ITINERARIO DE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA by Andres Pastrana

Juan Camilo Restrepo

Itinerario de la Recuperación Económica Universidad Externado de Colombia

Contenido Presentación 17 Capítulo primero balance de una gestión 25 Capítulo segundo la recuperación económica: una realidad a la vista 45 i. Política macroeconómica para la estabilización y la recuperación económica 47 A. Proceso de recuperación económica 47 1. El entorno económico latinoamericano 47 2. Se inicia el proceso de reactivación 50 3. Indicadores de reactivación 54 a. Indicadores de recuperación de la demanda interna 55 b. Sector externo 58 c. Indicadores de recuperación de diversos sectores económicos 4. Empleo 66 B. Precios 68 1. La inflación en 1999 68 Factores que incidieron en la reducción de la inflación 71 La relación entre devaluación del tipo de cambio e inflación 73 La inflación del año 2000 y la sostenibilidad de la meta de inflación 2. La tasa de cambio nominal 75 Evolución de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de banda 76 Reflexiones sobre la conveniencia del régimen de banda cambiaria ¿Fue oportuna la decisión de abandonar la banda cambiaria? 81 Evolución del tipo de cambio nominal bajo el régimen de flotación e. Nuevas reglas de intervención cambiaria 83 La política monetaria y la reducción de las tasas de interés 84 a. Alcances de la política monetaria 1999‐2000 84 Principales elementos de la política monetaria en el último año 86 c. Actividad crediticia 89 4. Sector externo 90

a. Corrección del déficit de cuenta corriente 90 b. Evolución de la cuenta de capitales 96 El acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional A. ¿Por qué se acudió al FMI? 96 B. Contenido del acuerdo 98 1. Objetivos 98 2. Compromisos específicos 99 Reducción del déficit fiscal y adopción de reformas estructurales 100 b. Mantenimiento de la disciplina monetaria 103 c. Política de financiamiento externo compatible con el ajuste 104 d. Reestructuración del sector financiero 104 Protección a los grupos más vulnerables de la población 105 C. Efectos del acuerdo y cumplimiento de sus metas 106 Capítulo tercero Manejo y costo de una crisis financiera 109 i. Los objetivos de la política macroeconómica 111 ii. La política fiscal 112 A. El control del gasto público 112 B. El ajuste fiscal territorial 113 1. Reglas numéricas 118 a. Límites al déficit del sector público no financiero 118 b. Límites al ahorro primario del Gobierno Nacional 118 c. Límites a la deuda 119 d. Período de transición 119 2. Fondo de Estabilización Fiscal 119 3. Reglas de transparencia 119 a. Informes específicos 120 4. Gastos de funcionamiento 120 C. El manejo de las contingencias. Debemos controlar el déficit fiscal que se ha mantenido oculto por muchos años en las finanzas públicas 120 iii. La política monetaria 125 iv. El acuerdo con el FMI v. La política para el sector financiero 127 A. Ajuste para la banca privada 128 1. La Caja Agraria 132

2. El Banco Central Hipotecario 134 3. El Banco del Estado 135 4. Bancafé y Granahorrar 135 Las filiales financieras de la banca pública y la privatización de sus inversiones 136 vi. La Ley Marco de Vivienda (Ley 546 de 1999) 136 vii. La reactivación del sector empresarial y su incidencia en el saneamiento del sector financiero 137 viii. La agenda política 140 Capítulo cuarto El sector solidario: un valioso instrumento para construir la paz 143 Historia de una crisis La construcción de la institucionalidad para el fortalecimiento y desarrollo del sector solidario 152 A. La Superintendencia de la Economía Solidaria 152 B. El Dansocial: la promoción 153 C. El Fogacoop: el apoyo financiero y el seguro para depositantes y ahorradores 153 D. La Superintendencia Bancaria y el Fogafin 156 E. El Fondo de solidaridad para compra de acreencias de ahorradores y depositantes de cooperativas en liquidación –El Fosadec– 157 F. El Ministerio de Hacienda 157 G. El Fondo de Fomento para la Economía Solidaria –Fones– 158 H. El Consejo Nacional de la Economía Solidaria –Cones– 158 iii. La regionalización: el nuevo reto para el fortalecimiento del sector solidario 160 iv. Un paso hacia adelante: un control eficiente y oportuno 162 v. La política del Gobierno para el sector 163 Capítulo quinto La profundización de la descentralización 167 i. El estado de la descentralización en Colombia 169 A. Introducción 169 B. El impacto macroeconómico 170 C. Déficit fiscal y endeudamiento: un problema reciente 175

D. El déficit de pensiones, una obligación que permaneció cautiva durante años 179 ii. ¿Qué hacer? ¿Cómo enderezar el camino? 180 iii. La responsabilidad y el control político 181 iv. Los conflictos de competencias intergubernamentales y los criterios de distribución de las transferencias 183 A. La educación 184 B. La salud 187 v. Los criterios de distribución de las transferencias 188 vi. La descentralización tributaria 190 vii. El endeudamiento territorial 194 viii. Descentralización y ajuste fiscal 198 x. Ley de racionalización del gasto de las entidades territoriales 201 x. Descentralización fiscal como eje de desarrollo 203 xi. La descentraliación y el sector de la seguridad social 209 A. El compromiso con la salud 209 xii. La descentralización y el problema de los pasivos pensionales y los regímenes de transición o especiales aún subsistentes. Su incidencia fiscal 216 xiii. La incidencia en las finanzas territoriales de la retroactividad de las cesantías 221 A. Sistema de cesantía acumulada o retroactiva 221 B. Sistema de cesantía anual o irretroactiva 222 Capítulo sexto Perspectivas de la educación pública en Colombia 229 i. Situación y perspectivas de la educación primaria y secundaria A. Tendencias en la educación primaria y secundaria 231 ii. Situación y perspectivas de las universidades públicas 238 A. Cobertura 238 B. Estructura de ingresos 239 1. Aportes de la Nación 240 2. Aportes de las entidades territoriales 241 3. Recursos propios 242 C. Estructura de los gastos 243 D. Problemática actual 251

E. Recomendaciones 254 iii. Perspectivas históricas y costos 262 iv. Reformas a la educación básica y superior 265 A. Reformas a la Ley 60 de 1993 265 B. Reformas a la Ley 30 de 1992 267 v. Un ejemplo que ilustra: la situación financiera de la Universidad del Valle 268 A. Pasivos de cesantías y pensiones 269 B. Reporte del Ministerio de Hacienda y del Icfes sobre la Universidad del Valle 269 C. Conclusiones 271 D. Recomendaciones 272 E. Comentarios a las observaciones de la Universidad del Valle a la respuesta del Ministerio de Hacienda a la Cámara de Representantes sobre la proposición 036 del 25 de agosto de 1998 274 1. Aportes al saneamiento del pasivo pensional 274 2. Crecimiento del presupuesto 1993‐1998 274 3. Costo promedio por estudiante 275 4. Nómina de pensionados 275 5. Ingresos vs. gastos 275 6. Número de funcionarios y salario promedio 276 7. Nómina paralela 276 8. Plan de ajuste propuesto por la universidad 276 9. Acciones inmediatas por parte del Gobierno Nacional 276 Capítulo séptimo Colombia es todavía un país ligado a la economía cafetera 279 i. Estrategias para la reestructuración del sector cafetero 281 A. Estrategias del plan de restructuración 283 1. Estrategia de fortalecimiento del capital humano 284 2. La estrategia de cadena productiva o de valor agregado 285 La reestructuración como un proceso descentralizado y fundado en un amplio congreso nacional 285 4. Marco institucional y organizativo 287 ii. La estabilización del ingreso cafetero 288 iii. Política de incentivos a la calidad 289

iv. Eficiencia, sostenibilidad y competitividad 289 v. Política de comercialización interna 293 vi. Comercialización externa 291 vii. Empresas e inversiones permanentes del Fondo Nacional del Café 294 viii. Estrategia de reducción de costos 295 ix. Programas de apoyo a la caficultura 296 x. Política de precio interno y maximización del ingreso 297 xi. Política cambiaria 299 xii. Los desafíos de la caficultura 301 A. El reto de la calidad 304 B. El precio al productor 305 C. La tasa de cambio 305 D. Los costos de la industria 306 E. La reestructuración de la deuda cafetera 309 xiii. La recuperación 309 Capítulo octavo El contrabando: una hidra de mil cabezas combatida de manera frontal 313 i. Policía Fiscal y Aduanera 317 ii. Rutas y puertos 318 iii. Determinantes del contrabando 319 iv. Lugares de origen 319 v. Bienes objeto de contrabando 320 vi. Los sanandresitos 322 vii. La zona libre de Colón 323 viii. Cigarrillos 324 ix. Estrategias 324 A. Modificación de los tipos penales de contrabando 325 B. Investigaciones cambiarias asociadas a las operaciones de contrabando 325 C. Cooperación internacional y ofensiva diplomático contra el contrabando 325 Capítulo noveno

La paz: un anhelo de todos 327 i. Una economía en orden: único camino para alcanzar la paz 329 ii. Economía y cultura 338 Capítulo décimo La nueva visión de Colombia en el exterior 343 Capítulo undécimo La incidencia fiscal de las sentencias judiciales en materia de seguridad social 355 i. Introducción 357 ii. Sentencias proferidas en relación con el reconocimiento de pensiones A. La mesada adicional 361 B. El reajuste de las pensiones 364 1. El régimen general 364 2. Régimen de excongresistas 365 C. Pensión de gracia 366 D. Los factores salariales 372 El reconocimiento de las pensiones de la Contraloría General de la República 373 El reconocimiento de las pensiones de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público 374 3. El reconocimiento de la pensión de gracia 375 E. El tope de la pensión y la extensión de los regímenes de transición 1. El régimen general 377 2. Los regímenes especiales 378 F. Los fallos judiciales y la aplicación de indexación e intereses 379 iii. Sentencias proferidas en relación con el sistema general de seguridad social en salud 380 Cubrimiento de tratamientos, intervenciones y medicamentos no incluidos en el POS 384 B. Suministro de medicamentos que no se encuentran dentro del Manual de Medicamentos y Terapéutica del sistema 386 C. Cubrimiento de tratamientos incluidos en el POS a personas que legalmente no tienen derecho a ello 388 D. Continuidad en la prestación de servicios para trabajadores con

contrato de trabajo suspendido (por ejemplo, concordato o liquidación de empresas) 389 E. Aplicación ultra‐activa de la ley con fundamento en el principio de favorabilidad 390 F. Consideraciones finales 391 iv. Conclusiones 394 Presentación Los ensayos que se recogen en este libro constituyen una muestra de lo que puede denominarse “El itinerario de la recuperación económica”, es decir, el inmenso esfuerzo que se realizó en Colombia entre finales de 1998 y mediados de año 2000 para sacar adelante la economía, y dejarla sentada sobre bases sólidas de recuperación. No fue una etapa fácil: por el contrario, fue acaso la época más turbulenta y difícil que el país –y América Latina– hayan vivido desde la crisis de los años treintas. Sin embargo, salimos adelante; y allí están las cifras que hablan por sí solas de manera contundente. Los dos primeros capítulos se ocupan precisamente de recapitular los logros cuantitativos que se obtuvieron durante este período. A mediados del año 2000 Colombia registra la inflación más baja de los últimos treinta años, y por segundo año consecutivo el nivel de precios se ubica en el territorio de un solo dígito. Este es un logro notable que hay que mantener a toda costa: de la inflación baja es necesario hacer un gran propósito nacional. No podrá haber desarrollo sostenible y equitativo en Colombia si no se mantiene a raya la inflación. El terreno que ha quedado allanado con el comportamiento de la inflación durante estos últimos dos años permite que ese propósito se haga realidad. Después de un prolongado período de revaluación del peso, durante los últimos dos años se logró revertir tan nefasta tendencia: a mediados del año

2000 el país ha recuperado una tasa de cambio real de equilibrio. Esta es la mejor de las semillas que se han sembrado para que el árbol de la recuperación económica crezca sano y robusto. Nada le hizo tanto mal al empleo y a las estructuras productivas del país como el haber echado a andar, de manera simultánea con la apertura económica, un atolondrado proceso revaluacionista durante buena parte de los 90; tendencia ésta que por fortuna se revirtió entre 1998 y 2000. Así mismo, las extravagantes tasas de interés que prevalecían cuando se inició la administración Pastrana logramos rebajarlas rotundamente, hasta hacerlas compatibles con la recuperación económica. La caída en los niveles del costo del dinero que tuvo lugar entre finales de 1998 y mediados del año 2000 fue una de las más acentuadas que se hayan alcanzado en la historia económica reciente del país; y, de la misma manera que con los logros en tasa de cambio, éste es uno de los ingredientes básicos de la recuperación económica que está en marcha. De esta manera, una tasa de cambio real de equilibrio, la inflación de un dígito y la moderación en las tasas de interés son el trípode sobre el cual se apoya el proceso indiscutible de recuperación económica que para el año 2000 apunta hacia un crecimiento mínimo del 3%, el cual habrá de acentuarse en los años sucesivos; se demuestra así que el itinerario recorrido para lograr la recuperación económica fue el correcto. Quizás valga la pena hacer una breve observación sobre la política fiscal que se siguió durante este período, al igual que sobre los logros alcanzados. El año de 1999 fue especialmente difícil en materia fiscal. No solo los recaudos tributarios se resintieron como consecuencia de la desaceleración de la economía que tuvo lugar en aquel año en casi todo el continente (América Latina creció 0% en 1999), sino que hubo que hacerle frente a gastos cuantiosísimos e imprevistos, con efectos fiscales, como la reconstrucción de la zona cafetera afectada por el terremoto de enero de 1999 y las erogaciones importantes que debieron hacerse en el saneamiento de la banca pública, para evitar una crisis generalizada del sector financiero.

A pesar de todo ello, la meta del déficit fiscal agregado del sector público no financiero se cumplió con creces en el año 1999. En efecto, dicha meta, que era del 6.1% del PIB, finalmente no excedió el 5.4% del mismo. Ello demuestra la austeridad y el cuidado con que se manejaron las finanzas públicas durante este dificilísimo período. La meta del déficit fiscal consolidado para el año 2000 es del 3.6% del PIB. Al cerrar el primer semestre del 2000 (momento en el que quien escribe estas notas entregó el Ministerio de Hacienda) dicha meta se está cumpliendo rigurosa y puntualmente: el primer semestre del 2000 cerró con un déficit moderadísimo, 0.2% del PIB, cuando el acuerdo con el FMI preveía la posibilidad de un déficit del sector público consolidado para el semestre de hasta el 2.4% del PIB. Así lo reconoció el mismo FMI en la evaluación de la economía colombiana que hizo con fecha de corte 31 de junio de 2000, y así lo reconocen las propias cuentas fiscales del país, las cuales, en la última evaluación del CONFIS1,  registran que para el año 2000 el déficit del sector público consolidado va a estar cómodamente dentro del rango fijado y puede, inclusive, terminar en el 3.4% del PIB, que sería un resultado inclusive inferior a la meta oficial del déficit para el 2000, que es del 3.6% del PIB. Se repetiría así la tendencia de moderación que se alcanzó en 1999. De otra parte, y tal como se ilustra en el primer capítulo, el período de toda la década del 90 en que el gasto público aumentó con más moderación fue el comprendido entre 1999 y 2000. Este es el resultado de una gran austeridad en el gasto público del Gobierno central, que tuvo su mejor expresión en la ejecución del Presupuesto del año 2000, que con acierto se denominó el “Presupuesto de la verdad” y que constituye uno de los programas de gasto publico más severos que el país haya ejecutado en muchas décadas. Esta reducción del déficit fiscal que se ha iniciado junto con la

1 Ver, por ejemplo, Ministerio de Hacienda y CONFIS. Actualización del plan financiero

de 2000, 18 de septiembre de 2000.

recuperación económica, y que debe proseguirse de conformidad con las metas acordadas con los organismos internacionales de crédito, es la mejor estrategia para empezar a estabilizar primero, y a reducir luego, el nivel del crédito público que debió acumular el Gobierno en la última década como consecuencia –tal como se ha observado– del desmedido crecimiento del gasto público a lo largo de la década del 90. Como se puede observar en uno de los cuadros del capítulo primero, el crecimiento real porcentual promedio de los pagos totales presupuestales del Gobierno central fue del 12.6% entre 1991 y 1994, del 13.5% entre 1995 y 1998, y apenas del 6% entre 1999 y el año 2000. No hay pues mejor argumento que estas cifras para demostrar cuándo se desbocó el gasto público en el país y cuál es el verdadero origen de los niveles de endeudamiento. Las cifras, pues, hablan por sí solas, y son la mejor réplica a quienes, con propósitos más políticos que técnicos, afirman con ligereza que entre 1999 y el año 2000 no se adelantó una política fiscal rigurosa. Cuando se inició la administración Pastrana el país estaba a las puertas de una crisis sistémica en su organización financiera. El capítulo tercero se ocupa de recapitular qué se hizo para evitar ese colapso financiero, que de haber tenido ocurrencia habría implicado costos incalculables, no solo fiscales sino económicos de todo orden para la sociedad en su conjunto, tal como ha acontecido en otros países. Las políticas que se pusieron en marcha nunca tuvieron como meta salvar banqueros ni socializar pérdidas sino preservar la confianza pública en las entidades crediticias, proteger a los ahorradores, efectuar una cirugía profunda en la banca pública y mantener operante el sistema de pagos. Al mismo tiempo que se desactivaba de la bomba de tiempo que estuvo a punto de explotar en el sistema financiero, fue necesario actuar también en el frente cooperativo. De este tema se ocupa el capítulo cuarto. Un crecimiento macrocefálico del cooperativismo financiero que tuvo lugar durante los años 90, unido a falencias en sus mecanismos de control, condujo a una crisis de confianza mayúscula en este sector, que por fortuna se ha logrado recuperar en buena medida.

En Colombia tenemos un esquema de descentralización fiscal bastante ambicioso. Cerca del 50% de los recaudos tributarios de carácter nacional se transfieren hoy en día a las entidades territoriales: el nuestro es uno de los procesos descentralizadores más profundos de América Latina. Pero precisamente por esa razón los mecanismos de la descentralización hay que mantenerlos en permanente revisión, no para echar marcha atrás en los empeños descentralistas, sino para hacerlos cada vez más eficientes. De los diagnósticos y de las políticas adelantadas en esta crucial área de la descentralización se ocupa el capítulo quinto. De la buena marcha de la educación, de la ampliación de sus coberturas, de su pertinencia y de su adecuada financiación depende no solo el futuro del país como sociedad equitativa y con igualdad de oportunidades, sino también la recuperación de niveles aceptables de empleo. Cada vez se hace también más evidente el vínculo estrecho que existe en Colombia entre educación apropiada y mercado laboral dinámico: uno de cada dos desempleados carece de trabajo hoy no por razones asociadas al ciclo económico sino por deficiencias en su formación profesional. Y desde el punto de vista fiscal es claro que, de la misma manera que acontece con la salud, el reto en materia de educación no es tanto gastar más, como gastar mejor. El capítulo sexto se ocupa de diversas iniciativas asociadas con la búsqueda de la eficiencia en la financiación educativa. “Colombia es café o no es”, dijo en alguna ocasión el general Uribe Uribe. Y aunque hoy somos menos dependientes en cuanto a ingreso de divisas de las exportaciones cafeteras, dada la diversificación de la oferta exportable del país que ha tenido lugar en los últimos años, es evidente que desde el punto de vista social la caficultura sigue siendo vital para Colombia. El café es de lejos el principal empleador rural, y su importancia en el tejido social colombiano sigue presente. Por eso el capítulo séptimo se dedica al café. El contrabando no por antiguo deja de ser uno de los mayores enemigos del empleo nacional. Es una hidra de mil cabezas, cuyo combate debe darse sin cuartel. El capítulo octavo se ocupa de recapitular las tareas que se emprendieron en los últimos dos años en la lucha contra este flagelo.

Ahora bien, si Colombia no alcanza la anhelada paz muchos de los esfuerzos realizados en otras áreas de la economía se perderían en ese baño de sangre insensato que martiriza a la patria. Cuando don Esteban Jaramillo anunció en septiembre de 1932, en el Senado de la República, el inicio de las hostilidades bélicas con Perú dijo en sonora frase: “Hasta hoy hemos hecho las finanzas de la paz; ahora debemos hacer las finanzas de la guerra”. Al despuntar el siglo XXI debemos decir, parafraseando al insigne hacendista: “Hemos hecho en los últimos años las finanzas de la guerra; ahora debemos hacer las finanzas de la paz”. El capítulo noveno se consagra a este tema, acaso el más importante para el futuro de Colombia. Entre mediados de 1998 e igual fecha del año 2000 las autoridades colombianas hicimos un esfuerzo gigantesco para mejorar la imagen del país en el exterior, y para recobrar credibilidad en los diversos escenarios de la comunidad internacional. El aspecto económico no fue una excepción: se adelantó una verdadera “diplomacia económica”, que permitió, entre otras cosas, y a pesar de las dificultades que imperaron por aquella época en los mercados internacionales, mantener abierto el crédito para el país. Carecen pues de toda sindéresis e incurren en grave inexactitud quienes afirman que el crédito externo se ha cerrado para Colombia. No solo no se cerró, pues entre 1999 y el año 2000 se hicieron exitosas colocaciones de bonos denominados en dólares en el mercado internacional, sino que durante el primer semestre de 2000 Colombia hizo su primera incursión en el mercado de euros, en el que nunca había participado. Una muestra de estas presentaciones ante las audiencias internacionales se ofrece en el capítulo décimo de esta obra. Uno de los temas de mayor interés en todo el mundo, hoy en día, es el alcance que deben tener los fallos de los jueces de constitucionalidad. ¿Deben ellos limitarse a cotejar la exequibilidad de las normas sometidas a su consideración o deben ir más allá? ¿Qué alcances económicos pueden llegar a tener los fallos de las altas cortes constitucionales? ¿Pueden las sentencias de constitucionalidad llegar a decretar la ejecución de gastos no autorizados previamente en el presupuesto nacional? ¿Qué está aconteciendo en Colombia en esta materia? El capítulo undécimo pretende hacer un aporte a este tema

de tanta actualidad, en el que convergen la economía y el derecho en el Estado contemporáneo. Deseo, por último, agradecer a las directivas del Externado de Colombia su generosidad al brindarme la oportunidad para divulgar entre un público más amplio los documentos que se recogen en este libro. De no ser así, se hubieran mantenido circunscritos al estrecho ámbito en que suelen circular los papeles oficiales. No podría tampoco dejar de consignar mis agradecimientos para con las doctoras Ligia Helena Borrero y Aura Ligia Salazar, quienes con paciencia seleccionaron y organizaron los materiales que ahora se publican en este libro. Bogotá, octubre de 2000

CAPÍTULO PRIMERO Balance de una gestión Los últimos dos años –en la economía, pero no sólo en ella– no fueron ciertamente un período fácil ni para el país ni para América Latina. Por el contrario: acaso fueron los más difíciles que hayamos vivido desde los duros años 30. Por eso resulta reconfortante advertir que las cosas, a no dudarlo, están mejorando; que los peores momentos quedaron atrás; que el inmenso esfuerzo desplegado en estos dos años no resultó en vano; y que la economía colombiana ha reencontrado, después del estado calamitoso en que la encontró la administración Pastrana, no sólo indicadores evidentes de recuperación en el corto plazo, sino –lo que es aún más importante– anclajes de estabilización sólida para el mediano y largo plazo.

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Tomado del discurso pronunciado por el autor en el homenaje que le ofrecieron los industriales y empresarios en Medellín el 16 de agosto de 2000.

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Encontramos, en primer lugar, una tasa de cambio revaluada. La tasa de cambio de equilibrio –aquella que asegura sostenibilidad a las cuentas externas del país– se había rezagado notablemente desde comienzos de los 90. Nada más grave para una economía como la colombiana que una prolongada revaluación, sobre todo cuando ella no obedece a mejoras en la productividad del conjunto de la economía, sino a causas fortuitas o a desmanejos fiscales. La revaluación de la última década –más que la apertura misma–, y en todo caso la desafortunada decisión de adelantar la apertura dentro de un contexto revaluacionista (error costosísimo que cometieron precisamente quienes ahora se constituyen en los principales críticos económicos del actual Gobierno), fue la causante de que se perdieran tantos empleos en el país; de

que se resintieran las estructuras productivas; de que se sometiera a una injusta competencia a la agricultura y a la industria nacional; de que un país rico en tierras y en aguas como el nuestro pasara a importar inopinadamente cerca de siete millones de toneladas anuales de alimentos; de que se “potrerizaran”, como alguien anotó, cerca de setecientas mil hectáreas que estaba dedicadas a la producción de alimentos; que la infraestructura cafetera del país recibiera un golpe del cual aún no se repone; que organizaciones productivas y de generación de empleo como las del valle de Aburrá y de Rionegro, que son las mayores exportadoras per cápita del país, sufrieran lo indecible en estos años; y en fin, que el país registrara uno de los más altos déficit de su historia en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que superaba al 6% del PIB cuando se inició la administración Pastrana. Por eso el Gobierno, desde la primera hora, se aplicó con determinación a orientar desde el Banco de la República una recuperación de la tasa de cambio, de la misma manera que adelantamos una batalla campal contra el contrabando desde el Ministerio de Hacienda y la Dian. Nada más atolondrado que haber hecho la apertura en simultánea con la apreciación del peso, y como si esto fuera poco, a la vez que se desmontaba culposamente el aparato represivo del contrabando. Las aperturas exitosas nunca se hacen ni con revaluación de las monedas domésticas ni con desmantelamiento de las aduanas. Por el contrario, los países más abiertos del mundo son los que tienen aduanas más severas. La apertura no se hizo para ser inundados las importaciones foráneas al amparo de una tasa de cambio revaluada o de unos controles laxos y permisivos en las aduanas, sino para que el empleo nacional se viera fortalecido con más exportaciones. Grave responsabilidad ante la historia le cabe a quienes así lo permitieron habiendo podido evitarlo, los mismos que hoy se dedican a pontificar sobre lo humano y lo divino. Pues bien, este es el primer logro obtenido en los primeros dos años del Gobierno Pastrana: la tasa de cambio se ha recuperado a niveles de equilibrio. Si tomamos a 1994 como base 100 del índice de paridad, dicho índice al inicio de la administración estaba en niveles del 85% y hoy se encuentra por encima del 115%. Es decir, se ha recuperado cerca del 30%. Y a la vez, como a tantos les consta, la lucha contra el contrabando se ha dado sin cuartel.

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Los resultados se aprecian fácilmente: las exportaciones no tradicionales (para no contabilizar el factor de los mejores precios del petróleo) están creciendo a tasas de más del 20% anual; el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de niveles de más del 6% del PIB, se ha reducido a menos del 2% del PIB, con todo y que las importaciones tienden a aumentar en un 8% en el último año, lo que ya hace de este déficit –a diferencia del que encontramos– algo perfectamente financiable; ahí está, en fin, la reducción en las im‐portaciones de alimentos que se empieza a registrar, y que este año pueden ser en un 25% más bajas que las de los años anteriores; el país ha vuelto a tener superávit comercial por primera vez en 7 años. ¡Estamos avanzando con pasos sólidos, pues, hacia el objetivo de que los componentes de la bandeja paisa vuelvan a ser producidos en Colombia! Y esto es, en especial, el resultado de que hemos vuelto a tener tasa de cambio competitiva y controles aduaneros serios. La liberación de la tasa de cambio en septiembre del año pasado y el abandono del sistema de franjas resultaron exitosos, aun contra los pronósticos pesimistas de algunos; no hubo sobrereacción ni en la tasa de cambio ni en las tasas de interés; y desde entonces el mercado cambiario ha marchado con normalidad y sobre él no han vuelto a recaer presiones especulativas. Conservar la tasa de cambio real alcanzada, preservarla y cuidarla, debe

convertirse en un gran propósito de la política económica de ahora en adelante. Y para ello, por supuesto, se requiere mantener a raya la inflación: segundo indicador al que quisiéramos referirnos. La inflación que registra el país en la actualidad es la más baja de los últimos treinta años. Podríamos perfectamente concluir el 2000 como el segundo año consecutivo con inflación de un solo dígito. Esto es afortunado y de inmensa importancia. En general los países latinoamericanos que hoy presentan economías sanas y prósperas entraron al terreno de inflaciones de un solo dígito desde la década anterior. Colombia, por diversas razones, se había quedado patinando en inflaciones entre el 20 y el 30%, pero ahora tiene la estupenda oportunidad de lograr lo que aquellas naciones ya han alcanzado. Esto constituye una ocasión irrepetible para crecer con equidad y firmeza en los años venideros. La experiencia internacional muestra que un proceso de crecimiento estable nunca se consolida si persisten desequilibrios grandes en los precios y, así mismo, que no hay nada que atente más contra la equidad que las inflaciones altas, pues éstas terminan por empobrecer más a los pobres y, simétricamente, enriquecer más a los ricos. GRÁFICA 3

Por eso, lo que ha pasado en los últimos dos años en el país en materia de inflación no debe pasar desapercibido. De mantener la inflación baja, en los territorios de un solo dígito, hay que hacer un gran propósito nacional. Algunos escépticos dirán: sí, pero la baja en la inflación es el resultado del decaimiento en la demanda agregada que ha experimentado el país; y así es, pero solo en parte. ¿Acaso no ha influido en el comportamiento de la inflación el buen comportamiento de los alimentos? ¿Acaso no ha influido también, y de qué manera, que los costos financieros de las empresas y de las familias se hayan reducido como consecuencia de la caída en las tasas de interés? ¿Acaso no ha influido también la liquidez satisfactoria que se le ha suministrado a la economía en estos dos años, a diferencia de lo que venía aconteciendo antes de agosto de 1998, cuando se estranguló la liquidez de la economía para defender a cualquier costo la que fuera la banda cambiaria? Todo esto explica el buen comportamiento de la inflación en la primera mitad de la administración Pastrana. Y por supuesto, ¿cómo no mencionar lo que se ha logrado en materia de tasas de interés? A “sombrerazos” o no, pero lo cierto es que logramos bajarlas, en los últimos dos años, en cerca de 25 puntos nominales: una de las reducciones más rotundas en muchas décadas; ello ha permitido, además, que la estructura actual de tasas reales –tanto activas como pasivas– sea compatible con la recuperación de la economía y del empleo, cosa que por supuesto no era así cuando se inició la administración y encontramos tasas de interés activas del 50%.

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Es el comportamiento positivo durante los últimos dos años de estos indicadores cruciales –tasa de cambio, tasa de inflación y tasa de interés– lo que ha permitido que el crecimiento como un todo se reinicie con vigor. Después del difícil año 99, todos los indicadores disponibles nos reafirman en la convicción que en el año 2000 la economía colombiana crecerá por lo menos al 3%, que como se sabe es la meta oficial para este año. Algunos sectores, como el manufacturero, vienen mostrando un dinamismo notable, con tasas anuales de crecimiento superiores al 10%. En el primer trimestre del año 2000 la economía creció un 2.2%, y en el tercero un 3.8%, con siete de los diez principales sectores creciendo con fortaleza. Al iniciarse, pues, la segunda mitad de la administración es indiscutible que la economía colombiana está en franca recuperación. Pero no una recuperación artificial, sino una recuperación sólida, apoyada en el ajuste de sus grandes variables, como son la tasa de cambio, la inflación y el costo del dinero. Hace algún tiempo las finanzas de las entidades territoriales podían mirarse aisladamente de las nacionales. Las unas iban por un lado, las otras por otro. Hoy, por supuesto, las cosas no suceden así. Hay estrechos vasos comunicantes entre unas y otras, y para el conjunto de las finanzas públicas es indispensable la salud de ambas. Y a su turno, la sanidad de las finanzas públicas del país es requisito indispensable para que el empleo y la recuperación económica se afiancen sobre pilares sólidos. Permítasenos entonces que de manera muy breve hagamos un recuento de lo que constituyó el gigantesco esfuerzo desarrollado en estos últimos dos años en materia de saneamiento fiscal en el país. Cuando comenzó la administración Pastrana las proyecciones mostraban que, de no tomarse medidas correctivas, el déficit agregado de las finanzas públicas alcanzaría rápidamente niveles explosivos del 7 al 8% del PIB. De haber seguido esa senda, la experiencia internacional indica que la contracción de nuestra economía habría podido alcanzar niveles del 8%. No fue éste un período fácil. El saneamiento de las finanzas públicas debió sortear entre otros los siguientes escollos, adicionales a la inercia que ya traía: un notable resentimiento de los recaudos debido al crecimiento económico negativo que se registró en 1999; la necesidad de hacerle frente a una crisis sin precedentes que heredamos en el sector financiero, y que exigió capitalizaciones importantes en la banca pública con efectos fiscales; y por

supuesto, la atención del terremoto de la zona cafetera que tuvo lugar en febrero de 1999 y que implicó gastos fiscales no presupuestados originalmente superiores a un billón de pesos. Pese a todo ello, ahí están los resultados contundentes: el déficit del sector público no financiero, cuya meta acordada para 1999 con el Fondo Monetario Internacional era del 6.1% del PIB, fue en realidad menor a la meta oficial: alcanzó apenas el 5.5%. A más de ello, al terminar el primer semestre del año 2000 se cumplía rigurosamente la meta, también oficial, de que el déficit del sector público no financiero no excediera el 3.6% en el año. En otras palabras: a pesar de las dificultades ya reseñadas, entre 1999 y 2000 alcanzamos una reducción del 35% en el déficit del sector público no financiero, y el país, si mantiene la disciplina fiscal que se ha impuesto –y siempre y cuando concluya con las reformas estructurales que requiere– quedará enrutado por la senda de la reducción gradual de los déficit fiscales que hemos acordado con el FMI; reducción gradual (incluido por supuesto el déficit del Gobierno central) que es el único camino seguro para disminuir el nivel de endeudamiento público acumulado por el país en la última década. Yo reto a quien quiera a presentar pruebas de que ésta no ha sido una política fiscal cuidadosa, como algunos con intereses más políticos que de otra índole han afirmado. Por el contrario: a pesar de haberse dado en una época de inmensas dificultades y restricciones, creo que quien juzgue con objetividad el esfuerzo realizado tendrá que concluir que fue inmenso y a la vez exitoso. El Gobierno central entre 1999 y 2000 reduce su déficit del 7.5 al 6% del PIB (1.5% de corrección) como fruto de la ejecución de uno de los presupuestos más austeros y más severos que se hayan presentado en muchas décadas en Colombia: el prepuesto del año 2000, que llamamos “De la verdad”, en el cual los gastos generales tienen un decrecimiento en términos reales del 20% y, como se recordará, los salarios de los servidores públicos con remuneraciones superior a los dos salarios mínimos no tuvieron incremento alguno en este año; hechos sin precedentes también en muchas décadas, y que son un testimonio adicional de la gran austeridad con que se han manejado las cuentas fiscales del país.

GRÁFICA 5

Algo semejante se orientó desde el Ministerio de Hacienda en estos dos años en lo atinente a las entidades territoriales: se lograron reestructuraciones en sus plantas administrativas, altamente burocratizadas, lo que implicó un adelgazamiento de cerca de 18.000 personas en los dos últimos años, liberándoles así, a departamentos y municipios, capacidad de inversión que a menudo ven comprometida con los excesos burocráticos. Así mismo, se promovieron en el Congreso Nacional dos iniciativas trascendentales para la vida futura de departamentos y municipios. Por un lado, la creación del fondo de pensiones territoriales (Fonpey), que asegurará que estas entidades empiecen a ahorrar, cosa que hasta el momento no han hecho, para generar las provisiones necesarias a fin de atender los pasivos pensionales en el futuro. Y de otro lado, la ley de saneamiento de los fiscos departamentales y municipales aprobada en la legislatura pasada, de gran importancia también, que busca moderar el endeudamiento de las entidades territoriales a fin de que se corte la mala práctica que ha venido imperando en el país y según la cual departamentos y municipios se han adecuado en el pasado no para financiar inversión sino gastos de funcionamiento.

Desde luego, no todo se ha solucionado en materia fiscal: se ha recorrido un tramo importante, pero queda otro por recorrer. Quien les habla dejó presentado al Congreso, y ya aprobado en la comisión tercera de la Cámara, un proyecto de modernización tributaria que rebaja la tarifa del impuesto a la renta en Colombia, prolonga en el tiempo el tributo a las transacciones financieras y sutura importantes focos de evasión, al paso que elimina privilegios costosos e injustificados en el sistema tributario. Este proyecto de ley continúa la filosofía del que se aprobó en el último trimestre de 1998, que consiste en reconocer que las tarifas de los impuestos en Colombia son altas pero su base estrecha, y que por lo tanto la dirección correcta que se debe transitar es la de reducir las tarifas, como se hizo en aquel entonces con la del iva y como se propone en esta ocasión con la de renta, a la vez que se hacen esfuerzos para ampliar las bases y avanzar así hacia un esquema más equitativo de tributación. Se impone también una reforma importante y profunda al financiamiento de la seguridad social de carácter nacional. Los proyectos de ley sobre este tema quedaron debidamente preparados, se explicaron en las mesas de concertación que han venido deliberando, y su estudio deberá ser abocado prontamente por el Congreso. Acá está de por medio nada menos que la posibilidad de que el Seguro Social pueda honrar cumplidamente las pensiones a su cargo en los años venideros, y atender con unos mínimos de eficiencia los servicios médicos que son de su responsabilidad. Este es un tema que no debe postergarse; y en la solución lúcida que le demos radica la posibilidad de que los enunciados de la seguridad social de carácter público no se queden en el papel, sino que puedan reflejarse en bienestar efectivo de los millones de colombianos que hoy están cobijados por normas generosas pero a través de una entidad, como el Seguro Social, cuyas finanzas flaquean más cada día. El Congreso habrá de ocuparse, así mismo, del proyecto que ya se le presentó y cuya temática también es objeto de deliberación en las mesas de concertación, sobre el futuro de la descentralización en Colombia. Acá no se trata de echar atrás ese gran proceso descentralizador que puso en marcha el constituyente de 1991, sino de hacerlo cada vez más eficiente, más estable; sin olvidar nunca que los beneficiarios del gran proceso descentralizador de Colombia deben ser las comunidades y no los intereses creados de carácter

burocrático y politiquero que a menudo medran en torno a la descentralización. Dejé preparado igualmente para consideración de mi sucesor un importante proyecto de ley denominado “de responsabilidad fiscal”, instrumento que en otros países, como Argentina y Brasil, ha dado muy buenos resultados para poner en orden las finanzas públicas y que espero que se analice con mucho detenimiento por parte del Congreso. El impase político que se creó en el país con motivo de la propuesta del referéndum, y muy especialmente en relación con la iniciativa de revocatoria del Congreso, impidieron que esta iniciativa se discutiera con más prontitud por las cámaras. Muchas de estas iniciativas de carácter económico requieren –y así se está haciendo– de un proceso previo de concertación. Pero permítasenos una breve consideración sobre el alcance que deben tener estos procesos en Colombia. En España, por ejemplo, está bastante desarrollado el mecanismo de la concertación: cada vez que hay un tema importante para la sociedad española el asunto se ventila dentro de este esquema, que cuenta entre otras cosas con una secretaría permanente y con servicios técnicos bastantes sofisticados. A través de la concertación se ha llegado a grandes acuerdos, como fueron en su momento los de la Moncloa y Toledo, pero no siempre sucede así. En ocasiones a lo que se llega es a civilizados disensos, después de una amplia discusión en la que participan los más importantes estamentos de España. De todos los temas que se analizan en la concertación se les envía a las Cortes (es decir, al Congreso) una memoria, en donde se recapitula ordenadamente en qué se estuvo de acuerdo y en qué no, y cuáles fueron las razones de lo uno y lo otro. Por supuesto, estos son materiales de inmensa importancia para las discusiones políticas en las Cortes. Pues bien, esto es quizás lo que no se tiene aún claro en Colombia: los mecanismos de concertación son espacios de diálogo, de sana confrontación inclusive, y aunque no necesariamente conducen a acuerdos completos, siempre desarrollan la tolerancia y el entendimiento civilizado, aun sobre las diferencias. Tampoco puede entendérseles como una estratagema para suplantar – cuando de proyectos de ley se trata– al Congreso, dilatando al infinito las discusiones hasta que no haya tiempo de debatirlas en el foro político normal,

que es el parlamento. A pesar de la pobreza, quedamos muy satisfechos de haber podido incorporar en los presupuestos que nos correspondió preparar partidas importantes para que las fuerzas del orden mantengan unos mínimos operativos y una capacidad de reacción adecuada ante los inmensos retos de orden público que afronta el país en estos momentos. Fue así como se le dio viabilidad presupuestal a la incorporación gradual de hasta 30 mil soldados profesionales en las filas de las Fuerzas Armadas, e igualmente se hicieron apropiaciones presupuestales y operaciones de crédito que les permitirán incrementar en niveles realmente importantes la dotación de equipo aéreo tecnológico, y que constituyen la más eficiente arma en la lucha antisubversiva. Somos de los que creen que ha llegado la hora no solo de pedir sino de exigir hechos de paz, tanto a la subversión como a los paramilitares, y para ello se hacen indispensables unas fuerzas armadas modernas, con capacidad de reacción, y con una clara ventaja tecnológica. Pero la paz no solo es cuestión militar. Es también, ¡y en qué medida!, asunto de información. Podríamos decir que la guerra que vive Colombia es una guerra de opinión pública. Hace algunos días un amigo español nos comentaba que en España, cuando hay alguna noticia de la eta, desde luego se registra: por ejemplo, si pone una bomba en Madrid o si asesina a un concejal, como lo ha hecho últimamente, son noticias que por supuesto recogen los medios. Pero a ninguno de ellos se le ocurriría, y el Gobierno probablemente tampoco lo permitiría, hacerle en hora triple A extensos reportajes a los dirigentes de la organización separatista. Una cosa es la noticia y otra bien distinta legitimar a las fuerzas violentas dándoles interminables espacios de opinión. Esto que nos dijo nuestro amigo español nos dejó pensativos: ¿hasta qué punto se nos está yendo la mano en Colombia? ¿Acaso no tuvimos a Raúl Reyes hace algunas semanas, como una especie de anchorman, copando la televisión colombiana? ¿Y no fue también en los espacios de opinión donde tuvimos reciente y pródigamente a Carlos Castaño, cabecilla de las Autodefensas Unidas de Colombia, y a uno de los comandantes del eln? ¿No terminan estas entrevistas por legitimar algo que la sociedad no ha legitimado? A nuestro entender los medios le prestarían un gran servicio al proceso de

paz registrando las noticias de orden público pero no la opinión magnificada de sus protagonistas, ya sean éstos de la subversión o de las autodefensas. Se ha dicho hasta la saciedad que para que un proceso de paz sea exitoso – como todos queremos que sea el colombiano– éste debe ser prudente: y la prudencia comienza por saber distinguir muy bien qué son noticias y qué son opiniones; qué legitima en forma inadecuada posturas extremas, y qué contribuye a apaciguar los espíritus y a acelerar la dinámica de la paz. Ese es el gran compromiso por la prudencia que estamos necesitando. El sector financiero es a la economía de cualquier país lo que el aceite es al funcionamiento de un motor: sin aceite un motor puede funcionar unos cuantos kilómetros, pero termina fundiéndose. Por eso durante estos dos años le prestamos tanta atención al sistema financiero: no porque estuviéramos pensando en salvar banqueros, sino porque nos preocupó desde un primer momento la situación calamitosa en que recibimos el sector financiero, al borde de una crisis generalizada que, si se hubiera dejado prosperar, hubiera dado al traste con millones de ahorradores y con la fe pública en la entidades financieras y cooperativas. Se le hizo frente a una de las crisis hipotecarias más severas que el país ha tenido y se promovió la reestructuración patrimonial del sistema financiero. La política del Gobierno no fue nunca la de salvar banqueros ni la de “socializar pérdidas”, sino la de preservar las debidas seguridades para los ahorradores y el buen funcionamiento del sistema de pagos del país. Hoy es satisfactorio constatar que de la sala de cuidados intensivos en que recibimos el sector financiero logramos pasarlo a la sala de convalecencia, y ojalá muy pronto podamos darlo de alta. El costo de evitar esta catástrofe se ha diluido fiscalmente en el tiempo y terminará siendo equivalente a unos 5 puntos del PIB, costo que –si se compara con el de las crisis financieras en otros países donde se dejó propagar una crisis generalizada, hasta alcanzar en veces 20 puntos del PIB– en nuestro país ha sido, con todo, módico.

CUADRO I COSTO DE EVITAR LA CRISIS BANCARIA País Estados Unidos Japón Noruega España Suecia Bulgaria Hungría Israel México Argentina Argentina Brasil Chile Uruguay Venezuela Turquía Finlandia Corea Indonesia Tailandia Malasia

Período 1980s 1990s 1987‐89 1977‐85 1991 1990s 1991‐95 1977‐83 1990s 1980‐82 1989‐90 1994‐95 1981‐83 1981‐84 1994‐95 1982‐85 1991‐94 1997‐ 1997‐ 1997‐ 1997‐

Costo estimado GDP (porcentaje) 2,5 20,0p 4,0 16,8 6,4 14,0 10,0 30,0 20,0p 55,3 13,0 5‐10,0 41,2 24,2 18,0 2,5 8,4 60,0p 80,0p 45,0p 45,0p

p= datos preliminares Nota: Incluye todas las instituciones depositarias; los costos son de gobiernos y depositarios. Fuente: caprio and Klingebiel, 1999. Lindgren, García y Saal, 1996. Rojas ‐ Suárez y Weisbrod, 1996. Wall Street Journal , 22 de octubre de 1998 y 27 de julio de 1999; Standard and Poor's, varios años. Cerca del 90% de los costos de la crisis financiera fueron absorbidos por los procesos de saneamiento y capitalización de la banca pública. Lo que en

esta materia se ha hecho en los dos últimos años realmente no tiene precedentes. Asumimos con decisión el reto de liquidar la Caja Agraria, poniéndole fin, así, a 25 años de titubeos. Así mismo, se dispuso una absorción ordenada de negocios del bch por parte de Granahorrar, dando por terminado uno de los casos más deplorables de desmanejo administrativo y financiero: en efecto, durante la pasada administración esta entidad, que había sido utilísima y benemérita, se convirtió en un banco inviable, que al igual que la Caja Agraria perdía más de mil millones de pesos diarios. El Banco Cafetero absorbió también ordenadamente los negocios del Banco del Estado, y es el propósito del Gobierno privatizar los bancos Granahorrar y Cafetero, manteniendo en la órbita oficial solamente el Banco Agrario. Por supuesto, quedan en la agenda económica y social del país muchísimos temas. Pero quizás el más apremiante es el del empleo. Todos los esfuerzos tienen que seguir concentrados en la mira de recuperar una generación dinámica de empleo en Colombia. El desempleo no se ha disparado súbitamente: ha subido en forma persistente durante los últimos 6 años. El combate contra este flagelo requiere de persistencia en tres frentes de política. 1. El primero son las condiciones macroeconómicas propicias para recuperar la ocupación laboral. En este campo, por fortuna, hemos avanzado satisfactoriamente. ¿Acaso no es muy saludable para la recuperación del empleo la baja en las tasas de interés que hemos logrado? ¿O la recuperación de la tasa de cambio real? ¿O la baja de la inflación? ¿Hubo algo más nocivo para el empleo que la prolongada revaluación que vivió el país? 2. En segundo lugar, se requieren políticas sectoriales, como las que con éxito se vienen implementando últimamente, de apoyo a las cadenas productivas; entre éstas quisiera mencionar la de la cadena algodón‐textil‐ confecciones, cuya idea se gestó entre los empresarios antioqueños, y que nos permite ver ya que en el país se vuelve a sembrar algodón y que la industria textil y la de las confecciones registran un repunte saludable. No fue, pues, una mera coincidencia que, junto con la Dian nos empeñáramos en una lucha sin cuartel contra el contrabando de textiles,

haciendo cumplir, por ejemplo, la norma –antigua pero inobservada–, según la cual por Maicao no pueden ingresar textiles al país. Por eso han sido tan ásperas las protestas, y aun las amenazas personales que hemos recibido quienes diseñamos dicha política; política que ha permitido, para citar un solo ejemplo, que en la última aprehensión de barcos contrabandistas adelantada en operación conjunta con la Armada, se decomisara un cargamento de textiles equivalente a la producción de Coltejer de todo un mes. Esto da una idea de la magnitud del problema del contrabando en el país, y de cómo éste es uno de los principales enemigos de la generación de empleo. 3. El tema educativo es, por supuesto, elemento principal al hacer un balance serio sobre el problema laboral colombiano. Uno de cada dos colombianos que hoy están desempleados no lo está por razones asociadas al ciclo económico, sino a carencias educativas y de formación profesional. Por eso no sorprende que los mayores niveles de desempleo, bien por encima de los promedios nacionales, los encontremos entre los jóvenes que se ven en la necesidad de desertar de la secundaria, o que al terminar ésta encuentran cerradas las puertas de la universidad, o entre las mujeres que sin mayor formación profesional intentan ingresar al mercado laboral: es el desempleo estructural, cuyo único antídoto es la mejora cuantitativa y cualitativa de los estándares educativos de Colombia. A medida que una estructura productiva como la nuestra se enfrenta a la inexorable globalización, cada vez requiere más mano de obra capacitada y demanda menos mano de obra no calificada. Por eso los mayores índices de desempleo, en ocasiones por encima del 30%, se observan en sectores carentes de formación profesional apropiada con relación a las destrezas que demanda el mercado. Antioquia, cuyos índices de calidad de educación no están entre los primeros del país, debe hacer un esfuerzo gigantesco hacia la excelencia educativa en los años venideros, segura de que ésta será una de las estrategias más eficaces que pueden diseñarse para combatir el desempleo en el departamento. En el último presupuesto que tuve ocasión de presentar a consideración del Congreso quedó previsto un capital semilla para que pueda ponerse en marcha un importante programa de ampliación de cupos universitarios que, al actuar como una esponja, retenga más jóvenes en el ciclo educativo y amortigüe así el impacto de los cada vez mayores contingentes de jóvenes

desocupados que se vuelcan sin mayores esperanzas sobre el mercado laboral. Por último están los vínculos entre el proceso de paz y el empleo, porque el tema del desempleo debe planteársele sin tapujos al país, pero también a los grupos subversivos y paramilitares, toda vez que ellos son acaso el principal factor de desocupación que hoy en día aflige a Colombia. ¿O existirá alguien que no esté de acuerdo en que las cohortes de desplazados que confluyen como mareadas sobre las ciudades son factores determinantes del desempleo urbano? ¿Habrá alguien que dude que el descuido de las empresas agrarias del país, por razones de inseguridad, es también un factor inmenso de desempleo rural? Este homenaje reconforta y entusiasma, no sólo al homenajeado, sino al país todo, que reconoce en la clase empresarial antioqueña acá representada un bastión de sano optimismo, que nunca caerá en la desesperanza, y de arduo trabajo, por duras que sean las circunstancias, porque tiene bien aprendida aquella bella lección de don Tomás Carrasquilla cuando, refiriéndose a Antioquia, escribió: Y Dios dijo a esta Antioquia: Te haré arrugada y escabrosa para que tus hijos luchen contigo. Tu vida no será en labranzas ni en pastoreos apacibles. Habrán de sacarte el pan de tus propios entresijos.

CAPÍTULO SEGUNDO La recuperación económica: una realidad a la vista I. política macroeconómica para la estabilización y la recuperación económica A. Proceso de recuperación económica 1. el entorno económico latinoamericano El desempeño de la economía colombiana en 1999 estuvo estrechamente ligado a los desarrollos de la economía internacional. En una economía mundial cada vez más integrada en el plano económico y financiero, el ciclo económico de América Latina no es ajeno a los choques en los mercados internacionales de capitales y a los términos de intercambio. 1. El año de 1999 pasará a la historia como el del peor desempeño de América Latina en la década del 90. Después de crecer en promedio a una tasa del 3.8% hasta 1997, la región creció el 2.1% en 1998 y cero en 1999. Detrás de este resultado se encuentran el cambio de percepción de los mercados internacionales sobre los riesgos de las inversiones de todo tipo en los países latinoamericanos y la caída en el precio de los bienes básicos, secuelas de las crisis del sudeste asiático, Rusia y Brasil2.  En la gráfica 1 puede observarse que en 1999 los spreads de los bonos soberanos, que reflejan la percepción de riesgo asociada a la deuda de un país, se mantuvieron elevados, en comparación con los existentes antes de la crisis asiática, a causa de la pérdida de confianza en la región. Como resultado de la recesión, el desempleo promedio en América Latina

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Tomado de la parte primera del Informe del Ministro de Hacienda al Congreso de este año, que se encuentra contenido en el tomo I de la Memoria de Hacienda 1999‐ 2000. 2 De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, los precios de los

productos básicos diferentes al petróleo cayeron en 14.7% en 1998 y un 6.9% en 1999.

aumentó a niveles del 8.7%, la tasa más alta observada desde que se dispone de información para un número significativo de países. De otra parte, durante 1998 y comienzos de 1999 los términos de intercambio se deterioraron de manera significativa para un conjunto importante de países latinoamericanos, al tiempo que la demanda externa se contrajo. GRÁFICA I

CUADRO I RELACIÓN DE PRECIOS DEL INTERCAMBIO DE BIENES FOB/FOB (VARIACIÓN ANUAL)

Perú Brasil Chile Argentina Bolivia Mexico Ecuador Colombia Venezuela América Latina

1997 6,9 5,7 3,8 0,4 3,5 ‐0,8 2,1 9,8 ‐3,1

1998 ‐13,1 ‐2,1 ‐13,6 ‐4,6 ‐4,9 ‐2,4 ‐11 ‐7,9 ‐25,9

1999 ‐9,1 ‐8,2 ‐4,6 ‐3,2 ‐0,5 4,1 4,6 5,1 27,2

2,2

‐5,3

0,7

Fuente: CEPAL. ‐ Naciones Unidas. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe , Santiago de Chile, 1990. Los choques externos no afectaron de la misma manera y con la misma intensidad a los diferentes países de la región. Algunas economías experimentaron fuertes choques en el mercado de bienes, y otras sufrieron con más rigor los efectos del endurecimiento de los mercados financieros internacionales. Además, la respuesta de las economías a estas alteraciones estuvo en función de las debilidades y fortalezas de sus instituciones políticas y económicas. Colombia, Venezuela y Ecuador fueron percibidos como países que, además de mantener posiciones fiscales especialmente complejas y enfrentar riesgo de crisis financiera generalizada, comprendían complejos procesos políticos. Precisamente, la mayor caída en la actividad económica en la región se presentó en estos tres países, como puede observarse en la gráfica 2. La desconfianza en su posición externa y en su capacidad de cumplir con los compromisos de deuda pública derivó durante 1998 y 1999 en ataques especulativos contra las bandas de tipo de cambio que allí se mantenían.

GRÁFICA 2

Otras economías fuertemente influidas por la crisis internacional fueron las de Argentina, Chile y Brasil. Argentina y Chile se vieron afectados en especial por el deterioro de las condiciones en sus mercados de bienes. El crecimiento del producto en Chile cayó a –1.5%, después de haber crecido en promedio el 7% en los años previos de la década del 90; Argentina decreció un 3.5%, después de haber crecido el 4% en promedio, y la economía de Brasil no creció por segundo año consecutivo. En contraste, las economías de Perú y México, que mantenían una posición fiscal más sólida, registraron crecimientos positivos en 1999. El PIB de Perú creció el 3.0%, después de haber tenido un crecimiento prácticamente nulo en 1998, gracias al incremento en el volumen de sus exportaciones primarias y a que su déficit fiscal moderado le permitió compensar la caída en la demanda privada con una expansión de su gasto público. En consecuencia, el déficit del Gobierno central aumentó del 0.9 al 2.6% del PIB entre 1998 y 1999. México,

por su parte, creció el 3.5% en 1999, jalonado por el consumo privado, la inversión y la boyante demanda de Estados Unidos y Canadá por sus exportaciones. 2. se inicia el proceso de reactivación La actividad productiva declinó en un 4.5% en 1999: mucho más de lo previsto a mediados del año 1998 por el Gobierno y por la mayoría de los analistas dentro y fuera del país. La economía tocó fondo en el segundo trimestre, cuando el PIB declinó en un 6.8%3 y comenzó a reactivarse en el tercer trimestre de 1999 de una manera gradual, pero sostenida, como puede apreciarse en los datos trimestrales de las variaciones del PIB ajustado por factores estacionales, mostradas en el cuadro 2 y en la gráfica 3.

CUADRO 2 CRECIMIENTO DEL PIB EN 1999 (VARIACIONES PORCENTUALES) 1

Variación anual Variación trimestral Trimestre I ‐6,0% ‐2,3% II ‐6,8% ‐1,3% III ‐3,9% 1,7% IV ‐1,1% 0,7% 1 Con respecto a igual trimestre de 1998. 2 Con respecto al trimestre inmediatamente anterior, de datos desestacionalizados Fuente: DANE. Cuentas Trimestrales

3 En comparación con el segundo trimestre de 1998.

GRÁFICA 3

La caída en el PIB en 1999 tuvo su origen en una contracción del 8.3% en la demanda interna, factor que por sí solo contribuyó a una caída del producto del 8.7%. La inversión y el consumo privados cayeron en magnitudes sin precedentes en la historia reciente, como consecuencia de una reducción generalizada y significativa en los precios de los activos en la economía y de la crisis del sistema financiero4. En contraste, el sector externo contribuyó positivamente a la actividad económica, ya que gracias a una tasa de cambio más competitiva mejoraron los resultados de la balanza comercial, en especial por reducción de las importaciones.

4 La pérdida de valor de los activos se refleja en la caída del índice de precios de la

vivienda, el cual, de acuerdo con información del DNP, pasó de 105.5 en noviembre 1994 a 64.3 en igual mes de 1999. Algo similar ocurrió con el precio de las acciones. El índice de la Bolsa de Bogotá, IBB, pasó de 1431 en diciembre de 1997 a 894 en octubre de 1999.

CUADRO 3 CONTRIBUCIÓN DE LOS COMPONENTES DE LA DEMANDA AL CRECIMIENTO ECONÓMICO EN 1999 1. Consumo total Consumo de los hogares Consumo del Gobierno 2. Inversión total Demanda interna (1+2) 3. Exportaciones 4. Importaciones Sector externo (3‐4) PIB

‐2,6% ‐3,3% 0,7% ‐6,1% ‐8,7% 0,9% ‐3,3% 4,2% ‐4,5%

Fuente: DANE. Cuentas Trimestrales

CUADRO 4

GRÁFICA 4

Las actividades más afectadas por la recesión fueron la industria manufacturera, la construcción, el comercio y el sector financiero, como puede observarse en el cuadro 4, del PIB por actividades. La industria fue uno de los sectores más afectados por la contracción de la demanda agregada y por la crisis del sector de la construcción, como lo atestigua la fuerte caída sufrida por la producción de bienes de capital, los bienes de consumo duradero y la producción de muebles. En el desempeño del sector de la construcción incidió de manera negativa la incertidumbre sobre la definición del nuevo sistema de financiación de vivienda, proceso que abarcó la mayor parte del año. En el sector financiero, la generación de valor agregado estuvo afectada negativamente por el aumento de los activos improductivos de los establecimientos de crédito y porque estas entidades respondieron a la mayor incertidumbre reduciendo su capacidad operativa.

La agricultura, sin el café, fue el único sector que registró un comportamiento altamente positivo, al crecer en un 8.6% con respecto a 1998. Este comportamiento se atribuye a factores climáticos favorables, al efecto rezagado de los buenos precios de 1998 para un número importante de productos agrícolas y a la recuperación del retraso cambiario. 3. indicadores de reactivación La caída de la actividad económica en 1999 se hizo menos pronunciada a partir del segundo semestre del año. En efecto, mientras que en la primera parte de 1999 el PIB cayó en un 6.3%, para el segundo semestre la disminución se atenuó, registrándose en el último trimestre una variación anual del PIB de –1.1%. El enrutamiento de la economía hacia una senda de crecimiento positivo en el año 2000 lo confirmó la evolución consistente de un conjunto de indicadores que en el segundo semestre presentaron un claro quiebre en su tendencia. Factor decisivo en este proceso de recuperación ha sido el ajuste logrado en tres índices claves de la economía: la reducción en la tasa de inflación, las menores tasas de interés y la recuperación del tipo de cambio real, temas a los cuales nos referiremos más adelante. a. indicadores de recuperación de la demanda interna – el consumo de los hogares A partir del último trimestre del año, el consumo de los hogares evidenció señales de recuperación tanto de bienes durables como no duraderos. El repunte de indicadores como las ventas del comercio minorista, las ventas de vehículos particulares y el consumo de las familias financiado con tarjetas de crédito confirma la recuperación del consumo privado. Comercio. El desempeño favorable de las ventas de comercio al por menor y las ventas de los grandes almacenes e hipermercados son un indicador claro de la recuperación del consumo de los hogares. A diciembre de 1999, las ventas de comercio al por menor, sin combustibles, presentaban una tasa de crecimiento anual positiva del 4.2%, la primera luego de 20 meses de caída

consecutiva. GRÁFICA 5

Consumo financiado con tarjetas de crédito. Las ventas y avances con tarjeta de crédito a marzo de 2000 presentaron por tercer mes consecutivo un crecimiento anual positivo del 1.5%, después de 13 meses de caída continua. La mejoría en el gasto financiado con tarjetas de crédito, que se viene presentando desde julio de 1999, sugiere una recuperación del consumo de los hogares en el primer trimestre del año 2000.

GRÁFICA 6

Ventas de automóviles particulares. Como señal de recuperación del consumo de bienes durables, las ventas de automóviles particulares aumentaron en febrero de 2000, comparado con el mismo mes de 1999, por primera vez en 16 meses y en un 24%.

GRÁFICA 7

GRÁFICA 8

– inversión La formación bruta de capital fijo, el componente más deprimido de la demanda durante 1999, presenta signos de recuperación, como lo evidencian las tasas de decrecimiento cada vez menos negativas de la inversión en maquinaria y equipo desde julio de 1999. Incluso, la producción nacional de maquinaria y equipo presenta en marzo el tercer mes de crecimiento positivo, después de siete meses de caída continua. b. sector externo El comportamiento favorable de las exportaciones y las importaciones en los últimos meses de 1999 es la señal más clara de la recuperación de la economía. – crecimiento sostenido de las exportaciones Las exportaciones han mantenido un continuo dinamismo desde finales de 1999 y se constituyen en el primer trimestre del año 2000 en el componente de la demanda que en mayor medida ha contribuido a la recuperación de la actividad productiva. El valor FOB en dólares de las exportaciones totales registraba a marzo de 2000 una tasa de crecimiento, con respecto al mismo mes del año anterior, del 29.4%.

GRÁFICA 9

El dinamismo de las exportaciones es sustentado tanto por la evolución de las exportaciones tradicionales como de las no tradicionales. A partir de enero de 2000, las exportaciones no tradicionales empezaron a contribuir positivamente al desempeño total de las ventas hacia el exterior. Este comportamiento está asociado a una mayor flexibilidad cambiaria, a la progresiva recuperación de las economías vecinas y al sostenido dinamismo de la economía norteamericana. GRÁFICA 10

La evolución de las exportaciones no tradicionales se explica por el dinamismo de las ventas de bienes industriales. Las exportaciones de la industria registraron durante el primer trimestre del año 2000 un aumento del 16.4%, frente a igual trimestre de 1999. Los mayores aumentos se observan en las exportaciones de material de transporte (318.6%), caucho y plástico (76%), muebles y accesorios metálicos (61%). Importantes sectores, como textiles y calzado, también muestran tasas de crecimiento superiores al promedio (23 y 20%, respectivamente). GRÁFICA 11

GRÁFICA 12

Las exportaciones en dólares hacia Estados Unidos y Venezuela, que constituyen más del 50% del mercado de las exportaciones no tradicionales, alcanzaron durante el primer trimestre de 2000 una tasa de crecimiento de 23 y 8%, respectivamente, frente al primer trimestre de 1999. – importaciones Por su parte, las importaciones totales presentaron a marzo una tasa de crecimiento del 20.8%, al pasar de US$ 893.5 millones en marzo de 1999 a US$ 1.078.9 millones en el mismo mes de 2000. Esta es la tasa de crecimiento más alta desde diciembre de 1998, lo cual confirma la tendencia de recuperación que se observó durante todo 1999.

GRÁFICA 13

El crecimiento de las importaciones se explica por las importaciones de bienes de capital, que aumentaron en un 24%, seguidas por las de bienes de consumo (22.8%) y materias primas (17.2%). Materias primas que, para febrero, presentaron un crecimiento anual positivo, por cuarto mes consecutivo, del 14.5%, en especial las destinadas para la industria y la agricultura. GRÁFICA 14

Si se descuenta el aumento en las importaciones de bienes de capital, que se explica por la compra de equipo para las fuerzas militares, el incremento sostenido en los últimos meses de las importaciones de bienes de consumo y materias primas es consecuente con la recuperación de la demanda y de la producción. c. indicadores de recuperación de diversos sectores económicos La demanda de energía, que empezó a contraerse desde marzo de 1998, anticipando así la desaceleración de la actividad productiva, registró un aumento progresivo en la segunda parte del año, hasta alcanzar tasas de crecimiento positivo en el primer trimestre de 2000. – La industria manufacturera, que llegó a caer un 18% en el primer semestre, evidenció una recuperación significativa a lo largo del segundo semestre. El giro de la producción industrial, corroborado por el creciente número de pedidos y la desacumulación de inventarios señalados por las diferentes encuestas de opinión industrial5, ha estado impulsado por el dinamismo exportador de los sectores más transables de la industria. En efecto, sectores como los de textiles y papel e impresos, cuyas exportaciones se han recuperado considerablemente en los últimos meses, registraron en el primer trimestre de 2000 tasas de crecimiento superiores al 20% frente a igual trimestre del año anterior. Así mismo, se observa un repunte importante en la producción de bienes de capital, en particular de equipo de transporte y maquinaria eléctrica, favorecido por la recuperación del resto del sector industrial y por un tipo de cambio más competitivo. A diciembre de 1999, la producción industrial registraba un crecimiento positivo anual del 5.8%, el primero luego de 17 meses de caída ininterrumpida. Para marzo de 2000, este crecimiento era del 13.9%, lo que confirma el dinamismo de la reactivación industrial.

5 De acuerdo con lo reseñado por la Encuesta de opinión Industrial de la ANDI, en

diciembre de 1999 el nivel esperado de pedidos por los empresarios para los siguientes seis meses era el más alto registrado desde julio de 1998.

GRÁFICA 15 ECOLUCIÓN DE LA INDUSTRIAY DEL CONSUMO DE ENERGÍA (VARIACIÓN RESPECTO AL MISMO MES DEL AÑO ANTERIOR)

– Al igual que la industria, el desempeño de la producción agrícola no cafetera estuvo liderado por las exportaciones. Sectores con orientación exportadora, como arroz, banano, caña, frutas y palma africana, permitieron que la producción agrícola no cafetera creciera un 8.6% en 1999. – Aunque con un dinamismo inferior al de sectores como la industria manufacturera o la producción agrícola, la construcción empezó a registrar indicios de disminución en su ritmo de caída en el último trimestre de 1999. El número de metros cuadrados aprobados para construcción en el cuarto trimestre de 1999 fue en un 2.6% inferior al del mismo trimestre de 1998, luego de una disminución superior al 36% en el primer semestre. Así mismo, la producción de cemento registró un aumento del 7.4% en marzo de 2000, frente a igual mes del año anterior, la primera tasa de crecimiento positiva en los últimos 19 meses.

GRÁFICA 16

– La vivienda, el sector de la construcción más afectado en 1999, presentó señales de recuperación en el último trimestre. Si se considera que el 70% de la vivienda edificada en Bogotá en 1999 fue vivienda de interés social (VIS), la evolución de ésta resultará decisiva para la recuperación del sector de la construcción en el año 2000. De acuerdo con los reportes de Camacol de oferta y demanda de vivienda en Bogotá, las ventas de vis presentan desde el último trimestre de 1999 un importante repunte.

GRÁFICA 17

– El sector financiero enfrentó también serias dificultades durante 1999. El aumento de los activos improductivos, en particular de la cartera vencida, redujo la capacidad crediticia de los establecimientos de crédito y afectó sus estados de resultados. Sin embargo, consistente con una percepción de riesgo crediticio, la cartera vencida como proporción de la cartera bruta empezó a decrecer el último trimestre y las pérdidas del sector financiero se atenuaron. En efecto, el sector financiero privado registró utilidades acumuladas, a marzo de 2000, por $63 mil millones, mientras que al mismo trimestre de 1999 las pérdidas llegaban a $47 mil millones.

GRÁFICA 18

4. empleo La reactivación económica que se inició en el segundo semestre de 1999 se ha reflejado en unas condiciones más favorables para la generación de empleo. Tras el desplome en la creación de nuevos puestos de trabajo durante los tres primeros trimestres del año pasado en las siete principales ciudades del país, 36 mil nuevos empleos se crearon en el último trimestre de 1999 y más de 265 mil adicionales en el primero del presente año, con respecto a igual período del año inmediatamente anterior. De esta forma, el dinamismo que se observa en la generación de empleo es consistente con la recuperación de la actividad productiva (gráfica 19). A pesar de la clara recuperación del empleo, la cual debe continuar pari passo con la consolidación del proceso de reactivación económica, no se ha observado la reducción esperada en la tasa de desempleo, la cual alcanzó el 18.1% en el tercer trimestre de 1999 y el 20.2% en el primero de 2000. Cabe destacar, sin embargo, que al descontar los factores estacionales la tasa de desempleo prácticamente se mantuvo constante en los dos últimos trimestres.

GRÁFICA 19

Esta se estima en un 19.5% para el pasado mes de marzo, levemente inferior a la registrada en diciembre de 1999 (19.6%), y un punto porcentual por debajo del 20.5% estimado en septiembre de 1999 (gráfica 20).

GRÁFICA 20

La resistencia de la tasa de desempleo a un descenso significativo responde al crecimiento sin precedentes en la tasa global de participación, la cual alcanzó su máximo histórico del 63.9% el pasado mes de marzo. La explicación más probable para este fenómeno es que la pérdida de los ingresos de las familias obligó a cerca de 393 mil personas que no participaban en el mercado laboral a buscar trabajo en el último año, por lo que los 265 mil nuevos empleos generados no fueron suficientes para absorber toda esta oferta laboral; esto se refleja en que el aumento de la tasa global de participación haya doblado el aumento de la tasa de ocupación6.

6 José A. Ocampo y Manuel Ramírez (eds.). El problema laboral colombiano, Informe

de la Misión Chenery, Bogotá, Contraloría General de la República, DNP y SENA, 1987.

CUADRO 5 CUADRO 5 TASA DE OCUPACIÓN Y TASA GLOBAL DE PARTICIPACIÓN. MARZO

Tasa de ocupación Tasa global de participación

1999 50,1 62,3

2000 51,0 63,9

Variación (00‐99) 0,88 1,63

Fuente: DANE. Encuesta Nacional de Hogares.

B. Precios 1. la inflación en 1999 Uno de los resultados económicos más notables y positivos en 1999 fue el logro de la tasa de inflación más baja de los últimos treinta años (9.23%), con lo cual Colombia se ubica en el grupo de países de inflación de un dígito. Si bien el país se había caracterizado en las últimas décadas por presentar una inflación relativamente moderada, frente a las altas e inesta‐bles tasas del resto de América Latina, en los últimos años se había quedado rezagado con respecto a los otros países de la región que lograron reducir de manera rápida sus inflaciones. Para 1999 la economía colombiana logró corregir este retraso y alcanzó una tasa de inflación similar al promedio latinoamericano (9.6%).

CUADRO 6

El haber alcanzado una inflación de un dígito, inferior en 7.5 puntos porcentuales a la observada en 1998, tiene importantes implicaciones en materia de crecimiento y bienestar. Diversos estudios internacionales muestran que existe una relación negativa de largo plazo entre inflación y crecimiento económico, puesto que la inflación tiende a generar incertidumbre y desestimular la inversión, al tiempo que entorpece la labor del sistema de precios en la asignación de recursos en una economía de mercado. Estimaciones al respecto muestran que un aumento de la tasa de inflación en 10 puntos porcentuales está asociada a una disminución en la tasa de crecimiento de entre 0.3 y 0.7 puntos porcentuales por año7. Para el caso

Stanley Fisher. “The Role of Macroeconomics Factors in Growth”, en Nber Macrpeconomics Annual, 1991. Vol 6. Roubuni y Salai‐Martin. A Growth Model of Inflation, Tax Evasion, and Financial Represión; Nber Working Paper, No. 4062, May 1992.

colombiano, se ha estimado una pérdida en el crecimiento anual del PIB del 0.5% por cada 10 puntos adicionales de inflación8. Una baja inflación, y las expectativas de estabilidad que ello genera entre los agentes, incentiva el desarrollo y profundización del mercado de capitales, puesto que permite predecir con alguna certeza el nivel de las tasas de interés en el futuro. La experiencia internacional muestra que los mercados de activos productivos y financieros de largo plazo sólo se logra desarrollar en forma satisfactoria en países que mantienen a raya la inflación. Así mismo, una menor inflación contribuye a mejorar el bienestar de la población, no sólo porque hace la economía más productiva y eficiente, sino también porque reduce los indeseables efectos que una elevada inflación tiene sobre la distribución del ingreso, al actuar como un impuesto que incide ante todo sobre los más pobres. Cálculos recientes muestran que una reducción permanente en la inflación en 10 puntos porcentuales podría generar ganancias en bienestar para la población colombiana equivalentes a un salario mínimo por trabajador a perpetuidad. Otros autores estiman que este beneficio podría estar entre el 9 y el 14% del PIB9.  Por otra parte, la tasa de inflación constituye un indicador de qué tan buena es la política económica ya que refleja, como ninguna otra variable, la capacidad de manejo y control que las autoridades mantienen sobre la economía y, por ende, su habilidad para asumir compromisos creíbles. Todos estos elementos ponen de presente la necesidad de preservar este logro. Las autoridades económicas son conscientes de ello, y en este sentido, el programa macroeconómico 1999‐2002 contempla la disminución sostenida de la inflación: que se prevé reducirla al 6% en el 2002. a. Factores que incidieron en la reducción de la inflación Dos tipos de factores incidieron en la menor inflación de 1999: el primero,

8 José D. Uribe. Inflación y crecimiento económico en Colombia, Bogotá, Banco de la

República, 1994. 9 Javier Gómez. El costo de la inflación, Bogotá, Banco de la República 1998; Zenaib

Partow y David Yuravlivker. Intermediate Inflation in the Northern Andean Countries and the Cost of Disinflation: the International Experience, the World Bank.

de carácter coyuntural, está asociado con el ciclo económico y con factores de oferta. El segundo se refiere a una política monetaria con visión de largo plazo, cuyo objetivo fundamental es el control de la inflación. – Factores coyunturales Durante 1999 se generaron menores presiones inflacionarias debido a que el ingreso se situó por debajo de su nivel potencial, lo que llevó a los agentes económicos a moderar sus ajustes de precios ante la debilidad de la demanda (que se redujo en un 6.38% en 1999) y la baja utilización de la capacidad instalada (un 68% para 1999 contra un 77.6% en promedio para el período 1990‐1998 según la Andi). Otro factor que contribuyó a este resultado fue el buen desempeño de la oferta agrícola, favorecida por un conveniente régimen de lluvias. Los factores mencionados anteriormente explican en buena medida por qué la inflación en 1999 se situó por debajo de la meta del 15% establecida por el Banco de la República. No obstante, estos hechos per se no garantizan una menor inflación, tal como lo atestiguan los diversos episodios de estanflación ocurridos en América Latina en los 80. Así por ejemplo, entre 1980 y 1992 Perú registró un crecimiento anual promedio del PIB del –0.7% y al mismo tiempo una inflación promedio del 287%; a su vez, Argentina tan sólo creció un 0.6% durante el mismo período, mientras su tasa de inflación promedio anual era del 341%. Sin ir más lejos, un ejemplo claro es lo ocurrido en Venezuela y Ecuador en 1999, donde la profunda recesión con decrecimiento del producto del –7% en ambos casos no se tradujo en una reducción sustancial de la inflación (ver cuadro 7).

CUADRO 7

– Factores de política monetaria El descenso de la inflación en 1999 se explica en gran parte por los efectos retrasados del bajo crecimiento monetario en 1998. Los ataques especulativos contra el peso durante ese año determinaron un incremento en las tasas de interés y una reducción en la liquidez de la economía, que afectaron la actividad económica. La base monetaria cayó un 16% durante 1998 y se situó en el piso del corredor monetario la mayor parte del año. Así, el rezago con que las variaciones en la cantidad de dinero afectan la inflación, calculado entre seis y dieciocho meses, fue un factor decisivo en la menor inflación regis‐trada en 1999. Para ese año el Banco de la República definió un corredor de la base monetaria que permitía en su punto medio un crecimiento del 23.6% con respecto al valor observado al finalizar 1998. Este incremento, superior al

crecimiento previsto en el PIB nominal para 1999 (15.3%), era consistente con los objetivos de control de la inflación y reducción en las tasas de interés. En el transcurso del año se hizo evidente que la tasa de inflación sería muy inferior a la establecida como meta (15%), lo cual permitió ampliar la liquidez del sistema para promover una disminución en las tasas de interés y apoyar la recuperación de la economía. b. la relación entre devaluación del tipo de cambio e inflación La mayor devaluación nominal de 1999 (21.5% anual) no se tradujo en un aumento de la inflación, por cuanto el tipo de cambio real se encontraba revaluado y el incremento en la devaluación nominal permitió que se acercara a su posición de equilibrio de largo plazo mediante una corrección de precios relativos. Adicionalmente, la política monetaria mantuvo el curso trazado en un comienzo, con lo cual no se validaron las expectativas de una mayor inflación que pudieron haber surgido de los fuertes episodios de devaluación que se vivieron en 1999. Estos resultados reflejan la coherencia de la política económica, en la medida en que se neutralizaron los efectos inflacionarios que normalmente siguen a una devaluación nominal de la magnitud registrada en el año anterior. De no haber existido una política tendiente a corregir los desequilibrios macroeconómicos hubiera sido muy difícil desacelerar la inflación en 1999 y la economía colombiana hubiera podido caer en el peligroso círculo devaluación‐inflación que han experimentado numerosos países de América Latina. c. la inflación del año 2000 y la sostenibilidad de la meta de inflación En el primer trimestre del año 2000 se observa un repunte en la inflación anual; ésta pasó del 9.23% en diciembre de 1999 al 9.96% en abril de 2000, y en el acumulado enero‐abril del 5.74% en 1999 al 6.44% en el año 2000. Choques transitorios de oferta relacionados con la producción de papa y una corrección de precios relativos de la gasolina y los servicios públicos explican este aumento. Al excluir el efecto del aumento en el precio de la papa,la inflación en año completo es del 8.41% y en año corrido del 4.96%. Distintos indicadores del Banco de la República sugieren que la inflación

básica muestra un descenso sostenido en los últimos años y a partir de noviembre de 1999 se ubica consistentemente por debajo de la inflación observada. En abril de 2000 la inflación básica continuaba manteniendo esta tendencia y se ubicaba en el 8%, dos puntos porcentuales por debajo de la observada (gráfica 21). GRÁFICA 21

Lo anterior confirma la mayor capacidad de control que las autoridades económicas, y monetarias en particular, tienen sobre esta variable, lo que hace viable la meta de inflación del 10% para el año 2000. A la menor tasa de inflación también ha contribuido la reducción en las expectativas de inflación del público, que se ha manifestado en el desmonte paulatino de varios de los muy arraigados mecanismos de indexación que han existido en Colombia durante décadas y que le habían dado a la inflación del país un carácter marcadamente inercial. Es así como el incremento salarial pactado para el año 2000 para buena

parte de los trabajadores se efectuó a tasas cercanas al 10%, compatibles con una inflación anual del mismo orden y no con inflaciones del 15 o el 20%, como había sido el caso en años anteriores. De otra parte, las tasas de interés nominal, tanto pasivas como activas, alcanzaron a finales de 1999 niveles mínimos históricos gracias, en buena medida, a las menores expectativas de inflación. La tendencia a la reducción en las expectativas de inflación se ha mantenido en lo que va corrido del año, tal como lo muestran las negociaciones de incremento salarial y la encuesta de expectativas de inflación del Banco de la República, realizadas entre enero y marzo de 2000. En efecto, el 61% de los trabajadores amparados por convenciones colectivas a un año negociaron un incremento salarial inferior o igual al 9.23%, en tanto que las encuestas de expectativas de inflación muestran que éstas mantienen una tendencia decreciente en el largo plazo: las empresas aumentaron el salario nominal de sus trabajadores para el año 2000 en un 9%, 7 puntos porcentuales por debajo del aumento que manifestaron haber hecho en el mismo período del 99, mientras que los agentes esperaban en marzo de 2000 una inflación proyectada del 9.6% para diciembre de 200110. 2. la tasa de cambio nominal Una de las decisiones de política económica más importantes del año anterior fue el abandono, por parte de la Junta Directiva del Banco de la República, del régimen de banda cambiaria y su reemplazo por un sistema de libre flotación del tipo de cambio nominal. Esta trascendental decisión, que tuvo lugar el 25 de septiembre de 1999, puede considerarse como la última etapa de un proceso de flexibilización cambiaria que se inició en 1994, cuando se abandonó el esquema de mini devaluaciones, vigente desde 1967, y se introdujo el sistema de banda cambiaria. La liberalización gradual es la forma como el país se ha ido acomodando a la mayor integración de la economía mundial y, en particular, a la creciente volatilidad en los flujos internacionales de capitales. Como se presenta a continuación, esta volatilidad, junto con la existencia de importantes desequilibrios macroeconómicos, fueron los elementos

10 Banco de la República. “Informe de precios”, marzo de 2000.

centrales que determinaron la decisión de liberar finalmente el tipo de cambio nominal. a. evolución de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de banda El sistema de banda cambiaria, instituido en enero de 1994, fue modificado en tres oportunidades para responder a las cambiantes condiciones del entorno doméstico e internacional. La primera modificación fue a la baja, mientras que las dos restantes fueron al alza y culminaron con su eliminación en septiembre de 1999 (gráfica 22). GRÁFICA 22

La banda cambiaria registró una modificación hacia abajo en diciembre de 1994, como respuesta a las presiones revaluacionistas originadas en el

considerable ingreso de capitales y en las expectativas del auge petrolero. A partir de esa fecha y hasta 1998 la banda se mantuvo sin modificación, resistiendo presiones tanto revaluacionistas como devaluacionistas, estas últimas asociadas a las crisis mexicana y asiática de mediados de los 90 y a dificultades políticas internas. Durante este período, el 52% de las observaciones se ubicaron a 2 puntos porcentuales del piso o el techo de la banda. Desde finales de 1997, las presiones alcistas sobre la banda se intensificaron, hasta que en septiembre de 1998 se desplazó por primera vez hacia arriba en un 9%. Esta modificación se hizo en reconocimiento a los cambios que se presentaron en algunos de los determinantes fundamentales de la tasa de cambio real. En primer lugar, el compromiso del Gobierno con el ajuste fiscal era compatible con una tasa de cambio más devaluada. En segundo lugar, los cambios en el entorno internacional se manifestaron en endurecimiento de los mercados internacionales de capitales. También influyó la caída en los precios de los productos básicos y el bajo crecimiento en la demanda externa. Todo esto determinó devaluaciones importantes en países socios y competidores en los mercados externos, que eran compatibles con una mayor devaluación tanto nominal como real para nuestro país. El primer realineamiento al alza de la banda contribuyó a la estabilidad cambiaria hasta abril de 1999 y a la reducción de las tasas de interés. En ese lapso, la DTF se redujo en más de 14 puntos, pasando del 36% en junio de 1998 al 22% a finales de abril de 1999. Lo anterior fue posible gracias a la credibilidad en la coherencia de la política económica y, en particular, en el programa macroeconómico anunciado a partir del desplazamiento de la banda. Esta mayor confianza y credibilidad se manifestó en la disminución de los spreads de la deuda soberana, que se redujeron en más de un 50% durante los tres meses siguientes al desplazamiento, al pasar de 1.100 puntos básicos el 11 de septiembre de 1998 a 464 puntos a mediados de abril de 1999. De otra parte, el Gobierno logró colocar bonos en el exterior por un monto de US$ 500 millones en marzo, frente a una demanda superior a los US$ 2 mil millones. No obstante, a finales de abril los ataques contra la moneda se reiniciaron, y se intensificaron a lo largo del mes de junio, debido a la incertidumbre sobre el desempeño de la economía y sobre la viabilidad del programa macro‐‐

económico. Diversos factores explican estos cambios. Para esa fecha se hizo evidente tanto la magnitud de la recesión como la profundidad de la crisis financiera. Las calificadoras de riesgo anunciaron una modificación hacia abajo de la calificación de la deuda soberana, con lo cual se puso en riesgo el grado de inversión. Empezaron a surgir tropiezos en el proceso de paz. Por último, el retraso en las reformas estructurales y en las privatizaciones puso en peligro el cumplimiento de los compromisos fiscales del Gobierno. Los eventos anteriores aceleraron las presiones sobre el tipo de cambio, el cual alcanzó el techo de la banda el 26 de junio. En un nuevo esfuerzo por estabilizar el mercado cambiario, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República acordaron adelantar el anuncio del programa macroeconómico 1999‐2000, con el propósito de hacer claridad sobre el compromiso de ajuste fiscal del Gobierno y generar confianza por parte de los inversionistas. En el marco de este programa se modificaron los parámetros de la banda, desplazándola de nuevo hacia arriba en 9 puntos porcentuales. Además, y con el propósito de otorgar mayor flexibilidad al régimen cambiario, el ancho de la banda se amplió de 14 a 20 puntos porcentuales, en tanto que la pendiente de la banda se redujo del 13 al 10%, acorde con la meta de inflación. Al poco tiempo, sin embargo, se presentaron nuevos hechos que minaron la credibilidad de la nueva banda: la subida de las tasas de interés en Estados Unidos, la eliminación de la banda cambiaria chilena, la profundidad de la recesión al conocerse que el PIB había caído en un 7% durante el segundo trimestre de 1999, la incertidumbre del costo fiscal del salvamento del sistema financiero, la reducción en la calificación de riesgo del país por parte de tres calificadoras y los pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca del sistema de financiación de vivienda. Así, durante el mes de septiembre de 1999 los ataques al techo de la banda reaparecieron y obligaron al Banco de la República a vender hasta US$ 401 millones en tan solo cuatro días. El día 25 de septiembre la Junta Directiva del Banco, después de conocerse un principio de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional sobre el programa de ajuste y el respaldo de la banca multilateral, tomó la decisión de abandonar la defensa de la banda cambiaria y permitir la libre flotación del peso.

b. reflexiones sobre la conveniencia del régimen de banda cambiaria Para el caso colombiano, era claro que el entorno internacional y el deterioro en las condiciones económicas durante 1999 habían debilitado la credibilidad del sistema de banda cambiaria. Tanto el Gobierno como el Banco de la República eran conscientes de que esta situación podría tornarse insostenible. El caso de Colombia no era el único. Tal como nos lo hizo notar el prestigioso economista Stanley Fischer en una de las reuniones que sostuvimos en Washington a comienzos del segundo semestre de 1999, todas las bandas cambiarias en América Latina estaban siendo atacadas. No obstante, la decisión de optar por un tipo de cambio flexible requería de un cuidadoso análisis que tuviera en cuenta no sólo consideraciones coyunturales, sino también su conveniencia en el largo plazo para el país. El sistema de banda cambiaria que se instauró a comienzos de 1994 ofrecía la ventaja de combinar una relativa estabilidad del tipo de cambio en el largo período con la flexibilidad que otorga la flotación en el corto plazo. Esta flexibilidad permitía, de un lado, llevar a cabo una política anti inflacionaria, al tener un mayor control sobre los agregados monetarios, y, del otro, utilizar la tasa de cambio como un colchón que ayudaría a absorber choques externos. Esta fue la estrategia básica que caracterizó la política anti inflacionaria de Colombia y de otros países de la región como México, Chile y Brasil. En Colombia, el régimen de banda permitió, durante sus primeros cuatro años de existencia, que el precio del dólar oscilara dentro del rango preestablecido. Ello sirvió de amortiguador a los múltiples choques a los que fue expuesta la economía en un entorno internacional que se caracterizaba por marcadas fluctuaciones en los flujos de capitales hacia los países emergentes. A su vez, la política monetaria se ajustó a dichos cambios. Por ejemplo, entre mediados de 1994 y finales de 1997 el crecimiento anual de M3 + bonos se redujo en cerca de 25 puntos porcentuales, al pasar del 50 al 26%, al tiempo que la inflación disminuyó en casi 8 puntos, al pasar del 24 al 16.7%. Un elemento clave que contribuyó al funcionamiento del sistema de banda durante este período fue el hecho de que la magnitud de los choques y su duración fueron relativamente pequeños respecto de la amplitud de la banda. De esta manera, su defensa no era incompatible con la política económica

general, en términos de inflación, tasas de interés, nivel de reservas internacionales, empleo y actividad económica. En contraste, cuando los choques son muy grandes se generan incompatibilidades con otras variables de política que llevan a las autoridades a realizar realineamientos sucesivos de la banda. Estos ajustes, en últimas, minan su credibilidad y la convierten en un factor potencialmente desestabilizador. En efecto, el desplazamiento de la banda genera una modificación de las expectativas del precio del dólar en la misma dirección del desplazamiento, de tal manera que el mercado aprende que si se presiona la banda las autoridades la mueven. Estas condiciones dan lugar a un proceso explosivo en el cual la defensa de la banda, sin alterar las otras políticas, puede terminar en ataques sucesivos contra la moneda, con pérdidas significativas de reservas inter‐nacionales. Bajo estas circunstancias, el sistema de bandas se hace insostenible y lo más conveniente es su eliminación. Esta fue la reacción de casi todos los países emergentes que tenían el sistema de bandas. El reconocimiento de la magnitud y persistencia de los choques a los que fueron sometidas sus economías a partir de finales de 1997 llevó a Brasil, Chile, Colombia y Ecuador a eliminar sus bandas durante 1999, tal como ya lo habían hecho México en 1994, Indonesia en 1997 y Rusia en 1998. El consenso en ese momento significó reconocer que, en las condiciones descritas, el sistema de bandas pierde sus virtudes. Tal como lo anota un importante estudio reciente sobre el tema, en una economía mundial crecientemente integrada el sistema monetario y financiero internacional hace que las tasas de cambio fluctúen en respuesta a las fuerzas del mercado. Ello obedece al acelerado aumento en la movilidad de capitales y a la elevada sensibilidad de estos movimientos a los diferenciales de rentabilidad y a los cambios en la percepción de riesgo. Esta globalización de los mercados financieros también ha determinado que choques individuales a países tengan mayores repercusiones sistémicas11. En economías emergentes con amplia participación en los mercados internacionales de capitales los sistemas de banda cambiaria pueden volverse tan vulnerables a ataques especulativos como lo son los regímenes de tasa de

11 Michel Mussa, P. Masson et al. Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated

World Economy, IMF, Washington, abril de 2000.

cambio fija. En estos países el sistema de banda cedió ante las presiones especulativas, originadas en factores externos y también en la percepción de los mercados de inadecuados fundamentos macroeconómicos. Los países en desarrollo se han beneficiado de la mayor integración de la economía mundial, pero también han aumentado su exposición a los riesgos y peligros que ello implica, en particular los asociados con reversas abruptas en los flujos de capital. En estas condiciones se requieren regímenes cambiarios de gran flexibilidad. Un régimen cambiario flotante cumple con este requisito al permitir que el tipo de cambio absorba el impacto de los choques, aunque no hace inmune a la economía frente a sus efectos, en especial si aquellos son de gran magnitud. Por último, es importante destacar que el hecho de optar por un tipo de cambio flotante no constituye una opción definitiva e inamovible. En la medida en que los países avancen en su disciplina económica, monetaria y fiscal, así como en sus estructuras institucionales, pueden optar por regímenes cercanos al tipo de cambio fijo, que sean más congruentes con sus objetivos en términos de crecimiento y estabilidad macroeconómica. c. ¿fue oportuna la decisión de abandonar la banda cambiaria? Ante las dificultades de acceso a los mercados financieros internacionales y la incertidumbre económica, la decisión de abandonar la banda debía adoptarse en el momento en el que se dieran ciertas condiciones básicas que redujeran el riesgo de una mayor inestabilidad. Si bien habría sido deseable optar por el nuevo régimen en un momento de relativa calma en el frente cambiario, la decisión se tomó en línea con una serie de eventos que permitían prever una transición más tranquila hacia el nuevo sistema de flotación. Dentro de estos eventos sobresalen los siguientes. 1. Las dos modificaciones realizadas a la banda durante 1998 y 1999, que al tiempo que permitieron una mayor flexibilización cambiaria contribuyeron a corregir el considerable atraso cambiario acumulado durante la década: entre julio de 1998 y julio de 1999 el índice de tasa de cambio real promedio mensual pasó de 92.07 a 112.36. 2. La reducción significativa en el déficit en cuenta corriente, que pasó de cerca del 8% del PIB en el primer trimestre de 1998 a menos del 2% del PIB el primer semestre de 1999. Ello determinó menores necesidades de

financiamiento como consecuencia del ajuste en el gasto del sector privado. 3. La sostenida disminución de la inflación a lo largo de 1999 incidió de manera positiva sobre las expectativas de inflación, reduciendo la probabilidad de que la economía entrara en una espiral devaluación‐inflación. 4. El principio de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional fortaleció la credibilidad en el programa económico y en la política económica en general, y esto contribuyó a recuperar la confianza y el respaldo de la comunidad financiera internacional. De otra parte, el acuerdo despejó los temores sobre la sostenibilidad de la posición externa del país en el corto y el mediano plazo, al incluir entre sus compromisos el acceso a un volumen importante de recursos de organismos multilaterales. d. evolución del tipo de cambio nominal bajo el régimen de flotación A partir de la adopción del nuevo régimen se observó una mayor estabilidad del tipo de cambio nominal, lo cual confirma que el momento que se eligió para permitir la flotación fue apropiado. Tras una breve reacción al alza que no duró más de una semana y que llevó la tasa representativa del mercado (TRM) a su nivel máximo en 1999 de $2.015, el tipo de cambio comenzó a descender hasta alcanzar un mínimo de $1.867 el 20 de diciembre. A partir de esa fecha y hasta marzo esta tendencia se revirtió, pero la tasa de cambio se mantuvo en un nivel inferior o cercano al que existía en el momento de abandonar la banda. Este resultado contrasta favorablemente con lo observado en Brasil y Ecuador, países que también liberaron sus tipos de cambio en 1999 pero que enfrentaron dificultades en la transición hacia la flotación. De hecho a Brasil le tomó cerca de 3 meses alcanzar una relativa estabilidad cambiaria, mientras que Ecuador debió optar por la dolarización de su economía. Desde abril de 2000 se observa un repunte del tipo de cambio, asociado con factores de carácter político que han introducido la incertidumbre sobre las perspectivas del proceso de paz y la celeridad con que el Congreso aprobará las reformas estructurales que aún faltan. Sobre el particular, es importante destacar que el nuevo esquema de flotación tiene implícita una mayor variabilidad del tipo de cambio nominal. Para citar un ejemplo, durante el mes de abril la variación entre la cotización máxima y la mínima del dólar en pesos fue del 2.6%, mientras que la misma

variación con respecto al yen japonés fue del 3.6%. Algo similar ha ocurrido últimamente con el euro, cuya variación con respecto al dólar alcanzó en abril el 6.2%, sin que medie un evento especial y sin que los agentes económicos incurran en pérdidas considerables gracias al adecuado cubrimiento del riesgo cambiario. Todo ello permite afirmar que los recientes incrementos en la cotización del dólar pueden considerarse moderados según los patrones internacionales. De otra parte el Banco de la República tiene previstos mecanismos de intervención en el mercado en caso de fluctuaciones excesivas del tipo de cambio, como se explica a continuación. e. nuevas reglas de intervención cambiaria Bajo el nuevo régimen, el objetivo central de la política cambiaria ya no es mantener la tasa de cambio nominal dentro de unos parámetros determinados, sino evitar su excesiva volatilidad y garantizar un nivel adecuado de reservas internacionales. Para ello se han diseñado los siguientes mecanismos de intervención. 1. Mecanismo para evitar volatilidad excesiva del tipo de cambio: el Banco de la República realiza en forma esporádica subastas de derechos de compra o de venta de divisas para evitar la excesiva volatilidad del tipo de cambio. Estas subastas solo se realizarán cuando en un día la TRM se desvíe al menos en un 5% del promedio móvil de los últimos veinte días hábiles. El derecho podrá ejercerse durante el mes siguiente a la subasta, siempre y cuando la TRM del día en que se haga uso del derecho sea inferior o superior al promedio móvil de los últimos veinte días hábiles. Estas condiciones garantizan que el Banco de la República comprará o venderá dólares tan sólo cuando la TRM se coloque por debajo o por encima de su tendencia. Hasta ahora no se han realizado subastas de este tipo. 2. Mecanismo para acumular reservas internacionales: en el marco del acuerdo suscrito con el FMI, se prevé una acumulación de reservas internacionales del orden de US$ 454 millones. En concordancia con esta programación, la Junta Directiva del Emisor decidió realizar subastas de derechos de venta de divisas al Banco de la República a la TRM. El derecho podrá ejercerse durante el mes siguiente a la subasta, siempre y cuando la TRM del día en que se haga uso del derecho sea inferior al promedio móvil de

los últimos veinte días hábiles. El cuadro 8 presenta los montos presentados y aprobados, así como los cupos y las cantidades ejercidas de las subastas de este tipo que se han realizado hasta la fecha. 3. la política monetaria y la reducción de las tasas de interés a. alcances de la política monetaria 1999‐2000 El principal reto de la política monetaria durante 1999 y en la primera mitad de 2000 ha sido el de garantizar un nivel de liquidez suficiente que contribuya a la reactivación de la economía a través de la reducción de las tasas de interés, al tiempo que mantiene los logros en materia de reducción de la inflación. Gracias a un manejo monetario adecuado, ha sido posible alcanzar de manera simultánea estos dos objetivos. La inflación de 1999 fue la más baja de los últimos 30 años y en los primeros cuatro meses del año 2000 el crecimiento anual del índice de precios se ubica ligeramente por debajo de la meta de inflación del 10% para todo el año. Por su parte, las tasas de interés nominales de colocación y captación han descendido de niveles cercanos al 45 y el 35% respectivamente a finales de 1998, a niveles inferiores al 25 y el 12% en abril de 2000 (gráfica 23).

CUADRO 8 CUADRO 8 SUBASTAS DE OPCIONES PUT PARA ACUMULACIÓN DE RESERVAS INTERNACIONALES Monto presentado Monto aprobado Cupo Monto ejercido Fecha de la subasta (US$ Millones) (US$ Millones) (US$ Millones) (US$ Millones) 30‐nov‐99 924,50 200,00 200,00 200,00 27‐dic‐99 430,20 80,00 80,00 0,00 27‐ene‐00 204,00 80,00 80,00 12,00 28‐feb‐00 368,00 80,00 80,00 0,00 28‐mar‐00 607,50 100,00 100,00 74,00 28‐abr‐00 394,00 55,00 100,00 Nota: El monto aprobado de la subasta del 20 de abril pasó de US$100 millones a US$55 millones, debido al incumplimiento en el,pago de la prima por parte de una entidad.

Un elemento clave que contribuyó a los logros mencionados fue la política cambiaria. La creciente flexibilidad del tipo de cambio que culminó en el reemplazo del sistema de banda por uno de libre flotación dio el margen de maniobra suficiente para incrementar la liquidez de la economía y apoyar el proceso de reducción de las tasas de interés, sin acelerar la inflación. Estos resultados reflejan la importancia de contar con una sana política monetaria que genere confianza entre los agentes económicos y permita reducir las expectativas de inflación. GRÁFICA 23

En las condiciones particulares del país en los últimos doce meses, hasta julio de 2000, la opción de expandir la oferta de dinero más allá de los límites

deseables, con el fin de propiciar una reactivación más rápida de la economía, hubiera podido tener consecuencias funestas. La incertidumbre en los mercados externos, junto con la debilidad del sistema financiero y el deterioro de la posición fiscal, habrían conducido a un aumento acelerado del nivel de precios, o a una fuga masiva de capitales, sin que esto se reflejara en un mayor crecimiento de la economía, tal como ocurrió en varios países de América Latina en décadas anteriores. b. principales elementos de la política monetaria en el último año Para 1999, la Junta Directiva del Banco de la República, con base en los criterios de programación macroeconómica acordados con el Gobierno, definió un corredor de base monetaria con un crecimiento del 23.6% con respecto al observado al finalizar 1998. Este incremento, muy superior al aumento previsto en el PIB nominal (15.3%), reflejaba la intención de la autoridad monetaria de aumentar el suministro de liquidez de la economía y reducir el nivel y la volatilidad de las tasas de interés. Como se observa en la gráfica 24, la base monetaria se situó la mayor parte de 1999 dentro del respectivo corredor. Nótese que a finales de diciembre la base sobrepasó de manera significativa el techo del corredor debido al incremento en la demanda de efectivo ante la incertidumbre que se generó por el cambio de milenio, fenómeno que rápidamente se revirtió. GRÁFICA 24

Las metas monetarias establecidas para el año 2000 continúan siendo

consistentes con los objetivos de inflación y suministro adecuado de liquidez. En tal sentido, se estableció un crecimiento de la base monetaria en el punto medio del corredor del 14.3% al finalizar el año 2000, que supera el aumento previsto en el PIB nominal (13.7%). Esta meta es coherente con el incremento previsto de M3 + bonos (22.2%), del efectivo (11.5%) y de los pasivos sujetos a encaje (23.4%). En el primer semestre del año 2000, la base se ha situado en el techo del nuevo corredor, debido ante todo al repunte del efectivo. Este mayor crecimiento se explica por las menores tasas de interés, que han reducido el costo de oportunidad de mantener efectivo, y por el impuesto a las transacciones financieras, que hace más atractivo el uso de este medio de pago. Este fenómeno también puede estar asociado a las circunstancias de inseguridad que vive el país. De otro lado, además de las operaciones tradicionales con las cuales el Banco controla la liquidez de la economía, existen otras de apoyo al sistema financiero, que le permiten cumplir con su función de prestamista de última instancia. En este contexto, mientras el Gobierno Nacional a través de Fogafin ha buscado resolver los problemas de solvencia de las entidades financieras, el Banco de la República ha apoyado a entidades específicas con problemas temporales de liquidez. Durante 1999 y la primera mitad de 2000, la normatividad de estos apoyos ha experimentado cambios significativos tendientes a facilitar y flexibilizar el acceso a estos recursos por parte de entidades con dificultades. Dentro de estos cambios se destacan: 1. La ampliación de la modalidad de apoyo ordinario para facilitarles el acceso automático a los establecimientos de crédito que presenten defectos por incumplimiento de otra entidad (Resolución 9 de 1999). 2. La ampliación de los cupos de apoyo transitorio de liquidez para los establecimientos hipotecarios. 3. Para facilitar el acceso a los recursos de apoyo transitorio de liquidez se eliminó la distinción entre apoyos ordinario y especial, así como la obligación por parte de los intermediarios financieros de demostrar caída de depósitos para obtener estos recursos (Resolución 13 de 1999). Además del suministro de liquidez, entre junio de 1999 y abril de 2000, el Banco de la República redujo sus tasas de intervención en 11 ocasiones. A comienzos de 1999 estas tasas se ubicaban entre el 22 y el 33%, mientras que

para abril oscilaban entre el 6 y el 18%. Esta reducción se ha traducido inicialmente en menores tasas interbancarias, y luego en la caída de las tasas a plazos mayores. Es así como en este mismo período la dtf disminuyó en cerca de 11 puntos, en tanto que la tasa de colocación se redujo en 4 puntos. Otro elemento importante en la política monetaria fue la reducción de encajes. A finales de noviembre de 1999 se redujo el encaje de los depósitos de ahorro del 7 al 6%, y el de las cuentas corrientes del 16 al 13%. El encaje de los cdt se mantuvo en el 2.5%. Con esta medida se inyectó liquidez permanente a finales de 1999 por un monto de $400 mil millones. c. actividad crediticia Pese a los esfuerzos del Gobierno y el Banco de la República por incrementar la liquidez, sanear el sector financiero y reactivar el crédito, la cartera total del sistema financiero continuó registrando tasas de crecimiento negativo al finalizar 1999 (–4.0% anual), tendencia que se ha mantenido en los primeros meses del presente año. Como se ha venido insistiendo, este problema de estrangulamiento del canal de crédito, o credit crunch, representa un serio obstáculo para la reactivación de la economía, ya que el crédito constituye un requisito indispensable para la recuperación del consumo, la inversión y las exportaciones. Entre los factores causantes de este fenómeno se cuentan: el mayor riesgo crediticio que enfrentan los intermediarios financieros, el deterioro patrimonial de algunos intermediarios y la pérdida de valor de las garantías reales como consecuencia de la recesión. El Gobierno Nacional ha venido actuando de manera decidida en cada uno de estos frentes a través del Fogafin y de diversas leyes y medidas entre las que se destacan: la Ley de Intervención Económica, que facilita la reestructuración de las deudas de las empresas; la Ley de Vivienda, que establece un nuevo sistema para la financiación de vivienda; la capitalización del ifi, para la ampliación de sus líneas de crédito hacia el sector productivo, y medidas tendientes a fortalecer los mecanismos de garantía para compartir el riesgo crediticio, lo que en buena parte se logrará por la pequeña y mediana empresa gracias a la capitalización del fondo. Estas medidas ofrecen soluciones de fondo a los problemas de los sectores financiero y productivo que permitirán una pronta reactivación del crédito y

la consolidación de la recuperación de la economía. 4. sector externo a. corrección del déficit de cuenta corriente En 1999 el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos se redujo de manera significativa al pasar de niveles del 5% observados durante la mayor parte de los 90 a tan sólo el 1.5% como proporción del PIB. La drástica reducción del déficit se explica por el comportamiento favorable de la balanza comercial en 1999, que registra un balance positivo, de US $1.600 millones, por primera vez desde 1992. GRÁFICA 25

Detrás de la corrección del déficit de cuenta corriente está el retorno hacia un patrón de gasto interno consistente con el nivel de ingreso nacional y la reacción de las exportaciones, en particular las no tradicionales, a una tasa de cambio real más elevada. Durante la primera parte de los 90 la economía colombiana evidenció un proceso de dinamismo de la demanda interna muy superior a sus posibilidades de producción. En efecto, la tasa de crecimiento promedio de la demanda interna o absorción para el período 1992‐1994, del 11.4%, fue superior en más de seis puntos porcentuales a la tasa de crecimiento del PIB. Este exceso de demanda fue acomodado a través de un déficit de cuenta

corriente que alcanzó un nivel máximo, como proporción del PIB, del 5.6% en 1997, y el cual fue retroalimentado con una apreciación del peso. CUADRO 9 CUADRO 9 EXCESO DE GASTO Y DINÁMICA DE LA CUENTA CORRIENTE

Exceso de demanda sobre producción 1 Déficit en cuenta corriente

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2,0% ‐4,0%

5,9% ‐4,5%

6,6% ‐5,1%

5,5% ‐5,0%

6,1% ‐5,6%

4,5% ‐5,3%

0,3% ‐1,5%

(1) El exceso de demanda sobre producción es calculado como la desviación de la demanda interna con respecto al PIB. Fuente: Banco de la República y Ministerio de Hacienda‐DGMP

El tipo de cambio real en 1999 se mantuvo en niveles favorables para el sector externo, lo que consolidó el proceso de ajuste de la tasa de cambio que se inició en 1997. En este sentido, la recuperación de la balanza comercial en 1999 se dio no sólo como resultado de la contracción de las importaciones, en especial de bienes de capital, como se mencionó anteriormente, sino también en respuesta a una rápida reacción de las exportaciones no tradicionales a la corrección del tipo de cambio real, que entre julio de 1998 y diciembre de 1999 se devaluó en un 20.4%. El valor de las exportaciones menores como proporción del PIB aumentó 1.2 puntos porcentuales en 1999 y continuó así su trayectoria de recuperación iniciada en 1997. GRÁFICA 26

La evolución de los términos de intercambio en 1999 contribuyó también

de manera importante al dinamismo de las exportaciones. A diferencia de 1998, cuando la caída de los precios relativos de bienes exportados e importados para los países en desarrollo fue cercana al 6%, para 1999 la recuperación de los precios de los productos internacionales básicos, estimada en el 3.6% por el FMI, impulsó las exportaciones de estos países con un crecimiento en dólares del 8.4%. En Colombia, este dinamismo fue extensivo no sólo a los mercados de commodities sino también a las exportaciones manufactureras, que en el primer trimestre del año 2000 crecieron un 23.8% con respecto al mismo trimestre de 1999. GRÁFICA 27

GRÁFICA 28

GRÁFICA 29

El sostenido crecimiento de la economía norteamericana incidió de manera positiva en la evolución de las exportaciones durante 1999. Las exportaciones no tradicionales en dólares hacia Estados Unidos crecieron un 21.6% y así mismo en un 20.7% lo hicieron las que tienen como destino los mercados de México y Centroamérica. Sin embargo, el crecimiento sobresaliente de la economía de Estados Unidos no fue suficiente para compensar el efecto que sobre el desempeño del sector exportador ejerció la caída de la demanda externa de las economías andinas, que en 1999 experimentaron una profunda recesión. En efecto, el valor fob de las exportaciones no tradicionales fue en 1999 inferior en un

1.8% al registrado en 1998. Los posibles riesgos de una desaceleración de la economía norteamericana para el sector exportador colombiano, en el corto y el mediano plazo, serían en parte neutralizados con una mejor perspectiva de crecimiento de aquellos mercados cuyo desempeño en 1999 fue débil, y los cuales registran señales de una progresiva recuperación desde el último semestre de 1999. En el último trimestre de 1999, el valor FOB de las exportaciones no tradicionales creció el 5.5% con respecto al mismo trimestre de 1998, registrando un balance de crecimiento favorable con aquellas economías antes deprimidas: el comercio externo con Venezuela creció el 3.1% y con Japón el 8.2%, en el mismo período. CUADRO 10

b. evolución de la cuenta de capitales La otra cara de la moneda del menor desbalance en la cuenta corriente se encuentra en el comportamiento de los flujos de capital. La cuenta de capital y financiera en 1999 registró una entrada de recursos por US$ 462 millones, que representa una caída significativa con respecto a la situación base de US$ 4.454 millones en 1998. La entrada neta de capitales de largo plazo se redujo a menos de la mitad, al pasar de US$ 4.465 millones en 1998 a US$ 1.633 millones en 1999. Los menores recursos por concepto de privatizaciones y el menor endeudamiento externo neto explican los menores flujos financieros de largo plazo en 1999. Los flujos financieros de corto plazo fueron negativos en US$ 1.171 millones, en especial como resultado de una inversión positiva de cartera de colombianos en el exterior por valor de US$ 450 millones y de una menor

inversión de cartera de extranjeros en Colombia por US$ 721 millones. II. el acuerdo extendido de Colombia con el fondo monetario internacional A. ¿Por qué se acudió al FMI? La pérdida de confianza en la economía, originada en los desequilibrios internos y la crisis financiera internacional de 1997‐1998, desencadenó un complejo proceso que se manifestó en ataques especulativos contra el peso, pérdida de reservas internacionales, aumento en las tasas de interés, elevación de los spreads de los bonos colombianos en el exterior, hasta culminar en la crisis del sector financiero y en la severa recesión de 1999. Pese a contar el Gobierno con un programa macroeconómico coherente orientado a la vez a promover la reactivación de la economía y el ajuste gradual de las finanzas públicas, la crisis de confianza se acentuó a lo largo del primer semestre de 1999, a medida que la recesión económica se profundizaba. Bajo estas circunstancias, y con el fin de evitar una mayor pérdida en su capacidad de maniobra a nivel económico, el Gobierno adoptó la trascendental decisión de solicitar el respaldo del FMI al programa económico en julio de ese año. Esta decisión se tomó tras un profundo análisis sobre sus posibles implicaciones económicas y políticas, máxime si se tienen en cuenta las connotaciones negativas que se suelen asociar a este tipo de acuerdos. En efecto, existe la percepción generalizada que estos acuerdos constituyen un recurso de última instancia para países con manejos económicos deficientes, al tiempo que se le atribuyen considerables costos sociales. A ello se añade el hecho que era la primera vez que el país suscribía un acuerdo formal con este organismo. Estas consideraciones, sin embargo, han perdido validez a la luz de la nueva realidad económica mundial. De un lado, es claro que en las actuales condiciones de mayor integración mundial de los mercados de bienes y capitales las economías se han tornado más vulnerables a cambios bruscos en los flujos de capitales, con lo cual la necesidad de recurrir a mecanismos que permitan solucionar temporalmente sus problemas externos de liquidez se hace cada vez más frecuente.

De otro parte, el efecto contagio, producto de la misma globalización, puede llevar a que economías con una larga tradición de manejo económico ortodoxo, como ha sido el caso de Colombia, se vean castigadas por los mercados financieros internacionales por hechos ocurridos en otras latitudes. De otra parte, en relación con los costos sociales, si bien esta aseveración era válida para la gran mayoría de los acuerdos suscritos con el FMI hasta hace algunas décadas, en los últimos años los programas se han diseñado con un amplio contenido social, con el fin de proteger a los sectores más vulnerables de la población de los posibles efectos negativos del ajuste. Aparte de las consideraciones anteriores, la decisión de acudir al Fondo genera innegables efectos positivos sobre el entorno económico de un país. En primer lugar, el aval del FMI actúa como un blindaje al programa económico del Gobierno, lo que le devuelve la credibilidad a la política económica y, con ella, la confianza y el respaldo de la comunidad financiera internacional al país. En segundo lugar, el acuerdo contribuye a despejar los temores en cuanto a la sostenibilidad de la posición externa del país, al ofrecer directamente un crédito de apoyo de balanza de pagos, así como también acceso a un volumen importante de recursos adicionales de la banca multilateral. Por último, el acuerdo asegura la coherencia macroeconómica del programa, al plantear unos objetivos generales y unas metas específicas que hacen compatibles los esfuerzos simultáneos de ajuste y recuperación, y cuyo cumplimiento es monitoreado de manera constante. El programa económico base del acuerdo, cuyo contenido se presenta a continuación, se diseñó conjuntamente por el Gobierno Nacional y el Banco de la República y se discutió con el FMI durante el segundo semestre de 1999, para ser luego aprobado por la Junta Directiva de esa entidad y por el Gobierno el 20 de diciembre de ese año. B. contenido del acuerdo 1. objetivos El programa macroeconómico acordado con el FMI para el período 1999‐ 2002 tiene como objetivo fundamental situar la economía en una senda de crecimiento económico alto y sostenido, con inflación decreciente, que contribuya a la generación de empleo y promueva mejores condiciones de

vida para todos los colombianos. Para lograr este objetivo, el programa económico se centra en la consolidación fiscal, la reestructuración del sector financiero, la flexibilización del tipo de cambio y la continua implementación de la agenda de reformas estructurales. Si bien un crecimiento económico sostenido con baja inflación es el elemento crucial para reducir la pobreza, el Gobierno ha decidido dar un mayor apoyo a este objetivo mediante la creación de una red de apoyo social. Esta red, que contará con recursos de organismos multilaterales y donantes, ofrecerá protección a los sectores más vulnerables de la población a través de programas de asistencia directa, capacitación y generación de empleo. Consistente con los objetivos anteriores, el programa prevé, además, alcanzar una posición externa sostenible, con déficits externos manejables financiados con inversión extranjera y con moderados aumentos en el endeudamiento externo de mediano y largo plazo. Así mismo, gracias a la consolidación fiscal y a la reestructuración del sector financiero, tanto la inversión como el ahorro interno aumentarán hasta retornaron a sus niveles históricos. CUADRO 11 CUADRO 11 OBJETIVOS MACROECONÓMICOS DEL PROGRAMA 1999 ‐ 2002

Crecimiento económico Inflación Reducción de la pobreza Déficit fiscal Déficit en cuenta corriente Deuda externa (% PIB) Reservas internacionales (meses de importaciones) Ahorro nacional (% PIB) Inversión interna (% PIB)

1999 ‐4,5 9,2 ‐6,2 ‐1,5 40,6 5,7 15,0 15,2

2000 2001 3,0 3,8 10,0 8,0 Red de Apoyo Social ‐3,5 ‐2,5 ‐2,4 ‐3,1 43‐44 43‐44 5,4 17,0 20,1

5,4 18,0 21,0

2002 4,8 6,0 ‐1,5 ‐3,1 43‐44

5,2 19,0 22,0

2. compromisos específicos Todo acuerdo establece una serie de compromisos que deben cumplir las

partes. En el marco del acuerdo suscrito con el FMI el Gobierno Nacional se compromete a seguir un conjunto de políticas y a alcanzar determinadas metas durante la duración del programa. Sus componentes se resumen a continuación: – Reducción del déficit fiscal y reformas estructurales. – Mantenimiento de la disciplina monetaria. – Política de financiamiento externo compatible con el ajuste. – Reestructuración del sector financiero. – Protección a los sectores más vulnerables de la población. El FMI, por su parte, se compromete a poner a disposición del país un crédito de balanza de pagos por US$ 2.700 millones que el país podrá desembolsar, si lo considera necesario, a medida que se cumplan las metas de ajuste establecidas. Así mismo, el acuerdo con el FMI le permite al país acceder a recursos de la banca multilateral para la financiación de proyectos de inversión, para un gran total de US$ 6.900 millones, distribuidos como sigue. CUADRO 12

CUADRO 12 RECURSOS ASIGNADOS BAJO EL PROGRAMA DE AJUSTE (MILLONES DE DÓLARES) FMI BID Banco Mundial Corporación Andina de Fomento ‐ CAF Fondo Latinoamericano de Reservas ‐ FLAR Total

2.700 1.700 1.400 600 500 6.900

a. reducción del déficit fiscal y adopción de reformas estructurales Una condición esencial para el éxito del programa de ajuste consiste en alcanzar en el mediano plazo una reducción sustancial y sostenida del déficit fiscal. A este respecto, el programa propone reducir el déficit del sector público no financiero (Spnf) del 6.0% del PIB en 1999 al 1.5% en el año 2002. Para cumplir con estas metas y garantizar la sostenibilidad futura de las finanzas públicas, el programa económico se compromete a adoptar un

conjunto amplio y coherente de medidas, que incluye controles directos al gasto, aumento en los ingresos y un paquete de reformas de carácter legislativo y constitucional. GRÁFICA 30

En materia de gasto, las iniciativas más importantes se relacionan con el control a los gastos del Gobierno central, excluido el pago de intereses y la racionalización de los gastos de las entidades territoriales. Por el lado de los ingresos, se plantea la necesidad de eliminar exenciones tributarias injustificadas y fortalecer la administración de impuestos y aduanas (Dian) tanto desde el punto de vista operativo como legal para combatir la evasión y el contrabando. En estas premisas se basa el proyecto de modernización tributaria sometido en marzo de 2000 a consideración del Congreso. Reformas estructurales. Aunque estas reformas no generan efectos inmediatos sobre el déficit fiscal, constituyen un componente central del programa de ajuste, ya que de su adopción depende no sólo la sostenibilidad de las finanzas sino también la estabilidad macroeconómica pública en el mediano y el largo plazo. En efecto, como es bien conocido, muchos de los problemas fiscales y macroeconómicos que enfrentamos en la actualidad, y que se acentuarán en el futuro de no implementar los correctivos necesarios, tienen su origen en disposiciones adoptadas en el pasado, o en otras que no se adoptaron en forma oportuna. Para citar apenas un ejemplo, la deuda pensional de los territorios, que asciende a cerca del 40% del PIB, es una bomba de tiempo para las finanzas públicas que demanda una solución definitiva como lo es la creación de un fondo para tal fin, tal como el que se creó mediante la expedición de la Ley 549 de 1999.

En este sentido, el programa de ajuste del Gobierno prevé la presentación y aprobación de las siguientes reformas estructurales: – Creación de un fondo de pensiones para los gobiernos territoriales: fondo ya creado mediante la Ley 549 de diciembre de 1999, como se mencionó. – Segunda generación de reformas a la seguridad social, que incluye el fortalecimiento financiero del ISS. – Reforma al sistema de transferencias de ingresos corrientes del Gobierno central a los gobiernos territoriales. – Reforma para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales. – Reforma para organizar un sistema nacional de lotería que contribuya a incrementar los ingresos públicos. Programa de privatizaciones. Para los próximos tres años, el Gobierno planea llevar a cabo un plan de privatizaciones de empresas en los sectores eléctrico, minero, de telecomunicaciones y financiero. Los recursos obtenidos por este concepto se utilizarán para asegurar la apropiada financiación del déficit fiscal, hasta tanto las reformas estructurales surtan efecto y generen los ahorros fiscales programados. La política fiscal y el proceso de paz. El acuerdo destaca el compromiso del Gobierno con el proceso de paz y contempla la novedosa posibilidad de un aumento del déficit fiscal para asegurar la implementación de los acuerdos de paz. En efecto, en atención a la importancia asignada por el Gobierno Nacional al proceso de paz, se incluyó una cláusula en la que se establece: “las autoridades podrían necesitar aumentar el déficit del Spnf temporalmente, comparado con las metas básicas del programa, con el objetivo de asegurar la adecuada implementación del acuerdo de paz. Las autoridades colombianas discutirían los cambios presupuestales que pudieran requerirse para este propósito”12. El cumplimiento del programa fiscal durante el primer año del acuerdo será evaluado trimestralmente con base en límites máximos (o topes) al déficit acumulado del sector público combinado.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de la República. Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional en 1999. Cláusula 21.

b. mantenimiento de la disciplina monetaria La disciplina monetaria tendrá como propósito cumplir con las metas de inflación del programa, para lo cual se establecen límites a la expansión del crédito neto del Banco de la República. La conducción de la política monetaria se hará con base en el crecimiento de la base monetaria. No obstante, en un futuro cercano, el Banco de la República prevé adoptar un esquema directo de meta de inflación como marco para su política monetaria. La consolidación fiscal, junto con la adopción de un régimen cambiario de libre flotación del peso, facilitarán la conducción de la política monetaria y le permitirán apoyar la recuperación de la actividad productiva sin presiones excesivas sobre la tasa de interés. En materia cambiaria, la intervención del Banco de la República en este mercado se limitará a suavizar fluctuaciones agudas de corto plazo en el tipo de cambio nominal, de forma consistente con las proyecciones del programa para las reservas internacionales netas. El programa monetario para el año 2000 se evaluará trimestralmente con base en límites máximos sobre los activos internos netos y en límites mínimos sobre las reservas internacionales netas del Banco de la República. c. Política de financiamiento externo compatible con el ajuste Si bien la deuda externa es aún manejable, ha aumentado de manera significativa en los últimos años, al pasar del 27.4% del PIB en 1994 al 34.1% en 1998 y al 40.6% en 1999. El significativo aumento en el último año se explica por la mayor devaluación y por la contracción real del PIB. Bajo el programa, las autoridades buscan estabilizar la deuda en alrededor del 43‐ 44% del PIB. El rápido aumento en la deuda externa se explica en buena medida por el mayor endeudamiento público externo. El ajuste fiscal permitirá estabilizar el endeudamiento externo, lo que contribuirá al equilibrio macroeconómico entre gastos e ingresos. Durante la vigencia del programa se prevé una estabilización de la deuda pública externa alrededor del 25% del PIB. Para lograr estas metas, en el primer año del programa se establecen límites máximos al endeudamiento neto público de corto, mediano y largo plazo, cuyo cumplimiento se evaluará al final de cada trimestre.

d. reestructuración del sector financiero La crisis del sector financiero se ha manifestado en un rápido aumento de la cartera vencida, crecientes pérdidas operacionales y un significativo deterioro en su solvencia. El Gobierno, con el apoyo del Congreso y de Fogafin, ha tomado urgentes medidas para apoyar la recuperación del sector, entre las que se destacan las siguientes: – Apoyo a las instituciones insolventes, en particular las cooperativas financieras y los bancos públicos. – Asistencia y reestructuración de las deudas para los deudores hipotecarios. – Programas para promover la capitalización de las instituciones financieras privadas con el apoyo de créditos de Fogafin. – Desmonte de instituciones financieras públicas no viables. – Fortalecimiento de la regulación bancaria. En materia financiera, el programa establece tres reformas estructurales que se adoptarán durante la vigencia del programa: 1. Durante el primer semestre de 2000 debe dejarse lista la reglamentación de las disposiciones establecidas en la Ley de Reforma Financiera aprobada en julio de 1999. 2. Para el 31 de diciembre de 2001 debe haber culminado el proceso de desinversión de todos los bancos públicos, excluido el Banco Agrario. 3. Para el 30 de septiembre de 2002 se debe haber completado el proceso de homologación de las provisiones de las entidades financieras con niveles internacionales e. protección a los grupos más vulnerables de la población Uno de los principales objetivos de política de la presente administración es la reducción de la pobreza, para lo cual es fundamental recuperar el crecimiento económico y mantener una inflación decreciente. No obstante, las difíciles circunstancias económicas actuales, el rápido aumento del desempleo y la agudización del conflicto armado han llevado al Gobierno a fortalecer los programas existentes de protección a los más pobres e introducir otros nuevos, los cuales se enmarcan dentro de la estrategia general de

recuperación económica y social del Plan Colombia. Dentro de los nuevos programas se destaca la creación de la Red de Apoyo Social, diseñada para mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable. Este programa contará con recursos por US$ 900 millones para distribuir en un período de tres años y tiene tres componentes: 1. “Manos a la Obra”, encaminado a brindar ocupación transitoria a la población más pobre. 2. “Subsidios Condicionados”, orientado a dar transferencias a familias de bajos recursos condicionadas a mejoras en los niveles de nutrición y salud de los menores y sujeto a la asistencia al colegio de los niños en edad escolar. 3. Capacitación para jóvenes desempleados, dirigido a la población entre 17 y 25 años de los estratos más bajos, en la cual la incidencia del desempleo es mayor, con el fin de mejorar sus posibilidades de conseguir empleo. Con la Red de Apoyo Social, los demás programas sociales contemplados dentro del Plan Colombia y los gastos previstos en salud y educación, el Gobierno prevé incrementar la participación del gasto social dentro del gasto total durante la vigencia del programa. C. efectos del acuerdo y cumplimiento de sus metas Si bien el acuerdo se inició formalmente en diciembre de 1999, sus efectos positivos sobre la economía se hicieron sentir prácticamente desde su anuncio en julio de ese año. Gracias a esta oportuna decisión, la economía colombiana ha recuperado en forma gradual credibilidad y confianza tanto a nivel interno como externo. Prueba fehaciente de ello es la reducción de los spreads de los bonos del Gobierno colombiano en el exterior en el segundo semestre de 1999 y la recuperación de la estabilidad en el mercado cambiario a partir de la liberación del tipo de cambio. Así mismo, la mayor confianza asociada con el acuerdo ha ayudado la economía a salir de la recesión: así lo confirma el cambio de tendencia en la caída del PIB trimestral a partir del segundo semestre de 1999. En cuanto a la observancia de las metas, el Gobierno registra con satisfacción el cumplimiento de todas las metas establecidas para el 31 de diciembre de 1999 y el 31 de marzo de 2000. En particular, se destaca el

holgado cumplimiento de la meta fiscal, al registrarse un déficit del sector público consolidado inferior en $1.3 billones al criterio inicialmente fijado. Estos resultados confirman el compromiso del Gobierno con la corrección de sus desequilibrios fundamentales y redundarán en una mayor confianza y en mejores perspectivas para la economía colombiana. CUADRO 13

CUADRO 13 CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DEL ACUERDO PARA DICIEMBRE DE 1999

Meta

Criterio de Observado cumplimiento

Balance mínimo acumulado del sector público consolidado ‐ Déficit fiscal ($MMM) Nivel máximo de activos domésticos netos del BR ($MMM) Nivel mínimo de reservas internacionales netas de caja del BR (US$ MM) Nivel máximo acumulado de desembolsos netos de deuda externa sector público (US$ MM)

‐9.150

‐7.867

‐7.650

‐6.898

7.850

8.116

2.450

1.766

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de la República

CAPÍTULO TERCERO Manejo y costo de una crisis financiera A diferencia de lo que ocurría durante 1999, cuando la economía colombiana atravesaba por la fase más aguda de la recesión, las cifras actuales muestran que la recuperación económica es un hecho incontrovertible. Los diversos indicadores así lo manifiestan. Estamos empezando a cosechar los frutos de una política económica firme y consistente. La oportuna intervención y actuación del Gobierno en los frentes fiscal, monetario, financiero y cambiario evitaron una crisis económica de proporciones inimaginables. Sin embargo, aún no puede cantarse victoria. Falta todavía un importante camino por recorrer en materia de reformas fiscales para asegurar un crecimiento sostenible. Contrario a lo que muchos analistas piensan, las metas fiscales de corto plazo no dependen de la aprobación de las reformas propuestas. Pero no hay duda de que éstas son imprescindibles para estabilizar las finanzas públicas en el mediano y el largo plazo. La recuperación de la confianza en nuestra economía dependerá en buena medida de cuánto avancemos en esta materia en los próximos dos años. I. los objetivos de la política macroeconómica Hay dos objetivos centrales de la política económica del Gobierno: la reducción del déficit fiscal y la inflación de un dígito. Estos producen innegables beneficios en materia de bienestar y crecimiento. Un estudio reciente preparado por el Banco Mundial, con datos de ochenta países sobre un período de cuarenta años, es concluyente a este respecto: la inflación y un crecimiento acelerado del gasto público excesivo no sólo inhiben el

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Tomado del discurso pronunciado por el autor durante la clausura de la pasada Convención Bancaria y de Instituciones Financieras, Bogotá, 9 de junio de 2000, reproducido en el tomo 3 de la memoria de Hacienda 1999 – 2000.

crecimiento, sino que empeoran la distribución del ingreso. La política fiscal es el eje de los esfuerzos de estabilización, pues en ella está la clave para mejorar la competitividad externa del país; para reducir las tasas de interés; para que el cumplimiento de las metas de inflación genere el mínimo trauma posible a la economía; para disminuir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, y para estabilizar la deuda externa. II. la política fiscal A. el control del gasto público Consciente de sus responsabilidades, el Gobierno Nacional, además de las medidas estructurales propuestas para racionalizar el gasto, algunas de las cuales ya han sido aprobadas por el Congreso de la República, ha restringido los gastos generales y de inversión contenidos en el presupuesto y ha hecho un gran esfuerzo para controlar los gastos de personal. Para el año 2000 el control sobre los gastos de personal ha sido más estricto, incluso más que el efectuado durante 1999. Lo anterior se vio reflejado en el presupuesto para el año 2000, especialmente austero, formulado de acuerdo con las disponibilidades reales. Esta ha sido una política general que ha cobijado no solo a las entidades que forman parte del presupuesto general de la Nación, sino también a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las entidades territoriales. Prueba de ello son las normas previstas sobre incrementos salariales para el sector público, las cuales, para el año 2000, contemplaron incrementos del 9% y sólo para aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos. En los últimos dos años tampoco se ha permitido que se incremente la burocracia del Gobierno central. Por el contrario, desde 1999 hasta junio de 2000 las plantas se habían reducido en cerca de 6.300 cargos, 3.000 de ellos en 1999. La austeridad del presupuesto nacional se refleja en que en los dos últimos años su crecimiento, si se exceptúa el servicio de la deuda, fue sólo del 9.6%, lo cual contrasta marcadamente con el crecimiento del 24.3% en el período 1994‐1998 y del 38.7% en el período 1990‐1994. Gran parte del ajuste fiscal se ha hecho en gastos de funcionamiento. Estos

crecieron el 46.2% entre 1990 y 1994 y el 24.1% entre 1994 y 1998, frente al 14.6% en los siguientes dos años. B. el ajuste fiscal territorial Esta reducción del gasto debe tocar así mismo las entidades descentralizadas. El Gobierno está comprometido con el mejoramiento y la profundización del proceso de descentralización y ha diseñado acciones que van desde el apoyo directo para el saneamiento fiscal hasta la presentación de proyectos de ley que aseguren su viabilidad financiera en el mediano y el largo plazo. Aquí deben destacarse los programas de ajuste fiscal territorial que ofrecen apoyo financiero y asistencia técnica para aquellas entidades que se comprometan a una reestructuración, orientada a garantizar su viabilidad financiera y mejorar su eficiencia administrativa. El acceso a estos apoyos requiere la suscripción previa de un convenio de desempeño con el Ministerio de Hacienda. A junio de 2000 se han celebrado 45 planes de desempeño (con 17 departamentos y 28 municipios), que implicaron la aprobación de recursos de crédito por $280 mil millones. Los procesos de saneamiento fiscal han logrado racionalizar de manera importante los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Se han suprimido cerca de 15.600 cargos innecesarios y se han liquidado, fusionado o transformado 37 entidades o dependencias descentralizadas. Así mismo debe mencionarse la generalización de la tarifa de la sobretasa a la gasolina y el establecimiento de la sobretasa al ACPM, que han contribuido al fortalecimiento de las rentas territoriales. Han sido muy importantes los avances logrados con estas herramientas en el control del déficit fiscal en los años 1999 y 2000. Gran parte de estos resultados son permanentes puesto que le han restado dinámica al crecimiento del gasto público. El déficit de 1999 para el sector público consolidado fue del 5.2% del PIB, y habría sido mucho más alto de no haberse adoptado los correctivos señalados. Gran parte del aumento del déficit con respecto a los resultados de 1998 obedece a la caída de los ingresos y a los cambios en la metodología de medición del déficit para ajustarlo a patrones internacionales de tasación.

No obstante, vale la pena resaltar que este déficit fue sustancialmente inferior al tope del 6.1% acordado en un comienzo con el FMI. Para fines del año 2000 la meta es bajar el déficit al 3.6% del PIB, lo cual equivale a una reducción del 40% con respecto al de 1999. El control del gasto es la pieza fundamental de la reducción del déficit en todos los niveles del sector público, puesto que los ingresos fiscales continúan deprimidos, por los efectos retrasados de la recesión de 1999 sobre los recaudos del impuesto a la renta. Resalta aún más el esfuerzo fiscal cuando se nota que en el año 2000 se empezaron a registrar los costos fiscales de la crisis financiera. No obstante, y como lo expuso el asesor Mc Kinsey en una conferencia durante la pasada Convención Bancaria, la oportuna intervención del Gobierno y la supervisión efectiva y “hasta paranoica”, según sus propias palabras, que realizó la Superintendencia Bancaria nos permiten afirmar que la crisis financiera tendrá un costo aproximado del 4.3% del PIB (incluyendo el costo de la liquidación de la Caja Agraria), frente al 55% de Argentina y al 41% de Chile en la década del 80, y frente al 32% en Tailandia y al 12 a 15% en México en la década del 90. De esta manera, durante el primer trimestre del presente año se registró un superávit de alrededor del 0.6% del PIB, dando confianza a la certeza del cumplimiento de la meta con el FMI para este año. No obstante, el rígido control a los gastos, a través del presupuesto y de los otros mecanismos, no es aún suficiente para darle viabilidad a las finanzas públicas en el mediano y el largo plazo. Precisamente para asegurar la sostenibilidad fiscal, el Gobierno viene impulsando una serie de proyectos de reformas de las finanzas públicas en el Congreso. Todas estas reformas quedaron prácticamente listas para ser presentadas al Congreso durante la legislatura que comenzó el 20 de julio de 2000, sin mencionar las que fueron aprobadas o hicieron tránsito en alguna de las cámaras para continuar con su discusión. Y es que en esta materia ya se han logrado algunos progresos importantes. En diciembre de 1998 se aprobó la Ley de Reforma Tributaria, que aumentó la base del IVA y dotó de mejores instrumentos a la Dian para el control de la evasión y el contrabando. Los recaudos adicionales relacionados con requerimientos a cerca de 200 mil contribuyentes superaron los $600 mil

millones en 1999 y se espera que superen los $400 mil millones en el año 2000. En el contexto del plan de desarrollo 1999‐2002, adoptado por el Gobierno mediante la expedición del Decreto 955 de 2000 ante la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte de la Ley 508 de 1999, se avanzó en el tratamiento de problemas estructurales del sistema de descentralización fiscal, en especial aumentando la eficiencia del gasto en educación, en salud, en la reducción de rentas de destinación específica y en el diseño de mejores incentivos para la inversión privada en los sectores petrolero y minero. De igual manera, a finales de 1999 se aprobó la Ley 549, que creó el Fondo del Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales, el cual asegura las fuentes de recursos para cumplir las obligaciones de los pensionados de estas entidades. Con esta ley se desactivó una bomba de tiempo que gravitaba desde hacía años sobre la sanidad de las finanzas públicas. Este problema es de tal magnitud que alcanza el 43% del PIB de 1999 ($ 65 billones, aproximadamente) y afecta a más de 500 mil colombianos que se pensionarán en los años venideros. Con un esfuerzo mancomunado de la Nación y de los entes territoriales, en un término de 30 años estará del todo cubierto el pasivo pensional. Se calcula, además, que entre el año 2000 y el 2015 se logrará un monto acumulado equivalente al 14.01% del PIB. De otro lado, está pendiente de sanción presidencial la iniciativa (proyecto 046) que establece nuevas reglas de austeridad en los gastos de funcionamiento para las entidades territoriales. Con esta iniciativa aprobada por el Congreso estamos seguros que retornará la viabilidad financiera e institucional a los departamentos y municipios del país. Esta ley no solo contempla normas para limitar los gastos de las regiones. También incluye un capítulo que establece trascendentales instrumentos para el alivio que tienen las entidades territoriales con las entidades financieras. Con estas medidas, el Gobierno garantizará hasta el 40% de la deuda que tengan los departamentos y municipios a 31 de diciembre de 1999 y que sea reestructurada con las entidades financieras a partir de la expedición de la ley, y hasta el 100% de los nuevos créditos que se orienten a financiar los costos del ajuste fiscal territorial, tales como las indemnizaciones y los pasivos de personal. Esta es una decisión sin antecedentes, ya que le devolverá la capacidad de

pago a las entidades territoriales, lo que a su vez abrirá nuevos espacios para la inversión social. Así mismo tiene un importante efecto colateral, como quiera que se protegerán los ahorros del público cuando éste ha depositado su confianza en entidades financieras que tienen comprometido sustancialmente su patrimonio con una cartera en cabeza de departamentos y municipios (que llega ya a los $ 4.5 billones) y que de otra manera sería muy difícil de honrar. Y es que no hay que olvidar que estas deudas representan el 9.4% de la cartera en pesos del sistema financiero nacional y el 63% de su patrimonio técnico. La propuesta no consiste en girarle un cheque en blanco a las entidades territoriales altamente endeudadas, pues la garantía ofrecida por el Gobierno está en función del cumplimiento de un riguroso programa de ajuste financiero en la respectiva entidad territorial y de que se logren acuerdos con los intermediarios financieros para la refinanciación de las deudas en mejores condiciones en términos de plazos y costos. Así mismo se encuentra para último debate en el Senado el proyecto que regula el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar. Esta importante iniciativa, ordenada desde la expedición de la Constitución de 1991 y cuya aprobación se ha frustrado en más de seis oportunidades en administraciones anteriores, abrirá la compuerta para nuevos recursos económicos destinados a atender la salud de los departamentos del país. Estas dos iniciativas constituyen un gran avance en la puesta en marcha de las reformas estructurales a las finanzas públicas en las que está comprometido el Gobierno Nacional. También tiene un alto grado de acuerdo con el legislativo el proyecto de acto reformatorio de la Constitución con el cual se busca modificar la base de cálculo de las transferencias, y que se encuentra dentro del temario de las mesas de concertación que convocó el Presidente de la República. Estamos a la espera de su presentación ante el Congreso de la República. De otra parte merece especial mención un proyecto de ley que denominamos de “responsabilidad fiscal”, cuyo texto y exposición de motivos se entregaron al nuevo ministro de Hacienda para su presentación al Congreso. La expedición de esta ley la consideramos de la mayor importancia para la sostenibilidad del ajuste fiscal y la seguridad de las finanzas del Estado. – resumen de la ley de responsabilidad fiscal

El concepto de “responsabilidad fiscal” se refiere al conjunto de reglas numéricas, de procedimiento, y de transparencia del proceso presupuestario y del resultado fiscal del gobierno. La ley de responsabilidad fiscal establece reglas claras y precisas de política fiscal que buscan asegurar que las finanzas públicas, tanto a nivel nacional como territorial, mantengan una trayectoria de largo plazo compatible con la sostenibilidad fiscal. El concepto de “sostenbilidad fiscal” se refiere a la consistencia de los planes de gasto y los impuestos de largo plazo del Gobierno con los objetivos de la política monetaria y de la acumulación de capital en la economía. Una situación fiscal es sostenible cuando garantiza de manera continua la capacidad de pago del Gobierno sin que se comprometan otras metas importantes de la política económica, como la estabilidad de precios o la acumulación de capital. Desde el punto de vista económico, el objetivo de este tipo de legislación es aumentar la credibilidad de la política fiscal. Al establecer restricciones numéricas y sanciones a su incumplimiento las reglas contribuyen a que la política fiscal sea consistente en el tiempo y, por ende, a la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas Muchos países que han experimentado crisis profundas y han debido recurrir a ajustes estructurales de sus economías han decidido volver permanentes algunas de estas medidas para consolidar los logros en materia fiscal. Los elevados costos económicos y sociales en que incurrieron estos países por causa de su indisciplina fiscal han convencido a sus autoridades de adoptar normas fiscales de estricto cumplimiento, que garanticen la sostenibilidad de las finanzas públicas en todo momento. El ejemplo más reciente es Brasil, que en mayo pasado aprobó una ley de responsabilidad fiscal de amplio alcance para el control de las finanzas públicas y la responsabilidad en la administración fiscal. Otros países latinoamericanos, como es el caso de Colombia, aunque no han experimentado crisis de la magnitud de la brasileña o la mexicana, han evaluado la conveniencia de este tipo de reglas y las están adoptando para generar mayor credibilidad en los mercados financieros y asegurar su estabilidad fiscal y macroeconómica. En Colombia, la experiencia demuestra que el déficit fiscal tiende a ser

muy superior al que se anuncia a principios de cada año. El problema de credibilidad se agrava cuando hay otras circunstancias que pueden incidir en la probabilidad de incumplir con el servicio de la deuda, como por ejemplo la inflexibilidad para reducir el gasto o las dificultades en el recaudo de impuestos, entre otras. Las reglas fiscales sirven entonces para comprar credibilidad en regiones en las cuales no existe una tradición de disciplina fiscal o en donde ésta se ha perdido, como es el caso reciente de Colombia. Veamos los componentes de este proyecto. 1. reglas numéricas Con el fin de asegurar que se mantenga la disciplina fiscal hacia el futuro, la ley de responsabilidad fiscal establece unas reglas numéricas que limitan el déficit fiscal, el total de la deuda pública y el crecimiento de los gastos. a. límites al déficit del sector público no financiero El artículo 1º del proyecto propone un techo del 2.5% del PIB para el déficit de cada vigencia fiscal, con el fin de evitar que el deterioro que se presenta en una vigencia se convierta en un problema incontrolable. Por su parte, el artículo 2º busca asegurar que las finanzas del sector público no financiero tiendan hacia el equilibrio, estableciendo que el resultado fiscal promedio no puede ser deficitario durante cuatro vigencias fiscales consecutivas. b. límites al ahorro primario del gobierno nacional El artículo 3º propone establecer un límite promedio de cero del ahorro primario del Gobierno Nacional durante seis vigencias fiscales consecutivas. El objetivo es asegurar que los gastos de funcionamiento y las transferencias del Gobierno Nacional sean financiados con ingresos corrientes y no con endeudamiento. c. límites a la deuda

El artículo 4º establece un límite del 40% del PIB para la deuda del Gobierno Nacional. Este indicador incluye la deuda de corto y el largo plazo contratada por la Nación, ya sea con las instituciones financieras multilaterales o privadas, o en la forma de bonos, tanto en el mercado interno como en el externo. d. Períodos de transición El proyecto de ley considera un período de transición de cinco años para el cumplimiento de las meta plurianuales, con el fin de tener en cuenta los elevados déficit actuales y asegurar su coherencia con las metas fiscales de mediano plazo. 2. Fondo de estabilización Fiscal El capítulo II del proyecto de ley crea el Fondo de Estabilización Fiscal para financiar el gasto público social durante períodos de desaceleración de la economía, el cual tiene un techo equivalente al 2% del PIB. Los recursos que nutrirán el fondo provienen de varias fuentes, a saber: utilidades de las empresas públicas, utilidades del Banco de la República, privatizaciones, Ecopetrol y ahorro del Gobierno Nacional en épocas de crecimiento económico acelerado. 3. reglas de transparencia La transparencia se considera deseable desde un punto de vista económico por cuanto demuestra un compromiso con la responsabilidad fiscal del Gobierno y del país. Ello a su vez se manifestará en mayor credibilidad y en la disminución en los costos de la deuda. Desde un punto de vista político, las reglas de transparencia fiscal facilitan que la ciudadanía participe y controle el proceso presupuestario, y en general, las decisiones de política fiscal. a. informes específicos Se prevé así mismo la presentación de un informe anual de perspectivas

fiscales al Congreso de la República. Las entidades territoriales deberán presentar informes similares a sus respectivas asambleas y concejos. Del debate sobre estos informes deberá salir la “sanción” ante el incumplimiento de las reglas. 4. gastos de funcionamiento La ley impone un límite temporal al crecimiento de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional, excluyendo los gastos pensionales, y un límite al crecimiento real de todos los gastos del Gobierno. El objeto de estas restricciones es limitar el crecimiento del tamaño del Gobierno como proporción del PIB durante cinco años para coadyuvar al proceso de ajuste estructural de las finanzas públicas. Esta medida también pretende incrementar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. C. el manejo de las contingencias se debe controlar el déficit fiscal que se ha mantenido oculto por muchos años en las finanzas públicas Por su enorme potencial de desestabilización fiscal, un punto sobre el cual será necesario poner especial atención es el de los pasivos contingentes que el Gobierno Nacional ha venido constituyendo de manera creciente, en parte como instrumento de política fiscal para la promoción de la participación privada en la provisión de bienes públicos. En especial, para el desarrollo de la infraestructura en obras viales y aeroportuarias, tele‐comunicaciones y compra garantizada de energía en los sectores de energía y gas, entre otros. Se ha estimado de manera preliminar que el valor de contingencias por garantías a obras de infraestructura asciende a $2.6 billones. Sin embargo, éstos no son todos los pasivos contingentes que hay. A ellos se suman otros, como las garantías de la Nación a la deuda de las entidades territoriales y a las empresas y entidades descentralizadas y el seguro de depósito del sector financiero13, que pueden considerarse, junto con los anteriores, como pasivos explícitos puesto que son obligaciones concretas

13 De no haber adoptado medidas oportunas durante la reciente crisis financiera para

recuperar la solvencia de las entidades financieras de los sectores público y solidario el Estado hubiera tenido que cubrir las exigibilidades del seguro de depósitos por una suma de $2.8 billones.

creadas por ley o que corresponden a una relación contractual definida que el Estado debe liquidar en el caso de que ocurran los sucesos que amparan. Así, por ejemplo, la deuda externa garantizada asciende a $7.9 billones; de esta cifra, $4.9 billones tienen que ver con organismos del orden nacional y $3 billones con entidades territoriales. Por su parte, el monto de la deuda interna garantizada es de $1.3 billones, de los cuales $1 billón es a órganos nacionales y $0.3 billones a entidades territoriales. Existen otros pasivos contingentes implícitos, como los resultantes de desastres naturales, atentados terroristas, salvamento de entidades (financieras, territoriales, privadas, etc.)14, condenas a la Nación y demás, muy difíciles de cuantificar y que obligan a ésta a responder financieramente, puesto que de alguna manera constituye una obligación moral hacerlo o existen grandes presiones políticas para que la Nación intervenga y asuma las obligaciones. La misma deuda territorial y el enorme pasivo prestacional, que las entidades territoriales y otras descentralizadas tienen sin respaldo adecuado, podrían de hecho constituir una contingencia para la Nación. Todas estas contingencias pueden verse como contingencias negativas en la medida en que aumentan los pasivos o reducen los activos, a diferencia de las contingencias positivas, como el hallazgo de nuevos yacimientos de petróleo, carbón o gas, o la valoración de activos, que tienen el efecto contrario, es decir, reducen los pasivos o incrementan los activos. El análisis fiscal tradicional tiende a concentrarse en los pasivos directos explícitos del Estado registrados en el presupuesto y deja de lado los contingentes. Sin embargo, por sus características mismas constituye un error no considerarlos en el análisis. No basta mantener el control sobre el comportamiento de los primeros para garantizar la estabilidad fiscal. En un contexto donde el Estado se expone a niveles crecientes de incertidumbre, para evitar una repentina situación de inestabilidad fiscal es preciso considerar el impacto de todas las fuentes posibles de riesgo. Por sus características, y este es su mayor peligro, los pasivos contingentes

14 Es el caso de la actual crisis de la banca pública y de las instituciones de economía

solidaria dedicadas a actividades financieras. Una de las acciones del Gobierno para su defensa fue la aprobación de vigencias futuras a FOGAFIN por $3 billones para atender el servicio de la deuda de los bonos que debe colocar para capitalizar esas entidades como parte del proceso de saneamiento financiero.

aparecen sólo cuando se hacen efectivos. Es decir, se registran cuando se materializa el evento que cubre el pasivo y no cuando se incurre en la obligación. Por este motivo, este tipo de pasivos por lo general no se incluye como parte de la deuda ni se considera su costo fiscal, procedimiento que produce una evidente subestimación en las mediciones sobre la sostenibilidad de la política fiscal y la solvencia del país. Lo peor de todo es que, debido a su naturaleza, esto es, atendiendo a las razones mismas que llevan a la constitución de pasivos contingentes, éstos, en su mayoría, tienden a reventar simultáneamente cuando la actividad económica se contrae y, por lo mismo, de hacerlo pueden colocar al Gobierno en situación de insolvencia de un momento a otro. De ahí la importancia de desarrollar mecanismos que permitan identificarlos y sumarlos a los pasivos ciertos para contar con una adecuada presupuestación a largo plazo, pues, como se ha visto, por sus características mismas pueden llegar a ser muy costosos15. Hasta el momento, las previsiones presupuestales sobre contingencias se refieren en especial a las sentencias en contra de la Nación, las cuales, ya sea con efecto permanente o transitorio, han alcanzado magnitudes significativas en los últimos años. Para 1999 llegaron a cerca de $1 billón. Por eso, las contingencias previstas para el presupuesto del año 2000 también se refieren en especial a demandas y reclamaciones judiciales en trámite en contra de la Nación, las cuales inicialmente ascienden a cerca de $2.6 billones. Como se ve, es de la mayor importancia identificar, valorar y registrar la posible cuantía de la mayoría de los pasivos contingentes, no sea que, en el futuro cercano, nos deparen sorpresas desagradables en materia fiscal. Respecto a las contingencias relacionadas con la promoción de la participación privada en el desarrollo de la infraestructura en obras viales y aeropuertos, telecomunicaciones y compra garantizada de energía en los sectores de energía y gas, entre otros, vale la pena resaltar algunos puntos. 1. Sector eléctrico: contratos de compra de energía. Los contratos de compra de energía tienen en Colombia dos modalidades, originadas por resolución de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg) y las leyes

15 Además, su medición no es fácil. Las cifras estimadas en diferentes estudios oscilan

entre $140 billones y más de $200 billones en sólo pasivos pensionales.

142 y 143 de 1994. Una como mecanismo de regulación del mercado mayorista, y otra como respaldo al emplazamiento de nuevos proyectos y repotenciación, dentro de la estrategia de cierre financiero del inversionista privado. Su utilización busca aumentar la confiabilidad del sistema e incrementar la capacidad instalada para atender la demanda de energía en un horizonte de por lo menos 15 años. Dentro de las modalidades de compra de energía se dan dos principales: la primera, cuando un comprador pacta un precio de compra por contrato, con un distribuidor o con varios, con lo que evita el libre juego del precio en la bolsa de energía, para luego vendérsela al consumidor final. La segunda constituye un mecanismo que permite que una planta de generación asegure durante su vida útil una compra pactada por anticipado de la totalidad de la disponibilidad de generación, por un precio y un tiempo que le permita, antes de su puesta en operación, asegurar el cierre financiero del proyecto. Existen en la actualidad algunos contratos, conocidos como ppa (Power Purchase Agreement), que gozan de garantías reales por parte de la Nación: dos a través de Corelca y otro con la Empresa de Energía de Boyacá (Ebsa). El esquema consiste en que tanto Corelca como Ebsa compran la energía, y si no pueden honrar el contrato la Fen e Isagen pagan, a nombre de las empresas, al generador privado la suma dejada de pagar, y éstas a su vez repiten contra la Nación. El faltante, que por primera vez se presenta a partir de 1999, se origina por la difícil situación financiera de Corelca y de Ebsa, que les impide pagar los PPA suscritos de manera total. La Nación para 1999 tiene previstos recursos por valor de $ 220 mil millones, como aporte a esas empresas para cumplir con los pagos totales: para Corelca cerca de $193 mil millones y para Ebsa $28 mil millones. Para el año 2000, las previsiones son mayores, en cifras cercanas a los $290 mil millones para Corelca y $90 mil millones para Ebsa. Muy seguramente, dentro de los términos de referencia de los procesos de vinculación de capital privado en estas empresas, deberán adoptarse algunas decisiones que procuren aliviar a la Nación de una parte de estos pagos garantizados. 2. Concesiones viales. Dentro del esquema de concesiones viales de primera generación se estableció que cuando se causara un déficit con

respecto al punto de equilibrio financiero de la concesión el Instituto Nacional de Vías (Invías), aportaría los recursos para cubrirlo. Estos recursos fueron garantizados mediante el mecanismo de vigencias futuras, las cuales ascienden a $45 mil millones y sólo atenderían hasta un 30% de los déficits que se puedan presentar; sin embargo, los cálculos iniciales muestran que para el próximo año la totalidad de las garantías a atender podría ascender a $150 mil millones. A manera de conclusión. Por su enorme costo y por lo súbito de su aparición será necesario desarrollar mecanismos que permitan reducir los riesgos que surgen de la presencia de estos pasivos contingentes. El análisis fiscal deberá ampliar su alcance para incluir los riesgos derivados de la presencia de tales contingencias, sean éstas positivas o negativas. Para ello será necesario mejorar los sistemas de información, de contabilización y de registro presupuestal y avanzar en la constitución de los fondos que los respalden financieramente, en especial en el caso de los pasivos prestacionales, donde se encuentran las contingencias más riesgosas. Si bien la provisión privada de bienes públicos, como en el caso de las obras de infraestructura, puede ser de valor estratégico para el desarrollo del país, el Estado, en este caso, sólo debe asumir aquellos riesgos que están bajo su control. De ninguna debe hacerse cargo alegremente de riesgos que deberían asumir los inversionistas privados. Quizá la mayor contribución que se puede hacer para mejorar la distribución de riesgos, además de contar con un marco regulatorio adecuado y un sistema judicial independiente, es, en primer lugar, un ambiente propicio para la inversión en términos de seguridad y, en segundo lugar, una política macroeconómica estable que reduzca las fluctuaciones de los tipos de cambio y de las tasas de interés y mantenga la inflación bajo control. Estas dos condiciones son precisamente las que trata de ofrecer la actual administración. III. la política monetaria Como se explicó en detalle en el acápite anterior, en materia de política monetaria el objetivo del Gobierno ha sido lograr la coordinación necesaria con la Junta Directiva del Banco de la República para bajar la inflación y reducir las tasas de interés.

La Junta Directiva del Banco de la República ha definido un corredor de la base monetaria acorde con el objetivo de llevar la inflación a un dígito. Se ha guiado por una serie de señales sobre las presiones inflacionarias para adaptar este corredor y mantener su consistencia con el resto de los objetivos económicos. La política monetaria pudo dirigirse a bajar las tasas de interés a niveles acordes con la situación económica general gracias a las modificaciones a la banda cambiaria realizadas en septiembre de 1998 y en junio de 1999, y a la posterior adopción del régimen de flotación en septiembre de 1999. También se han reducido los encajes en los depósitos de ahorro y cuenta corriente, con lo cual se inyectó liquidez permanente a la economía por un monto de $400 mil millones. De esta manera, las tasas de interés comenzaron a bajar desde noviembre de 1998. En el segundo semestre de 1999 se estabilizaron en alrededor del 20% y desde noviembre de 1999 comenzaron a descender hasta los niveles actuales, cercanos al 11%. El Gobierno y el Banco de la República, además, se han coordinado para apoyar la recuperación del sistema financiero. Mientras el Gobierno a través del Fogafin ha buscado resolver los problemas de solvencia, el Banco de la República, en su función de prestamista de última instancia, ha apoyado a las entidades con problemas de liquidez. Durante 1999 y la primera mitad de 2000 se ha facilitado el acceso a estos recursos con medidas como: 1. La ampliación de la modalidad de apoyo ordinario para facilitar el acceso a entidades que presenten defectos por incumplimiento de otra entidad; 2. La ampliación de los cupos de apoyo transitorio de liquidez para los establecimientos hipotecarios, y 3. La eliminación de la distinción entre apoyos ordinario y especial, y de la obligación de demostrar caída de depósitos para obtener recursos de apoyo transitorio de liquidez. IV. el acuerdo con el FMI Las políticas que conforman el programa económico del Gobierno se sometieron a consideración del país y de la comunidad financiera internacional. En el segundo semestre del año pasado buscamos el respaldo del FMI a este programa, para blindar el programa macroeconómico y

restablecer la confianza en el país. El solo anuncio de los aspectos centrales del acuerdo en septiembre de 1999 permitió realizar una transición hacia un sistema de flotación libre de la tasa de cambio, sin los traumas que experimentaron otros países. El acuerdo con el FMI se basa en un programa económico transparente y coherente, sometido a la supervisión estricta de esta entidad. Colombia recibe el apoyo financiero del fondo en caso de que sea requerido, sujeto al cumplimiento de los compromisos. El acuerdo ha facilitado el apoyo financiero de las entidades multilaterales de crédito, el cual ha sido muy importante en las actuales condiciones de estrechez de los mercados privados. Estos mercados, aunque bastante afectados por la incertidumbre, se han mantenido abiertos para Colombia. Así por ejemplo, vale la pena mencionar las exitosas colocaciones en euros en el mercado europeo. El acuerdo contempla criterios de cumplimiento trimestrales sobre el déficit del sector público consolidado, las reservas internacionales del Banco de la República, los desembolsos de crédito externo para el sector público y sobre el endeudamiento neto de corto plazo del sector público. Es satisfactorio registrar que la meta fiscal y todas las demás establecidas para diciembre de 1999 y marzo de 2000 se han cumplido ampliamente. La revisión del programa por el FMI, efectuada al finalizar el primer semestre, mostró el cumplimiento que Colombia ha hecho de todos sus compromisos durante los primeros dos años del Gobierno de Pastrana. V. la política para el sector financiero La política para el sector financiero ha sido también una pieza central de la política económica general del Gobierno, por su importancia para la actividad real y por el elevado nivel de deterioro del sistema recibido por esta administración. Nunca serán suficientes las referencias que a este tema se hagan para poder explicar las estrategias adoptadas y explicar cómo los recursos que aquí se han gastado han sido pocos comparados con el costo que hubiese tenido para el país de no haberse actuado a tiempo. Quiero reiterar que el Gobierno actuó con diligencia para evitar una crisis financiera de grandes proporciones y para aliviar la situación de los miles de

deudores del sistema Upac, ahogados por las altas tasas de interés, el crecimiento de la deuda hipotecaria y la desvalorización de sus propiedades. El sistema financiero colombiano se debilitó considerablemente en los dos últimos años, como lo muestran los indicadores de calidad de activos y solidez patrimonial. Esta situación puso en peligro la estabilidad de los depósitos del público y llevó al Gobierno Nacional a diseñar una estrategia para restaurar la solidez del sector financiero. La situación de debilidad en el sector financiero se reflejó ante todo en el crecimiento acelerado de los activos improductivos, hecho que comprometió el patrimonio de las entidades financieras y disminuyó la rentabilidad de la operación bancaria. Como consecuencia de lo anterior, se hizo necesario sanear los balances de las entidades financieras, para lo cual se utilizó un mecanismo que permitiera retirar los activos improductivos y que a su vez propiciara la capitalización. Al desarrollar el plan para el saneamiento y fortalecimiento del sector se tuvieron en cuenta varios aspectos, como evitar una crisis sistémica, preservar la seguridad de los depósitos del público, recobrar el respaldo patrimonial de las entidades y minimizar el costo fiscal. A. ajuste para la banca privada Para la banca privada se diseñó un esquema en virtud del cual los accionistas podrían acceder a créditos de Fogafin para llevar a cabo la capitalización, tras retirar de su balance los activos considerados improductivos. A este esquema de saneamiento se han acogido 10 instituciones, que realizaron castigos de activos improductivos por $1 billón y capitalizaciones cercanas a $1.3 billones. Algunas de las entidades de carácter privado que no pudieron acceder a la línea de Fogafin, por no cumplir los requisitos señalados, fueron objeto de liquidación, con lo cual se asegura la consistencia de los incentivos y se evita el surgimiento de los “problemas de riesgo moral” y los costos que ello implica para la economía. En relación con la banca pública, tres factores llevaron al Gobierno a diseñar una estrategia agresiva de saneamiento y capitalización de la banca pública: el potencial riesgo que tienen los depósitos del público confiados a las entidades de carácter público, la posibilidad de una crisis sistémica generada

por el colapso de esas instituciones y el alto costo que ha representado para los colombianos el pobre desempeño de la banca pública. A diciembre de 1998 existían doce establecimientos de crédito públicos que empleaban alrededor de 90 mil personas en cerca de 4.900 oficinas. A esa fecha la banca oficial representaba el 22% de los activos del sector, el 22.4% de la cartera, el 23.3% de los pasivos con costos, el 7.2 % del patrimonio y registraba pérdidas por $ 1.4 billones, frente a una utilidad de $ 3.556 millones que mostraba el sector financiero privado. La estrategia adoptada por el Gobierno ha sido la de preservar en el mediano plazo de manera exclusiva al Banco Agrario de Colombia. Y es que no se justifica la existencia de entidades oficiales para la intermediación financiera. Cuando Colombia iniciaba su proceso de desarrollo, se requerían instrumentos estatales que permitieran impulsar actividades en las cuales el sector privado no tenía capacidad de intervenir, como tampoco interés en hacerlo. La banca pública, al igual que otras muchas entidades del Estado, cumplió una misión trascendental para el desarrollo del país. Hace apenas unos años a nadie se le hubiera ocurrido pensar que el servicio de acueducto o las telecomunicaciones pudieran ser manejados de manera más eficiente y servir más a los colombianos en manos del sector privado que en las del sector público. Lo mismo puede predicarse de los servicios de salud, educación, etc. Ya todo el país es consciente de que una de las fuentes primordiales de pérdida y deterioro del patrimonio público y del presupuesto del Estado lo constituye la banca oficial. De ahí las medidas adoptadas. El Estado seguirá haciendo presencia donde se requiera, pero no continuará a costa de todos los colombianos, manteniendo entidades que no se necesitan. Nos propusimos poner la casa en orden y es lo que hemos venido haciendo. El servicio público de intermediación financiera debe ser garantizado por el Estado y por ello su adecuada prestación requiere regulaciones que se rigen internacionalmente por los principios de Basilea, los cuales han sido acogidos y encuentran desarrollado en la legislación colombiana. Por ello así mismo la estricta supervisión desplegada por la Superintendencia Bancaria, las medidas adoptadas sobre provisiones y las órdenes de capitalización impartidas. Garantizar que el servicio se preste no significa prestarlo en forma directa,

máxime cuando el Estado no es ni el mejor ni el más eficiente prestador. Hoy, el servicio público de intermediación financiera está a cargo de 31 establecimientos bancarios (incluye las corporaciones de ahorro y vivienda, que por mandato de la Ley 546 de 1999 se convierten en bancos comerciales), 9 corporaciones financieras (no incluye IFI), 20 compañías de financiamiento comercial y 16 compañías de leasing, que sólo son deficientes en el otorgamiento de crédito en aquellos lugares y para aquellos sectores que, de conformidad con sus estatutos sociales, le corresponde atender prioritariamente al Banco Agrario. Coincide el Gobierno con numerosos análisis de organismos internacionales y estudiosos del tema, al afirmar que la mejor manera de luchar contra la corrupción es la transparencia en las políticas de subsidios del Estado: todo lo que implique subsidios disfrazados se presta a corrupción. En los bancos públicos se pensó de manera equivocada que con grandes y rentables operaciones comerciales se podía subsidiar la clientela de escasos recursos y que las oficinas rentables pagarían las deficitarias. Esta teoría resultó válida tan sólo en el papel y en los discursos. La realidad demostró que el crédito escaseó para los pequeños agricultores, los micro y los pequeños empresarios, y en cambio se otorgó a manos llenas a las grandes empresas, a los amigos, a los políticos y a muchos otros clientes que a la postre no solamente no pagaron los intereses que subsidiarían a las oficinas no rentables, sino que tampoco cancelaron el principal. Prueba de ello es la cartera castigada de la banca pública. El Estado utilizó también la banca pública para atender sus propias obligaciones (préstamos subsidiados en casos de siniestros, atención a desplazados, etc.), con base en la teoría, antes expuesta, de que los negocios rentables darían con qué cubrir estos subsidios. Los resultados están a la vista de todos. Sin duda, hubiera sido más claro, más barato y más efectivo subsidiar directamente, con cargo al presupuesto nacional, los servicios que requieren los colombianos más pobres y la atención que demanda el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado: para eso pagamos impuestos los colombianos. Y eso es lo que nos propusimos hacer en el caso de la vivienda de interés social, como quedó plasmado en la Ley 546 de 1999. No obstante, la extensión del subsidio a todos los estratos, derivado de la

reciente sentencia de la Corte Constitucional16,  obligará al Gobierno a rediseñar sus estrategias en materia de crédito hipotecario con miras a superar la parálisis generalizada del sector. De otra parte, compartimos las inquietudes del informe de la Comisión de la Verdad en el sentido de que todo este manejo de la banca pública conlleva un alto grado de riesgo moral tanto para deudores como para ahorradores y depositantes, como quiera que es expresión generalizada el que “el Estado siempre paga”. Este Gobierno tomó la decisión de cortar por lo sano. No obstante, importa hacer claridad sobre el hecho de que no todas las situaciones que llevan al marchitamiento o deterioro de los intermediarios financieros pueden atribuirse a manejos dolosos de sus administradores y accionistas. Por suerte, al contrario de lo ocurrido en la crisis de los 80, el fraude no puede considerarse, de manera generalizada, como la causa del deterioro del sector financiero en la crisis que encontramos al finalizar la década de los 90. Las razones para privatizar la banca oficial con excepción del Banco Agrario corresponden a claras políticas del manejo del Estado y de la hacienda pública. A nadie escapa la importancia que para el desarrollo del país tiene un sector financiero sólido y eficiente, que irrigue recursos al aparato productivo. La estrategia diseñada consiste en adelantar en un comienzo un proceso de saneamiento y fortalecimiento patrimonial de las entidades financieras públicas, las cuales se sujetarán a un estricto plan de reestructuración administrativa, operacional y financiera. Las instituciones que carezcan de viabilidad financiera serán objeto de medidas que prevengan, mediante la reducción sustancial del costo de operación, el riesgo de pérdida de depósitos del público. Estas medidas incluyen la cesión de activos y pasivos a otros establecimientos de crédito y su posterior marchitamiento. Como puede observarse claramente, el Gobierno afrontó con toda la seriedad y responsabilidad el tema de la banca pública al establecer una política coherente frente al tema y adoptar medidas que, pese a ser claramente impopulares, darán una mayor estabilidad al sector financiero y a las finanzas públicas de la Nación.

16 Sentencia C‐995 del 26 de julio de 2000, M.P.: José Gregorio Hernández, exps D‐

2823 y D‐2828.

Dentro del proceso emprendido para la banca pública es necesario resaltar las acciones que se han venido desarrollando en cada uno de los bancos públicos, las cuales han requerido desembolsos por valor cercano a los $4 billones en el período comprendido entre junio de 1999 y abril de 2000, costo muy bajo si se compara con el del salvamento de la banca en otros países. 1. la caja agraria El Gobierno Nacional tomó la decisión de liquidar la Caja Agraria tras efectuar una transferencia de activos productivos y pasivos al hoy Banco Agrario de Colombia. De otro lado, y con el fin de no incurrir en los problemas que tenía la Caja Agraria en liquidación, redujo de manera sustancial el tamaño del banco y creó blindajes especiales en sus operaciones de crédito. Para los próximos años, el reto de la institución es la realización de un ambicioso plan tecnológico con el fin de hacer al banco más eficiente, sistematizado y al alcance del pequeño agricultor. Con respecto a la Caja Agraria es importante conocer las cifras vigentes al momento de su liquidación. La relación de patrimonio adecuado era de cero, inferior al mínimo legal del 9% establecido en el Decreto 673 de 1994. Esta situación hacía que la entidad estuviera incursa en la causal de toma de posesión inmediata, como quiera que tal relación es inferior al 40% del nivel mínimo previsto para el patrimonio adecuado. Su patrimonio neto, incluido el capital garantía, era negativo en $266.574 millones, cifra inferior al 50% de su capital suscrito y pagado, lo que configuraba la causal de disolución prevista en el artículo 457 del Código de Comercio y la de toma de posesión prevista en el artículo 114 literal g) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. El indicador de calidad de cartera se ubicaba en el 38%, cifra superior a la del subsistema de los bancos, que para tal fecha era del 12.4%. El indicador de morosidad era superior al del subsistema de bancos, al ubicarse en el 23.4% frente al 6.5%, respectivamente. El indicador de calidad de cartera, incluyendo bienes recibidos en pago, era del 42.4%, muy superior al del subsistema de bancos, que se ubicaba en el 19.8%. Su relación de activos a patrimonio era negativa en un 4.4%, frente al

10.4% del subsistema de los bancos. Ante la magnitud de las pérdidas y la ausencia total de posibilidad de reestructurar una entidad con tales indicadores, no podían la Superintendencia Bancaria y el Gobierno Nacional adoptar una decisión diferente a la que se tomó. Y es que la antigua Caja Agraria venía prestando un flaco servicio al Estado como instrumento financiero de apoyo al sector agrícola. Equivocados estaban quienes creían que la caja era el patrimonio del campesino. La caja se utilizó para arreglar el patrimonio de unos cuantos, con operaciones crediticias fraudulentas que hoy son objeto de investigaciones por los organismos de fiscalización. Son muchos los factores que generaron esta situación, pero sin duda los costos laborales y administrativos aceleraron el proceso. Era prácticamente imposible el sostenimiento de más de 8.000 trabajadores activos, de 7.900 pensionados, 848 sucursales, convenciones colectivas generosas que incluían 3 primas anuales, esto es 16 salarios al año, primas de antigüedad que casi doblaban el sueldo, retroactividad de las cesantías con niveles de antigüedad cercanos a los 15 años, además de prima de vacaciones. De otro lado, no puede perderse de vista que por convención colectiva la Caja debió asumir el pago de cotizaciones al ISS por pensiones y salud directamente, pues los aportes de los trabajadores quedaban congeladas según su fecha de ingreso. Y más grave resulta el deterioro de la entidad en liquidación si se tiene en cuenta que era una institución financiera que manejaba pasivos, la mayoría sin costo, por cerca de $1 billón, entre los cuales se destacan $380 mil millones en cuentas corrientes, ahorros de más de $200 mil millones y depósitos judiciales por $270 mil millones, además de los apoyos del Tesoro Nacional, que en promedio sumaban los $150 mil millones. Con la decisión de liquidación de la Caja Agraria se puso punto final a dos décadas de titubeos, en los que las administraciones y gobiernos de turno, aun sabiendo que la Caja Agraria no era viable financieramente, seguían inyectándole recursos, que no fueron al sector agrario, sino a tapar los huecos generados por muchos años de corrupción y mala administración bancaria. A ningún Gobierno se le puede racionalmente obligar a sostener una entidad que pierde una suma tan cuantiosa con cargo a los recursos de todos los ciudadanos y que no le aporta nada para su desarrollo social.

2. el banco central hipotecario El BCH por su parte, era la única entidad de su género antes de la creación del UPAC. No obstante, también sucumbió. Decidió, en los últimos años, como se indica en el informe de la Comisión de la Verdad, implantar una política “clientelista”, entendida esta expresión como una búsqueda de clientela, que lo llevó a la ruina. Para competir con un sector privado dedicado al otorgamiento de créditos a largo plazo, el BCH diseñó una estrategia que le permitió crecer su cartera atrayendo, con el espejismo de cuotas super mínimas al inicio de la amortización de los créditos, a multitud de deudores sin suficiente capacidad de pago para adquirir los inmuebles que éste financiaba. El resultado: la peor cartera del sistema; los deudores más afectados en sus patrimonios familiares; la inviabilidad del BCH. Al paso que el país entero conocía de años atrás la situación de la Caja Agraria, la del BCH, nos tomó por sorpresa a casi todos los colombianos. Se decía al inicio de este mandato que el Banco estaba en la mira de prestigiosos inversionistas internacionales y que durante la pasada administración se habían adelantado contactos para realizar alianzas estratégicas que mantuvieran al BCH en el liderazgo del crédito hipotecario. Todos fuimos testigos del “milagro” que esa entidad ofreció a los deudores de vivienda y tanto ellos como el Estado colombiano tuvimos que sufrir la realidad. Los deudores no sólo no recibieron beneficios, sino que muchos perdieron sus viviendas. El ISS, accionista mayoritario del BCH y que era miembro de la junta directiva donde se diseñó el “milagro”, vio reducir a un centavo el valor de las acciones que antes constituían un soporte para las pensiones a su cargo. Convencernos de esta dura realidad tomó tiempo y requirió numerosos estudios y análisis, porque no es tarea fácil concluir que lo que siempre se había tenido como ejemplo no sólo no lo era, sino que era la peor de las entidades de su género. Por supuesto, conocida la realidad, la Superintendencia Bancaria procedió a ordenar la capitalización de la entidad. El Fogafin dio cumplimiento a la orden impartida porque sus accionistas no pudieron hacerlo. Y una vez efectuada la capitalización, todavía se pensó posible sanear la entidad y atraer a los inversionistas que habían manifestado interés en adquirirla. Cuando se estableció que no había compradores del banco se creyó posible

vender la red del BCH, su licencia bancaria, su good will y parte de activos y pasivos que no se cedieron a Granahorrar. 3. el banco del estado El caso del Banco del Estado es similar. También para éste se ha decidido realizar un desmonte paulatino de las operaciones, dado que tampoco éste es financieramente viable. Se hicieron muchos intentos por darle viabilidad al Banco del Estado. Así, la fusión con el Banco Uconal le permitió tener una mayor base de clientes y mejorar su plataforma tecnológica, y se pensó que si el banco respondía al tratamiento podría ser el gran banco impulsador de las Pymes antes de su venta. No obstante, la cartera sufrió un mayor deterioro y es así como, en consideración al alto costo que representa la infraestructura del Banco del Estado para administrar los $225 mil millones de cartera productiva, el Gobierno decidió adelantar la cesión voluntaria de activos productivos y de pasivos de esta institución a Bancafé, cesión que se llevó a cabo en julio, una vez cumplidos los trámites legales. Así mismo, gracias a toda la estructuración de la operación con el Banco del Estado, pudieron garantizarse en la debida forma un gran número de pasivos para con el público, consultando en todo caso las limitaciones de orden fiscal. Esta operación también permitió desactivar el gran problema social que en su momento representaban los 60 mil tenedores de Boceas del Banco Uconal. Para toda esta operación, y debido a los niveles de pérdidas que ha registrado la entidad y con el objeto de proteger el ahorro del público, fue necesaria una capitalización de $1.24 billones. 4. bancafé y granahorrar Respecto a las entidades financieras públicas que serán objeto de privatización, es decir Granahorrar y Bancafé, se han adelantado procesos de fortalecimiento patrimonial y de reestructuración administrativa, operativa y financiera que garantizan su viabilidad. Sin embargo, y antes de una decisión definitiva, habrá que cuantificar y

dimensionar el efecto del fallo de la Corte Constitucional sobre la Ley 546 de 1999. El banco Granahorrar ha sido capitalizado en $272 mil millones. El fortalecimiento patrimonial de esta entidad se completará en la medida que avance en su programa de saneamiento y se ejecuten las acciones de reestructuración. En la actualidad se adelantan los trámites para poner a la entidad en punto de venta antes de finalizar el año 2000. En Bancafé también se están tomando medidas para reducir el tamaño de la entidad de manera que sea viable financieramente. Para respaldar los depósitos del público fue necesario que Fogafin invirtiera $600 mil millones, los cuales serán complementados en la medida que se adelanten las acciones para su fortalecimiento. Se tiene previsto iniciar el proceso de venta del banco en el año 2001. 5. las filiales financieras de la banca pública y la privatización de sus inversiones De otro lado, y siguiendo los lineamientos del fallo de la Corte Constitucional en relación con la Ley 489 de 1998, se cambió la estrategia para la depuración de las filiales de las entidades financieras. En la actualidad se encuentran en proceso de liquidación voluntaria las sociedades comisionistas de bolsa, las sociedades inmobiliarias y las fiduciarias públicas que no son viables, previa una cesión de activos, pasivos y contratos a otras entidades mediante el mecanismo de subasta pública. De la misma manera hemos consolidado todas las inversiones del sector financiero público, adquiridas en años anteriores para unificar su administración, su liquidación o su privatización, según corresponda. Todo este proceso permitirá ahorros sustanciales y un manejo más eficiente por parte del Estado. vi. la ley marco de vivienda (ley 546 de 1999) Otro tema de especial importancia en materia legislativa lo constituyó la expedición de la ley marco de vivienda. Acogiendo los lineamientos que estableció la Corte Constitucional al declarar inexequibles las disposiciones que servían de base para la financiación de vivienda, la Ley 546 implementó

un sistema de financiación de vivienda a largo plazo, transparente, seguro y estable, que consulta la verdadera capacidad de pago de los deudores de vivienda. De otra parte, para mejorar la situación de los deudores de créditos individuales para la financiación de vivienda, así como de los establecimientos de crédito, se instrumentalizaron diversos mecanismos de alivio para los deudores hipotecarios, que complementaban los que ya se habían implementado a comienzos de año. Según datos preliminares de la Superintendencia Bancaria, a mayo de 2000 los abonos informados por las instituciones financieras ascendían a $2.26 billones, correspondientes a cerca de 750 mil créditos. Es hora de que las entidades financieras den respuesta a los grandes esfuerzos del Gobierno en beneficio de la vivienda para los más necesitados y de la reactivación del empleo en nuestro país. Existen a la fecha y para el año 2000 $700 mil millones disponibles para darle vivienda a los colombianos: $150 mil millones que estamos apropiando para el Inurbe y $150 mil que tienen disponibles las cajas de compensación familiar. Ambos para entregar vía subsidios a las clases menos favorecidas. Así mismo, una entidad pública, el FNA, ha destinado para este año $400 mil millones, para darle crédito de vivienda a sus afiliados. Hay una gran cantidad de colombianos que, con la esperanza de acceder a estos subsidios y a un crédito, han abierto sus cuentas de ahorro programado, las que en la actualidad suman más de $200 mil millones, que hoy están depositados en las entidades financieras. Todo este esfuerzo no puede quedarse en el papel. Debe traducirse en ladrillos, empleos y casas para los colombianos. Solo falta que el sector financiero, otorgando créditos, en verdad le dé el giro social a su propia actividad de que tanto se ha hablado a lo largo de esta convención. vii. la reactivación del sector empresarial y su incidencia en el saneamiento del sector financiero También el Gobierno presentó el proyecto de ley de intervención económica que se convirtió en la Ley 550 de 1999 y que buscó, entre otras cosas, flexibilizar la normatividad vigente, que dificultaba la celebración de acuerdos. En efecto, de conformidad con las tendencias contemporáneas de desjudicializar la solución de los conflictos, se partió de la base de que una

crisis empresarial generalizada debía afrontarse con instrumentos que no tuvieran naturaleza de procesos jurisdiccionales, por lo cual se crearon los acuerdos de reestructuración. La aplicación de esta ley traerá beneficios no sólo a las empresas y a los entes territoriales, sino también al sector financiero. Todos los resultados de la estrategia adelantada para el sector público y privado muestran una evidente recuperación del sistema financiero. Un indicador como el de calidad de la cartera se redujo, de niveles de cerca del 17% en noviembre de 1999, al 12.8% en mayo de 2000. Tal y como lo señala la Superintendencia Bancaria en sus informes, el sector financiero presenta mejores niveles de capitalización y fortaleza patrimonial en la medida en que el patrimonio como proporción de los activos se elevó del 10.7% en junio de 1999 al 12.4% en marzo de 2000. Las acciones señaladas han implicado, además, que el sector financiero privado haya generado utilidades hasta el mes de marzo de 2000 y que las pérdidas del sector público se hayan reducido sustancialmente. Podemos afirmar que las debilidades del sistema financiero están en camino de superarse en forma definitiva. Hoy estamos frente a un panorama por completo diferente en el plano financiero respecto del que se tenía hace un año. Sin embargo, la continuidad de esta estabilización dependerá en buena medida de las acciones complementarias que se adelantan en el campo económico. La reducción de las tasas de interés ha contribuido al proceso de saneamiento de los balances de las familias y de las empresas; con ello se ha evitado un mayor deterioro de los indicadores del sistema financiero, a la vez que se ha facilitado la recuperación de la demanda interna. La corrección cambiaria, por su parte, le ha dado más competitividad a la producción nacional. Desde junio de 1999, la tasa de cambio real aumentó en cerca de siete puntos adicionales y las tasas de interés de captación bajaron a niveles cercanos al 11% anual. Presenciamos entonces el proceso de reactivación de la economía y del sector exportador. Según datos preliminares para el primer trimestre del año 2000, el PIB creció por tercera vez consecutiva comparado con el trimestre inmediatamente anterior. Y por primera vez en seis trimestres el PIB mostró un crecimiento positivo, comparado con igual trimestre del año anterior.

Como era de esperar, la reactivación ha sido liderada por los sectores sensibles a la tasa de cambio, en especial la industria manufacturera y el sector agropecuario, con la excepción del café. El crecimiento acumulado hasta marzo de 2000, según cifras del Dane era del 9.1% y en marzo mejoraron 27 de los 29 sectores de la industria. Los sectores más dinámicos de la industria –textiles, papel, vidrio, prendas de vestir y metales–, que experimentaron crecimientos entre el 20 y el 80% en marzo pasado, son a su vez los más orientados hacia los mercados externos. Tras caer en forma continua durante doce meses, las exportaciones no tradicionales repuntaron en los últimos meses: crecieron un 15% el primer trimestre de 2000, impulsadas por las industriales, que crecieron un 26.5%, si se excluye el café procesado. Este repunte se ha extendido a la mayor parte de los mercados externos, incluyendo a Venezuela. Las exportaciones a este país crecieron un 31% en los primeros cuatro meses, tras desplomarse en un 35% en el mismo período del año anterior. La corrección de la tasa de cambio y la disminución de la demanda interna le dieron un vuelco a la balanza comercial y a la cuenta corriente en 1999, uno de los principales objetivos de la política económica. La cuenta corriente se redujo del 5.3% en 1998 al 1.3% en 1999 y, por primera vez desde 1992, la balanza registró un balance positivo de US$ 1.600 millones. Con este ajuste en las cuentas externas frenamos la dinámica explosiva de la deuda externa del país. En materia de inflación se obtuvieron resultados muy positivos en 1999. La inflación bajó a niveles de un dígito y se convirtió en la tasa más baja de los últimos 30 años. Si bien durante los primeros cuatro meses del año 2000 se observó un ligero repunte de la inflación, gran parte de ello obedece a alteraciones transitorias en los precios de algunos productos de la canasta de comportamiento cíclico, que se revertirán en el segundo semestre del año. El resultado de mayo, una inflación de sólo un 0.52%, sugiere que ya empezó este cambio en la tendencia. A más de ello, los distintos indicadores del Banco de la República sugieren que la inflación básica continúa su descenso sostenido de los últimos años, y hace viable la meta de inflación del 10% fijada para el año 2000. La reactivación de la economía es un hecho significativo para el sector financiero, que a nuestro juicio no ha sido suficientemente valorado. De hecho, la mayor parte de los análisis sobre coyuntura actual de la

economía colombiana muestran preocupación por la capacidad del sistema financiero para apoyar el proceso de reactivación. Por supuesto, no dudamos que la salud del sistema financiero es un elemento clave en este proceso. De allí que el Gobierno Nacional haya puesto en marcha una política clara y firme para sanearlo y para facilitar su fortalecimiento patrimonial, como se acaba de exponer. El crédito ya está llegando a las empresas. La cartera no hipotecaria de los bancos privados nacionales aumentó en un 5.5% en abril y la de los bancos privados extranjeros un 10.7%. Solo la cartera hipotecaria y la de los bancos públicos, con excepción de la del Banco Agrario, ha decrecido. Pero los analistas en Colombia no han prestado suficiente atención al hecho de que la reactivación del sector real será un ingrediente importante en el fortalecimiento del sector financiero, como aconteció en México, y como ha venido sucediendo en varios países asiáticos. Podemos confiar en que nos aproximamos a un círculo virtuoso, en el cual el mejoramiento de los indicadores financieros de las empresas, como el resultado del aumento en las ventas, se traducirá en una mayor disposición del sistema financiero para prestar y por tanto en un apoyo a la demanda y a la reactivación de la producción del sector real. VIII. la agenda política Somos conscientes que la reactivación de la economía podría recibir un gran impulso en la medida en que se logren progresos en la aprobación de las reformas fiscales pendientes. Contrario a lo que se vaticinaba a comienzos del año 2000 y que motivó dudas en agencias calificadoras e inversionistas extranjeros, el proceso de debate de las reformas está en marcha y ha avanzado en el Congreso de la República. Fue aprobado en primer debate, al final de la legislatura pasada, el proyecto de ley de modernización tributaria presentado al Congreso, tendiente a corregir el problema fiscal optimizando el recaudo, a través de la reducción de la brecha de evasión y morosidad y la adopción de un esquema tributario más moderno. Como es conocido por todos, este proyecto mantiene el impuesto a las transacciones financieras. Muchos analistas han mostrado preocupación por las distorsiones que puede generarle este impuesto a la economía. Sobre este

tema vale la pena hacer tres consideraciones. En primer lugar, los impuestos deben ser neutros frente a la asignación de recursos escasos por parte del mercado. En segundo lugar, se ha propuesto mantener este impuesto en razón de la gravedad de la situación fiscal y de algunas ventajas que presenta frente a otros tributos. En tercer lugar, para reducir las distorsiones que pueda generar se está acordando con el legislativo que las operaciones de compra y venta de divisas queden exentas de este tributo, porque ello representa un sobrecosto a las operaciones de comercio exterior, con lo que se estaría introduciendo una tarifa de cambio diferencial en el mercado. Esta exención cobijaría al mercado de divisas manejado tanto por el sector financiero como por el sector bursátil. Sin embargo el Gobierno, dada la situación fiscal, ha considerado conveniente reemplazar esta iniciativa por otra más agresiva que permita incrementar los recaudos en una suma de alrededor de $4 billones, basada en la eliminación de exenciones y privilegios y el aumento en el número de contribuyentes. Hace parte de esta agenda económica el proyecto de ley 046 y el proyecto de acto legislativo sobre transferencia a los que hicimos referencia en la parte inicial de esta exposición. Próximamente presentaremos ante el Congreso un proyecto de reforma al sistema pensional que racionalice los beneficios pensionales de manera que se eviten más impactos adversos sobre el equilibrio financiero del Sistema General de Pensiones. Se avanza, además, en el diseño de un estatuto único tributario (Ley 043) que permita dotar a las entidades territoriales de un instrumento moderno de gestión tributaria. El Gobierno Nacional está comprometido a fondo con la reactivación de la economía. Las acciones que hemos adoptado han significado salir de la crisis y establecer las bases para el crecimiento de la economía. Sin embargo, la adopción de estos proyectos y el trabajo y esfuerzo mancomunados resultan fundamentales para seguir y afirmarse en la senda de la recuperación económica.

CAPÍTULO CUARTO El sector solidario: un valioso instrumento para construir la paz Desde el 7 de agosto de 1998 la promoción y apoyo al sector solidario de la economía han sido para mí un tema prioritario. No se ahorró esfuerzo alguno para enfrentar la crisis reciente, con el propósito de poner en marcha políticas de largo plazo que garanticen dentro del contexto económico nacional un lugar destacado para el sector solidario en general y para el cooperativismo en particular. He dicho un par de veces que en relación con el sector solidario nos debe convocar el futuro y no el pasado. El Gobierno Nacional ha desplegado una política coherente y de gran alcance para promover, proteger y fortalecer a la economía solidaria en el país. Entre otras acciones, ha actuado en el campo regulatorio, al entregarle además de las prerrogativas del sector solidario, las mismas garantías que al sector financiero tradicional. El Gobierno como agente coadyuvador del desarrollo en las regiones ha entendido que la intermediación de recursos y servicios financieros en la provincia es fundamental. Así mismo, nadie desconoce que uno de los factores necesarios para el desarrollo lo constituye el tener un medio de pagos adecuado y eficiente. Por ello, se ha centrado buena parte del esfuerzo en fortalecer al sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito, trabajando en cuadro áreas de vital importancia: – En el campo regulatorio se cuenta con un cuerpo coherente y completo de normas. – En el plano institucional se cuenta con órganos estables y creíbles para controlar el sector

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Tomado de las distintas conferencias sobre el sector solidario y el cooperativismo pronunciadas por el autor y recogidas en los tomas 3 y 4 de la Memoria de Hacienda 1998 – 1999 y en el tomo de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000.

– Se tiene claridad en los ámbitos de operación de cada tipo de cooperativa. – Se han inyectando $2 billones para su fortalecimiento. I. historia de una crisis El sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito atravesó durante los dos últimos años por la más grave crisis de confianza de toda su historia. El manejo de ahorro del público a través del sistema cooperativo vivió desde finales de 1997 y durante 1998 grandes escándalos por malos manejos que aún recordamos y que minaron la confianza de los colombianos en estas instituciones. Estas investigaciones, que aun están sin solución ni esclarecimiento en su gran mayoría, pusieron al descubierto la debilidad estructural de nuestro sistema cooperativo para el manejo de los ahorros del público. Sociedad y Gobierno, de manera amañada, pasaron con los ojos cerrados frente a una gran bomba de tiempo que se estaba gestando gracias a la labor corruptora de directivos de cooperativas, supervisores complacientes, empleados públicos responsables de las tesorerías oficiales y empresarios de cuello blanco que aprovechaban la información privilegiada y sus influencias para beneficiarse de préstamos cuantiosos y muchas veces sin respaldo alguno de pequeñas cooperativas que se nutrían de los ahorros de miles y miles de colombianos, la mayoría de ellos pertenecientes a las clases menos favorecidas y cuyos ahorros constituían en el gran número de casos el fruto de los esfuerzos de toda una vida. El caso tan sonado del Inurbe fue apenas la punta del iceberg. Nuestras cooperativas, las buenas y las malas, las grandes y las pequeñas, no pudieron contener la gran corrida de depósitos que esta crisis de confianza les generó durante 1997 y 1998. La crisis de liquidez minó poco a poco su solvencia y fue necesario decretar mecanismos de apoyo y la intervención para administrar y liquidar a las más grandes cooperativas del país. Allí cayeron las más tradicionales cooperativas de Colombia, tan cercanas al desarrollo y crecimiento de algunas regiones del país: la Caja Popular Cooperativa de Boyacá, Cofiandina en el Huila, Credisocial en el sur del país, Construyecoop, Coopiantioquia, Avancemos, etc. Por desgracia este gran descalabro sucedió cuando el país no estaba

preparado por cuanto no se contaba con una institucionalidad adecuada y consolidada para manejar y supervisar este sector. Solo en junio de 1998 se aprobó la Ley 454, que permitía comenzar a trabajar en este propósito. Con los bancos cooperativos pudo actuarse más rápido pues los mismos entraban en la órbita de una institucionalidad ya más depurada y consolidada: la de las instituciones financieras. Los resultados saltaron a la vista. En este contexto, durante el segundo semestre de 1998 nos encontramos con la necesidad de solucionar el descalabro de 42 cooperativas en grandes dificultades que terminaron intervenidas y que al 30 de junio de 1998 sumaban ahorros por $ 656.173 millones, equivalentes a 890 mil ahorradores. Esto sin contar el número de asociados (o socios de las cooperativas), que sumaban cerca de 751 mil personas. El total de ahorros pertenecientes a ahorradores con menos de $500 mil (incluyendo a la Caja Popular Cooperativa) sumaban cerca de $59 mil millones, lo cual nos permite afirmar que el 9% del total de ahorros cuyo monto no superaba los $500 mil de las entidades intervenidas correspondía al 51.5% del total de ahorradores. Así mismo y dentro de esta crisis hay que mencionar a los tres bancos cooperativos (Uconal, Bancoop y Coopdesarrollo) y a las cooperativas recogidas en el hoy Megabanco Cooperativo: Coopsibaté y Cupocrédito, dueña de Crecer. De otro lado, no podemos olvidar que estamos frente a un sector cuya dimensión aún es desconocida por su gran informalidad. No obstante, podríamos decir que para el último trimestre de 1999 existen más de 3.000 entidades que manejan ahorros de asociados o terceros organizados bajo esquemas solidarios, que pueden tener activos por $5.5 billones. De éstas, 2.166 son cooperativas, con $4.1 billones de pesos, 1.003 son fondos de empleados, con $720 mil millones de activos, 99 mutuales, con $46 mil millones de activos, y otras 303 entidades, con $500 mil millones en activos. Algunos indicadores permiten entender mejor lo que pasó. En el período 1995‐1996, el volumen de activos creció en un 53.2% y la cartera creció en casi un 42%. Los pasivos, crecieron en casi el 60% con base en captaciones del público, las cuales aumentaron en un 55%. Es de destacar que esta dinámica de la actividad financiera cooperativa se apoyó ante todo en las actividades desarrolladas con terceros no afiliados. En efecto, la cartera otorgada a los no afiliados aumentó en un 69% mientras que los recursos captados de no asociados aumentaron en más del 79%.

Crecimiento con base en endeudamiento. En las cuentas patrimoniales, en este período, no se observó un fortalecimiento equivalente al crecimiento de los activos y pasivos, en vista de que el patrimonio se incrementó en un 39% y los aportes sociales en casi el 35%. Esto puede ser el resultado de la concentración en actividades con terceros no afiliados cuya vinculación no se traduce en mayores aportes sociales. En materia de resultados, los excedentes aumentaron en un 33% y, una vez descontados los ajustes por inflación, el sector evidenció además una baja del 24.5% en los resultados del ejercicio. Para junio de 1998 las cooperativas con actividad financiera mostraron un descenso considerable en sus utilidades, al punto que 49 entidades, de una muestra de 70, arrojaron pérdidas. El menoscabo en la condición financiera de muchas cooperativas deterioró la confianza de los ahorradores, que retiraron importantes volúmenes de recursos en los últimos meses. Poco a poco se hizo la transición de una débil regulación prudencial a una supervisión rigurosa para devolver la confianza al sector. La normatividad que rige la actividad del cooperativismo financiero tuvo como elemento central la Ley 79 de 1988, al tenor de cuyo articulado se autorizó a las entidades cooperativas a captar dinero de terceros y, en esa medida, a incursionar en el terreno del ahorro público, sin contar esa norma con los principios de regulación prudencial que por esas mismas fechas se comenzaban a instrumentar para la vigilancia de los establecimientos de crédito tradicionales. Esto en buena medida por las características mismas de la organización de la economía solidaria y de los esquemas de administración. Los decretos 1134 y 1111 de 1989 reglamentaron la Ley 79 en relación con el ejercicio de la actividad financiera. En el primero se establecieron las condiciones generales de funcionamiento de las cooperativas de ahorro y crédito, tales como el capital mínimo irreductible, determinado en función de la población receptora de sus servicios, con un máximo de 4.000 salarios mínimos legales mensuales, una relación de pasivos para con el público (incluyendo los depósitos de ahorros de sus asociados y de terceros) que no podía ser superior a diez veces el monto mínimo de aportes sociales no reductibles y su reserva para protección de aportes y el mantenimiento de un fondo de liquidez. A través del Decreto 1111 se reglamentó el funcionamiento de los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero y se

determinó su ingreso a la órbita de vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, hecho que hizo extensiva para este tipo de entidades la aplicación de las normas de regulación prudencial que introdujo la superintendencia para la supervisión de los demás establecimientos de crédito. Dichos organismos de grado superior de carácter financiero hicieron su tránsito a bancos cooperativos desde 1991, en uso de la posibilidad que les otorgó la Ley 45 de 1990. Así, el organismo cooperativo de grado superior de carácter financiero Instituto de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo de Colombia (Financiacoop) se convirtió en diciembre de 1991, mediante Resolución 5106 de la Superintendencia Bancaria, en Bancoop; Coopdesarrollo se convirtió en octubre de 1994, mediante Resolución 2142, en el Banco Coopdesarrollo, y la Unión Cooperativa Nacional Financiera (Uconal) se convirtió en diciembre de 1991, mediante Resolución 4715, en el Banco Uconal. Después de la Ley 79 de 1988 y sus decretos reglamentarios se expidieron los decretos 1688 de 1997 y 619 de 1998, el primero de los cuales pasó al cooperativismo financiero a la órbita de control de la Superintendencia Bancaria; en el segundo se establecieron las fechas y se definieron las condiciones que debían acreditar las cooperativas especializadas en el ejercicio de la actividad financiera y las multiactivas e integrales para acceder a la vigilancia, inspección y control de esta superintendencia. Cabe destacar que de la normativa expedida en este lapso tan sólo el Decreto 1840 de 1997 introdujo elementos de regulación prudencial modernos en el marco normativo del sector, mediante el establecimiento de diferentes relaciones de solvencia determinadas sobre la base del tamaño del patrimonio técnico de las entidades. Ninguna de las normas expuestas, a excepción del Decreto 1840, desarrolló un marco de regulación prudencial de acuerdo con los principios del Comité de Basilea, y por tanto el cooperativismo financiero adoleció de vacíos y debilidades regulatorias impropias de una actividad que canalizó cuantías significativas del ahorro de un grupo considerable de colombianos. Estas debilidades explicaron tendencias indeseables en cuanto a la volatilidad del patrimonio de las cooperativas por la posibilidad de retiro de los aportes cooperativos, ya que sobre esta materia tan sólo existió la restricción de mantener los aportes mínimos irreductibles, sin contar durante la mayor parte del tiempo con una relación de solvencia mínima.

Otro factor que contribuyó a dicha volatilidad fue la posibilidad que tienen las cooperativas de cruzar los aportes con los saldos de los créditos en caso que no se cuente con otra fuente de pago de los préstamos. Así, el capital básico de las cooperativas de ahorro y crédito no tiene la vocación de permanencia que tiene en los demás intermediarios, falencia que también fue aplicable a los bancos cooperativos, aunque en menor grado debido a que estos últimos sí tuvieron que cumplir con el mínimo legal del 9% de la relación de solvencia. Sobre esta materia, las normas cooperativas fijaron montos patrimoniales tasados no sobre la base del riesgo asociado con los activos sino con base en parámetros poblacionales ajenos por completo a las necesidades de apalancamiento de las acreencias, y adicionalmente los criterios incorporados en las normas de clasificación y calificación de la cartera contemplaron plazos de morosidad demasiado amplios y laxos en cuanto a la obligación de constituir provisiones, y adolecieron de vacíos en cuanto a las provisiones de los bienes recibidos en pago. Estas circunstancias, aunadas a una supervisión deficiente por parte del ente encargado de su control, significó a la postre la inobservancia de los más elementales principios de prudencia financiera y control de riesgos. Con el objeto de rescatar la confianza del público en el sector se iniciaron las acciones civiles y penales pertinentes. Al Fiscal se le hizo una enumeración de las principales actuaciones que dieron lugar a la liquidación e intervención de las cooperativas. Si bien es cierto que hay muchas denuncias y procesos ejecutivos en curso, es bien cierto también que faltan muchos responsables por enjuiciar y falta dictar las medidas cautelares contra los autores intelectuales de estos delitos. Dichas conductas delictivas pueden resumirse así: – Contabilidad adulterada. Diferencias entre los saldos de los balances y los libros oficiales. Aun así dichos balances están firmados por el representante legal y el revisor fiscal. – Créditos a administradores y relacionados sin el lleno de los requisitos por grandes valores, sin garantías adecuadas y sin constancias de pago o de contratos en donde consten las condiciones de los créditos. – Violación a los reglamentos de crédito por parte de los administradores (v. gr., se evidencian casos en donde el presidente de la entidad es codeudor de varios créditos).

– Compra de inmuebles con recursos de los ahorradores a administradores o parientes por sumas muchas veces superiores a cinco veces el valor real al que se vende inmediatamente o al de la última transacción. – Compra de locales comerciales e inmuebles de manera exagerada con preferencias para los vendedores y que congelaron los recursos de las cooperativas volviéndolas ilíquidas, lo que generó su intervención y liquidación. – Registro de propiedades sin escrituras. Registros contables de inmuebles a valores superiores al de compra o al de avalúo (hay casos de cooperativas que tienen registrados los bienes por 10 veces su avalúo, inflando con esto los activos y la posibilidad de captación del público). – Contabilización en los activos de construcciones en curso sobre inmuebles ajenos o de obras no realizadas. – Falta de diligenciamiento de los documentos que soportan las colocaciones, lo que conlleva su irrecuperabilidad. – Utilización del fondo de liquidez y retiros hecho por los administradores sin autorización del consejo. – Reestructuración permanente de deudas a cargo de los presidentes o miembros del consejo de administración sin pago o abono alguno desde el otorgamiento de los créditos. – Concentración indebida de créditos en pocos deudores de alto riesgo con desviación de los principios cooperativos. Esas deudas son de dudoso recaudo y por ende los miles de ahorradores no tienen opción de recuperar sus ahorros, y menos de recuperar sus aportes. – Triangulación de operaciones mediante recursos públicos para beneficiar a particulares usando el canal de una cooperativa. Así por ejemplo, y con la complicidad de mesas de dinero y tesoreros y financieros de entes oficiales, se entregaba recursos de los entes públicos a una cooperativa, la cual el mismo día y con las comisiones del caso la colocaban a un particular. Este particular a su vez utilizaba sus entidades para invertir en proyectos de construcción o para comprar entidades o para capital de trabajo. Estos préstamos se hacían por sumas que desbordaban la capacidad de la cooperativa y sin el menor estudio de riesgo o crédito por cuanto dejaban buenas comisiones. Estos deudores por supuesto no han pagado sus obligaciones y, como quiera que representaban un porcentaje importante de la cartera de algunas cooperativas, éstas, ante la crisis de confianza, no tuvieron

cómo responder a los requerimientos de los múltiples ahorradores que tenían sus dineros depositados en estas entidades. Solo para poner un ejemplo, se estima hasta ahora que de los presupuestos de las entidades públicas, descentralizadas, entes territoriales y demás entidades oficiales hay a la fecha, perdidos en cooperativas, más de $223 mil millones. II. la construcción de la institucionalidad para el fortalecimiento y el desarrollo del sector solidario La crisis nos dejó una lección importante: hay que tener instituciones fuertes de regulación, supervisión, control, apoyo y promoción para el restablecimiento de la solidez y la confianza en el sector. A. la superintendencia de la economía solidaria Con la puesta en marcha, de la Superintendencia de la Economía Solidaria se termina esta primera fase de creación, regulación y dotación de recursos a las instituciones del sector solidario. Dichas instituciones son: el Dansocial, el Fogacoop, la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Fosadec. A éstas deben sumarse, en lo de su competencia, la Superintendencia Bancaria y el Fogafin. La Superintendencia de la Economía Solidaria está llamada a ser una entidad de carácter técnico que estructurará una nueva visión en materia de supervisión con las funciones de inspección, control y vigilancia de uno de los sectores más importantes de la economía nacional. Corresponde a esta nueva entidad supervisar la actividad financiera que desarrollen las cooperativas de ahorro y crédito, estableciendo los planes y ajustes necesarios para dar cumplimiento al mandato de la Ley 454 de 1998, consistente en enmarcar el ejercicio de esta actividad dentro de los parámetros establecidos para las entidades financieras, sin desnaturalizar su especial composición que es lo que le permite canalizar el ahorro puro y democratizar de manera efectiva el acceso al crédito. Así mismo deberá la Superintendencia de la Economía Solidaria supervisar la actividad de organizaciones de igual importancia y connotación como son los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las cooperativas de

servicios y producción, entre otras, con el objeto de contribuir a que las mismas sean entidades exitosas y pujantes de impacto social con permanentes índices de crecimiento y progreso. Para ello una adecuada regulación será la herramienta que les permita consolidar el desarrollo de sus objetivos sociales. Se estima que existen alrededor de 15 mil entidades solidarias y que, luego de una primera depuración, podrán quedar 7 mil. No obstante, consideramos importante esperar el trabajo de fin de 1999 para determinar el universo de entidades que vigilará la nueva entidad. b. el dansocial: la promoción El Dansocial será el organismo que se encargará de la promoción y la educación del sector solidario. Recientemente este organismo fue reestructurado para que de conformidad con las disponibilidades fiscales cumpla el papel que la ley y la sociedad encomiendan. c. el fogacoop: el apoyo financiero y el seguro para depositantes y ahorradores El Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas, Fogacoop, creado en octubre de 1998, es hoy uno de los instrumentos fundamentales con que el Gobierno viene trabajando por la consolidación y la regionalización del cooperativismo. Cuenta con un presupuesto que asciende en la actualidad a $30 mil millones de capital semilla para atender las necesidades de las cooperativas inscritas. Además se autorizó por parte de la Nación un crédito presupuestal por $100 mil millones que tiene por objeto fortalecer patrimonialmente al fondo. En particular, el Fogacoop ha recibido solicitudes de inscripción de 35 cooperativas, 3 de las cuales están inscritas en forma condicional, 2 en forma plena y 10 tienen pendiente la firma del convenio de desempeño para formalizar la inscripción. Las demás están en proceso de aclaración y complementación de la información requerida. En el caso de la cooperativa Cooperamos, la entidad obtuvo la inscripción condicional de Fogacoop y entró en un proceso de ajuste. No obstante la reciente liquidación, el apoyo del fondo permitirá devolver buena parte de los

ahorros allí depositados, que de otra manera y por el deterioro de los activos, los depositantes y ahorradores habrían perdido en su totalidad o habrían tenido que someterse a la espera de las resultas de un proceso de liquidación en épocas en que es difícil la realización y venta de inversiones y activos en poder de estas entidades. La cooperativa Cofinam de Caquetá obtuvo inscripción condicional, con un apoyo de $1 mil millones. Por su parte el organismo cooperativo de grado superior de carácter financiero Central Cooperativa Financiera para la Promoción Social, Coopcentral, tiene inscripción condicional al desarrollo del convenio firmado con el fondo, con apoyos financieros por un total de $7 mil millones autorizados por la junta directiva, de los cuales se han desembolsado $6.882 millones por compra de activos. Más de 22 mil personas entre ahorradores y asociados se beneficiaron con esta decisión. Lo anterior sin perjuicio de la protección dada a los fondos de liquidez que por ley debe administrar este organismo cooperativo. El impacto de las operaciones de apoyo del Fogacoop sobre las regiones donde funcionan las cooperativas en mención es muy importante y redundará en el fortalecimiento de las entidades que liderarán la estabilización y consolidación del cooperativismo financiero regional. En total, según cálculos de Fogacoop, al corte de marzo de 1999 se está otorgando apoyo a más de 800 mil ahorradores, a cerca de 554 mil asociados, y respaldando con el seguro de depósitos a entidades que cuentan con pasivos por cerca de $635 mil millones, activos por $748 mil millones y depósitos por cerca de $153 mil millones. Así mismo, a través de Fogacoop pudimos implementar desde 1998 una reserva especial para entidades cooperativas intervenidas para administrar. Una de las grandes innovaciones que se hicieron a raíz de la declaratoria de la emergencia económica en noviembre de 1998 y del fallo de exequibilidad de la Corte Constitucional fue la expedición del Decreto 727 de abril de 1999, en virtud del cual Fogacoop puede realizar operaciones de apoyo a los ahorradores o a las entidades de la economía solidaria que se encuentren intervenidas para administrar, adquiriendo acreencias que los ahorradores y depositantes tienen contra dichas cooperativas, con cargo a los recursos establecidos en el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998, es decir, con los recursos del impuesto a transacciones financieras recaudados hasta el 31 de diciembre de 1999.

Es en cumplimiento de esta disposición que se está llevando a cabo el proceso de saneamiento y apoyo para la Caja Popular Cooperativa, una de las instituciones más queridas del Departamento de Boyacá y, por su tamaño, la más grande y representativa del sector cooperativo. La caja fue intervenida por Dancoop (hoy Dansocial) el 19 de noviembre de 1997, y el Gobierno se encontró en agosto de 1998 con una institución que, no obstante estar envuelta en grandes defraudaciones y problemas jurídicos, civiles y penales, tenía a más de 200 mil ahorradores y asociados que luchaban por salvar su entidad y devolverla al servicio de los boyacences. Ha sido ejemplar el esfuerzo de los ahorradores para capitalizar sus ahorros. Se trata del programa del “37‐ 63”, que fue acogido por una gran mayoría de personas. Este plan de salvamento autogestionado por la misma entidad, que se logró con la capitalización del 37% de los ahorros, se analizó por el Gobierno para contribuir con la nueva administración de la caja en apoyar y honrar las devoluciones del 63% de los ahorros no capitalizados. Para este caso, se aprobó una operación que involucraba inicialmente recursos por $12.300 millones, cuyo desembolso está también sujeto al cumplimiento de lo establecido en el convenio. El apoyo otorgado a la Caja Popular Cooperativa se ha acompañado por parte de Fogacoop con un análisis de la entidad oficina por oficina, el cual ha dado como resultado un programa de cierre de oficinas, un proceso de racionalización de costos laborales y un análisis de los sistemas de información de la entidad. Todo lo anterior para llevar a cabo un proceso de salvamento que permita poner en operación la caja una vez tenga una estructura, procedimientos y sistema de información adecuados para una entidad financiera, y devolverla así a su nicho natural que es el Departamento de Boyacá. Y es que no tiene sentido que la caja distraiga sus esfuerzos y sus escasos recursos en oficinas en ciudades como Medellín o Cali. Si resulta viable en términos jurídicos y financieros se va a restablecer la operación de la caja en Boyacá y para Boyacá. Como es obvio este proceso es complejo y requiere de recursos cuantiosos. Se han estimado como necesarios $ 90 mil millones. Para el desembolso total hay que profundizar la reestructuración de la entidad y culminar los procesos penales de quienes defraudaron la confianza de los ahorradores y se apropiaron de sumas cuantiosas o permitieron que otros lo hicieran. Es por ello que hemos insistido durante estos 14 meses y trabajado muy activamente

con la Fiscalía. El Fiscal constituyó un cuerpo élite para investigar y penalizar todo el descalabro del sector cooperativo que arrastró con los ahorros de casi un millón de colombianos. Una de las prioridades ha sido la caja. D. la superintendencia bancaria y el fogafin De otra parte hay que resaltar que en las cooperativas que hoy están bajo la vigilancia de la Superbancaria existen cerca de 641 mil ahorradores y depositantes con ahorros y depósitos por valor de $356 mil millones y 460 mil asociados cuyos aportes valen $184 mil millones. En el caso del Banco Uconal, el Fogafin le otorgó apoyos por un valor de $718 mil millones entre operaciones de apoyo, capitalización y capital garantía. Con estas operaciones se protegieron ahorros y depósitos de 130 mil personas que tenían cerca de $78 mil millones. Así mismo, se disminuyó la pérdida de los 78 mil asociados que tenían aportes por $296 mil millones. En adición, en el proceso de fusión con el Banco del Estado se asignaron otros $600 mil millones. En el salvamento de Bancoop, Cupocrédito y Coopsibaté mediante su integración en el Banco Coopdesarrollo, y en fortalecimiento de este último, el Gobierno Nacional ha destinado $560 mil millones que incluyen apoyos de crédito al banco. Con la operación de salvamento de Coopdesarrollo se protegieron los ahorros y depósitos de 1.521 miles de personas con ahorros y depósitos por valor de $992 mil millones y 167 mil asociados con aportes por $155 mil millones. Con estas operaciones se han salvado alrededor de $2 billones en ahorros y se ha dado continuidad a $3.3 billones de activos, garantizando una porción importante de los dineros aportados en Cupocrédito, Coopsibaté, Coop‐ desarrollo y Uconal. e. el fondo de solidaridad para compra de acreencias de ahorradores y Depositantes de cooperativas en liquidación –fosadec– En noviembre de 1998, a través de la emergencia económica el Gobierno Nacional creó el Fondo de Solidaridad para Ahorradores y Depositantes de Cooperativas en Liquidación –Fosadec–, con el objeto de canalizar recursos provenientes del recaudo del impuesto del 2 por 1.000 sobre las transacciones

financieras y realizar compra de acreencias a las cooperativas que hayan entrado en liquidación antes del 1º de enero de 1999. Hasta el último trimestre de 1999 se habían atendido las reclamaciones de 218 mil personas y desembolsado cerca de $58 mil millones canalizados hacia los ahorradores más pobres. Estas cifras se han complementan con los recursos devueltos por las liquidaciones, que como el caso de las cooperativas Credisocial y Construyecoop vienen, bajo la tutela de Fogafin, adelantando ágiles procesos de liquidación. Se ha actualizado el estimativo y probablemente podrán ser alrededor de 500 mil personas las que podrán acceder a Fosadec. El resultado de las medidas ya mencionadas ha significado un apoyo efectivo a los más de tres millones de personas asociadas al sector, y en particular una mitigación del efecto de la crisis a los más de un millón de ahorradores afectados directamente. F. el ministerio de hacienda Dentro de la reestructuración del Ministerio de Hacienda y siendo conscientes de la importancia que tiene el tema cooperativo financiero, a la Dirección de Regulación Económica se le dio la responsabilidad de regular la materia cooperativa de manera similar a la que existe para el sector financiero. G. el fondo de Fomento para la economía solidaria –Fones– El Fondo de Fomento para la Economía Solidaria, Fones, fue establecido en el artículo 23 de la Ley 454 de 1998. Cuenta con personería jurídica, patrimonio propio y es de naturaleza solidaria. Está vinculado al Dansocial y sometido a control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Podrán afiliarse al Fones las entidades de la economía solidaria que suscriban aportes según lo determinen sus reglamentos, y su afiliación será voluntaria. Dentro de las funciones del Fones se encuentran: – Otorgar créditos para los proyectos de desarrollo de las entidades de Economía solidaria inscritas.

– Administrar los recursos a su disposición. – Fomentar las organizaciones solidarias de producción y trabajo asociado. – Otorgar créditos solidarios para fortalecer las organizaciones de la economía solidaria más pequeñas. El capital del Fones se constituirá con aportes privados de sus miembros, del sector solidario y con las apropiaciones que se le asignen en el presupuesto nacional según lo determine el Gobierno. La junta directiva del Fones estará constituida por: – Tres representantes del Gobierno Nacional que serán el director del Dansocial, quien lo presidirá, los ministros de Hacienda y de Desarrollo o sus delegados. – Un representante del Consejo Nacional de la Economía Solidaria (Cones). – Un representante de las entidades afiliadas al Fones. Corresponde a la junta directiva: – Fijar las políticas generales del Fones en concordancia con las trazadas por el Cones. – Reglamentar el otorgamiento de créditos y fomento a sus afiliados y definir las garantías admisibles. Como quiera que aún no se han fijado los reglamentos ni la regulación a los aportes de afiliados, en el presupuesto aún no existe asignación de recursos para este fondo. Una vez se tenga definida la operación y consolidada la entidad que hará la inspección y vigilancia de este fondo, es decir la Superintendencia de la Economía Solidaria, se pondrá en funcionamiento esta nueva institución solidaria. H. el consejo nacional de la economía solidaria –cones– Este consejo está conformado por un representante de cada uno de los componentes del sistema, elegidos democráticamente por el respectivo sector a través de sus órganos de integración, de acuerdo con sus normas estatutarias, así: – Un representante de cada uno de los organismos de tercer grado y, en el caso de la no existencia del órgano de tercer grado, de los organismos de segundo grado que agrupen cooperativas, instituciones auxiliares de la economía solidaria y otras formas asociativas. – Un representante de los capítulos regionales.

– El director del Dansocial, con voz y sin voto. El Cones podrá formar capítulos regionales. El Cones tendrá las siguientes funciones: – Fomentar y difundir los principios, valores y fines de la economía solidaria. – Formular, coordinar, promover la ejecución y evaluación a nivel nacional de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos generales al interior del sistema de la economía solidaria. – Integrar los componentes del sistema de la economía solidaria. – Aprobar los estatutos y reglamentos internos propios. – Nombrar al secretario ejecutivo y demás cargos directivos de conformidad con sus estatutos. – Participar en los organismos de concertación de desarrollo nacional. – Ser órgano consultivo del Gobierno en la formulación de políticas relativas a la economía solidaria. – Designar comisiones técnicas especializadas que sean necesarias. – Trazar las políticas en materia de educación solidaria. Por ser este un órgano consultivo del Gobierno Nacional no se requiere su incorporación como sección en el presupuesto nacional. Los gastos en que incurra en su funcionamiento estarán a cargo del Dansocial. No obstante es importante que el Cones comience a operar, tal y como se dijo para el Fones, una vez la Superintendencia de la Economía Solidaria, el Fogacoop y el Dansocial estén en pleno funcionamiento de conformidad con los nuevos parámetros y fines que establece en la Ley 454 de 1998. III. la regionalización: el nuevo reto para el fortalecimiento del sector solidario Con la puesta en marcha de la Superintendencia de la Economía Solidaria y utilizando los instrumentos que se tienen con Dansocial y Fogacoop, el Gobierno está implementando de manera muy dinámica un proceso de regionalización. La crisis nos enseñó que las cooperativas que mantuvieron su operación circunscrita a la región donde nacieron pudieron sortear con mayor facilidad la crisis por la que se ha atravesado. Por lo expuesto, el Gobierno promueve, dentro de las cooperativas que están solicitando apoyo de Fogacoop, su regionalización, convocando a las

fuerzas sociales y económicas de los departamentos a que rodeen a las cooperativas de ámbito regional, en la medida en que son en muchas regiones de Colombia la red financiera de mayor cobertura, o inclusive la única, y que atiende a determinados segmentos de la población en donde el sector financiero tradicional no está interesado en llegar. Esta política reviste hoy la mayor trascendencia, dada la actual coyuntura que viven la banca tradicional y la pública, que han debido recogerse y reestructurar sus servicios y su cobertura dentro de un profundo proceso de racionalización que supone el cierre de un elevado número de sucursales bancarias. Es aquí donde hay que tener un sector cooperativo financiero sólido, debidamente controlado y eficiente, para que llene ese vacío y complete la estructura de intermediación financiera y el sistema de pagos que requiere toda economía que quiera crecer y reactivarse. En particular, respecto del desarrollo de las regiones, el Gobierno a través del Fogacoop ha emprendido acciones concretas en varias zonas del país, promoviendo su fortalecimiento, la regionalización del cooperativismo financiero y la promoción de circuitos financieros locales. Es así como se están desarrollando procesos en Antioquia, apoyando la integración de Coobancoquia y Don Matías. En el Tolima, se trató de hacer lo mismo con la operación de apoyo a Cooperamos. En el Huila, con Utrahuilca y Coficol. En Santander se ha promovido una alianza estratégica entre Coopcentral y Coomultrasan, y en Boyacá, como ya se mencionó, se trabaja en la regionalización de la Caja Popular Cooperativa para devolverla a su nicho histórico de operación. El desarrollo regional y la regionalización tienen muchas connotaciones en aspectos referentes a recursos económicos, fiscales y, entre otras más, de ordenamiento territorial; sin embargo, debemos empezar a pensar en los elementos esenciales para el desarrollo económico de una región, cuyo resultado debe ser más y mejores empleos productivos para la población. Por lo tanto, es preciso doblar esfuerzos en la generación de ciencia y tecnología a nivel regional, en el desarrollo de círculos virtuosos de ahorro‐ inversión, en la difusión del conocimiento a nivel regional y en el mecanismo de movilización de ahorros y capitales de las regiones en beneficio de las mismas regiones. El cooperativismo se convierte entonces en el mecanismo más eficaz para

reunir los intereses privados y colectivos de muchos en aras de beneficios que redundarán en la región y que permitirán una estrategia coherente y consistente, ya sean cooperativas dedicadas a actividades del sector real o del sector financiero. Sin embargo, pese a todos los avances que el Gobierno ha hecho, aún queda mucho por adelantar para el éxito del proyecto. El ingrediente fundamental que aún hace falta es la iniciativa privada: mientras los agentes económicos y sociales de las regiones no aprovechen los espacios que se han abierto y se comprometan con el desarrollo de la región desde ella y para ella es muy poco lo que el Gobierno por sí mismo podrá alcanzar. La reunión o asociación de muchos pequeños capitales solidariamente puede llegar a significar tanto o más que el que un gran inversionista pueda proveer. Los sistemas solidarios de asociación se convierten así en el mecanismo más eficiente para desarrollar actividades económicas privadas a nivel financiero, agrícola, industrial y de servicios para que las regiones dependan menos de las obras públicas como mecanismos de promover el desarrollo y para que su futuro dependa más de sus propia iniciativa. El Gobierno considera, en efecto, que un elemento fundamental del desarrollo regional está ligado a las cooperativas financieras y no a una entidad estatal, por motivos de autogestión de la comunidad para su propio beneficio. Así que tampoco consideraría pertinente que se desarrollaran medidas que no puedan sostenerse con el tiempo, como la dirección de recursos de fomento para ello. Lo que no significa que las cooperativas no puedan canalizar recursos de fomento. Podrán canalizar cuantos sean necesarios, siempre y cuando potencien las fuerzas del mercado y permitan un desarrollo consistente de la región. Debe añadirse que este Gobierno ha defendido los derechos de los asociados obligando a mejorar las técnicas de administración de los riesgos inherentes al negocio financiero, así como al cumplimiento de los principios contables. Sin perder de vista el desarrollo de normas referentes a los conflictos de interés e inhabilidades. IV. Un paso hacia adelante: un control eficiente y oportuno Esta nueva etapa demandará la profesionalización de la dirigencia, la especialización calificada frente a cada una de las actividades del negocio, la

aplicación de los más altos estándares de autocontrol, de manera que se enmarque la práctica de la gestión dentro de la más absoluta ortodoxia, pues este apoyo al sector cooperativo no puede ni debe entenderse como una etapa de indulgencia regulatoria. Muy por el contrario, el desarrollo de la actividad financiera en las cooperativas deberá regirse por los más altos niveles de control y supervisión. Igual haremos con los otros sectores asociativos solidarios. El sector solidario debe consolidar un sistema de autocontrol eficaz, lo cual no desvirtúa la importancia de mecanismos de supervisión y control por parte del Estado, que son como tales bienes públicos. El autocontrol se refiere más bien a la actividad de control que las cooperativas deben efectuar sobre sí mismas y sus vecinas para garantizar su propia supervivencia. Recordemos que nunca ha sido un elemento de discusión en las cooperativas la competencia. V. la política del gobierno para el sector Colombia tiene un problema estructural que se ha venido acentuando debido a la alta concentración de la riqueza y la propiedad. La economía del trabajo organizada y apoyada de manera eficiente ha demostrado ser una herramienta insustituible para neutralizar los efectos perturbadores que este hecho económico y social genera. Si bien es cierto que estamos ante una profunda crisis del sistema, es importante hacer una reflexión profunda acerca del papel o del valor que debemos darle a este mecanismo de participación social y económica. Tenemos que repensar el sector solidario, darle unas bases sólidas y una dirección eficaz. El Gobierno tiene muy clara su responsabilidad en esta tarea. Son muchas las acciones emprendidas y mucho lo que resta por hacer. Y es que está comprobado que al nivel internacional, y en especial en América Latina, el sector financiero tradicional y en particular los bancos han demostrado gran renuencia a prestar servicios al extremo inferior del espectro económico, conformado por microempresas, pequeñas empresas y familias de bajos recursos, que han sido el núcleo generador de estas cooperativas. La prestación de servicios financieros a estos grupos sub‐atendidos ofrece

la posibilidad de lograr considerables aumentos de eficiencia y crecimiento, así como efectos positivos en la equidad. Las estadísticas demuestran que en América Latina las microempresas y las pequeñas empresas parecen desempeñar una función mayor en la producción económica de lo que se suele creer. Así mismo y conscientes de que el mayor uso de servicios bancarios contribuye al crecimiento, podremos, a través de una mayor cobertura hacia microempresarios y pequeños empresarios, lograr mayores tasas de crecimiento en términos macro‐ económicos. Algunos estudios del bid muestran que mientras con la atención de proyectos de grandes empresarios por parte de la banca tradicional se logra financiamiento para ejecutar proyectos con una tasa de rendimiento del 10%, se deja de financiar proyectos con una tasa de rendimiento del 25% a un microempresario de bajos recursos, puesto que este último préstamo sería demasiado pequeño para ser financiable según las normas tradicionales de los bancos comerciales. Esta es la brecha que están llamadas a llenar las cooperativas financieras y de ahorro y crédito. Para ello tenemos que redefinir la viabilidad del modelo bajo el cual debemos orientar su organización. Se está demostrando en los últimos años que un modelo atomizado, como es en el que hemos derivado en los últimos años en nuestro país y que es el mismo que tienen Estados Unidos, Canadá (salvo Quebec) y en general Latinoamérica, presenta un bajo grado de penetración en la población, una más alta incidencia de insolvencia de entidades individuales y una presencia de crisis importante en las últimas dos décadas. Así mismo, el riesgo de agencia y el azar moral tienen una mayor representatividad en las causas de la crisis, riesgos que son aún mayores en las organizaciones de segundo grado. Se presentan igualmente entidades independientes, grandes y pequeñas, que compiten en el plano regional y nacional pero con menor eficiencia, menor capacidad y remuneración para sus empleados (en comparación con el sector financiero tradicional) y mayor vulnerabilidad ante una crisis. En esta clase de cooperativas son más numerosos los asociados prestamistas que los ahorradores y por ello son más débiles los vínculos que

unen al cooperado con su entidad. Valdría entonces la pena, como lo mencionamos, hacer, todos, una profunda reflexión sobre este particular y examinar con cuidado el modelo de cooperación “federado”. Ningún momento resulta más oportuno que éste. Este modelo, que se encuentra en Alemania, Quebec y Suiza, era el que teníamos en un comienzo, cuando las organizaciones cooperativas en los 50 y 60 se crearon con la acción de los padres y la Iglesia católica en América Latina, quienes difundieron las bases de un movimiento desarrollista a través de la Cepal, los programas de la Alianza para el Progreso y los cuerpos de paz. La Iglesia católica lo hizo a través de su encíclica “El desarrollo de los pueblos”. Este modelo federado se caracteriza por un alto grado de penetración en la población, es decir un alto número de miembros en relación con la población total, una alta participación en los activos financieros del país, una baja incidencia de insolvencias de entidades individuales, ausencia de crisis importantes, y en donde el conjunto de instituciones organizadas son vistas como “un banco más”. Su estructura está determinada por un número elevado de pequeñas cooperativas con membresía local federadas al nivel regional o nacional. Tienen un sistema de cooperativas o bancos cooperativos de segundo y tercer grado con funciones estrictamente subsidiarias a las necesidades de las cooperativas miembros. El vínculo de los asociados es ante todo regional y está claramente definido, fortalecido por el alto nivel potencial que tienen los miembros locales de participación en las decisiones. Este fenómeno de federalización ya lo comenzamos a aplicar y a promover en Antioquia, en donde encontramos un modelo atomizado ya que se trata de una región atendida por varias cooperativas con una larga trayectoria solidaria de carácter local. Quince cooperativas antioqueñas contaron con la autorización para ejercer una actividad financiera. Qué interesante sería consolidar en Antioquia un gran proceso de federalización para que una cooperativa fortalecida pueda llegar a los sitios más remotos de la región, en donde ni siquiera el Banco Agrario o el Banco Cafetero prestan el servicio de medios de pago o el de crédito a sus pobladores. En este esquema es básica la supervisión estatal en todos los niveles para controlar mejor los riesgos de conflicto de interés que pueden presentarse y que tanto aquejan a nuestras cooperativas .

Nos espera una gran tarea. No obstante, es necesario y prioritario trascender rápidamente de esa situación de crisis y comenzar a generar esquemas asociativos que le permitan al Estado llegar adonde no llega fácilmente el sector público o el sector privado, o adonde son débiles las instituciones. Sólo si descubrimos las inmensas posibilidades que estos esquemas representan lograremos darle una verdadera realidad al principio constitucional que prefiere al sector solidario en la privatización de las empresas estatales. Las cooperativas financieras y de ahorro y crédito pueden ser la mejor respuesta en aquellos sitios en donde no existe un sistema de pagos. Las empresas asociativas de trabajo o las cooperativas de trabajo asociado son insustituibles para lograr el compromiso de la clase trabajadora con la producción sin los rigores que genera la inflexibilidad de los contratos laborales. Así podremos más fácilmente ir construyendo un país en donde quepamos todos con nuestras inmensas diferencias.

CAPÍTULO QUINTO La profundización de la descentralización Profundizar la descentralización es, desde hace muchos años, una decisión de la sociedad que no tiene reversa en el inmediato futuro. Constituye, a nuestro juicio, una decisión acertada como sustento del nuevo modelo de desarrollo y, por lo mismo, será, sin duda, la fuente más importante de crecimiento económico y social del país. I. el estado de la descentralización en Colombia A. introducción Los argumentos principales que alimentaron las tendencias descentralizadoras en las últimas décadas se refieren, de una parte, a su capacidad, al menos teórica, de legitimar los gobiernos a través de la distribución del poder –legitimidad que se había visto amenazada por la poca representación democrática, las crisis económicas y la baja calidad en la prestación de los servicios públicos– y, de la otra, al logro de una mayor eficiencia y optimización en la provisión de los bienes públicos en la medida en que se considera que al descentralizar la provisión tanto como sea compatible se recogen de manera más fiel las preferencias y necesidades de los ciudadanos y se amplía su posibilidad de participación en la toma de decisiones y en el ejercicio del control político. En el caso colombiano desde mediados de la década de los 80 se inició un proceso de descentralización política, fiscal y administrativa que alteró los esquemas tradicionales de relación entre los niveles de gobierno, entre los ciudadanos y las autoridades locales. Dicho proceso se fortaleció a partir de la Constitución Política de 1991, como parte del proceso de reestructuración y modernización del Estado y en función de la nueva concepción del desarrollo fundamentada en la apertura e internacionalización de la economía. Sin

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Tomado de las ponencias del autor sobre descentralización, contenidas en Nuevos rumbos para la descentralización, Bogotá, Imprenta Nacional, 2000, en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998 – 1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000.

embargo, aunque en teoría la descentralización está llamada a cumplir estos objetivos, los resultados hasta ahora logrados en su aplicación señalan que queda aún mucho camino por recorrer. El objetivo de este documento es evaluar el estado y las características del proceso de descentralización en Colombia, interés que se refuerza por la necesidad de encontrar explicaciones a la aparición de serios problemas fiscales y financieros en estas entidades en los últimos años y de proponer acciones que permitan su fortalecimiento. B. el impacto macroeconómico Cuando un país se enfrenta a un proceso de descentralización, uno de los principales retos que se deben enfrentar consiste en adelantarlo sin que se alteren los equilibrios macroeconómicos. Para ello es necesario que se cumplan al menos cuatro condiciones: 1. Que el traslado de competencias del nivel central a los entes territoriales se dé de manera simultánea con el traslado de recursos. 2. Que el incremento en las transferencias se traduzca en una reducción equivalente en los gastos del nivel central en aquellos sectores de los que se trasladaron las competencias. 3. Que se disponga de instrumentos de coordinación de la política fiscal entre los distintos niveles de gobierno, en especial en lo que se refiere al endeudamiento para evitar un desbordamiento agregado del gasto a nivel territorial financiado a través del crédito que ponga en peligro la estabilidad macroeconómica, y 4. Que se logre consolidar entidades territoriales fuertes, equilibradas y económicamente viables, de modo que se pueda garantizar una prestación eficiente de los servicios a su cargo. La manera en que se diseñan los instrumentos para implementar el proceso es determinante en el logro de los objetivos económicos, políticos y administrativos que se persiguen con la descentralización. Así por ejemplo, si no se hace una definición clara de competencias se generará una serie de conflictos que inducirán la duplicación de gastos y el consecuente desperdicio de recursos. De igual manera, en la medida en que el traslado de recursos se entienda como un simple traslado de transferencias del nivel central a los niveles inferiores de gobierno sin que haya también una “descentralización tributaria”, es decir una mayor autoridad para que los entes territoriales puedan disponer de fuentes de recursos propios, es probable que el logro de

los objetivos señalados empiece a fallar. Finalmente, la posibilidad de que el nivel territorial se endeude por fuera de todo tipo de control induce a los gobernantes a preferir esta fuente de financiación frente a la opción de aumentar el esfuerzo fiscal con los posibles efectos ya mencionados. No obstante, lo anterior no sucedió en Colombia. En la década del 90, a pesar de la puesta en marcha de un proceso de privatización de grandes dimensiones, el tamaño del Estado creció en forma apreciable: el gasto del sector público consolidado (neto de transferencias intergubernamentales) pasó de representar el 27% del PIB a mediados de los 80 al 38% del PIB en 1997 (Banco de la República). La llamada ley de Wagner se cumplió. Tanto el Gobierno Nacional como los gobiernos locales han ampliado sus gastos muy por encima de los niveles registrados en la década anterior, a pesar de la disminución reciente del ritmo de crecimiento económico. Así, las transferencias de ingresos corrientes del Gobierno central pasaron del 2.3% del PIB en 1990 al 4.5% en 1998, pese a lo cual los gastos corrientes del Gobierno central, netos de transferencias territoriales, lejos de disminuir también aumentaron, del 8.7 al 13.8% del PIB en el mismo período. Entre tanto, las mayores transferencias del Gobierno central han estado asociadas con mayores gastos de los gobiernos subnacionales, buena parte de los cuales se reflejan en crecimiento de las burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción17. Cada peso adicional de transferencias

17 Es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades

territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera. Así por ejemplo, en 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales a atender gastos corrientes y solo el 29% a inversión física. Ahora bien, en relación con la estructura del empleo público territorial cabe señalar que son contados los casos en los que las plantas de personal no están sobredimensionadas y que en muchas ocasiones existen elevadas “plantas paralelas” (como es el caso de los supernumerarios y los contratistas). Los análisis del Ministerio de Hacienda establecen que la mayor parte de los departamentos y muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad y otros con una proporción aún menor. Así mismo, el empleo se encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que cumplen ante todo funciones administrativas o de control (despachos de gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos, contralorías,

de ingresos corrientes ha significado gastos superiores a $1.72 en los municipios (Lozano, 1998) y de $1.63 en los departamentos (Junguito, 1995). Así, el gasto conjunto (pagos totales) de los departamentos y los municipios como porcentaje del PIB creció del 4.3% en 1990 al 9.7% en 1998 (cuadro 1). Además de las transferencias territoriales, la expansión del gasto del Gobierno Nacional ha estado vinculada con los mandamientos constitucionales de lucha contra la pobreza, las transferencias relacionadas con la seguridad social, los gastos en defensa, el servicio de la deuda pública y las concesiones salariales hechas a la fuerza pública, la justicia, la educación y la salud a través de la Ley 4ª de 1992 (Comisión de Racionalización del Gasto Público, 1997). CUADRO 1 CUADRO 1 EVOLUCIÓN DEL GASTO POR NIVELES DE GOBIERNO SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (% DEL PIB)

Nacional Gobierno central Pagos totales Pagos netos de transferencias Departamental Gobierno Central Pagos totales Municipal Gobierno Central Pagos totales Total nivel subnacional Gobiernos centrales Pagos totales

1990

1991

1995

1993

1994

1995

1996

1997

1998

11,00 8,74

11,68 9,21

12,54 10,11

14,40 10,85

14,76 10,56

15,30 11,00

17,30 12,60

18,14 18,24

18,57 14,07

1,94

1,96

1,92

2,24

2,27

2,07

2,95

3,38

2,49

2,77

2,89

3,54

4,20

4,29

6,29

6,32

4,43

4,73

4,81

5,78

6,47

6,36

9,24

9,20

Fuente. CONFIS. DNP, Secretarías de Hacienda

secretarías generales, secretarías de servicios administrativos y secretarías de gobierno) y, en general, guarda poca relación con las funciones que les corresponde desempeñar a las entidades territoriales (en el caso de los departamentos el personal técnico y profesional apenas representó un 19% del total de la planta en 1997). Existe además un conjunto de grupos de interés, como los docentes y los trabajadores de obra pública, que gozan de beneficios excepcionales, carentes de toda justificación, como la posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20 años de trabajo y cualquier edad) y la adición de toda suerte de primas y bonificaciones extralegales. Este problema que Kalmanovitz (1998) llama “los derechos injustos adquiridos” es por desgracia una constante en los departamentos y municipios colombianos.

En teoría, para profundizar el proceso de descentralización fiscal, manteniendo una tendencia estructural de equilibrio fiscal consolidado, los ingresos corrientes nacionales (tributarios y no tributarios diferentes a recursos de capital) debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al Gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales; a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos. Sin embargo, ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los gobiernos territoriales. Como porcentaje del PIB, los ingresos corrientes del Gobierno central pasaron del 10.1% en 1990 al 13.2% en 1998, y sus pagos totales del 11.3 al 18.6%. Con el fin de atender las presiones crecientes de gasto, entre 1992 y 1998 se realizaron cinco reformas tributarias. A raíz de ellas, crecieron tanto la base gravable como las tarifas de los impuestos directos y de los indirectos, y gracias a ello, y a pesar de la evasión, el Gobierno Nacional logró aumentar el recaudo tributario. Por el contrario, la evidencia empírica disponible no valida un aumento significativo del recaudo tributario territorial. Los ingresos tributarios territoriales han crecido a un ritmo inferior al de los ingresos tributarios del Gobierno Nacional y al de las transferencias intergubernamentales. Entre 1990 y 1997 los ingresos tributarios del Gobierno Nacional pasaron del 9.3 al 12.1% del PIB, mientras en los gobiernos subnacionales los ingresos tributarios sólo crecieron del 2.28 al 2.72% del PIB. Cabe destacar que el leve crecimiento registrado en los ingresos tributarios territoriales se explica fundamentalmente por el mayor recaudo de los gobiernos municipales (ver cuadro 2). Entre tanto, comparado con las transferencias de ingresos corrientes de la Nación, el crecimiento del recaudo tributario de las entidades territoriales registró un pobre desempeño. Durante el período 1990‐1997, las primeras crecieron 2.6 puntos del PIB, mientras los ingresos tributarios territoriales sólo crecieron 0.63 puntos del PIB (ver cuadro 3). Aunque los diversos estudios estadísticos realizados sobre la materia no han demostrado que, como consecuencia de la aceleración del proceso de descentralización, exista “pereza fiscal” en los gobiernos territoriales, los resultados de tales estudios indican la ausencia de incentivos adecuados para

promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno central. CUADRO 2 CUADRO 2 INGRESOS TRIBUTARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB) Nación Total territorial Departamentos Municipios

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

9.30 2.28 1.25 1.03

10.60 2.09 1.02 1.07

1.30 2.43 1.29 1.14

11.50 2.53 1.29 1.24

1.60 2.66 1.14 1.52

1.20 2.63 1.11 1.52

1.40 2.53 0.98 1.55

12.10 2.72 1.03 1.69

Fuente: Banco de la Republica, Confis, Secretarias de Hacienda y DNP.

CUADRO 3 CUADRO 3 TRANSFERENCIAS DE INGRESOS CORRIENTES 1990 %

1991 %

1992 %

1993 %

1994 %

1995 %

1996 %

1997 %

1998 %

Total transferencias ICN (1+2)

2.3

2.5

2.4

3.6

4.1

4.3

4.7

4.9

4.5

1. Situado fiscal

1.3

1.4

2.1

2.6

2.9

2.5

Educación Salud

0.8 0.4

0.8 0.5

0.9 0.5

1.6 0.5

2.0 0.7

2.2 0.7

2.1 0.8

1.8 0.7

2. Participación en los ICN.

1.0

1.1

1.0

1.5

1.7

1.8

2.0

Participación municipios Educación Salud Agua y saneamiento básico Recreación y deporte Otra inversión social Gastos de libre destinación

1.0

1.1

1.0

1.5

1.5 0.2 0.2 0.2 0.0 0.2 0.8

1.7 0.4 0.3 0.3 0.1 0.3 0.4

1.8 0.5 0.3 0.3 0.1 0.3 0.3

2.0 0.6 0.4 0.3 0.1 0.3 0.3

2.1 0.6 0.5 0.3 0.1 0.3 0.3

Fuente: DNP – UDT.

C. déficit fiscal y endeudamiento: un problema reciente La manera como se aceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su capacidad de recaudo tributario: por mandato legal el monto de las transferencias territoriales es una proporción creciente de los

ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2001. De esta manera cada peso de aumento de los ingresos corrientes del Gobierno central representa alrededor de $0.45 de aumento automático en el gasto público. Así, el sistema de transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno central por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios. De igual modo, la aceleración del proceso de descentralización no está propiciando el equilibrio fiscal territorial. Hasta 1995 la situación financiera de los departamentos y municipios, aunque deficitaria, se podía considerar sostenible (el déficit de operaciones efectivas de los departamentos fue del 0.09% del PIB de dicho año y el de los municipios fue del 0.22%). Los ingresos propios aún crecían en términos reales, en tanto que los gastos corrientes permanecían constantes en relación con el año 1993. Gracias a ello, las entidades territoriales generaban ahorro corriente, con el cual pudieron financiar buena parte de su inversión, al tiempo que su demanda de recursos del crédito se mantuvo dentro de niveles sostenibles en relación con su capacidad de pago. A partir de 1996 la situación empezó a deteriorarse debido a la combinación de un alto crecimiento de los gastos corrientes, un bajo crecimiento de los ingresos corrientes y un acelerado ritmo de la inversión que solo pudo lograrse con la ayuda de un endeudamiento creciente. Para 1997 la situación se tornó crítica: en la mayoría de los departamentos y en un número importante de municipios el ahorro corriente se volvió negativo, lo que obligó a muchas de estas entidades a recurrir al endeudamiento para atender al pago de salarios, gastos generales e intereses de la deuda, o a atrasarse en el cumplimiento de dichas obligaciones cuando no tuvieron quien les prestara. Así las cosas, en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.98% del PIB en 1990 al 4.72% del PIB en 1998. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos subnacionales también creció, al pasar del 0.8% del PIB en 1990 al 1.3% del PIB en 1997 (ver cuadro 4).

CUADRO 4 CUADRO 4 DÉFICIT FISCAL POR NIVELES DE GOBIERNO 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total gobiernos

-0.86

0.09

0.00

-0.88

-2.31

-2.71

-4.66

-5.1

Gobierno central departamental Gobierno central municipal

-0.68

0.44

0.16

-0.33

-1.48

-2.40

-3.74

-3.98

-1.72

0.01

-0.12

-0.11

-0.29

-0.34

-0.09

-0.29

-0.36

Gobierno central

-0.19

-0.23

-0.05

-0.26

-0.49

-0.22

-0.63

-0.77

Total subnacional

-0.18

-0.35

-0.16

-0.55

-0.83

-0.31

-0.92

-1.13

ND = No disponible Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

A pesar del creciente déficit de las administraciones centrales de los tres niveles de gobierno, el déficit del sector público consolidado incluyendo privatizaciones, se mantuvo controlado por debajo del 2% del PIB hasta 1997. El déficit de los tres niveles de gobierno fue compensado, en especial a partir de 1994, tanto por el superávit registrado en el sector descentralizado (empresas y otras entidades públicas) como por las privatizaciones. No obstante, en 1998 el déficit fiscal consolidado del sector público no financiero, después de privatizaciones, superó el 3% del PIB. Este hecho se explica por la persistencia del déficit de los tres niveles de gobierno, la disminución del superávit del sector descentralizado, en particular el relacionado con la seguridad social, y la caída de los ingresos por venta de activos, asociada con la pérdida de confianza de los inversionistas internacionales en los mercados emergentes (ver cuadro 5). Además de lo anterior, el creciente déficit fiscal de las administraciones centrales de los tres niveles de gobierno, en el marco de una política de sustitución de deuda interna por externa, llevó al aumento de la deuda interna pública. Esta última pasó del 7.46% del PIB en 1990 al 18% del PIB en 1998. Este crecimiento fue más notorio en el Gobierno central, al pasar, en los mismos años, del 4.8 al 11.6% del PIB; y en los gobiernos territoriales, donde subió del 1 al 3.29% del PIB (ver cuadro 6).

CUADRO 5 CUADRO 5 BALANCE FISCAL CONSOLIDADO SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO

Sector eléctrico ECOPETROL CARBOCOL TELECOM Metro de Medellín Resto Entidades Seguridad social Ent. no incluidas Fondo Nal. del Cafe Total entidades descentralizadas Gobiernos subnacionales Gobierno nacional Total sin privatizaciones Privatizaciones Total con privatizaciones

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

(0.32) 0.95 (0.28) (0.05) (0.05) (0.01) (0.04) (0.09) (0.02)

(0.50) 0.31 (0.13) 0.18 (0.03) 0.11 0.03 0.04 (0.50)

(0.11) 0.26 (0.09) 0.13 (0.51) 0.38 0.14 0.20 (0.74)

0.21 (0.44) (0.00) (0.13) (0.17) 0.35 0.61 0.04 (0.17)

0.32 0.13 (0.03) 0.06 (0.32) 0.25 1.24 0.04 0.40

0.44 (0.07) (0.01) (0.19) (0.18) 0.17 2.21 0.05 (0.25)

(0.06) (0.30) 0.02 0.07 (0.14) (0.12) 2.30 0.12 0.09

(0.17) (0.35) 0.01 0.19 (0.11) 0.06 1.37 0.06 0.17

(0.53) 0.10 0.02 0.14 (0.03) (0.01) 1.49 0.07 0.02

0.07

(0.48)

(0.35)

0.29

2.09

2.17

1.98

1.24

1.26

(0.18) (0.68) (0.79)

(0.35) 0.44 (0.39)

(0.16) 0.16 (0.35)

(0.55) (0.33) (0.59)

(0.83) (1.48) (0.22)

(0.31) (2.40) (0.54)

(0.92) (3.74) (2.68)

(1.13) (3.98) (3.87)

(0.96) (4.50) (4.20)

0.00

2.61

0.28

0.92

3.64

0.51

(0.79)

(0.39)

(0.35)

(0.59)

2.39

(0.26)

(1.76)

(0.23)

(3.69)

Estimado para los gobiernos subnacionales Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

CUADRO 6 CUADRO 6 DEUDA PUBLICA CONSOLIDADA POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB)

TOTAL NIVEL NACIONAL Externa Interna GOBIERNO CENTRAL Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA TERRITORIAL Externa Interna DEPARTAMENTO Y MUNIC. Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA PUBLICA Externa Interna

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

33.19 27.87 5.32 19.63 14.82 4.81 13.56 13.05 0.51 9.15 7.00 2.15 1.77 0.70 1.07 7.38 6.30 1.08 42.34 34.87 7.47

28.71 24.22 4.49 15.86 11.53 4.33 12.85 12.69 0.16 9.50 7.00 2.50 1.94 0.70 1.24 7.55 6.30 1.25 38.21 31.22 6.99

24.44 18.97 5.47 14.90 9.83 5.07 9.54 9.14 0.40 8.20 5.90 2.30 1.74 0.59 1.15 6.46 5.31 1.15 32.64 24.87 7.77

20.46 15.03 5.43 12.23 6.95 5.28 8.23 8.08 0.15 8.11 4.44 3.67 2.32 0.50 1.83 5.79 3.95 1.84 28.57 19.47 9.10

16.93 12.29 4.64 10.10 5.59 4.51 6.83 6.70 0.13 7.89 4.09 3.80 2.52 0.42 2.10 5.37 3.67 1.70 24.82 16.38 8.44

16.48 10.46 6.02 10.59 4.66 5.93 5.89 5.80 0.09 8.40 3.99 4.41 2.72 0.53 2.20 5.67 3.46 2.21 24.87 14.45 10.42

17.31 10.48 6.83 11.72 4.95 6.77 5.59 5.53 0.06 9.22 3.48 5.74 3.36 0.53 2.83 5.86 2.95 2.91 26.53 13.96 12.57

19.48 10.66 8.82 13.85 5.07 8.78 5.63 5.59 0.04 9.43 2.87 6.56 3.81 0.54 3.27 5.63 2.33 3.29 28.91 13.53 15.38

28.80 17.10 11.70 23.60 12.00 11.60 5.20 5.10 0.10 9.72 3.10 6.62 3.79 0.50 3.29 5.93 2.60 3.33 38.52 20.20 18.32

Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

Pese a lo anterior, la deuda pública consolidada bajó en forma significativa hasta 1994, al pasar del 42.3% del PIB en 1990 al 24.8% del PIB en 1994. Ello

gracias a que en dicho período el crédito externo neto fue negativo y a que la deuda externa de las entidades públicas privatizadas empezó a ser contabilizada como deuda privada. Sin embargo, a partir de 1995 cambió la tendencia descendente de la deuda pública. Con el fin de atender sus crecientes necesidades de financiación, el Gobierno Nacional recurrió de nuevo al endeudamiento externo, y con la creación del mercado interno de deuda pública aceleró también el crecimiento de su deuda interna. Entre tanto, los gobiernos territoriales continuaron utilizando el crédito interno para financiar su creciente déficit. Así, pese a la significativa disminución del saldo de la deuda de las entidades descentralizadas, la deuda pública consolidada creció del 24.8% del PIB en 1995 al 38.5% del PIB en 1998. No obstante lo anterior, el elevado crecimiento del endeudamiento territorial ha comprometido la estabilidad financiera de varios gobiernos departamentales y municipales, que frente a la incapacidad de cumplir de manera adecuada con sus obligaciones se han visto forzados a cambiar la estructura de su deuda interna mediante convenios con sus acreedores y a acudir al Gobierno Nacional en busca de recursos frescos de crédito que les permitan sanear sus finanzas. El anterior hecho se presentó a pesar del fortalecimiento de los controles estatales al endeudamiento territorial, los cuales se pusieron en marcha a partir de 1995 mediante decretos del Gobierno central y normas reglamentarias de la Superintendencia Bancaria, que posteriormente se modificaron y convirtieron en ley de la República en 1997 (Ley 358). Finalmente, la tendencia creciente de la deuda interna de los tres niveles de gobierno no tuvo un carácter anticíclico: su dinámica no se relacionó inversamente con el ciclo económico y, por el contrario, respondió al déficit creciente del Gobierno central y a las mayores posibilidades de apalancamiento que brindó a las entidades territoriales la aceleración del crecimiento de las transferencias (cgr, 1998). En estas condiciones, en medio de la aceleración del proceso de descentralización la política fiscal no ha podido usarse como herramienta de estabilización. D. el déficit de pensiones, una obligación que permaneció cautiva durante años Quizás el aspecto que mejor refleja la profunda crisis fiscal de las

entidades territoriales y que representa el mayor riesgo para la estabilidad macro‐económica en los próximos años es el pasivo pensional de las entidades territoriales, el cual es la consecuencia directa del inadecuado manejo administrativo del pasado, cuando se pactaban generosos beneficios extraordinarios con algunos trabajadores –tales como el derecho a una pensión temprana–, sumados a la falta de provisión de recursos para sufragar dichos gastos. En la actualidad numerosas entidades territoriales dedican la mayor parte de los ingresos corrientes al pago de las mesadas pensionales, y algunas de ellas se enfrentan todos los meses al dilema de pagar los salarios a sus funcionarios activos o pagar las mesadas a los pensionados, porque sus ingresos corrientes no les alcanzan para las dos cosas y, mucho menos, para aprovisionar estas obligaciones de modo que puedan atenderse en el futuro. La crisis de las pensiones al nivel territorial es una bomba de tiempo que, aunque en diferente grado, afecta a todos los departamentos y por ende debe desactivarse cuanto antes. El cálculo actuarial y la determinación real de la magnitud de este pasivo son un verdadero problema debido a la fragmentación e incluso inexistencia de información relevante para elaborar y organizar la historia laboral de los funcionarios del nivel territorial. Este hecho da como resultado que tampoco se realicen en forma adecuada las provisiones o las reservas de ley para responder por las obligaciones futuras18.

18 Una de las bondades de la Ley 100 de 1993 fue hacer explícita la existencia de la

deuda pensional y la necesidad de su cuantificación y atención. Antes de la puesta en marcha de la citada ley, el sistema territorial de pensiones estaba sumido en un caos que se caracterizaba por la proliferación de una gran cantidad de fondos, cajas y entidades de previsión social insolventes que, por disposición de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los fondos territoriales de pensiones. Los funcionarios que venían cotizando en las entidades declaradas insolventes debieron escoger entre el régimen de prima media con prestación definida (ISS) o el de ahorro individual con solidaridad (AFP), habiendo lugar a un bono pensional por el valor de los anteriores aportes acumulados o tiempos servidos. Como consecuencia de ello, los departamentos dejaron de percibir ingresos por aportes, pero tuvieron que continuar asumiendo las obligaciones a su cargo, en particular el pago de las mesadas a los pensionados y el respaldo de los bonos pensionales de los empleados activos que se trasladaron al ISS o a las AFP. Sin embargo, al parecer no sucedía lo mismo con los aportes de nómina y las contribuciones de seguridad social que permitieran ir conformando las reservas necesarias para los futuros pensionados, aspecto cuyas consecuencias futuras todavía no se advertían al nivel territorial. No de otra forma se entenderían los problemas que se han empezado a hacer manifiestos en momentos recientes.

II. ¿Qué hacer? ¿cómo enderezar el camino? Algunos de los problemas que se han presentado en la implantación de la descentralización en Colombia se originan en el modelo híbrido escogido en el país, que ha dificultado en la práctica la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso, al combinar aspectos tanto del modelo agente‐principal, en el cual los gobiernos territoriales se ocupan ante todo de ejecutar las políticas diseñadas al nivel central, como del modelo de escogimiento público local, en el cual dichas entidades son autónomas para la definición de sus políticas y la consecución de recursos. El hecho mismo de que en Colombia la mayor parte de los ingresos locales siguen siendo provistos por el nivel nacional, de manera que el proceso de toma de decisiones de la administración local no se ve enfrentado a esta restricción presupuestal, se convierte además en un serio obstáculo para una provisión eficiente de los servicios públicos: el nivel central se siente con el derecho de establecer las pautas de asignación de los recursos transferidos mediante destinaciones específicas, los gobernantes locales no se sienten responsables ante los electores sino ante el Gobierno Nacional –pero éste no cuenta con los mecanismos adecuados de control y evaluación (tales como sistemas de información adecuados)–, y los electores, al no actuar también como “contribuyentes‐compradores”, encuentran dificultades para identificar al gobierno local como el responsable, lo que los lleva a demandar servicios mejores de los que en realidad son posibles dadas las condiciones locales, por lo que culpan al nivel central cuando sus demandas no se materializan. Otros problemas se relacionan con las deficiencias de los instrumentos implementados, tales como un sistema de transferencias intergubernamentales complejo e ineficiente y el mantenimiento de una estructura tributaria territorial inadecuada e inflexible. Otras posibles explicaciones tienen que ver con algunos problemas asociados a la implementación del proceso, en la que los instrumentos utilizados para aplicar los nuevos mandatos no tuvieron una contraparte en instituciones sólidas, tanto en lo que respecta al capital humano como al ámbito financiero. Todos estos elementos abonan el terreno para que aparezcan prácticas de corrupción y clientela a nivel territorial, a menos que se fortalezcan los instrumentos de control tanto estatal como ciudadano.

III. la responsabilidad y el control político La dimensión política de la descentralización se materializa a través de la participación activa de la ciudadanía para lograr no solo acercar las decisiones públicas a las necesidades sociales sino dotarlas de legitimidad y de la posibilidad de ser ejecutadas. Además, el proceso de autodeterminación de objetivos y prioridades a través de la participación directa del ciudadano permite una vigilancia también directa del proceso. Pero precisamente el problema práctico es el de lograr la incorporación de la acción participativa social en procesos de decisión y ejecución que han permanecido históricamente en manos de un aparato estatal ajeno a la comunidad. Las acciones descentralizantes en el campo político en Colombia se encuentran a medio camino. Se han hecho progresos importantes en aspectos como el acceso al Senado de grupos minoritarios mediante el cambio de la elección de senadores por circunscripción regional a la de circunscripción nacional, la elección popular de alcaldes (1986) y, principalmente, con la expedición de la Constitución de 1991 se diseñaron nuevas alternativas de expresión ciudadana, como la elección popular de gobernadores, la revocatoria popular del mandato de gobernadores y alcaldes, la posibilidad de que los movimientos cívicos presenten iniciativas legislativas, la creación de los consejos nacionales, departamentales y municipales de planeación, etc. Gracias a esta apertura de mecanismos para fortalecer la democracia local, en particular los municipios intermedios y grandes han podido ser gobernados por coaliciones cívicas y se le han ganado espacios a los gamonales y a los partidos tradicionales y disminuir en algo la corrupción y el clientelismo, al tiempo que han aumentado los recaudos tributarios y han adelantado cuantiosas inversiones en beneficio de sus comunidades. Pese a ello, el monopolio que los gamonales ejercen sobre el poder dista mucho de ser eliminado, en especial en los departamentos y en los municipios pequeños, entre otras razones por la lentitud en la implantación de estos nuevos mecanismos de participación (Forero et al., 1997) y por la baja capacidad institucional de estas entidades para absorber de manera eficiente los cuantiosos recursos provenientes de las transferencias; esta dificultad se origina, al parecer, en la rapidez con que se indujo el proceso (Garay, 1994) y en la escasez de recursos humanos adecuados cuya contratación obedece más

a las costumbres políticas de clientela que a los méritos para ocupar los cargos públicos. Para que el proceso descentralizador logre desarrollar todo su potencial en lo referente a la responsabilidad política en la gestión pública es prioritario definir estrategias de acción para la capacitación administrativa y el fortalecimiento institucional de dichas entidades, así como desarrollar efectivos sistemas de información y seguimiento de la asignación de este gasto a través de la coordinación entre los organismos de control estatal (contralorías, personerías, contaduría) y de control ciudadano (veedurías). La creación de la Contaduría General de la Nación a mediados de la década del 90 busca establecer una sólida estructura contable para el sector público y permitir así la medición y control de la actividad económica de la administración pública. También se ha creado un sistema de control interno, se ampliaron las atribuciones de la Contraloría General de la República y del Procurador General, y se le entregó al Congreso de la República la función de aprobar el balance general de la Nación. Con la articulación de estos mecanismos se han sentado las bases de un sistema nacional de control que permite ser optimistas en que los problemas de corrupción se reducirán en el mediano plazo a medida que el sistema se consolide y la ciudadanía reaccione ante los vicios de las malas administraciones En el futuro inmediato se requiere desarrollar sistemas de información territorial, al igual que procesos de evaluación de la gestión pública que complementen los instrumentos mencionados y que se ajusten a las necesidades, no solo de los organismos gubernamentales y de control del nivel central sino, sobre todo, a las mismas entidades territoriales para mejorar su capacidad de acción. Así por ejemplo, se precisa de una base de datos sobre costos en el gasto de obras de infraestructura como la que se está desarrollando en otros países latinoamericanos para que las administraciones y los ciudadanos locales tengan puntos de referencia sobre los costos que han de asumir al emprender dichas obras. En conclusión, se han generado las bases jurídico‐institucionales para fortalecer la intervención de los ciudadanos. Pero como es de todos conocido, las normas por sí solas no garantizan la movilización de la gente en torno a la gestión local: la movilización precisa actores dispuestos a participar. En Colombia el problema no es de normas, es más bien de actores. Y es allí donde reside el obstáculo más importante para la democratización de la gestión local

y el control efectivo de la ciudadanía sobre la administración del Estado. IV. los conflictos de competencias intergubernamentales y los criterios de distribución de las transferencias La Constitución de 1991 hizo expreso el mandato del equilibrio entre las competencias y recursos transferidos a las entidades territoriales. Bajo el esquema previsto las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional se verían compensadas por una transferencia equivalente de responsabilidades, reduciéndose por tanto en una medida proporcional el gasto de la Nación en las áreas que dejarían de ser de su competencia. Por desgracia esta correspondencia no se ha producido. Mientras el traspaso de recursos dispuesto por la Ley 60 de 1993 se ha venido haciendo de la manera prevista, el traspaso de funciones no se ha hecho a la misma velocidad. Tal como lo señalan los estudios recientes sobre la materia, entre los cuales se destaca el informe de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, en este desfase se encuentra una de las explicaciones del deterioro reciente de las finanzas del Gobierno Nacional. Los propósitos esbozados por el presente Gobierno para adelantar un exigente plan de ajuste de sus finanzas, que involucra medidas de racionalización y reducción significativa de sus gastos y de incremento de los ingresos tributarios, contribuirán apenas en parte a controlar la crisis fiscal, en tanto no se aborde la tarea de reordenar las competencias entre los niveles de gobierno y de reformar el sistema de transferencias con miras a aumentar la eficiencia del gasto público y a evitar duplicaciones en el mismo. En lo que se refiere a las competencias, dentro del plan de desarrollo los sectores claves son los de educación y salud. Sectores que, por lo demás, constituyen el centro de la problemática del gasto social, como se describe más adelante. En la actualidad se presenta una gran confusión e incoherencia en las competencias, debidos, en particular, a la ausencia de claridad en las funciones, a la debilidad administrativa de los ministerios de Educación y de Salud y de las entidades territoriales, y, no menos importante, a la politización en la administración del recurso humano: las estructuras administrativas del sector se usan para favorecer las redes clientelistas que las controlan. En su conjunto, estos factores reflejan una realidad en la que no se asignan

de manera adecuada las responsabilidades para la administración de la educación y de la salud públicas y, por tanto, nadie responde por sus resultados. A lo anterior se agrega la carencia de un adecuado sistema de información que permita conocer lo que sucede con la educación y la salud. Los esfuerzos para crear un sistema de información sobre la calidad del servicio son recientes y no han tenido continuidad. Esto en parte explica la ausencia de mecanismos adecuados para controlar y evaluar el uso de los recursos financieros transferidos a los departamentos y municipios. Así pues, en lo que se refiere a las competencias, los sectores claves son educación y salud. A. la educación En educación los temas prioritarios son el manejo del recurso humano y el aumento de la cobertura y la calidad. La administración del recurso humano en el sector ha pasado en los últimos tiempos por diferentes procesos de centralización y descentralización que sin lugar a dudas han complicado el entramado de competencias según niveles de gobierno, en especial en el nivel departamental: 1. La nacionalización de la educación en 1975 otorgó al departamento la responsabilidad política, administrativa y financiera del sector, pero dejó el nombramiento de profesores en manos de los gobernadores; 2. La descentralización establecida por la Ley 29 de 1989 concedió a los alcaldes la responsabilidad de administrar (nombrar, transferir, etc.) los profesores nacionales y nacionalizados, sin modificar la planta de personal; 3. La Ley 60 de 1993 devolvió la responsabilidad de esta planta a los departamentos. Ante todas estas disposiciones no sorprende que hoy por hoy se encuentren confusiones sobre la naturaleza de las regulaciones en relación con la responsabilidad en el manejo de los recursos humanos en el sector19. Así mismo, más que la falta de docentes o de recursos para aumentar coberturas, el problema principal de la educación es que su manejo depende más del sindicato de maestros que de los mismos gobiernos nacional o

En los departamentos, por ejemplo, las indefiniciones respecto a sus responsabilidades en el manejo del recurso humano han desestimulado la asunción de sus competencias en el sector de acuerdo a la Ley 60 (ver Banco Mundial, 1996).

territoriales. Pese a que en la descentralización educativa los más privilegiados han sido los docentes, con mejoras sustanciales en la remuneración en los últimos años, y a que la inversión en el sector ha crecido, ello no se ha reflejado en una mejora apreciable en la calidad; incluso, los docentes se oponen a que se les evalúe en su eficiencia. La distribución de los docentes está muy lejos de responder a las necesidades del país y se precisa racionalizar los procesos de selección, enganche y promoción de los maestros pensando no sólo en función de las necesidades de éstos, sino ante todo en las necesidades del país20. Por ello la reforma se deberá orientar al aumento de la cobertura y la calidad de la educación, buscando, por ejemplo, que los recursos se dirijan con prioridad hacia donde están ubicados los estudiantes y no adonde están ubicados los docentes. Aunque muy pocos discuten que la racionalización de la planta docente es un aspecto vital para empezar a resolver los problemas de financiación, cobertura y calidad de la educación, ni la Nación ni los departamentos han contado con los instrumentos legales para ponerla en práctica. Las normas vigentes han impedido la desvinculación de docentes, lo que les garantiza la permanencia en sus cargos hasta los 65 años con independencia de que ya estén disfrutando de pensión o de que no reúnan los requisitos de idoneidad. La inflexibilidad de las normas ha sido tal que hasta el trasladado de un docente entre dos zonas de un mismo municipio requiere el previo consentimiento del docente, por lo que nadie (ni los gobernantes ni los jueces) se arriesga a asumir el costo político de despedir docentes o de reubicarlos donde las necesidades del servicio lo demandan. Así mismo, mientras los departamentos sean quienes regulan los concursos, nombran a los profesores

20 Mediante un programa de racionalización de la planta de docentes al interior de los

departamentos y municipios es mucho lo que se puede lograr en esta materia Acciones específicas de dicho programa serían: 1. La actualización de la información sobre la planta docente; 2. La reasignación de los docentes departamentales, con base en indicadores técnicos tales como la relación alumno‐docente, así como las disponibilidades y necesidades de sus municipios; 3. El abstenerse de hacer nombramientos de docentes en tanto no se cuente con los recursos para su pago, y 4. El abstenerse en la medida que vayan quedando vacantes en la planta de docentes, de proveerlas con nuevos nombramiento, y, en su lugar, asumir docentes de los departamentos o de los municipios que presenten problemas en la financiación de los mismos.

y asignan las plantas docentes, pero sea la Nación quien las paga a través de transferencias, ésta tendrá muy pocas herramientas para garantizar que los departamentos ejerzan las funciones señaladas bajo criterios de calidad y eficiencia. No obstante, con la aprobación de la ley del plan de desarrollo y posteriormente con la expedición del Decreto 955 de 200021, en el cual se introduce la posibilidad para que los docentes sean evaluados y puedan ser objeto de traslados por necesidades del servicio, se abre una posibilidad para que estos aspectos comiencen a cambiar, aunque el camino por recorrer para ponerla en práctica no parece fácil. B. la salud Por su parte, en el sector salud un aspecto fundamental tiene que ver con la necesidad de acelerar el proceso de descentralización, pues hasta el momento solo se han certificado 17 departamentos y cerca de 300 municipios, sin que en el último año y medio se hayan certificado nuevos departamentos. Esta situación resulta paradójica a la luz de la que se presentaba hace unos años, antes de la promulgación de las leyes 60 y 100 de 1993. En efecto, en vigencia la Ley 10ª de 1989 las entidades territoriales tenían las competencias pero no tenían los recursos para financiarlas. Hoy, en cambio, tienen los recursos pero no quieren asumir las competencias. Sin duda, este es un aspecto en el que se tiene que trabajar para acelerar el proceso de asunción de las competencias, para lo cual se deben perseguir las siguientes metas. 1. Promover la consolidación del régimen subsidiado y la separación de las competencias funcionales de aseguramiento y de prestación. Hoy en día tanto municipios como departamentos cumplen las dos funciones, lo cual genera ineficiencias. Así por ejemplo, los departamentos hacen el aseguramiento y a la vez son dueños de los hospitales, con lo cual se generan inconvenientes puesto que tienen un estímulo para condicionar el aseguramiento a que la prestación se contrate con sus propias entidades. Así mismo, como en muchos casos las entidades aseguradoras son las mismas que se encargan de la prestación del servicio, la función de control que deberían ejercer las primeras sobre las segundas no funciona. De otra parte, las labores de afiliación a la seguridad social las adelantan

21 Con ocasión de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999.

las entidades promotoras de salud, que tienen por función promover la afiliación de la población a la seguridad social, y los departamentos contratan con ellas la afiliación de la población pobre de sus territorios, a la vez que aquellas contratan con los hospitales la prestación de servicios efectivos a la población. Estas dualidades son resultado de las contradicciones entre las leyes 10ª de 1990 y 60 de 1993, por un lado, y la Ley 100 de 1993, por el otro. Mientras las dos primeras les asignan competencias de oferta a los departamentos, como son las de administrar la infraestructura hospitalaria del segundo y tercer nivel y adelantar la política de salud pública en sus respectivos territorios, la segunda les asigna funciones de demanda, como son las de administrar las fuentes de financiación del sector, de tal manera que contraten en favor de la población los seguros de salud del régimen subsidiado. Una solución adecuada a este problema sería que los departamentos se quedaran con la función de aseguramiento, lo que traería ventajas en relación con la escala (mayor número de afiliados y mayor capacidad de control a las empresas promotoras y aseguradoras), en comparación con lo que pueden hacer los municipios. Por su parte, los municipios se encargarían de la provisión del servicio a todos los niveles (los municipios pequeños al primer nivel y los grandes a los niveles 2 y 3), con lo cual los recursos de la participación municipal de destinación específica a salud se dirigirían a financiar los hospitales. 2. Como en el caso de la educación, un punto central en materia de competencias se refiere al manejo del recurso humano. Entre las razones por las cuales es tan precario el avance de la descentralización en salud está, en primer lugar, el hecho de que los departamentos no cuentan con la capacidad económica y, en segundo lugar, que el departamento no pacta los aumentos salariales del Gobierno. El problema se refleja en que los departamentos no pueden financiar con sus recursos las nivelaciones salariales determinadas por el Gobierno Nacional. La queja de los gobernadores es que “el Gobierno legisla para crearles obligaciones pero no legisla para asumir los costos de esas obligaciones”. Es necesario entonces flexibilizar este manejo de manera que sean las mismas entidades responsables de la prestación de los servicios quienes decidan sobre el tamaño, el perfil y la remuneración de las plantas de personal.

V. los criterios de distribución de las transferencias Una vez aclaradas las competencias, se requiere establecer un sistema de financiamiento adecuado que oriente la distribución de los recursos de educación y salud con base en criterios de capitación, es decir con base en criterios de demanda, y no con base en los criterios actuales que privilegian la distribución con base en los costos históricos (inercia) de provisión de los servicios desde el lado de la oferta, lo cual ha sido un camino expedito para la ineficiencia y la inequidad de la distribución entre las entidades territoriales22. Ello implica resolver las contradicciones entre la Ley 60 de 1993 y la Ley 100 del mismo año. La Ley 60 se orienta al financiamiento de la oferta, esto es, a garantizar como mínimo el cubrimiento de los gastos históricos del sistema nacional de salud, en tanto que la Ley 100 se orienta a financiar la demanda con el objetivo de garantizar a toda la población el acceso a unos servicios básicos de salud (plan de atención básica y plan obligatorio de salud) asignando los recursos a las entidades territoriales exclusivamente con base en la población atendida. Se debe acelerar, pues, el montaje generalizado del sistema de financiamiento que trae la Ley 100, el cual va dirigido a otorgarle un mayor papel al mercado, a la decisión de los usuarios y a la búsqueda de eficiencia en los hospitales, los cuales sólo recibirán recursos en la medida en que vendan servicios a los afiliados a la seguridad social, no importa que sean públicos o privados. En lo que se refiere a las transferencias municipales, se requiere la presentación de un proyecto de ley que elimine las destinaciones específicas a los sectores de agua potable y saneamiento básico (20%), recreación y cultura (5%) y otros sectores (20%). En efecto, a diferencia de la educación y la salud, en general se trata de gastos cuya repercusión es marcadamente local, por lo que en principio parecería conveniente que las autoridades municipales tuvieran la flexibilidad para decidir el monto a invertir en cada sector de

22 Hoy en día, la equidad en la distribución inter e intradepartamental del situado

depende de manera exclusiva de la distribución geográfica de los profesores nacionales y nacionalizados. Con frecuencia se dan casos en donde departamentos y municipios de un mismo departamento, con una población escolar similar, reciben montos de recursos bastante diferentes; ello es así porque en un municipio puede haber una cantidad de docentes mayor y/o puede tener unos costos salariales mayores que los del otro, mientras que sus poblaciones escolares pueden ser más o menos semejantes.

conformidad con las necesidades y las preferencias locales. Por esta razón, en lo que se refiere a la destinación de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, resultaría conveniente una medida que modifique las reglas de asignación y le otorgue un mayor porcentaje a la educación (40%), un 20% para salud y el 40% restante para que los municipios decidan la distribución entre los otros sectores. De igual manera se debería otorgar un mayor porcentaje a los criterios de esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa en la distribución, con el fin de promover un mayor esfuerzo fiscal de estas entidades, de modo de impulsar una mayor participación de sus recursos propios en la estructura de sus ingresos. vi. la descentralización tributaria Si bien las diferencias de riqueza y desarrollo son evidentes entre las regiones que componen un país, y ello es argumento suficiente para buscar la equidad fiscal horizontal a través de un adecuado sistema de transferencias y subvenciones, un objetivo primordial del proceso de descentralización debe ser lograr que los entes territoriales financien sus requerimientos de asignación con recursos generados al interior de sus jurisdicciones y a través del máximo esfuerzo fiscal que sea compatible con su nivel de riqueza. Por esta razón, una buena parte del proceso debe encaminarse a fortalecer la estructura tributaria de los niveles subnacionales de gobierno. Encabezados por Bird, Zodrow y Maclure, los estudiosos de la hacienda pública territorial han esbozado los requisitos mínimos que debería cumplir un buen tributo local. Hoy en día es plenamente aceptada la aplicación del principio del beneficio a la provisión de aquellos bienes llamados por Buchanan “cuasipúblicos”. También se sabe que la movilidad y las características de los factores a gravar juegan un papel fundamental a la hora de determinar el nivel de gobierno que debe establecer un tributo. Sin embargo, en la práctica son pocos los tributos que cumplen plenamente con estos criterios. Ello es relevante en particular en el caso de los niveles intermedios de gobierno. De acuerdo con la teoría de la asignación impositiva, la determinación de una estructura tributaria para los niveles intermedios de gobierno debe concebirse como un asunto más de estrategia que de dogmatización. Mientras existen impuestos que son claramente del nivel central e impuestos que lo son del nivel local, los tributos del nivel intermedio

deben establecerse siguiendo los criterios que sustentan los otros niveles. Por ejemplo, si un impuesto grava una base móvil, no debería ser establecido a nivel local. Sin embargo, si el grado de movilidad de dicha base no supera la órbita regional, la misma debería ser gravada por los niveles intermedios. A la luz de lo anterior, es posible afirmar que los entes territoriales colombianos cuentan con la mayoría de los tributos que recomienda la teoría y que son aceptados en el ámbito internacional. No obstante, la estructura tributaria presenta algunas incoherencias que es necesario corregir. El sistema tributario territorial en Colombia es más bien subsidiario. En la práctica, la Constitución y la leyes de orden nacional crean los impuestos locales, definen sus elementos, y los entes territoriales son libres de adoptarlos a través de sus normas internas. Además de la necesidad de crear un marco único que favorezca a los contribuyentes, el país ha aceptado que los impuestos locales se creen por leyes nacionales, ante todo por las características de las bases que son gravadas: con excepción de los impuestos a la propiedad, que como lo recomienda la teoría están en cabeza de los municipios, la gran mayoría de los tributos territoriales gravan bases móviles (los ingresos brutos del comercio y la industria en el caso de las entidades locales, y los consumos específicos de licores, tabaco y cerveza en el caso de los departamentos). Esta situación ha hecho pensar que la mejor forma de evitar una competencia ruinosa entre las jurisdicciones territoriales es la fijación de los elementos de los tributos desde las leyes nacionales. Sin embargo, lo anterior no significa que las entidades territoriales colombianas carecen de autonomía para manejar sus tributos: una vez adoptados, la autoridades locales gozan de plena libertad para administrarlos (por ejemplo, son independientes para fiscalizar, recaudar, cobrar, establecer exenciones, etc.) y, en la mayoría de los casos, para escoger tarifas dentro de un rango establecido por la ley. De todas maneras, debe aceptarse que la legislación nacional tiende muchas veces a predestinar los recursos tributarios, lo que lesiona la autonomía territorial. Así mismo, el número de impuestos territoriales es elevado y muchos de ellos son anacrónicos, pues los costos del recaudo son superiores al recaudo mismo. Además, datan de la época de la Colonia y, a pesar de ser creados por leyes nacionales, no cuentan con unas normas procedimentales homogéneas en el territorio nacional. De otro lado, los diagnósticos muestran que el desequilibrio vertical es elevado, la competencia

tributaria horizontal es especialmente fuerte a nivel departamental y, con excepción de muy pocos municipios y departamentos grandes, las transferencias del Gobierno central son la principal fuente de ingresos en la mayor parte de las entidades territoriales. La problemática descrita tiene especial relevancia en los departamentos. Si bien los problemas de destinación y administración son similares al interior de los dos niveles de gobierno subnacionales, los municipios han sido menos permeables a dicha situación. La base de las fuentes municipales la constituyen los impuestos a la propiedad y a los ingresos brutos de la industria, el comercio y los servicios. Es claro que el primero es el mejor tributo para los entes locales, y sobre el mismo se puede afirmar que está correctamente adoptado por la legislación colombiana. Se trata de un impuesto con tarifas progresivas y cuya base es el valor catastral del predio determinado por una entidad del orden nacional (Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”) y que se ajusta anualmente de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor. Quizás es necesario realizar algunas correcciones, pero más en el campo del estímulo a la responsabilidad fiscal. Los problemas de este impuesto se han venido presentando, por ejemplo, en decisiones locales de no actualizar corrientemente el valor de sus bases catastrales o establecer exenciones a los predios de mayor valor en la localidad. La problemática a nivel local se presenta en el segundo de los tributos. El impuesto de industria y comercio, como se le conoce en Colombia, tiene el inconveniente de que grava bases móviles y es de cascada. No obstante, las tarifas son más bien bajas y el hecho de que el recaudo se concentra en las cinco ciudades más importantes del país parece indicar que el impuesto ha tenido poco impacto en la ubicación de la industria y el comercio. Aunque se ha pensado en una buena cantidad de opciones para mejorarlo e incluso reemplazarlo, hasta el momento las modificaciones más importantes se refieren a la aclaración del pago cuando un industrial es también comerciante y realiza negocios fuera del lugar donde está instalada la fábrica, y a volver más regular el pago para evitar que se pierda el poder adquisitivo de los recaudos, estabilizando además el flujo de caja de los municipios. En la actualidad se busca que el legislativo apruebe un cambio en la forma de determinar la distribución de la base gravable. Se trata de una variación de la llamada fórmula de Massachusetts, que distribuye el pago del impuesto de

acuerdo con la participación de los ingresos brutos locales del contribuyente en sus ingresos brutos totales a nivel nacional. Los departamentos, por su lado, dependen en casi un 80% de los impuestos específicos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos; el otro 20% lo consiguen con los gravámenes a la propiedad de vehículos automotores y al registro de transacciones en las cámaras de comercio y oficinas de instrumentos públicos. Los impuestos al consumo se caracterizan por la movilidad de la base gravable, la cual se sitúa a nivel departamental, y la fuerte competencia horizontal, que deriva en problemas de contrabando y elusión de los tributos. Los efectos en el recaudo se ven influidos, además, por la existencia de un monopolio legal a la producción, introducción y venta de licores para cada uno de los 32 departamentos del país, la baja elasticidad del ingreso de los consumos gravados y su destinación casi que constitucional a educación y salud. Ante semejante problemática, se ha optado por dotar a los departamentos de normas homogéneas para el manejo de los impoconsumos. Por ejemplo, se ha unificado la base gravable en el precio de venta al detallista y determinado un solo marco de procedimientos y sanciones. Así mismo, se ha estimulado el desarrollo de mecanismos mancomunados para hacerle frente a los contrabandistas. No obstante, la baja elasticidad ingreso y la destinación a gastos en educación y salud han obligado a fortalecer sus arcas con la modernización de otros impuestos –como el de registro, vehículos automotores y juegos de azar–, y la creación de nuevas alternativas, como la sobretasa a la gasolina. Aunque algunos estudios plantean la posibilidad de que los departamentos compartan las bases de los tributos que pertenecen al Gobierno Nacional, esta alternativa ha mantenido bajo perfil en espera de que se aclare la distribución de competencias y recursos, que como se ve en otro apartado es uno de los obstáculos para enfrentar el actual problema fiscal del Gobierno central. Hoy en día se trabaja en el desarrollo de alternativas para corregir algunas de las debilidades que presenta la estructura actual. Por ejemplo, las normas nacionales que tratan sobre tributación territorial han dejado mayor espacio para que las entidades locales y departamentales decidan qué hacer con los recursos provenientes de sus impuestos. Así mismo, se busca aclarar los elementos de algunos de los impuestos para permitir, entre otras cosas, una mayor libertad en el manejo tarifario de aquellas bases de baja movilidad y

proporcionar un marco para el manejo de los aspectos procedimentales y sancionatorios de los tributos territoriales. VII. el endeudamiento territorial Hay quienes arguyen que el endeudamiento de los gobiernos territoriales debería simple y llanamente prohibirse, y de hecho algunos países han llegado hasta ese punto. Aunque sería un grave error desechar por completo el argumento en cuestión, creo que la prohibición del endeudamiento territorial constituiría una medida exagerada, cuando no contraproducente. Por razones naturales, en un ambiente federalista o descentralista hay un terreno abonado para el florecimiento del mercado de la deuda territorial. Del lado de la demanda, las entidades territoriales ven en el crédito un instrumento importante para hacer frente a las crecientes demandas de servicios públicos, ya que les permite suavizar y acomodar temporalmente su gasto ante variaciones en los ingresos sin tener que asumir al costo político que implica recurrir a los recursos autogenerados a través de mayores impuestos o cargos a los usuarios de los servicios públicos23. Así mismo, del lado de la oferta las entidades financieras ven en las entidades territoriales uno de los clientes más apetecibles gracias a que estas entidades administran hoy una gran cantidad de recursos, provenientes ante todo de las transferencias de la Nación24, cuyo

23 Para las autoridades locales es más fácil financiar gastos presentes con deuda que

con impuestos, porque aquella genera menor resistencia social: en efecto los contribuyentes no son conscientes de que un mayor endeudamiento en el presente significa mayores impuestos en el futuro. 24

Con excepción de las ciudades mayores a 100 mil habitantes y algunos departamentos, históricamente el crédito no había jugado un papel importante como fuente de financiamiento de las entidades territoriales. La centralización y absorción progresiva de funciones y competencias por el nivel central, que se hizo manifiesta en la profusión de entidades del orden nacional, hacía innecesario, en cierta medida, el endeudamiento de las entidades territoriales con propósitos de inversión. Así mismo, por lo general, los municipios y departamentos no resultaban ser clientes atractivos para los bancos en razón de su baja capacidad financiera para apropiar recursos estables y dinámicos que se constituyeran en garantía de pago de los créditos. Finalmente y, como consecuencia de lo anterior,

flujo futuro garantizado por la Constitución se convierte a su vez en una excelente garantía de pago de los créditos25. El sobreendeudamiento de los departamentos y municipios y la disminución de los ingresos corrientes de la Nación han hecho que los entes territoriales hoy sean un cliente de alto riesgo para el sector financiero, el cual ha visto afectada su situación patrimonial por cuenta de una deuda territorial mal manejada. En la medida que se use de manera racional, el crédito es una alternativa para financiar la inversión de largo plazo, y una forma de distribuir las cargas tributarias entre los contribuyentes de hoy y de mañana. Lo que no tendría justificación sería dejar a las nuevas generaciones una herencia de deudas de las que no van a recibir ningún beneficio. Eso sucedería, por ejemplo, si los créditos se despilfarraran en aparatos burocráticos inflados e improductivos. Pero afirmar que el acceso al crédito es una buena cosa para municipios y departamentos deja todavía sin responder la pregunta de si es necesario regularlo. El grado de autonomía conferido a los niveles inferiores de gobierno en materia de endeudamiento varía entre dos posiciones extremas: una de prohibición total o estrictamente sujeta a una instancia de aprobación superior en el Gobierno central, y la otra de acceso libre, de acuerdo con las decisiones de las autoridades locales y sus comunidades. Por ejemplo, en Australia todo crédito que quiera contratar un Estado debe ser autorizado por el Gobierno central. En Alemania, similarmente, los Lander tienen poca autonomía fiscal. En Estados Unidos y Suiza el endeudamiento estatal no está restringido por el Gobierno central, pero existen otras restricciones: en un buen número de Estados existen restricciones fiscales que consisten en requisitos de presupuestos balanceados y/o límites al endeudamiento. En Canadá no hay limitaciones legales al endeudamiento de los gobiernos provinciales o de sus agencias. Así, la experiencia internacional refleja una combinación de reglas fiscales y de disciplina de mercado. La diversidad de reglas en sí misma sugiere que no hay un claro espacio para las restricciones

los excesivos requisitos y trámites exigidos por los bancos terminaban por desanimar a los funcionarios territoriales que golpeaban a sus puertas. 25 Los bancos se suelen asegurar exigiendo la pignoración de estas transferencias, las

cuales deben consignarse en cuentas en dichas instituciones.

constitucionales o legales sobre el endeudamiento (déficit) de las entidades territoriales26 . Si se acepta que es necesario regular el acceso al endeudamiento territorial, surge entonces la cuestión de cómo hacerlo. En Colombia, la redefinición de responsabilidades estatales, acompañada de una creciente transferencia de recursos de la Nación, presionó las necesidades de financiación territorial y generó incrementos en el nivel de endeudamiento sin que se fortaleciera la generación de recursos propios. Hacia finales de 1996 numerosas entidades del nivel territorial empezaban a mostrar signos preocupantes en su situación fiscal y los “huecos fiscales” llevaron incluso a comprometer la capacidad de pago en algunos de ellos. Frente al escenario anterior, surgió la pregunta de qué tan bien se hallaba dotado el país en materia de legislación para hacer frente a las tendencias y niveles de endeudamiento acumuladas. Existió unanimidad referente a que la medida de capacidad de pago, definida como el 30% de la relación entre el servicio de la deuda y los ingresos corrientes incluidas las transferencias, no reflejaba una medición acertada de la capacidad de pago. Por esta razón, a través de la llamada “ley de los semáforos” se optó por establecer un sistema de topes al endeudamiento municipal y departamental. De acuerdo con la nueva norma, cuando los indicadores de endeudamiento sobrepasan ciertos límites (semáforos amarillo y rojo) los municipios y departamentos deben obtener autorización de otro nivel de gobierno para poder realizar nuevas operaciones de crédito, sujeto a la adopción de un plan de desempeño previamente acordado con las instituciones financieras. En concordancia con un viejo principio de administración financiera, la legislación estipula que los recursos de crédito deben orientarse, como regla general, hacia la inversión. Es importante apreciar que la nueva norma trae una herramienta fundamental para el control del endeudamiento territorial: se trata del plan de desempeño, instrumento dirigido a las entidades territoriales que superen los límites considerados como de endeudamiento sostenible y que tiene como

26 Más aún cuando se comparan los diferentes países: aquellos con las regulaciones

más estrictas no siempre son los que exhiben las políticas fiscales más apropiadas. Por ejemplo, Lane observa endeudamientos más peligrosos en algunos estados de Australia que en las provincias canadienses.

propósito establecer los ajustes fiscales y administrativos que deberá implantar la entidad territorial para renovar sus posibilidades de acceso al crédito y para garantizar a futuro su solidez económica y financiera. Estos planes de desempeño son negociados y suscritos por las entidades territoriales y las entidades prestamistas y los revisan el Ministerio de Hacienda o los departamentos, dependencias que también harán el seguimiento y la evaluación al cumplimiento de dichos planes de desempeño. El plan de desempeño surge cuando existen señales que indican dificultades en las finanzas de la entidad que amenazan su capacidad de pago, y consecuentemente con esta situación plasman acciones y medidas tendientes a optimizar el recaudo de los ingresos y a disminuir y racionalizar los gastos, en procura de lograr el saneamiento financiero y administrativo de la entidad. Como ejemplos de este tipo de medidas podemos mencionar las siguientes: mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de los contribuyentes más representativos, actualizar censos de contribuyentes, enajenar activos improductivos y otros derechos, fomentar la participación privada en la prestación de servicios, adoptar programas de fiscalización y control, optimizar las plantas de personal. Si bien las nuevas medidas significan un avance importante en la regulación del endeudamiento territorial y en su contribución a disciplinar dicho mercado, es claro también que todavía persisten algunos elementos que atentan contra este objetivo y que ameritan ajustes en el corto plazo. Ha resultado evidente que hay una serie de circunstancias que impiden que el mercado por sí solo genere las condiciones para un endeudamiento prudente, lo que hace necesaria una supervisión directa y constante, acompañada a su vez del establecimiento de medidas orientadas a su regulación, tales como el establecimiento de techos a los niveles de endeudamiento permitidos y de planes de desempeño como prerrequisitos para contratar créditos adicionales. Entre estas circunstancias se encuentran el poco desarrollo del mercado de capitales, las deficiencias de información, las posibilidades de rescate financiero, la autorización de pignoración de transferencias, el período de gobierno de los mandatarios locales, y el proceso administrativo de autorizaciones de sobreendeudamiento que facilita la interferencia política. Una buena parte de estos inconvenientes se están atacando mediante mayores controles por el lado de la oferta (régimen más exigente de proviones de deuda de mala calidad) y de propuestas orientadas a racionalizar la demanda,

tales como la eliminación de la instancia automática de endeudamiento en “semáforo amarillo” y la prohibición de contratar préstamos para inversión cuando la entidad no tenga los indicadores de “semáforo verde”. Además, se están enfilado baterías hacia el desarrollo de un sistema de información territorial unificado, que garantice que todos los organismos del nivel nacional y las instituciones financieras cuenten con un solo dato sobre los ingresos y gastos de cada entidad territorial. Así mismo, la política nacional tiene como directriz el no rescate financiero sin antes haber hecho todo lo posible para lograr el saneamiento de las entidades territoriales a través del ajuste de sus propias finanzas. VIII. descentralización y ajuste fiscal Sin unas finanzas sólidas, soportadas ante todo en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada. Por estas razones, el manejo de los problemas fiscales de las entidades territoriales es uno de los campos en que el Gobierno Pastrana ha estado especialmente activo en su primer año, mediante la presentación de proyectos de ley o el impulso a aquellos presentados por el anterior Gobierno, así como con la ejecución de una serie de acciones adicionales que buscan poner a dichas entidades en la senda de la viabilidad financiera. En este marco, los programas de ajuste fiscal, también conocidos como planes de desempeño, juegan un papel central dentro de la estrategia señalada. Son instrumentos dirigidos a las entidades territoriales que superan los límites considerados como de endeudamiento sostenible, y tienen como propósito establecer las acciones y medidas que deberán implantar las entidades territoriales para optimizar el recaudo de los ingresos y disminuir y racionalizar los gastos, en procura de lograr el saneamiento financiero y administrativo y de renovar sus posibilidades de acceso al crédito. Estos planes de de‐sempeño son negociados y suscritos por las entidades territoriales y las entidades prestamistas y los revisan la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda o los departamentos, dependencias que también hacen el seguimiento y evaluación de su cumplimiento. Como ejemplos del tipo de medidas contempladas en los planes de desempeño se

encuentran: mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de los contribuyentes más representativos, actualizar censos de contribuyentes, enajenar activos y otros derechos, fomentar la participación privada en la prestación de servicios, racionalizar la organización administrativa y optimizar las plantas de personal. Aunque la suscripción de planes de desempeño con departamentos y municipios viene desde el año 1997, el presente Gobierno le ha dado un importante énfasis a este instrumento como herramienta para inducir acciones de saneamiento fiscal en dichas entidades y como instrumento efectivo de control y seguimiento de la sostenibilidad de las mismas. Así mismo, complementario a las funciones que la ley le asigna en relación con la evaluación y el seguimiento de los planes de desempeño suscritos con entidades financieras, el Gobierno se ha comprometido más directamente con este tipo de acciones a través del “Programa de apoyo al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de entidades territoriales” el cual concede créditos en condiciones favorables para que las entidades territoriales financien los costos que demanda la aplicación de las acciones adoptadas (indemnizaciones y pasivos exigibles de empleados en procesos de reorganización administrativa, diseño y aplicación de instrumentos para fortalecer el recaudo de rentas y la administración financiera, acciones de capacitación y asistencia técnica, entre otras). El balance de la ejecución del programa refleja que los principales avances se han producido en el presente Gobierno. Así, se pasó de atender integralmente menos de 20 entidades territoriales en 1997 a 46 en 1998, y 59 en 1999 mediante la suscripción, seguimiento, evaluación y asistencia técnica a la ejecución de planes de desempeño con dichas entidades. Como resultados visibles de este programa se pueden señalar el desembolso de créditos por más de $300 mil millones y la reestructuración de deudas por cerca de $2 billones. Además, se ha logrado racionalizar de manera significativa los gastos de funcionamiento de las entidades beneficiarias, a través, entre otras medidas, de la supresión de cargos innecesarios, la profesionalización de las plantas de personal, la liquidación, fusión o transformación de entidades o dependencias descentralizadas, y la incorporación de los entes de control y las corporaciones públicas a los procesos de saneamiento. Del lado de los ingresos, se observan resultados satisfactorios en materia de recuperación de cartera y enajenación de activos improductivos en las entidades acogidas por

el programa. Igualmente, la evaluación de la experiencia con este instrumento ha enseñado algunas lecciones importantes, entre las cuales cabe señalar las siguientes: 1. Las posibilidades de cumplimiento del plan de desempeño requieren del compromiso y la participación de todas las autoridades con capacidad de tomar decisiones. En el caso de las entidades territoriales, no basta con la disposición del ejecutivo en el sector central: es imprescindible, además, el compromiso de las asambleas y concejos, de los gerentes y directores del sector descentralizado, y de los órganos de control (contralorías y personerías). 2. Así mismo, las acciones contenidas en el plan de desempeño deben ajustarse a la realidad financiera e institucional de la entidad y ser, además, flexibles. Es infructuoso establecer objetivos que desconozcan dicha realidad, porque los logros serán totalmente contrarios a la meta planteada. Las metas también deben ser susceptibles de ajustes en la medida que las condiciones de la entidad o su entorno así lo requieran. 3. En buena medida el éxito de los planes reside en la posibilidad real de que las sanciones por su incumplimiento se hagan efectivas. La imposibilidad de acceder a nuevos créditos en el futuro por parte de una entidad que incumple es una de las sanciones que introduce la ley de endeudamiento. Lo deseable, por supuesto, sería que las autoridades responsables recibieran algún tipo de sanción efectiva para que el asunto no quede reducido a simples reportes de incumplimiento. 4. El acompañamiento del Gobierno Nacional mediante asesoría, asistencia técnica y en la revisión del avance de los diferentes compromisos incluidos en los planes de desempeño debe ser permanente, como mínimo en forma trimestral, con el fin de que se puedan identificar a tiempo los correctivos necesarios. 5. Como balance de los procesos de ajuste adelantados, debe destacarse la nueva orientación que se está dando a las estructuras y organizaciones de los municipios y departamentos; ésta, si bien requiere de algunas reformulaciones, está consolidando en el campo territorial una cultura organizacional orientada a hacer más eficiente la asignación del gasto y la

toma de decisiones27. IX. ley de racionalización del gasto de las entidades territoriales En la última semana de septiembre de 1999 se concluyó el trámite de la ley de saneamiento y ajuste fiscal de las entidades territoriales (proyecto de ley 046/99 Cámara y 199/99 Senado) en el Congreso de la República, con la aprobación de la conciliación presentada por las comisiones designadas para este propósito. Entre los aspectos más importantes de esta ley podemos señalar los siguientes: 1. Se establecen límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, atando su nivel a la disponibilidad de recursos de libre destinación. 2. Se mejoran los criterios de categorización de los departamentos y municipios, tomando en cuenta su situación financiera y administrativa, su población y sus ingresos corrientes de libre destinación, lo cual permitirá adecuar los niveles de gasto a las verdaderas posibilidades de cada una de tales entidades territoriales. 3. Se limitan las transferencias para el sostenimiento de las asambleas y de las contralorías departamentales, los concejos, contralorías y personerías distritales y municipales, con el objetivo de que estas dependencias se pongan a tono con la realidad financiera de las entidades territoriales.

27 Un riesgo que se cierne sobre los planes de desempeño a nivel territorial, como

también sobre la necesaria reforma administrativa del nivel central, son las decisiones de la Corte Constitucional, la cual ha emitido fallos que reflejan el desconocimiento de aspectos de la economía tan fundamentales como el de la restricción presupuestal y que atentan contra estos objetivos; así, un trabajador no podría ser despedido como efecto de un proceso de reforma institucional que, por ejemplo, implique la eliminación de dependencias, sino que debería preservársele el empleo, e incluso capacitarlo para que lo desempeñe. Algo similar se refleja en las decisiones de los jueces ordinarios, los cuales en muchas ocasiones aplican la caridad como criterio para asignar recursos públicos en fallos pertinentes a los servicios del Estado, lo que resulta irracional como criterio de reparto y hace inviable el sistema (Salomón Kalmanovitz, 1999).

4. A partir del 30 de diciembre de 1999 se deberán eliminar las contralorías existentes en municipios de tercera a sexta categoría, así como las de los municipios de segunda categoría con población inferior a 100 mil habitantes. 5. Se hacen más exigentes los requisitos para la creación de municipios, de forma que los municipios nuevos cuenten con los recursos y la población suficiente para poder financiar el costo de la administración local. 6. Se elimina la obligación que diversas leyes nacionales han establecido para las entidades territoriales de crear dependencias para el cumplimiento de funciones administrativas (Umatas, casas de cultura, oficinas de quejas e institutos de deportes, entre otras). 7. Se crea un mecanismo de financiación del ajuste de las entidades territoriales, que a su vez permitirá disponer de instrumentos de alivio a la carga que representa el endeudamiento para dichas entidades. Con este mecanismo el Gobierno Nacional otorgará garantías a los créditos que las entidades financieras concedan para financiar los programas de sanemiento fiscal y garantizará hasta un 40% de las deudas que sean refinanciadas en condiciones favorables, dentro del marco de dichos programas. La Dirección de Apoyo Fiscal estima que con la aplicación de esta ley habrá una reducción importante de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, cercana al 0.4% del PIB en el año 2001 y al 0.7% en los años 2002 y siguientes. El ahorro por este concepto oscilará entre los $3.5 y $4.5 billones en los próximos cuatro años. Pero lo más importante es que con esta ley se sientan las bases para que en el futuro el país cuente con entidades territoriales más sanas desde el punto de vista financiero, lo que alejará el peligro de insolvencia de las mismas y permitirá que se liberen recursos para inversión social. X. descentralización fiscal como eje del desarrollo El contenido del nuevo plan nacional de desarrollo 1999‐2002, “Cambio para construir la paz”, fortalece esa orientación. Con la invaluable colaboración tanto del Congreso de la República como de muchos otros sectores de la vida nacional, y después de un amplio debate, el país cuenta con una carta de navegación para los próximos años, cuya ejecución debe mejorar

la calidad de vida de los colombianos y debe constituir, como su nombre lo indica, un instrumento para la construcción de una sociedad libre del conflicto armado que nos agobia desde hace más de medio siglo28. El plan debe analizarse considerando el contexto fiscal anterior y en el marco del nuevo modelo de desarrollo. En estas circunstancias, el plan de inversiones para el próximo cuatrienio, como se ha dicho, será ante todo un programa realista y consistente con las limitaciones de recursos del Gobierno Nacional, y se concentrará en la realización de proyectos con gran impacto, viables financieramente y con un claro criterio de justicia y solidaridad social. Un pilar fundamental de este plan será el mejoramiento de la calidad del gasto público, buscando hacer más con menos y hacerlo mejor. El plan de inversiones se orienta a jalonar recursos del sector privado y de las entidades territoriales. Con este fin se han diseñado mecanismos para estimular la participación de los inversionistas privados en áreas estratégicas para el desarrollo económico y social del país. En especial en aquellos campos donde los inversionistas han expresado su interés, como es el caso de los sectores de infraestructura, saneamiento básico, agroindustria y vivienda. Se estima que durante el cuatrienio se jalonarán recursos del sector privado por una suma superior a los $34 billones. Más importante aún es que durante ese mismo período la mayor responsabilidad del gasto social estará a cargo de las entidades territoriales. Con este propósito, el Gobierno Nacional transferirá recursos del situado fiscal y de las participaciones municipales por casi $30 billones, que se complementarán con recursos propios de las entidades territoriales. Esto no hace más que reconocer que el país se ha descentralizado, lo que exige una definición más precisa de las competencias y recursos intergubernamentales. Este nuevo enfoque tendrá repercusiones sobre el monto, el contenido y la distribución de la inversión pública. En primer lugar, como resultado del ajuste fiscal y del proceso de profundización de la descentralización, la inversión, en especial la del Gobierno central, no podrá continuar en las

28 La Corte Constitucional declaró inexequible por vicios de forma la Ley 508 de 1999

o Ley del Plan, mediante sentencia 557 de 2000, M. P.: José Gregorio Hernández. Por tal razón el Gobierno expidió el Decreto 955 de 2000 que contiene el plan de inversiones vigente.

cuantías alcanzadas en los últimos años. La inversión realizada por los diferentes niveles de gobierno entre 1996 y 1998 se financió con montos crecientes de endeudamiento, lo cual trajo efectos perversos sobre el mercado de crédito, las tasas de interés, la inversión privada y, por lo mismo, sobre el crecimiento económico y la generación de empleo. Ante estas circunstancias será necesario llevar la inversión pública, como porcentaje del PIB, a magnitudes que contribuyan a recobrar la estabilidad macroeconómica y le aseguren un mayor espacio a la inversión privada. Así, se estima que la inversión pública pasará de representar el 11.4% del PIB durante el período 1996‐1998 al 8.5% en el de 1999‐2002. Es decir, volverá a sus niveles históricos, cercanos al 8.2%, si se analiza el período 1985‐1995. Una segunda consecuencia será la recomposición de la inversión pública en favor de las entidades territoriales y en contra del Gobierno central. Ello será así debido a que éste demoró varios años el ajuste al que lo obligaba la profundización del proceso de descentralización y a que, a pesar de incrementar la transferencia de recursos a las regiones, continuó realizando gastos como si este proceso no se hubiera presentado. Por este motivo, el mayor ajuste de la inversión tendrá que darse ahora en el Gobierno central, cuya inversión bajará del 2.4% del PIB observado en el período 1991‐1998 al 0.5% del PIB en el de 1999‐2002. Por su parte, los gobiernos regionales y locales deberán sanear sus finanzas para mantener niveles históricos de inversión cercanos al 5.6% del PIB. Un resumen se muestra en el cuadro 7. CUADRO 7 CUADRO 7 PARTICIPACIÓN ACUMULADA DE LA INVERSIÓN PUBLICA (% DEL PIB) Concepto Gobierno central Regionales y locales Otras entidades* Total

85-90

91-98

99-02

Total

2.3 4.0 8.2 14.5

2.4 7.3 11.4 21.1

0.5 5.6 8.5 14.6

1.9 4.9 8.8 15.6

* Incluye: ECOPETROL, TELECOM, CARBOCOL, Metro Medellín, sector eléctrico, recursos propios del Sena, ICBF, ICA INVIAS, INCORA, Fondo Nacional del Café. Fuente: Plan de Inversiones 1999-2002, DNP.

CUADRO 8 CUADRO 8 COMPOSICIÓN ACUMULADA DE LA INVERSIÓN PUBLICA (PROMEDIO PORCENTUAL) Concepto Gobierno central Regionales y locales Otras entidades* Total

85-90

91-98

99-02

Total

27.4 16.9 55.7 100.0

26.3 31.7 42.0 100.0

5.3 60.2 34.5 100.0

22.0 33.1 44.9 100.0

* Incluye: ECOPETROL, TELECOM, CARBOCOL, Metro Medellín, sector eléctrico, recursos propios del Sena, ICBF, ICA INVIAS, INCORA, Fondo Nacional del Café. Fuente: Plan de Inversiones 1999-2002, DNP.

En términos de composición de la inversión pública, los ajustes mencionados contribuirán a profundizar el proceso de descentralización iniciado a comienzos de los 90. En efecto, se prevé que los niveles territoriales ganen cerca de 30 puntos porcentuales dentro de la inversión pública total, pasando del 31.7 al 60.2%, mientras que el Gobierno central y otras entidades reducirán su participación en el total, como se muestra en el cuadro siguiente. Así las cosas, con los recursos previstos el nivel departamental será el responsable de asegurar la financiación de los sectores de salud y de educación y la rehabilitación y el mejoramiento de las redes viales secundarias. El nivel municipal, por su parte, gracias a su mayor cercanía a la comunidad, asegurará la ampliación de las coberturas y el mejoramiento en la calidad de la prestación de los servicios sociales. No sobra recordar que la norma constitucional y la Ley 60 de 1993 fueron muy precisas en señalar que esta clase de gasto constituye una responsabilidad de las entidades territoriales, dejando a cargo de la Nación la fijación de las políticas generales sobre la materia. No se trata, entonces, de aumentar el número de responsabilidades a cargo de las entidades territoriales, sino de delimitar claramente, entre los diferentes niveles de gobierno, las que existen en la actualidad. El Gobierno Nacional es consciente que, si se quiere que las entidades territoriales asuman un papel protagónico en la ejecución del plan nacional de desarrollo, éstas deberán contar con los recursos y la capacidad institucional y administrativa para hacerlo. Sin embargo, es conocido que departamentos y municipios, hoy por hoy, atraviesan por una profunda crisis que ha contribuido a acentuar la del mismo Gobierno Nacional.

Detrás de la crisis de las finanzas territoriales hay factores externos e internos que la explican. Entre los primeros sobresale la situación económica del país, que propició la reducción en el recaudo de los tributos territoriales por su efecto sobre el ingreso, las ganancias y el patrimonio de los contribuyentes. El incremento en las tasas de interés, por su parte, aumentó en forma dramática el costo del endeudamiento, sobre todo de las entidades con mayores niveles de deuda. También ha influido la inelasticidad de muchos de los tributos territoriales, que en los últimos años han dado señales de agotamiento. Si bien estos factores externos han sido importantes para explicar el deterioro de la situación fiscal de las entidades territoriales, en especial de las entidades departamentales, sin embargo, de acuerdo con estudios de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda, más importantes han sido los factores internos, es decir, aquellos originados en decisiones conscientes adoptadas dentro del ámbito de la gobernabilidad de las autoridades regionales. Por una parte, la administración financiera ha sido ineficiente. La mayoría de las entidades carecen de personal preparado en gestión tributaria; no existe clasificación de contribuyentes ni se hace seguimiento al cumplimiento de las obligaciones; la sistematización es deficiente o no existe y sus procesos y procedimientos tributarios no son ágiles ni modernos; solo para citar algunos casos. Pero más que en este campo, es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades territoriales en los últimos años, en especial en el de funcionamiento, donde se encuentra la principal causa de su crisis financiera. En relación con la estructura del empleo público territorial se ha encontrado que, con algunas excepciones, las plantas de personal están sobre‐ dimensionadas. De acuerdo con los planes de reforma económica que viene coordinando la daf, se observa que la mayor parte de los departamentos y muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad, y otros con una proporción aún menor. Existe una concentración muy grande del empleo en unas pocas dependencias que cumplen funciones eminentemente administrativas o de control. Así mismo, los perfiles de las plantas son inadecuados para el

cumplimiento de sus funciones. Las asambleas y las contralorías de muchos departamentos no constituyen precisamente un ejemplo de austeridad. Por el contrario, estos órganos se han convertido en focos de despilfarro de recursos. De acuerdo con estudios de la DAF, el monto de las transferencias departamentales para su funcionamiento equivale, en promedio, a cerca del 45% de los ingresos tributarios del departamento, donde las primeras representan el 30.9% y las segundas el 13.3% del total de esos ingresos. A pesar de lo costosa que resulta la planilla de empleados y trabajadores oficiales, la DAF ha podido corroborar también que, en una elevada proporción, las personas nombradas no desempeñan las labores propias de su cargo sino que se encuentran asignadas a labores administrativas diferentes, lo cual constituye por sí solo la mayor demostración de su redundancia. Además, las prebendas salariales y prestacionales concertadas con los trabajadores oficiales mediante convención colectiva son, en algunos casos, exageradas, por no decir que escandalosas. Quizás el aspecto que mejor refleja la profunda crisis fiscal de las entidades territoriales es el problema de los pensionados, que es la consecuencia directa del inadecuado manejo administrativo del pasado y de generosos beneficios convencionales otorgados a los trabajadores oficiales – tales como el derecho a pensión con 20 años de servicio y cualquier edad– que, sumados a la falta de provisión de recursos para responder por estos gastos, en la actualidad constituyen una pesada carga para las finanzas territoriales. El valor del pasivo pensional representa una verdadera bomba de tiempo, cuya magnitud se desconoce en su valor real por la fragmentación e incluso inexistencia de información relevante para efectuar los cálculos actuariales. Con datos fragmentarios se ha estimado en una cifra cercana a los $50 billones. Toda esta situación, que en algunas ocasiones se acompañó con gastos de inversión muy altos, ha conducido a que muchas entidades territoriales, tanto departamentos como municipios, se encuentren en una situación de sobre‐ endeudamiento que ha afectado inclusive los balances de las entidades financieras que han otorgado créditos, muchas veces sin evaluar en la debida forma los riesgos implícitos en tales operaciones. Así, la crisis fiscal de las entidades territoriales no solamente frustra los propósitos de la descentralización sino que también ahonda el déficit fiscal agregado del sector

público. Este conjunto de hechos constituye una amenaza potencial sobre las finanzas mismas de la Nación. Por ello, el Gobierno Nacional, a través del ministro de Hacienda, ha sido enfático en manifestar que no está dentro de las políticas de la administración el propiciar acciones que induzcan cambios en los objetivos que hasta el momento se trazó el legislador. Esto quiere decir que el Gobierno no está dispuesto a impulsar una modificación en la ley que tenga por objetivo trasladarle la carga de los pasivos pensionales y demás deudas contraídas por las entidades territoriales en el ejercicio de sus propias competencias. En el escenario de descentralización en que se mueve el país, la solución más procedente es que departamentos y municipios asuman la responsabilidad de sus obligaciones. En otras palabras, sus decisiones de gasto deben consultar la capacidad de pago con sus propios recursos. Lo anterior de ninguna manera significa que el Gobierno Nacional se desentienda del problema. Por el contrario, ha venido adoptando medidas orientadas a la superación de la problemática territorial, atacando las causas dentro del espacio que permite el marco institucional y legal vigente, y también dentro del estrecho margen de sus propias finanzas. No obstante, es claro que existe la necesidad de introducir correctivos de mayor calado, considerando las responsabilidades que se desprenden del proceso de descentralización en el marco del plan nacional de desarrollo. Por ello, el Gobierno Nacional cree que para garantizar un proceso de descentralización exitoso se requiere la implementación de las distintas reformas ya mencionadas, que permitan que cada nivel de gobierno se ajuste institucional y fiscalmente para asumir las responsabilidades que le corresponden. Para ello se buscará que la redistribución de los ingresos del Gobierno Nacional hacia las regiones se haga con criterios de equidad ínter e intrarregional, y se fortalecerán los recursos propios de las entidades territoriales. XI. la descentralización y el sector de la seguridad social a. el compromiso con la salud En relación con este sector, se sabe que las deficiencias del antiguo sistema

nacional de salud –baja calidad de los servicios ofrecidos, escasa cobertura de los mismos, inequidades en el suministro de atenciones e ineficiencia en la utilización de los recursos– condujeron a su reforma. Esta se hizo efectiva con la expedición de las leyes 60 de 1993 (sobre distribución de competencias y recursos) y 100 de 1993 (Sistema de Seguridad Social). No obstante, la puesta en marcha del nuevo esquema ha generado nuevos problemas que aconsejan su revisión. El Sistema de Seguridad Social establecido en la Ley 100 se basa en los principios de eficiencia, solidaridad, integralidad, unidad y participación. La modificación del sistema anterior buscó la cobertura total, tomando en cuenta la capacidad económica de los usuarios mediante dos alternativas: régimen subsidiado dirigido a las personas sin capacidad de pago y régimen contributivo para quienes sí tienen capacidad de pago. El contributivo se basa en los aportes de los trabajadores y empleados, cuya cotización alcanza el 12% de su salario. Para efectos del nuevo sistema, el aumento de cobertura se basa, por una parte, en el incremento de la afiliación de los trabajadores independientes y, por la otra, en la cobertura familiar. Las empresas promotoras de salud (EPS) son las entidades encargadas de afiliar a la población de este régimen y garantizarle la prestación de los servicios de salud. La creación del régimen subsidiado, por su parte, es una de las principales innovaciones en la estructura del sistema de salud. Consiste en el paso del subsidio a la oferta al subsidio a la demanda: de entregar los recursos a las instituciones que prestan los servicios se pasa a otorgar el subsidio a la población a través del aseguramiento de la prestación de una cantidad de servicios anuales iguales. Este régimen se orienta a la atención de la población sin capacidad de pago, dándole prioridad a la afiliación de la más vulnerable en situación de pobreza. En este régimen, las entidades dedicadas a afiliar son las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS), las cuales pueden ser empresas solidarias de salud (ESS), cajas de compensación familiar (CCF) y EPS que, al cumplir los requisitos, estén autorizadas para manejar el régimen. La fórmula de asignación de los recursos públicos para el sector salud se encuentra en especial en la Ley 60 de 1993, norma que persigue a la par objetivos redistributivos, de aumento del esfuerzo fiscal de las entidades territoriales y de prestación de servicios. Si bien todos estos objetivos son

importantes, su consecución a través de las transferencias (situado fiscal y participaciones municipales) ha generado importantes ineficiencias en la asignación de los recursos del sector. De esta forma, los instrumentos diseñados para financiar los diversos programas prioritarios del sector no están respondiendo ni a las necesidades ni a las particularidades mismas de los programas. En general, las principales fuentes de recursos de la red pública hospitalaria definidos por la Constitución Política y las leyes 60 y 100 de 1993 son las siguientes: 1. Ingresos de la red pública hospitalaria, así: a. Situado fiscal. b. Rentas propias, entre las cuales: – Venta de servicios a los regímenes contributivo y subsidiado. – Rentas cedidas a los departamentos y distritos especiales: impuesto a los licores, cervezas, etc. – Aportes municipales, que incluye, en algunos casos, recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación. – Ingresos de capital y otros ingresos menores. c. Otros aportes nacionales, entre los cuales: – Aportes a programas de emergencia sanitaria, plan de salud rural y campañas antituberculosis. Incluye recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud (Fosyga), provenientes de los excedentes de la subcuenta de enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito (Ecat) asignados al sector por la ley. 2. Ingresos del régimen subsidiado, que comprende: a. Un punto de la cotización del régimen contributivo. b. Aporte del Gobierno Nacional equivalente, como mínimo, a un cuarto del punto de cotización (a partir de la vigencia de 1998). c. Rendimientos financieros y otros recursos menores. Todo este esquema no deja de presentar problemas. Así, cuando se consideran las fórmulas actuales definidas por la Ley 60 de 1993 la asignación de los recursos del situado fiscal para la salud presenta problemas de distribución territorial, al igual que en el caso de la educación, toda vez que en algunos departamentos o distritos se asignan recursos superiores a los requeridos para atender la prestación de servicios, sin que existan mecanismos de reasignación hacia aquellas entidades territoriales que

presenten faltantes. Por su parte, la Ley 100 de 1993 modificó el actual sistema de financiación fundadas en la oferta (hospitales) con base en el situado fiscal por uno orientado a financiar la demanda (población pobre y vulnerable) mediante el reconocimiento de una Unidad Per Cápita de Capitación Subsidiada (upc‐s) para cada persona asegurada. Posteriormente, la Ley 344 de 1996 definió los porcentajes de transformación del situado fiscal para dar cumplimiento a la consolidación del sistema de financiamiento de la demanda. Esta transformación ha generado problemas de flujo de recursos, como quiera que los provenientes del situado fiscal transformado no se reciben directamente por la red pública hospitalaria sino vía venta de servicios a través de las ARS que administran el régimen subsidiado. Este mecanismo presenta problemas si se considera que las ARS tienen la posibilidad de contratar con instituciones prestadoras de servicios (IPS) de carácter privado hasta el 60% de los recursos que administran y, según cifras del Ministerio de Salud, tan sólo se espera transformar un 13% del situado fiscal asignado para la presente vigencia. La subcuenta de solidaridad del Fosyga, por su parte, también presenta una tendencia acelerada hacia el déficit financiero, por el efecto combinado de dos factores componentes del costo. En primer lugar, por el aumento de cobertura, que se espera que pase de 7.9 millones de afiliados al finalizar la vigencia 1998 a 14.9 millones en el año 2002. GRÁFICA 1 ANÁLISIS RÉGIMEN SUBSIDIADO ‐ 1999‐2000 RECURSOS FOSYGA

En segundo lugar, por el mandato del artículo 162 de la Ley 100 de 1993, que ordena ampliar los contenidos del Plan Obligatorio de Salud (pos) del régimen subsidiado hasta alcanzar los contenidos del pos del régimen contributivo. La gráfica 1 presenta los supuestos considerados. Cabe señalar, además, que parte de la cobertura actual se ha financiado con excedentes financieros de la subcuenta de solidaridad, es decir, gastos fijos financiados con ingresos no recurrentes. El análisis utiliza los siguientes supuestos: – El pos subsidiado se iguala al contributivo en el año 2001. Para calcular el costo se usa la UPC del régimen contributivo en los años 2001 y 2002. UPC subsidiado, $128.530 y UPC contributivo, $207.362, a precios de 1998. – En el año 2002 se alcanzará la cobertura de 14.9 millones de personas pobres y vulnerables según cifras de 1997. En los recursos disponibles se incluye el aporte nacional adeudado: cerca de $510 mil millones. – Se considera fija la participación del Fosyga en la cofinanciación del régimen subsidiado, estimado en el 50% en promedio, según asignaciones en 1998. Así, a pesar de la multiplicidad de fuentes de financiación del sector salud definidas por la Constitución y por las leyes 60 y 100 de 1993, se puede afirmar que el sector muestra una tendencia hacia el desequilibrio financiero, al pasar de un superávit presupuestal de $73.4 mil millones en 1995 a un déficit esperado para 1999, según cifras del Ministerio de Salud, de $393.5 mil millones, sin incluir los costos del pasivo prestacional del sector, que deberá ser asumido por los departamentos después que el Ministerio de Hacienda y el de Salud expidan conjuntamente los avales correspondientes. No obstante, se ha estimado que la vulnerabilidad del sistema de financiamiento actual del sector salud podría corregirse mediante una transformación que implique el paso completo del sistema de subsidio a la oferta al sistema de subsidio a la demanda. En efecto, consideremos, en primer lugar, el régimen contributivo. Como se presenta en el cuadro 9, se supone una población total en Colombia de 41.9 millones de habitantes, de la cual 11.8 millones se encuentra afiliada al régimen contributivo. Es evidente, en este caso, que con la UPC‐C actual su financiación cierra financieramente, como lo demuestra la generación de excedentes por parte de la subcuenta de compensación desde la implantación

del sistema. Sin embargo, será preciso tener en cuenta el posible efecto que en el futuro próximo pueda tener el ISS sobre esta subcuenta. En segundo lugar, descontada la población afiliada al régimen contributivo, se estima que 15.6 millones de personas con necesidades básicas insatisfechas (NBI) serían potenciales beneficiarias del régimen subsidiado, el cual tendría un costo total de $2.006.051 millones, tomando una UPC‐S de $128.530. Los recursos para financiar esos costos provendrían de los ingresos que percibirían las direcciones seccionales y distritales, que para 1999 se estiman en $2.759.7 millones. Todo ello supone un escenario total de subsidio a la demanda, pero manteniendo los contenidos del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, es decir, una UPC de $128.530 a precios de 1999. CUADRO 9 CUADRO 9 VULNERABILIDAD DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO EN SALUD

CONCEPTO Total población 1. Población régimen contributivo 2. Población régimen subsidiado 3. Población vinculada (*) 4. Población total a subsidiar (2+3) 5. Recursos oferta 1999 (40%) 6. Recursos oferta 1999 (100%) 7. Superávit / déficit (5-4) 8. Superávit / déficit (6-4)

NUMERO PERSONAS

UPC-S PESOS

TOTAL COSTO MILLONES $

1 41.956.032 11.792.453 8.505.241 7.102.403 15.607.644

3=1*2

128.530 128.530 128.530

1.093.179 912.872 2.006.051 1.103.895 2.759.737 -902.156

753.686

En la simulación se presentan dos supuestos adicionales. El primero considera que el 40% de los recursos de oferta se canalizan por las ARS a la red pública hospitalaria, y en el segundo se supone que se orienta el 100% de los recursos. Nótese que en este último caso se presentaría un superávit cercano a los $753.7 mil millones. A manera de conclusión. En general, puede afirmarse que la política para el sector busca crear el compromiso de la sociedad con el sistema de salud para corregir las inequidades, la ineficiencia y la falta de solidaridad y cobertura que persisten en el sistema. Así los esfuerzos y recursos podrán dedicarse a consolidar la reforma del sistema de salud, mantener la afiliación al régimen subsidiado, garantizar la salud pública y apoyar la solución de los problemas

estructurales de sus entidades29. Específicamente, los objetivos serán: – Mantener y aumentar la cobertura de afiliación al sistema de seguridad social en salud. – Mejorar la equidad en el aseguramiento y en el acceso a servicios. – Corregir las ineficiencias, tanto en la distribución y manejo de los recursos, como en la administración y prestación de los servicios. – Apoyar la resolución de los problemas estructurales de las empresas sociales del Estado –ese–. – Mejorar la calidad de estos servicios y garantizar la salud pública. Aunque es cierto que la transformación a un sistema de subsidios a la demanda resta presión de recursos a los hospitales públicos, también lo es que éstos mantienen unos costos fijos elevados, producto ante todo de la nivelación salarial y de las altas cargas prestacionales existentes en dichas instituciones. Como en el caso de la educación, un punto central se refiere al manejo del recurso humano. Para exigirles eficiencia a los hospitales, que se transformarán en ese, es necesario flexibilizar dicho manejo para que las entidades responsables de la prestación del servicio sean quienes decidan sobre el perfil, el tamaño y la remuneración de las plantas de personal. En el plan se determinó que los hospitales públicos tendrán que transformarse en ese y reestructurar sus plantas de personal. Esto afectará más de 3.000 hospitales públicos y centros de salud de todo el país. Entidad que no lo haga, desaparecerá. Aunque en ese proceso de transformación se podrá despedir trabajadores, sin embargo el plan es claro en precisar que los administradores de esos centros de salud no podrán vulnerar los derechos legales y convencionales que hayan sido pactados o reconocidos con arreglo a la ley. XII. la descentralización y el problema de los pasivos pensionales y los regímenes de transición

29 El plan de inversiones contempla recursos para el sector salud por $9.5 billones

durante el próximo cuatrienio, de los cuales $6.4 billones (68%) corresponden a las transferencias de la Nación y el resto a recursos que se canalizan sobre todo a través del FOSYGA.

o especiales aún subsistentes. su incidencia fiscal Como se mostró al comienzo, uno de los rubros que más ha contribuido al crecimiento del gasto ha sido el de las transferencias asociadas a la seguridad social (pensiones, cesantías y otras prestaciones sociales) que, como se dijo, en el solo caso de la Nación para el año 2000 representan el 33% del total de sus transferencias, esto es, $5.6 billones, discriminadas así: $4 billones para pago de pensiones, $124.5 mil millones para cesantías y $1.5 billones para otras prestaciones sociales del magisterio, de los sectores de defensa y salud, y para el fondo de pasivo pensional territorial, para nombrar solo las más importantes destinaciones. Obsérvese que las solas apropiaciones destinadas al pago de las mesadas pensionales ($4 billones) representan el 19% de los ingresos corrientes aforados en el presupuesto de la Nación del año 2000, en tanto que para 1999 representan el 17.4%. Este aumento, como proporción de los ingresos de la Nación, refleja una tendencia creciente, debida no solo al aumento anual en la asignación pensional, ligado a la inflación observada y no a la esperada, sino que recoge también el alto crecimiento vegetativo del número de funcionarios al servicio del Estado que llega a la edad de pensión. No sobra advertir que las cifras presentadas en los párrafos anteriores no incluyen las sumas que para esos mismos fines destinan los establecimientos públicos nacionales ni las de las empresas industriales y comerciales del Estado, ni mucho menos las de las entidades territoriales. Aún si se consideraran todas esas cifras, el valor total de las erogaciones que cada año se hacen para cubrir el pago prestacional vigente apenas constituye la punta del iceberg. En esta materia existe una situación mucho más grave, como es la presencia, sobre todo en sectores diferentes al del Gobierno central, de enormes pasivos pensionales y de cesantías sin el suficiente respaldo financiero, que tiene un efecto potencialmente explosivo sobre la situación fiscal de la Nación. Este constituye acaso el problema más grave y urgente que se deba resolver en el corto y mediano plazo. La existencia de múltiples regímenes especiales en materia pensional, en todos los niveles del sector público, junto con la falta de previsión que hubo para constituir de manera oportuna los fondos de reservas necesarias para responder por esos pasivos crecientes; el reconocimiento de cesantías retroactivas y la forma de determinar los ajustes al saldo pendiente después

del pago parcial de cesantías, y la creciente incapacidad que muestran algunas entidades, en especial del orden territorial, para mantenerse al día con el pago de sus obligaciones prestacionales, son, en conjunto, un claro ejemplo de que, de no hacerse nada, las finanzas de la Nación en un muy corto plazo podrían afrontar una situación realmente catastrófica. No deben escapar a nadie los tremendos efectos que esto puede generar sobre la economía y, en especial, sobre la calidad de vida de aquellos supuestos beneficiarios que en su momento accedieron a generosos beneficios convencionales y que en la práctica no podrán recibir en forma oportuna debido a la incapacidad manifiesta de las mismas entidades para responder financieramente por las obligaciones que administraciones anteriores contrajeron de manera irresponsable. Vale la pena mostrar con un ejemplo que no es el único caso, por desgracia, en donde la falta de moderación, y tal vez de responsabilidad, en el manejo de los recursos públicos conduce a conceder ventajas a los trabajadores oficiales que posteriormente no pueden financiarse. Así, de acuerdo con la DAF, el Departamento del Chocó no solo tiene la pensión promedio más alta entre todas las entidades territoriales –$6.315 mil, frente a un valor promedio en el nivel territorial de $2.042 mil para el año de 1999– sino que también es el departamento con mayores retrasos en el cumplimiento de las mesadas pensionales, con un rezago de 33 meses. Como si no fuera suficiente, en el pago de los aportes pensionales de sus trabajadores activos también muestra un retraso considerable, de 14 meses. O sea, no cumple sus obligaciones con sus anteriores trabajadores ni tampoco con los actuales. Una lección importante, para entidades y trabajadores, que deja este tipo de situaciones es que de poco contribuye al bienestar de los beneficiarios el otorgamiento de prebendas y beneficios convencionales especiales más allá de la capacidad financiera de las entidades para responder por esos compromisos. Acciones de este tipo ejemplifican la actitud poco responsable que existe respecto al uso eficiente de los recursos públicos tanto por parte de las administraciones como de las organizaciones sindicales. Este tipo de acciones, por otra parte, ha contribuido a la aparición de pasivos pensionales difíciles de cuantificar con precisión pero, en principio, de magnitudes descomunales, que cuentan con un respaldo financiero, bajo la forma de reservas, irrisorio. Algunos ejemplos son suficientes:

– Se calcula que el pasivo pensional de las entidades territoriales se acerca en estos momentos a $50 billones, prácticamente sin ningún respaldo. – El pasivo pensional de los maestros afiliados al Fondo Nacional del Magisterio se estima en $50 billones y cuenta con reservas de $0.6 billones. – El pasivo del ISS llega a los $50 billones y las reservas son de $6 billones. – Los pasivos de las cajas de retiro de las fuerzas militares y de la Policía Nacional ascienden a $31 billones y cuentan con reservas por $0.3 billones. – El pasivo de Cajanal con los actuales pensionados llega a los $12 billones y no incluye el pasivo del personal activo, cuyo valor no se ha estimado. – Los pasivos correspondientes a Ecopetrol y Telecom, son del orden de $4.2 y $3.5 billones, y sus reservas de $0.5 y $0.8 billones, respectivamente. Todos son valores provisionales, pues existen graves problemas de información para tener un cálculo preciso de estas enormes cifras. Vale la pena un comentario adicional sobre algunas entidades. En el caso del Fondo Nacional del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989 y destinado a cubrir las prestaciones sociales (pensiones, cesantías y salud) del personal docente, el ritmo de crecimiento de los pagos pensionales supera el de los ingresos, lo cual llevaría a que en el año 2001 el Fondo haya agotado sus reservas, como se presenta en el cuadro 10 y en la gráfica 2. Este es un caso donde es urgente revisar el régimen pensional de los docentes para elevar la contribución actual, de solo el 3%, a niveles similares a los previstos en la Ley 100 de 1993. Esto es válido también para el sistema de seguridad social en salud de los docentes, excepcionado de la Ley 100 y con cotizaciones más bajas, 5%, que empieza a afrontar problemas de estabilidad financiera debido a que los recursos que financian la salud de los docentes no alcanzan para coberturas del sistema general de salud. Si el mismo régimen de seguridad social bajo Ley 100 registra ya problemas graves de financiación, no obstante que las cotizaciones son del 13.5% para pensiones y el 12% para salud, ¿qué podrá esperarse del Fondo Nacional del Magisterio, donde las primeras apenas son del 3% y las segundas del 5%?

CUADRO 10 CUADRO 10 FONDO NACIONAL DEL MAGISTERIO – PENSIONES 1997 – 2000 (CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PAGOS

APORTES

RESERVA

202.594 286.384 388.694 462.313 549.875 654.021 777.892 925.225 1.100.463 1.308.891

48.153 65.006 78.643 86.507 95.158 104.674 115.141 126.655 139.321 153.253

472.472 507.650 440.650 104.503 -340.808 -920.828 -1.666.454 -2.615.005 -3.811.498 -5.310.170

GRÁFICA 2

En cuanto a Ecopetrol, según los estados financieros de la empresa a 31 de diciembre de 1998, el cálculo actuarial para pensiones asciende a $4.227 mil millones y las únicas inversiones que a la fecha respaldan el fondo de pensiones suman $467 mil millones. Debido a la magnitud que ha alcanzado este pasivo es conveniente que se prevean con suficiente anticipación los mecanismos que garanticen en el corto plazo su provisión antes que afecten las finanzas tanto de la empresa como de la Nación30. Como se dijo, la empresa tiene a la fecha un pasivo pensional de $4.227 mil

De acuerdo con información disponible la edad promedio de jubilación en la empresa es de 47 años, que representa entre 10 a 15 años menos que en el régimen ordinario. Además, la proporción de jubilados frente al personal activo es del 50%, esto es, existe un jubilado por cada dos trabajadores activos.

millones, que representa más del 40% de su activo y el 50% del pasivo total. Por este motivo, teniendo en cuenta el nivel de riesgo e incertidumbre asociado al descubrimiento de reservas de hidrocarburos, y por tanto del flujo de caja de la empresa, es necesario asegurar la disponibilidad de recursos para atender el pago de las mesadas pensionales futuras mediante la constitución de un patrimonio autónomo por parte de Ecopetrol que sirva como garantía y fuente de pago a ese pasivo, eliminando de una parte el riesgo de trasladar en un futuro el pago de la obligación a la Nación y, por otra, el posible efecto negativo que el traslado del pasivo generaría sobre las finanzas públicas En relación con Telecom, al cierre de 1998 el cálculo actuarial del pasivo pensional de la empresa ascendió a $3.460.8 mil millones. Para respaldar ese pasivo, el fondo de pensiones cuenta con un portafolio de inversiones financieras por $756.1 mil millones. Cifra insuficiente que podría afectar en el mediano plazo las finanzas de la Nación. Por esta razón, considerando la conveniencia de fortalecer el fondo de pensiones, el Conpes dispuso que las utilidades de 1998 que le corresponden a Telecom por su participación en las teleasociadas se destinen a dicho fondo. XIII. la incidencia en las finanzas territoriales de la retroactividad de las cesantías Aunque en menor cuantía, esta área presenta también problemas similares que contribuyen a agravar la situación fiscal, como enseguida se muestra. Es conocido que la cesantía constituye un derecho prestacional tanto de los servidores públicos como de los trabajadores vinculados al sector privado, representado, en cuanto a su monto, en un salario por año laborado o fracción del mismo. Para su liquidación, existen dos sistemas, veamos. a. sistema de cesantía acumulada o retroactiva En tal sistema, la liquidación definitiva de cesantía se realiza con base en el último salario devengado por el respectivo trabajador. Es decir, se supone, para efectos de la liquidación, que el trabajador ha devengado el mismo salario por el tiempo que comprende la liquidación de tal prestación. Por tal razón se denomina acumulada o retroactiva, ya que el monto del salario tiene

efectos hacia atrás en el tiempo. El sistema de retroactividad en las cesantías tiene un crecimiento geométrico debido a que no sólo se liquida con la última asignación, sino que el retiro de cesantías parciales se descuenta al valor nominal del momento en que se otorgó este anticipo. Así, mientras que en 1996 la deuda por cesantías de las entidades del sector público nacional ascendía a $2.2 billones, en 1999 alcanza una cifra cercana a los $4.3 billones. Esto quiere decir que cada año la deuda crece en cerca de un billón de pesos, el equivalente a una reforma tributaria anual. En otras palabras, la deuda por cesantías se duplica más o menos cada tres años, aun considerando que en los presupuestos anuales de las entidades se incluye una suma cercana a $0.8 billones con objeto de pagar cesantías parciales y definitivas. B. sistema de cesantía anual o irretroactiva En este sistema el derecho a las cesantías se liquida anualmente, es decir que en cada anualidad se tiene en cuenta el salario devengado durante la misma anualidad. En este sistema, liquidada la cesantía de la forma como se indica, la misma es trasladada por el empleador a un fondo que se encarga de administrarla financieramente, donde devenga intereses. En relación con este tema, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso el proyecto de ley 219‐S de 1999 que, entre otras propuestas, busca avanzar en la unificación del sistema de liquidación anual sobre la base de la irretroactividad de las cesantías, que no es extraña al sistema público ni privado, sino que, por el contrario, opera en un subsector bastante importante del mismo. Así, en el sector público comprende a los servidores vinculados al Fondo Nacional del Ahorro, a los servidores públicos que teniendo régimen de retroactividad en 1992 se acogieron a regímenes salariales y prestacionales que tienen sistema de liquidación anual, y a los servidores públicos vinculados por primera vez al servicio con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 344 de 1996. Por desgracia este proyecto se hundió y debe ser objeto de una nueva presentación ante el Congreso, como quiera que su aprobación constituye un paso importante para la estabilidad de las finanzas públicas en un futuro. La necesidad de extender y homogeneizar el sistema se debe también a que

muchas entidades del sector público que hoy mantienen el régimen de retroactividad ya presentan problemas de financiamiento porque sus ingresos deben destinarse a cubrir esta prestación con costos muy elevados. Para citar algunos ejemplos, el ISS tiene hoy una deuda por cesantías cercana a $160 mil millones, a pesar de que en los presupuestos anuales se incluyen recursos para pagar cesantías parciales en cifras que oscilan entre $100 y $120 mil millones anuales, dejando de asignar recursos para financiar sus gastos en salud. En efecto, de acuerdo con la información del ISS‐EPS, en 1999 para la atención en salud existe un déficit del orden de $1.4 billones originado, entre otras razones, por el sistema de libre adscripción y escogencia, por la evasión, elusión y morosidad de las empresas en el pago de los aportes, por los beneficios otorgados a los afiliados por fuera del pos y, no menos importante, por los sobrecostos laborales derivados de las convenciones colectivas. En los últimos tres años, en promedio, ha habido incrementos salariales entre 7 y 10 puntos por encima del aumento del índice de precios al consumidor31. Por otra parte, en el caso del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, que a 1999 tenía una deuda cercana a $2.8 billones, sus reservas técnicas no alcanzan los $300 mil millones y la demanda por cesantías parciales anuales supera los $150 mil millones. De mantenerse esta tendencia, en año y medio el fondo no tendría recursos para financiar esta prestación y se volvería a la época en que, para poder cancelar las cesantías definitivas los beneficiarios tenían que esperar indefinidamente. Esto se ejemplifica mejor con el cuadro 11 y en la gráfica 3, donde se puede observar que el crecimiento en los pagos de las cesantías del fondo está creciendo a un ritmo acelerado, impulsado además por el efecto de las tutelas que han obligado a que se atiendan las solicitudes de cesantías parciales. Con esa tasa de crecimiento y si consideramos que la cesantía parcial no se actualiza al momento de la liquidación definitiva, manteniendo el ritmo actual,

El seguro en salud presenta una elevada carga pensional y laboral como consecuencia de beneficios extralegales. A manera de ejemplo, en 1999 deberá pagar a los ex funcionarios de salud del ISS más de $230 mil millones con cargo a los ingresos por UPC, en lugar de destinar esos recursos a la atención en salud. Es decir, en promedio la UPC que recibe el ISS por cerca de un millón de sus afiliados en un año se destina a pagar las pensiones de 10 mil ex funcionarios del negocio de salud del instituto.

en el año 2002 se agotarían las reservas para cesantías y no tendría el fondo con qué pagar sus obligaciones. De ahí la importancia de desmontar la retroactividad. CUADRO 11 CUADRO 11 PAGOS VS APORTES Y RESERVAS 1997 – 2006 A PRECIOS DE 1999

(CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PAGOS

APORTES

RESERVA

110.613 218.799 278.789 317.596 361.806 412.169 469.543 534.904 609.362 688.579

133.705 180.499 218.365 234.699 252.254 271.123 291.403 313.200 336.627 361.807

255.207 262.440 262.440 195.289 97.454 -37.745 -218.150 -.452943 -752.855 -1.124.798

Podríamos enumerar muchos otros casos para ilustrar la problemática actual derivada de esta prestación. Esta es la razón por la cual el Gobierno Nacional presentó de nuevo el proyecto en comento. Con independencia de la suerte que corra en el Congreso de la República, se trata, en últimas, de un ejercicio de responsabilidad. No se puede continuar registrando en las cuentas fiscales pasivos que difícilmente se van a poder satisfacer de mantenerse las actuales tendencias. GRÁFICA 3

Si el sistema de liquidación anual opera para la generalidad del sector

privado y para un sector significativo del público, tal como se ha observado, no existe razón por la cual, desde el punto de vista del principio constitucional de la igualdad, tendría que mantenerse indefinidamente el mencionado sistema de cesantía acumulada para quienes hoy lo tienen. Un punto adicional a favor de la reforma es que con la liquidación anual se mejora el sistema de administración de esta prestación social. En la actualidad, de 800 mil servidores públicos vinculados al orden nacional sólo 375 mil están cubiertos por el régimen de retroactividad en las cesantías; es decir, solo un poco más de una tercera parte del total. Si se considera que la población ocupada en las siete áreas metropolitanas es ligeramente superior a 5.800 mil personas, esto quiere decir que apenas un 5% de esa población se encuentra cobijada por el régimen con retroactividad, sin incluir en esta cifra a los trabajadores del orden territorial que puedan estarlo. En síntesis, se puede decir entonces que la gran mayoría, un poco menos de las dos terceras partes del total de servidores públicos del orden nacional, está cobijada por el régimen de liquidación anual, así como más del 90% de la población ocupada en el país. En tal sentido, de lo que se trata es de lograr, de acuerdo con el principio constitucional de la igualdad, que el régimen de la minoría se incorpore al de la gran mayoría de los trabajadores colombianos. La aprobación del proyecto de ley facilitaría al Gobierno y a las instituciones públicas aprovisionar anualmente la porción corriente de esta prestación social para que a su vez se efectúen inversiones financieras que garanticen en términos reales su poder adquisitivo, lo cual fomentaría el ahorro y eliminaría la incertidumbre sobre la posibilidad financiera del Estado. A manera de conclusión. Mantener el actual estado de cosas sería la decisión más cómoda para el Gobierno, pero también sería una muestra de extrema irresponsabilidad. Creemos que nuestra obligación es la de impedir que se hipoteque el futuro de los colombianos en beneficio de unos pocos que gozan de prebendas que, por sus mismas características, serán impagables en el corto plazo y cuyo financiamiento correría a cargo del resto de colombianos, y ello de la única manera en que el gasto público puede financiarse, esto es, a través de mayores impuestos. También sería un gesto de irresponsabilidad no hacer nada respecto al sistema pensional. Consideramos nuestra obligación adelantar las acciones

que se requieran, sin importar el costo político que ello pueda tener, con el fin de encontrar mecanismos que permitan desactivar esas bombas que son los pasivos pensionales sin respaldo financiero adecuado. Se ha demostrado que el actual sistema de pensiones, como está montado en la Ley 100 de 1993, no es viable en el mediano plazo y terminará por generar graves problemas sobre las finanzas de la Nación y sobre los mismos beneficiarios. Y, si este no lo es, mucho menos lo son aquellos que están por fuera del régimen general previsto en la mencionada ley. Así pues, algunas de las reformas que deben introducirse tendrán que ver con las siguientes áreas: – Unificación de los regímenes de pensiones de los servidores públicos al régimen establecido en la Ley 100 de 1993 o en la que la modifique. La cotización de los docentes al Fondo Nacional del Magisterio, como también la de aquellos que están aún por fuera, debe asimilarse a la prevista en el régimen general. – Es conveniente revisar la conveniencia de mantener el régimen de transición en las condiciones previstas en la ley, así como la cotización, el período mínimo de cotización y la edad mínima de retiro para hombres y mujeres. – Reglamentación del Fondo de Pasivo Pensional Territorial y creación de nuevas rentas que mejoren la capacidad de respaldo financiero del pasivo pensional de las entidades territoriales. – Desarrollo de los mecanismos que garanticen la cobertura financiera de los pasivos pensionales de Ecopetrol y Telecom. – Eliminación de los regímenes de retroactividad de las cesantías o actualización de los anticipos o del retiro de cesantías parciales en el momento de la liquidación definitiva. – El ajuste anual en pensiones debe hacerse con base en la inflación esperada y no con base en la inflación pasada.

CAPÍTULO SEXTO Perspectivas de la educación pública en Colombia I. situación y perspectivas de la educación primaria y secundaria A. tendencias en la educación primaria y secundaria En la educación básica en Colombia se observan dos realidades: 1. En preescolar y los primeros nueve grados, la cobertura universal está aún lejos de alcanzarse; y 2. El desarrollo educativo ha sido inequitativo por zonas (en contra del sector rural) y por grupos de ingresos (privilegiando la educación superior frente a la primaria). La tasa neta de escolaridad era tan sólo del 50% a nivel de la primaria hacia mediados de los 70, pero una década más tarde se había elevado al 70%. Para mediados de los 90: dicha tasa se acercaba ya al 79%, lo cual representa un incremento de casi 30 puntos porcentuales (un incremento relativo del 50%) entre 1975 y 1995. Con relación a la educación secundaria se tiene que la tasa de escolaridad neta era tan sólo del 33% hace dos décadas y del 35% hace una década. Hoy en día se estima que la tasa de escolaridad neta se ha incrementado hasta alcanzar el 52%, lo que equivale a una ganancia de 19 puntos porcentuales de cobertura (o sea un 57% en términos relativos) en las dos últimas décadas. La actual relación alumno‐docente promedio nacional (primaria y secundaria) es de 23. Si el país avanzara progresivamente hacia una tasa de 30 (15 rural y 35 urbana) podrían atenderse 1.5 millones más de niños, es decir, un poco más del 50% de los niños por fuera del sistema educativo. En la Constitución de 1991 se estableció como prioridad cerrar la brecha de 20 puntos en cobertura que aún nos distancia del Mandato de 1886 y se señaló como obligatoria la meta de la “universalización” de la educación, cubriendo ahora 9 cursos básicos (cuatro más que en la anterior Constitución).

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tomado de discursos presentados por el autor y contenidos en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998 – 1999, y de documentos elaborados como Ministro de Hacienda publicados en el libro Nuevos rumbos por la descentralización, Bogotá, Ministerio de Hacienda, 2000.

En Colombia aún no se ha alcanzado el ideal de la cobertura universal. Los esfuerzos del país por aumentar la cobertura del sistema educativo han sido importantes, pero insuficientes. El artículo 356 de la Constitución de 1991 determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían a financiar la educación (preescolar, primaria, secundaria y media) y la salud. Sin embargo, como se observa en el cuadro 1 y en la gráfica 1 el situado, a partir de 1996, no ha sido suficiente para financiar los costos de la educación. Tampoco lo será en el año 2000, lo cual hará necesario instrumentar mecanismos, como los previstos en la ley del plan, para completar la financiación de este sector. Este desequilibrio ha sido provocado en parte por el crecimiento de los costos debido a los ascensos en el escalafón, que equivalen a un promedio de 5 puntos porcentuales reales, y por la incorporación de 14.123 docentes adicionales financiados y cofinanciados, según lo establecido en la Ley 60 de 1993. Sin embargo, el mayor costo se origina en la nivelación salarial acordada en 1995, que representó un incremento en los salarios de los docentes del 26% real, que, a precios de 1998, significa costos fijos adicionales cercanos a los $600 mil millones. CUADRO 1 CUADRO 1 SITUADO FISCAL PARA EDUCACIÓN VS. COSTO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y FONDO EDUCATIVO DE COMPENSACIÓN 1994 - 2000 (CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1. 2. 3.

RECURSOS SITUADO FISCAL FEC 1.136.345 1.417.280 1.956.918 132.835 2.105.928 361.306 2.401.128 722.886 3.282.551 500.000 3.147.750 641.100

COSTO 1.134035 1.392.516 2.087.206 2.407.542 3.190.197 3.780.914 3.979.750

VARIACIÓN SITUADO Y FEC

VARIACIÓN COSTO

24.7% 47.4% 18.1% 26.6% 21.1% 0.2%

22.8% 49.9% 15.3% 32.5% 18.5% 5.3%

Cifras preliminares para el año 2000. Para 1999 y el 2000 los recursos del FEC corresponden al sistema de crédito establecido en la ley del Plan Nacional de Desarrollo como Fondo Educativo de Crédito a las entidades territoriales. Situado fiscal 1999 incluye distribución preliminar del Reaforo/98.

GRÁFICA 1

Para financiar estos faltantes en las nóminas de docentes de algunas entidades territoriales la ley del plan nacional de desarrollo del Gobierno anterior (Ley 188 de 1995) creó el Fondo Educativo de Compensación (FEC). Sin embargo, esto no ha hecho más que agravar la situación financiera del sector porque con ese mecanismo lo que realmente se hizo fue “nacionalizar la educación por la puerta de atrás”. Por esta razón, en el entendido que esta es una responsabilidad de las entidades territoriales, la nueva ley del plan nacional de desarrollo32  autorizó

32 Con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 y la puesta en vigencia

del Decreto 955 de 2000 tuvo que tramitarse en la ley de presupuesto adicional una fórmula similar a la de la ley del plan aprobada por el Congreso que permitiera el otorgamiento de créditos presupuestales para el pago de docentes y personal docente, previa la suscripción de los respectivos acuerdos con la Nación. En la fecha la División de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda está implementando, junto con Planeación Nacional y el Ministerio de Educación, dichos acuerdos para los giros de las mesadas atrasadas.

la concesión de créditos presupuestales del Gobierno Nacional a las entidades territoriales para que éstas sean las que financien directamente los faltantes que tengan en gastos de funcionamiento de la educación. Con este fin, para la actual vigencia fiscal se prevén giros de la Tesorería por una suma cercana a los $400 mil millones (incluidos los créditos para docentes departamentales y los del situado fiscal), cifra que no es posible incrementar debido a la difícil situación de las finanzas públicas. Por esta razón, es de la mayor conveniencia que las entidades territoriales contribuyan a desmontar, con su gestión y con su acción, aquellos factores que propician el crecimiento del gasto educativo por encima de sus posibilidades reales de financiación. No obstante, creemos que los problemas del sector no se deben a falta de recursos33. Por el contrario, son más bien resultado de la existencia de un sistema que no los emplea racionalmente ni educa bien a los niños. Existe, en efecto, un sistema mal gerenciado que ha terminado por hacer una utilización de recursos totalmente irracional. Por eso, creemos que en educación los temas prioritarios son ante todo el manejo del recurso humano y el aumento de la cobertura, la eficiencia y la calidad. Se precisa racionalizar los procesos de selección, enganche y promoción de los docentes pensando no sólo en función de las necesidades de éstos, sino en las necesidades del país. Por ello, el nuevo plan de desarrollo prevé el aumento de la cobertura y la calidad de la educación en el país, para lo cual busca que los recursos se dirijan con prioridad hacia donde están ubicados los estudiantes y no hacia donde están ubicados los docentes. Mediante un programa de racionalización de la planta de docentes al interior de los departamentos es mucho lo que se podría lograr en esta materia. De ahí que el plan también conceda facultades a los alcaldes y gobernadores para reestructurar la planta y trasladar docentes atendiendo las necesidades del servicio. Aquí el país espera una gran responsabilidad del Gobierno y de los maestros, representados en buena parte por Fecode. La implementación de este programa no se hará de manera arbitraria atendiendo los caprichos del

En el plan de desarrollo 1999‐2002 para apoyar la solución de los problemas estructurales del sector se asignarán cerca de $17 billones, de los cuales un 90% corresponde a transferencias de la Nación a los entes regionales.

gobernante de turno. Se basará en acciones específicas con base en la actualización de la información sobre la planta docente y la reasignación de ésta con fundamento en indicadores tales como la relación estudiantes‐ docente, así como en las disponibilidades y necesidades de los municipios. En términos de calidad de la educación, uno de los puntos más importantes de los aprobados por el Congreso es el que se relaciona con la evaluación periódica y obligatoria del magisterio. Por desgracia estas facultades se perdieron con la declaratoria de inexequibilidad de la ley del plan, ya que el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000 no contempla la oblitoriedad de la evaluación aprobada por el Congreso. El Gobierno había sido facultado para evaluar cada dos años, en el plano académico y pedagógico, a todos los maestros, incluyendo los directores. El docente que no alcanzara los puntajes mínimos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional sería retirado. Con ello se buscaba que la enseñanza de nuestros niños fuera proporcionada por maestros capacitados para ello. Habrá también en esta materia importantes cambios institucionales para la reorientación de los recursos financieros y humanos, tanto en el Gobierno central como en las entidades territoriales obligadas a participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, y para la unificación del sistema de transferencias al sector educativo, a fin de que se distribuyan entre los departamentos en función de la población efectivamente matriculada. Las transferencias a entidades territoriales para el sector educativo deberían asignarse primero sectorial y luego territorialmente, mediante un esquema de capitación, para garantizar la coincidencia del gasto con los costos del servicio (costo alumno‐año) y con la población realmente atendida (alumnos matriculados). El esquema de asignación de recursos por unidad per cápita de capitación (UPC) permite que el monto de recursos asignados vaya de la mano con el cumplimiento de ciertas metas educativas en materia de calidad, eficiencia interna y cobertura del servicio. Para ello será necesario introducir en el estatuto docente normas y mecanismos de administración, de manera que los regímenes de disciplina, de estímulos, de capacitación y de carrera docente estén acordes con el nuevo esquema de asignación de recursos ligado a la obtención de resultados. Debido a la irracionalidad con que en ocasiones se desarrolla el proceso de

nombramiento de docentes por parte de algunas entidades territoriales y al impacto sobre los costos que este procedimiento genera, el Gobierno Nacional estudiará la conveniencia de crear un consejo o comité, donde participen los ministerios de Educación y de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y las entidades territoriales, para que sea el encargado de autorizar y viabilizar la creación de plazas docentes tanto nacionales como territoriales atendiendo las necesidades regionales y las disponibilidades de recursos humanos y financieros. Existen otros puntos que merecen atención por su impacto sobre la evaluación de las necesidades reales de financiamiento del sector educativo. A título ilustrativo, vale la pena mencionar que recientemente, y ante la falta de información adecuada para cuantificar tales necesidades, el Ministerio de Hacienda, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación, realizó algunas visitas a distintas entidades territoriales. Entre otros resultados, se encontró que algunas de ellas han asignado primas técnicas a casi todo el personal administrativo sin contar con suficiente disponibilidad de recursos. Así mismo, cuando se indagó por la aplicación que se ha dado al Decreto 707 de 1996, que otorga estímulos a los docentes que prestan servicio en zonas de difícil acceso, se observó que ya existen deudas por este concepto, a pesar de no haberse reglamentado todavía la asignación de este estímulo. El argumento fue que se reconocerían de manera retroactiva. Es obvio que todos estos procedimientos generarán faltantes cuantiosos, en especial si se considera que la misma norma establece que los estímulos como mínimo deben representar el 8% de la asignación del docente. Similar fenómeno se presenta con los ascensos en el escalafón, que en departamentos como Atlántico y Boyacá presentan en 1999 incrementos reales del 21 y el 15%, respectivamente. Así pues, los casos descritos muestran cómo en muchas entidades territoriales se están adoptando medidas que no consultan la disponibilidad real de recursos. Decisiones que constituyen, sin duda, una injustificable y grave presión a corto y mediano plazo sobre la situación financiera de la Nación. Esta situación justifica de sobra la adopción de medidas tendientes a evitar la repetición de acciones similares. Es claro que de seguir la tendencia que se observa en el crecimiento de los costos educativos, frente a unos ingresos que no crecen al mismo ritmo y en

ausencia de mecanismos idóneos de control del gasto, podría presentarse en el futuro cercano un colapso en la financiación del sector. El Gobierno Nacional, como encargado de la definición de la política educativa del país, considera que es de su responsabilidad respaldar todas aquellas iniciativas que contribuyan a evitarlo, de forma que los recursos destinados a ese sector se utilicen de la manera más productiva en beneficio de la calidad de la educación. Además de la reforma en las leyes que regulan estos aspectos, hay algunos aspectos que deben modificarse, entre ellos los siguientes: – Crearse una comisión permanente, en la que participen el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, encargada de aprobar las modificaciones de planta de personal, regular los ascensos en el escalafón y todo lo relacionado con la parte salarial. – Modificar la distribución de los recursos del situado fiscal orientándolos más hacia la cobertura de las necesidades y atendiendo los costos del servicio sobre la base de un esquema de capitación que permita también mejorar la calidad. – Proceder a impulsar el proceso de racionalización de la planta de personal previsto en el Plan Nacional de Desarrollo. – En esta dirección, la redistribución de docentes para incrementar la relación alumno‐docente se estima que liberará por lo menos 20 mil plazas. Estas no deben ser reemplazadas debido al déficit que hoy tienen las entidades territoriales para el pago de maestros, – Replantear el mecanismo de financiación de los faltantes de educación a través del FEC, que entre 1999 y el 2000 se ha duplicado al pasar de $500 mil millones a $1 billón, y reglamentar, en su lugar, el esquema previsto en la ley del plan y en la ley de presupuesto. – Suspender el apoyo, previsto en el plan de desarrollo, de la Nación a las entidades territoriales, cuando éstas incumplan los lineamientos del Gobierno Nacional en materia salarial y prestacional. – Modificar la normatividad en el sector de la educación para desmontar la práctica de las entidades territoriales de conceder mejoras salariales sin contar con la disponibilidad suficiente de recursos.

II. situación y perspectivas de las universidades públicas El cambio constitucional de 1991 sirvió de marco a la universidad estatal para que se le reconociera su particular identidad dentro de la organización del Estado colombiano. En esta perspectiva, el Congreso de la República en 1992 expidió la Ley 30 de 1992, conducente a promover la eficiencia y la eficacia de sus organizaciones, ajustando los esquemas tradicionales de actuación y la adopción de marcos adecuados de política que aseguren la financiación institucional y la necesaria rendición de cuentas a partir del ejercicio de la autonomía con responsabilidad. Sin embargo, la ley definió un marco que ha demostrado ser ineficaz no sólo para regular de manera adecuada la autonomía universitaria, sino también en relación con la modernización del sistema. A través de dicha ley y sus desarrollos se le garantizó a la universidad estatal una financiación automática sin relación con resultados y en ausencia de evaluaciones independientes, esto es, se otorgó una legitimidad de entrada (deductiva). Al no estar obligada la institución estatal a la rendición de cuentas ante la sociedad ni a demostrar periódicamente su pertinencia (legitimidad inductiva), las decisiones estratégicas de este subsector quedaron en manos de negociaciones internas entre estamentos y administradores, que pueden resultar muy ajenas a los verdaderos intereses académicos y de la sociedad, así como a las verdaderas posibilidades de sostenibilidad económica. a. cobertura La cobertura neta en educación superior era del orden del 4.9% hacia mediados de los años 70, mientras que en 1993 se ubicaba en cerca del 9% (incluyendo continuada y vocacional), lo que implica una ganancia de 4.1 puntos porcentuales en dos décadas. Esto representa una ganancia relativa equivalente al 83.7%, pero a costa de no completar con la importante tarea de alcanzar la universalización en la educación básica. En la universidad pública, la relación alumno‐docente es cercana a 11. Es posible aumentar la cobertura sin gasto adicional en un 25%. A finales del 1997 Colombia tenía 11.6 millones de niños y jóvenes estudiando, de los cuales 1.1 millones estaban en preescolar, 5.1 millones en primaria, 4.1 millones en secundaria y 1.4 millones en la universidad. La

expansión en educación primaria fue del 8.5%, al pasar de 4.7 millones de cupos en 1993 a 5.1 millones en 1997; en secundaria la expansión fue del 24.3%, al pasar de 3.3 de millones de cupos en 1993 a 4.1 millones en 1997. Por su parte, la tasa de cobertura en educación superior aceleró su crecimiento en los últimos años, en particular a partir de la Ley 30 de 1992, al pasar de 0.7 millones de cupos en 1993 a 1.4 millones en 1997. La distribución tanto de los cupos como de los subsidios en la educación superior es regresiva. Del total de la matrícula de la universidad pública sólo el 23% corresponde al 60% de la población más pobre, lo cual conduce a que el 40% de la población con mejores ingresos disfrute del 67% de los subsidios indirectos contenidos en las asignaciones de la Nación a las instituciones de educación superior. Dada esta distribución, el esfuerzo que ha hecho la Nación, en el período de 1993 a 1998, no ha beneficiado en la escala deseable a la población de menores ingresos y ha subsidiado a estudiantes cuyas familias pueden sufragar los costos de la educación. Los factores que limitan el acceso de las personas de menores recursos a la educación superior son factores de demanda, tales cono el alto costo de oportunidad, la baja cobertura y calidad de la educación básica y media, y los costos de sostenimiento. Estos elementos señalan la necesidad de establecer un mecanismo de financiación que haga énfasis en la solución de los problemas de demanda que afectan a las personas de menores recursos. Tal mecanismo puede ser un sistema de crédito educativo que se alimente paulatinamente con los aportes que hace la Nación a las universidades públicas. B. estructura de ingresos A la financiación de las universidades públicas concurren la Nación, las entidades territoriales y las propias universidades. La primera transfiere el monto más importante de recursos, que, en promedio, representan el 64.2% de los ingresos de las universidades estatales. 1. aportes de la nación Según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, “... las universidades estatales u

oficiales recibirán anualmente aportes de la Nación y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993”. La evolución de los aportes de la Nación para la universidad pública entre 1993 y 2000 muestra que, a precios corrientes, se han incrementado por encima de la tasa de inflación en cerca de ocho puntos porcentuales, al pasar de $207.8 mil millones en 1993 a $1.007.4 mil millones en el año 2000, con un crecimiento promedio anual del 25.3%. Es importante señalar que el incremento programado por el Gobierno Nacional para el año 2000 es del 10%. CUADRO 2 CUADRO 2 APORTE DE LA NACIÓN A LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS (I) VIGENCIAS FISCALES 1993 – 2000 (MILLONES DE PESOS) AÑOS 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2/ 2000

LEY 30/92 207.797.9 254.739.4 304.873.7 374.733.8 440.986.7 706.832.0 812.856.8 894.142.5

ASIGNADO 207.797.9 286.789.5 377.413.0 492.623.7 605.682.9 755.292.6 901.990.0 987.647.7

RECURSOS ADICIONALES 32.050.1 72.539.3 117.889.9 164.696.2 48.460.6 89.133.2 93.505.2

PROMEDIO 1993 - 2000

% LEY 30/92

% ASIGNADO

% IPC

22.60 19.70 22.90 17.70 60.30 15.00 10.00

38.01 31.60 30.53 22.95 24.70 19.42 9.50

22.59 19.46 21.63 17.68 16.70 15.00 10.00

23.10

24.90

17.50

(1) Incluye recursos para funcionamiento e inversión. (2) Incluye recursos adicionales para dar cumplimiento al articulo 86 de la ley 30 de 1992 y a la tenencia del Consejo de Estado del 9 d febrero de 1999.

GRÁFICA 2

De otro lado, el artículo 87 de la misma ley establece que a partir del sexto año de vigencia de la Ley 30 de 1992 el aporte se incrementará en un 30% del incremento real del PIB; estos recursos están considerados en la ley anual de presupuesto de 1998 y ascienden a $5.5 mil millones, los cuales deben ser distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu). 2. aportes de las entidades territoriales De las 30 universidades públicas, sólo 16 reciben aportes de las entidades territoriales, a pesar de que todas benefician a estudiantes de las regiones donde se encuentran. Esto obedece a que, desde su creación hasta antes de la sentencia de la Corte Constitucional C‐220 de 1997, unas se consideraron del orden nacional y otras del orden territorial. Los aportes de las entidades territoriales en la vigencia fiscal del año 2000 representan apenas el 4.7% del total de los ingresos de las universidades. Es preciso señalar que las universidades públicas presionan a la Nación por el cumplimiento de la norma y exigen que se les apropien recursos

adicionales mientras las entidades territoriales no cumplen con los aportes mínimos, establecidos en la Ley 30 de 1992, ni cumplen con la participación que establece la norma para el pago de los pasivos prestacionales de las mismas, razón por la cual las universidades deben recurrir al crédito, lo que genera obligaciones financieras por encima de su capacidad de financiación. 3. recursos propios Los recursos propios de las universidades públicas provienen de inscripciones, matrículas de pregrado, postgrado y cursos de extensión, investigaciones, venta de servicios, recursos por estampilla, etc., y representan en la vigencia fiscal de 2000 el 31.1% del total de sus ingresos. El esfuerzo de las universidades por generar recursos propios no ha sido significativo. Si bien entre 1980 y 2000 ha pasado del 14 al 23%, esta mejoría no resuelve en forma significativa el problema de dependencia financiera que tienen respecto a la Nación. Los derechos de matrícula que se cobran a los estudiantes sólo representan el 30% de los recursos propios y cerca del 6% del total de las fuentes de financiación de las universidades públicas; esto es, los ingresos por matrícula sólo financian el 6% del gasto total. Así pues, mientras que en la universidad privada el 70% de sus ingresos proviene de las matrículas, en la universidad pública sólo alcanzan el 6%. En resumen, de acuerdo con la información suministrada por las universidades, el total previsto en el presupuesto de ingresos de las universidades públicas para 2000 asciende a la suma de $1.569.2 mil millones, de los cuales el 64.2% corresponde a aportes de la Nación, el 4.7% a aportes de las entidades territoriales y el 31.1% al recaudo por concepto de recursos propios, como se observa en el cuadro 3. C. estructura de los gastos En el cuadro 4 se presenta la estructura general del presupuesto de gastos de las universidades públicas prevista para la vigencia fiscal de 2000. Como puede observarse, los gastos de funcionamiento representan el 82.5% del total de los gastos, el servicio de la deuda el 3.4%, y sólo el 14.2% se destina a inversión.

Dentro de los gastos de funcionamiento lo más representativo son los gastos de personal, como consecuencia de los regímenes especiales salariales y del modelo de remuneración establecido para los docentes acogidos al Decreto 1444 de 1992. Por otra parte, el Gobierno Nacional ha venido asignando recursos adicionales con el fin de sanear los pasivos de cesantías y pensiones de los docentes no acogidos al Decreto 1444, los trabajadores oficiales y los empleados públicos administrativos de las universidades públicas del orden territorial, de acuerdo con lo ordenado por los artículos 88 de la Ley 30 de 1992 y 131 de la Ley 100 de 1993, respectivamente. En cuanto a cesantías, como se observa en el cuadro 5, el monto total asciende a $63.4 mil millones, de los cuales le corresponde a la Nación la suma de $47 mil millones, a los entes territoriales $3.7 mil millones y a las universidades $12.7 mil millones, que se pagarán mediante la expedición de bonos, autorizada por el Decreto 1202 del 26 de junio de 1998. Con relación a las pensiones, mediante la emisión de bonos de valor constante se han reconocido a las universidades las sumas pagadas por éstas, por valor de $325.8 mil millones, distribuidos así: $105.7 mil millones con corte al 31 de diciembre de 1996; $55.3 mil millones en 1997; $78.3 mil millones en 1998 y $86.5 mil millones en 1999. En la actualidad ya entregaron sus cálculos actuariales, lo que permite una consolidación aproximada del pasivo pensional de las mismas al 31 de diciembre de 1993, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, el cual asciende a $1.061.6 mil millones, que actualizado al 31 de diciembre de 1997 significa la suma de $2.671.7 mil millones, de los cuales le correspondería asumir a la Nación la suma de $1.801.2 mil millones, como se observa en el cuadro 6.

CUADRO 3 CUADRO 3 PRESUPUESTO DE INGRESOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS VIGENCIA FISCAL DE 2000 RECURSOS UNIVERSIDADES

NACIÓN

TOTAL UNIVERSIDADES NACIONALES

590.277.6

121.189.4

Nacional de Colombia

302.338.0

Cauca Pedagógica De Caldas De Tunja De Córdoba Del Choco De los Llanos De Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía Colegio Mayor de Cundinamarca

(MILLONES DE PESOS) PROPIOS

DPTALES

PARTICIPACIÓN % TOTAL

NACIÓN

PROPIOS

711.466.9

83.0%

17.0%

54.339.6

356.677.6

84.8%

15.2%

40.644.2

11.583.6

52.227.7

77.8%

22.2%

24.507.4

8.527.5

33.034.9

74.2%

25.8%

35.954.5

11.564.5

47.518.9

75.7%

24.3%

46.032.1

7.210.0

53.242.1

86.5%

13.5%

38.948.2

6.557.0

45.502.2

85.6%

14.4%

14.850.9

1.354.0

16.204.9

91.6%

8.4%

11.135.3

1.695.1

12.830.4

86.8%

13.2%

32.368.0

3.673.3

36.041.2

89.8%

10.2%

9.632.0

3.748.7

13.380.7

72.0%

28.0%

19.610.2

5.368.0

24.978.2

78.5%

21.5%

7.913.9

749.5

8.663.4

91.3%

8.7%

9.343.0

4.818.7

11.161.7

56.8%

43.2%

DPTALES

UNIVERSIDADES

NACIÓN

TOTAL UNIVERSIDADES TERRITORIALES Da Antioquia De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío Del Tolima Del valle Distrital Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta De Ocaña De sucre De Tulúa De La Guajira De Cundinamarca

TOTAL UNIV. PUBLICAS.

PROPIOS

DPTALES

TOTAL

NACIÓN

PROPIOS

DPTALES

417.109.8

367.478.4

73.194.6

857.782.8

48.6%

42.8%

8.5%

107.187.2

55.814.5

30.415.8

193.417.5

55.4%

28.9%

15.7%

30.148.9

17.599.0

4.923.0

52.670.9

57.2%

33.4%

9.3%

25.076.6

4.930.3

30.006.9

83.6%

16.4%

10.451.7

5.093.4

388.0

15.933.1

65.6%

32.0%

2.4%

43.429.7

61.577.0

7.585.0

112.591.7

38.6%

54.7%

6.7%

19.105.9

13.890.0

32.995.9

57.9%

42.1%

15.185.8

15.929.1

2.342.0

33.456.9

45.4%

47.6%

7.0%

83.163.1

44.510.4

10.198.5

137.872.0

60.3%

32.3%

7.4%

6.546.8

57.095.7

63.642.5

10.3%

89.7%

34.595.7

58.372.8

2.193.7

95.162.2

36.4%

61.3%

2.3%

15.449.3

10.954.5

327.7

26.731.6

57.8%

41.0%

1.2%

11.050.0

9.823.5

92.6

20.966.1

52.7%

46.9%

0.4%

2.247.5

1.394.8

3.642.3

61.7%

38.3%

4.997.7

1.667.2

1.062.5

7.727.3

64.7%

5.487.5

5.767.0

1.875.4

2.541.6

10.184.0

56.6%

18.4%

25.0%

2.706.9

1.463.4

11.124.1

15.294.4

17.7%

9.6%

72.7%

1.007.387.4

488.667.8

73.194.6

1.569.249.7

64.2%

31.1%

4.7%

Nota: Cifras preliminares Fuente: Dirección General del Presupuesto Nacional.

21.6%

13.7%

100.0%

CUADRO 4 CUADRO 4 PRESUPUESTO DE GASTOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS VIGENCIA FISCAL DE 2000 (MILLONES DE PESOS) FUNCIONAMIENTO

SERV. DEUDA

INVERSIÓN

TOTAL

INGRESO

TOTAL UNIVERSIDADES NACIONALES

626.387.9

6.558.4

119.635.7

752.312.0

711.466.9

Nacional de Colombia

291.905.3

2.017.8

85.192.6

379.115.7

356.677.55

49.765.0

2.371.3

52.136.2

52.227.72

26.437.6

7.282.2

33.719.8

33.034.86

Del Cauca Pedagógica De Caldas De Tunja De Córdoba Del Choco De los Llanos De Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía Colegio Mayor de Cundinamarca

43.456.4

1.850.0

11.580.2

56.886.7

47.518.94

54.180.0

1.062.0

2.527.0

57.769.0

53.242.10

42.661.3

675.0

1.556.0

44.892.3

45.505.22

19.589.8

52.2

225.2

19.867.2

16.204.90

821.3

12.634.9

12.830.40

11.813.7 32.146.7

1.785.8

33.932.5

36.041.24

11.366.6

220.0

442.8

12.029.4

13.380.70

25.266.1

361.9

3.849.8

29.477.8

24.978.20

7.995.9

319.5

9.803.6

373.4 1.358.1

8.688.8

8.663.10

11.161.7

11.161.70

UNIVERSIDADES TERRITORIALES De Antioquia De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío Del Tolima Del valle Distrital Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta

784.177.5

51.142.4

123.109.6

958.429.5

857.782.8

163.569.7

2.125.3

27.392.6

193.087.5

193.417.53

48.523.7

7.057.6

4.173.0

59.754.3

52.670.90

46.449.0

423.0

853.7

27.725.8

30.006.86

17.010.2

2.385.4

19.395.6

15.933.10

66.282.7

55.427.1

121.709.8

112.591.70

30.163.7

903.4

3.366.4

34.433.4

32.995.90

30.333.1

234.0

4.397.1

34.964.1

33.456.91

139.543.2

35.190.0

3.399.4

178.132.6

137.872.02

69.021.0

2.118.2

9.519.4

80.658.6

163.642.50

107.030.1

682.2

199.4

107.911.7

95.162.23

20.986.7

1.601.9

3.246.6

25.835.1

26.731.56

21.849.7

357.7

1.307.4

23.514.8

20.966.10

3.355.2

3.642.27

7.921.3

7.727.31

De Ocaña

3.355.2

De sucre

7.370.3

De Tulúa De La Guajira De Cundinamarca

T OTAL UNIV. PUBLICAS.

1.1

550.0 211.4

5.970.9

5.487.50

448.1

2.945.7

14.705.6

10.184.00

3.735.1

19.352.9

15294.40

1.710.741.5

1.569.249.7

100.0

141.491.8

5.759.6 11.311.8 15.617.8 1.410.565.4

57.700.8

242.475.3

82.5%

3.4%

14.2%

Participación Nota: Cifras preliminares Fuente: Dirección General del Presupuesto Nacional.

CUADRO 5 CUADRO 5 PASIVO POR CESANTÍAS QUE SE ESTA RECONOCIENDO CON BASE EN EL DECRETO 1202 DE 1998 (MILLONES DE PESOS) PORCENTAJES DE PARTICIPACIÓN Ente Terr.

UNIVERSIDAD

Nación

De Antioquia A transferir a la Universidad Bono A De Cartagena A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Nariño A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Pamplona A transferir a la Universidad Bono A Del Atlántico A transferir a la Universidad Bono A Del Quindío A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Del Tolima A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Del valle A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Industrial de Santander A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B

11.701.03

899.63

2.099.13

14.699.79

79.60%

6.12%

14.28%

100.00%

11.701.03 1.697.88

899.63 450.62

2.099.13 239.52

14.699.79 2.388.01

71.10%

18.87%

10.03%

100.00%

1.353.73

359.28

190.97

1.903.98

344.15 3.002.45

91.34 4.29

48.55 567.61

484.03 3.574.34

84.00%

0.12%

15.88%

100.00%

1.072.51

1.53

202.76

1.276.80

1.929.94 202.50

2.76 5.14

364.85 67.12

2.297.55 274.76

73.70%

1.87%

24.43%

100.00%

202.50 9.513..97

5.14 813.60

67.12 1.654.76

274.76 11.982.33

79.40%

6.79%

13.81%

100.00%

9.513..97 1.255.79

813.60 28.86

1.654.76 665.33

11.982.33 1.949.99

64.40%

1.48%

34.12%

100.00%

526.54

12.10

278.97

817.61

729.25 2.889.13

16.76 153.71

386.36 1.701.22

1.132.37 4.744.05

60.90%

3.24%

35.86%

100.00%

2.889.13

153.71

1.701.22

4.744.05

7.296.51

285.93

4.281.81

11.864.25

61.50%

2.41%

36.09%

100.00%

4.272.28

167.42

2.507.10

6.946.79

3.024.24

118.51

1.774.71

4.917.46

5.335.70

656.50

546.65

6.538.85

81.60%

10.04%

8.36%

100.00%

5.335.70

656.50

546.65

6.538.85

Univers

Total

Nales.

Dpales.

Univ.

Total

Del Magdalena A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Cauca A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Oca帽a A transferir a la Universidad Bono A De Cundinamarca A transferir a la Universidad Bono A De La Guajira A transferir a la Universidad Bono A De Sucre A transferir a la Universidad Bono A Distrital A transferir a la Universidad Bono A TOTAL UNIV. A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B

2.926.39

361.77

369.82

3.657.99

467.86

57.84

59.13

584.82

2.458.53 887.12

303.94

310.70 406.06

3.073.16 1.293.18

172.57

549.60

377.03 510.09 236.29

19.38

233.48 89.78

743.58 345.45

236.29

19.38

89.78

345.45

77.39

12.17

41.52

131.28

77.39

12.17

41.52

131.28

80.00%

9.89%

10.11%

100.00%

68.60%

2.00%

29.40%

100.00%

68.40%

5.61%

25.99%

100.00%

13.00%

68.37%

18.63%

100.00%

47.70%

11.14%

41.16%

100.00%

59.10%

9.27%

31.63%

100.00%

13.00%

80.42%

6.58%

100.00%

47.022.35

3.691.59

12.730.33

63.444.27

38.026.15

3.158.29

9.611.67

50.796.12

8.996.19

533.30

3.118.65

12.648.15

+ Informaci贸n remitida por el ICFES para ser certificada por la DGPN

CUADRO 6 CUADRO 6 MONTO ESTIMADO DEL PASIVO ACTUARIAL DE LAS PENSIONES DE LAS UNIVERSIDADES TERRITORIALES

(MILLONES DE PESOS) UNIVERSIDADES De Antioquia (I) De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío (I) Del Tolima Del valle Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta De Ocaña De La Guajira Distrital Total pasivo (I)

TOTAL PASIVO a 31/12/93

TOTAL PASIVO ACTUAL a 31/12/93

3.833

216.334.9

1.277

64.500.6

686

PERSONAS

PART. %

A CARGO

NACIÓN

DE LA NACIÓN

541.492.2

78.30%

423.988.4

162.632.1

63.80%

103.759.3

51.458.1

130.287.7

85.40%

111.265.7

291

5.801.0

14.687.7

75.00%

11.015.8

1.400

135.214.8

341.962.3

75.60%

258.523.5

515

9.703.4

24.568.2

65.90%

16.190.4

616

22.353.0

56.154.8

69.80%

39.196.1

2.627

229.765.7

581.747.6

69.90%

406.641.6

1.266

154.028.5

383.636.9

84.10%

322.638.6

336

12.269.7

30.103.2

88.70%

26.701.5

336

5.859.3

14.835.3

75.30%

11.171.5

372.8

943.9

68.90%

650.3

162

3.241.9

7.988.5

35.20%

2.812.0

920

150.742.6

380.679.9

17.50%

66.619.0

14.326

1.061.646.3

2.671.720.2

a 31/12/93

1.801.173.1

Los cálculos actuariales se encuentran aprobados por el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

D. PROBLEMÁTICA ACTUAL El actual esquema financiero de la universidad pública presenta un problema estructural, por cuanto ésta tiene autonomía para crear el gasto sin ningún control por parte de la Nación, la cual financia cerca del 65% de ese gasto. Es decir, existe un divorcio entre quien tiene la capacidad de comprometer el recurso y quien lo asigna, lo que genera déficits recurrentes. Precisamente por esta circunstancia, según información suministrada por las universidades públicas para la vigencia fiscal del 2000, el déficit previsto asciende a la suma de $141,5 mil millones.

Así mismo, la evolución de la educación superior en Colombia, en sus grandes tendencias de desarrollo, no guarda relación con las necesidades del país, en gran medida como consecuencia de un escenario institucional (Ley 30 de 1992 y sus desarrollos) cuya concepción ha demostrado ser ajena a una educación adecuada y de calidad. En 1992 se expidió el Decreto 1444, en el cual se estableció un nuevo régimen de remuneración del profesor universitario, basado en un sistema de puntos asignados con base en los siguientes factores: títulos universitarios, categoría académica, experiencia calificada, productividad académica y actividades de dirección académico‐administrativas. En esto, no cabe duda, los docentes han mejorado de manera sustancial sus condiciones salariales, colocándose inclusive por encima de profesionales de similares niveles de preparación en otros sectores de la actividad nacional, ya que el incremento del salario anual no sólo corresponde a lo decretado por el Gobierno Nacional, sino que además se ha visto incrementado por la nivelación salarial (experiencia calificada y evaluación del desempeño docente) y por la productividad académica, que en el año representan como mínimo entre 5 y 10 puntos porcentuales adicionales para cada docente. Sin embargo, de acuerdo con un estudio realizado por el ICFES y COLCIENCIAS sobre el impacto del Decreto 1444 de 1992, en muchas universidades públicas el manejo de éste ha tomado el camino de la apropiación de rentas públicas en beneficio de grupos de profesores, sin contraprestación en un elevamiento de la productividad y de la calidad de la labor académica. Muchas de las universidades públicas no cuentan con mecanismos de evaluación y aplican en forma indiscriminada el máximo puntaje por la productividad académica. Incluso algunas aceptan publicaciones, revistas o impresos universitarios de muy bajo rigor científico o técnico. La experiencia calificada se ha otorgado de manera automática en casi todas las universidades, sin hacer una evaluación del desempeño. Han proliferado postgrados de baja calidad, porque les generan recursos a las instituciones y puntos a los docentes. Por el lado de las fallas estructurales, se puede resaltar la inadecuada proporcionalidad entre los puntos que se dedican a pregrado y los que se dedican a postgrado; la antigüedad tiene un peso muy grande en la estructura

salarial, al contrario de la categoría, cuyo peso debería ser mayor, sobre todo porque ésta, bien reglamentada, premia más el resultado, la calidad, la productividad y la trayectoria. Tal vez el mayor problema del Decreto 1444 de 1992 es el de otorgar puntos salariales indefinidos en el tiempo por el ejercicio de actividades coyunturales como el desempeño transitorio de un cargo académico‐ administrativo, o por la publicación de un artículo que raras veces logra tener un impacto en la comunidad científica y académica. Uno de los factores que presenta un mayor desborde en su aplicación es la productividad académica, en la cual se aplicó virtualmente en todas las universidades el llamado criterio de favorabilidad, que consistió en la asignación de los puntajes máximos en todas las modalidades. Pero, además, como no hubo evaluación de la productividad se colaron masivamente productos de muy baja calidad y hubo confusión en la precisión de las modalidades, de tal manera que revistas nacionales se consideraron en una modalidad de más alto puntaje, o impresos o material didáctico pasaron como libros de textos, o ponencias en congresos consideraron como artículos en revistas nacionales o internacionales. Muchos factores impidieron la transición más estricta: la numerosa productividad sometida a evaluación por los docentes, la falta de criterios por la complejidad del cambio, la ausencia de evaluadores por la carencia de esta cultura, la tendencia nacional a elevar los salarios de los docentes, por el reconocimiento generalizado de que eran bajos, así como la presión del Gobierno y de las propias administraciones universitarias para que los docentes ingresaran al régimen del decreto con el fin de sanear los pasivos por cesantías, sumado todo a las presiones de las agremiaciones docentes. De estos mecanismos utilizados se deben exceptuar la Universidad Nacional y la de Antioquia; sin embargo, fueron altos los puntajes de productividad en las universidades Industrial de Santander, del Valle, del Quindío, de Nariño y del Atlántico, tal como se observa en el cuadro 7. Otro factor al cual se le asignan puntos permanentes, a pesar de que su desarrollo es transitorio, es la experiencia administrativa, en donde todas las universidades, con excepción de la de Antioquia, asignan los puntajes máximos, tal como se observa en el cuadro 8. Un problema más en la laxitud de la aplicación del Decreto 1444 es la discrepancia entre los puntos que pudieron soportar con documentos los

comités de puntajes y los que realmente están pagando a los docentes, denominados puntos de ajuste, es decir aquellos puntos que se le pagan al docente y que la universidad no ha podido justificar. Se destacan aquí la Universidad de Nariño, con 82.3 puntos promedio, que equivalen casi a $500 mil por docente; la Universidad Distrital con 32.4, la del Valle con 29.2, la del Chocó con 17.8 y la del Magdalena con 12.4, entre otras, como se puede observar en el cuadro 9. De otro lado, en los aportes adicionales se observa que los criterios utilizados no han correspondido a unos indicadores de gestión sino más bien a criterios de diferentes presiones políticas. Por ejemplo, mientras que el crecimiento real de la Universidad Nacional en el período 1993‐1999 fue de 48.6%, las de Guajira, Sucre, Cundinamarca y Córdoba, por ejemplo, tuvieron crecimientos del 216.9, el 123.9 y el 121.9%, respectivamente, tal como se observa en el cuadro10. La distribución tanto de los cupos como de los subsidios en la educación superior es regresiva. Del total de la matrícula de la universidad pública sólo el 23% corresponde al 60% de la población más pobre, lo cual conduce a que el 40% de la población con mejores ingresos disfrute del 67% de los subsidios indirectos contenidos en las asignaciones de la nación a las instituciones de educación superior. Dada esta distribución, el esfuerzo que ha hecho la Nación en el período de 1993 a 2000, se reitera, no ha beneficiado en la escala deseable a la población de menores ingresos y, por el contrario, ha subsidiado a estudiantes cuyas familias podrían costear su educación. E. RECOMENDACIONES Se deben definir con precisión los contenidos de un nuevo marco regulatorio de la educación superior, que supere inconsistencias tan preocupantes como las que se enunciaron anteriormente, con el fin de frenar las tendencias críticas creadas en especial desde la proliferación de empresas comerciales productoras de cupos y de misiones institucionales sin pertinencia social, como efecto del marco institucional existente. Se requiere la inclusión de mecanismos de control financiero a las universidades y, ante todo, evitar su germinación sin sostenibilidad. Para la asignación de dineros públicos debe establecerse un

procedimiento a fin de que éste se realice considerando la disponibilidad real de recursos por parte de la Nación y ajustándose a indicadores de eficiencia, cobertura, calidad y desempeño financiero. Se necesitan normas e incentivos para que se compartan fortalezas y recursos entre todas las instituciones de este subsistema, que permitan racionalizar y optimizar el uso de la mayor infraestructura docente, investigativa, de equipos y locativa con que cuenta el país. El Estado sólo debe proporcionar recursos globales, razonables y en función de indicadores de eficiencia, y de marcos generales de orientación, bajo el principio general de que el creador del gasto debe ser el financiador del mismo; es decir, cada universidad debe responder financieramente por sus decisiones. Junto con la reforma de la Ley 30 de 1992, algunas de las acciones que deberían adoptarse serían las siguientes: ‐ Revisar el Decreto 1444 de 1992, en especial en relación con la asignación de puntos por productividad académica y experiencia administrativa. Esto debe cambiarse por un sistema de bonificación por cada producción y no de manera permanente. ‐ Revisar el sistema de nombramiento de los rectores de las universidades. ‐ Crear un comité nacional de asignación de puntajes, para no dejar en cabeza de cada universidad su asignación indiscriminada e irresponsable, como sucede actualmente. ‐ cambiar la asignación de recursos docentes con el mecanismo de créditos blandos a través del ICETEX y las entidades financieras. Es decir, que el subsidio se dé al estudiante y no a la universidad. ‐ Estudiar la fusión de algunas universidades, de tal manera que se conviertan en seccionales. ‐ La apertura no planificada de programas, la aplicación laxa del Decreto 1444, el ocultamiento de ingresos a través de fundaciones y la negativa de estas instituciones a recuperar equitativamente costos a través de la matrícula, han conducido a la generación de déficits recurrentes y a quitarle viabilidad financiera a las universidades. Lo anterior preocupante aún más si se tiene en cuenta que los factores que limitan el acceso de las personas de menores recursos a la educación superior son factores de demanda, tales como el alto costo de oportunidad, la

baja cobertura y calidad de la educación básica y media, y los costos de sostenimiento. Estos elementos señalan la necesidad de establecer un mecanismo de financiación que haga énfasis en la solución de los problemas de demanda que afectan a las personas de menores recursos. tal mecanismo puede ser un sistema de crédito educativo que se alimente paulatinamente con los aportes que hace la Nación a las universidades públicas. Por lo anterior, se requiere reformar el esquema de asignación de recursos de la educación superior de tal manera que las carreras profesionales con altos retornos privados sean autofinanciables, para comprometer ingresos de las familias con capacidad de pago y financiar con crédito educativo a los estudiantes de menores ingresos.

CUADRO 7 CUADRO 7 CARACTERIZACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES SEGÚN SU PARTICIPACIÓN PORCENTUAL EN LA PRODUCTIVIDAD ACADÉMICA A DICIEMBRE 31 DE 1997 UNIVERSIDAD

NUMERO DE DOCENTES

Industrial de Santander Del Atlántico Del valle Del Quindío De Cartagena Pedagógica De Pamplona Del Tolima De Caldas De Cundinamarca Surcolombiana Nacional de Colombia De Tunja De Antioquia Del Magdalena De la Amazonía De los Llanos Del Cauca Tecnológica de Pereira De Córdoba Popular del Cesar Tecnológica del Choco De La Guajira De Nariño De Cúcuta De Ocaña Distrital De Sucre Colegio Mayor de Cundinamarca

280 210 537 227 471 183 121 220 414 70 231 2.657 533 1.261 160 89 97 445 350 102 103 122 92 218 164 24 87 40 118

Total país

9.626

PROMEDIO DE PUNTOS POR PRODUCTIVIDAD ACADÉMICA 124.5 115.6 83.7 73.2 42.7 40.7 39.2 36.3 32.6 32.5 31.2 30.6 29.1 27.1 27.1 24.9 23.8 22.8 21.8 19.7 18.2 15.0 14.2 10.4 10.2 8.9 6.6 6.2 3.1 36.8

CUADRO 8 CUADRO 8 PORCENTAJE DE DOCENTES CON PUNTOS POR EXPERIENCIA ADMINISTRATIVA Y PROMEDIO A 31 DE DICIEMBRE DE 1997 UNIVERSIDAD

De Antioquia De Amazonía

Numero de docentes

Numero de docentes con puntos en exper. Adva.

Porcent. de docentes con puntos en exper. Adva.

Promed. de puntos exp. adt. por docentes con exper. Adva.

Promed. de puntos de exper. adva. por docente

Indice eficiencia en la asignación de puntos exper. adva. orden por mas eficiencia

1.261

356

28.2

8.7

2.5

0.382

36.0

8.8

3.2

0.492

Pedagógica Nacional

183

40.4

8.3

3.4

0.522

Del Tolima

220

42.7

8.4

3.6

0.553

Tecnológica de Pereira

350

26.9

13.6

3.7

0.563

22.8

21.2

4.8

0.749

De Caldas

414

171

41.3

11.8

4.9

0.755

Del Quindío

227

41.4

14.5

6.0

0.930

Surcolombiana

231

41.1

15.6

6.4

0.995

47.1

14.0

6.6

1.023

Del Magdalena

160

31.9

21.1

6.7

1.039

De Cartagena

471

179

38.0

18.5

7.0

1.085

De Tunja

533

232

43.5

16.5

7.2

1.111

De Cúcuta

164

120

73.2

10.9

8.0

1.237

De Ocaña

83.3

11.0

9.2

1.413

De los Llanos

82.5

12.9

10.6

1.641

De Pamplona

121

102

84.3

14.0

11.8

1.825

De Nariño

218

142

65.1

21.0

13.7

2.119

De La Guajira

De Cundinamarca

De Sucre

95.0

16.7

15.9

2.449

Del Cauca

445

421

94.6

19.4

18.4

2.848

9.626

4.113

42.7

15.1

6.5

1.000

Total país

CUADRO 9 CUADRO 9 PROMEDIOS ACUMULADOS POR DOCENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1997 Edad doc.

Anti.

Puntos

Puntos títulos

Puntos categ.

Puntos exp. calf.

Puntos produc. academ.

Puntos exp. adtiva.

Puntos ajuste

Totales (ord)

Del valle

537

42.7

9.3

228.8

73.8

50.8

83.7

8.5

29.2

474.8

Del Atlántico

210

47.8

15.8

107.2

80.3

76.9

115.6

4.8

0.0

474.8

Industrial de Santander

280

42.0

9.3

228.6

65.7

43.9

124.5

2.3

2.4

467.4

De Nariño

218

46.5

16.3

207.0

65.3

68.4

10.4

13.7

82.3

447.1

Del Quindío

227

46.3

13.8

210.9

72.1

65.3

73.2

6.0

3.5

431.0

De Pamplona

121

47.8

17.3

208.4

74.7

86.4

39.2

11.8

0.0

420.5

Pedagógica Nacional

183

49.5

16.6

220.4

71.6

80.3

40.7

3.4

1.9

418.3

De Tunja

533

48.8

19.2

207.3

82.7

88.4

29.1

7.2

0.0

414.9

46.6

15.2

199.6

86.0

81.4

32.5

6.6

0.0

406.1

UNIVERSIDAD

De Cundinamarca De Antioquia

1.261

47.0

15.5

208.3

81.6

81.7

27.1

2.5

0.0

401.2

Del Tolima

220

48.4

16.0

206.1

74.9

76.9

36.3

3.6

0.8

398.6

De Cartagena

471

45.7

12.1

209.0

70.5

63.3

42.7

7.0

0.0

392.5

Surcolombiana

231

47.0

13.9

212.2

77.6

63.4

31.2

6.4

0.2

391.0

Del Choco

122

48.0

16.4

204.9

70.5

76.9

15.0

4.8

17.8

389.9

Del Magdalena

160

50.2

18.6

192.0

70.9

80.3

27.1

6.7

12.4

389.4

46.1

13.9

209.2

77.2

67.7

23.8

10.6

0.3

389.0

350

45.4

13.7

208.3

75.2

75.7

21.8

3.6

0.6

385.2

2.657

45.8

14.5

213.4

65.4

66.3

30.6

7.1

1.8

384.6

445

46.1

14.1

210.9

72.1

52.8

22.8

18.4

1.7

378.7

44.4

12.2

198.5

83.7

55.6

24.9

3.2

0.0

365.9

414

42.6

12.0

205.4

64.7

46.7

32.6

4.9

-0.2

354.1

De los Llanos Tecnol. de Pereira Nacional de Colombia Del Cauca De la Amazonía De Caldas

De Sucre

44.2

12.7

201.0

65.0

56.7

6.2

15.8

7.3

352.0

Popular del Cesar

103

46.5

12.3

201.8

69.0

57.9

18.2

2.8

0.0

349.7

De Cúcuta

164

47.3

17.1

201.3

62.9

64.9

10.2

8.0

0.0

347.3

De Córdoba

102

40.2

4.9

205.4

59.6

43.7

19.7

1.8

-1.4

328.8

De Ocaña

45.6

15.4

192.2

61.8

56.3

8.9

9.1

-0.5

327.8

Distrital

37.8

2.5

199.8

52.4

26.7

6.6

1.9

32.4

319.8

De La Guajira

41.5

5.8

193.1

55.6

43.0

14.2

4.8

0.1

310.8

118

43.1

9.0

193.1

50.5

10.4

3.1

0.0

257.1

Colegio Mayor de Cund.

CUADRO 10 CUADRO 10 PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS CON APORTES DE LA NACIÓN SEGÚN ARTICULO 86 DE LA LEY 30 DE 1992 A PRECIOS CONSTANTES DE 2000

(MILLONES DE PESOS) UNIVERSIDAD UNIVERSIDADES NACIONALES Nacional de Colombia Del Cauca Pedagógica Nacional De Caldas Tecnológica de Tunja De Córdoba Tecnológica del Choco De los Llanos Orientales Tecnológica de Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía

2000

375.274.5

590.277.6

57.3

203.460.1

302.338.0

48.6

24.443.7

40644.2

66.3

19.110.7

24.507.4

28.2

21.006.0

35.954.5

71.2

34.944.7

46.032.1

31.7

17.550.3

38.948.2

121.9

9.275.3

14.850.9

60.1

6.151.4

11.135.3

81.0

18.031.7

32.368.0

79.5

5.191.5

9.632.0

85.5

11.331.2

19.610.2

73.1

4.777.9

7.913.9

65.6

6.343.0

48.7

267.743.9

417.109.8

55.8

72.975.9

107.187.2

46.9

19.833.7

30.148.9

52.0

Colegio Mayor de Cundinamarca

DEPARTAMENTALES Da Antioquia De Cartagena

Prom M. 93-99

1993

De Nariño

17.717.1

25.076.6

41.5

De Pamplona

6.765.8

10.451.7

54.5

Del Atlántico

25.919.3

43.429.7

67.6

Del Quindío

11.890.2

19.105.9

60.7

Del Tolima

11.871.3

15.185.8

27.9

Del valle

48.699.1

83.163.1

70.8

Distrital

5.333.1

6.546.8

22.8

25.310.2

34.595.7

36.7

Tecnológica del Magdalena

8.070.7

15.449.3

91.4

De Cúcuta

7.882.3

11.050.0

40.2

De Ocaña

1.423.0

2.247.5

57.9

De sucre

2.232.6

4.997.7

123.9

De La Guajira

1.819.6

5.767.0

216.9

2.706.9

150.7

1.007.387.4

56.7

Industrial de Santander

De Cundinamarca Total

643.018.4

III. perspectivas históricas y costos La tasa de escolaridad neta promedia del país ha pasado de niveles del 34% a mediados de los 70 a cerca de 50% a mediados de los 90, lo cual implica un progreso de 16 puntos porcentuales (equivalente a una mejoría del 46% en dos décadas). Gracias a esa masificación obtenida en las dos décadas anteriores, la escolaridad promedio se elevó de 2 años en los 60 a cerca de 3.5 años hacia mediados de los 70, y hoy se tiene una escolaridad media de 5.5 años, lo que equivale a una ganancia de 2 años en las dos últimas décadas (o sea un 57% en términos relativos). Este ha sido un avance importante, pero lento y por debajo de las expectativas, dado el incremento de cerca del 1% del PIB en el gasto público en educación en las últimas décadas, al pasar del 2.4% del PIB en 1975 al 3.8% en 1995 y al 4.3% en 1997. Al ritmo actual de crecimiento de la escolaridad promedio, al país le tomará 20 años alcanzar la universalización que ordena la Constitución. Pero tal vez la ganancia más significativa aparece precisamente al nivel de la educación básica y, por supuesto, en la tasa de alfabetismo en adultos. El alfabetismo y la educación básica son la puerta de entrada al desarrollo social y productivo y el prerrequisito para construir la competitividad. Por ello, la

lucha contra el analfabetismo, junto con la expansión del sistema educativo, constituyó uno de los temas centrales de la agenda de los países desarrollados. Los esfuerzos por erradicar el analfabetismo en Colombia se reflejaron en el incremento de la tasa de alfabetismo del 78.5% hacia mediados de los 70 al 86.4% una década más tarde. Hoy en día se estima que el alfabetismo en la población adulta es del orden del 89%, lo que implica una ganancia de 10 puntos en las dos últimas décadas (equivalente al 13% de incremento relativo), lo que indica que “el analfabetismo va quedando rezagado a las generaciones mayores”; sin embargo, la tasa de analfabetismo a nivel rural es tres veces la urbana, donde entre los más jóvenes se redujo, mientras que entre los mayores aumentó. Esto último puede ser un efecto de tres factores combinados: una mayor migración a la ciudad de los más educados, una mejora en el acceso de la población rural en edades más tempranas a la primaria, y que las campañas de alfabetización beneficiaron más a la población adulta urbana. La promoción automática se empezó a aplicar al nivel de la educación primaria desde mediados de los 80, como una forma de evitar que se generaran “abandonos” y/o graves disparidades de edades entre los estudiantes. El tiempo requerido para aprobar cinco años de escolaridad básica en Colombia se ha reducido ligeramente a 5.6 años, pero el costo por alumno se ha elevado. Igual ha ocurrido con los niveles superiores, con encarecimiento relativos hasta del 19% real, debido al incremento en los costos salariales del sector educativo público. La estrategia para reducir la repetición a través de la promoción automática en primaria, tal como se hizo entre 1998 y 1993, no ha sido eficaz para mejorar la eficiencia interna. El Decreto Reglamentario 1860 de 1994 (arts. 52 y 53), que por sí mismo constituye un paso positivo, se debe complementar con ayuda de currículos básicos, fomento de los cambios metodológicos que requiere la promoción flexible y establecimiento de convenios de desempeño entre los municipios y los establecimientos para mejorar las tasas de promoción. El problema no se limita a la calidad y logro de los alumnos; el problema en Colombia reside en buena parte en la calidad de los propios docentes y de sus escuelas de formación. Basta señalar a este respecto que ha resultado

imposible realizar evaluaciones académicas de los maestros, según el plan piloto de evaluación programado para 1996, cuando cerca de 45 mil maestros han debido tomar pruebas de conocimientos. El país no evalúa al docente para su ingreso a la carrera docente, para definir las áreas de capacitación y actualización y para ascender en el escalafón, lo cual lleva a gastar $100 mil millones en ascensos que no corresponden por lo general a mayor capacidad docente. Dichos ascensos se reconocen de manera automática por antigüedad y estudios, sin ninguna verificación de su pertinencia y calidad. Por último, cabe mencionar que los indicadores de “eficiencia escolar neta”, definidos como la proporción de estudiantes que culminan sus estudios dentro de la edad y el tiempo esperados, son realmente preocupantes, pues la tasa del nivel de educación primaria es de sólo el 30%. Esto implica que sólo 3 de cada 10 estudiantes de primaria terminan los 5 años escolares básicos sin repetir o abandonar temporalmente o definitivamente su vida escolar. Al nivel de la secundaria, la eficiencia, referente a culminar los estudios sin pérdida de tiempo, es tan sólo del 7% (ni siquiera 1 de cada 10 estudiantes en Colombia termina su secundaria dentro del tiempo apropiado). En el nivel universitario, sólo cerca de 2 estudiantes de cada 100 que están en edad para hacerlo culminan sus estudios universitarios sin pérdida de tiempo. Debido a las cambiantes demandadas del mercado laboral, muchos colombianos también podrían propender entonces por una expansión de la educación “vocacional/continuada”, y no necesariamente por la de carreras universitarias. En consecuencia, la asignación óptima de los recursos públicos en educación requiere de: – Reformar el esquema de asignación de recursos de la Ley 60 de 1993 a fin de hacer posible el derecho a la educación básica de calidad de todos los niños. Esta reforma buscaría racionalizar el uso del recurso docente aumentando la relación alumno‐docente, mejorando la distribución intradepartamental de los maestros, lo cual permitiría liberar en los municipios más pobres recursos para calidad y atender cerca del 50% de los niños que están por fuera del sistema educativo sin necesidad de recursos adicionales. – Trazar una meta de mediano plazo para completar la fase de nueve años básicos con una mejora en los indicadores de eficiencia. – Reformar el esquema de asignación de recursos de la educación superior

de tal manera que las carreras profesionales con altos retornos privados sean autofinanciables, comprometiendo ingresos de las familias con capacidad de pago y financiando con crédito a las más necesitadas, crédito que se financiaría con el 70% de los actuales aportes de la Nación a las universidades públicas. – Diseñar, por parte de la Nación, para las funciones a través de las cuales la universidad genera grandes externalidades y beneficios sociales, un mecanismo de asignación de recursos que elimine la asignación automática y que distribuya los recursos en términos de resultados o de acuerdo con indicadores de productividad académica, calidad, complejidad y esfuerzo en la generación de recursos propios. IV. reformas a la educación básica y superior El punto de partida de la política es cumplir y hacer cumplir el mandato constitucional que establece que “la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”. Para tal efecto, es necesario introducir cambios institucionales y reorientar recursos financieros y humanos, tanto en el Gobierno central como en las entidades territoriales, obligadas a participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales. Es fundamental modificar el actual esquema de asignación y ejecución de los recursos para cumplir el mandato constitucional de universalizar la educación básica (nueve años para toda la población), mejorar su calidad y estabilizar, en el mediano plazo, las finanzas sectoriales. Para consolidar los cambios que permitan el logro de los objetivos propuestos, el Gobierno Nacional está presentando a consideración del Congreso una serie de reformas. A. reformas a la ley 60 de 1993 Los fines que debe buscar una reforma de la Ley 60 son: una mejora en la equidad intradepartamental y la introducción de incentivos a la eficiencia, de modo que los incrementos en los costos vayan asociados a mayores resultados. Los instrumentos para lograr esos fines son diversos: van desde la

capacitación hasta la introducción de relaciones técnicas alumno‐docente. El Gobierno Nacional propone distribuir los recursos de Ley 80 de 1993 en función de los alumnos atendidos. Para esto deben definirse unidades de pago por estudiante, que financien los costos de presentación del servicio y la canasta educativa de calidad. En consideración a la heterogeneidad regional y a los diferentes niveles de desarrollo, la unidad de pago por capitación (UPC) corresponderán a tipologías de establecimientos y municipios. Es preciso avanzar en la reasignación de docentes financiados con el situado fiscal, a fin de armonizar la distribución de recursos financieros y la distribución de las nóminas a cargo del situado fiscal. Para esto, mediante relaciones técnicas alumno‐docente fijadas por el CONPES, inducirá a las entidades territoriales a mejorar las relaciones alumno‐docente de 23 a 30, diferenciado entre urbano (35) y rural (15). Esta reforma resuelve el problema de la equidad y modifica las relaciones departamento‐municipio. Hay que eliminar las restricciones que establece la actual Ley 60 de 1993 para contratar con establecimientos privados la prestación del servicio. La reforma otorga alternativas para prestar el servicio educativo por fuera de la oferta pública en forma más eficiente. La alternativa es que, al aplicar la UPC, se descuente un porcentaje de la transferencia a la entidad territorial en relación directa con su capacidad de pago, con su nivel de tributación o con su nivel de desarrollo. En otras palabras, es hacer que las entidades territoriales más ricas financien los faltantes del situado fiscal. Se requiere que la asignación municipio‐establecimiento se base en criterios ciertos y transparentes iguales a los aplicados en la asignación Nación‐departamento, departamento‐municipio, con el fin de incentivar la aplicación de cobertura y el uso racional de los recursos. Es necesaria la creación de la institución escolar básica: la reforma sectorial exige que toda institución escolar ofrezca al menos nueve años de educación básica, ya sea directamente o mediante acuerdos administrativos con otras sedes. Sin embargo, tres años después de establecida la norma correspondiente, la mayor parte de las instituciones carece de estos acuerdos y las escuelas siguen ofreciendo hasta quinto grado o menos. Los pocos acuerdos existentes son meramente formales y por tanto inocuos frente al

objetivo de constituir comunidades docentes, bajo un solo rector y con utilización común de recursos pedagógicos. En las zonas rurales, los establecimientos son dispersos y no ofrecen la educación básica completa. Para el logro de la integración de la institución de educación básica completa se requerirán incentivos que podrían proveerse mediante la definición de una UPC mayor para este tipo de establecimientos. Hay que liberar recursos para la canasta educativa de calidad: la asignación actual desvirtúa el objetivo de las transferencias a los municipio, cuya destinación es apoyar los gastos corrientes relacionados con la calidad: como se observó, la primaria tiene grandes problemas de eficiencia. La mejoría de la eficiencia interna está ligada a la calidad de la educación: disminuir la repetición y la deserción implica cambios de métodos, mejorías en el nivel de los docentes, fortalecimiento de los apoyos didácticos y provisión de bibliotecas y textos. La relevancia de estos elementos como factores asociables a la calidad ha sido demostrada por las pruebas de logro realizadas en Colombia. Es precisa una reorientación de las transferencias recibidas por los municipios hacia el gasto en factores de eficiencia interna y calidad, diferentes al gasto en docentes, ya garantizado por el situado fiscal, para lo cual será necesario mejorar la equidad en la asignación de docentes pagados con situado fiscal. B. reformas a la ley 30 de 1992 El país está frente al reto de hacer compatible la autonomía universitaria con la viabilidad financiera de la universidad pública, para ello se replantearán las relaciones entre el Estado y ésta. Con ese fin se eliminará el crecimiento inercial de los aportes de la Nación para cada una de las universidades públicas, de manera que en el futuro esos crecimientos estén asociados, desde el punto de vista de su monto global, a la situación fiscal del país y a los objetivos de política; y, desde el punto de vista de cada institución, a sus indicadores de resultados y a la población atendida. Por otra parte, la creación de nuevas universidades públicas, o de seccionales de las mismas, tendrá requisitos exigentes desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera y la calidad académica. La financiación por alumno atendido se realizará por el mecanismo indirecto del crédito educativo

a los estudiantes de la universidad pública. Un complemento necesario de la autonomía es el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos asignados a las universidades y sobre el cumplimiento de su misión por parte de las mismas. En ese orden de ideas y con base en las sentencias de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional establecerá un sistema de información de obligatorio cumplimiento por parte de las instituciones universitarias que provea a la Nación de instrumentos para asignar recursos en función de los resultados. V. Un ejemplo que ilustra: la situación financiera de la Universidad del valle La crisis de la Universidad del Valle es la prueba fehaciente de que para el ejercicio maduro de la autonomía se requiere un marco de regulación, de rendición de cuentas y de responsabilidad fiscal claro y exigente. Las causas fundamentales de la crisis de la Universidad del Valle son: – El aprovechamiento indebido del principio de autonomía para autorizar jubilaciones con valores hasta de $11 millones mensuales. – La concesión de prerrogativas salariales injustificadas, incluyendo primas por traslado a otros municipios. – La apertura innecesaria de sedes, lo que afecta gravemente los costos operativos. – La asignación irregular de puntos por productividad docentes acogidos al Decreto 1444 de 1992, de manera tal que los docentes de la Universidad del Valle serían 10 veces más productivos que los de las universidades Nacional o de Antioquia. – La doble contabilidad detectada en el manejo de los fondos especiales. – La expansión desmedida de programas, apoyada en un endeudamiento que hoy resulta impagable. Todos estos factores muestran la crisis de un proyecto académico que en el pasado fuera orgullo de la región, frente a la indiferencia de sus autoridades. La universidad argumenta que el origen de su crisis está en la discriminación por parte de la Nación. La verdad es que el esquema de asignación de recursos por parte de la Nación a las universidades públicas es inercial y no se basa en criterios objetivos. Sin embargo, el argumento de la

Universidad del Valle es rebatible por las siguientes razones: – Una universidad del orden territorial no debe basar su viabilidad en los recursos de la Nación, pues no se entendería el principio de la descentralización. – Corresponde al departamento y al municipio velar por la financiación de la universidad que los beneficia. – El apoyo de la Nación a la Universidad del Valle no sólo no decreció, sino que creció en un 15% real. – Existen evidencias de que hubo un desvío de recursos importantes hacia objetivos distintos de los relacionados con los fines y funciones de la universidad. A. pasivos de cesantías y pensiones El Decreto 1202 del 26 de junio de 1998 autorizó la expedición de bonos para el reconocimiento de las cesantías de los docentes no acogidos al régimen salarial y prestacional establecido por el Decreto 1444 de 1992. La obligación de la Nación por este concepto para la Universidad del Valle es de $6.662 millones, según certificación del ICFES y la DGPN. El pasivo pensional de la Universidad del Valle asciende a $581.748 millones, de los cuales $406.642 millones (70%) corresponden a la Nación. Los recursos para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales serán sufragados por cada una de las entidades territoriales correspondientes y por la Nación, según su participación histórica reciente. Con cargo a dicha deuda, la Nación ha entregado bonos de valor constante por $46.500 millones en los años 1996‐1998. B. reporte del ministerio de hacienda y del ICFES sobre la Universidad del valle El crecimiento del presupuesto de gastos de la Universidad del Valle en el período 1994‐1998 fue del 26.8% anual, mientras que sus ingresos crecieron un 23% y el IPC creció un 19.3% anual. Esto implicó un crecimiento de los gastos del 15% real por año. Es decir, la política de incremento en los gastos de la universidad no consulta la capacidad de financiación que tiene la misma.

El costo promedio por estudiante en prepago es de $5.506.000, de los cuales el alumno paga sólo $93.602 (17%) y la universidad asume $5.413.000, es decir, la universidad subsidia el 98.3%. El costo promedio total por alumno de la Universidad de Antioquia es, en cambio, de $4.9 millones por alumno y el promedio de las universidad públicas es de $4.1 millones. Así, el costo por alumno en la Universidad del Valle supera en un 34% el promedio público nacional y el de la Universidad de Antioquia en un 19.5%. El costo promedio por estudiante en postgrado es de $8.976.000, de los cuales el alumno paga $642.000 (72%) y la universidad asume $8.334.000; es decir, la universidad subsidia el 92.8%. En resumen, la Universidad del Valle recauda por concepto de matrículas de prepago y postgrado la suma de $2.736 millones y el costo de atender estos estudiantes es de $114.031 millones, lo cual implica un cubrimiento de sólo el 2.4%, excluyendo el servicio de la deuda por $23.902 millones. El número de pensionados de la universidad en el período 1993‐1998 se ha duplicado, al pasar de 624 en 1993 a 1.232 en 1998, de los cuales 473 son docentes, 206 empleados públicos y 553 trabajadores oficiales, lo que implica un crecimiento promedio del 12.7% en el período. El costo anual de la nómina de pensionados pasa de $3.282 millones en 1993 a $26.549 millones en 1998, con un incremento promedio en el período del 52%; la mesada promedio es de $2.4 millones para docentes, $1 millón para empleados públicos y $0.6 millones para trabajadores, con una mesada promedio total de $1.4 millones, frente a los $0.5 millones de los empleados del sector público. Mientras que la Universidad de Antioquia pensiona con el 75%, razón por la cual el pasivo pensional de dicha universidad resulta tan oneroso. La planta de personal de la universidad mantiene una nómina paralela de 2.575 contratistas entre docentes y administrativos, que equivale al 148.3% de la nómina y ha tenido un crecimiento promedio entre 1994 y 1998 del 46.1%, superior al crecimiento del programa y de los alumnos presentado en dicho período, que fue del –1.1 y el 4.7%, respectivamente. El costo anual de la nómina de contratistas asciende a $13.813.7 millones en la vigencia de 1998, lo cual significa que por cada funcionario de planta la universidad tiene 1.6 funcionarios por contrato. La Universidad de Antioquia tiene una planta de personal de 2.602 cargos, con un salario promedio por funcionario de $1.3 millones, y mantiene una

nómina paralela de 2.518 cargos, que equivale al 96.8% de la planta de personal para atender una población de 21.225 alumnos presenciales. De acuerdo con el flujo de caja proyectado, sin considerar los créditos de tesorería para la vigencia de 1998 de la Universidad del Valle, los ingresos ascenderán a $135.324 millones, con una disponibilidad inicial de $7.341 millones, lo cual arroja una disponibilidad total de $142.329 millones; esto origina un déficit de tesorería proyectado por la suma de $1.665 millones, como efecto de los mayores gastos de personal y de las mesadas pensionales que se asumen en esta vigencia, considerando dentro de este flujo el ajuste en el gasto efectuado por la universidad en la suma de $12 mil millones. En conclusión, al analizar el flujo de caja, considerando los créditos de tesorería, se observa una incapacidad de pago de $23.902 millones, es decir, los ingresos de la universidad no son suficientes para amparar el endeudamiento en el que se ha incurrido. Esta situación se presenta porque en la política de endeudamiento a corto plazo no se considera la capacidad de generación de recursos de la universidad ni es clara la destinación de los mismos. C. conclusiones La Constitución y la Ley 30 de 1992 consagran la autonomía universitaria en materia académica, administrativa y financiera. Esto, a la vez que constituye un privilegio para los entes universitarios, genera un gran compromiso al hacerlos responsables de su propio destino. Su éxito o su fracaso ya no será atribuible a las acciones o negligencias del Gobierno Nacional, sino a la responsabilidad o irresponsabilidad de los propios entes del gobierno universitario. De la situación financiera se desprende que el déficit de la universidad para 1998 y para los años venideros obedece a que tiene una estructura de gastos que no puede financiarse con los ingresos que genera ni con los aportes que percibe, teniendo que recurrir al endeudamiento de corto plazo para entenderlos. El crecimiento de los gastos de personal no consulta un política sana de financiación que corresponda a la capacidad de generación de ingresos de la universidad, lo que la lleva a un estrangulamiento financiero por tener un

efecto de largo plazo. La universidad, por las dificultades de generación de recursos, ha funcionado a través de mecanismos de endeudamiento a corto plazo, comprometiendo sus ingresos futuros sin considerar la capacidad real de recaudo y generación de los mismos. La política de gasto de la Universidad del Valle fue irresponsable en razón de que, pese a conocer la existencia de un déficit estructural para atender los gastos de funcionamiento a través de mecanismos de endeudamiento a corto plazo, comprometió sus ingresos futuros, sin considerar la capacidad real de recaudo y generación de éstos. Así mismo, incurrió en el desarrollo de proyectos de inversión que en ocasiones superaron los recaudos programados para este fin, lo que ahondó la crisis que se venía presentando. Los efectos de las obligaciones financieras han presionado cada vez más el déficit de la universidad en la medida que ésta ha incumplido con el pago de las mismas, causando costos financieros onerosos. La deuda total de la universidad, incluyendo los créditos de tesorería, tiene un costo de $64.200 millones, lo cual equivale a los ingresos propios de un año de la Universidad. De este monto, $24.300 millones tienen vencimiento en 1998. El déficit de tesorería estimado para 1998 fue de $23.900 millones. La universidad para 1999 solicitó recursos por $78.274 millones, lo que significa un incremento del 35.3% frente al presupuesto definitivo de 1998, es decir $12.610 millones adicionales en valor absoluto, frente a lo programado en 1999. Dada la situación fiscal que atraviesa la Nación no ha sido posible atender esta solicitud, por lo que la universidad ha debido buscar otras fuentes diferentes y realizar mayores esfuerzos. D. recomendaciones La comisión conjunta integrada por el Gobierno y la universidad, que viene haciendo el seguimiento de la problemática, una vez evaluada la situación actual de la Universidad del Valle recomendó: – Modificar la destinación de los recursos provenientes de la estampilla “Prouniversidad del Valle” (creada mediante la Ley 26 de 1990 y modificada por la Ley 206 de 1995) –los cuales en 1998 en un 75% financian los gastos de

inversión, en un 10% se destinan para atender el pasivo prestacional y los gastos a cargo de la universidad por concepto de pensiones y cesantías de sus servidores públicos y en un 15% se invierten en la constitución de tres fondos prestacionales–, de tal forma que se permita aplicar la totalidad de este recaudo al financiamiento de las obligaciones financieras, además de las obligaciones que genera la participación de la universidad en el saneamiento de los pasivos prestacionales (pensiones y cesantías). – Plantear una redistribución de carga académica y administrativa, de tal manera que la universidad termine con la nómina de contratistas, incluso que disminuya el número de servidores de planta, para lo cual se podría estructurar un plan de retiro voluntario (indemnizaciones). – Demandar los actos administrativos que han consagrado derechos más allá de lo permitido por la ley, en relación con los empleados públicos, tanto en la fijación de salarios como de las prestaciones sociales (factores de liquidación). – Revisar el sistema de liquidación de matrículas, de tal manera que se consulte la capacidad real de pago de los estudiantes. – Girar el bono pensional correspondiente al segundo semestre de 1998 en forma anticipada, partiendo del supuesto de que éste no puede ser menor al del primer semestre, y constituir un fideicomiso de administración y pagos entre la Nación, la universidad y el banco que se elija. – Plantear una refinanciación de los créditos de tesorería con el fin de constituirlos en deuda a mediano y largo plazo, que implique un manejo financiero diferente, de tal manera que la universidad pueda asumir los compromisos generados por dicha deuda con sus ingresos corrientes anuales. – Hacer una evaluación de los activos que no contribuyan a la misión institucional para que se puedan vender y aplicar estos recursos al pago de obligaciones financieras. – Analizar la forma de liquidación de las pensiones en relación con las disposiciones especiales, los regímenes de transición, las situaciones jurídicas individuales y las normas generales, de tal forma que al momento de pensionar a los empleados de la universidad se tenga certeza sobre la normatividad aplicable. – Adelantar un proceso de reingeniería que conduzca a la renovación total de la estructura administrativa de la institución y que permita redimensionar su grado de complejidad, acorde con las condiciones financieras y

presupuestales que garanticen el cumplimiento de su misión. E. comentarios a las observaciones de la Universidad del valle a la respuesta del ministerio de hacienda a la Cámara de representantes sobre la proposición 036 el 25 de agosto de 1998 1. aportes al saneamiento del pasivo pensional Los cálculos del pasivo y el aporte de la Nación se vienen efectuando con base en los artículos 131 de la Ley 100 de 1993 y 7º del Decreto 2337 de 1996 y en la información suministrada por la universidad. 2. crecimiento del presupuesto 1993‐1998 El análisis del Ministerio de Hacienda se hace con fundamento en la información suministrada por la universidad. Es importante precisar que los gastos de la entidad deben analizarse en forma globalizada por cuanto la universidad es un solo ente jurídico, por lo que no se podría tomar de manera independiente la financiación de los gastos de la Universidad. Es precisamente ese manejo una de las causas que genera la crisis de la institución, en razón de que los sectores académicos que generan excedentes de recursos no participan en los gastos de carácter general de la entidad, que son indispensables para que dichas unidades puedan generar recursos. La universidad es una unidad orgánica y no un conjunto de dependencias, que no confluyen en la financiación de la integridad del ente universitario. Por lo tanto, el Ministerio de Hacienda mantiene su criterio y recomienda que ese mecanismo de financiación y utilización de recursos aplicados por la universidad sea reevaluado, en aras de encontrar un presupuesto de equilibrio financiero. 3. costo promedio por estudiante En lo que respecta al gasto promedio por estudiante, si bien es un promedio aritmético simple es un indicador aproximado que permite hacer algunas comparaciones frente al costo medio del resto de las universidades públicas, y aún más si se compara con el costo de las matrículas de la universidad

privada. 4. nómina de pensionados Sobre el análisis comparativo de las pensiones, el Ministerio de Hacienda no se puede abstraer de la realidad nacional en materia pensional, ni las entidades pueden hacer excepciones de la misma, con independencia de las condiciones especiales que pueden tener. En especial por las desigualdades que presentan los distintos regímenes pensionales existentes se hizo necesaria la expedición de la Ley 100 de 1993, para que todos los beneficiarios tuvieran un régimen común de pensiones que fuera equitativo y acorde con las condiciones específicas de cada pensionado pero siempre sin generar privilegios. 5. ingresos vs. gastos La obligación de la Nación de financiar la universidad pública está claramente determinada en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que como se puede observar no hace referencia a un tamaño específico sino a unos valores constantes que tienen como base el año de 1993. En consecuencia, todo gasto adicional que genere la universidad debe ser cubierto con esos recursos o, en su defecto, con recursos propios de la universidad. Es de resaltar que la misma ley prevé la asignación de recursos adicionales en su artículo 87, cuya asignación no se constituye en base de cálculo para transferir los recursos señalados en el artículo 86, es decir, son diferentes a los que allí se señalan. 6. número de funcionarios y salario promedio Sobre el análisis comparativo de los salarios, el Ministerio de Hacienda no se puede abstraer de la realidad nacional en materia salarial, ni las entidades pueden hacer excepciones de la misma, con independencia de las condiciones especiales que pueden tener.

7. nómina paralela Más allá de lo planteado por la universidad, la nómina paralela existe, y como bien lo afirma ésta, es un mal que aqueja a toda la administración pública. Es política del actual Gobierno corregir este fenómeno, y por tanto esa universidad no puede estar exenta de dicho criterio. 8. plan de ajuste propuesto por la universidad – Mantener la meta de ingresos con recursos propios y reducir el gasto que se financia con estos recursos hasta el monto del recaudo, lo cual podría generar un ahorro de alrededor de $10 mil millones al año. – Replantear la carga académica de los docentes, reduciendo los contratos administrativos y los de servicios, lo que generaría un ahorro de $6.900 millones al año. – Eliminar las bonificaciones administrativas, que tienen un costo actual de cerca de $400 millones al año. 9. acciones inmediatas por parte del gobierno nacional El Gobierno lideró un proceso de renegociación de la deuda con el sector financiero que incluye la revisión de los períodos de gracia y de las tasas de interés con el fin de permitirle a la universidad corregir sus flujos de caja, proceso que debe estar acompañado de una reestructuración de los gastos de la entidad de acuerdo con las recomendaciones señaladas por la comisión que visitó a la misma. El Gobierno incluyó en el proyecto de ley de modificaciones al presupuesto una partida de $30 mil millones, la cual será distribuida a las universidades mediante unos indicadores de gestión que permitan premiar la eficiencia de las mismas. En este momento se ha solicitado la información a las respectivas universidades para constituir los indicadores y distribuir dichos recursos, entre ellas a la Universidad del Valle.

CAPÍTULO SÉPTIMO Colombia es todavía un país ligado a la economía cafetera I. estrategias para la reestructuración del sector cafetero La reestructuración es, sin lugar a dudas, el tema central de nuestra agenda cafetera para entrar al nuevo milenio, y por ello el Gobierno Nacional la ha adoptado como el eje de la política cafetera. La reestructuración no es un fin en sí mismo. Es una de las estrategias fundamentales para alcanzar los objetivos de la política sectorial, que podemos resumir en dos grandes propósitos estrechamente ligados entre sí: mejorar el bienestar de los caficultores y sus familias, y lograr una caficultura mundialmente competitiva y sostenible desde el punto de vista social, económico y ambiental. La interdependencia de estos dos grandes objetivos es clara si se reconoce que sin una caficultura eficiente y rentable es imposible mejorar el nivel de vida de quienes se dedican a este cultivo, y que, a su vez, el atraso social de los productores es una limitante severa para alcanzar mayores niveles de competitividad. Por eso, las políticas y programas contemplados dentro del plan de reestructuración apuntan de manera simultánea a estos dos objetivos. El plan de reestructuración se justifica por la necesidad de adecuar nuestra caficultura a los profundos cambios ocurridos en los últimos años en el contexto cafetero internacional y nacional, los cuales no solo representan nuevas oportunidades y amenazas para los países productores, sino que han modificado en gran medida los factores tradicionales determinantes de la competitividad en esta industria. Esos cambios son bien conocidos, y en el plano internacional se relacionan en especial con las consecuencias del rompimiento del pacto de cuotas del Acuerdo Internacional del Café hace ya diez años, lo que trajo como consecuencia precios del café más inestables y en términos reales inferiores en un 50% a los que predominaron en décadas

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Tomado de los discursos pronunciados por el autor en distintos foros y sobre distintos temas cafeteros contenidos en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998 – 1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000.

anteriores. También ha sido notable en los últimos años la aparición de nuevos países productores con costos más bajos; la renovación de la capacidad productiva de Brasil; el surgimiento de nuevos mercados potenciales y consumidores más exigentes y diversificados en sus preferencias; la mayor concentración de la industria torrefactora y de los canales de distribución; y, finalmente, nuevos desarrollos institucionales y compromisos supranacionales que regulan las prácticas de comercio y las políticas de apoyo a las actividades productivas. En el ámbito nacional también se han presentado cambios fundamentales en la economía cafetera; entre ellos la elevación de sus costos, en especial por el encarecimiento de la mano de obra y por la aparición de problemas sanitarios que afectaron los rendimientos y generaron nuevos costos de manejo. El área cultivada se redujo en cerca de 100 mil hectáreas, al tiempo que el número de explotaciones se multiplicó, con lo cual su base social se amplió a más de 500 mil productores; de esta manera se consolida una estructura con predominio de las pequeñas explotaciones, donde el 95% de los cafeteros mantienen plantaciones menores a cinco hectáreas, con un promedio de una hectárea por familia. En estas condiciones, los pequeños caficultores se ven obligados a completar su ingreso con estrategias combinadas de venta de jornales, cultivos de subsistencia y otros renglones productivos. Por otra parte, se ha acentuado una de las características más relevantes de nuestra cultura, como es su diversidad en términos de tecnificación, niveles de productividad y modalidades de inserción en las economías regionales. Aunque el cultivo de variedades tecnificadas ya cubre el 70% de las 870 mil hectáreas sembradas, solo la mitad del área tecnificada muestra una adopción adecuada de la tecnología moderna y logra productividades superiores a los 28 sacos de café verde por hectáreas. El resto adolece de severas fallas en las prácticas de renovación y sostenimiento del cultivo y en la administración de las fincas, y ello se refleja en que la productividad promedio nacional está muy por debajo de que correspondería. Esta situación se relaciona de manera estrecha con los factores de atraso que caracterizan al campo colombiano, incluyendo a las regiones cafeteras, en especial en materia de capital humano, en una época en la cual se reconoce mundialmente el creciente papel de la educación y el conocimiento como requisitos indispensables para que los productores y los trabajadores puedan adoptar

prácticas modernas de gestión y manejo de las fincas. Asimilar los profundos cambios que se han producido en el entorno nacional y mundial no ha sido fácil. Sobre todo cuando implica renunciar a unas instituciones o a unas reglas de juego que cumplieron un buen papel en el pasado. Es el caso del sistema de cuotas de Acuerdo Internacional del Café que, según destacados estudiosos del sector cafetero, como Roberto Junguito y Diego Pizano, contribuyó a reducir de manera sustancial la volatilidad de los precios internacionales durante los años en que estuvo vigente, aunque su incidencia sobre el nivel promedio de los precios no haya sido notable. Ha tomado tiempo aceptar que es muy remota la posibilidad de revivir ese tipo de regulación del mercado cafetero, y por ello ha sido lento el proceso de ajuste al nuevo escenario de libre mercado. Demasiado lento es para quienes olvidan que ese no es un mercado perfecto, sino una especie de oligopolio bilateral en el cual la distribución de los beneficios depende en gran medida de las estrategias comerciales de poderosos agentes. Y para quienes los procesos de reconversión en cultivos como el café, que involucran a comunidades de larga tradición, no pueden hacerse de la noche a la mañana. El país cuenta ya por fortuna con valiosos estudios y propuestas de acción bien sustentadas que permitirán acelerar el proceso de ajuste del sector cafetero al nuevo entorno. El informe de la comisión mixta para el estudio del café, presentado en l993, analizó el estado de la economía cafetera y sus perspectivas frente a los desarrollos del mercado libre. Los análisis y las recomendaciones de esta comisión siguen siendo relevantes para configurar una visión de mediano y largo plazo. Por otra parte, la Federación Nacional de Cafeteros actualizó el diagnóstico del sector, mediante una gran encuesta que entre 1993 y 1997 cubrió la totalidad de la geografía cafetera del país: 564 municipios, con una cobertura de 3.6 millones de hectáreas y cerca de 2 millones de personas. Para interpretar las implicaciones de la nueva estructura cafetera y de su entorno, el Centro de Estudios Regionales y Cafeteros (CRECE) realizó un estudio y formuló un “Programa de reestructuración y desarrollo en regiones cafeteras de Colombia”. A. estrategias del plan de reestructuración Dados los objetivos y alcances del plan de reestructuración cafetera, su formulación y realización debe basarse en un amplio consenso que

comprometa la participación de todos los sectores involucrados y muy en especial de los productores. Los exportadores privados son también actores principales en esta empresa, y por ello debe conocerse la visión que tiene el Gobierno sobre los elementos centrales del plan de reestructuración. Principales estrategias del plan son: 1. Concentrar los mayores esfuerzos en el mejoramiento del capital humano, mediante programas de educación y capacitación de los productores, trabajadores, administradores y extensionistas; 2. Incorporar plenamente una visión de cadena productiva en la formulación de la política cafetera y en el manejo de sus instrumentos; 3. Impulsar la reestructuración desde las regiones y municipios cafeteros; 4. Adecuar la normatividad y la institucionalidad cafetera de tal forma que incentive y facilite el proceso de reestructuración; 5. Una estrategia comercial orientada al desarrollo de nuevos canales de distribución y a la diversificación de calidades. 1. estrategia de fortalecimiento del capital humano En un escenario de bajos precios internacionales, y de costos en ascenso por la creciente escasez de los recursos de capital, tierra adecuada, agua y mano de obra calificada, es fundamental incrementar la productividad total de la finca para asegurar la supervivencia económica del productor. Pensamos que es en el productor mismo y en la mano de obra donde están las mayores posibilidades de mejoramiento de la productividad, mediante la educación, la capacitación, la información y la asistencia técnica. Con esta estrategia se busca fortalecer (y en muchos casos crear) la capacidad gerencial de los productores y administradores para mejorar la eficiencia de sus decisiones de adopción tecnológica, manejo del cultivo, beneficio y comercialización del grano. Se persigue también ampliar la capacidad de los caficultores para identificar alternativas rentables de diversificación para la aplicación óptima de los recursos de la finca y de la familia cafetera. También hace parte de esta estrategia la generación y adopción de tecnologías para elevar la productividad de la mano de obra, en especial en la labor de recolección. 2. la estrategia de cadena productiva o de valor agregado El enfoque de cadena de valor implica aceptar el criterio de la demanda como

determinante para la toma de decisiones en los procesos de producción, transformación y comercialización. La progresiva globalización e integración de los mercados ha conducido a implantar este enfoque no solo como un ingrediente clave del crecimiento económico sino como una condición de supervivencia en un mundo altamente competitivo y con poderosas tendencias de concentración en todos los eslabones del proceso económico. Adoptar esta visión en el diseño de la política cafetera y en el manejo de sus instrumentos fortalecerá los enlaces entre los distintos agentes que intervienen en esta industria, lo que facilitará el flujo de información de un extremo a otro de la cadena y favorecerá alianzas estratégicas que permitan orientar los procesos de producción y comercialización a la satisfacción del consumidor final. Estas alianzas no pueden entenderse como sustitutas de la sana competencia, y se basan en el reconocimiento de intereses diversos y en la posibilidad de lograr beneficios adicionales para todos los agentes participantes. El Gobierno se propone incorporar la visión de cadena en el diseño de las políticas para el sector, en particular en los campos de investigación y transferencia de tecnología, incentivos a la calidad, precios internos y normas que regulan la comercialización interna y externa del grano. Corresponde a los exportadores seguir cumpliendo su papel en la identificación de oportunidades de mercado y en transmitir a los productores nacionales las demandas y exigencias de calidad del mercado internacional. Papel similar corresponde a las cooperativas en la promoción de la calidad, mediante una mayor participación directa en las exportaciones de café, el mejoramiento de sus mecanismos de compra y su cooperación en programas de información y capacitación comercial a los productores. 3. la reestructuración como un proceso descentralizado y fundado en un amplio congreso regional Uno de los cambios más profundos del entorno de la caficultura nacional en los últimos años es el que se deriva del proceso de descentralización política, administrativa y fiscal, y el correspondiente traslado de mayores responsabilidades a los departamentos y municipios en la planeación del desarrollo regional, y en la prestación de servicios básicos como la salud, la educación y la infraestructura local.

Las carencias y necesidades de la zona cafetera en esos campos ya están identificadas. Difieren entre regiones y municipios, y su solución demandará, por lo tanto, esfuerzos regionales diferenciales. En este campo se requiere el concurso de las instituciones cafeteras, por su larga tradición de realizaciones mediante el apalancamiento de recursos, por su reconocida eficiencia y por su capacidad de liderazgo en las comunidades locales. El enfoque regional es también necesario para las acciones de reestructuración. Como ya lo mencionamos la caficultura nacional presenta una amplia diversidad de condiciones a nivel de las fincas y de las regiones. Ello determina grandes diferencias en estructuras de costos, las cuales responden a las condiciones específicas de acceso a los recursos productivos y a la calidad de esos recursos. Por otra parte, la variedad de micro ambientes en los cuales se cultiva y se beneficia el café puede traducirse en características especiales de apariencia, aroma y sabor que son muy apreciadas por determinados segmentos del mercado mundial. Para el proceso de reestructuración, esta diversidad debe considerarse como una ventaja competitiva única, difícil de imitar por nuestros competidores. Para su aprovechamiento, el país cuenta con herramientas técnicas suficientes, como los ecotopos cafeteros, que permiten identificar en forma sistemática las zonas productoras mejor dotadas. La reestructuración cafetera, por lo tanto, debe tener un sólido fundamento en la potencialidad de cada región y en la voluntad de sus habitantes, expresada a través de sus instituciones y organizaciones locales, y en especial de sus autoridades civiles, de los comités municipales y departamentales de cafeteros, y de las cooperativas de caficultores. Por estas razones, el Gobierno propiciará que la Comisión para la Reestructuración Cafetera, recientemente establecida nivel nacional, tenga sus equivalentes a nivel departamental y municipal en todas las regiones cafeteras de Colombia. Procuraremos, también, que los recursos del Fondo Nacional del Café y de los comités departamentales se destinen en forma prioritaria a cofinanciar los programas de reestructuración que se acuerden con las comunidades y autoridades locales. 4. marco institucional y organizativo En la actual etapa de desarrollo del capitalismo global se requiere de

instituciones altamente eficientes y de instrumentos regulatorios acordes con las características de los diferentes mercados y con las condiciones de acceso que éstos ofrecen. En el caso particular del mercado cafetero mundial, su conocida concentración en las fases de transformación y de comercialización se ha acentuado durante los años de mercado libre. Hemos seguido con mucho interés el proceso de reconstrucción de la institucionalidad cafetera en Brasil y participado activamente en el debate internacional sobre los ajustes que es necesario introducir en las organizaciones mundiales del grano para que puedan cumplir un papel útil en el nuevo escenario. En este aspecto, hay que agradecer a la Asociación Nacional de Exportadores de Café las ideas aportadas sobre la propuesta de incorporar el sector privado al sistema de la Organización internacional del café, mediante la creación de una junta consultiva y una conferencia internacional del café. El Gobierno Nacional otorgará todas las facilidades para que los exportadores privados de café colombiano tengan una activa participación en esos nuevos organismos. Para enfrentar los desafíos de la reestructuración cafetera Colombia cuenta con un inmenso capital social e institucional, representado por la Federación Nacional de Cafeteros, sus comités departamentales y municipales, la red de cooperativas cafeteras, el Fondo Nacional del Café, las empresas de servicio a la caficultura y la organización gremial de los exportadores privados. El proceso de ajuste demandará una revisión minuciosa para adecuar las organizaciones y las normas que regulan el mercado, a lo largo de toda la cadena, hacia los objetivos de la reestructuración. Es más, consideramos que los ajustes institücionales pueden jugar un papel determinante como jalonadores del proceso. En este aspecto compartimos la tesis que atribuye al marco institucional la explicación definitiva de los procesos diferenciales de desarrollo y crecimiento de los países. La primera medida de carácter organizacional tomada recientemente para iniciar el plan de reestructuración cafetera fue la constitución de la comisión especial contemplada para este fin en el Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café. Dicha comisión actuará como órgano asesor para el diseño del plan y como coordinador de las diferentes instancias del orden nacional y descentralizado. Tarea principal de la comisión y de su secretaría técnica, será

la de identificar la viabilidad de los programas y proyectos específicos así como las fuentes de financiación más adecuadas. Como ya se mencionó antes, se promoverá la creación de comisiones similares a nivel departamental y municipal, para garantizar la participación de las regiones en la formulación y ejecución del plan, y para adecuar los programas y proyectos a las necesidades locales. II. la estabilización del ingreso cafetero Este objetivo tradicional de la política cafetera puede entenderse en dos sentidos dependiendo del ingreso que se quiera estabilizar: el ingreso en dólares generado por las exportaciones de café, que podríamos llamar estabilización en la frontera, o el ingreso de los caficultores en moneda nacional, lo que equivale a una estabilización del precio en finca. La estabilización en frontera fue el objetivo primordial del Acuerdo Internacional del Café, con su mecanismo de cuotas y precios disparadores. El colapso de este sistema en 1989 acabó con las posibilidades de estabilizar en la frontera los precios internacionales del grano. La Organización Internacional del Café se mantiene viva como un foro de información y de cooperación entre países productores y consumidores, pero sin instrumentos efectivos para influir sobre el mercado. La Asociación de Países Productores de Café es otro foro que es útil para coordinar algunas acciones entre los países socios, pero sus instrumentos tampoco tienen la posibilidad de incidir de manera significativa en el comportamiento de los precios internacionales o de los volúmenes exportados. Por lo tanto, el objetivo de estabilización sólo podemos buscarlo a nivel de finca, es decir, mediante el precio al productor. Pero cuanto más estable sea el precio interno, mayor será su desvinculación con respecto al precio externo, y ello iría en contravía del segundo gran objetivo de la política cafetera, que es la competitividad, y de la estrategia de internacionalización de la economía. La solución a este dilema es una política de estabilización parcial, basada en la defensa de un nivel piso para el precio de sustentación, y permitiendo que este fluctúe libremente por encima del piso, en función del precio externo y de la tasa de cambio. Este es precisamente el mecanismo que hemos adoptado y que pensamos mantener.

III. Política de incentivos a la calidad En ausencia de mecanismos internacionales que permitan afectar de manera significativa los precios internacionales del café, la única forma de obtener un mejor precio que el de los competidores es mejorar la calidad del producto. Para ello es fundamental que las señales del mercado externo lleguen al productor, para evitar señales contradictorias como las que genera el subsidio al café brocado. Nos proponemos continuar con el impulso a la modernización de las prácticas tradicionales de compra del café pergamino; para ello estableceremos un mecanismo de primas escalonadas a partir del precio de sustentación, de tal forma que se reconozca al productor el mayor valor que el mercado internacional paga por determinadas características, tales como la apariencia del grano, la ausencia de granos defectuosos y las cualidades organolépticas. Con ese fin, se insistirá en el apoyo a las cooperativas de caficultores en la adopción gradual del sistema de compra por rendimiento de trilla y prueba de taza. IV. eficiencia, sostenibilidad y competitividad Una de las principales responsabilidades del Comité Nacional de Cafeteros es la de adoptar programas orientados a mejorar la competitividad de la caficultura nacional, en armonía con el manejo sostenible de los recursos naturales en las zonas cafeteras. A este objetivo se orientan varios programas que están en marcha y otros que se adoptarán como fruto de las recomendaciones del plan de reestructuración. Nuestro propósito es apoyar tales programas, asegurar su nivel de ejecución y complementarlos con otros incentivos que ofrece la política agropecuaria para otros productos. Los programas que la Federación tiene en marcha cubren los campos de la investigación y experimentación científica, los sistemas de información, la extensión, capacitación y asistencia técnica, la zonificación del área cafetera, la sanidad vegetal, el fomento a la renovación de la caficultura, la protección y recuperación del medio ambiente y los beneficiaderos ecológicos. Todos estos programas apuntan al objetivo de elevar la productividad, la sostenibilidad y la competitividad de la caficultura. Los logros alcanzados en algunos de estos programas, como el desarrollo de la tecnología de beneficio ecológico, los

ensayos para la mecanización de algunas labores, y la identificación de enemigos naturales para el control biológico de la broca, lo mismo que las metodologías para el manejo integrado del cultivo, son prueba del excelente trabajo realizado por entidades como CENICAFÉ y merecen nuestro reconocimiento y aplauso. La oferta tecnológica con que hoy cuentan los caficultores es mucho más amplia que la que se ha adoptado a nivel de las fincas. El llenar ese bache constituye un reto enorme para la política cafetera. Con tal fin se dispuso recientemente el fortalecimiento sustancial del servicio de extensión y un cambio fundamental en sus métodos de trabajo. Esta orientación consiste en la sustitución del enfoque de asistencia técnica especializada por el de asistencia integral al caficultor, sobre la base de planes y proyectos de producción, el establecimiento del servicio de atención personalizada para caficultores medianos y grandes, y la atención grupal para los más pequeños, lo mismo que la adopción de sistemas de evaluación de resultados. Valga aquí nuestro reconocimiento al área técnica de la Federación por la eficacia y celeridad con que se planificó y se puso en marcha esta nueva concepción que constituye una verdadera revolución en el servicio de extensión y asistencia técnica a los caficultores. De otra parte, para lograr mayores niveles de adopción tecnológica, así como avances más significativos en la reconversión del proceso de beneficio, se adoptarán otros incentivos propuestos en el plan de reestructuración, tales como el intercambio de experiencias, los premios a la innovación y la referencia competitiva con productos exitosos de otros países. Dado que la mayor parte de los incentivos de la política cafetera serán asignados en función de la demanda de los productores y de acuerdo con sus objetivos específicos, es fundamental fortalecer los sistemas de información y de organización de los productores, para asegurar su acceso a tales recursos en relación directa con su producción. El criterio de la llamada regla de oro, hoy aplicada sobre bases superadas para distribuir recursos dirigidos a programas de competitividad y mejoramiento de las condiciones de vida de las familias cafeteras, no necesariamente refleja las condiciones de la demanda y el dinamismo de las diferentes regiones cafeteras del país. Por lo anterior, este criterio de repartición de cupos departamentales debe seguir cediendo espacio a los criterios pertinentes según la naturaleza de los diversos programas. Es por ello que debemos trabajar concertadamente en el

mejoramiento de la distribución y aplicación equitativa de tales recursos, de tal suerte que se puedan lograr mejores niveles de desarrollo en aquellas zonas cafeteras que han estado más rezagadas. Y es que la reestructuración cafetera debe tener un sólido fundamento en la potencialidad de cada región y en la voluntad de sus habitantes, expresada a través de sus instituciones y organizaciones locales. V. política de comercialización interna En este campo se consideran tres frentes: la función de las cooperativas de caficultores, las ventas de pasillas y café para consumo del Fondo Nacional del Café, y las compras de la Federación a precios de mercado. Es importante mencionar, como parte de la agenda de reestructuración, a las cooperativas cafeteras del país, las cuales están llamadas a ejercer un papel predominante y un gran liderazgo como modelo socioeconómico para construir empresa bajo esquemas de desconcentración de la propiedad, factor que ha sido vital dentro de la historia de la cultura del país. Para cumplir con esta misión, el sector cooperativo cafetero está abocado a liderar su propia transformación para consolidarse como empresas competitivas en la comercialización, procesamiento y exportación del café colombiano. La visión de las cooperativas como agentes de compra del grano a nombre del Fondo Nacional del Café, dependientes en exceso en su equilibrio financiero del cobro de las comisiones de intermediación, es insuficiente dada la coyuntura actual y debemos mirar horizontes más amplios para ellas. Dentro de este orden de ideas, el apoyo más adecuado que podemos prestarle a las cooperativas es el de impulsarlas en su proceso de reconversión hacia entidades con capacidad gerencial y de toma de decisiones para su mejor inserción en la cadena cafetera. Esta es precisamente la orientación del “Programa de productividad y competitividad del sector cooperativo cafetero” que se ha puesto en marcha este año y que contempla actividades de capacitación empresarial, desarrollo de sistemas de información, apalancamiento para incrementar su capital social y financiero, y ampliación de su base social. La meta que se debe alcanzar al terminar el milenio es la de incrementar en un 40% el volumen del café exportado por las cooperativas, para lo cual se requiere desarrollar estrategias e incentivos a la fidelidad de sus clientes en

los dos extremos de la cadena: los productores y los consumidores. En esta dirección vienen trabajando varias cooperativas que han puesto en marcha mecanismos concretos para competir con otros compradores de café en el mercado interno, reconociendo en los precios de compra las mejores calidades que incrementan los rendimientos de trilla y procesamiento. Merece especial mención el proceso de reestructuración que ya adelantan diferentes cooperativas cafeteras del país, las cuales a través de integraciones o fusiones o alianzas comerciales han logrado capturar beneficios mutuos y reducciones importantes en sus costos operacionales. Es el caso de la nueva Cooperativa Cafetera del Nororiente Colombiano, cuyo radio de acción incluye los departamentos del Cesar, Guajira, Santander y Boyacá, que ha duplicado prácticamente su productividad administrativa. Avanza también el proceso de integración de las cooperativas del Valle y las alianzas comerciales de algunas de las cooperativas de Antioquia, Caldas y Cundinamarca. No obstante, la debilidad estructural que hoy presentan ellas es tan grande que hay que redoblar los esfuerzos para superar los límites geográficos y los intereses regionales para lograr una mayor eficiencia en este proceso. En lo que respecta a las intervenciones de la Federación en el mercado interno de pasillas y consumos, consideramos que se dio un paso importante al iniciar el proceso de canalización de estas ventas a través de la Bolsa Nacional Agropecuaria. Pensamos que este proceso debe continuarse. La decisión de incursionar en la bolsa se adoptó en agosto de 1998 por el Comité Nacional de Cafeteros, simultáneamente con la liberalización parcial de los precios de venta de la Federación, lo cual constituye, desde luego, un avance institucional y de transparencia muy loable. Debemos proceder hacia la completa liberalización de los precios de venta de pasillas y consumos en el mercado interno. Dado que el grano de propiedad del Fondo Nacional del Café es un bien público, la libre determinación de precios de venta es consistente con las operaciones en bolsa, y conveniente fortalecer cada vez más este mecanismo. En cuanto a las compras de pergamino y excelso a precios de mercado, el Comité Nacional de Cafeteros ha autorizado este tipo de compras en varias oportunidades y con carácter excepcional, para garantizarle a la Federación la compra de las cantidades y calidades requeridas para cumplir los compromisos de exportación del Fondo Nacional del Café. Debemos considerar la posibilidad de vincular también estas operaciones de mercado a

los mecanismos de la Bolsa Nacional Agropecuaria. VI. comercialización externa En vista de que el mercado internacional continuará siendo gobernado por el libre juego de la oferta y la demanda, el país debe hacer el mayor esfuerzo posible por reducir sus costos de transacción, no sólo en la comercialización externa sino también a lo largo de toda la cadena productiva del café. El Gobierno Nacional considera que el enfoque de cadenas productivas es indispensable para asegurar la coherencia y el éxito de las políticas de competitividad. En este sentido, consideramos conveniente tener muy en cuenta las sugerencias que planteen los agentes económicos en todos los eslabones de esta cadena. Es importante realizar, en esta dirección, una revisión minuciosa del marco normativo que hoy rige el proceso de comercialización del café colombiano con el fin de insistir en los ajustes que resulten aconsejables para estar a tono y al día con las dinámicas exigencias de los mercados internacionales. VII. empresas e inversiones permanentes del fondo nacional del café Son bien reconocidos los aportes realizados por el gremio cafetero en la construcción de una institucionalidad indispensable para apalancar el desarrollo de la industria cafetera, que también ha servido a otros sectores de la economía nacional. Desde hace ya varios años se considera que una parte importante de estas empresas, pioneras en su momento, ha cumplido su papel histórico, por lo menos en lo que al impulso de la caficultura se refiere. Hoy, los limitados recursos ahorrados por los cafeteros en el Fondo Nacional del Café deben tener una asignación preeminente y definitiva como es la defensa del ingreso de las familias cafeteras. Es por ello necesario avanzar aún en el proceso de liquidación de aquellas inversiones que no cumplan en la actualidad con el objetivo prioritario que tuvieron en otras épocas. De esta manera, los recursos del Fondo Nacional del Café apoyarán con mayor vigor el apuntalamiento del precio interno, condición también necesaria para asegurar la calidad del café en el siglo XXI.

El gasto en inversiones permanentes del Fondo Nacional del Café tampoco lo tienen nuestros competidores. El año pasado este egreso representó alrededor de 8 centavos de dólar por libra. Por supuesto, este rubro deberá desaparecer del presupuesto del fondo, no sólo porque ya no hay recursos para ello, sino también porque consideramos superada la época en que el gremio tenía que construir sus propias empresas de servicios por ser inexistentes. Y aquí quisiera también hacer otra claridad. El fondo no hará más inversiones permanentes para mantener o adquirir el control de entidades. Las capitalizaciones que se han autorizado recientemente están encaminadas al saneamiento y la liquidación ordenada de inversiones que en otra época fueron necesarias o estratégicas. En resumen, las acciones contempladas para reducir costos deberán representar alrededor de 16 centavos de dólar por libra, que se transferirán a los caficultores vía precio interno. Este esfuerzo nos asegura que el último en ajustarse será el productor. VIII. estrategia de reducción de costos Dada la imposibilidad de influir en las cotizaciones internacionales del grano, nuestros mayores esfuerzos se encaminan a reducir drásticamente los costos en toda la cadena productiva, de tal manera que podamos trasladar al productor el máximo posible del precio percibido en el exterior. El sistema de producción y comercialización del café en Colombia es demasiado costoso. En efecto, en 1999 los costos de comercialización más los egresos institucionales con cargo al Fondo Nacional del Café ascendieron a cerca de 42 centavos de dólar por libra, cifra muy superior a la de cualquier otro país exportador de café en el mundo. De ese valor, cerca de 19 centavos correspondieron a los costos de llevar el grano desde la finca hasta el puerto de destino, incluyendo la trilla y la transformación del café. En el presente año se tiene presupuestado bajar estos costos a 17 centavos y medio por libra exportada. De otra parte los egresos institucionales, que incluyen las transferencias a los comités departamentales, los programas de apoyo a los caficultores, las campañas de promoción y publicidad, las inversiones y la administración del Fondo Nacional del Café, sumaron 24 centavos de dólar por libra en 1999. Está

previsto bajar estos rubros a menos de 19 centavos de dólar por libra en el año 2000, con lo cual el total de costos y egresos quedaría en 36 centavos por libra. La reducción de costos y gastos programada para 2000 no es suficiente y constituye apenas el primer paso de una política cuya meta es reducir los egresos institucionales a 10 centavos de dólar por libra. Esta meta debe ser alcanzada en un muy corto plazo. Otro frente de posible reducción de costos es el manejo de inventarios de café. Como se sabe, uno de los efectos de la caída en la producción nacional ha sido la reducción de las existencias del Fondo Nacional del Café, las cuales ha caído a 2.3 millones de sacos, cifra muy lejana de los niveles tradicionales. En vista de que las exportaciones del país ya no están limitadas por cuotas obligatorias, la necesidad de mantener existencias debe regirse exclusivamente por los requerimientos de la operación comercial corriente, y por la necesidad de absorber los excedentes transitorios que puedan presentarse en los meses de mayor cosecha. Por lo tanto, los egresos del Fondo Nacional del Café por concepto de gastos de almacenamiento habrán de reducirse en forma sustancial en el inmediato futuro. IX. Programas de apoyo a la caficultura Es importante hacer mención de varios programas que se vienen desarrollando con recursos del Fondo Nacional del Café para aliviar la situación del productor cafetero y elevar la rentabilidad y la competitividad de la caficultura. En primer lugar, el programa de incentivos a la renovación iniciado en 1998 buscaba renovar 350 mil hectáreas en cinco años, con el fin de reducir la edad promedio de los cafetales y aumentar su densidad y productividad. Hasta el presente se ha logrado renovar más de 130 mil hectáreas, disminuir la edad promedio de los cafetales tecnificados de 7 y medio a 6 años, y aumentar la densidad de 4 mil a 5 mil plantas por hectárea. Al término del programa se habrá reducido la edad promedio de los árboles a 5 años y elevado la densidad a 7 mil plantas. Como resultado de ello, Colombia contará muy pronto con una caficultura rejuvenecida y más tecnificada, y con una producción potencial del orden de

los 14 millones de sacos. Este programa se complementa con un nuevo servicio de extensión, con atención especializada de acuerdo con el tamaño de los caficultores, con sistemas de evaluación de metas, de tal manera que el productor pueda verificar los progresos de su finca en materia de densidad, edad promedio de la plantación, productividad, manejo de plagas, adopción de prácticas conservacionistas, gerencia, etc. Además, se están realizando pruebas piloto para establecer un sistema de evaluación de la calidad del grano en finca, de tal forma que el servicio de extensión pueda orientar y apoyar a los caficultores en la adopción de prácticas que optimicen la calidad de su café, incluso con pruebas de taza. En segundo lugar, se ha puesto en marcha un programa de refinanciación de las deudas de los productores por $100 mil millones, que incluye la compra de cartera y la refinanciación de créditos adquiridos a partir de 1995 con intereses del 17% con un plazo hasta de 7 años. También, se está llevando a cabo el estudio para implantar un sistema que permita a los caficultores financiarse mediante la venta de su cosecha a futuro. El objetivo principal de estas medidas es aliviar la situación de miles de cafeteros que podrán acceder de nuevo al crédito, salvar sus parcelas y continuar con la siembra y la cosecha de café. En tercer lugar, está en marcha el programa de productividad y competitividad del sector cooperativo caficultor, con el cual se busca elevar de manera sustancial el nivel de eficiencia del sistema de comercialización interna del café. Muchos conocen muy bien este programa por haber participado en sus diferentes actividades y servicios. Se deben destacar los logros en la fusión y asociación de cooperativas, con lo cual se han concretado importantes economías en gastos de administración. Sin embargo, aún hay mucho por hacer en este frente, todavía subsisten cooperativas que ya no son viables o cuya eficiencia podría mejorarse con estos procesos. Además, hay que profundizar en la integración por regiones. Ojalá se siga el ejemplo de las cooperativas que se han integrado, de tal forma que las reestructuraciones que resulten indispensables puedan efectuarse de manera programada y voluntaria, y no bajo la presión de resultados financieros negativos.

X. política de precio interno y maximización del ingreso La política de maximización del ingreso de los productores exige trasladar al precio interno las oscilaciones del precio externo, las primas que paga el mercado internacional por la calidad del café colombiano y las economías que se logren con la reducción de los egresos institucionales del Fondo Nacional del Café y de los costos del sistema de comercialización. Todo ello implica una mayor flexibilidad y transparencia en el precio de sustentación, de tal manera que éste pueda ajustarse con rapidez a estas variables. Este ha sido el propósito de varias medidas adoptadas en el curso de los últimos meses, las cuales son muy conocidas por todos los entendidos, tales como el ajuste diario del precio de sustentación, la vinculación de este precio al factor de rendimiento en la trilla, el aumento de la prima del colombiano a 13 centavos de dólar por libra, la reducción a dos días en el período base para determinar el precio de reintegro, y el ajuste en la fórmula del precio de sustentación para reducir de 33 a 29 centavos de dólar por libra el diferencial entre el precio de reintegro ex muelle y el precio al productor. Todo ello manteniendo el piso de $330 mil por carga de pergamino. Estas medidas significan un cambio trascendental en la naturaleza del precio de sustentación, que lo adapta mejor a las condiciones actuales del mercado mundial y a la situación del sector cafetero nacional. Ya no es, como en el pasado, un precio piso estable, aislado de la volatilidad de las cotizaciones internacionales, soportado a nivel internacional por un acuerdo de cuotas, uniforme para una amplia gama de calidades, y que se constituía en el precio único del mercado interno debido al exceso de oferta con respecto a las cuotas de exportación. Por el contrario, el precio de sustentación es ahora un precio estrechamente ligado a la volatilidad de las cotizaciones internacionales, que se diferencia de acuerdo con la calidad del café (al menos en cuanto al rendimiento en la trilla, y más adelante con base en pruebas de taza), y que se aproxima más al precio de mercado interno determinado por la competencia entre los exportadores privados en condiciones de escasez relativa de oferta. La nueva volatilidad del precio de sustentación tiene como contraparte una mayor estabilidad de la contribución cafetera, en la medida que esta última ya no captura las fluctuaciones en el excedente de los exportadores,

porque éstas se transmiten en forma directa al caficultor mediante el precio de sustentación. Esto abre la posibilidad de simplificar las normas relativas a la contribución cafetera, convirtiéndola en un parámetro constante (ya sea en términos ad valorem o específicos), con lo cual podremos eliminar algunos trámites del proceso de comercialización del café y economizar en costos administrativos en beneficio de una mayor competitividad de la industria cafetera. El mencionado diferencial de 29 centavos entre el precio de reintegro ex muelle y el precio de sustentación, que como se sabe corresponde a los costos netos de comercialización del café más la contribución cafetera, se seguirá disminuyendo en forma gradual, a medida que avancemos en la reducción de esos costos y egresos. XI. Política cambiaria Quisiera destacar, finalmente, cómo este aspecto de la política macroeconómica de este Gobierno ha beneficiado al sector cafetero y, en general, a la actividad económica de todos los sectores transables de la economía. La caficultura ha sido la gran ganadora con la actual política cambiaria. En el caso del café, la recuperación de la tasa de cambio real ha significado en los quince meses hasta noviembre de 1999 un ingreso adicional para los productores del orden de $350 mil millones, con respecto a lo que habrían recibido de no corregirse el atraso cambiario que encontramos en agosto de 1998. Las pérdidas acumuladas por el atraso cambiario en los últimos cuatro años son ingentes, y se estiman en un valor equivalente a 14 millones de sacos. Por ello, el sostenimiento de la tasa real de cambio es una de las estrategias fundamentales para la recuperación de la economía nacional y del sector cafetero en particular, y a ello apuntan nuestras propuestas de reforma en las finanzas nacionales y territoriales. El rescate de las condiciones macroeconómicas del país permitió la obtención de una tasa de cambio real competitiva para Colombia y en particular para los hombres y las mujeres cafeteros del país. En el pasado, la atención de las autoridades y analistas se centraba en el

impacto que tenía el café en la economía nacional, por su alta participación en el comercio externo, en la generación de empleo y en la producción. Poco se había considerado la otra cara de la moneda, es decir, el impacto que tienen las condiciones económicas generales sobre la actividad cafetera. Hoy, cuando tenemos un sector caficultor duramente golpeado por las políticas macroeconómicas de los últimos tiempos, y en especial de los 90, debemos mirar, con un sentido distinto, hacia los cafeteros de Colombia. Así lo entendimos. El futuro de los caficultores y de su actividad depende de las políticas generales que se adopten para la economía y de las políticas específicas para el sector. En los últimos cuatro o cinco años los efectos de la revaluación se manifestaron con todo rigor en nuestra caficultura. Esta actividad, además de enfrentar la mayor volatilidad del precio inter‐ nacional del grano, que se ha observado desde el rompimiento del Pacto Internacional de Cuotas hace diez años, se vio sometida a grandes aumentos en sus costos de producción que le restaron competitividad. Como resultado de la revaluación, el salario mínimo en el país, expresado en dólares, pasó a ser el segundo más alto en América Latina, después del de Argentina: durante el período 1992‐1998 el salario mínimo colombiano expresado en dólares aumentó un 57%. Ante un encarecimiento de gran magnitud de la mano de obra, obviamente, una industria como la del café, cuyos costos corresponden en un 60.7% a este factor de producción, tenía que resentirse. Coinciden muchos estudiosos del tema cafetero en que la industria cafetera perdió cerca de $3.4 billones, es decir, el valor de 14 millones de sacos a precio de sustentación, por cuenta de la revaluación de los últimos seis años. El deterioro de la economía colombiana golpeó igualmente a la actividad cafetera. De ahí la importancia de haber actuado a tiempo y de manera decidida para atacar estructuralmente la crisis. ¿Qué hubiera sido de los cafeteros y de su fondo, si no se hubiera obtenido en el período de agosto de 1998 a noviembre de 1999 la recuperación del tipo de cambio real? Desde agosto de 1998 la tasa de cambio promedio se ha devaluado en un 39.86%. El ajuste de la tasa de cambio significó para los caficultores un ingreso adicional de $350 mil millones, que permitió compensar en parte la

caída en el valor de la cosecha. Este fue un beneficio real para los caficultores porque la inflación fue muy inferior a la devaluación. Nada ganaría el sector cafetero con una elevada devaluación si sus costos crecieran aún más. La única manera de mantener una tasa de cambio competitiva en las actuales condiciones es mediante el saneamiento de las finanzas públicas. Es bien conocido que cuanto mayor sea el gasto público, menor será la tasa de cambio, menores las exportaciones y mayores las importaciones. Por ello, el proceso de saneamiento de las finanzas públicas no es sólo un asunto del Gobierno Nacional, sino también una inminente necesidad de lograr una mayor competitividad y estabilidad del sector externo. Ha sido bien complejo y difícil todo este período de ajuste. El año de 1999 ha sido uno de los años más críticos para la sociedad colombiana en el siglo XX, y también uno de los más difíciles para la industria cafetera. Los cultivadores de café tuvieron que soportar la ocurrencia simultánea de adversidades, en una mezcla casi perversa de desastres naturales: inclemencias climáticas, caída de la producción, desplome de los precios internacionales y pérdida de algunas de las principales inversiones de su patrimonio. Además, la inseguridad derivada del prolongado conflicto interno por primera vez se manifestó como un factor determinante del deterioro de la actividad económica nacional. Las decisiones para los correctivos no se han hecho esperar. XII. los desafíos de la caficultura La crisis del sector cafetero se resume en la caída del valor de la cosecha en pesos constantes. En los últimos siete años este ingreso de los productores ha sido decreciente, y en 1999 cayó un 23% en términos reales con respecto al año anterior. Esta es una cifra fría, pero su significación social es dramática. Cualquiera que viva de su sueldo puede imaginarse qué pasaría si de un año a otro se lo rebajaran en un 33% nominal. La rentabilidad de la caficultura ha caído a una tasa aún superior a la del valor de la cosecha, si se tiene en cuenta el crecimiento de los salarios. A lo

anterior se deben sumar los mayores costos derivados del control de la broca. GRÁFICA 1

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La baja rentabilidad y la caída en la producción cafetera están íntimamente relacionadas, en la medida que la primera desestimula las inversiones en renovación, nuevas siembras y sostenimiento de los cafetales. Como se sabe, el último censo cafetero mostró un elevado índice de envejecimiento de los cafetales, el cual ha sido en gran parte superado con el programa de renovación.

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Pero una caficultura dinámica y competitiva no puede depender de estímulos especiales para que los productores mantengan en buen estado sus cafetales. El incentivo debe provenir directamente del precio recibido, que es el determinante fundamental de la rentabilidad del negocio. De ahí se desprenden claramente los principales retos que debe enfrentar la política cafetera nacional, si se quiere conservar en el próximo siglo el lugar que hoy ocupa el país como segundo exportador y como el productor del café más apreciado del mundo. A. el reto de la calidad Debemos conservar uno de los activos más valiosos que tenemos y es el de contar con el reconocimiento mundial de la altísima calidad del “café de Colombia”. Un primer reto es mantener la prima del café colombiano y lograr primas adicionales en el mercado de cafés especiales. Una vez desaparecida la posibilidad de afectar las cotizaciones inter‐ nacionales, así sea de manera transitoria, mediante acuerdos de productores,

el único instrumento que se tiene para influir en el precio internacional de nuestro café es la prima. Mantenerla y, en lo posible, acrecentarla requiere de esfuerzos permanentes en muchos frentes: – La preservación de la calidad, que tiene que ver con todo el proceso productivo y de comercialización. – Un mayor desarrollo de los cafés especiales en todas sus modalidades (cafés de origen, orgánicos, ecológicos y saborizados), para los cuales el mercado internacional está reconociendo a Colombia primas superiores a las que se reconocen a otros países. – La promoción y publicidad, con campañas de alto retorno. – Y la seguridad de suministro. Como ustedes saben, este es un aspecto fundamental para mantener la prima del café colombiano, y que no puede cumplirse si no se mantiene una oferta exportable suficiente. La caída de la producción de los últimos años contribuyó a la pérdida de clientes importantes, que se vieron obligados a buscar sustitutos para nuestro café. Por estas razones se debe ser más ambiciosos al establecer las metas de producción para los próximos años. Si son 12 o 15 millones de sacos dependerá tan solo de nuestra capacidad de vender café a precios rentables para el productor. La Federación está más que preparada para salir adelante en el reto de la calidad, con sus sistemas de control, la promoción de los cafés especiales y, más recientemente, con el nuevo sistema de compra por factor de rendimiento y el servicio de cobertura de riesgo a través de la bolsa para los cafés especiales. Pero siempre hay cosas que se pueden mejorar, o cosas nuevas por hacer. Por ejemplo, los actuales sistemas de almacenamiento pueden mejorarse para mantener la identidad y por ende la calidad que caracteriza los cafés procedentes de distintas regiones. Tenemos vacíos en la generación de paquetes tecnológicos propios para cafés especiales y orgánicos. Y podría haber una presencia más agresiva de las instituciones cafeteras en las zonas marginales donde el café tecnificado no es rentable, pero sí podrían serlo los cafés orgánicos, que, como se sabe, pueden obtener primas del orden de 60 centavos por libra. El Gobierno debe aprovechar la capacidad y cobertura de la Federación para las tareas del proceso de paz; podríamos analizar las grandes posibilidades que hoy tiene para convertirse en el mayor canalizador y

ejecutor de recursos de cooperación internacional orientados a la promoción del desarrollo alternativo en áreas de influencia de cultivos ilícitos, y a la promoción de producciones orgánicas o ecológicas. Otros países, como Perú y Bolivia, están aprovechando esas fuentes para promover el cultivo del café. Sabemos que la Federación ya está dando los primeros pasos en esa dirección, y que se contempla la firma de un acuerdo de cooperación con el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo. B. el precio al productor El segundo gran reto es poder transferirle a los caficultores el mayor precio interno posible, dado el precio de exportación. En este aspecto inciden, por lo menos, tres instrumentos fundamentales: la tasa de cambio, a la que ya hicimos referencia, los costos de la industria y la garantía de compra. Todos nuestros esfuerzos deben tender a que el último que debe ajustarse sea el productor. C. la tasa de cambio A la tasa de cambio ya tuvimos oportunidad de referirnos al comienzo de esta exposición. Nuestro compromiso consiste en mantener la política trazada. Aquí tenemos que buscar el mayor apoyo del Congreso de la República para que sea una realidad la expedición de las leyes que nos permitirán el ajuste estructural de las finanzas públicas que permita la sostenibilidad del nivel real actual de la tasa de cambio. D. los costos de la industria Debemos ahora actuar sobre la estructura de costos de la cadena industrial cafetera.

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No vamos a referirnos a los costos de producción en finca, los cuales son objeto de análisis en el marco del programa de reestructuración. Nos referimos a los costos de comercialización y transformación del café, desde la finca hasta el puerto de destino, más los costos que podemos llamar institucionales y que abarcan todos los programas, servicios, campañas publicitarias, transferencias a los comités, inversiones, amortización de la deuda y administración del Fondo Nacional del Café.

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El monto total de esos costos ha sido muy variable en los últimos años. En 1999 ascendieron, en promedio, a 47.6 centavos de dólar por libra exportada,

de los cuales 20.3 centavos correspondieron a los costos de operación comercial y 27.3 a los costos institucionales. En lo que respecta a los costos de operación comercial aún no conocemos cuál puede ser el margen de reducción, y cuáles las acciones concretas que podrían acometerse para ello. Este es uno de los primeros temas que habrán de examinarse con la Federación y con los exportadores privados, en el marco del Acuerdo de Competitividad y Eficiencia propuesto por el Presidente de la República. El esfuerzo inmediato de reducción de costos, que se ha sometido a debate en el Comité Nacional de Cafeteros, se refiere a los que hemos denominado institucionales. En la medida que estos costos deben financiarse, en última instancia, con la contribución cafetera, ellos representan una carga para los caficultores, y los coloca en desventaja competitiva frente a los productores de otros países donde tales servicios no existen o se financian en su totalidad con el presupuesto público. Pero los gastos institucionales también reportan beneficios a la caficultura nacional. Algunos pueden ser vitales para garantizar la compra al productor, y otros para el mantenimiento y fortalecimiento de su competitividad. Algunos gastos son obvios candidatos para ser reducidos o eliminados porque no afectan de manera significativa el precio al productor o la competitividad de la caficultura, como es el caso de las inversiones permanentes, a las cuales el fondo tuvo que destinar en 1999 una suma equivalente a ocho centavos de dólar por libra. Los ajustes en los egresos institucionales del fondo deberán llevarnos a un gasto del orden de 10 centavos por libra exportada. Los criterios están claramente identificados, y nadie más calificado que los propios caficultores para decidir cómo aplicarlos.

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E. la reestructuración de la deuda cafetera Prueba de esta nueva política de recorte de gastos y de no hacer nuevas inversiones de capital, es la decisión, recientemente tomada, de no aportar más recursos del Fondo Nacional del Café para el saneamiento del Banco Cafetero, y más bien destinarlos a reestructurar la cartera cafetera. XIII. la recuperación No sólo la relación entre inflación y devaluación es favorable como ya lo mencionamos. La economía ya está despegando. De manera lenta, tal vez tímida, pero segura. Los precios claves de la economía evolucionan ahora de una manera adecuada. En otras palabras, hemos creado las condiciones para la recuperación de la economía y ya empiezan a concretarse en indicadores positivos de desempeño de la misma. La reducción en las tasas de interés ha sido significativa. En el término de

un año las tasas reales de colocación se han reducido cerca de diez puntos porcentuales. En la actualidad las tasas reales de colocación se encuentran en niveles del 18.5% y las de captación son del 8%. En este frente aún tenemos que lograr que las tasas bajen más, pero las reducciones obtenidas ya permiten la rentabilidad de la actividad productiva. El acuerdo con el FMI, la tranquilidad del mercado cambiario y las reformas estructurales que se encuentran en discusión en el Congreso de la República constituyen el entorno que nos conducirá hacia la reactivación económica en que estamos empeñados. Las cifras de producción industrial del DANE y de la ANDI confirman el cambio de tendencia a partir de junio de 1999. Y el consumo de energía eléctrica indica que la recuperación de la industria ha continuado hasta el presente. En pocas palabras, la caída libre de la economía llegó a su fin. Esto lo confirman otros indicadores de tipo cualitativo, como los que produce Fedesarrollo, los cuales muestran señales inequívocas de recuperación, y un nivel de expectativas empresariales positivo y creciente. Está confirmado que durante el tercer trimestre del año el PIB se recuperó levemente, después de cinco trimestres consecutivos de caída continua en la producción. Entre enero y septiembre de este año las exportaciones no tradicionales a Estados Unidos crecieron el 24% con respecto al mismo período del año pasado. No es coincidencia, por lo tanto, que un puerto como el de Barranquilla haya registrado en el mes de noviembre de 1999 el movimiento de carga más alto de su historia. Aún estamos lejos del crecimiento económico que todos deseamos. Pero insistir en que la recesión continúa es falso e irresponsable. El Gobierno está dispuesto a corresponder al esfuerzo del sector caficultor. De hecho ya lo viene haciendo, como lo demuestran los presupuestos de inversión de 1999 y del año 2000.

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Cabe destacar los recursos que en esos dos años se destinan a la reconstrucción de la zona cafetera, y a importantes obras de infraestructura que beneficiarán la competitividad del café en el mercado externo como son el túnel de La Línea, el proyecto de rehabilitación y operación de la red férrea del Pacífico y el mejoramiento del corredor vial Buenaventura‐Bogotá. Lo anterior sin mencionar el sinnúmero de proyectos que dentro de la zona cafetera se califican de prioritarios dentro del plan de desarrollo. Así mismo y dentro del Comité Nacional de Cafeteros, analizaremos las diferentes posibilidades que para el sector cafetero se abren de conformidad con las decisiones de este congreso gremial y los lineamientos dados por el Presidente de la República. Por último, y de manera complementaria al anuncio que se ha hecho de los $100 mil millones para la reestructuración de la cartera cafetera, para facilitar y hacer más coherente este proceso en el día de hoy se ha convenido con la Caja Agraria en liquidación suspender en forma transitoria todas las diligencias de remate y secuestro instauradas por concepto de las obligaciones de los pequeños y medianos productores cafeteros. Es importante mencionar que a la fecha la cartera cafetera vigente con la Caja Agraria, representada en 15.557 obligaciones, asciende a la suma de $54.121 millones, de los cuales el 77% se encuentra vencido. Así mismo, en la ley de vivienda se aprobó destinar un 20% de los recursos de FINAGRO, alrededor de $200 mil millones, para la vivienda rural. Los cafeteros podrán pues beneficiarse de esta iniciativa. De la misma manera, el proyecto de ley de intervención permitirá la reestructuración de las obligaciones de las empresas, entre ellas las destinadas a la caficultura, garantizando su viabilidad para que puedan seguir desarrollando su objeto y generar empleo en el campo colombiano.

CAPÍTULO OCTAVO El contrabando: una hidra de mil cabezas combatida de manera frontal El contrabando es el peor cáncer que azota al sector productivo colombiano. Por culpa del contrabando millones de ciudadanos han perdido sus empleos. Al enfrentarse a la competencia del contrabando, la industria y el comercio organizados, que pagan cumplidamente sus tributos y nacionalizan sus mercancías con el lleno de todos los requisitos de ley, se ven en una situación desventajosa. Es indudable que el proveedor en el exterior es quien brinda mayor apoyo a los contrabandistas. Si aquel decidiera no venderle a los grandes distribuidores del contrabando es indudable que se habría dado un gran paso en la erradicación del problema. Es necesario que los fabricantes extranjeros apliquen la filosofía de conocer al cliente, tal como se hace en el sector financiero. Es necesario tomar conciencia de que quien vende a un distribuidor de contrabando es en cierta medida cómplice de la cadena de lavado de dinero. El contrabando es en muchas ocasiones corrupción, porque quien lo hace necesita la complicidad de los funcionarios aduaneros. Este tipo de prácticas hay que desterrarlas definitivamente de la forma de hacer negocios en el país. No obstante las labores de control al contrabando desarrolladas por las autoridades aduaneras, este flagelo ataca a aún la economía colombiana en una cifra cercana a los US$ 2.500 millones por año. Hay otros estimativos que, sin mucho asidero en la realidad, sitúan esta cifra en US$ 6.000 millones anuales, e incluso en US$ 8.000 millones. De lo que no cabe duda es de la estrecha relación que existe entre contrabando y narcotráfico. Como porcentaje del PIB los estimativos fluctúan desde el 0.7% del PIB hasta el 13% del mismo, y un porcentaje de las importaciones desde el 5.5% de las mismas hasta la increíble cifra del 102% de las importaciones.

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Tomado del discurso pronunciado por el autor, con motivo del lanzamiento de la Policía Fiscal y Aduanera en las instalaciones de la Dirección General de la Policía nacional. Bogotá, 19 de enero de 1999.

Según algunos estudios, el contrabando no es mayor porque la demanda del país no puede absorber más de lo que llega actualmente. Esta es una de las grandes limitantes del contrabando. De acuerdo con encuestas realizadas por diversos analistas, el mayor apoyo que recibe el contrabandista es el del proveedor del exterior. Participan también el transportador, los comerciantes y los funcionarios de la Aduana que se prestan para ello. El contrabando es la segunda etapa del narcotráfico. Es el lavado de los activos del narcotráfico, de los dólares sucios de este flagelo. El mecanismo opera de la siguiente forma: el contrabandista compra sus mercancías generalmente en Panamá, en la zona libre de Colón. Consigue los dólares para pagar al proveedor con lo que se llama un “peso broker”. Este le suministra los dólares al contrabandista a un precio mucho más bajo que el del mercado libre. En la actualidad el dólar de lavado está entre $1.000 y $1.100. El contrabandista le paga al peso broker con pesos depositados en bancos en Colombia. Aún si no se estuvieran lavando dólares, el negocio del contrabando seguiría siendo rentable, porque se dejan de pagar todos los tributos aduaneros, como el arancel, y los nacionales, como el IVA. Según estudios realizados por diversos analistas, el 50% de los casos de contrabando corresponde a contrabando abierto, o sea que no se somete a ningún control por parte de las autoridades. Este es el típico contrabando que entra por lugares no habilitados o sustrayéndose al control de las autoridades. El 23% del contrabando se realiza presentando los documentos, pero no declarando, y un mismo porcentaje se presenta y declara, pero en cantidades o peso menores de los que corresponden realmente. Estos dos últimos casos son lo que se conocen, respectivamente, como contrabando técnico –cuando se introduce una mercancía por una posición arancelaria diferente para pagar menos tributos– y subfacturación, que es cuando se declaran las mercancías por menor valor o peso, para así mismo pagar menos impuestos. Se calcula que en el caso del contrabando técnico, en realidad corresponde a subfacturación el 63% de las ocurrencias; en el 25% de los casos es el típico contrabando técnico y en el 13% de los casos se declara un peso menor al real. Muchas veces se confunde el contrabando técnico con la subfacturación.

I. Policía fiscal y aduanera Por estas razones se creó la Policía Fiscal y Aduanera, que debe centrar todos sus esfuerzos en la lucha contra el contrabando y la evasión. Así como ha sido de exitosa la Policía Antinarcóticos, se espera que con el mismo empeño se luche contra el contrabando, segunda etapa del narcotráfico: en efecto, todos estos delitos tienen un mismo origen, el tráfico ilícito de narcóticos que tanto daño le ha hecho a nuestro país. La Policía Fiscal y Aduanera debe centrar sus esfuerzos en la represión del contrabando abierto, que es el mayor problema de todos. La Policía Fiscal y Aduanera estará conformada por un número mínimo de 1.000 efectivos de la Policía Nacional, destacados en todo el país, los cuales, en estrecha coordinación con la DIAN, se conciben como un organismo auxiliar de los procesos tributario, aduanero y de control de cambios, en especial en lo referente al desarrollo de operativos de choque contra la evasión, el contrabando y las infracciones al régimen cambiario, a la captura de responsables de delitos conexos, la aprehensión de mercancías, el desarrollo de actividades de inteligencia, el apoyo en el ejercicio de funciones de inspección y de Policía Judicial y la prestación de la seguridad requerida para el desarrollo de determinadas actuaciones administrativas. Es destacable la facultad de la Policía Fiscal y Aduanera en materia de retención de mercancías adquiridas sin factura o documento equivalente, con lo cual se pretende aconductar a los comerciantes frente a la obligación de expedir facturas. Durante 1998, la DIAN realizó aprehensiones de mercancías de contrabando por un valor aproximado de $230 mil millones, con un incremento del 35.5% frente a la totalidad de las aprehensiones efectuadas en 1997. Durante 1999 esta cifra alcanza los $ 1.390 mil millones y en lo poco que va corrido del año ya ha habido aprehensiones por valor de $ 114 mil millones. La creación de la Policía Fiscal y Aduanera constituye un paso muy importante en la lucha contra el contrabando y la evasión. El acabar con estos delitos es un propósito del Gobierno Nacional. Los éxitos alcanzados en la lucha contra el delito organizado y contra el tráfico de narcóticos deben replicarse en el campo del contrabando y la evasión.

II. rutas y puertos Los lugares más susceptibles de entrada del contrabando son, en su orden, los aeropuertos, los puertos de la Costa Atlántica (Santa Marta, Barranquilla, Cartagena e incluso Turbo), las zonas francas y las zonas aduaneras especiales. Buenaventura y su conexión con Cali también se convierten en otro punto de contacto del contrabando. Los aeropuertos más problemáticos son los de Bogotá, Pereira y Cali, en su orden. En este sentido se implementó el Plan Cero Corrupción en Eldorado, con total renovación del personal, mejores remuneraciones pero también un régimen disciplinario mucho más estricto. Los puertos de la Costa Atlántica son especialmente vulnerables. Hay que destacar el caso de la alta Guajira, donde a través de la zona aduanera especial de Maicao entran libremente todo tipo de mercancías de contrabando, en particular licores y cigarrillos. A través de una maraña de trochas, las mercancías se distribuyen al interior del país. La Policía Fiscal y Aduanera debe ser especialmente diligente en estas áreas, que a veces se piensa son territorio de nadie ante la falta de control de las autoridades. Otros puntos sensibles son las zonas de frontera terrestre, como Ipiales (Puente de Rumichaca). Por Cúcuta entran mercancías de Venezuela, que son transportadas a Pamplona, Bucaramanga y Ocaña. Otro punto de entrada del contrabando es el de Turbo y Montería, de donde las mercancías pasan a Medellín y de allí se distribuyen a Bogotá. En este sentido, la vigilancia de las carreteras que comunican estas ciudades se vuelve de vital importancia. Preocupa de manera especial el caso de Turbo, dado que por allí se sabe del ingreso de armas. Vale la pena señalar algunos ejemplos. En llantas el contrabando se hace por “goteo” desde San Antonio (Venezuela) hasta Cúcuta. Se traen entre $15 y $20 millones diarios, de a cuatro o cinco llantas por viaje, lo cual está permitido. El hierro viene de Urueña a Cúcuta; el alambrón llega desde Ipiales a Popayán o por Puerto López, proveniente de Venezuela. Los motores fuera de borda vienen en charters desde Panamá, con supuesto destino Caracas; aterrizan en San Antonio del Táchira, desde donde distribuyen a Cúcuta. Se sabe del problema de los aeropuertos de Cartago y Pereira, donde suelen llegar charters con contrabando. En el aeropuerto Eldorado se cree que parte de la carga de compensación de los vuelos con flores entra como contrabando.

III. determinantes del contrabando Como ya se mencionó, la gran motivación del contrabando es el lavado de dinero. El negocio del narcotráfico es tan rentable que permite que los dólares obtenidos por este sucio negocio se vendan por un valor muy inferior al precio de mercado. Otra motivación es el negocio en sí mismo, que compite en forma desleal con las importaciones hechas de manera legal. Otro factor que se menciona como determinante del contrabando son los trámites lentos y engorrosos que se requieren para hacer una importación. En ese sentido el Gobierno implementó un vuelco total en los regímenes de importación y exportación, con el fin de simplificar trámites de manera radical. Los cambios en la legislación aduanera llevarán a que trámites que antes llevaban mas de 10 días ahora se hagan en dos días. Se le quita discrecionalidad al funcionario de la DIAN para que no aprehenda mercancías en forma arbitraria, lo que se presta a prácticas corruptas. Bajo esta óptica debe trabajar también la Policía Fiscal y Aduanera, en una lucha constante contra la corrupción administrativa. IV. lugares de origen Se calcula que el 50% de los casos de contrabando corresponden a bienes de consumo. De éstos la mayoría viene de la zona libre de Colón. Se calcula en forma conservadora que de allí cada año salen US$ 1.500 millones de mercancías de contrabando hacia Colombia. Caso aparte lo constituye el contrabando de cigarrillos y licores desde Aruba, que se calcula en unos US$ 360 millones por cigarrillos y US$ 500 millones por whisky. Los artículos electrodomésticos japoneses y coreanos vienen de Panamá. El sur de la Florida es otra fuente de contrabando, lo mismo que los países vecinos, en especial Venezuela y Ecuador. V. bienes objeto de contrabando Los bienes que son objeto de contrabando son, grosso modo: Licores y bebidas alcohólicas

Cigarrillos Aparatos eléctricos y electrónicos Textiles Confecciones Computadores Partes para vehículos (con un gran problema en el caso de repuestos usados) Perfumería Joyería Vehículos (con casos de vehículos robados en Venezuela y Estados Unidos) Calzado Alimentos procesados (caso de la frontera con Venezuela: huevos, aceite, pollo y azúcar) Partes de pollo de Venezuela y Estados Unidos Calzado Llantas Productos químicos (entre éstos los precursores químicos) y productos químicos orgánicos Hierro, acero y sus manufacturas, cemento (esto ha disminuido a raíz de la crisis de la construcción) Juguetes Arroz Tractomulas, en especial porque son de prohibida importación Cigarrillos, en su mayoría de Estados Unidos Whisky de Inglaterra y Escocia. La mayoría de los electrodomésticos vienen de Estados Unidos y los artículos electrónicos de Japón y Corea. Los zapatos tenis vienen de China. Quisiera hacer una especial mención al tema del contrabando de la gasolina, que entra sobre todo por zonas de frontera, como Norte de Santander, donde se introdujo una legislación más permisiva con la Ley 488 de 1998. De acuerdo con un estudio elaborado por la Asociación Colombiana de Petróleos, se calcula que ingresaron al país, en el período de enero a julio de 2000, 455 millones de galones, que representan pérdidas por $ 608 mil millones por año para los fiscos nacionales y territoriales, para ECOPETROL y para los distribuidores.

En parte esto se debe a la diferencia de los precios internacionales frente a los nacionales, lo que incentiva el contrabando en las zonas de frontera. Así mismo, hay otro factor importante a tener en cuenta. Se trata de la inadecuada interpretación que en algunos fiscos regionales se da al artículo 100 de la Ley 488 de 1988, el cual faculta a los gobernadores para celebrar contratos de concesión con ECOPETROL para la distribución de combustibles derivados del petróleo, importados de países vecinos, para consumo en las zonas de frontera y unidades especiales de desarrollo fronterizo. Estas importaciones están exentas de arancel, IVA, impuesto global de la gasolina y demás impuestos a la importación. La inadecuada aplicación de esta norma radica en el hecho de haberse concedido por parte de las gobernaciones tales exenciones a los particulares con quienes se han celebrado contratos de concesión, los que de acuerdo con la Ley 191 de 1995 (Ley de Fronteras) únicamente gozan de exención de aranceles. Lo anterior, como es obvio, en detrimento del fisco de la Nación y de las entidades territoriales. También se está presentando un posible contrabando técnico con la importación de ACPM al declararlo como gasoil marino, que está exento, para evadir el pago de la sobretasa. Los combustibles importados al amparo de las normas citadas, destinados al consumo de zonas de frontera y unidades especiales de desarrollo fronterizo, se están desviando para el consumo fuera de ellas: esto constituye una evasión de tributos, ya que el consumo en el resto del territorio nacional no goza de las ventajas que traen la Ley de Fronteras y la Ley 488 de 1998. En este orden de ideas, hay que trabajar en convenios con el Ministerio de Minas, el Ministerio de Comercio Exterior, ECOPETROL y los países vecinos, a fin de diseñar las estrategias que permitan controlar y acabar con esta situación. VI. los sanandresitos En ningún país existe un fenómeno como el de los sanandresitos en Colombia. Estos son extensos centros comerciales donde se vende contrabando, en especial proveniente de la zona libre de Colón. Como ya se dijo, estas importaciones pueden llegar a US$ 1.500 millones anuales. Se calcula que las ventas de los sanandresitos representan el 26% del PIB del comercio. Los sanandresitos también venden mercancía nacional, en algo más de un 30% del total de las ventas. En el caso de las mercancías nacionales,

éstas son en su mayoría confecciones con marcas falsas: es lo que se conoce como mercancía “chiviada”. Hay un dato curioso, y es que con la apertura no disminuyó el comercio ilegal, sino que, por el contrario, se incrementó. Pero también los establecimientos formales de comercio venden ahora mercancías que antes se consideraban de la órbita exclusiva de los sanadresitos. Ha aumentado el contrabando al reducirse los controles. La Aduana colombiana utiliza sistemas obsoletos e ineficientes, tales como la inspección física del 100% de la mercancía, lo que se presta para mayor corrupción. El gran reto de la Aduana es responder a las necesidades de comercio exterior del país. Los sanandresitos están ubicados en prácticamente todas las ciudades del país. En Bogotá, por ejemplo, hay al menos seis grandes complejos de este tipo. La expresión sanandresitos viene de San Andrés, que en los años 50 se constituyó en puerto libre. Los turistas tenían un cupo determinado para introducir mercancías y vendían ese cupo a los comerciantes, que así podían vender mercancías al interior del país. En un comienzo los sanandresitos se nutrían de este tipo de mercancías, pero rápidamente, y en especial a través de Maicao, dejaron de depender de los viajeros a San Andrés. Según un estudio realizado por la Universidad Nacional, en 1996 se lavaron a través de los sanandresitos US$ 878 millones y las ventas brutas de los sanandresitos fueron de US$ 2.053 millones. El 61% de las ventas (US$ 1.242 millones) corresponde a artículos importados. La gran mayoría de las importaciones de los sanandresitos objeto del estudio venían de la zona libre de Colón en Panamá. Según cálculos de la Universidad Nacional, las ventas de los sanandresitos han crecido en forma exponencial: en 1985 las ventas equivalían al 13.7% del PIB del comercio, mientras que en 1996 la relación era del 25.6%. Así mismo, el área dedicada a este negocio también ha crecido rápidamente, en especial en esta década. Los municipios dan licencias de funcionamiento a los centros comerciales donde funcionarán sanandresitos. En este sentido ha faltado coordinación entre las autoridades municipales y la DIAN. En Bogotá, en 1996 había 8.571 locales de sanandresito, con una fuerte concentración en Primavera y San José, los más antiguos. El mayor porcentaje

de los locales corresponde a vestuario, con un 29.3%, seguido por misceláneas, electrodomésticos, rancho y licores, juegos, calzado y otros. En todo el país había 13.176 locales, sin contar sanandresitos tan grandes como el de Pereira, de los cuales 11.247 estaban ocupados. En la actualidad empieza a observarse una saturación en este tipo de comercio. Hay que reiterar que en la actualidad el contrabando abierto de los sanandresitos es un importante instrumento de lavado de dólares. En los años 50 y 60, cuando escaseaban las divisas, el contrabando que se realizaba a través de los sanandresitos –amarrado al puerto libre de San Andrés– no estaba ligado al lavado de dólares. Es por ello que se requiere crear conciencia a nivel internacional para poder luchar en forma conjunta contra la segunda etapa del narcotráfico. A pesar de la gravedad del problema, la sociedad colombiana es permisiva con el fenómeno. El hecho de que los sanandresitos sean visitados en forma constante significa que el grado de transgresión de las normas es tolerable: no sobrepasa el grado de aversión de la sociedad a estas actividades ilegales. VII. la zona libre de colón La gran razón de ser de esta zona libre es el abastecimiento de los sanandresitos. La mayoría de los artículos que Colombia importa de la zona libre de Colón son muy cercanos a la canasta de los sanandresitos. En 1996 entraron mercancías de esta zona por US$ 1.542 millones y se registraron únicamente US$ 165 millones: esto da una magnitud del problema del contrabando. Según cálculos independientes, en 1995 la zona libre de Colón habría reexportado hacia Colombia US$ 1.152 millones en artículos: de esta cifra US$ 804.2 millones corresponden a los sanandresitos. Para tener una idea de magnitudes, Colombia importó en 1997 cerca de US$ 11 billones. Si se excluye la zona libre de Colón, mientras que Colombia declara importaciones de Panamá por US$ 70 millones, este país dice exportar a Colombia solamente US$ 1.3 millones. Colombia es el principal comprador de la zona libre de Colón. Entre 1991 y 1995 la participación de Colombia pasó del 10 al 27% de las compras totales originadas en esta zona.

VIII. cigarrillos Según datos de las compañías tabacaleras colombianas, entre 1991 y 1994 las importaciones legales representaron el 86% del total de las mismas. Las rutas para el ingreso de cigarrillos son Aruba y Panamá. Se ha calculado que si la cantidad de cigarrillos que llega a estos dos países es para consumo interno, cada panameño o habitante de Aruba –hombres, mujeres y niños– tendría que fumar 10 cajetillas diarias. Las principales marcas objeto del comercio ilegal son Marlboro y Belmont. Se calcula que el precio al público por cajetilla es de US$ 1, cuando al por mayor es US$ 0.50. Con una diferencia del 50% al por menor, se calcula que la utilidad para el contrabandista es de US$ 500 millones al año, dado el volumen que se trae. IX. estrategias Con el objeto de contrarrestar el fenómeno del contrabando, el Gobierno Nacional ha desarrollado una serie de estrategias que de manera integral permitan disminuir el comercio ilegal y los niveles de competencia desleal, a la vez que aumentar los recaudos por concepto de tributos externos. Dichas estrategias son las siguientes. A. modificación de los tipos penales de contrabando El contrabando y las conductas relacionadas se tipificaron como delito mediante la Ley 383 de 1997. Con el objeto de hacer más efectiva la prevención y la represión por vía penal, en la reforma tributaria de 1998, contenida en la Ley 488 del mismo año, se introdujeron modificaciones importantes; por ejemplo: – Se redujo la llamada “dosis personal” del contrabando de 1.000 a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. – Se endurecieron las penas para el favorecedor del contrabando y para el funcionario que contribuya a la comisión del delito. – Se constituyó el contrabando como un delito no excarcelable.

B. investigaciones cambiarias asociadas a las operaciones de contrabando Se ha establecido como estrategia que cada vez que la Aduana aprehenda mercancía de contrabando dé inicio a una investigación de tipo cambiario para indagar por el origen de las divisas y los formalismos de canalización de las mismas a través del mercado cambiario. Tan solo por infracciones cambiarias asociadas a contrabando la DIAN obtuvo en 1998 el pago de sanciones por $15 mil millones de pesos. C. cooperación internacional y ofensiva diplomática contra el contrabando El establecimiento de acuerdos de cooperación en materia aduanera con otros países se constituye como una herramienta eficaz en la consecución de información y asistencia en la realización de investigaciones y procedimientos de control. Tal es el caso de los acuerdos con Venezuela y los próximos a suscribirse con Panamá y Estados Unidos. Además, y con el apoyo de las autoridades comerciales y diplomáticas colombianas, se ha logrado que las empresas multinacionales se comprometan en el control de sus canales de distribución, mediante la práctica del conocimiento del cliente, para impedir que sus productos se utilicen en el lavado de activos vía contrabando. Es así como durante el último año se han firmado convenios con diversas multinacionales reconocidas en el área de licores, cigarrillos y electrodomésticos. De otra parte, y como estrategia integral en la lucha contra el contrabando, se ha establecido como necesaria la modernización de la Aduana con el objeto de hacer ser más eficiente el control, a la vez que facilitar el comercio exterior para aquellas empresas que realicen sus operaciones con sujeción a la ley. Buena parte del contrabando puede estar asociada hoy a la dificultad para realizar las operaciones de comercio exterior, que deriva de lo engorroso de los trámites aduaneros, razón por la cual se trabaja sobre una reforma legal que simplifique y agilice los trámites para las operaciones de comercio exterior. De la mano de lo anterior se expidió el Estatuto Aduanero, mediante el Decreto 2685 de 1999, construyendo así el sistema “Aduana siglo XXI”, que permitirá realizar los trámites aduaneros vía electrónica, con una ganancia en

tiempos y costos, y en especial en control por parte de la Aduana. Las anteriores estrategias permitirán contar con una Aduana más eficiente, que bajo la visión de servicio facilite las operaciones de comercio exterior y controle de manera más eficaz la evasión y el contrabando. El contrabando es, pues, una hidra de mil cabezas, que requiere de políticas múltiples para combatirlo. No sólo se deben aplicar medidas represivas, que son por supuesto importantes, sino también políticas preventivas, tales como la lucha contra el lavado de activos, la diplomacia anticontrabando que estamos poniendo en marcha y, desde luego, una política económica de calidad, que al evitar la revaluación del peso desaliente también el contrabando. La puesta en marcha de la Policía Fiscal y Aduanera es un paso decisivo en la lucha contra esa hidra de mil cabezas que es el contrabando.

CAPÍTULO NOVENO La paz: un anhelo de todos I. una economía en orden: único camino para alcanzar la paz En este difícil momento que atraviesa el país; en una coyuntura dramática, triste y compleja, vengo a hacer entrega, de conformidad con la ley, del Plan Nacional de Desarrollo. En este recinto, símbolo de la democracia, dejo en sus manos el trabajo serio y responsable de gran cantidad de personas e instituciones que, en un ejemplo de democracia y participación, han llevado a este punto una posibilidad de concreción de los sueños de los colombianos. Como lo ha podido constatar el país, el cambio no fue una promesa con fines exclusivamente electorales. El cambio sigue siendo el primordial de los propósitos del Gobierno en este fin de milenio. Nuestros esfuerzos se orientan a cumplir con el más grande sueño del pueblo colombiano en su ya larga historia de dificultades, guerras, injusticia e inestabilidad: la construcción de la paz. Edificaremos la paz. Y lo digo en plural, porque seremos todos, con nuestros esfuerzos y sacrificios, quienes lograremos armar ese monosílabo de tres letras, tan sonoro y al parecer tan lejano, que conocemos como la paz. Son cuatro, fundamentalmente, las columnas que sostendrán la maloka de la paz y sin ellas la pesadilla continuaría: tenemos que lograr un Estado viable y participativo; reconstruir el tejido social; avanzar en el desarrollo –de la mano de la paz–, y devolverle la vida al motor del crecimiento económico, que consiste simple y llanamente en la generación de empleo. No tiene el Gobierno duda alguna, no podemos perder un minuto más sin fortalecer la democracia participativa. Hemos heredado un Estado des‐ compuesto, y sólo si entendemos que es responsabilidad de todos y cada uno de nosotros recuperarlo y mejorarlo podremos en el 2002 hacer entrega de un país fortalecido, vigoroso y –por supuesto– saneado fiscalmente.

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Tomado del discurso pronunciado por el autor al presentar al Congreso de la República el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para construir la paz”, Bogotá, 5 de febrero de 1999.

El Gobierno central ya dio los primeros pasos en el cumplimiento de esta tarea. Conocemos el poco atractivo político que tiene para cualquier Gobierno el ajuste y la reparación de las finanzas públicas. Sin embargo, llevarlos a cabo es la base para reactivar la economía y rescatar el empleo. Un plan de desarrollo no es una simple formulación de la ejecución de un presupuesto público. Un plan de desarrollo debe representar las aspiraciones, anhelos y metas de la sociedad en su conjunto; es una directriz que ella se impone y que tiene como condición de posibilidad la liberación de las fuerzas sociales más aptas para liderar el desarrollo económico y social. La Constitución de 1991 formuló la creación de un Estado descentralizado y participativo. Ella fue, a su vez, la culminación de más de dos décadas de esfuerzos en procura de la descentralización. Pero no nos llamemos a engaño: todavía falta un trecho largo por recorrer para lograr las expectativas que generó. Escuchamos a menudo voces que claman por el regreso a la centralización. Siempre que hay crisis en las finanzas públicas nos dejamos distraer de los grandes objetivos que se buscan con la descentralización, tales como la ampliación de la participación democrática y la materialización de un Estado más eficiente y cercano. Por difícil que sea la situación del Gobierno central, sin lugar a dudas sería un error histórico imperdonable echar marcha atrás. Todo lo contrario, necesitamos avanzar más rápidamente hacia la realización efectiva del proceso de descentralización. Se hace indispensable la toma de conciencia de las partes que componen ese nuevo país descentralizado de que les llegó la hora de ver y asumir sus responsabilidades. Son varios los cambios que han sobrevenido a partir de la Constitución de 1991. Dichos cambios han generado responsabilidades que tenemos que afrontar y asumir: entre ellas aquellas que la descentralización generó en los niveles locales. El Estado central protector ya no existe, nuestra sociedad hundió sus nuevas raíces en la autonomía y la responsabilidad de todas sus partes. El país requiere de un proceso político estable, una amplia representación y unas instituciones sólidas y eficientes. Para llegar allí necesitamos de una reforma política urgente, como necesidad estructural; una reforma política que abarque por lo menos tres frentes: democratizar nuestras instituciones con miras a la paz; hacer de nuestro sistema político y electoral el epicentro de la democracia; y lograr hacer del Congreso una institución más técnica,

eficiente y transparente. Un segundo reto y espíritu del Plan de Desarrollo consiste en la reconstitución del tejido social: tarea ardua y difícil. No podemos engañarnos: Colombia ha perdido en buena parte el sentido de la cohesión social, hecho que explica en cierta medida las múltiples formas de violencia que corroen nuestra sociedad. El plan se propone garantizar la educación y la salud, así como la plena atención a la niñez y a la juventud. Gracias al esfuerzo de cada uno de nosotros, gracias a haber asumido –Estado, sociedad e individuos– nuestras obligaciones y responsabilidades, gracias a ello, propenderemos por asegurar que no haya un sólo niño por fuera de los salones de clase. No tendremos que volver a ver niños sufriendo de desnutrición. Nuestra juventud no volverá a caer en manos del pandillaje o la drogadicción. Para lograr nuestro cometido tenemos una combinación de estrategias que promueven el compromiso social y que implican mejoras en la eficiencia, tales como la redistribución del situado fiscal, con miras a favorecer a los más pobres, y aportes adicionales de las ciudades con más capacidades. Un esfuerzo realizable, garante de nuestro compromiso social con la educación. En la salud, por medio de un riguroso control a la evasión, mecanismos de distribución de recursos, control de la doble afiliación, participaciones municipales, mejoras en la eficiencia hospitalaria y otros, esperamos lograr que los recursos se destinen en mayor proporción a la afiliación del régimen subsidiado, de manera tal que nos aproximemos más rápidamente a la meta de la cobertura total. La creación de nuevos puentes de comunicación entre el Estado y la comunidad, así como de la comunidad consigo misma, hará posible la regeneración del tejido social. La confianza –tanto en las instituciones como en el vecino– es la semilla de la convivencia. Debemos enriquecer nuestro capital humano y social. Una contribución en dicho sentido será la creación del servicio social obligatorio para bachilleres y universitarios. En la construcción de un país mejor, los jóvenes contribuirán con un tiempo de dedicación exclusiva mínimo de seis meses, con diversos programas y tareas, tales como la recreación asistida para la jornada escolar complementaria, la asistencia en los hogares geriátricos y la atención de niños menores de seis años. También hemos contemplado la posibilidad de suscitar de manera voluntaria el trabajo social entre los jóvenes colombianos, con

bonificaciones por éste en forma de becas u otro tipo de ayudas para sus futuras carreras universitarias. Somos nuestro mayor patrimonio. Y, en la medida en que logremos cohesionar nuestra sociedad; en que recuperemos la confianza entre nosotros; cuando no tengamos por qué volver a dudar del vecino; cuando hayamos entendido que los propósitos comunes son los que más benefician al individuo; cuando hayamos dejado de discriminar a los otros, bien por su raza, religión o sexo; entonces, ese capital que representamos nosotros los colombianos podrá dar y recoger los frutos que tanto merecemos. Como tercer punto –al comienzo de esta exposición– nos referimos al desarrollo que va de la mano de la paz. Son muchos ya los años que llevamos los colombianos en guerra. Como bien lo decía el Presidente al hacer entrega de las bases del plan: “hace cien años libraban nuestros abuelos y bisabuelos la llamada Guerra de los Mil Días. Hoy, nos encontramos en las mil guerras de cada día”. Un breve resumen de las cruentas guerras o formas de violencia que vive el país nos hará ver con mediana claridad la urgente necesidad del cambio, del cambio para construir la paz. En una de nuestras muchas guerras, la que libra el Ejército con la guerrilla, mueren sobre todo soldados humildes y guerrilleros pobres. Pero hay muchísimos más muertos: los muertos del narcotráfico, aquellos de los paramilitares, los de la delincuencia común y los miles más producto de la pérdida fundamental del ya mencionado sentido de la cohesión social. Nos urge crear las condiciones para construir la paz. Como ya lo he dicho, son muchas las paces que tenemos que hacer los colombianos. Desde las paces con el vecino hasta la paz con los grupos alzados en armas. No podemos perder más tiempo. Tenemos que negociar todos nosotros con nosotros mismos, y todos nosotros con los grupos armados. Debemos lograr la reincorporación a la vida civil y productiva de aquellos grupos armados a los cuales se les haya reconocido su carácter político. Todo nuestro Plan de Desarrollo gira en torno a la construcción de la paz. Por ello nuestras estrategias no pueden ser ajenas al conflicto en que estamos imbuidos; no pueden ser estrategias independientes para fenómenos que están íntimamente ligados. Está claro que para propiciar la paz hay sectores y regiones estratégicos, llamémoslos claves, en donde debemos concentrar mayores esfuerzos.

Acciones orientadas a promover el desarrollo del sector agropecuario, dirigidas a la preservación del medio ambiente, encaminadas al fortalecimiento de la sociedad civil y al desarrollo de la infraestructura en las zonas afectadas por el conflicto, así como otras que persiguen la reinstitucionalización de la justicia: todas ellas vitales para la construcción de la paz. Tampoco se nos puede escapar en este momento la tragedia del Eje Cafetero. Allí tenemos una inmensa tarea por cumplir y creemos que, gracias a la calidad de sus gentes, a su espíritu emprendedor y a su voluntad inquebrantable, esta región con seguridad llegará a ser un ejemplo de cómo construir la paz. El Gobierno trabaja con ahínco en la superación de esta impredecible y dolorosa tragedia. Mencionaremos brevemente algunas de las medidas que se han tomado al respecto. Atendiendo la normatividad existente en materia de atención y prevención de desastres, se expidió el Decreto 182 de 1999 “por el cual se declara la existencia de una situación de desastre en varios municipios y poblaciones de los departamentos del Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca”. La expedición de este decreto facilita la atención inmediata a la población afectada y agiliza los procesos de reconstrucción y recuperación de la zona. Posteriormente bajo el estado de emergencia se expidieron los decretos 195 a 198 de 1999, con el fin de determinar la cobertura del plan en los municipios antes mencionados, presupuestar recursos adicionales para la vigencia fiscal de 1999 y crear un esquema ágil de administración y manejo de los mismos. Para los efectos de garantizar la integralidad, la transparencia, la eficiencia, el respeto por la autonomía local y la focalización de las acciones por desarrollar en la zona el Gobierno Nacional ha establecido una plan de reconstrucción a través de un esquema interinstitucional de entidades del orden nacional, regional y local, y de carácter público y privado, involucradas en el desarrollo de la región. El propósito de este plan, que facilitará a dichas entidades adelantar las acciones para la reconstrucción y rehabilitación de la comunidad afectada, es la búsqueda del desarrollo sostenible, promoviendo la recuperación de la calidad de vida de sus habitantes y la reinserción de la región a la economía nacional e internacional. Con estos objetivos se determinarán las áreas de acción y los recursos que el Gobierno Nacional canalizará durante los próximos cuatro años para atender la zona afectada por el terremoto. Las medidas de acción se han

dividido en las áreas de infraestructura física y atención social, pero entendiendo que ellas son complementarias y deben adelantarse de manera coordinada y simultánea para lograr el objetivo de recuperar económica y socialmente la zona en el menor tiempo posible. Estas acciones se realizarán con un esquema institucional participativo y eficiente que dé prioridad a la sociedad civil y sus organizaciones comunitarias y no gubernamentales. Reconociendo que la atención del desastre pasa por tres etapas sucesivas y ligadas temporalmente –atención inmediata (la emergencia propiamente dicha), estabilización y reconstrucción–, cada una con una duración determinada por la magnitud del daño, este plan se concentra en esta última y tomará como base los resultados provenientes del plan de acción inmediata y de la etapa de estabilización, dirigido por la Oficina Nacional de Prevención y Atención de Desastres. Antes de este paréntesis hacíamos referencia a las acciones que hay que adelantar con el fin de incentivar el desarrollo del sector agropecuario, preservar el medio ambiente, fortalecer la sociedad civil y desarrollar la infraestructura en las zonas afectadas por el conflicto; así como a las acciones dirigidas a la reinstitucionalización de la justicia, tan importantes para la construcción de la paz. Son acciones que representan un esfuerzo conjunto, del Gobierno como de cada uno de los colombianos. Entre estas acciones hemos creado el Fondo de Paz. Con él pretendemos profundizar en un cambio que ya se está haciendo realidad en la sociedad colombiana; cambio que consiste en haber tomado conciencia de que el problema nos atañe a todos. Del tradicional papel pasivo, que dejaba en manos del Estado la responsabilidad de la consecución de la paz, nuestra sociedad ha pasado a asumir con responsabilidad su compromiso con ella. Buen ejemplo de ello es el por todos conocido Mandato por la Paz. Una forma de concretar su impulso es a través de la creación del Fondo de Inversión para la Paz. Dicho fondo será vehículo importante en la materialización del sueño de participación de todos los colombianos en la construcción de la paz. La agricultura juega un papel preponderante dentro de estas acciones: el campo es pieza clave en la arquitectura de la paz. No sólo porque el conflicto más arduo se libra allí sino porque, querámoslo o no, somos un país de estirpe rural. Buscaremos la recuperación de la producción agrícola moviéndonos en ese complejo terreno de lo primordial y lo secundario: los imperativos

económicos y los imperativos de la paz. No menos importante es la conservación del medio ambiente. Este y los recursos naturales son el núcleo de la cultura colectiva y fundamento de la supervivencia de los grupos humanos; son la garantía para el desarrollo de los sistemas productivos y requisito para el desarrollo armónico nacional. En este sentido la gestión ambiental, dirigida a restaurar, renovar y fortalecer el patrimonio natural, y a explorar alternativas de convivencia en torno a los intereses colectivos sobre el medio ambiente y el desarrollo, se convierte en prioritaria para la construcción de la paz. Similar a la responsabilidad que cada colombiano, cada región, cada instancia tiene frente a los procesos, también nosotros como Nación tenemos que responderle al mundo por la preservación del medio ambiente: el medio ambiente es patrimonio de la humanidad, y nosotros le sabremos responder a ella. También se cuenta entre nuestras tareas la de llevar a cabo acciones integrales en las zonas de conflicto. Hay territorios del país que se ven más afectados que otros. El “Cambio para construir la paz” incluye dentro de sus prioridades y estrategias planes de inversión que contrarresten las condiciones generadoras de violencia y que conduzcan en su lugar a una paz integral. Además de adelantar acciones de orden humanitario, social y psicológico en las víctimas de la violencia, en particular en el caso de los desplazados, promoveremos los proyectos productivos y de sustitución de cultivos y la construcción de vías secundarias y terciarias, vías para la paz, en las zonas de conflicto. Así mismo debemos fortalecer la presencia institucional del Estado por medio del cumplimiento efectivo de sus funciones en terrenos como la seguridad y la reducción de la impunidad, sólo factibles si se tiene real acceso a la justicia. Justicia, seguridad y convivencia, tres palabras necesarias para realizar las tres letras de la paz. Sin una justicia eficiente no hay manera de afianzar la paz. Buscamos, junto con las diferentes entidades del ámbito judicial, dar solución a los problemas que aquejan el ramo. Debemos fortalecerlo y modernizarlo; debemos también avanzar en la solución del problema carcelario y penitenciario adelantando las reformas necesarias. En cuanto a la seguridad en campos y ciudades, es indispensable que la fuerza pública recupere el monopolio de las armas; que pueda ejercer su autoridad y que logre restablecer la legitimidad de las instituciones y del

Estado. Tras describir tres de los cuatro fundamentos de la estructura de la paz, hemos llegado al cuarto y último, al que se hizo referencia como la revitalización del crecimiento económico y la generación de empleo. Los tres últimos años muestran una economía colombiana herida de gravedad. Tres años en los que el PIB ha sido inferior a su promedio histórico desde los años 40. Este bajo crecimiento coincide con elevados desequilibrios macroeconómicos, un altísimo nivel de desempleo y la crisis financiera internacional. El desalentador escenario económico que tenemos frente a nosotros se presenta seis años después de que Colombia adoptara un modelo de desarrollo cuyo propósito era brindar más crecimiento y bienestar. Cada día que pasa hay decenas de miles de hombres y mujeres procurando ingresar al mercado de trabajo, ávidos de encontrar el espacio que les permita tanto su propio desarrollo como entregar su grano de arena al desarrollo del país. Esta dinámica poblacional nos hace pensar que podemos estar cerca de la salida o al borde de un nuevo fracaso; frente al gran salto hacia adelante o en la cercanía de una nueva frustración que nos impida reducir las altísimas tasas de desempleo. Tenemos que abrirnos y abrir las puertas de la comunidad internacional. Debemos ocupar un buen puesto en el concierto mundial. Colombia no ha sabido hasta ahora irrumpir en el ámbito universal. Estamos en mora de llevar a cabo una verdadera política exportadora, que le dé vida a un modelo que –si bien no está errado en sí mismo– sí ha fallado por no haber sido llevado a cabo con el rigor y la disciplina necesarios. Por muchas razones creemos que, en el camino del “Cambio para construir la paz”, el sector exportador debe convertirse en el líder de la economía colombiana. Vale mencionar, entre otros aspectos, su capacidad para generar empleos; su histórico dinamismo y su decidido potencial de crecimiento. Llegamos hoy a una etapa decisiva en el recorrido democrático del Plan de Desarrollo. Hacemos entrega de él a la institución más representativa de una democracia, como es el Congreso de la República. Tenemos la certeza de que de este recinto saldrá enriquecido y robustecido. Dejamos en las manos de ustedes un plan serio por hacer realidad el principio de la planeación participativa. Este trabajo representa el esfuerzo de distintas organizaciones, entre las

cuales vale la pena destacar el valioso trabajo del Consejo Nacional de Planeación. Los principios fundamentales de la participación, el compromiso y la responsabilidad no se agotan con la presentación de este trabajo. Es necesario continuar con su desarrollo manteniendo el espíritu que lo inspiró: la participación amplia y democrática de todos y cada uno de nosotros. La construcción de la paz será una política de Estado, pero ante todo un compromiso de la sociedad, en su conjunto, consigo misma. El compromiso social es el alma del plan y es el único camino posible para ampliar el marco de la democracia. El plan queda en buenas manos: háganlo suyo, nuestro, de todos. Sólo si participamos todos, si cada colombiano siente que es forjador de su destino, si se sabe parte del engranaje total, sólo así habremos construido la paz y creado un Estado más justo y democrático. La esperanza, a pesar de los sucesos trágicos de los últimos días, se mantiene viva. El rumbo que ha tomado nuestra patria es el correcto y nos alejamos, lenta pero certeramente, del sendero equivocado. Nuestra fe en Colombia sigue intacta. Nuestro Plan de Desarrollo es el derrotero que nos conducirá a la paz y a su equivalente: la justicia social. Es así como hoy podemos decir, parodiando a la inversa al maestro Esteban Jaramillo: hasta hoy hemos hecho las finanzas para la guerra; a partir de hoy construiremos las finanzas para la paz. II. economía y cultura Quien aborda estos dos conceptos por primera vez de manera simultánea tiene la tentación de admitir que existe un eventual divorcio entre la cultura y la economía. La economía ha sido concebida siempre como la “bestia negra” de la cultura. Nada más alejado de la realidad. Ambas son partes fundamentales del actuar y del desarrollo de una sociedad, que se complementan y se potencian mutuamente. En este sentido, un primer gran paso es tener certeza de las preguntas que

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Tomado del discurso de instalación del seminario sobre economía y cultura “La tercera cara de la moneda”, pronunciado por el autor en Bogotá, el 16 de mayo de 2000.

debemos hacernos sobre lo que es cultura y hacia dónde debemos dirigirnos como Estado a este respecto. Como decía Nicolás Gómez Dávila: “la finalidad de las ciencias sociales no es la solución de problemas, sino la redacción del repertorio completo de preguntas”. La cultura, cualquiera que sea la definición y el alcance que escojamos, es una “inversión a largo plazo”; nos envuelve, forma parte de nosotros a lo largo de la vida. Está presente en todas nuestras actividades, casi sin darnos cuenta. Cuando encendemos la radio, prendemos la televisión, leemos el periódico, cuando escogemos en los almacenes entre una y otra marca, cuando viajamos, cuando visitamos sitios históricos, cuando entramos a Internet para bajar un texto de un libro o de una revista, cuando colgamos un cuadro en nuestra sala o lo vemos en un museo, en un libro o en una galería, cuando comemos un plato típico, cuando escuchamos música, cuando bailamos o contamos un chiste o hablamos en forma de refranes: allí están presentes diversas manifestaciones culturales que son las que conforman nuestra propia individualidad como personas y como colombianos. Y si la cultura es parte esencial de la vida, así mismo lo es la economía. El diccionario de la Real Academia Española define la economía en una de sus acepciones como la “administración recta y prudente de los bienes”. Dentro de este contexto debemos pues profundizar un poco en la economía de la cultura; esto es, en la administración recta y prudente de los bienes que tienen valor cultural. En la forma como determinadas expresiones culturales se intercambian, se remuneran, se gravan o se estimulan. Es inconcebible un desarrollo económico que no pase por un desarrollo cultural. Pero hay que tener especial cuidado en la forma como el Estado interviene a este respecto: la cultura es, en efecto, “el alma de un pueblo”. Por tanto, su evolución no debería estar dictada ni por las leyes del mercado ni por el Estado. Debemos propugnar por un mercado libre de las ideas, pues como lo afirma George Steiner, “hoy la censura es el mercado”. Y aquí hay un punto de reflexión interesante en el que seguramente deberemos profundizar y constituye un buen punto de partida del seminario que nos convoca. ¿Qué papel debe cumplir el Estado? Debe dejarse al mercado dictar sus propias leyes de oferta y demanda respecto de los bienes culturales? La globalización o la imposición de un modelo económico uniforme puede

acabar con las diferencias culturales específicas. En Seattle y en todos los foros mundiales ha sido éste un factor de especial preocupación. Y es que hay manifestaciones artísticas y culturales espontáneas que no son lucrativas y que hay que proteger aun cuando marchen al margen de las leyes de la oferta y la demanda. No puede afirmarse que, por no tratarse de bienes demandados por una mayoría, no deben ser objeto de la atención del Estado. Consideramos que el Estado debe cumplir, más que un papel de sub‐ vencionador, una tarea de promotor y facilitador de todas las manifestaciones culturales. Mal puede el Estado dirigirlas, censurarlas o controlarlas. La historia así nos lo demuestra. Nunca el arte ha producido peores obras, nunca se ha desvirtuado la concepción del arte como en los regímenes totalitarios, en donde el Estado mismo dicta lo que es y debe ser el arte y la cultura. Dentro del campo de la economía es indudable que los productos culturales ocupan un renglón significativo, que tienen mucho que aportarle no solo al crecimiento del espíritu y al desarrollo de una identidad colectiva, sino también al crecimiento económico y a la generación de empleo. Hoy nos sorprende hablar de verdaderas industrias culturales, a menudo transnacionales, que tienen gran peso en el desarrollo de una economía sana y diversificada. Al tiempo que su desarrollo fortalece y patrocina en buena medida la creación y la expresión cultural, así mismo deben aprender a adaptarse a los procesos económicos y a la globalización, para que como toda industria obtengan las mismas ventajas. Estudios como el presentado en el seminario sobre economía y cultura sobre el impacto económico del sector cultural en la Comunidad Andina nos hacen reflexionar sobre el gran peso que tiene la actividad cultural dentro del espectro económico del país. Así mismo debemos proponernos crear un espacio cultural latinoamericano que fortalezca nuestra posición negociadora frente a los países industrializados. De no ser así, no podremos obtener ventajas importantes en el desarrollo de las industrias culturales. Ahora bien, resulta interesante traer algunas cifras. Si nos atenemos al alcance sectorial que de la cultura ha propuesto el Ministerio de la Cultura, y sumamos lo que proviene de los renglones editorial, fonográfico, de cine,

video, televisión, artes escénicas, artes visuales, publicidad, artesanías, revistas y prensa, dicho estudio nos muestra que el sector cultural tiene un aporte dentro del PIB del 2.76%, el cual puede ser del 4.03% si sumamos a las producción cultural los insumos que requieren las industrias culturales, como el papel, los equipos de televisión y radio y los instrumentos musicales. Esta cifra contrasta, por ejemplo, con la cifra de la participación en el PIB del sector de producción de petroleo crudo y minería, que alcanzó en 1998 el 2.5%. Por su parte, el estimado de las exportaciones del sector cultural en Colombia representó US$ 146 millones en 1998. Esta cifra equivale al 2.7% del total de las exportaciones no tradicionales. No obstante, debemos reconocer que tenemos que afinar más nuestras cifras para poner la cultura en un contexto más económico, que nos permita medir el impacto de las políticas trazadas. El Estado ha venido cobrando conciencia de la importancia y las repercusiones económicas y sociales que las industrias culturales tienen en nuestra economía. Disposiciones como la Ley del Libro o la participación de la DIAN en el Fondo Mixto Cultural Cinematográfico nos han permitido empezar a generar análisis de costo‐beneficio económico y social en ciertos sectores para la adopción de políticas de gran impacto nacional. Igual sucede con las campañas para controlar la piratería en materia de derechos de autor de software y de música. Tenemos grandes retos hacia delante. Por ejemplo, ¿cómo hacer para que la cultura entre al supermercado y la cultura haga parte de la canasta familiar? Tener un sector cultural fuerte y consolidado es una fuente de mayor riqueza para el país, no solo por sus ingresos propios sino también por su efecto favorable en la calidad de vida y en otras áreas como el turismo y la educación. Cuántos países obtienen grandes beneficios económicos de las olas de turistas que van a conocer sus tesoros culturales, como el caso de Italia, Francia y España. Cuánto empleo no se genera alrededor de la cultura. Nosotros tenemos el Museo del Oro, cuya muestra representativa está siendo exhibida en París en el Gran Palais. También tenemos a Gabo, a Mutis y a Botero, quien nos ha enriquecido con sus donaciones. Tenemos un gran festival de teatro. Tenemos en el vallenato una mezcla perfecta entre la poesía y la música mestiza. También contamos con excelentes literatos, artistas,

músicos y un patrimonio cultural histórico inmenso, parte del cual está en sitios privilegiados como Cartagena, Mompox, Barichara, Villa de Leyva, San Agustín y Tierradentro. Tenemos otro gran tesoro y es la Bibilioteca Luis Angel Arango, que es la mejor organizada de América Latina y que ya cuenta con su página virtual en Internet. La cultura en nuestro país es un tesoro económico por descubrir y también una fuente importante de empleo que debemos explotar. Como puede advertirse, la economía tiene una gran incidencia sobre la cultura. No solo por las posibilidades de estimularla, a través de incentivos, sino porque la cultura es altamente vulnerable a la situación económica. En tiempos de recesión, tristemente, los primeros gastos que suspenden los colombianos son los que corresponden a bienes culturales. Cuando trabajamos para reactivar la economía y sanear las finanzas del país estamos trabajando por la cultura. Hoy ya tenemos hechos concretos de una evidente reactivación. Falta mucho por hacer, sobre todo en materia de empleo. Sin embargo, las semillas que sembramos en materia de ajuste fiscal, de saneamiento y fortalecimiento del sector financiero, de medidas para la reestructuración del sector real, y sobre todo la lucha sin cuartel que hemos dado contra la inflación, nos permiten tener hoy una tasa de cambio competitiva y un panorama económico que puede convertirse en el terreno abonado que requieren nuestras industrias culturales para afianzarse en los mercados internos y para continuar traspasando los mares en busca de nuevos mercados y oportunidades. Por último, permítaseme hacer una breve alusión a una manifestación de la cultura, la cultura de la paz, y al gran esfuerzo que debemos hacer por lograr que nuestra mejor gente pueda dedicar sus esfuerzos a la construcción de un mejor país, en donde los valores culturales se respeten y se cultiven. Aquí y para terminar , quiero traer a colación una frase de nuestro Nobel de literatura, García Márquez: “Puede decirse que la cancelación de la deuda externa de todo el Tercer Mundo, y su recuperación económica durante diez años, costaría poco más de la sexta parte de los gastos militares del mundo en ese mismo tiempo. Con todo, frente a este despilfarro económico descomunal, es todavía más inquietante y doloroso el despilfarro humano: la industria de la guerra mantiene en cautiverio al más grande contingente de sabios jamás reunido para empresa alguna en la historia de la humanidad. Gente nuestra

cuyo sitio natural no es allá sino aquí, en esta mesa, y cuya liberación es indispensable para que nos ayude a crear en el ámbito de la educación y la justicia lo único que puede salvarnos de la barbarie: una cultura de la paz”.

CAPÍTULO DÉCIMO Una nueva visión de Colombia en el exterior Convocados por el Banco Interamericano de Desarrollo, acudimos hoy a la ciudad donde, como bien lo dijo Victor Hugo, se elaboran las ideas para que se gocen y se pongan en práctica en otras partes. Venimos a cumplir una nueva cita con nuestros compromisos de diálogo y de cooperación multilateral, a reiterar nuestra determinación de continuar con el proceso de transformación de América Latina y el Caribe. Colombia ha tenido el honor de presidir las Asambleas de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Corporación Interamericana de Inversiones durante el año en que la institución celebró el cuadragésimo aniversario de la resolución de la OEA que permitió su creación. Durante 1998, con operaciones cercanas a los US$ 10 mil millones, el BID demostró que es capaz de responder efectivamente a las necesidades de la región y que es un socio esencial en el financiamiento de los programas de desarrollo económico y social de sus miembros prestatarios. Para Colombia fue especialmente satisfactorio haber podido contribuir a la solución del problema de las escasez de recursos concesionales en el BID. A pesar de las dificultades cambiarias y fiscales por las que atraviesan algunos de los países miembros prestatarios, los compromisos adquiridos por ellos, de renunciar a la utilización de un alto porcentaje de las monedas locales disponibles en el Fondo de Operaciones Especiales, constituyeron un acto de generosidad con los doce países receptores de préstamos concesionales, y en especial con Bolivia, Nicaragua, Haití, Honduras y Suriname. En efecto, mediante dicho acuerdo se canalizaron hacia los países más necesitados US$ 2.400 millones adicionales. Quedan todavía algunas brechas por cubrir en lo que se relaciona con el posible programa de alivio de la deuda para Honduras y el financiamiento de la cooperación técnica nacional y regional para todos los miembros

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Tomado de los discursos pronunciados por el autor ante las Asambleas de Gobernadores del BID: París, 1999, y Nueva Orleans, 2000.

prestatarios. Esperamos que los países no prestatarios harán sus mejores esfuerzos para contribuir al fortalecimiento del FOE, y para cubrir sus faltantes anticipando los aportes que se comprometieron a realizar durante las negociaciones de la Octava Reposición. La América Latina de hoy es muy distinta a la de hace cuarenta años. Nuestros países se han urbanizado vigorosamente y han avanzado en sus procesos de industrialización y diversificación de las exportaciones. Se han alcanzado triunfos significativos en la lucha contra el analfabetismo, en la ampliación de los servicios públicos esenciales y en la apertura de oportunidades para las clases medias. Además, con las experiencias recogidas regionalmente, y de la mano de una nueva generación de economistas y de las instituciones que conformaron lo que se denominó el “Consenso de Washington”, Latinoamérica descubrió los mercados, abrió sus fronteras y emprendió un período de profundas reformas económicas y políticas. Hoy es claro que ese consenso de Washington necesita repensarse en por lo menos tres aspectos. El primero, y el más sentido por buena parte de los países de América Latina, se refiere a la necesidad de evaluar el impacto de la globalización de los mercados. El segundo pide una profundización de lo que debe ser la relación entre la política monetaria y la cambiaria. Por último, se ha hecho evidente la necesidad de una rápida respuesta de los organismos multilaterales para enfrentar la mayor volatilidad de los mercados internacionales. Durante los últimos años, los valores de la democracia se han afianzado decididamente en nuestra región. Hemos sabido mantener la disciplina macroeconómica, derrotar la hiperinflación y mejorar la eficiencia de los servidores públicos. Pero no ha sido suficiente. Como lo constató el BID en reciente estudio sobre los efectos de las reformas, durante los años 90 no sólo crecimos en promedio a tasas más bajas que aquellas que caracterizaron las décadas de los 60 y los 70, sino que el desempleo en varios de nuestros países alcanza niveles explosivos. En materia de distribución del ingreso, los avances no han sido

sustanciales ni generalizados. Aún hoy, 150 millones de personas se mantienen en condiciones de pobreza en la región. Debemos darle un nuevo sentido al papel del Estado en nuestras sociedades modernas. En la propuesta sobre pautas para la acción futura del BID, presentada a nuestra consideración del año pasado, se nos puso de presente la necesidad de complementar las reformas económicas con reformas sociales. Es inaplazable insistir en la construcción de Estados sociales de derecho, en los que el centro de cualquier institución jurídica o económica sea el ser humano y su dignidad como tal. Estamos seguros de que en América Latina es posible crear espacios en donde coexistan un sector privado pujante, una economía dinámica y competitiva y un Estado fortalecido que trabaje en forma eficiente por mejorar la justicia social. En el caso de Colombia, el fortalecimiento del Estado tiene que transitar necesariamente por los caminos de la paz. Por eso, el Gobierno del presidente Pastrana, desde su inicio, ha tenido claro que debe ser un propósito nacional acabar con el largo período de violencia que ha vivido el país. Sabemos que sin los flagelos de la guerrilla, los paramilitares y el narco‐ tráfico nuestra economía podría haber crecido anualmente en un dos por ciento adicional. Como primer avance importante hacia la paz, el Gobierno Nacional ofreció todas las garantías y condiciones para establecer un ambiente propicio que promueva el acercamiento entre las partes en conflicto. Además, se creó el Fondo de Solidaridad para la Paz, como el instrumento para canalizar recursos y coordinar la acción institucional, nacional, inter‐ nacional, regional y local. El fondo se nutre de tres fuentes: aportes provenientes del presupuesto nacional; el producto de los bonos de paz que serán adquiridos por las empresas colombianas y los ciudadanos de altos ingresos; y, finalmente, de la colaboración internacional, que permitirá movilizar recursos de todos los países y créditos multilaterales al propósito de aclimatar la paz. La creación del fondo representa una oportunidad real para que la comunidad internacional contribuya de una manera efectiva a la solución del

conflicto armando en Colombia. Un generoso aporte al fondo hará más vigorosos nuestros esfuerzos para lograr este propósito, en el cual el BID, encabezado por su presidente, ha jugado un papel fundamental. Tarea prioritaria del nuevo Gobierno era, igualmente, ajustar las finanzas públicas. Ya se tomaron todas las medidas necesarias para el año de 1999. Se recortó el gasto en un punto del PIB. Y se aprobó una reforma tributaría que generará ingresos cercanos a otro punto del PIB; el Congreso le otorgó, por su parte, facultades al Gobierno para racionalizar el sector público. En este contexto, el BID aprobó un crédito por US$ 5 mil millones para profundizar las reformas estructurales del país. Para evitar una crisis sistémica del sector financiero se decretó un impuesto transitorio que grava las transacciones financieras, con el fin de obtener recursos para el fortalecimiento del sector sin incurrir en costos parafiscales. Todo lo anterior facilitó el acceso al endeudamiento externo y hoy prác‐ ticamente podemos decir que Colombia cuenta con la financiación necesaria para lo que resta del año 1999. Al inicio de la administración Pastrana se movió la banda cambiaria en 9 puntos, anticipando el desplazamiento que habría de ocurrir en el mes de diciembre. Este movimiento tranquilizó el mercado cambiario y terminó con expectativas devaluacionistas, lo que permitió reducir las tasas de interés en un 40% durante los últimos 6 meses. En medio de este proceso de reordenamiento nuestro país se vio sacudido, el 25 de enero pasado, por un terrible terremoto que destruyó buena parte de lo que denominamos “el Eje Cafetero”. La generosidad de la comunidad internacional se volcó entera hacia Colombia. Quiero aprovechar la oportunidad para agradecer la solidaridad de todos sus países y la del BID. El apoyo que recibimos en el 2000, de todos los países miembros, fue fundamental para alcanzar estos acuerdos y prueba una vez más su confianza en el futuro de la región y en las posibilidades que ofrece la cooperación multilateral. Sin duda, el año 1999 fue difícil en materia económica para América Latina

y el Caribe, y en particular para Colombia. La crisis internacional y los desequilibrios macroeconómicos y estructurales acumulados a lo largo de la década anterior llevaron a la economía colombiana a enfrentar un crecimiento negativo en 1999, cercano al 5%, lo cual ha tenido repercusiones sociales importantes, como el rápido aumento en la tasa de desempleo, que alcanzó el 18.1% en diciembre pasado. Empero, el Gobierno de Colombia ha adoptado un programa de estabilización, orientado a sentar las bases para un crecimiento económico sostenido, aumentar el empleo y reducir la vulnerabilidad de la economía a choques externos. Gracias a los esfuerzos de ajuste fiscal, al programa económico del Gobierno y al apoyo que ha recibido este programa por parte de instituciones multilaterales, nuestro panorama económico es ahora menos perturbador y la economía muestra ya indicios de recuperación. Durante 1999 logramos avances significativos en la corrección de los precios más importantes de nuestra economía: la tasa de inflación se redujo a un dígito (9.2%), la más baja registrada en 30 años; las tasas de interés reales de colocación han descendido a niveles del 13.5%; y el nivel de la tasa de cambio real es mucho más competitivo que hace dos años. Así mismo, desde finales de septiembre, Colombia procedió de manera exitosa a adoptar un régimen cambiario flexible. En consecuencia, la posición externa de Colombia es más sólida; el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos pasó del 6.5% del PIB en 1998 al 1.2% del PIB en 1999. A partir del tercer trimestre de 1999 nuestro PIB ha registrado una creciente recuperación, que se ha sostenido en los primeros meses del año 2000. Con el fin de garantizar la confianza de la comunidad nacional e inter‐ nacional en el programa económico, Colombia se comprometió con un acuerdo de servicio ampliado por tres años con el FMI por un monto equivalente a US$ 2.700 millones. El núcleo del programa de ajuste es la corrección de los desequilibrios fiscales y, en particular, la reducción del déficit del sector público no financiero del 6.3% del PIB en 1999 al 1.5% del PIB en el año 2002, así como la puesta en marcha de importantes reformas institucionales que aseguren la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo. Con la corrección de estos desequilibrios se sentarán las bases para alcanzar un crecimiento económico alto y estable –del 3% para el año 2000 y

del 5% para finales del programa–, que impulse la generación de empleo, en un escenario de inflación baja. Se proyecta la continuación de la reducción gradual de la inflación, manteniendo índices de un dígito, con una meta del 6% para el año final del programa. De igual manera, se busca mantener el déficit de cuenta corriente a niveles manejables, del orden del 3% anual y, de esta forma, estabilizar la deuda externa (pública y privada) en niveles que oscilen entre el 43 y el 44% del PIB. Las metas del programa económico acordadas con el FMI se vienen cumpliendo. El déficit del sector público no financiero se redujo en 1999 a niveles del 5.5%, mejorando el 6.3% del PIB que inicialmente se había previsto. Para el año 2000, la meta es del 3.6% y se programa una disminución gradual en los años subsiguientes del programa. Como consecuencia de los resultados de 1999, el Gobierno ha replanteado la forma de medición del déficit, para que éste incluya todos los compromisos legales de gastos originados en el presupuesto de una vigencia. De esta manera, se amplía el concepto de gasto para reflejar con mayor veracidad las presiones fiscales efectivas. Para cumplir con las metas fiscales, además del efecto positivo que tendrán la recuperación de la actividad económica y la estricta política presupuestal que se adelanta el año 2000, se prevé la adopción de un conjunto de reformas estructurales dentro del sector público, las cuales serán sometidas al Congreso para su aprobación en el curso de esta legislatura. Entre ellas se destacan: la adopción de una Ley de Modernización Tributaria, la reforma al sistema de seguridad social, la modificación al régimen de transferencias territoriales y la adopción de medidas para la racionalización del gasto de las entidades territoriales. Otro pilar del programa económico lo constituye el fortalecimiento del sector financiero. Con el apoyo del BID y del Banco Mundial avanzamos en nuestro propósito de desarrollar un sistema financiero, competitivo y eficaz, que bajo el liderazgo del sector privado sea capaz de proveer los servicios financieros requeridos para la reactivación del sector real y del mercado de vivienda. Hemos creado instrumentos para permitir la capitalización de las instituciones financieras viables. Estamos aplicando los ajustes que se introdujeron a la regulación bancaria para minimizar el riesgo de una crisis sistémica y hemos reestructurado la banca pública.

Nuestro programa de fortalecimiento del sector financiero y las mejoras introducidas en su marco jurídico y regulatorio están respaldados por US$ 900 millones de la banca multilateral, de los cuales US$ 300 millones se constituyen en aportes del BID, US$ 500 millones del Banco Mundial y US$ 100 millones de la CAF. El Gobierno y la sociedad colombiana han reconocido que el mayor desafío que enfrenta el país es abordar de manera integral y definitiva las causas de la violencia, para lograr la paz y fortalecer el Estado, la economía y la democracia. Por esta razón, el Gobierno Pastrana ha hecho de la paz su principal objetivo. Puesto que el país ha reconocido que la paz en Colombia es mucho más que la negociación con los actores armados, el Gobierno se ha propuesto desarrollar cambios estructurales que remuevan las raíces de la violencia. Estos cambios implican desarrollar una nueva diplomacia para la paz, que involucra directamente al resto del mundo dentro de los propósitos del Gobierno y de la sociedad colombiana. El FMI ha apoyado esta estrategia. El acuerdo incorpora US$ 300 millones anuales para gasto social adicional, con el fin de proteger a la población más vulnerable de las consecuencias adversas del ajuste económico y estipula que el Gobierno se compromete a continuar el proceso de paz. En la medida en que este proceso avance, el Gobierno dirigirá sus planes de inversión a lograr la reconstrucción de las áreas más afectadas por el conflicto y a la reinserción de las personas desplazadas. Adicionalmente, hemos diseñado el “Plan Colombia”, como un programa para desarrollar acciones en diferentes campos, incorporando la estrategia de negociación con la insurgencia en los procesos de fortalecimiento del Estado. Así, esperamos ser más exitosos en la reconstitución del tejido social, la lucha contra el narcotráfico y los cultivos ilícitos, la recuperación de la economía, la protección del medio ambiente y, muy en especial, en el respeto a los derechos humanos de todos los habitantes de Colombia. Este gran reto no puede alcanzarse si se carece del decidido apoyo de la comunidad internacional. El esfuerzo que el Estado y la sociedad colombiana vienen realizando para enfrentar la lucha contra el narcotráfico y para avanzar en el proceso de diálogo y negociación con la insurgencia debe ser respaldado en el plano político y financiero por los países amigos y la comunidad internacional en

general. Para ello hemos creado una mesa internacional de donantes y estamos preparando, con el apoyo del Gobierno español, un encuentro en Madrid, para los días 6 y 7 de julio de 2000, en el que esperamos concretar el apoyo financiero y político de la comunidad internacional a los programas y proyectos de inversión de desarrollo alternativo y atención humanitaria que conforman el Plan Colombia, cuya calidad estará certificada por el BID. Agradecemos a este banco el respaldo irrestricto ofrecido a esta estrategia, su apoyo técnico en el diseño de los instrumentos jurídicos y financieros que darán soporte al desarrollo de inversiones que modificarán las causas de la violencia y en ese sentido propiciarán la salida negociada del conflicto. Cabe anotar que el BID ha respondido de manera oportuna a nuestras solicitudes de financiamiento, mediante la ventanilla de préstamos de emergencia. Se aprobaron tres operaciones, por un total de US$ 1.200 millones, que aunque en condiciones financieras desventajosas frente a los préstamos tradicionales fueron oportunas para el cumplimiento de nuestro plan financiero. Además, el banco aprobó algunas operaciones tradicionales por valor de US$ 68.5 millones. Queremos agradecer el apoyo oportuno y generoso del BID a Colombia con motivo del terremoto ocurrido en el Eje Cafetero en enero de 1999. Este apoyo fue liderado por el presidente Iglesias, quien con ello dio una muestra más de sus calidades personales y de su ilimitado compromiso con la suerte de los más pobres de nuestra región. Sea esta Asamblea la ocasión para mirar hacia adelante, aprendiendo del pasado, con imaginación y decisión y para renovar el compromiso del BID con el desarrollo económico y social de nuestros países. Este es el sentido de la estrategia institucional que se viene discutiendo. Debemos ser conscientes de que la mejor manera de contribuir al desarrollo de los países de la región es llevarlos en forma lenta pero sostenida a tener cada vez mayor acceso a los recursos de los mercados privados. En ese sentido, coincidimos con cuanto expresara hace poco el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, cuando se refirió a la necesidad de que la banca multilateral de desarrollo explore formas cada vez más innovativas para servir de catalizadora de los flujos de capitales privados hacia nuestros países, mediante acuerdos de cofinanciamiento y expedición de garantías que permitan mejorar nuestras condiciones de acceso a los mercados financieros.

Guardamos la esperanza de que la reglamentación de las garantías sea discutida prontamente entre la Administración y el Directorio del BID para así contar con un nuevo instrumento que sea efectivo y, por qué no, que vaya más allá del que en la actualidad ofrece el Banco Mundial. En lo que se refiere a la ventanilla del sector privado, aspiramos a que ella trabaje con un mayor dinamismo en aquellos países y proyectos que, por razones particulares o coyunturales, presenten dificultades de acceso a los mercados privados. Es necesario que esta ventanilla cumpla su función de ofrecer verdadera adicionalidad y que, sin poner en riesgo la cartera del BID, se atreva a mirar más allá de los proyectos de infraestructura tradicionales en los países más grandes de la región y se mueva hacia sectores tecnológicamente más avanzados. El acompañamiento del BID a los distintos países, para que puedan acceder a los mercados, debe ser similar a las etapas de un proceso de “graduación”. Dentro de ese proceso, especial atención deberían recibir los países medianos que no tienen acceso al financiamiento concesional del BID ni a los programas especiales en favor de los más pobres y pequeños, pero que tampoco cuentan con las ventajas de acceso a los mercados privados de capital, de las que disfrutan los más grandes. El proceso de diferenciación entre los distintos países miembros prestatarios no debe, sin embargo, conducir a que se nos abandone a la suerte de los mercados. Esto puede llegar a suceder si los recursos de la banca multilateral ejercen un papel procíclico sobre nuestras economías, que termine por prolongar la duración de las crisis y profundizar los costos de las mismas. El BID, al mismo tiempo, debe moverse de la cultura de proyecto hacia la cultura de programa: de un enfoque sectorial a uno más integral, espacial e institucional. Los objetivos de desarrollo y los sanos principios de acción que nos guían sólo pueden asegurarse dentro de un contexto más amplio del que enmarca un proyecto individual. Este cambio es fundamental si queremos abordar desde una sólida posición el gran tema de los próximos años: las profundas reformas institucionales que requieren nuestros países. Con la misma flexibilidad y agilidad, la Corporación Interamericana de Inversiones, fortalecida con el aumento de capital, debe responder a las necesidades cambiantes de la pequeña y mediana empresa en los distintos países de la región y a las limitaciones que enfrentan durante períodos de

recesión en sus economías. Esa flexibilidad de la CII no debe conducir, sin embargo, a la parcelación de sus instrumentos entre grupos de países, cuya escogencia no está relacionada con sus particulares necesidades. Agradecemos el inmenso apoyo que hemos recibido del BID y esperamos que estas deliberaciones culminen con éxito.

CAPÍTULO UNDÉCIMO La incidencia fiscal de las sentencias judiciales en materia de seguridad social La búsqueda permanente de un estado viable en el tiempo para beneficio de todos los ciudadanos es sin lugar a dudas la búsqueda de un equilibrio entre la efectividad de los derechos consagrados en una Constitución jurídica y unna Constitución real, entendida esta última como "la organización efectiva de su sistema político"34. "La realidad política de nuestro tiempo debe concebirse como un sistema de relaciones y procesos de poder, frente a los cuales las normas constitucionales vigentes son una posibilidad de control, equilibrio y canalización (…)Una Constitución es lo que los detentadores y destinatarios hacen de ella en la práctica (…) depende del medio social y político donde la Constitución tiene que valer"35. Es precisamente ese nuestro gran compromiso con Colombia, con la Colombia de hoy y la de nuestros hijos y los hijos de ellos, con sus limitaciones y sus grandes contradicciones e inquietudes: lograr la efectividad de los derechos fundamentales de todos, no solo de aquellos que han tenido la fortuna de acceder a esa pequeña minoría de "asegurados" al sistema de seguridad social. En este tema, que nos preocupa cada vez más, se han adoptado decisiones tendientes a profundizar el cubrimiento, a garantizar el pago de las obligaciones a cargo de los entes estatales y a hacer más eficiente su organización. Es así como el Congreso aprobó, a iniciativa del Gobierno, la Ley que organiza el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, que establece por primera vez mecanismos de ahorro obligatorio que aseguran el pago de las pensiones de servidores públicos de las entidades territoriales. Así mismo, el Gobierno continúa en la tarea de organizar y

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Tomado de la ponencia presentada por el autor en un foro agrupado por la Universidad de los Andes sobre el tema y recopilado en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000. 34 Alfonso Santiago. La Corte Suprema y el poder político, función política y posibles

modelos institucionales, Buenos Aires, Edit. Abaco, 1998, p.55. 35 Ibid, citas de Carlos Fayt y Karl Loewenstein, pp. 55 y 56.

centralizar el reconocimiento y pago de las pensiones públicas del orden nacional, con el fin de reducir los riesgos de corrupción y garantizar el pago oportuno de las mesadas a los beneficiarios. De otra parte, la crítica situación por la que atraviesan las finanzas públicas obliga sin duda a una evaluación continua de los aspectos que afectan de manera significativa el presupuesto nacional y la búsqueda, por consiguiente, de soluciones que eliminen incidencias incuantificables e impracticables en las cargas del erario; en efecto, estas cargas de una u otra manera implican discriminación e inequidad a favor de algunos casos inequitativos, en detrimento de los derechos del resto de los colombianos que no han podido acceder al sistema, así como en perjuicio de los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia. Puesto que los recursos disponibles son limitados, debe buscarse su óptima utilización, con el fin de cubrir la mayor cantidad posible de población, en forma tal que prime el interés general sobre el particular. "Son las exigencias de la vida política de un país la razón de ser de las constituciones. La vida real del país, su situación económica, política y social son la fuente eficaz del texto: la existencia o no de antinomias entre el texto y la vida real daría lugar a que el país en definitiva desenvuelva su existencia dentro o fuera de la Constitución. Las constituciones son fuente de derecho. Las realidades políticas son hechos. Cuando las primeras no interpretan a las segundas, éstas fracasan; cuando las reflejan, triunfan. Las más bellas creaciones, las más justas aspiraciones, las más perfectas instituciones no suplen la naturaleza de las cosas"36. Y es precisamente en esta dicotomía entre la Constitución jurídica y la Constitución real, entre lo deseable y lo posible, que merecen especial interés el tema de seguridad social y las sentencias proferidas contra la Nación por las altas cortes y otras autoridades judiciales, las cuales se han convertido en una carga considerable para el presupuesto nacional durante los últimos seis años. Viene al caso la afirmación de Karl Loewentein37 en su obra Teoría de la Constitución: ";Los jueces, al tener potestad de derogar para el caso concreto las normas y actos inconstitucionales, pueden actuar como legisladores negativos y ejercen poder político, ya que hacen prevalecer su

36 Ibid. P. 57, caso Peralta, consid. 4. Fallos 314:704 – LL T. 1991 – C, p‐518. 37 Ibid., p.98.

decisión sobre lo dispuesto por el poder legislativo o ejecutivo (…) el control constitucional es, esencialmente, control político, y cuando se impone frente a los otros detentadores del poder es en realidad una decisión política. Cuando los tribunales proclaman y ejercen su derecho de control dejan de ser meros órganos encargados de ejecutar la decisión política y se convierten por propio derecho en un detentador de un poder semejante, cuando no superior, a los otros detentadores del poder instituidos…". Es pues a ese órgano ejecutor de tales decisiones políticas al que quisiéramos hacer un especial llamado a la reflexión. Por ello no puede ser más oportuno el momento para invitarlos a todos a meditar sobre el alcance económico de las decisiones judiciales. Y es que, desde el punto de vista "político y real", se ha desdibujado la diferencia práctica entre los fallos de alcance particular y los de efectos generales: de ahí la importancia de cuantificar y estudiar sus implicaciones. Esta exposición se desarrolla con el ánimo de procurar un adecuado escenario de reflexión sobre estos temas, que permita balancear la labor de las ramas del poder público y evitar que el tesoro nacional siga asumiendo cargas que en el mediano plazo pueden llegar a ser insostenibles y que en definitiva acabarán por desequilibrar el sistema de seguridad social. No e pretende aquí discutir los argumentos jurídicos que sirven de sustento a las decisiones judiciales, sino presentar los efectos de dichas decisiones en relación con los objetivos, la estructura y el funcionamiento del sistema. Tampoco se pretende poner en tela de juicio aquellos fallos que comprometen la responsabilidad de la Nación por fallas en el servicio o por daño debidamente demostrado. En primer lugar, se recogen algunas de las sentencias y fallos proferidos en materia pensional y se señala su impacto fiscal. Se tocan algunos temas en los que se ilustra de manera particular el alcance que puede llegar a tener la extensión y generalización de beneficios pensionales que en su origen obedecieron a situaciones muy particulares. Se adelanta al mismo tiempo un análisis en torno a: 1. Los factores salariales que deben aplicarse para la liquidación de ciertas prestaciones, los cuales en repetidas ocasiones deben incrementarse a causa de las decisiones judiciales; 2. También se examinan algunas sentencias en relación con el tope de pensiones establecido por ley y el reajuste pensional, y 3. La extensión del régimen de transición de la Ley 100 de sectores que se hallaban amparados por regímenes especiales a personas a las que no les sería aplicable.

Cabe señalar que la cuantificación del impacto fiscal de apenas algunos de los temas enunciados nos permite afirmar que la Nación se ha visto abocada a pagar anualmente con cargo al presupuesto nacional una suma adicional de cerca de un billón de pesos a causa de las sentencias proferidas en la materia. Vale igualmente anotar que dicha cuantificación apenas contiene algunos de los aspectos evaluados, por lo cual la carga fiscal es ciertamente mayor. Adicionalmente, en dicha cifra no se hallan contenidas las cargas generales en algunos casos para el ISS, las entidades territoriales y el sector privado. En segundo lugar, en este documento se resumen algunas de las sentencias y fallos judiciales proferidos en relación con el Sistema de Seguridad Social en Salud. Merece especial análisis la acción de tutela, por cuanto a través de esta figura se afectan los parámetros del Sistema de Seguridad General. Así por ejemplo, las acciones de tutela han permitido al individuo acceder a medicamentos y tratamientos no contemplados en el plan obligatorio de salud (POS), con base en períodos de cotización inexistentes o diferentes a los requeridos, beneficiando al individuo en defensa de derechos conexos a los derechos fundamentales, pero en detrimento de la cobertura de la colectividad y del equilibrio financiero del sistema. II. SENTENCIAS PROFERIDAS EN RELACIÓN CON EL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES A. LA MESADA ADICIONAL Antes de 1988 no existía un mecanismo anual de ajuste de pensiones para compensar los efectos de la inflación, y mantener de esta forma su poder adquisitivo. Mediante la Ley 71 de 1988 se introdujo el mecanismo de ajuste anual de pensiones según el incremento del salario mínimo, con el objeto de corregir hacia el futuro de esta situación. El desequilibrio generado hasta 1988 se trató de corregir con la Ley 6 de 1992, para los servidores públicos nacionales pensionados con anterioridad a 1988, de manera diferencial de acuerdo con el año en que hubieran obtenido la pensión, el cual se implementó de manera escalonada entre 1993 y 1995.

Sin embargo, el ajuste no compensó íntegramente a los servidores del orden nacional ni cubrió a los servidores públicos del orden territorial ni a los pensionados del sector privado. Fue así como en 1993 el artículo 142 de la Ley 100 introdujo el pago de una mesada adicional para los pensionados del régimen general y la fuerza pública que hubiese obtenido su pensión antes del 1 de abril de 1998. Al revisar el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 por la Corte Constitucional, mediante fallo C‐409 del 15 de septiembre de 1994, se consideró que la norma discriminaba sin razón a los pensionados que con posterioridad obtuvieron dicho status, y declaró inexequible la disposición en examen. De esta manera se dio lugar al pago de una mesada adicional en el mes de junio a todos los pensionados tanto del régimen general de la Ley 100 y de la fuerza pública, y se estableció dicho beneficio para todas las pensiones que se reconozcan en el futuro. De este modo, quedó establecido el pago de catorce mesadas en el año. Posteriormente, las sentencias C‐461 de 1995 y C‐173 de 1996 ampliaron este beneficio a los servidores públicos en ECOPETROL y el Magisterio, que de acuerdo con la Ley 100 se encuentran cubiertos por regímenes especiales. Es decir que, enarbolando el principio del "derecho de igualdad", se premió aún más a pensionados que tienen de por sí un régimen especial y privilegiado comparado con el del resto de la población pensionada. La generalización de la mesada adicional generó, sin duda, una carga significativa para el erario público, máxime si se tienen en cuenta las cifras sobre la población beneficiaria de este nuevo "derecho". Según datos suministrados por los organismos gubernamentales y los establecimientos públicos, el número de pensionados a diciembre de 1987 ascendía a 123.059; a diciembre de 1998 esta cifra alcanzaba los 297.729 pensionados, con un incremento del 142%. Por su parte, las cifras suministradas por el ISS señalan 169.114 pensionados para 1987 y 418.843 para 1999, con un incremento del 148%. Como se observa en el cuadro 1, estas cifras contrastan con el incremento en el monto de las pensiones pagadas. El valor de las pensiones pagadas con cargo al presupuesto nacional para 1987 ascendió a $703.167 millones a precios de 1999 (incluyendo la mesada adicional), contra $3.553.355 millones presupuestados para 1999, con un incremento aproximado del 377%.

Se señala en el mismo cuadro el comportamiento de las pensiones pagadas por el ISS, cuyo valor pasó de $753.294 millones (incluyendo la mesada adicional) en 1987 a $2.208.062 millones en 1999, con un incremento del 193%. El incremento porcentual menor del ISS en relación con el presupuesto nacional se explica porque el promedio pensional del sector público es mayor que el del ISS. Aquí es preciso resaltar que no es muy técnico hablar de un derecho de la igualdad para extender beneficios a la población pensionada, la que de por sí ofrece diferencias significativas en sus regímenes. Con base en las cifras anotadas, se observa que cerca de un 79% del monto presupuestado por pensiones con cargo al presupuesto nacional en 1999 corresponde a pensiones reconocidas con posterioridad a 1988, y que la extensión de la mesada adicional significó un monto anual adicional de extensión de la mesada adicional significó un monto anual de $189.300 millones para la Nación. Por su parte, el ISS asumió unos $103.900 millones adicionales por este concepto, para un total de $293 mil millones adicionales a cargo de la Nación y el ISS. Cabe resaltar que al tomar las pensiones que se pagan con cargo al VOY EN LA PAGINA 162 COPIAR DESDE LA PÁGINA 357 HASTA LA PAGINA 373 CUADRO 1

CUADRO 1 EXTENSIÓN MESADA ADICIONAL COSTO ESTIMADO A PRECIOS DEL AÑO 2000 Con cargo al presupuesto nacional

Millones de $

Pensiones a pagar con cargo al presupuesto nacional Organismos Establecimientos públicos Total

2.909.967.2 1.181.295.7 4.091.252.9

Porcentaje pensiones reconocidas con posterioridad a 1988

57.31%

Pensiones a pagar con cargo al presupuesto nacional reconocidas con posterioridad a 1988 para el año 2000

2.344.740.4

Costo mesada adicional con cargo al presupuesto nacional

167.481.5

Con cargo al ISS.

Millones de $

Pensiones a pagar para el año 2000

2.717.100.0

Porcentaje pensiones reconocidas con posterioridad a 1988

59.62%

Pensiones a pagar reconocidas con posterioridad a 1988

1.619.935.0

Costo mesada adicional con cargo al ISS

116.709.6

Fuente: ISS, Dirección General de Presupuesto

CUADRO 2

CUADRO 2 SOLICITUDES DE PENSIÓN DE GRACIA TRAMITADAS 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1.107 3.991 4.968 5.714 5.990 6.643 9.389

Fuente: CAJANAL

De esta manera, se ha confundido el régimen salarial especial con el régimen prestacional, al cual se le asignan elementos no constitutivos, como es el caso de los factores salariales para liquidar la pensión. 2. el reconocimiento de las pensiones de la rama jurisdiccional y del ministerio pPúblico Los funcionarios de la rama judicial tenían un régimen prestacional especial que estuvo vigente hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el cual no previó disposición diferente a la del régimen general para los factores que

debían utilizarse en la liquidación de la pensión. Este régimen contemplaba dos posibilidades según el Decreto 546 de 1971: la primera es que las pensiones de los funcionarios se liquiden en la forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del poder público, cuando no hubieren prestado sus servicios por lo menos diez años a la rama jurisdiccional o al Ministerio Público o a ambas actividades; y la segunda es que, si los funcionarios cumplen más de diez años de servicios en las mencionadas instituciones, tienen derecho a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios en las actividades citadas. Actualmente, como se expuso en la parte introductoria, la Ley 100 de 1993 estableció el régimen general de pensiones, al que deben estar suscritos los empleados públicos de la rama judicial y del Ministerio Público. En desarrollo de estas reglas se expidieron los decretos 691 y 1158 de 1994, mediante los cuales se fijaron los factores salariales que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de estos servidores. El régimen de transición previsto en la Ley 100 no incluyó los factores salariales; sin embargo, el régimen anterior previsto para los magistrados de las altas cortes se mantiene en esta materia por haber sido legalmente identificado con el de los congresistas, en el cual se toman todos los factores. En este orden de ideas, aunque los decretos anuales de modificación salarial de los años 93 a 98, de que trata el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, pudieron generar confusión al indicar que “se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los senadores de la República y representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes”, se deben entender según lo aclarado en el Decreto 45 de 1999, es decir, bajo la condición que estos funcionarios hayan ocupado los mencionados cargos en propiedad, al momento de cumplir con los requisitos para ser amparados por el régimen de transición previsto en la Ley 100. Salvo la excepción de los magistrados de las altas cortes en transición, los servidores de la rama judicial y del Ministerio Público deben acogerse a los límites de 20 salarios mínimos de cotización y liquidación de las pensiones, de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 100 y a los factores salariales listados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994; y cuando sea del caso, a la bonificación por compensación para quienes están cubiertos por el

Decreto 664 de 1999. No obstante, existen reclamaciones por parte de los servidores ya pensionados, con el fin de obtener un reconocimiento pensional mayor al límite de 20 salarios mínimos o la inclusión de mayores factores salariales a los indicados en los decretos 1158 de 1994 y 664 de 1999. Con el objeto de determinar las repercusiones para el erario público de los fallos proferidos en relación con la reliquidación de las prestaciones de la rama judicial y del Ministerio Público, de igual forma que para el caso anterior, se tomaron todos los fallos emitidos entre julio de 1998 y diciembre de 1999, a través de los cuales se le ordena a CAJANAL reliquidar las pensiones de los exservidores de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público con factores salariales adicionales a los contemplados inicialmente para el reconocimiento de la prestación. El valor de la pensión promedio pasa así de $1.669 mil a $2.188 mil, con un incremento del 23.7%. 3. el reconocimiento de la pensión de gracia Además del problema de la extensión de los beneficiarios para acceder a la pensión de gracia, tenemos el de los factores que inciden en su cálculo. Las decisiones en uno y otro sentido se han dado siempre para favorecer a los pensionados, lo cual va en directo detrimento de las finanzas del Estado, máxime si se tiene en cuenta que los beneficiarios no aportan a estas pensiones. Para el reconocimiento de la pensión de gracia los docentes no pagan aportes o cotizaciones a la entidad que se la reconoce, como es CAJANAL. En este sentido, no existe la reciprocidad del sistema pensional fijado en la Ley 100, es decir la obligatoria cotización de la cual se desprenden los factores de liquidación. CAJANAL ha venido liquidando la pensión de gracia, ante la ausencia de una norma que especificara los factores, con la norma general: en un principio con el Decreto Ley 1045 de 1978 y posteriormente con la Ley 33 de 1985, norma utilizada actualmente en razón de no estar subordinados los docentes del magisterio al régimen general de la Ley 100, según el artículo 279 de esta última. El artículo 3º de la Ley 33 de 1985 determina que todos los empleados

oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión deben pagar los aportes sobre los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, prima técnica, bonificaciones por servicios prestados, dominicales y feriados, horas extras y trabajo suplementario; y, en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. No obstante, a pesar de no existir cotización alguna, las reclamaciones que los docentes han presentado en torno al derecho a que se les tengan en cuenta todos los factores salariales devengados para la liquidación de la pensión de gracia han sido decididas por parte de la justicia contencioso administrativa a su favor. En este caso igualmente se hizo uso de los fallos judiciales para determinar las implicaciones financieras de la inclusión de factores salariales adicionales a los aplicados por CAJANAL para el reconocimiento de dichas prestaciones. Los fallos proferidos en relación con los factores salariales que deben aplicarse para la liquidación de la pensión de gracia afectan una vez más, de manera significativa, el monto de la pensión promedio, viéndose ésta incrementada en un 22% al pasar de $570 mil a $695 mil; si se tiene en cuenta que el monto de la nómina pensional mensual que paga CAJANAL por concepto de pensión de gracia equivale a $466.500 millones, podríamos estimar que en un 22% de ella, es decir $93.300 millones, se podría estar pagando en cumplimiento de estos fallos judiciales, ya que la mayoría de los reconocimientos son demandados. Esto significaría cerca $130.5 mil millones anuales. CUADRO 3

CUADRO 3 COSTO ESTIMADO POR FALLOS RELACIONADOS CON LOS FACTORES SALARIALES APLICABLES A LA PENSIÓN DE GRACIA Valor mesadas en momento de reconocimiento Valor actual de las mesadas Deflactado a 1999 Incremento porcentual en términos reales Nomina mensual CAJANAL a enero de 2000 Total pensionados CAJANAL Total pensionados pensión de gracia Nomina mensual pensión de gracia a enero de 2000 Peso porcentual de las pensiones de gracia Pensión promedio Pensión de gracia promedio Nomina mensual pensión de gracia a enero de 2000 Incremento porcentual real por fallos Valor mensual que se paga demás por fallos Valor adicional que se paga anualmente por fallos

$9.531.619 $38.274.741 $11.635.848 22.08% $91.436.665.829 142.346 60.682 $42.228.869.709 46.18%

$642.355 $695.904 $42.228.869.709 22.08% $9.322.574.035 $130.516.036.493

Fuente: CAJANAL

E. el tope de la pensión y la extensión de los regímenes de transición 1. el régimen general El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 señaló que hacen parte de la transición la edad, el tiempo de servicio y el monto de las pensiones del régimen que se les venía aplicando. En desarrollo de este precepto el Decreto 813 de 1994 estableció que el monto en el régimen de transición incluía el tope y el porcentaje del salario sobre el cual se liquidaba la pensión. No obstante, el Consejo de Estado en sentencia del 14 de agosto de 1997 determinó la nulidad del aporte del Decreto 813 de 1994, que disponía la combinación tope‐porcentaje, con el fundamento de que el tope no conforma el monto y, por lo tanto, el tope que se debe tener en cuenta es el del nuevo régimen dispuesto por la Ley 100. Adicionalmente, la Ley 100 no fijó en el mencionado régimen de transición el tope máximo; sólo lo contempló en el artículo 35 al disponer que las pensiones reconocidas con posterioridad a la ley marco de salarios, Ley 4ª de 1992, no estaban sujetas a la Ley 71 de 1988, es decir, no estaban supeditadas a los 15 salarios mínimos como monto superior de las pensiones. Debemos recordar que la Ley 100 aumentó el tope de 15 a 20 salarios

mínimos, razón por la cual el pronunciamiento del Consejo de Estado resultó favorable a los pensionados, ocasionando un sobrecosto en el sistema de pensiones. El impacto económico que generó la extensión del tope de la pensión de 15 a 20 salarios mínimos representó un incremento en el valor de la pensión de $1.300.000 a precios de 2000. Teniendo en cuenta que por esta decisión se vio favorecido cerca del 1% de los pensionados del sector público, puede estimarse que su costo es cercano a los $6 mil millones anuales a precios del año 2000. 2. los regímenes especiales A los costos sugeridos por no tomar el tope del regimen transitorio se deben sumar los provenientes de la interpretación del artículo 35 de la Ley 100 de 1993 sobre los regímenes especiales. En efecto, dicho artículo dispuso que con excepción de las pensiones de los regímenes especiales, el tope de las pensiones no debería ajustarse a los 15 salarios mínimos de la Ley 71 de 1988, en consonancia con la excepción permanente de la norma general en cuanto a costos y beneficios. La Corte Constitucional consideró al respecto que, a pesar de estar exceptuados de la norma general, la Ley 100 de 1993, los regímenes especiales sí debían beneficiarse del tope establecido por ella, con base en que estos regímenes se justifican mientras los beneficios sean iguales o superiores a los del régimen general. Algunos servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y la rama judicial, por considerar que tienen el derecho a que se les liquide de conformidad con el régimen especial de transición y, por lo tanto, sin límite de tope en su pensión, han demandado el derecho mediante las acciones de tutela, frente a las cuales la Corte ha tomado medidas transitorias de protección, decidiendo de manera provisional otorgarle el derecho a dichas liquidaciones hasta tanto el juez administrativo se pronuncie de fondo. Dichas medidas de tutela, dispuestas por la Constitución para proteger los derechos fundamentales, en este caso el mínimo vital de un pensionado, se han convertido en la posibilidad de recibir pensiones promedio de $6 millones para fiscales y magistrados por un período indefinido, sujeto a la decisión de fondo de su demanda contenciosa, causando un desequilibrio financiero en las finanzas del sistema de pensiones que prevé un tope máximo de pensión.

F. los fallos judiciales y la aplicación de indexación e intereses Para cerrar el tema sobre las implicaciones fiscales de los fallos que se emiten en relación con la reliquidación de las pensiones de los regímenes especiales tratados en este documento, es preciso hacer referencia a la indexación y a los intereses corrientes y de mora que deben reconocerse sobre dichas prestaciones. Pese a los costos adicionales que ocasiona la reliquidación de las prestaciones al contemplar factores no establecidos en el régimen especial en cuestión y excluidos de las normas generales aplicables a estos regímenes, la Nación debe incurrir en un gasto adicional, por cuanto se le obliga a indexar las prestaciones desde el momento de su causación inicial hasta el momento en que es proferida la sentencia condenatoria, tiempo que queda a merced de la prontitud con que se dicten los fallos correspondientes. Por lo general el pronunciamiento se tarda de 4 a 5 años, lo que genera costos elevados por este concepto. Adicionalmente se le ordena a la entidad reconocer intereses corrientes y de mora a partir de la sentencia respectiva. El monto total de los costos en que incurrió la Nación por estos conceptos para los años 1998 y 1999 arroja un valor de $9.5 mil millones, cifra nada despreciable y que, sumada a los costos adicionales mencionados con anterioridad, representa un golpe insostenible para las finanzas públicas. III. sentencias proferidas en relación con el sistema general de seguridad social en salud En el sistema general de seguridad social en salud, de acuerdo con el artículo 201 de la Ley 100 de 1993, coexisten articuladamente, para su financiamiento y administración, un régimen contributivo y un régimen subsidiado cuya vinculación se realiza a través del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA). Este fondo se nutre de los recursos provenientes de las cotizaciones obligatorias que realizan los afiliados para el primero, y de recursos estatales y provenientes de las cotizaciones de los afiliados del régimen contributivo para el segundo, con el objeto de garantizar la prestación de los servicios contenidos en el plan obligatorio de salud (POS).

Adicionalmente, en forma transitoria, hasta tanto se logra la universalidad de la afiliación, es decir, cuando la población sin capacidad de pago accede al régimen subsidiado, el Estado garantiza la prestación de los servicios de salud a través de la red pública y las instituciones privadas que tienen contrato con el Estado. El POS constituye el conjunto básico de servicios de atención en salud a que tiene derecho, en caso de necesitarlos, todo afiliado al régimen contributivo que cumpla con las obligaciones establecidas para el efecto y que están obligadas a garantizar a sus afiliados las entidades promotoras de salud (EPS). Como conjunto básico o mínimo de servicios, comprende un paquete de servicios de promoción, prevención y tratamientos ambulatorios y hospitalarios, que responde a todas las patologías conocidas por la ciencia médica, sin distingo de edad o género. Así mismo brinda acceso a la mujer en edad fértil al control prenatal, a la prevención del cáncer cérvico‐uterino, al adecuado uso de anticonceptivos, a la atención del parto y puerperio en casos normales como de alto riesgo, con el objeto de disminuir las enfermedades perinatales y maternas de alta incidencia en los índices de mortalidad del país. El POS también contempla la atención para las enfermedades respiratorias, digestivas y genito‐urinarias de alta ocurrencia en el país e incluye la prevención y manejo de enfermedades cardiovasculares, infecciones y patologías del sistema nervioso, diabetes mellitus y otros trastornos endocrinos y metabólicos, enfermedades siquiátricas, control de la hipertensión, y el manejo por parte de los pacientes sobre los factores de riesgo y condicionantes de las citadas enfermedades. También hacen parte de los servicios esenciales para los colombianos, los tratamientos y la prevención de enfermedades de transmisión sexual, la atención siquiátrica, visual y odontológica y la atención de urgencias, tanto menores como las debidas a trauma mayor. Así se tiene un conjunto de intervenciones que agrupan todas las patologías en todos los niveles de atención y complejidad: 1. Centros de atención ambulatoria y de primer nivel; 2. Atención de segundo y tercer nivel, y 3. Paquete de aseguramiento para enfermedades catastróficas: malformaciones congénitas, transplantes, cáncer, insuficiencia renal crónica, SIDA y trauma mayor; y en todas las fases: promoción y fomento de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, de acuerdo con la

estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional y la tecnología disponible en el país. Como puede observarse, este plan básico de servicios de salud del régimen contributivo, cuyo contenido específico de manera alguna tiene rango cons‐ titucional o legal, podría asimilarse a la canasta familiar de salud, en la medida en que contiene todos los medicamentos y procedimientos necesarios para garantizar una atención adecuada en salud. En su contenido se excluyen de manera expresa aquellas actividades, pro‐ cedimientos e intervenciones que no tengan por objeto contribuir al diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, que sean considerados como cosméticos, estéticos o suntuarios, y los que expresamente define el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Las actividades, procedimientos e intervenciones para las enfermedades crónicas, degenerativas, carcinomatosis, traumáticas o de cualquier índole en su fase terminal, o cuando para ellas no exista fase de recuperación, se orientan a aliviar el dolor, la disfuncionalidad y la incomodidad o terapia de man‐tenimiento. Con lo anterior se quiere señalar que el POS se constituye en un conjunto básico integral de servicios, en tanto atiende todas las patologías que puedan presentar los afiliados, respondiendo a todos los problemas de salud; no obstante, es objeto de actualización por parte del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con la estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional, la tecnología disponible en el país y las condiciones financieras del sistema. Adicional a las prestaciones asistenciales o de salud previstas en este plan básico, en el régimen contributivo, se otorgan las prestaciones eco‐nómicas consistentes en el subsidio en dinero en caso de incapacidad por enfermedad general y en caso de licencia de maternidad. Para el régimen subsidiado, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a través de varios acuerdos, ha señalado el plan de beneficios atendiendo la gradualidad prevista en el artículo 162 de la Ley 100 de 1993, al punto que a la fecha casi es equivalente al previsto para el régimen contributivo. La prestación de los servicios contenidos en el POS del régimen contributivo se financia con los recursos que reconoce el sistema (subcuenta de compensación del FOSYGA) a las EPS y entidades adaptadas por concepto de

la unidad de pago por capitación (UPC) y las cuotas moderadoras y copagos a cargo de los afiliados. La prestación de los servicios contenidos en el POS del régimen subsidiado se financia con los recursos que ingresan a la subcuenta de solidaridad del FOSYGA, a través del reconocimiento que hace el sistema a las entidades administradoras del régimen subsidiado por concepto de la unidad de pago por capitación subsidiada (UPC‐S). Para el cálculo de las unidades de pago por capitación, según el estudio adelantado por el Ministerio de Salud, se atendió el costeo del plan básico según los conglomerados de intervenciones descritos anteriormente y las probabilidades de ocurrencia de los mismos. Dicho costeo “partió de la unidad más elemental: la unidad de consumo de materiales o insumos utilizados en los procedimientos. Para costear los procedimientos fue necesario establecer los estándares de uso de los diferentes insumos y recursos. Para ello se complementó un trabajo que se ha venido realizando en el país en los últimos cuatro años, reconstruyendo por muestreo la estructura típica de insumos y costos de los procedimientos que se realizan en el país en las diversas instituciones. Este trabajo generó una base de datos de aproximadamente 6.000 procedimientos, con la descripción detallada de todos sus componentes, su intensidad de uso y sus costos”11. Para determinar las probabilidades de ocurrencia, se estimó la incidencia de las patologías con la información existente de consultas ambulatorias y egresos hospitalarios por patología, grupo de edad y sexo, la información de las enfermedades de reporte obligatorio y la información de encuestas de hogares de 1991, 1992 y CASEN de 1993. La frecuencia se calculó como el cociente simple del número de casos a tratar sobre la población del país en 1994. Como puede observarse, la racionalidad del plan de beneficios está directamente relacionada con el valor de la UPC, de tal manera que ante unas frecuencias de uso para cada uno de los procedimientos cubiertos por el contrato de aseguramiento, considerado el universo de afiliados, su promedio equivale al valor de la prima de aseguramiento, es decir, la UPC. De otra parte, se tiene que el plan de beneficios constituye una herramienta de racionamiento orientada a priorizar las intervenciones que tienen un mayor impacto sobre la salud de la población, dado que los recursos de que se dispone para atender estos servicios resultan inferiores a los que se

requerirían para su satisfacción completa. Actualmente, la cobertura del sistema de seguridad social en salud puede calcularse en cerca del 53%, correspondiendo el 30.28% al régimen contributivo y el 22.71% al régimen subsidiado; el 47% que no tiene ningún tipo de aseguramiento en su calidad de vinculado, recurre a la red pública y es atendido con cargo a los recursos de oferta. De otra parte, no puede olvidarse que el Estado, la Nación y las entidades territoriales, en cumplimiento del artículo 49 de la Carta Política, asume directamente las acciones de salud pública y de saneamiento ambiental, a través del plan de atención básica (PAB), el cual tiene un carácter obligatorio y gratuito, dirigido a todos los habitantes del territorio nacional y que com‐ plementa las acciones contenidas en el POS. Este plan, de acuerdo con el artículo 165 de la Ley 100 de 1993, está constituido por aquellas intervenciones que se dirigen directamente a la colectividad o aquellas que son dirigidas a los individuos pero que tienen altas externalidades, como son la educación y el fomento de la salud, el control de consumo de tabaco, alcohol y sustancias sicoactivas, la complementación nutricional y la planificación familiar, la desparasitación escolar, el control de vectores y las campañas nacionales de prevención, detección precoz y control de enfermedades transmisibles como el SIDA, la tuberculosis y la lepra, y de enfermedades tropicales como la malaria. Como se mencionó en la parte introductoria, los parámetros bajo los cuales opera el sistema general de seguridad social en salud, así como los recursos de los que dispone, se han visto afectados por las sentencias y fallos de tutela emitidos en esta materia. Dado que el sistema se nutre ante todo con las cotizaciones de sus afiliados y está financiado por una UPC que obedece a una “canasta familiar de salud”, es preciso adentrarse un poco más en las situaciones que incrementan dicha canasta, poniendo en peligro el equilibrio financiero del mismo. A. cubrimiento de tratamientos, intervenciones y medicamentos no incluidos en el pos Como se indicó, el POS comprende todas las patologías conocidas por la ciencia médica, por lo que se constituye en un plan básico amplio, de acuerdo con criterios de costo‐efectividad, orientado a la solución de enfermedades

que atienden el perfil de morbimortalidad y acorde con las condiciones de tecnología existente en el país; pero contiene algunas exclusiones y limitaciones, como son aquellos servicios que no tienen impacto sobre el estado de salud o cuya efectividad no ha sido demostrada, aquellos que son altamente costo‐inefectivos, aquellos que se consideran como cosméticos, estéticos o suntuarios, o aquellos de carácter experimental o no aceptados por la ciencia médica. Sin embargo, en este contexto, la Corte Constitucional ha accedido a tutelar, mediante sentencias de revisión (entre otras, T‐236 de 1998, T‐647 de 1997, T‐165 de 1995, T‐645 de 1996, T‐304 de 1998 y SU‐819 de 1999), el derecho a la salud en su conexidad con el derecho a la vida, otorgando el reconocimiento de tratamientos excluidos de manera expresa o no incluidos en el POS; sus costos son asumidos por las respectivas EPS pero sólo en algunas ocasiones dichos costos han sido objeto de recobro al FOSYGA. En esta categoría encontramos el ordenamiento de tratamientos de cáncer: quimioterapia, radioterapia, braquiterapia, procedimientos quirúrgicos diag‐ nósticos y terapéuticos, pruebas de laboratorio y otros servicios relacionados con diagnóstico de cáncer; manejo del VIH‐SIDA: suministro de medicamentos, exámenes de laboratorio y manejo clínico integral; transplantes, en especial de hígado, corazón, médula ósea y riñón; hemodiálisis; aplicación de stent coronario o en vasos intracraneanos; implantes cocleares y mamoplastias de reducción; así como el cubrimiento de tratamientos en el exterior. Respecto del cubrimiento de tratamientos en el exterior, llama la atención el criterio expresado por la Corte Constitucional en sentencia T‐304 de 1998, en la cual señaló: “Resulta coherente la decisión de la Sala con la línea jurisprudencial trazada por las diversas salas de revisión de esta Corte, que en múltiples ocasiones han ordenado a las instituciones de seguridad social efectuar un tratamiento requerido por alguno de sus afiliados, por cuanto lo que en el fondo del presente asunto se observa no es cosa distinta de brindarle un tratamiento a un paciente que ha reportado significativas mejoras y que puede obtenerlas todavía en mayor grado. Además, no es nuevo en la jurisprudencia de la Corte que se obligue a una entidad renuente a costear un tratamiento en el exterior. “Lo que es destacable aquí es que el llamado a brindar atención a su afiliado es el ISS y que la forma de hacerlo es cancelar unas sumas de dinero a

la institución que los preste por la circunstancia, enteramente accidental, de que los procedimientos médicos a los que está obligado no se practican en el país. “La Sala no encuentra motivo suficiente para relevar al Instituto de hacer el reconocimiento y de cancelar las sumas invertidas, pues fuera de que esa es su obligación, bajo ningún pretexto es apropiado trasladarla al paciente o a su familia, sobre quienes no pesa el deber jurídico de soportar esa carga”. La precitada sentencia, al igual que aquellas en las que se ordenó el cubrimiento de actividades, procedimientos e intervenciones no incluidos en el POS, por parte de las administradoras, no establece la posibilidad de que el afiliado concurra en el financiamiento de los tratamientos a través de las cuotas moderadoras o copagos previstos en el sistema; en todas se ordena su prestación desconociendo la obligación económica a cargo del afiliado. Con posterioridad, con ocasión de la sentencia SU‐819 de 1999, en la que se ordenó el cubrimiento de un trasplante de médula ósea en el exterior cuyo costo aproximado es de US$ 371.740, esa Corporación, además de señalar los parámetros y condiciones para la prestación de los servicios de salud no contenidos en el POS, en Colombia y en el exterior, deja abierta la posibilidad de concurrencia en los costos que demandan los tratamientos en el exterior y demás tratamientos no incluidos en el POS por parte de las administradoras como de los afiliados. B. suministro de medicamentos que no se encuentran dentro del manual de medicamentos y terapéutica del sistema El contenido del POS, además de las actividades de educación, información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, en los diferentes niveles de complejidad, incluye el suministro de medicamentos esenciales en su denominación genérica. En este punto, es vasta la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional (entre otras, sentencias T‐013 de 1998, T‐033 de 1998, T‐088 de 1996, T‐114 de 1997, T‐125 de 1998, T‐158 de 1995, T‐271 de 1995, T‐417 de 1997, T‐518 de 1997, T‐546 de 1996, T‐606 de 1997, T‐648 de 1996, T‐666 de 1997 y SU‐480 de 1997) en la que se ha ordenado el suministro de medicamentos no listados dentro del POS.

Estos medicamentos comprenden tanto los definidos en los planes de beneficios POS‐C y POS‐S como los que se encuentran por fuera de éstos, incluidos los medicamentos para VIH‐SIDA, y cáncer, los que normalmente hacen parte del tratamiento. Llama la atención que para el VIH‐SIDA se ha ordenado la entrega de medicamentos que no se comercializan en el país y cuyos resultados no han sido avalados por las sociedades científicas. Sobre el particular, ha expresado esa Corporación: “Los medicamentos incluidos en el listado oficial deben entregarse por la EPS; y si está de por medio la vida del paciente no importa que no estén en el listado, luego se inaplica el literal g del artículo 15 del Decreto 1938 de 1994. “[...] El tratamiento prescrito al enfermo debe la respectiva EPS proporcionarlo, siempre y cuando las determinaciones provengan del médico tratante, es decir, del médico contratado por la EPS adscrito a ella, y que está tratando al respectivo paciente. “[...] Quiere decir lo anterior que la relación paciente‐EPS implica que el tratamiento asistencial lo den facultativos que mantienen relación contractual con la EPS correspondiente, ya que es el médico y sólo el médico tratante y adscrito a la EPS quien puede formular el medicamento que la EPS debe dar. Si el medicamento figura en el listado oficial, y es esencial y genérico, a menos que solo exista de marca registrada, no importa la fecha de expedición del decreto o acuerdo que contenga el listado. Y, si está de por medio la vida del paciente, la EPS tiene la obligación de entregar la medicina que se señale aunque no esté en el listado. Es que no se puede atentar contra la vida del paciente, con la disculpa de que se trataría de una obligación estatal por la omisión del Gobierno al no hacer figurar en el listado el medicamento requerido. Obligar al paciente a iniciar un trámite administrativo contra entidades estatales para que se le dé la droga recetada es poner en peligro la vida del enfermo. Ni se puede ordenarle directamente al Estado la entrega de un medicamento cuando el paciente está afiliado a su respectiva EPS, que, se repite, estando de por medio la vida, tiene el deber de entregar lo recetado. Esa celeridad para la prestación obedece, en el caso del SIDA, a que éste aparece dentro del plan de atención básica de salud. “En la T‐125 de 1997, reiterándose jurisprudencia, se consideró que la negativa a entregar medicamentos no incluidos en el listado oficial puede vulnerar los derechos a la vida, y es deber de las EPS atender la salud y conservar la vida del paciente; de lo contrario, desconocen sus deberes.

“El usuario que tiene su derecho a la prestación puede oponer este derecho a la EPS a la cual esté afiliado para que tal entidad encargada de la prestación del servicio le dé el contenido del derecho que además tiene esta característica” (sentencia SU‐480 de 1997, M. P.: Alejandro Martínez Caballero). Si bien se han acogido estos pronunciamientos mediante la inclusión de otros medicamentos en el listado y/o la reglamentación para el reconocimiento del valor de los mismos por parte del sistema, los altos costos que ellos representan llevarían en el mediano y largo plazo al incremento desmesurado en el gasto agregado en salud y al desfinanciamiento del sistema. Por vía de ejemplo se puede citar el costo en que incurrió el ISS en 1998 en la importación de medicamentos para dos usuarios por un valor de US$599.770. C. cubrimiento de tratamientos incluidos en el pos a personas que legalmente no tienen derecho a ello El acceso a algunas actividades, procedimientos e intervenciones del POS del régimen contributivo, por su costo exige de los afiliados unos períodos mínimos de cotización: de 52 semanas para cirugías electivas del grupo 8 y superiores del Manual de Actividades, Procedimientos e Intervenciones del POS, y de 100 semanas para el tratamiento de enfermedades ruinosas o catastróficas. Frente a su no cumplimiento, los afiliados tienen la opción de pagar un porcentaje del valor total, correspondiente al porcentaje de semanas que les faltan para completarlo o acudir a la red pública para su atención. La racionalidad de los períodos mínimos de cotización deriva de la necesidad de crear y mantener la continuidad en la afiliación y el pago de los aportes respectivos, de tal manera que los afiliados no evadan o eludan estas obligaciones cuando se encuentran sanos y sólo recurran al sistema cuando padecen alguna enfermedad, que usualmente es de las denominadas de alto costo. También han sido numerosos los casos en que la Corte Constitucional (entre otras, sentencias T‐114 de 1997, T‐283 de 1998, T‐328 de 1998, T‐606 de 1997, T‐607 de 1997 y T‐632 de 1997) ha ordenado el cubrimiento, por

parte de las entidades administradoras, de los tratamientos incluidos en el POS a los afiliados que no cumplen las exigencias de antigüedad, otorgando para algunos eventos la facultad de repetir contra el Estado el costo de los mismos. Así mismo, ha accedido a tutelar como mecanismo transitorio el derecho a la salud de aquellos afiliados cuyos empleadores no han realizado el pago de los aportes (sentencias T‐471 y T‐669 de 1997), es decir, cuando su afiliación ha sido cancelada o suspendida, facultando el recobro de los gastos de servicios de salud a estos últimos. D. continuidad en la prestación de servicios para trabajadores con contrato de trabajo suspendido (por ejemplo, concordato o liquidación de empresas) En sentencia SU‐562 del 4 de agosto de 1999 (expedientes acumulados T‐ 192384 y T‐193556, M. P.: Alejando Martínez Caballero), se condena a la EPS (ISS) a seguir prestando los servicios de salud a trabajadores de empresas cuyas cotizaciones y aportes se dejaron de hacer por períodos más allá de los contemplados en la ley para su cubrimiento. Aun cuando se analizaron varios hechos, como la mora en las cotizaciones, la existencia legítima o no de suspensión del contrato de trabajo, la cobertura de enfermedades de alto costo por fuera del POS, etc., la condena se dio. Si bien es cierto que sería deseable, para lograr una perfecta justicia, que todos estos cubrimientos se puedan dar, las decisiones en este sentido ponen en juego la posibilidad de observar dos criterios: la eficiencia y la efectividad de un derecho fundamental. Tanto la eficiencia como la efectividad son dos mandatos constitucionales. La Corte ha estado más inclinada por el segundo en sus distintos fallos de tutela. No obstante, no podemos olvidar que el artículo 209 de la Constitución ordena desarrollar la función administrativa atendiendo varios conceptos, dentro de los cuales están la “eficacia” y la “economía”. Aquí vale la pena citar al tratadista Hugo Palacios Mejía, quien en reciente libro12 expone lo siguiente: “La ‘eficiencia’ exige, no solo que se consigan los resultados, sino que se los alcance con los menores costos posibles. Por eso ‘eficiencia’ puede asimilarse a

economía […] ¿Por qué es tan importante la ‘eficiencia’? Porque, en la medida en que una sociedad sea eficiente, puede afirmarse que utiliza los recursos limitados de que dispone en tal forma que, en principio, obtiene la mayor cantidad de bienes y servicios que con ellos puede alcanzar; o, dicho de otro modo, que no podría producir ningún bien o servicio más sin dejar de producir otros. Y puesto que esos bienes y servicios son los que sus miembros han manifestado necesitar y preferir, a través del mercado, esa máxima producción será la que puede satisfacer mejor tales necesidades y preferencias, y por lo tanto producir el mayor bienestar posible para sus miembros. Desde un punto de vista ético, puede postularse que alcanzar la eficiencia es un deber de justicia. […] su uso ineficiente perjudica a quienes dejar de percibir bienes y servicios que habrían podido estar a su alcance…”. Estos mismos conceptos son objeto del salvamento de voto de los magistrados Cifuentes, Naranjo y Tafur, quienes respecto de la sentencia anteriormente citadas manifiestan: “En suma, la vinculación indefinida al régimen contributivo, sin que para ello se exija el pago actual de cotizaciones legalmente previstas, elevada a derecho fundamental, constituye un precedente que genera desigualdad manifiesta frente a los usuarios del regimen subsidiado y a las personas que tienen que acudir al sistema nacional de salud, pues en estricto rigor entraña un privilegio que no podría circunscribirse a las personas afectadas por contingencias personales o empresariales, no menos atendibles que las que afectan a otras personas”. “Sin embargo, el precedente no puede ser más perverso o inequitativo, pues el régimen subsidiado se nutre de los excedentes del régimen contributivo, los cuales serán menores en la medida en que se destinen a absorber los mayores costos que debe soportar este último. En el largo plazo, si se mantiene esta pauta jurisprudencial, el sistema vigente de seguridad social en salud perderá toda viabilidad material y metafísica. Esto será así por no haber tenido en cuenta la mayoría una tercera esfera: la esfera de lo posible”. E. aplicación ultra‐activa de la ley con fundamento en el principio de favorabilidad En sentencia T‐667 del 8 de septiembre de 1999 (expediente T‐231643, M. P.:

Carlos Gaviria Díaz), la Corte reitera este principio en materia de derechos fundamentales derivados de la seguridad social en salud. El caso se refiere a la cobertura de una licencia de maternidad sin el mínimo de semanas cotizadas. No deja de ser esta providencia un llamado de atención para el legislador, cualquiera que él sea, cuando por hacer más eficiente un sistema se amplíen o racionalicen coberturas, modificaciones que serán inaplicadas por fallos de la Corte Constitucional según si la legislación anterior o posterior resulta más favorable al usuario, sin importar su viabilidad o costo. F. consideraciones finales Así se tiene que la extensa jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sus salas de revisión de tutela y en Sala Plena –que a su vez constituye doctrina constitucional de obligatorio cumplimiento por parte de jueces y magistrados, amparando el derecho a la salud por su conexidad con el derecho fundamental a la vida y a la integridad física o, tratándose de los niños, como derecho fundamental–, en la que ha ordenado el cubrimiento de actividades, proce‐ dimientos e intervenciones no incluidas en el POS o a personas que no tienen derecho a ello, tienen grandes implicaciones fiscales para el Estado. Al considerar que, en virtud de la relación contractual Estado‐EPS, estas últimas sólo tienen obligación de lo delegado, en el evento que se otorgue más de lo reglamentado, les es dable la repetición contra el Estado, FOSYGA subcuentas de compensación y de promoción y prevención o del presupuesto del Ministerio de Salud, por los costos en que incurran en el cubrimiento de las atenciones en salud no previstas en dicha delegación. También es claro que, por la delegación para la prestación de los servicios de salud contenidos en el POS, las administradoras reciben el valor correspondiente a las UPC que reconoce el sistema a través del FOSYGA, provenientes de diversas fuentes tanto del régimen contributivo como del régimen subsidiado, pero que sus obligaciones son limitadas en cuanto sus recursos son igualmente limitados. No obstante dicho reconocimiento, conforme a la reiterada jurisprudencia, le corresponde al Estado, el cubrimiento de tratamientos, intervenciones y medicamentos no incluidos en el POS (exclusiones expresas, tratamientos en el exterior y lo no relacionado en el plan de beneficios, como el uso de tecnologías no aplicables en el país), el suministro de medicamentos que no se

encuentran dentro del Manual de Medicamentos y Terapéutica del sistema y el cubrimiento de tratamientos incluidos en el POS a personas que legalmente no tienen derecho a ellos por el no cumplimiento de las exigencias de antigüedad. Si bien reconoce esa Corporación que existe el riesgo de romper el equilibrio financiero del sistema actual y la sostenibilidad del mismo en el mediano y largo plazo por la asunción por parte del FOSYGA y de las EPS, en el otorgamiento de prestaciones por fuera del POS o de su prestación cuando no se han cumplido los períodos de carencia, tal consideración pone en cabeza del presupuesto nacional la obligación del cubrimiento de las atenciones en salud no previstas en el sistema, desconociendo las diversas fuentes con que el Estado garantiza el servicio público de salud a su cargo y los diversos usos que dentro del sistema y fuera del mismo el Estado debe atender. Debe recordarse que con la Ley 60 de 1993 se refinanció sustancialmente la salud a través del situado fiscal en salud, la participación en los ingresos corrientes de la Nación y el establecimiento del fondo del pasivo prestacional del sector salud a nivel nacional; igualmente se redefinieron los conceptos de funcionamiento e inversión con el objeto de garantizar servicios de salud integrales a la población. Con la Ley 100 de 1993 se adicionaron otras fuentes de financiamiento y el marco institucional dentro del cual debe realizarse la gestión financiera bajo los regímenes contributivo y subsidiado en el origen de sus recursos, con el propósito de garantizar un POS a todos los habitantes del territorio nacional. Así mismo, se cuenta con otros recursos que conservan su destinación especial dentro del sector salud. La diversidad y dispersión de las fuentes del sector salud puede señalarse en forma agregada en las contribuciones de los afiliados al régimen contributivo, el situado fiscal, la participación de los ingresos corrientes de la Nación destinados a salud, las rentas cedidas y demás rentas de los departamentos y municipios, y otros recursos del presupuesto nacional, y que se destinan a cubrir las prestaciones del sistema del régimen contributivo y el régimen subsidiado, a la atención en salud de las personas que tienen el carácter de vinculadas, es decir la población que no tiene la posibilidad de acceder a la atención por la seguridad social, y a la prestación de los servicios de salud pública. Así, el Estado asume la prestación del servicio público de salud a su cargo en cumplimiento de lo ordenado por la Constitución Política, a través de

diversas fuentes y diversos administradores encargados de su gestión para el cubrimiento de las prestaciones del régimen contributivo, del régimen subsidiado, de los vinculados y para la prestación de los servicios de salud pública. Como ya se indicó atrás, la cobertura del sistema puede calcularse en cerca del 53%, correspondiendo el 30.28% al régimen contributivo y el 22.71% al régimen subsidiado; alrededor del 47% corresonde a vinculados que recurren a la red pública con los recursos de oferta. En este contexto se tiene que, si bien existe una masa de recursos considerable, frente a la utilización de la misma se plantea: una ampliación de cobertura de acuerdo con la destinación de los recursos del sector a la población de escasos recursos, primando en ello el interés general, o el cubrimiento de un conjunto de actividades no incluidas o limitadas en el POS a la población actualmente cubierta, privilegiando el interés particular, con lo cual se sacrificaría la cobertura y la destinación de mayores recursos del presupuesto nacional con los cuales no se cuentan. De otra parte debe tenerse en cuenta que el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela por parte de los afiliados conlleva: el debilitamiento del POS como herramienta de priorización al desbordarse sus límites; un incremento del riesgo financiero de las administradoras cuando no se les falculta para su repetición contra el Estado; el estímulo al incumplimiento de la obligación de la afiliación, a la evasión y elusión de aportes cuando se pretermiten los períodos mínimos de cotización; circunstancias que remiten de nuevo al desequilibrio financiero del sistema en el mediano plazo, con un efecto negativo sobre la eficiencia del gasto en salud al concentrarse en las intervenciones de alto costo y alta tecnología en curación y rehabilitación, a costa de los gastos de promoción y prevención. Así mismo estamos cayendo en una trampa peligrosa. Hoy no se da a los usuarios, por falta de recursos, los tratamientos o medicamentos a los cuales tienen derecho, por cuanto económica y administrativamente apenas se da abasto para cumplir con los mandatos de las tutelas. En este actuar se ve que se le dice al usuario, por las mismas EPS: “instaure una tutela para que se le expida la orden”. IV. conclusiones 1. La función social de la pensión por invalidez, vejez o muerte, en un país como el nuestro, exige de una coordinación estatal que permita desarrollar un

sistema universal, eficiente y solidario. La estructura que se ha planteado a través de la Ley 100 de 1993 y la generalización de sus principios en los regímenes especiales han sido contrarrestadas por pronunciamientos judiciales que, fallando en derecho, han abierto caminos por donde en ocasiones se ha desviado el objeto que debe tener la seguridad social en una circunstancia deficitaria estructural como la actual. 2. Algunos de los temas expuestos en materia pensional permiten observar que en virtud de pronunciamientos proferidos por las altas cortes se han extendido y generalizado beneficios pensionales que la Nación otorgó de manera específica a unos sectores, con el objeto de compensar situaciones particulares y coyunturales de éstos. Casos de ello son la generalización de la mesada adicional consignada en el artículo 131 de la Ley 100, con la cual se pretendía compensar la pérdida de poder adquisitivo que sufrieron aquellos pensionados que adquirieron el status con anterioridad a 1988; y la pensión de gracia, creada a principio del siglo XX, en un marco histórico y geopolítico distinto, a favor de unos docentes desprotegidos de pensión vitalicia y a los cuales se les exigía demostrar no tener recursos para su subsistencia. 3. Extendidos tales beneficios, las consecuencias fiscales son bastante considerables, si se tiene en cuenta que sólo por efectos de éstos dos casos la Nación debe pagar cerca de $922 mil millones adicionales al año. Lo anterior, además de ser altamente oneroso para la Nación, no resulta justo pues compromete a una nueva generación de personas a proveer de recursos al sistema para poder financiar aquellos actuales beneficiarios que no contribuyeron con capital alguno para recibir dicha retribución y que, adicionalmente, como en el caso de los maestros, reciben varias pensiones. 4. Es claro que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 dejaron de existir regímenes pensionales especiales, excepto los contenidos en el artículo 279 de la misma ley (ECOPETROL, fuerzas militares y magisterio); que el régimen de transición previsto en dicha ley ampara sólo bajo unos requisitos específicos las condiciones de tiempo, monto y edad para pensión, entendiéndose éstos como los años de cotización o servicio requeridos para acceder a la pensión, el porcentaje del salario sobre el cual se liquida ésta y la edad a la cual se efectúa el reconocimiento; que los factores salariales para la liquidación de las pensiones de todos los servidores son los que regulan el régimen general de pensiones, es decir los establecidos en Decreto 1158 de 1994, que en últimas son los mismos que señala la Ley 33 de 1985.

5. Sin embargo, los fallos judiciales han considerado que las pensiones de los funcionarios que con anterioridad se encontraban amparados por un régimen pensional especial, como es el caso de la Contraloría General de la República, la rama jurisdiccional y el Ministerio Público, no deben ser liquidados con los factores salariales previstos en la Ley 33 de 1985 o en el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100, sino con base en todo lo devengado o bien con fundamento en los factores salariales que sirvieron de base para efectuar los aportes, así ellos no se hayan descontado. 6. En consecuencia, la Nación se ha visto obligada a efectuar reco‐ nocimientos de pensiones con base en factores distintos a los establecidos por ley, incrementando de manera considerable sus costos pensionales por cuanto, además del aumento porcentual que se debe asumir en la pensión por la inclusión de factores salariales adicionales, se ha dejado de percibir la cotización correspondiente a estos factores durante años. 7. Con el transcurso de los años, los cambios en materia de seguridad social en pensiones han sido radicales; como dijimos, las pensiones se otorgaban inicialmente a manera de gracia del legislador para aquellos servidores o familiares de servidores que se encontraban en situaciones de desventaja por la labor que desempeñaban o porque debían ser honrados por sus logros patrióticos. Dichos reconocimientos carecían de toda planeación económica y del requerimiento de una cotización que compensara la pensión vitalicia que se recibiría, aspectos que hoy son fundamentales en los lineamientos según los cuales opera el sistema pensional. 8. Hoy la seguridad social está enmarcada dentro de unos principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, que tienen por objeto garantizar, en lo posible a la totalidad de los ciudadanos, una cobertura prestacional mínima. En este contexto, es fundamental propender por que el reconocimiento de las pensiones se adelante sobre las normas establecidas para tal efecto, trabajar por que las directrices de la seguridad social sean seguidas y por que el sistema mantenga su equilibrio financiero. Solo así se evitará que el beneficio de unos pocos atente contra el bienestar de la población en general y de las generaciones futuras, que son en últimas las que tendrán que pagar los faltantes de las concesiones que en materia pensional de manera equivocada se hagan ahora. En la búsqueda de la universalidad de la protección y atención en salud de toda la población, y del cumplimiento de los cometidos de la Ley 100, el

Estado, frente a la disyuntiva de ampliar la cobertura o atender el cubrimiento de los procedimientos, actividades e intervenciones no incluidos en el POS o con limitaciones en su prestación a la población que se encuentra afiliada, debe priorizar el garantizar un plan de atención mínimo para lograr una mayor cobertura a la población con mayores necesidades, primando el bienestar general y no el sacrificio del mismo, para no ir en detrimento de amplios sectores que no tienen ningún tipo de aseguramiento. 9. Existe dispersión en las fuentes de financiamiento del sector y diversos agentes responsables de su gestión (FOSYGA, Nación, departamentos y municipios), de manera que no puede concentrarse en la Nación la res‐ ponsabilidad del cubrimiento de los tratamientos limitados o excluidos del POS, cuando se han entregado recursos, vía transferencias y cesión de rentas, a las entidades territoriales para la organización y administración de las acciones y los servicios de salud, eximiendo a la Nación y al FOSYGA de dichas obligaciones en el ámbito departamental y municipal. 10. Como consecuencia de lo anterior, existen restricciones de carácter presupuestal y legal que le impiden a la Nación asumir de manera exclusiva la protección de las atenciones de salud no incluidas o limitadas del POS, cuando en el marco de la Ley 60 de 1993 le han sido transferidos a los departamentos y municipios las competencias y recursos necesarios para su asunción. Notas:

Cap. 1 * Tomado del discurso pronunciado por el autor en el homenaje que le ofrecieron los industriales y empresarios en Medellín el 16 de agosto de 2000.

Cap. 2 * Tomado de la parte primera del Informe del Ministro de Hacienda al Congreso de este año, que se encuentra contenido en el tomo I de la Memoria de Hacienda 1999‐2000.

1 De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, los precios de los productos básicos diferentes al petróleo cayeron un 14.7% en 1998 y un 6.9% en 1999. 2 En comparación con el segundo trimestre de 1998. 3 La pérdida de valor de los activos se refleja en la caída del índice de precios de la vivienda, el cual, de acuerdo con información del DNP, pasó de 105.5 en noviembre 1994 a 64.3 en igual mes de 1999. Algo similar ocurrió con el precio de las acciones. El índice de la Bolsa de Bogotá, IBB, pasó de 1.431 en diciembre de 1997 a 894 en octubre de 1999. 4 De acuerdo con lo reseñado por la Encuesta de Opinión Industrial de la ANDI, en diciembre de 1999 el nivel esperado de pedidos por los empresarios para los siguientes seis meses era el más alto registrado desde julio de 1998. 5 José A. Ocampo y Manuel Ramírez (eds.). El problema laboral colombiano, Informe de la Misión Chenery, Bogotá, Contraloría General de la República, DNP y SENA, 1987. 6 Stanley Fischer. “The Role of Macroeconomics Factors in Growth”, en NBER Macroeconomics Annual, 1991, Vol 6. Roubuni y Salai‐Martin. A Growth Model of Inflation, Tax Evasion, and Financial Represión; NBER Working Paper, Nº 4062, May 1992. 7 José D. Uribe. Inflación y crecimiento económico en Colombia, Bogotá, Banco de la República, 1994. 8 Javier Gómez. El costo de la inflación, Bogotá, Banco de la República 1998; Zeinab Partow y David Yuravlivker. Intermediate Inflation in the Northern Andean Countries and the Cost of Disinflation: the International Experience, The World Bank. 9 Banco de la República. “Informe de precios”, marzo de 2000. 10 Michael Mussa, P. Masson et al. Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated World Economy, IMF, Washington, abril de 2000. 11 Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de la República. Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional en 1999, Cláusula 21.

Cap. 3 * Tomado del discurso pronunciado por el autor durante la clausura de la pasada Convención Bancaria y de Instituciones Financieras, Bogotá, 9 de junio de 2000, reproducido en el tomo 3 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000. 1 De no haber adoptado medidas oportunas durante la reciente crisis financiera

para recuperar la solvencia de las entidades financieras de los sectores público y solidario el Estado hubiera tenido que cubrir las exigibilidades del seguro de depósitos por una suma de $2.8 billones. 2 Es el caso de la actual crisis de la banca pública y de las instituciones de economía solidaria dedicadas a actividades financieras. Una de las acciones del Gobierno para su defensa fue la aprobación de vigencias futuras a FOGAFIN por $3 billones para atender el servicio de la deuda de los bonos que debe colocar para capitalizar esas entidades como parte del proceso de saneamiento financiero. 3 Además, su medición no es fácil. Las cifras estimadas en diferentes estudios oscilan entre $140 billones y más de $200 billones en sólo pasivos pensionales. 4 Sentencia C‐955 del 26 de julio de 2000, M. P.: José Gregorio Hernández, exps. D‐ 2823 y D‐2828.

Cap. 4 * Tomado de las distintas conferencias sobre el sector solidario y el cooperativismo pronunciadas por el autor y recogidas en los tomos 3 y 4 de la Memoria de Hacienda 1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000.

Cap. 5 * Tomado de las ponencias del autor sobre descentralización, contenidas en Nuevos rumbos para la descentralización, Bogotá, Imprenta Nacional, 2000, en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000. 1 Es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera. Así por ejemplo, en 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales a atender gastos corrientes y solo el 29% a inversión física. Ahora bien, en relación con la estructura del empleo público territorial cabe señalar que son contados los casos en los que las plantas de personal no están sobredimensionadas y que en muchas ocasiones existen elevadas “plantas paralelas” (como es el caso de los supernumerarios y los contratistas). Los análisis del Ministerio de Hacienda establecen que la mayor parte de los departamentos y muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad y otros con una proporción aún menor. Así mismo, el empleo se encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que cumplen ante todo funciones administrativas o de control

(despachos de gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos, contralorías, secretarías generales, secretarías de servicios administrativos y secretarías de gobierno) y, en general, guarda poca relación con las funciones que les corresponde desempeñar a las entidades territoriales (en el caso de los departamentos el personal técnico y profesional apenas representó un 19% del total de la planta en 1997). Existe además un conjunto de grupos de interés, como los docentes y los trabajadores de obra pública, que gozan de beneficios excepcionales, carentes de toda justificación, como la posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20 años de trabajo y cualquier edad) y la adición de toda suerte de primas y bonificaciones extralegales. Este problema que Kalmanovitz (1998) llama “los derechos injustos adquiridos” es por desgracia una constante en los departamentos y municipios colombianos. 2 Una de las bondades de la Ley 100 de 1993 fue hacer explícita la existencia de la deuda pensional y la necesidad de su cuantificación y atención. Antes de la puesta en marcha de la citada ley, el sistema territorial de pensiones estaba sumido en un caos que se caracterizaba por la proliferación de una gran cantidad de fondos, cajas y entidades de previsión social insolventes que, por disposición de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los fondos territoriales de pensiones. Los funcionarios que venían cotizando en las entidades declaradas insolventes debieron escoger entre el régimen de prima media con prestación definida (ISS) o el de ahorro individual con solidaridad (AFP), habiendo lugar a un bono pensional por el valor de los anteriores aportes acumulados o tiempos servidos. Como consecuencia de ello, los departamentos dejaron de percibir ingresos por aportes, pero tuvieron que continuar asumiendo las obligaciones a su cargo, en particular el pago de las mesadas a los pensionados y el respaldo de los bonos pensionales de los empleados activos que se trasladaron al ISS o a las AFP. Sin embargo, al parecer no sucedía lo mismo con los aportes de nómina y las contribuciones de seguridad social que permitieran ir conformando las reservas necesarias para los futuros pensionados, aspecto cuyas consecuencias futuras todavía no se advertían al nivel territorial. No de otra forma se entenderían los problemas que se han empezado a hacer manifiestos en momentos recientes. 3 En los departamentos, por ejemplo, las indefiniciones respecto a sus responsabilidades en el manejo del recurso humano han desestimulado la asunción de sus competencias en el sector de acuerdo a la Ley 60 (ver Banco Mundial, 1996). 4 Mediante un programa de racionalización de la planta de docentes al interior de los departamentos y municipios es mucho lo que se puede lograr en esta materia Acciones específicas de dicho programa serían: 1. La actualización de la información sobre la planta docente; 2. La reasignación de los docentes

departamentales, con base en indicadores técnicos tales como la relación alumno‐ docente, así como las disponibilidades y necesidades de sus municipios; 3. El abstenerse de hacer nombramientos de docentes en tanto no se cuente con los recursos para su pago, y 4. El abstenerse en la medida que vayan quedando vacantes en la planta de docentes, de proveerlas con nuevos nom‐bramiento, y, en su lugar, asumir docentes de los departamentos o de los municipios que presenten problemas en la financiación de los mismos. 5 Con ocasión de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999. 6 Hoy en día, la equidad en la distribución inter e intradepartamental del situado depende de manera exclusiva de la distribución geográfica de los profesores nacionales y nacionalizados. Con frecuencia se dan casos en donde departamentos y municipios de un mismo departamento, con una población escolar similar, reciben montos de recursos bastante diferentes; ello es así porque en un municipio puede haber una cantidad de docentes mayor y/o puede tener unos costos salariales mayores que los del otro, mientras que sus poblaciones escolares pueden ser más o menos semejantes. 7 Para las autoridades locales es más fácil financiar gastos presentes con deuda que con impuestos, porque aquella genera menor resistencia social: en efecto los contribuyentes no son conscientes de que un mayor endeudamiento en el presente significa mayores impuestos en el futuro. 8 Con excepción de las ciudades mayores a 100 mil habitantes y algunos departamentos, históricamente el crédito no había jugado un papel importante como fuente de financiamiento de las entidades territoriales. La centralización y absorción progresiva de funciones y competencias por el nivel central, que se hizo manifiesta en la profusión de entidades del orden nacional, hacía innecesario, en cierta medida, el endeudamiento de las entidades territoriales con propósitos de inversión. Así mismo, por lo general, los municipios y departamentos no resultaban ser clientes atractivos para los bancos en razón de su baja capacidad financiera para apropiar recursos estables y dinámicos que se constituyeran en garantía de pago de los créditos. Finalmente y, como consecuencia de lo anterior, los excesivos requisitos y trámites exigidos por los bancos terminaban por desanimar a los funcionarios territoriales que golpeaban a sus puertas. 9 Los bancos se suelen asegurar exigiendo la pignoración de estas transferencias, las cuales deben consignarse en cuentas en dichas instituciones. 10 Más aún cuando se comparan los diferentes países: aquellos con las regulaciones más estrictas no siempre son los que exhiben las políticas fiscales más apropiadas. Por ejemplo, Lane observa endeudamientos más peligrosos en algunos estados de Australia que en las provincias canadienses. 11 Un riesgo que se cierne sobre los planes de desempeño a nivel territorial, como también sobre la necesaria reforma administrativa del nivel central, son las

decisiones de la Corte Constitucional, la cual ha emitido fallos que reflejan el desconocimiento de aspectos de la economía tan fundamentales como el de la restricción presupuestal y que atentan contra estos objetivos; así, un trabajador no podría ser despedido como efecto de un proceso de reforma institucional que, por ejemplo, implique la eliminación de dependencias, sino que debería preservársele el empleo, e incluso capacitarlo para que lo desempeñe. Algo similar se refleja en las decisiones de los jueces ordinarios, los cuales en muchas ocasiones aplican la caridad como criterio para asignar recursos públicos en fallos pertinentes a los servicios del Estado, lo que resulta irracional como criterio de reparto y hace inviable el sistema (Salomón Kalmanovitz, 1999). La Corte Constitucional declaró inexequible por vicios de forma la Ley 508 de 1999 o Ley del Plan, mediante sentencia 557 de 2000, M. P.: José Gregorio Hernández. Por tal razón el Gobierno expidió el Decreto 955 de 2000 que contiene el plan de inversiones vigente. El plan de inversiones contempla recursos para el sector salud por $9.5 billones durante el próximo cuatrienio, de los cuales $6.4 billones (68%) corresponden a las transferencias de la Nación y el resto a recursos que se canalizan sobre todo a través del FOSYGA. De acuerdo con información disponible la edad promedio de jubilación en la empresa es de 47 años, que representa entre 10 a 15 años menos que en el régimen ordinario. Además, la proporción de jubilados frente al personal activo es del 50%, esto es, existe un jubilado por cada dos trabajadores activos. El seguro en salud presenta una elevada carga pensional y laboral como consecuencia de beneficios extralegales. A manera de ejemplo, en 1999 deberá pagar a los ex funcionarios de salud del ISS más de $230 mil millones con cargo a los ingresos por UPC, en lugar de destinar esos recursos a la atención en salud. Es decir, en promedio la UPC que recibe el ISS por cerca de un millón de sus afiliados en un año se destina a pagar las pensiones de 10 mil ex funcionarios del negocio de salud del instituto.

Cap. 6 * Tomado de discursos presentados por el autor y contenidos en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998‐1999, y de documentos elaborados como Ministro de Hacienda publicados en el libro Nuevos rumbos por la descentralización, Bogotá, Ministerio de Hacienda, 2000. 1 Con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 y la puesta en vigencia del Decreto 955 de 2000 tuvo que tramitarse en la ley de presupuesto

adicional una fórmula similar a la de la ley del plan aprobada por el Congreso que permitiera el otorgamiento de créditos presupuestales para el pago de docentes y personal docente, previa la suscripción de los respectivos acuerdos con la Nación. En la fecha la División de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda está implementando, junto con Planeación Nacional y el Ministerio de Educación, dichos acuerdos para los giros de las mesadas atrasadas. 2 En el plan de desarrollo 1999‐2002 para apoyar la solución de los problemas estructurales del sector se asignarán cerca de $17 billones, de los cuales un 90% corresponde a transferencias de la Nación a los entes regionales.

Cap. 7 * Tomado de los discursos pronunciados por el autor en distintos foros y sobre distintos temas cafeteros contenidos en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000.

Cap. 8 * Tomado del discurso pronunciado por el autor, con motivo del lanzamiento de la Policía Fiscal y Aduanera en las instalaciones de la Dirección General de la Policía Nacional. Bogotá, 19 de enero de 1999.

Cap. 9 * Tomado del discurso pronunciado por el autor al presentar al Congreso de la República el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para construir la paz”. Bogotá, 5 de febrero de 1999. * Tomado del discurso de instalación del seminario sobre economía y cultura “La tercera cara de la moneda”, pronunciado por el autor en Bogotá, el 16 de mayo de 2000.

Cap. 10 * Tomado de los discursos pronunciados por el autor ante las Asambleas de Gobernadores del BID: París, 1999, y Nueva Orleans, 2000.

Cap. 11 * Tomado de la ponencia presentada por el autor en un foro agrupado por la Universidad de los Andes sobre el tema y recopilado en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000. 1 Alfonso Santiago. La Corte Suprema y el poder político, función política y posibles modelos institucionales, Buenos Aires, Edit. Abaco, 1998, p. 55. 2 Ibid., citas de Carlos Fayt y Karl Loewenstein, pp. 55 y 56. 3 Ibid., p. 57, caso Peralta, consid. 4. Fallos 314:704‐LL T. 1991‐C, p. 518. 4 Ibid., p. 98. 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, exp. 33.148. 6 Artículo 9º de la Ley 114 de 1913. 7 Sala de Negocios Generales. Sentencia del 30 de noviembre de 1951, M. P.: Dangond Daza, actor: Tomás Cadavid, T. XVI, fl. 269. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24 de febrero de 1989, C. P.: Alvaro Lecompte Luna, exp. 614 (12495). 9 Consejo de Estado, sentencias del 16 de junio de 1995, M. P.: Clara Forero de Castro, exp. 10665, y del 24 de abril de 1997, M. P.: Silvio Escudero Castro, exp. 14004. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de agosto de 1997, exp. S‐699. 11 La reforma de la seguridad social en salud. Antecedentes y resultados, Bogotá, Ministerio de Salud, T. I, p. 192. 12 Hugo Palacios Mejía. La economía en el derecho constitucional colombiano, Bogotá, Biblioteca Derecho Vigente, 1999, p. 7.