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Juan Camilo Restrepo                       

Itinerario de la  Recuperación Económica                      Universidad Externado de Colombia 


Contenido   Presentación              17    Capítulo primero      balance de una gestión            25    Capítulo segundo  la recuperación económica: una realidad a la vista     45  i.  Política  macroeconómica  para  la  estabilización  y  la  recuperación  económica                47  A.  Proceso de recuperación económica        47  1.  El entorno económico latinoamericano      47        2.  Se inicia el proceso de reactivación        50  3.  Indicadores de reactivación          54  a.  Indicadores de recuperación de la demanda interna    55  b.  Sector externo             58  c.  Indicadores de recuperación de diversos sectores económicos  4.  Empleo               66  B.  Precios               68  1.  La inflación en 1999            68  Factores que incidieron en la reducción de la inflación    71  La relación entre devaluación del tipo de cambio e inflación  73  La inflación del año 2000 y la sostenibilidad de la meta de inflación    2.  La tasa de cambio nominal          75  Evolución de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de banda  76  Reflexiones sobre la conveniencia del régimen de banda cambiaria  ¿Fue oportuna la decisión de abandonar la banda cambiaria?  81  Evolución del tipo de cambio nominal bajo el régimen de flotación  e.  Nuevas reglas de intervención cambiaria      83  La política monetaria y la reducción de las tasas de interés  84  a.  Alcances de la política monetaria 1999‐2000      84  Principales elementos de la política monetaria en el último año  86  c.  Actividad crediticia            89  4.  Sector externo             90 


a. Corrección del déficit de cuenta corriente      90  b.  Evolución de la cuenta de capitales        96  El acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional  A.  ¿Por qué se acudió al FMI?          96  B.  Contenido del acuerdo           98  1.  Objetivos              98  2.  Compromisos específicos          99  Reducción del déficit fiscal y adopción de reformas estructurales  100  b.  Mantenimiento de la disciplina monetaria      103  c.  Política de financiamiento externo compatible con el ajuste  104  d.  Reestructuración del sector financiero       104  Protección a los grupos más vulnerables de la población    105  C.  Efectos del acuerdo y cumplimiento de sus metas    106    Capítulo tercero  Manejo y costo de una crisis financiera        109  i.  Los objetivos de la política macroeconómica      111  ii.  La política fiscal            112  A.  El control del gasto público          112  B.  El ajuste fiscal territorial          113  1.  Reglas numéricas            118  a.  Límites al déficit del sector público no financiero    118  b.  Límites al ahorro primario del Gobierno Nacional    118  c.   Límites a la deuda            119  d. Período de transición            119  2.  Fondo de Estabilización Fiscal         119  3.  Reglas de transparencia          119  a.  Informes específicos            120  4.  Gastos de funcionamiento          120  C.  El manejo de las contingencias. Debemos controlar  el déficit fiscal que  se ha mantenido oculto por muchos años en las finanzas públicas 120  iii.  La política monetaria            125  iv.  El acuerdo con el FMI                v.  La política para el sector financiero        127  A.  Ajuste para la banca privada          128  1.  La Caja Agraria             132 


2. El Banco Central Hipotecario          134  3.  El Banco del Estado            135  4.  Bancafé y Granahorrar           135  Las  filiales  financieras  de  la  banca  pública    y  la  privatización  de  sus  inversiones               136  vi.  La Ley Marco de Vivienda (Ley 546 de 1999)      136  vii.  La  reactivación  del  sector  empresarial  y  su  incidencia  en  el  saneamiento del sector financiero          137  viii. La agenda política            140    Capítulo cuarto  El sector solidario: un valioso instrumento para construir la paz  143  Historia de una crisis              La construcción de la institucionalidad para el fortalecimiento y desarrollo  del sector solidario             152  A.  La Superintendencia de la Economía Solidaria     152  B.  El Dansocial: la promoción          153  C.  El  Fogacoop:  el  apoyo  financiero  y  el  seguro  para    depositantes  y  ahorradores              153  D.  La Superintendencia Bancaria y el Fogafin      156  E.  El Fondo de solidaridad para compra de acreencias de  ahorradores y  depositantes de cooperativas en liquidación –El Fosadec–   157  F.  El Ministerio de Hacienda          157  G.  El Fondo de Fomento para la Economía Solidaria –Fones–  158  H.  El Consejo Nacional de la Economía Solidaria –Cones–   158  iii.  La  regionalización:  el  nuevo  reto  para  el  fortalecimiento    del  sector  solidario                160  iv.  Un paso hacia adelante: un control eficiente y oportuno  162  v.  La política del Gobierno para el sector       163    Capítulo quinto   La profundización de la descentralización        167  i.  El estado de la descentralización en Colombia     169  A.  Introducción              169  B.  El impacto macroeconómico          170  C.  Déficit fiscal y endeudamiento: un problema reciente    175 


D. El déficit de pensiones, una obligación que permaneció cautiva durante  años                179  ii.  ¿Qué hacer? ¿Cómo enderezar el camino?      180  iii.  La responsabilidad y el control político      181  iv.  Los conflictos de competencias intergubernamentales y los criterios de  distribución de las transferencias          183  A.  La educación              184  B.  La salud              187  v.  Los criterios de distribución de las transferencias    188  vi.  La descentralización tributaria        190  vii.  El endeudamiento territorial          194  viii. Descentralización y ajuste fiscal        198  x.  Ley de racionalización del gasto de las entidades territoriales 201  x.  Descentralización fiscal como eje de desarrollo    203  xi.  La descentraliación y el sector de la seguridad social    209  A.   El compromiso con la salud          209  xii.  La descentralización y el problema de los pasivos pensionales   y los regímenes de transición o especiales aún subsistentes.    Su incidencia fiscal             216  xiii. La  incidencia  en  las  finanzas  territoriales  de  la  retroactividad  de  las  cesantías                221  A.  Sistema de cesantía acumulada o retroactiva      221  B.  Sistema de cesantía anual o irretroactiva      222    Capítulo sexto  Perspectivas de la educación pública en Colombia     229  i.  Situación y perspectivas de la educación primaria y secundaria  A.  Tendencias en la educación primaria y secundaria    231  ii.  Situación y perspectivas de las universidades públicas  238  A.  Cobertura              238  B.  Estructura de ingresos           239  1.  Aportes de la Nación            240  2.  Aportes de las entidades territoriales        241  3.  Recursos propios            242  C.  Estructura de los gastos          243  D.  Problemática actual            251 


E. Recomendaciones            254  iii.  Perspectivas históricas y costos        262  iv.  Reformas a la educación básica y superior      265  A.  Reformas a la Ley 60 de 1993          265  B.  Reformas a la Ley 30 de 1992          267  v.  Un  ejemplo  que  ilustra:  la  situación  financiera  de  la  Universidad  del  Valle                268  A.  Pasivos de cesantías y pensiones        269  B.  Reporte del Ministerio de Hacienda y del Icfes  sobre la Universidad del  Valle                269  C.  Conclusiones              271  D.  Recomendaciones            272  E.  Comentarios  a  las  observaciones  de  la  Universidad  del  Valle  a  la  respuesta del Ministerio de Hacienda a la Cámara de Representantes sobre  la proposición 036 del 25 de agosto de 1998      274  1.  Aportes al saneamiento del pasivo pensional      274  2.  Crecimiento del presupuesto 1993‐1998      274  3.  Costo promedio por estudiante        275  4.  Nómina de pensionados          275  5.  Ingresos vs. gastos            275  6.  Número de funcionarios y salario promedio      276  7.  Nómina paralela            276  8.  Plan de ajuste propuesto por la universidad      276  9.  Acciones inmediatas por parte del Gobierno Nacional   276    Capítulo séptimo  Colombia es todavía un país ligado a la economía cafetera   279  i.  Estrategias para la reestructuración del sector cafetero  281  A.  Estrategias del plan de restructuración      283  1.  Estrategia de fortalecimiento del capital humano    284  2.  La estrategia de cadena productiva o de valor agregado  285  La  reestructuración  como  un  proceso  descentralizado  y  fundado  en  un  amplio congreso nacional            285  4.  Marco institucional y organizativo        287  ii.  La estabilización del ingreso cafetero        288  iii.  Política de incentivos a la calidad        289 


iv. Eficiencia, sostenibilidad y competitividad      289  v.   Política de comercialización interna        293  vi.  Comercialización externa          291  vii.  Empresas e inversiones permanentes del Fondo Nacional del Café                    294  viii. Estrategia de reducción de costos        295  ix.  Programas de apoyo a la caficultura        296  x.  Política de precio interno y maximización del ingreso   297  xi.  Política cambiaria            299  xii.  Los desafíos de la caficultura          301  A.  El reto de la calidad             304  B.  El precio al productor            305  C.  La tasa de cambio            305  D.  Los costos de la industria          306  E. La reestructuración de la deuda cafetera      309  xiii. La recuperación            309    Capítulo octavo   El contrabando: una hidra de mil cabezas combatida de   manera frontal              313  i.  Policía Fiscal y Aduanera          317  ii.  Rutas y puertos            318  iii.  Determinantes del contrabando        319  iv.  Lugares de origen            319  v.  Bienes objeto de contrabando          320  vi.  Los sanandresitos            322  vii.  La zona libre de Colón            323  viii. Cigarrillos              324  ix.  Estrategias              324    A.  Modificación de los tipos penales de contrabando    325  B.  Investigaciones  cambiarias  asociadas  a  las  operaciones  de  contrabando              325  C.  Cooperación  internacional  y  ofensiva  diplomático  contra  el  contrabando              325    Capítulo noveno 


La paz: un anhelo de todos           327  i.  Una economía en orden: único camino para alcanzar la paz  329  ii.  Economía y cultura            338    Capítulo décimo  La nueva visión de Colombia en el exterior       343      Capítulo undécimo  La incidencia fiscal de las sentencias judiciales en materia   de seguridad social             355  i.  Introducción              357  ii.  Sentencias proferidas en relación con el reconocimiento de pensiones  A.  La mesada adicional            361  B.  El reajuste de las pensiones          364  1.  El régimen general            364  2.  Régimen de excongresistas          365  C.  Pensión de gracia            366  D.  Los factores salariales            372  El  reconocimiento  de  las  pensiones  de  la  Contraloría  General  de  la  República                373  El  reconocimiento  de  las  pensiones  de  la  rama  jurisdiccional  y  del  Ministerio Público              374  3.  El reconocimiento de la pensión de gracia      375  E.  El tope de la pensión y la extensión de los regímenes de transición    1.  El régimen general            377  2.  Los regímenes especiales          378  F.  Los fallos judiciales y la aplicación de indexación e intereses  379  iii.  Sentencias proferidas en relación con el sistema general de seguridad  social en salud               380  Cubrimiento de tratamientos, intervenciones y medicamentos no incluidos  en el POS                384  B.  Suministro de medicamentos que no se encuentran dentro del Manual  de Medicamentos y Terapéutica  del sistema      386  C.  Cubrimiento  de  tratamientos  incluidos  en  el  POS  a  personas  que  legalmente no tienen derecho a ello        388  D.  Continuidad  en  la  prestación  de  servicios  para  trabajadores  con 


contrato de trabajo suspendido (por ejemplo, concordato o liquidación de  empresas)                389  E.  Aplicación  ultra‐activa  de  la  ley  con  fundamento    en  el  principio  de  favorabilidad              390  F.  Consideraciones finales          391  iv.  Conclusiones              394      Presentación    Los  ensayos  que  se  recogen  en  este  libro  constituyen  una  muestra  de  lo  que puede denominarse “El itinerario de la recuperación económica”, es decir,  el  inmenso  esfuerzo  que  se  realizó  en  Colombia  entre  finales  de  1998  y  mediados  de  año  2000  para  sacar  adelante  la  economía,  y  dejarla  sentada  sobre bases sólidas de recuperación.    No fue una etapa fácil: por el contrario, fue acaso la época más turbulenta y  difícil que el país –y América Latina– hayan vivido desde la crisis de los años  treintas. Sin embargo, salimos adelante; y allí están las cifras que hablan por sí  solas de manera contundente.    Los  dos  primeros  capítulos  se  ocupan  precisamente  de  recapitular  los  logros cuantitativos que se obtuvieron durante este período.    A  mediados  del  año  2000  Colombia  registra  la  inflación  más  baja  de  los  últimos  treinta  años,  y  por  segundo  año  consecutivo  el  nivel  de  precios  se  ubica en el territorio de un solo dígito.     Este es un logro notable que hay que mantener a toda costa: de la inflación  baja es necesario hacer un gran propósito nacional. No podrá haber desarrollo  sostenible  y  equitativo  en  Colombia  si  no  se  mantiene  a  raya  la  inflación.  El  terreno  que  ha  quedado  allanado  con  el  comportamiento  de  la  inflación  durante estos últimos dos años permite que ese propósito se haga realidad.    Después  de  un  prolongado  período  de  revaluación  del  peso,  durante  los  últimos dos años se logró revertir tan nefasta tendencia: a mediados del año 


2000 el país ha recuperado una tasa de cambio real de equilibrio.     Esta es la mejor de las semillas que se han sembrado para que el árbol de  la  recuperación  económica  crezca  sano  y  robusto.  Nada  le  hizo  tanto  mal  al  empleo y a las estructuras productivas del país como el haber echado a andar,  de  manera  simultánea  con  la  apertura  económica,  un  atolondrado  proceso  revaluacionista durante buena parte de los 90; tendencia ésta que por fortuna  se revirtió entre 1998 y 2000.    Así  mismo,  las  extravagantes  tasas  de  interés  que  prevalecían  cuando  se  inició  la  administración  Pastrana  logramos  rebajarlas  rotundamente,  hasta  hacerlas  compatibles  con  la  recuperación  económica.  La  caída  en  los  niveles  del costo del dinero que tuvo lugar entre finales de 1998 y mediados del año  2000  fue  una  de  las  más  acentuadas  que  se  hayan  alcanzado  en  la  historia  económica reciente del país; y, de la misma manera que con los logros en tasa  de  cambio,  éste  es  uno  de  los  ingredientes  básicos  de  la  recuperación  económica que está en marcha.    De  esta  manera,  una  tasa  de  cambio  real  de  equilibrio,  la  inflación  de  un  dígito  y  la moderación  en  las  tasas  de interés  son  el  trípode  sobre  el  cual se  apoya  el  proceso  indiscutible  de  recuperación  económica  que  para  el  año  2000 apunta hacia un crecimiento mínimo del 3%, el cual habrá de acentuarse  en los años sucesivos; se demuestra así que el itinerario recorrido para lograr  la recuperación económica fue el correcto.    Quizás  valga  la  pena  hacer  una  breve  observación  sobre  la  política  fiscal  que se siguió durante este período, al igual que sobre los logros alcanzados.     El  año  de  1999  fue  especialmente  difícil  en  materia  fiscal.  No  solo  los  recaudos tributarios se resintieron como consecuencia de la desaceleración de  la economía que tuvo lugar en aquel año en casi todo el continente (América  Latina  creció  0%  en  1999),  sino  que  hubo  que  hacerle  frente  a  gastos  cuantiosísimos  e  imprevistos, con efectos  fiscales, como  la  reconstrucción  de  la zona cafetera afectada por el terremoto de enero de 1999 y las erogaciones  importantes que debieron hacerse en el saneamiento de la banca pública, para  evitar una crisis generalizada del sector financiero.  


A pesar de todo ello, la meta del déficit fiscal agregado del sector público  no financiero se cumplió con creces en el año 1999. En efecto, dicha meta, que  era del 6.1% del PIB, finalmente no excedió el 5.4% del mismo. Ello demuestra  la austeridad y el cuidado con que se manejaron las finanzas públicas durante  este dificilísimo período.     La meta del déficit fiscal consolidado para el año 2000 es del 3.6% del PIB.  Al cerrar el primer semestre del 2000 (momento en el que quien escribe estas  notas  entregó  el  Ministerio  de  Hacienda)  dicha  meta  se  está  cumpliendo  rigurosa  y  puntualmente:  el  primer  semestre  del  2000  cerró  con  un  déficit  moderadísimo,  0.2%  del  PIB,  cuando  el  acuerdo  con  el  FMI  preveía  la  posibilidad  de  un  déficit  del  sector  público  consolidado  para  el  semestre  de  hasta el 2.4% del PIB.     Así lo reconoció el mismo FMI en la evaluación de la economía colombiana  que hizo con fecha de corte 31 de junio de 2000, y así lo reconocen las propias  cuentas  fiscales  del  país,  las  cuales,  en  la  última  evaluación  del  CONFIS1,   registran  que  para  el  año  2000  el  déficit  del  sector  público  consolidado  va a  estar cómodamente dentro del rango fijado y puede, inclusive, terminar en el  3.4%  del  PIB,  que  sería  un  resultado  inclusive  inferior  a  la  meta  oficial  del  déficit para el 2000, que es del 3.6% del PIB. Se repetiría así la tendencia de  moderación que se alcanzó en 1999.    De otra parte, y tal como se ilustra en el primer capítulo, el período de toda  la década del 90 en que el gasto público aumentó con más moderación fue el  comprendido entre 1999 y 2000. Este es el resultado de una gran austeridad  en  el  gasto  público  del  Gobierno  central,  que  tuvo  su  mejor  expresión  en  la  ejecución  del  Presupuesto  del  año  2000,  que  con  acierto  se  denominó  el  “Presupuesto  de  la  verdad”  y  que  constituye  uno  de  los  programas  de  gasto  publico más severos que el país haya ejecutado en muchas décadas.     Esta  reducción  del  déficit  fiscal  que  se  ha  iniciado  junto  con  la 

                                                       

1 Ver, por ejemplo, Ministerio de Hacienda y CONFIS. Actualización del plan financiero 

de 2000, 18 de septiembre de 2000. 


recuperación económica,  y  que  debe  proseguirse  de  conformidad  con  las  metas  acordadas  con  los  organismos  internacionales  de  crédito,  es  la  mejor  estrategia  para  empezar  a  estabilizar  primero,  y  a  reducir  luego,  el  nivel  del  crédito  público  que  debió  acumular  el  Gobierno  en  la  última  década  como  consecuencia –tal como se ha observado– del desmedido crecimiento del gasto  público a lo largo de la década del 90.    Como  se  puede  observar  en  uno  de  los  cuadros  del  capítulo  primero,  el  crecimiento real porcentual promedio de los pagos totales presupuestales del  Gobierno  central  fue  del  12.6%  entre  1991  y  1994,  del  13.5%  entre  1995  y  1998,  y  apenas  del  6%  entre  1999  y  el  año  2000.  No  hay  pues  mejor  argumento que estas cifras para demostrar cuándo se desbocó el gasto público  en el país y cuál es el verdadero origen de los niveles de endeudamiento.    Las cifras, pues, hablan por sí solas, y son la mejor réplica a quienes, con  propósitos más políticos que técnicos, afirman con ligereza que entre 1999 y  el año 2000 no se adelantó una política fiscal rigurosa.    Cuando se inició la administración Pastrana el país estaba a las puertas de  una crisis sistémica en su organización financiera. El capítulo tercero se ocupa  de  recapitular  qué  se  hizo  para  evitar  ese  colapso  financiero,  que  de  haber  tenido  ocurrencia  habría implicado costos  incalculables,  no solo  fiscales sino  económicos  de  todo  orden  para  la  sociedad  en  su  conjunto,  tal  como  ha  acontecido  en  otros  países.  Las  políticas  que  se  pusieron  en  marcha  nunca  tuvieron como meta salvar banqueros ni socializar pérdidas sino preservar la  confianza  pública  en  las  entidades  crediticias,  proteger  a  los  ahorradores,  efectuar  una  cirugía  profunda  en  la  banca  pública  y  mantener  operante  el  sistema de pagos.    Al mismo tiempo que se desactivaba de la bomba de tiempo que estuvo a  punto de explotar en el sistema financiero, fue necesario actuar también en el  frente  cooperativo. De  este  tema se  ocupa  el  capítulo  cuarto.  Un  crecimiento  macrocefálico  del cooperativismo  financiero  que  tuvo  lugar  durante  los  años  90,  unido  a  falencias  en  sus  mecanismos  de  control,  condujo  a  una  crisis  de  confianza mayúscula en este sector, que por fortuna se ha logrado recuperar  en buena medida. 


En Colombia  tenemos  un  esquema  de  descentralización  fiscal  bastante  ambicioso. Cerca del 50% de los recaudos tributarios de carácter nacional se  transfieren  hoy  en  día  a  las  entidades  territoriales:  el  nuestro  es  uno  de  los  procesos  descentralizadores  más  profundos  de  América  Latina.  Pero  precisamente  por  esa  razón  los  mecanismos  de  la  descentralización  hay  que  mantenerlos  en  permanente  revisión,  no  para  echar  marcha  atrás  en  los  empeños  descentralistas,  sino  para  hacerlos  cada  vez  más  eficientes.  De  los  diagnósticos  y  de  las  políticas  adelantadas  en  esta  crucial  área  de  la  descentralización se ocupa el capítulo quinto.    De la buena marcha de la educación, de la ampliación de sus coberturas, de  su  pertinencia  y  de  su  adecuada  financiación  depende  no  solo  el  futuro  del  país como sociedad equitativa y con igualdad de oportunidades, sino también  la  recuperación  de  niveles  aceptables  de  empleo.  Cada  vez  se  hace  también  más  evidente  el  vínculo  estrecho  que  existe  en  Colombia  entre  educación  apropiada y mercado laboral dinámico: uno de cada dos desempleados carece  de  trabajo  hoy  no  por  razones  asociadas  al  ciclo  económico  sino  por  deficiencias  en  su  formación  profesional.  Y  desde  el  punto  de  vista  fiscal  es  claro que, de la misma manera que acontece con la salud, el reto en materia de  educación  no  es  tanto  gastar  más,  como  gastar  mejor.  El  capítulo  sexto  se  ocupa de diversas iniciativas asociadas con la búsqueda de la eficiencia en la  financiación educativa.    “Colombia es café o no es”, dijo en alguna ocasión el general Uribe Uribe. Y  aunque hoy somos menos dependientes en cuanto a ingreso de divisas de las  exportaciones cafeteras, dada la diversificación de la oferta exportable del país  que  ha  tenido  lugar  en  los  últimos  años,  es  evidente  que  desde  el  punto  de  vista social la caficultura sigue siendo vital para Colombia. El café es de lejos el  principal  empleador  rural,  y  su  importancia  en  el  tejido  social  colombiano  sigue presente. Por eso el capítulo séptimo se dedica al café.  El  contrabando  no  por  antiguo  deja  de  ser  uno  de  los mayores  enemigos  del empleo nacional. Es una hidra de mil cabezas, cuyo combate debe darse sin  cuartel.  El  capítulo  octavo  se  ocupa  de  recapitular  las  tareas  que  se  emprendieron en los últimos dos años en la lucha contra este flagelo.   


Ahora bien,  si  Colombia  no  alcanza  la  anhelada  paz  muchos  de  los  esfuerzos realizados en otras áreas de la economía se perderían en ese baño  de  sangre  insensato  que  martiriza  a  la  patria.  Cuando  don  Esteban  Jaramillo  anunció en septiembre de 1932, en el Senado de la República, el inicio de las  hostilidades bélicas con Perú dijo en sonora frase: “Hasta hoy hemos hecho las  finanzas  de  la  paz;  ahora  debemos  hacer  las  finanzas  de  la  guerra”.  Al  despuntar  el  siglo  XXI  debemos  decir,  parafraseando  al  insigne  hacendista:  “Hemos  hecho  en  los  últimos  años  las  finanzas  de  la  guerra;  ahora  debemos  hacer las finanzas de la paz”. El capítulo noveno se consagra a este tema, acaso  el más importante para el futuro de Colombia.    Entre  mediados  de  1998  e  igual  fecha  del  año  2000  las  autoridades  colombianas hicimos un esfuerzo gigantesco para mejorar la imagen del país  en  el  exterior,  y  para  recobrar  credibilidad  en  los  diversos  escenarios  de  la  comunidad  internacional.  El  aspecto  económico  no  fue  una  excepción:  se  adelantó  una  verdadera  “diplomacia  económica”,  que  permitió,  entre  otras  cosas,  y  a  pesar  de  las  dificultades  que  imperaron  por  aquella  época  en  los  mercados internacionales, mantener abierto el crédito para el país.     Carecen  pues  de  toda  sindéresis  e  incurren  en  grave  inexactitud  quienes  afirman  que  el  crédito  externo  se  ha  cerrado  para  Colombia.  No  solo  no  se  cerró,  pues  entre  1999  y  el  año  2000  se  hicieron  exitosas  colocaciones  de  bonos denominados en dólares en el mercado internacional, sino que durante  el primer semestre de 2000 Colombia hizo su primera incursión en el mercado  de  euros,  en  el  que  nunca  había  participado.  Una  muestra  de  estas  presentaciones  ante  las  audiencias  internacionales  se  ofrece  en  el  capítulo  décimo de esta obra.    Uno  de  los  temas  de  mayor  interés  en  todo  el  mundo,  hoy  en  día,  es  el  alcance que deben tener los fallos de los jueces de constitucionalidad. ¿Deben  ellos  limitarse  a  cotejar  la  exequibilidad  de  las  normas  sometidas  a  su  consideración o deben ir más allá? ¿Qué alcances económicos pueden llegar a  tener los fallos de las altas cortes constitucionales? ¿Pueden las sentencias de  constitucionalidad  llegar  a  decretar  la  ejecución  de  gastos  no  autorizados  previamente en el presupuesto nacional? ¿Qué está aconteciendo en Colombia  en esta materia? El capítulo undécimo pretende hacer un aporte a este tema 


de tanta actualidad, en el que convergen la economía y el derecho en el Estado  contemporáneo.    Deseo, por último, agradecer a las directivas del Externado de Colombia su  generosidad al brindarme la oportunidad para divulgar entre un público más  amplio los documentos que se recogen en este libro. De no ser así, se hubieran  mantenido circunscritos al estrecho ámbito en que suelen circular los papeles  oficiales.     No  podría  tampoco  dejar  de  consignar  mis  agradecimientos  para  con  las  doctoras  Ligia  Helena  Borrero  y  Aura  Ligia  Salazar,  quienes  con  paciencia  seleccionaron y organizaron los materiales que ahora se publican en este libro.      Bogotá, octubre de 2000                                           


CAPÍTULO PRIMERO  Balance de una gestión    Los  últimos  dos  años  –en  la  economía,  pero  no  sólo  en  ella–  no  fueron  ciertamente  un  período  fácil  ni  para  el  país  ni  para  América  Latina.  Por  el  contrario: acaso fueron los más difíciles que hayamos vivido desde los duros  años 30.  Por  eso  resulta  reconfortante  advertir  que  las  cosas,  a  no  dudarlo,  están  mejorando;  que  los  peores  momentos  quedaron  atrás;  que  el  inmenso  esfuerzo desplegado en estos dos años no resultó en vano; y que la economía  colombiana  ha  reencontrado,  después  del  estado  calamitoso  en  que  la  encontró  la  administración  Pastrana,  no  sólo  indicadores  evidentes  de  recuperación en el corto plazo, sino –lo que es aún más importante– anclajes  de estabilización sólida para el mediano y largo plazo.                                     

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Tomado del discurso pronunciado por el autor en el homenaje que le ofrecieron los  industriales y empresarios en Medellín el 16 de agosto de 2000. 


GRÁFICA 1   

Encontramos,  en  primer  lugar,  una  tasa  de  cambio  revaluada.  La  tasa  de  cambio  de  equilibrio  –aquella  que  asegura  sostenibilidad  a  las  cuentas  externas del país– se había rezagado notablemente desde comienzos de los 90.   Nada  más  grave  para  una  economía  como  la  colombiana  que  una  prolongada  revaluación,  sobre  todo  cuando  ella  no  obedece  a  mejoras  en  la  productividad  del  conjunto  de  la  economía,  sino  a  causas  fortuitas  o  a  desmanejos fiscales.  La revaluación de la última década –más que la apertura misma–, y en todo  caso la desafortunada decisión de adelantar la apertura dentro de un contexto  revaluacionista  (error  costosísimo  que  cometieron  precisamente  quienes  ahora  se  constituyen  en  los  principales  críticos  económicos  del  actual  Gobierno), fue la causante de que se perdieran tantos empleos en el país; de 


que se  resintieran  las  estructuras  productivas;  de  que  se  sometiera  a  una  injusta competencia a la agricultura y a la industria nacional; de que un país  rico en tierras y en aguas como el nuestro pasara a importar inopinadamente  cerca  de  siete  millones  de  toneladas  anuales  de  alimentos;  de  que  se  “potrerizaran”,  como  alguien  anotó,  cerca  de  setecientas  mil  hectáreas  que  estaba dedicadas a la producción de alimentos; que la infraestructura cafetera  del  país  recibiera  un  golpe  del  cual  aún  no  se  repone;  que  organizaciones  productivas  y  de  generación  de  empleo  como  las  del  valle  de  Aburrá  y  de  Rionegro,  que  son  las  mayores  exportadoras  per  cápita  del  país, sufrieran  lo  indecible  en  estos  años;  y  en  fin,  que  el  país  registrara  uno  de  los  más  altos  déficit  de  su  historia  en  la  cuenta  corriente  de  la  balanza  de  pagos,  que  superaba al 6% del PIB cuando se inició la administración Pastrana.  Por eso el Gobierno, desde la primera hora, se aplicó con determinación a  orientar desde el Banco de la República una recuperación de la tasa de cambio,  de  la  misma  manera  que  adelantamos  una  batalla  campal  contra  el  contrabando desde el Ministerio de Hacienda y la Dian.  Nada  más  atolondrado  que haber hecho  la  apertura  en simultánea  con  la  apreciación  del  peso,  y  como  si  esto  fuera  poco,  a  la  vez  que  se  desmontaba  culposamente el aparato represivo del contrabando.   Las aperturas exitosas nunca se hacen ni con revaluación de las monedas  domésticas  ni  con  desmantelamiento  de  las  aduanas.  Por  el  contrario,  los  países  más  abiertos  del  mundo  son  los  que  tienen  aduanas  más  severas.  La  apertura no se hizo para ser inundados las importaciones foráneas al amparo  de una tasa de cambio revaluada o de unos controles laxos y permisivos en las  aduanas,  sino  para  que  el  empleo  nacional  se  viera  fortalecido  con  más  exportaciones. Grave responsabilidad ante la historia le cabe a quienes así lo  permitieron  habiendo  podido  evitarlo,  los  mismos  que  hoy  se  dedican  a  pontificar sobre lo humano y lo divino.  Pues  bien,  este  es  el  primer  logro  obtenido  en  los  primeros  dos  años  del  Gobierno Pastrana: la tasa de cambio se ha recuperado a niveles de equilibrio.  Si tomamos a 1994 como base 100 del índice de paridad, dicho índice al inicio  de la administración estaba en niveles del 85% y hoy se encuentra por encima  del 115%. Es decir, se ha recuperado cerca del 30%. Y a la vez, como a tantos  les consta, la lucha contra el contrabando se ha dado sin cuartel.     


GRÁFICA 2 

Los  resultados  se  aprecian  fácilmente:  las  exportaciones  no  tradicionales  (para  no  contabilizar  el  factor  de  los  mejores  precios  del  petróleo)  están  creciendo a tasas de más del 20% anual; el déficit en la cuenta corriente de la  balanza de pagos, de niveles de más del 6% del PIB, se ha reducido a menos  del  2%  del  PIB,  con  todo  y  que  las  importaciones  tienden  a  aumentar  en  un  8%  en  el  último  año,  lo  que  ya  hace  de  este  déficit  –a  diferencia  del  que  encontramos– algo perfectamente financiable; ahí está, en fin, la reducción en  las  im‐portaciones  de  alimentos  que  se  empieza  a  registrar,  y  que  este  año  pueden  ser  en  un  25%  más  bajas  que  las  de  los  años  anteriores;  el  país  ha  vuelto a tener superávit comercial por primera vez en 7 años.   ¡Estamos  avanzando  con  pasos  sólidos,  pues,  hacia  el  objetivo  de  que  los  componentes de la bandeja paisa vuelvan a ser producidos en Colombia!   Y  esto  es,  en  especial,  el  resultado  de  que  hemos  vuelto  a  tener  tasa  de  cambio competitiva y controles aduaneros serios.  La  liberación  de  la  tasa  de  cambio  en  septiembre  del  año  pasado  y  el  abandono  del  sistema  de  franjas  resultaron  exitosos,  aun  contra  los  pronósticos  pesimistas  de  algunos;  no  hubo  sobrereacción  ni  en  la  tasa  de  cambio ni en las tasas de interés; y desde entonces el mercado cambiario ha  marchado  con  normalidad  y  sobre  él  no  han  vuelto  a  recaer  presiones  especulativas.  Conservar  la  tasa  de  cambio  real  alcanzada,  preservarla  y  cuidarla,  debe 


convertirse en  un  gran  propósito  de  la  política  económica  de  ahora  en  adelante.  Y  para ello,  por  supuesto, se  requiere mantener  a  raya  la inflación:  segundo indicador al que quisiéramos referirnos.  La  inflación  que  registra  el  país  en  la  actualidad  es  la  más  baja  de  los  últimos  treinta  años.  Podríamos  perfectamente  concluir  el  2000  como  el  segundo año consecutivo con inflación de un solo dígito. Esto es afortunado y  de inmensa importancia.  En  general  los  países  latinoamericanos  que  hoy  presentan  economías  sanas y prósperas entraron al terreno de inflaciones de un solo dígito desde la  década anterior. Colombia, por diversas razones, se había quedado patinando  en inflaciones entre el 20 y el 30%, pero ahora tiene la estupenda oportunidad  de lograr lo que aquellas naciones ya han alcanzado.   Esto constituye una ocasión irrepetible para crecer con equidad y firmeza  en los años venideros. La experiencia internacional muestra que un proceso de  crecimiento estable nunca se consolida si persisten desequilibrios grandes en  los  precios  y,  así  mismo,  que  no  hay  nada  que  atente  más  contra  la  equidad  que  las  inflaciones  altas,  pues  éstas  terminan  por  empobrecer  más  a  los  pobres y, simétricamente, enriquecer más a los ricos.    GRÁFICA 3   

   


Por eso, lo que ha pasado en los últimos dos años en el país en materia de  inflación no debe pasar desapercibido.   De mantener la inflación baja, en los territorios de un solo dígito, hay que  hacer un gran propósito nacional.  Algunos escépticos dirán: sí, pero la baja en la inflación es el resultado del  decaimiento en la demanda agregada que ha experimentado el país; y así es,  pero solo en parte.  ¿Acaso  no  ha  influido  en  el  comportamiento  de  la  inflación  el  buen  comportamiento de los alimentos?  ¿Acaso no ha influido también, y de qué manera, que los costos financieros  de las empresas y de las familias se hayan reducido como consecuencia de la  caída en las tasas de interés?   ¿Acaso  no  ha  influido  también  la  liquidez  satisfactoria  que  se  le  ha  suministrado  a  la  economía  en  estos  dos  años,  a  diferencia  de  lo  que  venía  aconteciendo antes de agosto de 1998, cuando se estranguló  la liquidez  de la  economía para defender a cualquier costo la que fuera la banda cambiaria?   Todo  esto  explica  el  buen  comportamiento  de  la  inflación  en  la  primera  mitad de la administración Pastrana.  Y  por  supuesto,  ¿cómo  no  mencionar  lo  que  se  ha  logrado  en  materia  de  tasas  de  interés?  A  “sombrerazos”  o  no,  pero  lo  cierto  es  que  logramos  bajarlas, en los últimos dos años, en cerca de 25 puntos nominales: una de las  reducciones más rotundas en muchas décadas; ello ha permitido, además, que  la  estructura  actual  de  tasas  reales  –tanto  activas  como  pasivas–  sea  compatible  con  la  recuperación  de  la  economía  y  del  empleo,  cosa  que  por  supuesto no era así cuando se inició la administración y encontramos tasas de  interés activas del 50%.                     


GRÁFICA 4 

               


Es el  comportamiento  positivo  durante  los  últimos  dos  años  de  estos   indicadores  cruciales  –tasa  de  cambio,  tasa  de  inflación  y  tasa  de  interés–  lo  que  ha  permitido  que  el  crecimiento  como  un  todo  se  reinicie  con  vigor.  Después del difícil año 99, todos los indicadores disponibles nos reafirman en  la  convicción  que  en  el  año  2000  la  economía  colombiana  crecerá  por  lo  menos al 3%, que como se sabe es la meta oficial para este año.   Algunos  sectores,  como  el  manufacturero,  vienen  mostrando  un  dinamismo notable, con tasas anuales de crecimiento superiores al 10%. En el  primer trimestre del año 2000 la economía creció un 2.2%, y en el tercero un  3.8%, con siete de los diez principales sectores creciendo con fortaleza.   Al  iniciarse,  pues,  la  segunda  mitad  de  la  administración  es  indiscutible  que  la  economía  colombiana  está  en  franca  recuperación.  Pero  no  una   recuperación artificial,  sino  una  recuperación sólida,  apoyada  en el  ajuste de  sus  grandes  variables,  como son  la  tasa  de  cambio,  la inflación  y el costo del  dinero.  Hace  algún  tiempo  las  finanzas  de  las  entidades  territoriales  podían  mirarse  aisladamente  de  las  nacionales.  Las  unas  iban  por  un  lado,  las  otras  por  otro.  Hoy,  por  supuesto,  las  cosas  no  suceden  así.  Hay  estrechos  vasos  comunicantes entre unas y otras, y para el conjunto de las finanzas públicas es  indispensable  la  salud  de  ambas.  Y  a  su  turno,  la  sanidad  de  las  finanzas  públicas  del  país  es  requisito  indispensable  para  que  el  empleo  y  la  recuperación económica se afiancen sobre pilares sólidos.  Permítasenos entonces que de manera muy breve hagamos un recuento de  lo  que  constituyó  el  gigantesco  esfuerzo  desarrollado  en  estos  últimos  dos  años en materia de saneamiento fiscal en el país.  Cuando  comenzó  la  administración  Pastrana  las  proyecciones  mostraban  que,  de  no  tomarse  medidas  correctivas,  el  déficit  agregado  de  las  finanzas  públicas  alcanzaría  rápidamente  niveles  explosivos  del  7  al  8%  del  PIB.  De  haber  seguido  esa  senda,  la  experiencia  internacional  indica  que  la  contracción de nuestra economía habría podido alcanzar niveles del 8%.  No fue éste un período fácil. El saneamiento de las finanzas públicas debió  sortear entre otros los siguientes escollos, adicionales a la inercia que ya traía:  un  notable  resentimiento  de  los  recaudos  debido  al  crecimiento  económico  negativo  que se  registró en  1999;  la  necesidad  de  hacerle  frente  a una  crisis  sin  precedentes  que  heredamos  en  el  sector  financiero,  y  que  exigió  capitalizaciones  importantes  en  la  banca  pública  con  efectos  fiscales;  y  por 


supuesto, la  atención  del  terremoto  de  la  zona  cafetera  que  tuvo  lugar  en  febrero  de  1999  y  que  implicó  gastos  fiscales  no  presupuestados  originalmente superiores a un billón de pesos.  Pese a todo ello, ahí están los resultados contundentes: el déficit del sector  público no financiero, cuya meta acordada para 1999 con el Fondo Monetario  Internacional  era  del  6.1%  del  PIB,  fue  en  realidad  menor  a  la  meta  oficial:  alcanzó apenas el 5.5%.  A  más  de  ello,  al  terminar  el  primer  semestre  del  año  2000  se  cumplía  rigurosamente la meta, también oficial, de que el déficit del sector público no  financiero no excediera el 3.6% en el año.   En  otras  palabras:  a  pesar  de  las  dificultades  ya  reseñadas,  entre  1999  y  2000  alcanzamos  una  reducción  del  35%  en  el  déficit  del  sector  público  no  financiero,  y  el  país,  si  mantiene  la  disciplina  fiscal  que  se  ha  impuesto  –y  siempre  y  cuando  concluya  con  las  reformas  estructurales  que  requiere–  quedará  enrutado  por  la senda  de la  reducción  gradual  de los  déficit  fiscales  que hemos acordado con el FMI; reducción gradual (incluido por supuesto el  déficit del Gobierno central) que es el único camino seguro para disminuir el  nivel de endeudamiento público acumulado por el país en la última década.  Yo  reto  a  quien  quiera  a  presentar  pruebas  de  que  ésta  no  ha  sido  una  política fiscal cuidadosa, como algunos con intereses más políticos que de otra  índole han afirmado. Por el contrario: a pesar de haberse dado en una época  de  inmensas  dificultades  y  restricciones,  creo  que  quien  juzgue  con  objetividad  el  esfuerzo  realizado  tendrá  que  concluir  que  fue  inmenso  y  a  la  vez exitoso.  El Gobierno central entre 1999 y 2000 reduce su déficit del 7.5 al 6% del  PIB  (1.5%  de  corrección)  como  fruto  de  la  ejecución  de  uno  de  los  presupuestos más austeros y más severos que se hayan presentado en muchas  décadas en Colombia: el prepuesto del año 2000, que llamamos “De la verdad”,  en el cual los gastos generales tienen un decrecimiento en términos reales del  20%  y,  como  se  recordará,  los  salarios  de  los  servidores  públicos  con  remuneraciones  superior  a  los  dos salarios mínimos  no  tuvieron  incremento  alguno en este año; hechos sin precedentes también en muchas décadas, y que  son un testimonio adicional de la gran austeridad con que se han manejado las  cuentas fiscales del país.     


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Algo  semejante  se  orientó  desde  el  Ministerio  de  Hacienda  en  estos  dos  años  en  lo  atinente  a  las  entidades  territoriales:  se  lograron  reestructuraciones  en  sus  plantas  administrativas,  altamente  burocratizadas,  lo  que  implicó  un  adelgazamiento  de  cerca  de  18.000  personas  en  los  dos  últimos  años,  liberándoles  así,  a  departamentos  y  municipios,  capacidad  de  inversión que a menudo ven comprometida con los excesos burocráticos.  Así  mismo,  se  promovieron  en  el  Congreso  Nacional  dos  iniciativas  trascendentales  para  la  vida  futura  de  departamentos  y  municipios.  Por  un  lado, la creación del fondo de pensiones territoriales (Fonpey), que asegurará  que  estas  entidades  empiecen  a  ahorrar,  cosa  que  hasta  el  momento  no  han  hecho,  para  generar  las  provisiones  necesarias  a  fin  de  atender  los  pasivos  pensionales en el futuro.  Y  de  otro  lado,  la  ley  de  saneamiento  de  los  fiscos  departamentales  y  municipales aprobada en la legislatura pasada, de gran importancia también,  que  busca  moderar  el  endeudamiento  de  las  entidades  territoriales  a  fin  de  que  se corte  la  mala  práctica  que  ha  venido imperando  en  el  país  y  según  la  cual  departamentos  y  municipios  se  han  adecuado  en  el  pasado  no  para  financiar inversión sino gastos de funcionamiento. 


Desde luego, no todo se ha solucionado en materia fiscal: se ha recorrido  un tramo importante, pero queda otro por recorrer.  Quien les habla dejó presentado al Congreso, y ya aprobado en la comisión  tercera  de  la  Cámara,  un proyecto  de  modernización  tributaria  que  rebaja  la  tarifa del impuesto a la renta en Colombia, prolonga en el tiempo el tributo a  las  transacciones  financieras  y  sutura  importantes  focos  de  evasión,  al  paso  que elimina privilegios costosos e injustificados en el sistema tributario.   Este  proyecto  de  ley  continúa  la  filosofía  del  que  se  aprobó  en  el  último  trimestre de 1998, que consiste en reconocer que las tarifas de los impuestos  en  Colombia  son  altas  pero  su  base  estrecha,  y  que  por  lo  tanto  la  dirección  correcta  que  se  debe  transitar  es  la  de  reducir  las  tarifas,  como  se  hizo  en  aquel  entonces  con  la  del  iva  y  como  se  propone  en  esta  ocasión  con  la  de  renta,  a  la  vez  que  se  hacen  esfuerzos  para  ampliar  las  bases  y  avanzar  así  hacia un esquema más equitativo de tributación.  Se impone también una reforma importante y profunda al financiamiento  de  la  seguridad  social  de  carácter  nacional.  Los  proyectos  de  ley  sobre  este  tema  quedaron  debidamente  preparados,  se  explicaron  en  las  mesas  de  concertación  que  han  venido  deliberando,  y  su  estudio  deberá  ser  abocado  prontamente por el Congreso.  Acá  está  de  por  medio  nada  menos  que  la  posibilidad  de  que  el  Seguro  Social  pueda  honrar  cumplidamente  las  pensiones  a  su  cargo  en  los  años  venideros, y atender con unos mínimos de eficiencia los servicios médicos que  son de su responsabilidad.  Este  es  un  tema  que  no  debe  postergarse;  y  en  la  solución  lúcida  que  le  demos  radica  la  posibilidad  de  que  los  enunciados  de  la  seguridad  social  de  carácter  público  no  se  queden  en  el  papel,  sino  que  puedan  reflejarse  en  bienestar efectivo de los millones de colombianos que hoy están cobijados por  normas generosas pero a través de una entidad, como el Seguro Social, cuyas  finanzas flaquean más cada día.  El  Congreso  habrá  de  ocuparse,  así  mismo,  del  proyecto  que  ya  se  le  presentó  y  cuya  temática  también  es  objeto  de  deliberación  en  las  mesas  de  concertación,  sobre  el  futuro  de  la  descentralización  en  Colombia.  Acá  no  se  trata de echar atrás ese gran proceso descentralizador que puso en marcha el  constituyente de 1991, sino de hacerlo cada vez más eficiente, más estable; sin  olvidar  nunca  que  los  beneficiarios  del  gran  proceso  descentralizador  de  Colombia  deben  ser  las  comunidades  y  no  los  intereses  creados  de  carácter 


burocrático y  politiquero  que  a  menudo  medran  en  torno  a  la  descentralización.  Dejé  preparado  igualmente  para  consideración  de  mi  sucesor  un  importante  proyecto  de  ley  denominado  “de  responsabilidad  fiscal”,  instrumento  que  en  otros  países,  como  Argentina  y  Brasil,  ha  dado  muy  buenos resultados para poner en orden las finanzas públicas y que espero que  se analice con mucho detenimiento por parte del Congreso.  El  impase  político  que  se  creó  en  el  país  con  motivo  de  la  propuesta  del  referéndum, y muy especialmente en relación con la iniciativa de revocatoria  del  Congreso,  impidieron  que  esta  iniciativa  se  discutiera  con  más  prontitud  por las cámaras.  Muchas de estas iniciativas de carácter económico requieren –y así se está  haciendo–  de  un  proceso  previo  de  concertación.  Pero  permítasenos  una  breve  consideración  sobre  el  alcance  que  deben  tener  estos  procesos  en  Colombia.  En  España,  por  ejemplo,  está  bastante  desarrollado  el  mecanismo  de  la  concertación: cada vez que hay un tema importante para la sociedad española  el asunto se ventila dentro de este esquema, que cuenta entre otras cosas con  una  secretaría  permanente  y  con  servicios  técnicos  bastantes  sofisticados.  A  través de la concertación se ha llegado a grandes acuerdos, como fueron en su  momento  los  de  la  Moncloa  y  Toledo,  pero  no  siempre  sucede  así.  En  ocasiones  a  lo  que  se  llega  es  a  civilizados  disensos,  después  de  una  amplia  discusión en la que participan los más importantes estamentos de España. De  todos los temas que se analizan en la concertación se les envía a las Cortes (es  decir,  al  Congreso)  una  memoria,  en  donde  se  recapitula  ordenadamente  en  qué se estuvo de acuerdo y en qué no, y cuáles fueron las razones de lo uno y  lo  otro.  Por  supuesto,  estos  son  materiales  de  inmensa  importancia  para  las  discusiones políticas en las Cortes.  Pues  bien,  esto  es  quizás  lo  que  no  se  tiene  aún  claro  en  Colombia:  los  mecanismos  de  concertación  son  espacios  de  diálogo,  de  sana  confrontación  inclusive,  y  aunque  no  necesariamente  conducen  a  acuerdos  completos,  siempre desarrollan la tolerancia y el entendimiento civilizado, aun sobre las  diferencias.  Tampoco  puede  entendérseles  como  una  estratagema  para  suplantar  – cuando  de  proyectos  de  ley  se  trata–  al  Congreso,  dilatando  al  infinito  las  discusiones hasta que no haya tiempo de debatirlas en el foro político normal, 


que es el parlamento.  A  pesar  de  la  pobreza,  quedamos  muy  satisfechos  de  haber  podido  incorporar  en  los  presupuestos  que  nos  correspondió  preparar  partidas  importantes  para  que  las  fuerzas  del  orden  mantengan  unos  mínimos  operativos y una capacidad de reacción adecuada ante los inmensos retos de  orden público que afronta el país en estos momentos. Fue así como se le dio  viabilidad  presupuestal  a  la  incorporación  gradual  de  hasta  30  mil  soldados  profesionales  en  las  filas  de  las  Fuerzas  Armadas,  e  igualmente  se  hicieron  apropiaciones  presupuestales  y  operaciones  de  crédito  que  les  permitirán  incrementar  en  niveles  realmente  importantes  la  dotación  de  equipo  aéreo  tecnológico,  y  que  constituyen  la  más  eficiente  arma  en  la  lucha  antisubversiva.  Somos  de  los  que  creen  que  ha  llegado  la  hora  no  solo  de  pedir  sino  de  exigir  hechos  de  paz,  tanto  a  la  subversión  como  a  los  paramilitares,  y  para  ello  se hacen  indispensables  unas  fuerzas  armadas  modernas,  con  capacidad  de reacción, y con una clara ventaja tecnológica.  Pero  la  paz  no  solo  es  cuestión  militar.  Es  también,  ¡y  en  qué  medida!,  asunto  de  información.  Podríamos  decir  que  la  guerra  que  vive  Colombia  es  una guerra de opinión pública.  Hace algunos días un amigo español nos comentaba que en España, cuando  hay alguna noticia de la eta, desde luego se registra: por ejemplo, si pone una  bomba  en  Madrid  o  si  asesina  a  un  concejal, como  lo  ha  hecho  últimamente,  son noticias que por supuesto recogen los medios. Pero a ninguno de ellos se  le  ocurriría,  y  el  Gobierno  probablemente  tampoco  lo  permitiría,  hacerle  en  hora  triple  A  extensos  reportajes  a  los  dirigentes  de  la  organización  separatista.  Una cosa  es  la  noticia  y  otra  bien  distinta  legitimar  a  las  fuerzas  violentas dándoles interminables espacios de opinión.  Esto  que  nos  dijo  nuestro  amigo español  nos  dejó  pensativos:  ¿hasta  qué  punto  se  nos  está  yendo  la  mano  en  Colombia?  ¿Acaso  no  tuvimos  a  Raúl  Reyes  hace  algunas  semanas,  como  una  especie  de  anchorman,  copando  la  televisión  colombiana?  ¿Y  no  fue  también  en  los  espacios  de  opinión  donde  tuvimos  reciente  y  pródigamente  a  Carlos  Castaño,  cabecilla  de  las  Autodefensas  Unidas  de  Colombia,  y  a  uno  de  los  comandantes  del  eln?  ¿No  terminan  estas  entrevistas  por  legitimar  algo  que  la  sociedad  no  ha  legitimado?   A nuestro entender los medios le prestarían un gran servicio al proceso de 


paz registrando las noticias de orden público pero no la opinión magnificada  de sus protagonistas, ya sean éstos de la subversión o de las autodefensas.  Se ha dicho hasta la saciedad que para que un proceso de paz sea exitoso – como  todos  queremos  que  sea  el  colombiano–  éste  debe  ser  prudente:  y  la  prudencia comienza por saber distinguir muy bien qué son noticias y qué son  opiniones;  qué  legitima  en  forma  inadecuada  posturas  extremas,  y  qué  contribuye a apaciguar los espíritus y a acelerar la dinámica de la paz. Ese es el  gran compromiso por la prudencia que estamos necesitando.    El sector financiero es a la economía de cualquier país lo que el aceite es al  funcionamiento  de  un  motor:  sin  aceite  un  motor  puede  funcionar  unos  cuantos kilómetros, pero termina fundiéndose. Por eso durante estos dos años  le  prestamos  tanta  atención  al  sistema  financiero:  no  porque  estuviéramos  pensando  en  salvar  banqueros,  sino  porque  nos  preocupó  desde  un  primer  momento  la  situación  calamitosa  en  que  recibimos  el  sector  financiero,  al  borde de una crisis generalizada que, si se hubiera dejado prosperar, hubiera  dado al traste con millones de ahorradores y con la fe pública en la entidades  financieras y cooperativas.  Se le hizo frente a una de las crisis hipotecarias más severas que el país ha  tenido  y  se  promovió  la  reestructuración  patrimonial  del  sistema  financiero.  La  política  del  Gobierno  no  fue  nunca  la  de  salvar  banqueros  ni  la  de  “socializar  pérdidas”,  sino  la  de  preservar  las  debidas  seguridades  para  los  ahorradores y el buen funcionamiento del sistema de pagos del país.  Hoy es satisfactorio constatar que de la sala de cuidados intensivos en que  recibimos  el  sector  financiero  logramos  pasarlo  a  la  sala  de  convalecencia,  y  ojalá muy pronto podamos darlo de alta.  El costo de evitar esta catástrofe se ha diluido fiscalmente en el tiempo y  terminará  siendo  equivalente  a  unos  5  puntos  del  PIB,  costo  que  –si  se  compara con el de las crisis financieras en otros países donde se dejó propagar  una crisis generalizada, hasta alcanzar en veces 20 puntos del PIB– en nuestro  país ha sido, con todo, módico.   


CUADRO I COSTO DE EVITAR LA CRISIS BANCARIA País Estados Unidos Japón Noruega España Suecia Bulgaria Hungría Israel México Argentina Argentina Brasil Chile Uruguay Venezuela Turquía Finlandia Corea Indonesia Tailandia Malasia

Período 1980s 1990s 1987‐89 1977‐85 1991 1990s 1991‐95 1977‐83 1990s 1980‐82 1989‐90 1994‐95 1981‐83 1981‐84 1994‐95 1982‐85 1991‐94 1997‐ 1997‐ 1997‐ 1997‐

Costo estimado GDP (porcentaje) 2,5 20,0p 4,0 16,8 6,4 14,0 10,0 30,0 20,0p 55,3 13,0 5‐10,0 41,2 24,2 18,0 2,5 8,4 60,0p 80,0p 45,0p 45,0p

p= datos preliminares Nota: Incluye todas las instituciones depositarias; los costos son de  gobiernos y depositarios. Fuente: caprio and Klingebiel, 1999. Lindgren, García y Saal, 1996.  Rojas ‐ Suárez y Weisbrod, 1996. Wall Street Journal , 22 de octubre de  1998 y 27 de julio de 1999; Standard and Poor's, varios años.   Cerca del 90% de los costos de la crisis financiera fueron absorbidos por  los  procesos  de  saneamiento  y  capitalización  de  la  banca  pública.  Lo  que  en 


esta materia  se  ha  hecho  en  los  dos  últimos  años  realmente  no  tiene  precedentes.  Asumimos con decisión el reto de liquidar la Caja Agraria, poniéndole fin,  así, a 25 años de titubeos. Así mismo, se dispuso una absorción ordenada de  negocios  del  bch  por  parte  de  Granahorrar,  dando  por  terminado  uno  de  los  casos  más  deplorables  de  desmanejo  administrativo  y  financiero:  en  efecto,  durante  la  pasada  administración  esta  entidad,  que  había  sido  utilísima  y  benemérita, se convirtió en un banco inviable, que al igual que la Caja Agraria  perdía más de mil millones de pesos diarios.   El  Banco  Cafetero  absorbió  también  ordenadamente  los  negocios  del  Banco  del  Estado,  y  es  el  propósito  del  Gobierno  privatizar  los  bancos  Granahorrar  y  Cafetero,  manteniendo  en  la  órbita  oficial  solamente  el  Banco  Agrario.    Por supuesto, quedan en la agenda económica y social del país muchísimos  temas.  Pero  quizás  el  más  apremiante  es  el  del  empleo.  Todos  los  esfuerzos  tienen  que  seguir  concentrados  en  la  mira  de  recuperar  una  generación  dinámica  de  empleo  en  Colombia.  El  desempleo  no  se  ha  disparado  súbitamente:  ha  subido  en  forma  persistente  durante  los  últimos  6  años.  El  combate  contra  este  flagelo  requiere  de  persistencia  en  tres  frentes  de  política.  1.  El  primero  son  las  condiciones  macroeconómicas  propicias  para  recuperar la ocupación laboral. En este campo, por fortuna, hemos avanzado  satisfactoriamente.  ¿Acaso  no  es  muy  saludable  para  la  recuperación  del  empleo la baja en las tasas de interés que hemos logrado? ¿O la recuperación  de  la  tasa  de  cambio  real?  ¿O  la  baja  de  la  inflación?  ¿Hubo  algo  más  nocivo  para el empleo que la prolongada revaluación que vivió el país?  2.  En  segundo  lugar,  se  requieren  políticas  sectoriales,  como  las  que  con  éxito  se  vienen  implementando  últimamente,  de  apoyo  a  las  cadenas  productivas;  entre  éstas  quisiera  mencionar  la  de  la  cadena  algodón‐textil‐ confecciones, cuya idea se gestó entre los empresarios antioqueños, y que nos  permite ver ya que en el país se vuelve a sembrar algodón y que la industria  textil y la de las confecciones registran un repunte saludable.    No  fue,  pues,  una  mera  coincidencia  que,  junto  con  la  Dian  nos  empeñáramos  en  una  lucha  sin  cuartel  contra  el  contrabando  de  textiles, 


haciendo cumplir, por ejemplo, la norma –antigua pero inobservada–, según la  cual  por  Maicao  no  pueden  ingresar  textiles  al  país.  Por  eso  han  sido  tan  ásperas  las  protestas,  y  aun  las  amenazas  personales  que  hemos  recibido  quienes diseñamos dicha política; política que ha permitido, para citar un solo  ejemplo, que en la última aprehensión de barcos contrabandistas adelantada  en  operación  conjunta  con  la  Armada,  se  decomisara  un  cargamento  de  textiles equivalente a la producción de Coltejer de todo un mes.  Esto da una idea de la magnitud del problema del contrabando en el país, y  de cómo éste es uno de los principales enemigos de la generación de empleo.  3.  El  tema  educativo  es,  por  supuesto,  elemento  principal  al  hacer  un  balance  serio  sobre  el  problema  laboral  colombiano.  Uno  de  cada  dos  colombianos que hoy están desempleados no lo está por razones asociadas al  ciclo económico, sino a carencias educativas y de formación profesional.  Por  eso  no  sorprende  que  los  mayores  niveles  de  desempleo,  bien  por  encima de los promedios nacionales, los encontremos entre los jóvenes que se  ven  en  la  necesidad  de  desertar  de  la  secundaria,  o  que  al  terminar  ésta  encuentran cerradas las puertas de la universidad, o entre las mujeres que sin  mayor  formación  profesional  intentan  ingresar  al  mercado  laboral:  es  el  desempleo  estructural,  cuyo  único  antídoto  es  la  mejora  cuantitativa  y  cualitativa de los estándares educativos de Colombia.  A medida que una estructura productiva como la nuestra se enfrenta a la  inexorable  globalización,  cada  vez  requiere  más  mano  de  obra  capacitada  y  demanda  menos  mano  de  obra  no  calificada.  Por  eso  los  mayores  índices  de  desempleo,  en  ocasiones  por  encima  del  30%,  se  observan  en  sectores  carentes de formación profesional apropiada con relación a las destrezas que  demanda el mercado.  Antioquia,  cuyos  índices  de  calidad  de  educación  no  están  entre  los  primeros  del  país,  debe  hacer  un  esfuerzo  gigantesco  hacia  la  excelencia  educativa en los años venideros, segura de que ésta será una de las estrategias  más  eficaces  que  pueden  diseñarse  para  combatir  el  desempleo  en  el  departamento.  En  el  último  presupuesto  que  tuve  ocasión  de  presentar  a  consideración  del  Congreso  quedó  previsto  un  capital  semilla  para  que  pueda  ponerse  en  marcha un importante programa de ampliación de cupos universitarios que, al  actuar  como  una  esponja,  retenga  más  jóvenes  en  el  ciclo  educativo  y  amortigüe  así  el  impacto  de  los  cada  vez  mayores  contingentes  de  jóvenes 


desocupados que se vuelcan sin mayores esperanzas sobre el mercado laboral.  Por último están los vínculos entre el proceso de paz y el empleo, porque el  tema del desempleo debe planteársele sin tapujos al país, pero también a los  grupos subversivos y paramilitares, toda vez que ellos son acaso el principal  factor  de  desocupación  que  hoy  en  día  aflige  a  Colombia.  ¿O  existirá  alguien  que  no  esté  de  acuerdo  en  que  las  cohortes  de  desplazados  que  confluyen  como mareadas sobre las ciudades son factores determinantes del desempleo  urbano? ¿Habrá alguien que dude que el descuido de las empresas agrarias del  país, por razones de inseguridad, es también un factor inmenso de desempleo  rural?    Este  homenaje  reconforta  y  entusiasma,  no  sólo  al  homenajeado,  sino  al  país todo, que reconoce en la clase empresarial antioqueña acá representada  un bastión de sano optimismo, que nunca caerá en la desesperanza, y de arduo  trabajo,  por  duras  que  sean  las  circunstancias,  porque  tiene  bien  aprendida  aquella  bella  lección  de  don  Tomás  Carrasquilla  cuando,  refiriéndose  a  Antioquia, escribió:    Y Dios dijo a esta Antioquia:   Te haré arrugada y escabrosa para que tus hijos luchen contigo.  Tu vida no será en labranzas ni en pastoreos apacibles.   Habrán de sacarte el pan de tus propios entresijos.                             


CAPÍTULO SEGUNDO  La recuperación económica: una realidad a la vista      I. política macroeconómica para la   estabilización y la recuperación económica    A. Proceso de recuperación económica    1. el entorno económico latinoamericano    El desempeño de la economía colombiana en 1999 estuvo estrechamente  ligado  a  los  desarrollos  de  la  economía  internacional.  En  una  economía  mundial  cada  vez  más  integrada  en  el  plano  económico  y  financiero,  el  ciclo  económico  de  América  Latina  no  es  ajeno  a  los  choques  en  los  mercados  internacionales de capitales y a los términos de intercambio.  1. El año de 1999 pasará a la historia como el del peor desempeño de  América Latina en la década del 90. Después de crecer en promedio  a una tasa del 3.8% hasta 1997, la región creció el 2.1% en 1998 y  cero en 1999. Detrás de este resultado se encuentran el cambio de  percepción  de  los  mercados  internacionales  sobre  los  riesgos  de  las  inversiones  de  todo  tipo  en  los  países  latinoamericanos  y  la  caída  en  el  precio  de  los  bienes  básicos,  secuelas  de  las  crisis  del  sudeste asiático, Rusia y Brasil2.    En  la  gráfica  1  puede  observarse  que  en  1999  los  spreads  de  los  bonos  soberanos, que reflejan la percepción de riesgo asociada a la deuda de un país,  se mantuvieron elevados, en comparación con los existentes antes de la crisis  asiática, a causa de la pérdida de confianza en la región.  Como resultado de la recesión, el desempleo promedio en América Latina 

                                                        

Tomado  de  la  parte  primera  del  Informe  del  Ministro  de  Hacienda  al  Congreso  de  este año, que se encuentra  contenido  en  el tomo I de la Memoria de Hacienda 1999‐ 2000.  2  De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, los precios de los 

productos básicos  diferentes  al  petróleo  cayeron  en  14.7%  en  1998  y  un  6.9%  en  1999. 


aumentó a niveles del 8.7%, la tasa más alta observada desde que se dispone  de información para un número significativo de países.   De  otra  parte,  durante  1998  y  comienzos  de  1999  los  términos  de  intercambio  se  deterioraron  de  manera  significativa  para  un  conjunto  importante de países latinoamericanos, al tiempo que la demanda externa se  contrajo.    GRÁFICA I 

 


CUADRO I RELACIÓN DE PRECIOS DEL INTERCAMBIO DE BIENES FOB/FOB (VARIACIÓN ANUAL)

Perú Brasil Chile Argentina Bolivia Mexico Ecuador Colombia Venezuela América Latina

1997 6,9 5,7 3,8 0,4 3,5 ‐0,8 2,1 9,8 ‐3,1

1998 ‐13,1 ‐2,1 ‐13,6 ‐4,6 ‐4,9 ‐2,4 ‐11 ‐7,9 ‐25,9

1999 ‐9,1 ‐8,2 ‐4,6 ‐3,2 ‐0,5 4,1 4,6 5,1 27,2

2,2

‐5,3

0,7

Fuente: CEPAL. ‐ Naciones Unidas. Balance preliminar de las  economías de América Latina y el Caribe , Santiago de Chile, 1990.   Los  choques  externos  no  afectaron  de  la  misma  manera  y  con  la  misma  intensidad  a  los  diferentes  países  de  la  región.  Algunas  economías  experimentaron  fuertes  choques  en  el  mercado  de  bienes,  y  otras  sufrieron  con  más  rigor  los  efectos  del  endurecimiento  de  los  mercados  financieros  internacionales.   Además,  la  respuesta  de  las  economías  a  estas  alteraciones  estuvo  en  función  de  las  debilidades  y  fortalezas  de  sus  instituciones  políticas  y  económicas.  Colombia,  Venezuela  y  Ecuador  fueron  percibidos  como  países  que,  además  de  mantener  posiciones  fiscales  especialmente  complejas  y  enfrentar  riesgo  de  crisis  financiera  generalizada,  comprendían  complejos  procesos políticos. Precisamente, la mayor caída en la actividad económica en  la región se presentó en estos tres países, como puede observarse en la gráfica  2. La desconfianza en su posición externa y en su capacidad de cumplir con los  compromisos  de  deuda  pública  derivó  durante  1998  y  1999  en  ataques  especulativos contra las bandas de tipo de cambio que allí se mantenían.       


GRÁFICA 2 

Otras  economías  fuertemente  influidas  por  la  crisis  internacional  fueron  las  de  Argentina,  Chile  y  Brasil.  Argentina  y  Chile  se  vieron  afectados  en  especial  por  el  deterioro  de  las  condiciones  en  sus  mercados  de  bienes.  El  crecimiento del producto en Chile cayó a –1.5%, después de haber crecido en  promedio el 7% en los años previos de la década del 90; Argentina decreció un  3.5%, después de haber crecido el 4% en promedio, y la economía de Brasil no  creció por segundo año consecutivo.  En contraste, las economías de Perú y México, que mantenían una posición  fiscal  más  sólida,  registraron  crecimientos  positivos  en  1999.  El  PIB  de  Perú  creció el 3.0%, después de haber tenido un crecimiento prácticamente nulo en  1998, gracias al incremento en el volumen de sus exportaciones primarias y a  que su déficit fiscal moderado le permitió compensar la caída en la demanda  privada con una expansión de su gasto público. En consecuencia, el déficit del  Gobierno central aumentó del 0.9 al 2.6% del PIB entre 1998 y 1999. México, 


por su  parte,  creció  el  3.5%  en  1999,  jalonado  por  el  consumo  privado,  la  inversión  y  la  boyante  demanda  de  Estados  Unidos  y  Canadá  por  sus  exportaciones.     2. se inicia el proceso de reactivación    La  actividad  productiva  declinó  en  un  4.5%  en  1999:  mucho  más  de  lo  previsto  a  mediados  del  año  1998  por  el  Gobierno  y  por  la  mayoría  de  los  analistas  dentro  y  fuera  del  país.  La  economía  tocó  fondo  en  el  segundo  trimestre,  cuando  el  PIB  declinó  en  un  6.8%3  y  comenzó  a  reactivarse  en  el  tercer trimestre de 1999 de una manera gradual, pero sostenida, como puede  apreciarse  en  los  datos  trimestrales  de  las  variaciones  del  PIB  ajustado  por  factores estacionales, mostradas en el cuadro 2 y en la gráfica 3.   

CUADRO 2 CRECIMIENTO DEL PIB EN 1999 (VARIACIONES PORCENTUALES) 1

2

Variación anual Variación trimestral Trimestre I ‐6,0% ‐2,3% II ‐6,8% ‐1,3%   III ‐3,9% 1,7% IV ‐1,1% 0,7% 1 Con respecto a igual trimestre de 1998. 2 Con respecto al trimestre inmediatamente anterior, de datos  desestacionalizados Fuente: DANE. Cuentas Trimestrales            

                                                        3 En comparación con el segundo trimestre de 1998. 


GRÁFICA 3 

La caída en el PIB en 1999 tuvo su origen en una contracción del 8.3% en  la demanda interna, factor que por sí solo contribuyó a una caída del producto  del  8.7%.  La  inversión  y  el  consumo  privados  cayeron  en  magnitudes  sin  precedentes  en  la  historia  reciente,  como  consecuencia  de  una  reducción  generalizada y significativa en los precios de los activos en la economía y de la  crisis  del  sistema  financiero4. En  contraste,  el  sector  externo  contribuyó  positivamente a la actividad económica, ya que gracias a una tasa de cambio  más competitiva mejoraron los resultados de la balanza comercial, en especial  por reducción de las importaciones.   

                                                        4  La  pérdida  de  valor  de  los  activos  se  refleja  en  la  caída  del  índice  de  precios  de  la 

vivienda, el  cual,  de  acuerdo  con  información  del  DNP,  pasó  de  105.5  en  noviembre  1994 a 64.3 en igual mes de 1999. Algo similar ocurrió con el precio de las acciones. El  índice  de  la  Bolsa  de  Bogotá,  IBB,  pasó  de  1431  en  diciembre  de  1997  a  894  en  octubre de 1999. 


CUADRO 3 CONTRIBUCIÓN DE LOS COMPONENTES DE LA DEMANDA AL CRECIMIENTO ECONÓMICO EN 1999 1. Consumo total      Consumo de los hogares      Consumo del Gobierno 2. Inversión total      Demanda interna (1+2) 3. Exportaciones 4. Importaciones Sector externo (3‐4) PIB

‐2,6% ‐3,3% 0,7% ‐6,1% ‐8,7% 0,9% ‐3,3% 4,2% ‐4,5%

Fuente: DANE. Cuentas Trimestrales                                            


CUADRO 4   

                           


GRÁFICA 4 

Las  actividades  más  afectadas  por  la  recesión  fueron  la  industria  manufacturera, la construcción, el comercio y el sector financiero, como puede  observarse en el cuadro 4, del PIB por actividades. La industria fue uno de los  sectores  más  afectados  por  la  contracción  de  la  demanda  agregada  y  por  la  crisis  del  sector  de  la  construcción,  como  lo  atestigua  la  fuerte  caída  sufrida  por  la  producción  de  bienes  de capital,  los  bienes  de  consumo  duradero  y la  producción de muebles.   En el desempeño del sector de la construcción incidió de manera negativa  la  incertidumbre  sobre  la  definición  del  nuevo  sistema  de  financiación  de  vivienda, proceso que abarcó la mayor parte del año. En el sector financiero, la  generación de valor agregado estuvo afectada negativamente por el aumento  de los activos improductivos de los establecimientos de crédito y porque estas  entidades  respondieron  a  la  mayor  incertidumbre  reduciendo  su  capacidad  operativa.  


La agricultura,  sin  el  café,  fue  el  único  sector  que  registró  un  comportamiento altamente positivo, al crecer en un 8.6% con respecto a 1998.  Este  comportamiento  se  atribuye  a  factores  climáticos  favorables,  al  efecto  rezagado  de  los  buenos  precios  de  1998  para  un  número  importante  de  productos agrícolas y a la recuperación del retraso cambiario.     3. indicadores de reactivación    La caída de la actividad económica en 1999 se hizo menos pronunciada a  partir  del  segundo  semestre  del  año.  En  efecto,  mientras  que  en  la  primera  parte  de  1999  el  PIB  cayó  en  un  6.3%,  para  el  segundo  semestre  la  disminución  se  atenuó,  registrándose  en  el  último  trimestre  una  variación  anual  del  PIB  de  –1.1%.  El  enrutamiento  de  la  economía  hacia  una  senda de  crecimiento positivo en el año 2000 lo confirmó la evolución consistente de un  conjunto  de  indicadores  que  en  el  segundo  semestre  presentaron  un  claro  quiebre en su tendencia.   Factor decisivo en este proceso de recuperación ha sido el ajuste logrado  en tres índices claves de la economía: la reducción en la tasa de inflación, las  menores tasas de interés y la recuperación del tipo de cambio real, temas a los  cuales nos referiremos más adelante.     a. indicadores de recuperación de la demanda interna    – el consumo de los hogares    A partir del último trimestre del año, el consumo de los hogares evidenció  señales  de  recuperación  tanto  de  bienes  durables  como  no  duraderos.  El  repunte de indicadores como las ventas del comercio minorista, las ventas de  vehículos particulares y el consumo de las familias financiado con tarjetas de  crédito confirma la recuperación del consumo privado.     Comercio. El desempeño favorable de las ventas de comercio al por menor  y las ventas de los grandes almacenes e hipermercados son un indicador claro  de  la  recuperación  del  consumo  de  los  hogares.  A  diciembre  de  1999,  las  ventas de comercio al por menor, sin combustibles, presentaban una tasa de  crecimiento  anual  positiva  del  4.2%,  la  primera  luego  de  20  meses  de  caída 


consecutiva. GRÁFICA 5   

Consumo  financiado  con  tarjetas  de  crédito.  Las  ventas  y  avances  con  tarjeta de crédito a marzo de 2000 presentaron por tercer mes consecutivo un  crecimiento anual positivo del 1.5%, después de 13 meses de caída continua.  La  mejoría  en  el  gasto  financiado  con  tarjetas  de  crédito,  que  se  viene  presentando  desde  julio  de  1999,  sugiere  una  recuperación  del  consumo  de  los hogares en el primer trimestre del año 2000.                           


GRÁFICA 6   

Ventas  de  automóviles  particulares.  Como  señal  de  recuperación  del  consumo  de  bienes  durables,  las  ventas  de  automóviles  particulares  aumentaron en febrero de 2000, comparado con el mismo mes de 1999, por  primera vez en 16 meses y en un 24%.                               


GRÁFICA 7   

GRÁFICA 8   

 


– inversión   La  formación  bruta  de  capital  fijo,  el  componente  más  deprimido  de  la  demanda durante 1999, presenta signos de recuperación, como lo evidencian  las  tasas  de  decrecimiento  cada  vez  menos  negativas  de  la  inversión  en  maquinaria  y  equipo  desde  julio  de  1999.  Incluso,  la  producción  nacional  de  maquinaria y equipo presenta en marzo el tercer mes de crecimiento positivo,  después de siete meses de caída continua.    b. sector externo     El comportamiento favorable de las exportaciones y las importaciones en  los  últimos  meses  de  1999  es  la  señal  más  clara  de  la  recuperación  de  la  economía.     – crecimiento sostenido de las exportaciones    Las exportaciones han mantenido un continuo dinamismo desde finales de  1999 y se constituyen en el primer trimestre del año 2000 en el componente  de  la  demanda  que  en  mayor  medida  ha  contribuido  a  la  recuperación  de  la  actividad  productiva.  El  valor  FOB  en  dólares  de  las  exportaciones  totales  registraba  a  marzo  de  2000  una  tasa  de  crecimiento,  con  respecto  al  mismo  mes del año anterior, del 29.4%.                             


GRÁFICA 9 

El dinamismo de las exportaciones es sustentado tanto por la evolución de  las exportaciones tradicionales como de las no tradicionales. A partir de enero  de  2000,  las  exportaciones  no  tradicionales  empezaron  a  contribuir  positivamente  al  desempeño  total  de  las  ventas  hacia  el  exterior.  Este  comportamiento  está  asociado  a  una  mayor  flexibilidad  cambiaria,  a  la  progresiva  recuperación  de  las  economías  vecinas  y  al  sostenido  dinamismo  de la economía norteamericana.    GRÁFICA 10 


La evolución  de  las  exportaciones  no  tradicionales  se  explica  por  el  dinamismo  de  las  ventas  de  bienes  industriales.  Las  exportaciones  de  la  industria  registraron  durante  el  primer  trimestre  del  año  2000  un  aumento  del  16.4%,  frente  a  igual  trimestre  de  1999.  Los  mayores  aumentos  se  observan  en  las exportaciones  de material  de  transporte  (318.6%), caucho y  plástico (76%), muebles y accesorios metálicos (61%). Importantes sectores,  como textiles y calzado, también muestran tasas de crecimiento superiores al  promedio (23 y 20%, respectivamente).    GRÁFICA 11   

                     


GRÁFICA 12   

Las  exportaciones  en  dólares  hacia  Estados  Unidos  y  Venezuela,  que  constituyen más  del  50%  del mercado  de  las  exportaciones  no  tradicionales,  alcanzaron durante el primer trimestre de 2000 una tasa de crecimiento de 23  y 8%, respectivamente, frente al primer trimestre de 1999.    – importaciones    Por  su  parte,  las  importaciones  totales  presentaron  a  marzo  una  tasa  de  crecimiento  del  20.8%,  al  pasar  de  US$  893.5  millones  en  marzo  de  1999  a  US$ 1.078.9 millones en el mismo mes de 2000. Esta es la tasa de crecimiento  más  alta  desde  diciembre  de  1998,  lo  cual  confirma  la  tendencia  de  recuperación que se observó durante todo 1999.                   


GRÁFICA 13   

El crecimiento  de  las  importaciones  se  explica  por  las  importaciones  de  bienes de capital, que aumentaron en un 24%, seguidas por las de bienes de  consumo  (22.8%)  y  materias  primas  (17.2%).  Materias  primas  que,  para  febrero,  presentaron  un  crecimiento  anual  positivo,  por  cuarto  mes  consecutivo,  del  14.5%,  en  especial  las  destinadas  para  la  industria  y  la  agricultura.    GRÁFICA 14   


Si se descuenta el aumento en las importaciones de bienes de capital, que  se  explica  por  la  compra  de  equipo  para  las  fuerzas  militares,  el  incremento  sostenido en los últimos meses de las importaciones de bienes de consumo y  materias  primas  es  consecuente  con  la  recuperación  de  la  demanda  y  de  la  producción.     c. indicadores de recuperación de diversos sectores económicos    La  demanda  de  energía,  que  empezó  a  contraerse  desde  marzo  de  1998,  anticipando  así  la  desaceleración  de  la  actividad  productiva,  registró  un  aumento  progresivo  en  la  segunda  parte  del  año,  hasta  alcanzar  tasas  de  crecimiento positivo en el primer trimestre de 2000.  –  La  industria  manufacturera,  que  llegó  a  caer  un  18%  en  el  primer  semestre,  evidenció  una  recuperación  significativa  a  lo  largo  del  segundo  semestre.  El  giro  de  la  producción  industrial,  corroborado  por  el  creciente  número  de  pedidos  y  la  desacumulación  de  inventarios  señalados  por  las  diferentes  encuestas  de  opinión  industrial5,  ha  estado  impulsado  por  el  dinamismo exportador de los sectores más transables de la industria.   En  efecto,  sectores  como  los  de  textiles  y  papel  e  impresos,  cuyas  exportaciones  se  han  recuperado  considerablemente  en  los  últimos  meses,  registraron en el primer trimestre de 2000 tasas de crecimiento superiores al  20%  frente  a  igual  trimestre  del  año  anterior.  Así  mismo,  se  observa  un  repunte  importante  en  la  producción  de  bienes  de  capital,  en  particular  de  equipo  de  transporte  y  maquinaria  eléctrica,  favorecido  por  la  recuperación  del  resto  del  sector  industrial  y  por  un  tipo  de  cambio  más  competitivo.  A  diciembre  de  1999,  la  producción  industrial  registraba  un  crecimiento  positivo  anual  del  5.8%,  el  primero  luego  de  17  meses  de  caída  ininterrumpida.  Para  marzo  de  2000,  este  crecimiento  era  del  13.9%,  lo  que  confirma el dinamismo de la reactivación industrial.     

                                                       

5 De  acuerdo  con  lo  reseñado  por  la  Encuesta  de  opinión  Industrial  de  la  ANDI,  en 

diciembre de  1999  el  nivel  esperado  de  pedidos  por  los  empresarios  para  los  siguientes seis meses era el más alto registrado desde julio de 1998. 


GRÁFICA 15  ECOLUCIÓN DE LA INDUSTRIAY DEL CONSUMO DE ENERGÍA  (VARIACIÓN RESPECTO AL MISMO MES DEL AÑO ANTERIOR) 

–  Al  igual  que  la  industria,  el  desempeño  de  la  producción  agrícola  no  cafetera  estuvo  liderado  por  las  exportaciones.  Sectores  con  orientación  exportadora,  como  arroz,  banano,  caña,  frutas  y  palma  africana,  permitieron  que la producción agrícola no cafetera creciera un 8.6% en 1999.  –  Aunque  con  un  dinamismo  inferior  al  de  sectores  como  la  industria  manufacturera  o  la  producción  agrícola,  la  construcción  empezó  a  registrar  indicios de disminución en su ritmo de caída en el último trimestre de 1999. El  número  de  metros  cuadrados  aprobados  para  construcción  en  el  cuarto  trimestre  de  1999  fue  en  un  2.6%  inferior  al  del  mismo  trimestre  de  1998,  luego de una disminución superior al 36% en el primer semestre. Así mismo,  la  producción  de  cemento  registró  un  aumento  del  7.4%  en  marzo  de  2000,  frente a igual mes del año anterior, la primera tasa de crecimiento positiva en  los últimos 19 meses.           


GRÁFICA 16   

– La vivienda, el sector de la construcción más afectado en 1999, presentó  señales de recuperación en el último trimestre. Si se considera que el 70% de  la vivienda edificada en Bogotá en 1999 fue vivienda de interés social (VIS), la  evolución  de  ésta  resultará  decisiva  para  la  recuperación  del  sector  de  la  construcción en el año 2000. De acuerdo con los reportes de Camacol de oferta  y demanda de vivienda en Bogotá, las ventas de vis presentan desde el último  trimestre de 1999 un importante repunte.                     


GRÁFICA 17   

– El sector financiero enfrentó también serias dificultades durante 1999. El  aumento  de  los  activos  improductivos,  en  particular  de  la  cartera  vencida,  redujo  la  capacidad  crediticia  de  los establecimientos  de crédito  y afectó sus  estados de resultados. Sin embargo, consistente con una percepción de riesgo  crediticio,  la  cartera  vencida  como  proporción  de  la  cartera  bruta  empezó  a  decrecer el último trimestre y las pérdidas del sector financiero se atenuaron.  En efecto, el sector financiero privado registró utilidades acumuladas, a marzo  de 2000, por $63 mil millones, mientras que al mismo trimestre de 1999 las  pérdidas llegaban a $47 mil millones.                         


GRÁFICA 18   

4. empleo     La reactivación económica que se inició en el segundo semestre de 1999 se  ha reflejado en unas condiciones más favorables para la generación de empleo.  Tras el desplome en la creación de nuevos puestos de trabajo durante los tres  primeros trimestres del año pasado en las siete principales ciudades del país,  36  mil  nuevos  empleos  se  crearon  en  el  último  trimestre  de  1999  y  más  de  265  mil  adicionales  en  el  primero  del  presente  año,  con  respecto  a  igual  período del año inmediatamente anterior. De esta forma, el dinamismo que se  observa en la generación de empleo es consistente con la recuperación de la  actividad productiva (gráfica 19).  A  pesar  de  la  clara  recuperación  del  empleo,  la  cual  debe  continuar  pari  passo  con  la  consolidación  del  proceso  de  reactivación  económica,  no  se  ha  observado  la  reducción  esperada  en  la  tasa  de  desempleo,  la  cual  alcanzó  el  18.1% en el tercer trimestre de 1999 y el 20.2% en el primero de 2000. Cabe  destacar,  sin  embargo,  que  al  descontar  los  factores  estacionales  la  tasa  de  desempleo prácticamente se mantuvo constante en los dos últimos trimestres.       


GRÁFICA 19   

Esta se  estima  en  un  19.5%  para  el  pasado  mes  de  marzo,  levemente  inferior a la registrada en diciembre de 1999 (19.6%), y un punto porcentual  por debajo del 20.5% estimado en septiembre de 1999 (gráfica 20).                       


GRÁFICA 20   

La resistencia  de  la  tasa  de  desempleo  a  un  descenso  significativo  responde al crecimiento sin precedentes en la tasa global de participación, la  cual  alcanzó  su  máximo  histórico  del  63.9%  el  pasado  mes  de  marzo.  La  explicación  más  probable  para  este  fenómeno  es  que  la  pérdida  de  los  ingresos  de  las  familias  obligó  a  cerca  de  393  mil  personas  que  no  participaban  en  el  mercado  laboral  a  buscar  trabajo  en  el  último  año,  por  lo  que  los  265  mil  nuevos  empleos  generados  no  fueron  suficientes  para  absorber toda esta oferta laboral; esto se refleja en que el aumento de la tasa  global de participación haya doblado el aumento de la tasa de ocupación6.

                                                       

6 José  A.  Ocampo  y  Manuel  Ramírez  (eds.).  El  problema  laboral  colombiano,  Informe 

de la Misión Chenery, Bogotá, Contraloría General de la República, DNP y SENA, 1987. 


CUADRO 5 CUADRO 5 TASA DE OCUPACIÓN Y TASA GLOBAL DE PARTICIPACIÓN. MARZO

Tasa de ocupación  Tasa global de participación

1999 50,1 62,3

2000 51,0 63,9

Variación (00‐99)   0,88 1,63

Fuente: DANE. Encuesta Nacional de Hogares.

B. Precios     1. la inflación en 1999    Uno de los resultados económicos más notables y positivos en 1999 fue el  logro de la tasa de inflación más baja de los últimos treinta años (9.23%), con  lo cual Colombia se ubica en el grupo de países de inflación de un dígito.   Si bien el país se había caracterizado en las últimas décadas por presentar  una inflación relativamente moderada, frente a las altas e inesta‐bles tasas del  resto de América Latina, en los últimos años se había quedado rezagado con  respecto a los otros países de la región que lograron reducir de manera rápida  sus inflaciones. Para 1999 la economía colombiana logró corregir este retraso  y alcanzó una tasa de inflación similar al promedio latinoamericano (9.6%).                            


CUADRO 6   

El haber  alcanzado  una  inflación  de  un  dígito,  inferior  en  7.5  puntos  porcentuales  a  la  observada  en  1998,  tiene  importantes  implicaciones  en  materia  de  crecimiento  y  bienestar.  Diversos  estudios  internacionales  muestran  que  existe  una  relación  negativa  de  largo  plazo  entre  inflación  y  crecimiento  económico,  puesto  que  la  inflación  tiende  a  generar  incertidumbre  y  desestimular  la  inversión,  al  tiempo  que  entorpece  la  labor  del  sistema  de  precios  en  la  asignación  de  recursos  en  una  economía  de  mercado.   Estimaciones al respecto muestran que un aumento de la tasa de inflación  en  10  puntos  porcentuales  está  asociada  a  una  disminución  en  la  tasa  de  crecimiento  de  entre  0.3  y  0.7  puntos  porcentuales  por  año7.  Para  el  caso 

                                                        7 

Stanley Fisher.  “The  Role  of  Macroeconomics  Factors  in  Growth”,  en  Nber  Macrpeconomics Annual, 1991. Vol 6.  Roubuni  y  Salai‐Martin.  A  Growth  Model  of  Inflation,  Tax  Evasion,  and  Financial  Represión; Nber Working Paper, No. 4062, May 1992. 


colombiano, se  ha  estimado  una  pérdida  en  el  crecimiento  anual  del  PIB  del  0.5% por cada 10 puntos adicionales de inflación8.   Una baja inflación, y las expectativas de estabilidad que ello genera entre  los agentes, incentiva el desarrollo y profundización del mercado de capitales,  puesto que permite predecir con alguna certeza el nivel de las tasas de interés  en el futuro. La experiencia internacional muestra que los mercados de activos  productivos  y  financieros  de  largo  plazo  sólo  se  logra  desarrollar  en  forma  satisfactoria en países que mantienen a raya la inflación.   Así  mismo,  una  menor  inflación  contribuye  a  mejorar  el  bienestar  de  la  población,  no  sólo  porque  hace  la  economía  más  productiva  y  eficiente,  sino  también porque reduce los indeseables efectos que una elevada inflación tiene  sobre la distribución del ingreso, al actuar como un impuesto que incide ante  todo sobre los más pobres.  Cálculos recientes muestran que una reducción permanente en la inflación  en  10  puntos  porcentuales  podría  generar  ganancias  en  bienestar  para  la  población  colombiana  equivalentes  a  un  salario  mínimo  por  trabajador  a  perpetuidad. Otros autores estiman que este beneficio podría estar entre el 9 y  el 14% del PIB9.   Por  otra  parte,  la  tasa  de  inflación  constituye  un  indicador  de  qué  tan  buena  es  la  política económica  ya  que  refleja, como  ninguna  otra  variable,  la  capacidad  de  manejo  y  control  que  las  autoridades  mantienen  sobre  la  economía y, por ende, su habilidad para asumir compromisos creíbles.  Todos estos elementos ponen de presente la necesidad de preservar este  logro. Las autoridades económicas son conscientes de ello, y en este sentido, el  programa  macroeconómico  1999‐2002  contempla  la  disminución  sostenida  de la inflación: que se prevé reducirla al 6% en el 2002.    a. Factores que incidieron en la reducción de la inflación    Dos tipos de factores incidieron en la menor inflación de 1999: el primero, 

                                                       

8 José  D.  Uribe.  Inflación  y  crecimiento  económico  en  Colombia,  Bogotá,  Banco  de  la 

República, 1994.  9  Javier  Gómez.  El  costo  de  la  inflación,  Bogotá,  Banco  de  la  República  1998;  Zenaib 

Partow y David Yuravlivker. Intermediate Inflation in the Northern Andean Countries  and the Cost of Disinflation: the International Experience, the World Bank. 


de carácter coyuntural, está asociado con el ciclo económico y con factores de  oferta. El segundo se refiere a una política monetaria con visión de largo plazo,  cuyo objetivo fundamental es el control de la inflación.    – Factores coyunturales     Durante 1999 se generaron menores presiones inflacionarias debido a que  el ingreso se situó por debajo de su nivel potencial, lo que llevó a los agentes  económicos a moderar sus ajustes de precios ante la debilidad de la demanda  (que  se  redujo  en  un  6.38%  en  1999)  y  la  baja  utilización  de  la  capacidad  instalada  (un  68%  para  1999  contra  un  77.6%  en  promedio  para  el  período  1990‐1998 según la Andi). Otro factor que contribuyó a este resultado fue el  buen desempeño de la oferta agrícola, favorecida por un conveniente régimen  de lluvias.  Los  factores  mencionados  anteriormente  explican  en  buena  medida  por  qué  la  inflación  en  1999  se  situó  por  debajo  de  la  meta  del  15%  establecida  por el Banco de la República. No obstante, estos hechos per se no garantizan  una  menor  inflación,  tal  como  lo  atestiguan  los  diversos  episodios  de  estanflación  ocurridos  en  América  Latina  en  los  80.  Así  por  ejemplo,  entre  1980 y 1992 Perú registró un crecimiento anual promedio del PIB del –0.7% y  al  mismo  tiempo  una  inflación  promedio  del  287%;  a  su  vez,  Argentina  tan  sólo creció  un  0.6%  durante  el  mismo  período, mientras su  tasa  de  inflación  promedio anual era del 341%. Sin ir más lejos, un ejemplo claro es lo ocurrido  en  Venezuela  y  Ecuador  en  1999,  donde  la  profunda  recesión  con  decrecimiento  del  producto  del  –7%  en  ambos  casos  no  se  tradujo  en  una  reducción sustancial de la inflación (ver cuadro 7).                     


CUADRO 7   

– Factores de política monetaria    El descenso de la inflación en 1999 se explica en gran parte por los efectos  retrasados del bajo crecimiento monetario en 1998. Los ataques especulativos  contra  el  peso  durante  ese  año  determinaron  un  incremento  en  las  tasas  de  interés  y  una  reducción  en  la  liquidez  de  la  economía,  que  afectaron  la  actividad económica.   La  base  monetaria  cayó  un  16%  durante  1998  y  se  situó  en  el  piso  del  corredor  monetario  la  mayor  parte  del  año.  Así,  el  rezago  con  que  las  variaciones en la cantidad de dinero afectan la inflación, calculado entre seis y  dieciocho  meses,  fue  un  factor  decisivo  en  la  menor  inflación  regis‐trada  en  1999.   Para  ese  año  el  Banco  de  la  República  definió  un  corredor  de  la  base  monetaria  que  permitía  en  su  punto  medio  un  crecimiento  del  23.6%  con  respecto  al  valor  observado  al  finalizar  1998.  Este  incremento,  superior  al 


crecimiento previsto  en  el  PIB  nominal  para  1999  (15.3%),  era  consistente  con los objetivos de control de la inflación y reducción en las tasas de interés.  En  el  transcurso  del  año  se  hizo  evidente  que  la  tasa  de  inflación  sería  muy  inferior a la establecida como meta (15%), lo cual permitió ampliar la liquidez  del sistema para promover una disminución en las tasas de interés y apoyar la  recuperación de la economía.     b. la relación entre devaluación del tipo de cambio e inflación    La mayor devaluación nominal de 1999 (21.5% anual) no se tradujo en un  aumento  de  la  inflación,  por  cuanto  el  tipo  de  cambio  real  se  encontraba  revaluado y el incremento en la devaluación nominal permitió que se acercara  a su posición de equilibrio de largo plazo mediante una corrección de precios  relativos.  Adicionalmente,  la  política  monetaria  mantuvo  el  curso  trazado  en  un  comienzo,  con  lo  cual  no  se  validaron  las  expectativas  de  una  mayor  inflación que pudieron haber surgido de los fuertes episodios de devaluación  que se vivieron en 1999.   Estos  resultados  reflejan  la  coherencia  de  la  política  económica,  en  la  medida  en  que  se  neutralizaron  los  efectos  inflacionarios  que  normalmente  siguen  a  una  devaluación  nominal  de  la  magnitud  registrada  en  el  año  anterior.  De  no  haber  existido  una  política  tendiente  a  corregir  los  desequilibrios  macroeconómicos  hubiera  sido  muy  difícil  desacelerar  la  inflación  en  1999  y  la  economía  colombiana  hubiera  podido  caer  en  el  peligroso  círculo  devaluación‐inflación  que  han  experimentado  numerosos  países de América Latina.    c. la inflación del año 2000 y la sostenibilidad de la meta de inflación    En el primer trimestre del año 2000 se observa un repunte en la inflación  anual; ésta pasó del 9.23% en diciembre de 1999 al 9.96% en abril de 2000, y  en  el  acumulado  enero‐abril  del  5.74%  en  1999  al  6.44%  en  el  año  2000.  Choques transitorios de oferta relacionados con la producción de papa y una  corrección de precios relativos de la gasolina y los servicios públicos explican  este  aumento.  Al  excluir  el  efecto  del  aumento  en  el  precio  de  la  papa,la  inflación en año completo es del 8.41% y en año corrido del 4.96%.   Distintos  indicadores  del  Banco  de  la  República  sugieren  que  la  inflación 


básica muestra  un  descenso  sostenido  en  los  últimos  años  y  a  partir  de  noviembre  de  1999  se  ubica  consistentemente  por  debajo  de  la  inflación  observada. En abril de 2000 la inflación básica continuaba manteniendo esta  tendencia  y  se  ubicaba  en  el  8%,  dos  puntos  porcentuales  por  debajo  de  la  observada (gráfica 21).    GRÁFICA 21   

Lo anterior  confirma  la  mayor  capacidad  de  control  que  las  autoridades  económicas, y monetarias en particular, tienen sobre esta variable, lo que hace  viable la meta de inflación del 10% para el año 2000.   A  la  menor  tasa  de  inflación  también  ha  contribuido  la  reducción  en  las  expectativas  de  inflación  del  público,  que  se  ha  manifestado  en  el  desmonte  paulatino de varios de los muy arraigados mecanismos de indexación que han  existido en Colombia durante décadas y que le habían dado a la inflación del  país un carácter marcadamente inercial.   Es  así como el  incremento  salarial  pactado  para  el  año  2000  para  buena 


parte de los trabajadores se efectuó a tasas cercanas al 10%, compatibles con  una  inflación  anual  del  mismo  orden  y  no  con  inflaciones  del  15  o  el  20%,  como había sido el caso en años anteriores. De otra parte, las tasas de interés  nominal,  tanto  pasivas  como  activas,  alcanzaron  a  finales  de  1999  niveles  mínimos  históricos  gracias,  en  buena  medida,  a  las  menores  expectativas  de  inflación.   La  tendencia  a  la  reducción  en  las  expectativas  de  inflación  se  ha  mantenido  en  lo  que  va  corrido  del  año,  tal  como  lo  muestran  las  negociaciones de incremento salarial y la encuesta de expectativas de inflación  del Banco de la República, realizadas entre enero y marzo de 2000.   En  efecto,  el  61%  de  los  trabajadores  amparados  por  convenciones  colectivas  a  un  año  negociaron  un  incremento  salarial  inferior  o  igual  al  9.23%, en tanto que las encuestas de expectativas de inflación muestran que  éstas  mantienen  una  tendencia  decreciente  en  el  largo  plazo:  las  empresas  aumentaron el salario nominal de sus trabajadores para el año 2000 en un 9%,  7 puntos porcentuales por debajo del aumento que manifestaron haber hecho  en el mismo período del 99, mientras que los agentes esperaban en marzo de  2000 una inflación proyectada del 9.6% para diciembre de 200110.    2. la tasa de cambio nominal    Una  de  las  decisiones  de  política  económica  más  importantes  del  año  anterior  fue  el  abandono,  por  parte  de  la  Junta  Directiva  del  Banco  de  la  República, del régimen de banda cambiaria y su reemplazo por un sistema de  libre flotación del tipo de cambio nominal.  Esta  trascendental  decisión,  que  tuvo  lugar  el 25 de  septiembre  de  1999,  puede  considerarse  como  la  última  etapa  de  un  proceso  de  flexibilización  cambiaria  que  se  inició  en  1994,  cuando  se  abandonó  el  esquema  de  mini  devaluaciones,  vigente  desde  1967,  y  se  introdujo  el  sistema  de  banda  cambiaria.  La  liberalización  gradual  es  la  forma  como  el  país  se  ha  ido  acomodando a la mayor integración de la economía mundial y, en particular, a  la creciente volatilidad en los flujos internacionales de capitales.   Como  se  presenta  a continuación,  esta  volatilidad, junto  con  la existencia  de  importantes  desequilibrios  macroeconómicos,  fueron  los  elementos 

                                                        10 Banco de la República. “Informe de precios”, marzo de 2000. 


centrales que determinaron la decisión de liberar finalmente el tipo de cambio  nominal.    a. evolución de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de banda     El sistema de banda cambiaria, instituido en enero de 1994, fue modificado  en  tres  oportunidades  para  responder  a  las  cambiantes  condiciones  del  entorno  doméstico  e  internacional.  La  primera  modificación  fue  a  la  baja,  mientras que las dos restantes fueron al alza y culminaron con su eliminación  en septiembre de 1999 (gráfica 22).    GRÁFICA 22   

La banda cambiaria registró una modificación hacia abajo en diciembre de  1994,  como  respuesta  a  las  presiones  revaluacionistas  originadas  en  el 


considerable ingreso  de  capitales  y  en  las  expectativas  del  auge  petrolero.  A  partir  de  esa  fecha  y  hasta  1998  la  banda  se  mantuvo  sin  modificación,  resistiendo  presiones  tanto  revaluacionistas  como  devaluacionistas,  estas  últimas  asociadas  a  las  crisis  mexicana  y  asiática  de  mediados  de  los  90  y  a  dificultades  políticas  internas.  Durante  este  período,  el  52%  de  las  observaciones  se  ubicaron  a  2  puntos  porcentuales  del  piso  o  el  techo  de  la  banda.  Desde  finales  de  1997,  las  presiones  alcistas  sobre  la  banda  se  intensificaron, hasta que en septiembre de 1998 se desplazó por primera vez  hacia arriba en un 9%.  Esta  modificación  se  hizo  en  reconocimiento  a  los  cambios  que  se  presentaron  en  algunos  de  los  determinantes  fundamentales  de  la  tasa  de  cambio real. En primer lugar, el compromiso del Gobierno con el ajuste fiscal  era compatible con una tasa de cambio más devaluada. En segundo lugar, los  cambios en el entorno internacional se manifestaron en endurecimiento de los  mercados internacionales de capitales. También influyó la caída en los precios  de  los  productos  básicos  y  el  bajo  crecimiento  en  la  demanda  externa.  Todo  esto determinó devaluaciones importantes en países socios y competidores en  los  mercados  externos,  que  eran  compatibles  con  una  mayor  devaluación  tanto nominal como real para nuestro país.  El  primer  realineamiento  al  alza  de  la  banda  contribuyó  a  la  estabilidad  cambiaria hasta abril de 1999 y a la reducción de las tasas de interés. En ese  lapso,  la  DTF  se  redujo  en  más  de  14  puntos,  pasando  del  36%  en  junio  de  1998 al 22% a finales de abril de 1999.   Lo  anterior  fue  posible  gracias  a  la  credibilidad  en  la  coherencia  de  la  política  económica  y,  en  particular,  en  el  programa  macroeconómico  anunciado a partir del desplazamiento de la banda.  Esta mayor confianza y credibilidad se manifestó en la disminución de los  spreads de la deuda soberana, que se redujeron en más de un 50% durante los  tres  meses  siguientes  al desplazamiento,  al  pasar  de  1.100  puntos  básicos el  11 de septiembre de 1998 a 464 puntos a mediados de abril de 1999. De otra  parte, el Gobierno logró colocar bonos en el exterior por un monto de US$ 500  millones en marzo, frente a una demanda superior a los US$ 2 mil millones.  No obstante, a finales de abril los ataques contra la moneda se reiniciaron,  y se intensificaron a lo largo del mes de junio, debido a la incertidumbre sobre  el  desempeño  de  la  economía  y  sobre  la  viabilidad  del  programa  macro‐‐


económico.   Diversos factores explican estos cambios. Para esa fecha se hizo evidente  tanto  la  magnitud  de  la  recesión  como  la  profundidad  de  la  crisis  financiera.  Las  calificadoras  de  riesgo  anunciaron  una  modificación  hacia  abajo  de  la  calificación  de  la  deuda  soberana,  con  lo  cual  se  puso  en  riesgo  el  grado  de  inversión.  Empezaron  a  surgir  tropiezos  en  el  proceso  de  paz.  Por  último,  el  retraso en las reformas estructurales y en las privatizaciones puso en peligro  el cumplimiento de los compromisos fiscales del Gobierno.  Los eventos anteriores aceleraron las presiones sobre el tipo de cambio, el  cual  alcanzó  el  techo  de  la  banda  el  26  de  junio.  En  un  nuevo  esfuerzo  por  estabilizar el mercado cambiario, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de  la  República  acordaron  adelantar  el  anuncio  del  programa  macroeconómico  1999‐2000, con el propósito de hacer claridad sobre el compromiso de ajuste  fiscal del Gobierno y generar confianza por parte de los inversionistas.  En el marco de este programa se modificaron los parámetros de la banda,  desplazándola de nuevo hacia arriba en 9 puntos porcentuales. Además, y con  el propósito de otorgar mayor flexibilidad al régimen cambiario, el ancho de la  banda se amplió de 14 a 20 puntos porcentuales, en tanto que la pendiente de  la banda se redujo del 13 al 10%, acorde con la meta de inflación.  Al poco tiempo, sin embargo, se presentaron nuevos hechos que minaron  la credibilidad de la nueva banda: la subida de las tasas de interés en Estados  Unidos,  la  eliminación  de  la  banda  cambiaria  chilena,  la  profundidad  de  la  recesión  al  conocerse  que  el  PIB  había  caído  en  un  7%  durante  el  segundo  trimestre de 1999, la incertidumbre del costo fiscal del salvamento del sistema  financiero, la reducción en la calificación de riesgo del país por parte de tres  calificadoras  y  los  pronunciamientos  de  la  Corte  Constitucional  acerca  del  sistema de financiación de vivienda.  Así, durante el mes de septiembre de 1999 los ataques al techo de la banda  reaparecieron  y  obligaron  al  Banco  de  la  República  a  vender  hasta  US$  401  millones en tan solo cuatro días.  El día 25 de septiembre la Junta Directiva del Banco, después de conocerse  un  principio  de  acuerdo  con  el  Fondo  Monetario  Internacional  sobre  el  programa de ajuste y el respaldo de la banca multilateral, tomó la decisión de  abandonar  la  defensa  de  la  banda  cambiaria  y  permitir  la  libre  flotación  del  peso.   


b. reflexiones sobre la conveniencia del régimen de banda cambiaria    Para  el  caso  colombiano,  era  claro  que  el  entorno  internacional  y  el  deterioro  en  las  condiciones  económicas  durante  1999  habían  debilitado  la  credibilidad del sistema de banda cambiaria. Tanto el Gobierno como el Banco  de  la  República  eran  conscientes  de  que  esta  situación  podría  tornarse  insostenible.  El  caso  de  Colombia  no  era  el  único.  Tal  como  nos  lo  hizo  notar  el  prestigioso  economista  Stanley  Fischer  en  una  de  las  reuniones  que  sostuvimos en Washington a comienzos del segundo semestre de 1999, todas  las bandas cambiarias en América Latina estaban siendo atacadas.   No obstante,  la  decisión de  optar  por  un  tipo  de  cambio  flexible  requería  de  un  cuidadoso  análisis  que  tuviera  en  cuenta  no  sólo  consideraciones  coyunturales, sino también su conveniencia en el largo plazo para el país.   El  sistema  de  banda  cambiaria  que  se  instauró  a  comienzos  de  1994  ofrecía la ventaja de combinar una relativa estabilidad del tipo de cambio en el  largo período con la flexibilidad que otorga la flotación en el corto plazo. Esta  flexibilidad permitía, de un lado, llevar a cabo una política anti inflacionaria, al  tener un mayor control sobre los agregados monetarios, y, del otro, utilizar la  tasa  de  cambio  como  un colchón  que  ayudaría  a  absorber  choques  externos.  Esta  fue  la  estrategia  básica  que  caracterizó  la  política  anti  inflacionaria  de  Colombia y de otros países de la región como México, Chile y Brasil.  En Colombia, el régimen de banda permitió, durante sus primeros cuatro  años  de  existencia,  que  el  precio  del  dólar  oscilara  dentro  del  rango  preestablecido. Ello sirvió de amortiguador a los múltiples choques a los que  fue  expuesta  la  economía  en  un  entorno  internacional  que  se  caracterizaba  por  marcadas  fluctuaciones  en  los  flujos  de  capitales  hacia  los  países  emergentes.   A  su  vez,  la  política  monetaria  se  ajustó  a  dichos  cambios.  Por  ejemplo,  entre mediados de 1994 y finales de 1997 el crecimiento anual de M3 + bonos  se  redujo  en  cerca  de  25  puntos  porcentuales,  al  pasar  del  50  al  26%,  al  tiempo que la inflación disminuyó en casi 8 puntos, al pasar del 24 al 16.7%.  Un elemento clave que contribuyó al funcionamiento del sistema de banda  durante  este  período  fue  el  hecho  de  que  la  magnitud  de  los  choques  y  su  duración fueron relativamente pequeños respecto de la amplitud de la banda.  De  esta  manera,  su  defensa  no  era  incompatible  con  la  política  económica 


general, en  términos  de  inflación,  tasas  de  interés,  nivel  de  reservas  internacionales, empleo y actividad económica.  En  contraste,  cuando  los  choques  son  muy  grandes  se  generan  incompatibilidades con otras variables de política que llevan a las autoridades  a  realizar  realineamientos  sucesivos  de  la  banda.  Estos  ajustes,  en  últimas,  minan  su  credibilidad  y  la  convierten  en  un  factor  potencialmente  desestabilizador.   En  efecto,  el  desplazamiento  de  la  banda  genera  una  modificación  de  las  expectativas del precio del dólar en la misma dirección del desplazamiento, de  tal  manera  que  el  mercado  aprende  que  si  se  presiona  la  banda  las  autoridades la mueven. Estas condiciones dan lugar a un proceso explosivo en  el cual la defensa de la banda, sin alterar las otras políticas, puede terminar en  ataques  sucesivos  contra  la  moneda,  con  pérdidas  significativas  de  reservas  inter‐nacionales.  Bajo  estas  circunstancias,  el  sistema  de  bandas  se  hace  insostenible y lo más conveniente es su eliminación.  Esta  fue  la  reacción  de  casi  todos  los  países  emergentes  que  tenían  el  sistema  de  bandas.  El  reconocimiento  de  la  magnitud  y  persistencia  de  los  choques a los que fueron sometidas sus economías a partir de finales de 1997  llevó a Brasil, Chile, Colombia y Ecuador a eliminar sus bandas durante 1999,  tal  como  ya  lo  habían  hecho  México  en  1994,  Indonesia  en  1997  y  Rusia  en  1998. El consenso en ese momento significó reconocer que, en las condiciones  descritas, el sistema de bandas pierde sus virtudes.   Tal  como  lo  anota  un  importante  estudio  reciente  sobre  el  tema,  en  una  economía  mundial  crecientemente  integrada  el  sistema  monetario  y  financiero internacional hace que las tasas de cambio fluctúen en respuesta a  las fuerzas del mercado. Ello obedece al acelerado aumento en la movilidad de  capitales y a la elevada sensibilidad de estos movimientos a los diferenciales  de rentabilidad y a los cambios en la percepción de riesgo. Esta globalización  de  los  mercados  financieros  también  ha  determinado  que  choques  individuales a países tengan mayores repercusiones sistémicas11.  En  economías  emergentes  con  amplia  participación  en  los  mercados  internacionales de capitales los sistemas de banda cambiaria pueden volverse  tan vulnerables a ataques especulativos como lo son los regímenes de tasa de 

                                                       

11 Michel Mussa, P. Masson et al. Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated 

World Economy, IMF, Washington, abril de 2000. 


cambio fija.  En  estos  países  el  sistema  de  banda  cedió  ante  las  presiones  especulativas, originadas en factores externos y también en la percepción de  los mercados de inadecuados fundamentos macroeconómicos.  Los países en desarrollo se han beneficiado de la mayor integración de la  economía mundial, pero también han aumentado su exposición a los riesgos y  peligros que ello implica, en particular los asociados con reversas abruptas en  los flujos de capital. En estas condiciones se requieren regímenes cambiarios  de gran flexibilidad. Un régimen cambiario flotante cumple con este requisito  al permitir que el tipo de cambio absorba el impacto de los choques, aunque  no hace inmune a la economía frente a sus efectos, en especial si aquellos son  de gran magnitud.    Por  último,  es  importante  destacar  que  el  hecho  de  optar  por  un  tipo  de  cambio  flotante  no  constituye  una  opción  definitiva  e  inamovible.  En  la  medida  en  que  los  países  avancen  en  su  disciplina  económica,  monetaria  y  fiscal, así como en sus estructuras institucionales, pueden optar por regímenes  cercanos al tipo de cambio fijo, que sean más congruentes con sus objetivos en  términos de crecimiento y estabilidad macroeconómica.    c. ¿fue oportuna la decisión de abandonar la banda cambiaria?    Ante las dificultades de acceso a los mercados financieros internacionales  y  la  incertidumbre  económica,  la  decisión  de  abandonar  la  banda  debía  adoptarse en el momento en el que se dieran ciertas condiciones básicas que  redujeran el riesgo de una mayor inestabilidad.   Si bien habría sido deseable optar por el nuevo régimen en un momento de  relativa  calma  en  el  frente  cambiario,  la  decisión  se  tomó  en  línea  con  una  serie  de  eventos  que  permitían  prever  una  transición  más  tranquila  hacia  el  nuevo sistema de flotación. Dentro de estos eventos sobresalen los siguientes.  1.  Las dos modificaciones realizadas a la banda durante 1998 y 1999, que  al tiempo que permitieron una mayor flexibilización cambiaria contribuyeron  a  corregir  el  considerable  atraso  cambiario  acumulado  durante  la  década:  entre julio de 1998 y julio de 1999 el índice de tasa de cambio real promedio  mensual pasó de 92.07 a 112.36.  2.  La reducción significativa en el déficit en cuenta corriente, que pasó de  cerca del 8% del PIB en el primer trimestre de 1998 a menos del 2% del PIB el  primer  semestre  de  1999.  Ello  determinó  menores  necesidades  de 


financiamiento como consecuencia del ajuste en el gasto del sector privado.   3.  La sostenida disminución de la inflación a lo largo de 1999 incidió de  manera  positiva  sobre  las  expectativas  de  inflación,  reduciendo  la  probabilidad de que la economía entrara en una espiral devaluación‐inflación.  4.  El  principio  de  acuerdo  con  el  Fondo  Monetario  Internacional  fortaleció la credibilidad en el programa económico y en la política económica  en  general,  y  esto  contribuyó  a  recuperar  la  confianza  y  el  respaldo  de  la  comunidad  financiera  internacional.  De  otra  parte,  el  acuerdo  despejó  los  temores sobre la sostenibilidad de la posición externa del país en el corto y el  mediano  plazo,  al  incluir  entre  sus  compromisos  el  acceso  a  un  volumen  importante de recursos de organismos multilaterales.      d. evolución del tipo de cambio nominal bajo el régimen de flotación    A  partir  de  la  adopción  del  nuevo  régimen  se  observó  una  mayor  estabilidad del tipo de cambio nominal, lo cual confirma que el momento que  se  eligió  para  permitir  la  flotación  fue  apropiado. Tras  una  breve  reacción al  alza  que  no  duró  más  de  una  semana  y  que  llevó  la  tasa  representativa  del  mercado  (TRM)  a  su  nivel  máximo  en  1999  de  $2.015,  el  tipo  de  cambio  comenzó a descender hasta alcanzar un mínimo de $1.867 el 20 de diciembre.  A partir de esa fecha y hasta marzo esta tendencia se revirtió, pero la tasa de  cambio se mantuvo en un nivel inferior o cercano al que existía en el momento  de abandonar la banda.  Este  resultado  contrasta  favorablemente  con  lo  observado  en  Brasil  y  Ecuador, países que también liberaron sus tipos de cambio en 1999 pero que  enfrentaron dificultades en la transición hacia la flotación. De hecho a Brasil le  tomó cerca  de  3 meses  alcanzar una  relativa estabilidad  cambiaria, mientras  que Ecuador debió optar por la dolarización de su economía.    Desde  abril  de  2000  se  observa  un  repunte  del  tipo  de  cambio,  asociado  con factores de carácter político que han introducido la incertidumbre sobre  las  perspectivas  del  proceso  de  paz  y  la  celeridad  con  que  el  Congreso  aprobará las reformas estructurales que aún faltan.  Sobre  el  particular,  es  importante  destacar  que  el  nuevo  esquema  de  flotación  tiene  implícita  una  mayor  variabilidad  del  tipo  de  cambio  nominal.  Para citar un ejemplo, durante el mes de abril la variación entre la cotización  máxima y la mínima del dólar en pesos fue del 2.6%, mientras que la misma 


variación con  respecto  al  yen  japonés  fue  del  3.6%.  Algo  similar  ha  ocurrido  últimamente con el euro, cuya variación con respecto al dólar alcanzó en abril  el  6.2%,  sin  que  medie  un  evento  especial  y  sin  que  los  agentes  económicos  incurran  en  pérdidas  considerables  gracias  al  adecuado  cubrimiento  del  riesgo cambiario.  Todo  ello  permite  afirmar  que  los  recientes  incrementos  en  la  cotización  del dólar pueden considerarse moderados según los patrones internacionales.  De  otra  parte  el  Banco  de  la  República  tiene  previstos  mecanismos  de  intervención  en  el  mercado  en  caso  de  fluctuaciones  excesivas  del  tipo  de  cambio, como se explica a continuación.     e. nuevas reglas de intervención cambiaria    Bajo el nuevo régimen, el objetivo central de la política cambiaria ya no es  mantener  la  tasa  de  cambio  nominal  dentro  de  unos  parámetros  determinados,  sino  evitar  su  excesiva  volatilidad  y  garantizar  un  nivel  adecuado de reservas internacionales. Para ello se han diseñado los siguientes  mecanismos de intervención.  1. Mecanismo para evitar volatilidad excesiva del tipo de cambio: el Banco  de la República realiza en forma esporádica subastas de derechos de compra o  de venta de divisas para evitar la excesiva volatilidad del tipo de cambio. Estas  subastas solo se realizarán cuando en un día la TRM se desvíe al menos en un  5% del promedio móvil de los últimos veinte días hábiles.  El derecho podrá ejercerse durante el mes siguiente a la subasta, siempre y  cuando la TRM del día en que se haga uso del derecho sea inferior o superior  al promedio móvil de los últimos veinte días hábiles.   Estas  condiciones  garantizan  que  el  Banco  de  la  República  comprará  o  venderá dólares tan sólo cuando la TRM se coloque por debajo o por encima  de su tendencia. Hasta ahora no se han realizado subastas de este tipo.  2.  Mecanismo  para  acumular  reservas  internacionales:  en  el  marco  del  acuerdo  suscrito  con  el  FMI,  se  prevé  una  acumulación  de  reservas  internacionales  del  orden  de  US$  454  millones.  En  concordancia  con  esta  programación,  la  Junta  Directiva  del  Emisor  decidió  realizar  subastas  de  derechos  de  venta  de  divisas  al  Banco  de  la  República  a  la  TRM.  El  derecho  podrá  ejercerse  durante  el  mes  siguiente  a  la  subasta,  siempre  y  cuando  la  TRM del día en que se haga uso del derecho sea inferior al promedio móvil de 


los últimos veinte días hábiles.  El  cuadro  8  presenta  los  montos  presentados  y  aprobados,  así  como  los  cupos  y  las  cantidades  ejercidas  de  las  subastas  de  este  tipo  que  se  han  realizado hasta la fecha.    3. la política monetaria y la reducción de las tasas   de interés    a. alcances de la política monetaria 1999‐2000    El  principal  reto  de  la  política  monetaria  durante  1999  y  en  la  primera  mitad  de  2000  ha  sido  el  de  garantizar  un  nivel  de  liquidez  suficiente  que  contribuya  a  la  reactivación  de  la  economía  a  través  de  la  reducción  de  las  tasas de interés, al tiempo que mantiene los logros en materia de reducción de  la inflación.  Gracias  a  un  manejo  monetario  adecuado,  ha  sido  posible  alcanzar  de  manera simultánea estos dos objetivos. La inflación de 1999 fue la más baja de  los  últimos  30  años  y  en  los  primeros  cuatro  meses  del  año  2000  el  crecimiento anual del índice de precios se ubica ligeramente por debajo de la  meta de inflación del 10% para todo el año. Por su parte, las tasas de interés  nominales de colocación y captación han descendido de niveles cercanos al 45  y el 35% respectivamente a finales de 1998, a niveles inferiores al 25 y el 12%  en abril de 2000 (gráfica 23).                           


CUADRO 8    CUADRO 8 SUBASTAS DE OPCIONES PUT PARA ACUMULACIÓN DE RESERVAS INTERNACIONALES Monto presentado Monto aprobado Cupo Monto ejercido Fecha de la subasta (US$ Millones) (US$ Millones) (US$ Millones) (US$ Millones) 30‐nov‐99 924,50 200,00 200,00 200,00 27‐dic‐99 430,20 80,00 80,00 0,00 27‐ene‐00 204,00 80,00 80,00 12,00 28‐feb‐00 368,00 80,00 80,00 0,00 28‐mar‐00 607,50 100,00 100,00 74,00 28‐abr‐00 394,00 55,00 100,00 Nota: El monto aprobado de la subasta del 20 de abril pasó de US$100 millones a US$55 millones,  debido al incumplimiento en el,pago de la prima por parte de una entidad.

Un elemento clave que contribuyó a los logros mencionados fue la política  cambiaria.  La  creciente  flexibilidad  del  tipo  de  cambio  que  culminó  en  el  reemplazo  del  sistema  de  banda  por  uno  de  libre  flotación  dio  el  margen  de  maniobra  suficiente  para  incrementar  la  liquidez de  la  economía  y  apoyar el  proceso de reducción de las tasas de interés, sin acelerar la inflación.  Estos  resultados  reflejan  la  importancia  de  contar  con  una  sana  política  monetaria  que  genere  confianza  entre  los  agentes  económicos  y  permita  reducir las expectativas de inflación.    GRÁFICA 23   

En  las  condiciones  particulares  del  país  en  los  últimos  doce  meses,  hasta  julio de 2000, la opción de expandir la oferta de dinero más allá de los límites 


deseables, con el fin de propiciar una reactivación más rápida de la economía,  hubiera  podido  tener  consecuencias  funestas.  La  incertidumbre  en  los  mercados externos, junto con la debilidad del sistema financiero y el deterioro  de  la  posición  fiscal,  habrían  conducido  a  un aumento  acelerado  del  nivel  de  precios, o a una fuga masiva de capitales, sin que esto se reflejara en un mayor  crecimiento  de  la  economía,  tal  como  ocurrió  en  varios  países  de  América  Latina en décadas anteriores.    b. principales elementos de la política monetaria en el último año    Para  1999,  la  Junta  Directiva  del  Banco  de  la  República,  con  base  en  los  criterios  de  programación  macroeconómica  acordados  con  el  Gobierno,  definió  un  corredor  de  base  monetaria  con  un  crecimiento  del  23.6%  con  respecto  al  observado  al  finalizar  1998.  Este  incremento,  muy  superior  al  aumento  previsto  en  el  PIB  nominal  (15.3%),  reflejaba  la  intención  de  la  autoridad monetaria de aumentar el suministro de liquidez de la economía y  reducir el nivel y la volatilidad de las tasas de interés.  Como se observa en la gráfica 24, la base monetaria se situó la mayor parte  de 1999 dentro del respectivo corredor. Nótese que a finales de diciembre la  base  sobrepasó  de  manera  significativa  el  techo  del  corredor  debido  al  incremento  en  la  demanda  de  efectivo  ante  la  incertidumbre  que  se  generó  por el cambio de milenio, fenómeno que rápidamente se revirtió.  GRÁFICA 24   

Las  metas  monetarias  establecidas  para  el  año  2000  continúan  siendo 


consistentes con los objetivos de inflación y suministro adecuado de liquidez.  En tal sentido, se estableció un crecimiento de la base monetaria en el punto  medio del corredor del 14.3% al finalizar el año 2000, que supera el aumento  previsto en el PIB nominal (13.7%). Esta meta es coherente con el incremento  previsto de M3 + bonos (22.2%), del efectivo (11.5%) y de los pasivos sujetos  a encaje (23.4%).   En el primer semestre del año 2000, la base se ha situado en el techo del  nuevo  corredor,  debido  ante  todo  al  repunte  del  efectivo.  Este  mayor  crecimiento se  explica  por  las  menores  tasas  de  interés,  que han  reducido  el  costo  de  oportunidad  de  mantener  efectivo,  y  por  el  impuesto  a  las  transacciones  financieras,  que  hace  más  atractivo  el  uso  de  este  medio  de  pago.  Este  fenómeno  también  puede  estar  asociado  a  las  circunstancias  de  inseguridad que vive el país.  De  otro  lado,  además  de  las  operaciones  tradicionales  con  las  cuales  el  Banco  controla  la  liquidez  de  la  economía,  existen  otras  de  apoyo  al  sistema  financiero,  que  le  permiten  cumplir  con  su  función  de  prestamista  de  última  instancia. En este contexto, mientras el Gobierno Nacional a través de Fogafin  ha buscado resolver los problemas de solvencia de las entidades financieras, el  Banco  de  la  República  ha  apoyado  a  entidades  específicas  con  problemas  temporales de liquidez.   Durante 1999 y la primera mitad de 2000, la normatividad de estos apoyos  ha experimentado cambios significativos tendientes a facilitar y flexibilizar el  acceso  a  estos  recursos  por  parte  de  entidades  con  dificultades.  Dentro  de  estos cambios se destacan:  1.  La  ampliación  de  la modalidad  de apoyo  ordinario  para  facilitarles el  acceso  automático  a  los  establecimientos  de  crédito  que  presenten  defectos  por incumplimiento de otra entidad (Resolución 9 de 1999).  2.  La  ampliación  de  los  cupos  de  apoyo  transitorio  de  liquidez  para  los  establecimientos hipotecarios.  3.  Para facilitar el acceso a los recursos de apoyo transitorio de liquidez  se  eliminó  la  distinción  entre  apoyos  ordinario  y  especial,  así  como  la  obligación por parte de los intermediarios financieros de demostrar caída de  depósitos para obtener estos recursos (Resolución 13 de 1999).   Además del suministro de liquidez, entre junio de 1999 y abril de 2000, el  Banco  de  la  República  redujo  sus  tasas  de  intervención  en  11  ocasiones.  A  comienzos de 1999 estas tasas se ubicaban entre el 22 y el 33%, mientras que 


para abril  oscilaban  entre  el  6  y  el  18%.  Esta  reducción  se  ha  traducido  inicialmente en menores tasas interbancarias, y luego en la caída de las tasas a  plazos mayores. Es así como en este mismo período la dtf disminuyó en cerca  de 11 puntos, en tanto que la tasa de colocación se redujo en 4 puntos.   Otro  elemento  importante  en  la  política  monetaria  fue  la  reducción  de  encajes. A finales de noviembre de 1999 se redujo el encaje de los depósitos de  ahorro del 7 al 6%, y el de las cuentas corrientes del 16 al 13%. El encaje de  los  cdt  se  mantuvo  en  el  2.5%.  Con  esta  medida  se  inyectó  liquidez  permanente a finales de 1999 por un monto de $400 mil millones.    c. actividad crediticia    Pese  a  los  esfuerzos  del  Gobierno  y  el  Banco  de  la  República  por  incrementar  la  liquidez,  sanear  el  sector  financiero  y  reactivar  el  crédito,  la  cartera total del sistema financiero continuó registrando tasas de crecimiento  negativo al finalizar 1999 (–4.0% anual), tendencia que se ha mantenido en los  primeros meses del presente año.  Como  se  ha  venido  insistiendo,  este  problema  de  estrangulamiento  del  canal  de  crédito,  o  credit  crunch,  representa  un  serio  obstáculo  para  la  reactivación  de  la  economía,  ya  que  el  crédito  constituye  un  requisito  indispensable  para  la  recuperación  del  consumo,  la  inversión  y  las  exportaciones.  Entre  los  factores  causantes  de  este  fenómeno  se  cuentan:  el  mayor  riesgo  crediticio  que  enfrentan  los  intermediarios  financieros,  el  deterioro  patrimonial  de algunos intermediarios  y  la  pérdida  de  valor  de  las  garantías reales como consecuencia de la recesión.  El Gobierno Nacional ha venido actuando de manera decidida en cada uno  de  estos  frentes  a  través  del  Fogafin  y  de  diversas  leyes  y  medidas  entre  las  que  se  destacan:  la  Ley  de  Intervención  Económica,  que  facilita  la  reestructuración  de  las  deudas  de  las  empresas;  la  Ley  de  Vivienda,  que  establece un nuevo sistema para la financiación de vivienda; la capitalización  del ifi, para la ampliación de sus líneas de crédito hacia el sector productivo, y  medidas tendientes a fortalecer los mecanismos de garantía para compartir el  riesgo crediticio, lo que en buena parte se logrará por la pequeña y mediana  empresa gracias a la capitalización del fondo.   Estas medidas ofrecen soluciones de fondo a los problemas de los sectores  financiero y productivo que permitirán una pronta reactivación del crédito y 


la consolidación de la recuperación de la economía.      4. sector externo    a. corrección del déficit de cuenta corriente    En 1999 el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos se redujo de  manera significativa al pasar de niveles del 5% observados durante la mayor  parte  de  los  90  a  tan  sólo  el  1.5%  como  proporción  del  PIB.  La  drástica  reducción del déficit se explica por el comportamiento favorable de la balanza  comercial  en  1999,  que  registra  un  balance  positivo,  de  US  $1.600  millones,  por primera vez desde 1992.    GRÁFICA 25   

Detrás de la corrección del déficit de cuenta corriente está el retorno hacia  un  patrón  de  gasto  interno  consistente  con  el  nivel  de  ingreso  nacional  y  la  reacción de las exportaciones, en particular las no tradicionales, a una tasa de  cambio real más elevada.   Durante la primera parte de los 90 la economía colombiana evidenció un  proceso  de  dinamismo  de  la  demanda  interna  muy  superior  a  sus  posibilidades de producción. En efecto, la tasa de crecimiento promedio de la  demanda  interna  o  absorción  para  el  período  1992‐1994,  del  11.4%,  fue  superior en más de seis puntos porcentuales a la tasa de crecimiento del PIB.  Este  exceso  de  demanda  fue  acomodado  a  través  de  un  déficit  de  cuenta 


corriente que alcanzó un nivel máximo, como proporción del PIB, del 5.6% en  1997, y el cual fue retroalimentado con una apreciación del peso.    CUADRO 9    CUADRO 9 EXCESO DE GASTO Y DINÁMICA DE LA CUENTA CORRIENTE

Exceso de demanda sobre producción 1 Déficit en cuenta corriente

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2,0% ‐4,0%

5,9% ‐4,5%

6,6% ‐5,1%

5,5% ‐5,0%

6,1% ‐5,6%

4,5% ‐5,3%

0,3% ‐1,5%

(1) El exceso de demanda sobre producción es calculado como la desviación de la demanda interna con respecto al PIB. Fuente: Banco de la República y Ministerio de Hacienda‐DGMP

El  tipo  de  cambio  real  en  1999  se  mantuvo  en  niveles  favorables  para  el  sector externo, lo que consolidó el proceso de ajuste de la tasa de cambio que  se inició en 1997. En este sentido, la recuperación de la balanza comercial en  1999 se dio no sólo como resultado de la contracción de las importaciones, en  especial de bienes de capital, como se mencionó anteriormente, sino también  en respuesta a una rápida reacción de las exportaciones no tradicionales a la  corrección  del  tipo  de  cambio  real,  que  entre  julio  de  1998  y  diciembre  de  1999  se  devaluó  en  un  20.4%.  El  valor  de  las  exportaciones  menores  como  proporción del PIB aumentó 1.2 puntos porcentuales en 1999 y continuó así  su trayectoria de recuperación iniciada en 1997.    GRÁFICA 26 

La evolución de los términos de intercambio en 1999 contribuyó también 


de manera  importante  al  dinamismo  de  las  exportaciones.  A  diferencia  de  1998,  cuando  la  caída  de  los  precios  relativos  de  bienes  exportados  e  importados  para  los  países  en  desarrollo  fue  cercana  al  6%,  para  1999  la  recuperación  de  los  precios  de  los  productos  internacionales  básicos,  estimada en el 3.6% por el FMI, impulsó las exportaciones de estos países con  un  crecimiento  en  dólares  del  8.4%.  En  Colombia,  este  dinamismo  fue  extensivo  no  sólo  a  los  mercados  de  commodities  sino  también  a  las  exportaciones  manufactureras,  que  en  el  primer  trimestre  del  año  2000  crecieron un 23.8% con respecto al mismo trimestre de 1999.    GRÁFICA 27 

                         


GRÁFICA 28 

  GRÁFICA 29 

El  sostenido  crecimiento  de  la  economía  norteamericana  incidió  de  manera  positiva  en  la  evolución  de  las  exportaciones  durante  1999.  Las  exportaciones no tradicionales en dólares hacia Estados Unidos crecieron un  21.6%  y  así  mismo  en  un  20.7%  lo  hicieron  las  que  tienen  como  destino  los  mercados de México y Centroamérica.   Sin  embargo,  el  crecimiento  sobresaliente  de  la  economía  de  Estados  Unidos no fue suficiente para compensar el efecto que sobre el desempeño del  sector  exportador  ejerció  la  caída  de  la  demanda  externa  de  las  economías  andinas,  que  en  1999  experimentaron  una  profunda  recesión.  En  efecto,  el  valor  fob  de  las  exportaciones  no  tradicionales  fue  en  1999  inferior  en  un 


1.8% al registrado en 1998.   Los posibles riesgos de una desaceleración de la economía norteamericana  para el sector exportador colombiano, en el corto y el mediano plazo, serían en  parte  neutralizados  con  una  mejor  perspectiva  de  crecimiento  de  aquellos  mercados cuyo desempeño en 1999 fue débil, y los cuales registran señales de  una progresiva recuperación desde el último semestre de 1999. En el último  trimestre de 1999, el valor FOB de las exportaciones no tradicionales creció el  5.5%  con  respecto  al  mismo  trimestre  de  1998,  registrando  un  balance  de  crecimiento  favorable  con  aquellas economías  antes  deprimidas:  el comercio  externo  con  Venezuela  creció  el  3.1%  y  con  Japón  el  8.2%,  en  el  mismo  período.     CUADRO 10 

b. evolución de la cuenta de capitales    La otra cara de la moneda del menor desbalance en la cuenta corriente se  encuentra en el comportamiento de los flujos de capital. La cuenta de capital y  financiera  en  1999  registró  una  entrada  de  recursos  por  US$  462  millones,  que representa una caída significativa con respecto a la situación base de US$  4.454 millones en 1998.  La entrada neta de capitales de largo plazo se redujo a menos de la mitad,  al  pasar  de  US$  4.465  millones  en  1998  a  US$  1.633  millones  en  1999.  Los  menores recursos por concepto de privatizaciones y el menor endeudamiento  externo neto explican los menores flujos financieros de largo plazo en 1999.  Los  flujos  financieros  de  corto  plazo  fueron  negativos  en  US$  1.171  millones, en especial como resultado de una inversión positiva de cartera de  colombianos  en  el  exterior  por  valor  de  US$  450  millones  y  de  una  menor 


inversión de cartera de extranjeros en Colombia por US$ 721 millones.       II. el acuerdo extendido de Colombia con el fondo monetario internacional    A. ¿Por qué se acudió al FMI?    La  pérdida  de  confianza  en  la  economía,  originada  en  los  desequilibrios  internos  y  la  crisis  financiera  internacional  de  1997‐1998,  desencadenó  un  complejo  proceso  que  se  manifestó  en  ataques  especulativos  contra  el  peso,  pérdida  de  reservas  internacionales,  aumento  en  las  tasas  de  interés,  elevación  de  los  spreads  de  los  bonos  colombianos  en  el  exterior,  hasta  culminar en la crisis del sector financiero y en la severa recesión de 1999.  Pese  a  contar  el  Gobierno  con  un  programa  macroeconómico  coherente  orientado  a  la  vez  a  promover  la  reactivación  de  la  economía  y  el  ajuste  gradual de las finanzas públicas, la crisis de confianza se acentuó a lo largo del  primer  semestre  de  1999,  a  medida  que  la  recesión  económica  se  profundizaba.  Bajo  estas  circunstancias,  y  con  el  fin  de  evitar  una  mayor  pérdida en su capacidad de maniobra a nivel económico, el Gobierno adoptó la  trascendental decisión de solicitar el respaldo del FMI al programa económico  en julio de ese año.   Esta  decisión  se  tomó  tras  un  profundo  análisis  sobre  sus  posibles  implicaciones  económicas  y  políticas,  máxime  si  se  tienen  en  cuenta  las  connotaciones  negativas  que  se  suelen  asociar  a  este  tipo  de  acuerdos.  En  efecto,  existe  la  percepción  generalizada  que  estos  acuerdos  constituyen  un  recurso  de  última instancia  para  países con manejos  económicos deficientes,  al tiempo que se le atribuyen considerables costos sociales. A ello se añade el  hecho que era la primera vez que el país suscribía un acuerdo formal con este  organismo.  Estas  consideraciones,  sin  embargo,  han  perdido  validez  a  la  luz  de  la  nueva  realidad  económica  mundial.  De  un  lado,  es  claro  que  en  las  actuales  condiciones  de  mayor  integración  mundial  de  los  mercados  de  bienes  y  capitales las economías se han tornado más vulnerables a cambios bruscos en  los flujos de capitales, con lo cual la necesidad de recurrir a mecanismos que  permitan  solucionar  temporalmente  sus  problemas  externos  de  liquidez  se  hace cada vez más frecuente. 


De otro  parte,  el  efecto  contagio,  producto  de  la  misma  globalización,  puede  llevar  a  que  economías  con  una  larga  tradición  de  manejo  económico  ortodoxo,  como  ha  sido  el  caso  de  Colombia,  se  vean  castigadas  por  los  mercados financieros internacionales por hechos ocurridos en otras latitudes.  De otra parte, en relación con los costos sociales, si bien esta aseveración era  válida  para  la  gran  mayoría  de  los  acuerdos  suscritos  con  el  FMI  hasta  hace  algunas  décadas,  en  los  últimos  años  los  programas  se  han  diseñado  con  un  amplio contenido social, con el fin de proteger a los sectores más vulnerables  de la población de los posibles efectos negativos del ajuste.      Aparte  de  las  consideraciones  anteriores,  la  decisión  de  acudir  al  Fondo  genera innegables efectos positivos sobre el entorno económico de un país. En  primer lugar, el aval del FMI actúa como un blindaje al programa económico  del Gobierno, lo que le devuelve la credibilidad a la política económica y, con  ella,  la  confianza  y  el  respaldo  de  la  comunidad  financiera  internacional  al  país.  En  segundo  lugar,  el  acuerdo  contribuye  a  despejar  los  temores  en  cuanto  a  la  sostenibilidad  de  la  posición  externa  del  país,  al  ofrecer  directamente  un  crédito  de  apoyo  de  balanza  de  pagos,  así  como  también  acceso  a  un  volumen  importante  de  recursos  adicionales  de  la  banca  multilateral. Por último, el acuerdo asegura la coherencia macroeconómica del  programa,  al  plantear  unos  objetivos  generales  y  unas  metas  específicas  que  hacen compatibles los esfuerzos simultáneos de ajuste y recuperación, y cuyo  cumplimiento es monitoreado de manera constante.  El  programa  económico  base  del  acuerdo,  cuyo  contenido  se  presenta  a  continuación, se diseñó conjuntamente por el Gobierno Nacional y el Banco de  la  República  y  se  discutió  con  el  FMI  durante  el  segundo  semestre  de  1999,  para  ser  luego  aprobado  por  la  Junta  Directiva  de  esa  entidad  y  por  el  Gobierno el 20 de diciembre de ese año.     B. contenido del acuerdo    1. objetivos     El programa macroeconómico acordado con el FMI para el período 1999‐ 2002  tiene  como  objetivo  fundamental  situar  la  economía  en  una  senda  de  crecimiento  económico  alto  y  sostenido,  con  inflación  decreciente,  que  contribuya  a  la  generación  de  empleo  y  promueva  mejores  condiciones  de 


vida para  todos  los  colombianos.  Para  lograr  este  objetivo,  el  programa  económico  se centra en  la  consolidación  fiscal,  la reestructuración  del sector  financiero, la flexibilización del tipo de cambio y la continua implementación  de la agenda de reformas estructurales.    Si  bien  un  crecimiento  económico  sostenido  con  baja  inflación  es  el  elemento  crucial  para  reducir  la  pobreza,  el  Gobierno  ha  decidido  dar  un  mayor apoyo a este objetivo mediante la creación de una red de apoyo social.  Esta  red,  que  contará  con  recursos  de  organismos  multilaterales  y  donantes,  ofrecerá protección a los sectores más vulnerables de la población a través de  programas de asistencia directa, capacitación y generación de empleo.    Consistente  con  los  objetivos  anteriores,  el  programa  prevé,  además,  alcanzar  una  posición  externa  sostenible,  con  déficits  externos  manejables  financiados  con  inversión  extranjera  y  con  moderados  aumentos  en  el  endeudamiento  externo  de  mediano  y  largo  plazo.  Así  mismo,  gracias  a  la  consolidación  fiscal  y  a  la  reestructuración  del  sector  financiero,  tanto  la  inversión como el ahorro interno aumentarán hasta retornaron a sus niveles  históricos.    CUADRO 11  CUADRO 11 OBJETIVOS MACROECONÓMICOS DEL PROGRAMA 1999 ‐ 2002

Crecimiento económico Inflación Reducción de la pobreza Déficit fiscal Déficit en cuenta corriente Deuda externa (% PIB) Reservas internacionales  (meses de importaciones) Ahorro nacional (% PIB) Inversión interna (% PIB)

1999 ‐4,5 9,2 ‐6,2 ‐1,5 40,6 5,7 15,0 15,2

2000 2001 3,0 3,8 10,0 8,0 Red de Apoyo Social ‐3,5 ‐2,5 ‐2,4 ‐3,1 43‐44 43‐44 5,4 17,0 20,1

5,4 18,0 21,0

2002 4,8 6,0 ‐1,5 ‐3,1 43‐44

5,2 19,0 22,0

2. compromisos específicos    Todo acuerdo establece una serie de compromisos que deben cumplir las 


partes. En  el  marco  del  acuerdo  suscrito  con  el  FMI  el  Gobierno  Nacional  se  compromete  a  seguir  un  conjunto  de  políticas  y  a  alcanzar  determinadas  metas  durante  la  duración  del  programa.  Sus  componentes  se  resumen  a  continuación:  – Reducción del déficit fiscal y reformas estructurales.  – Mantenimiento de la disciplina monetaria.  – Política de financiamiento externo compatible con el ajuste.  – Reestructuración del sector financiero.  – Protección a los sectores más vulnerables de la población.  El  FMI,  por  su  parte,  se  compromete  a  poner  a  disposición  del  país  un  crédito  de  balanza  de  pagos  por  US$  2.700  millones  que  el  país  podrá  desembolsar, si lo considera necesario, a medida que se cumplan las metas de  ajuste establecidas. Así mismo, el acuerdo con el FMI le permite al país acceder  a  recursos  de  la  banca  multilateral  para  la  financiación  de  proyectos  de  inversión, para un gran total de US$ 6.900 millones, distribuidos como sigue.    CUADRO 12 

CUADRO 12 RECURSOS ASIGNADOS BAJO EL PROGRAMA DE AJUSTE (MILLONES DE DÓLARES) FMI BID Banco Mundial Corporación Andina de Fomento ‐ CAF Fondo Latinoamericano de Reservas ‐ FLAR Total

2.700 1.700 1.400 600 500 6.900

a. reducción del déficit fiscal y adopción de reformas estructurales    Una  condición  esencial  para  el  éxito  del  programa  de  ajuste  consiste  en  alcanzar en el mediano plazo una reducción sustancial y sostenida del déficit  fiscal.  A  este  respecto,  el  programa  propone  reducir  el  déficit  del  sector  público no financiero (Spnf) del 6.0% del PIB en 1999 al 1.5% en el año 2002.  Para  cumplir  con  estas  metas  y  garantizar  la  sostenibilidad  futura  de  las  finanzas  públicas,  el  programa  económico  se  compromete  a  adoptar  un 


conjunto amplio  y  coherente  de  medidas,  que  incluye  controles  directos  al  gasto,  aumento  en  los  ingresos  y  un  paquete  de  reformas  de  carácter  legislativo y constitucional.     GRÁFICA 30 

En  materia  de  gasto,  las  iniciativas  más  importantes  se  relacionan  con  el  control  a  los  gastos  del  Gobierno  central,  excluido  el  pago  de  intereses  y  la  racionalización de los gastos de las entidades territoriales.    Por el lado de los ingresos, se plantea la necesidad de eliminar exenciones  tributarias  injustificadas  y  fortalecer  la  administración  de  impuestos  y  aduanas  (Dian)  tanto  desde  el  punto  de  vista  operativo  como  legal  para  combatir la evasión y el contrabando. En estas premisas se basa el proyecto de  modernización  tributaria  sometido  en  marzo  de  2000  a  consideración  del  Congreso.  Reformas  estructurales.  Aunque  estas  reformas  no  generan  efectos  inmediatos  sobre  el  déficit  fiscal,  constituyen  un  componente  central  del  programa de ajuste, ya que de su adopción depende no sólo la sostenibilidad  de  las  finanzas  sino  también  la  estabilidad  macroeconómica  pública  en  el  mediano  y  el  largo  plazo.  En  efecto,  como  es  bien  conocido,  muchos  de  los  problemas  fiscales  y  macroeconómicos  que  enfrentamos  en  la  actualidad,  y  que se acentuarán en el futuro de no implementar los correctivos necesarios,  tienen su origen en disposiciones adoptadas en el pasado, o en otras que no se  adoptaron  en  forma  oportuna.  Para  citar  apenas  un  ejemplo,  la  deuda  pensional  de  los  territorios,  que  asciende  a  cerca  del  40%  del  PIB,  es  una  bomba  de  tiempo  para  las  finanzas  públicas  que  demanda  una  solución  definitiva como  lo  es  la  creación  de  un  fondo  para  tal  fin,  tal  como  el  que se  creó mediante la expedición de la Ley 549 de 1999.  


En este sentido, el programa de ajuste del Gobierno prevé la presentación  y aprobación de las siguientes reformas estructurales:  –  Creación  de  un  fondo  de  pensiones  para  los  gobiernos  territoriales:  fondo  ya  creado  mediante  la  Ley  549  de  diciembre  de  1999,  como  se  mencionó.   –  Segunda  generación  de  reformas  a  la  seguridad  social,  que  incluye  el  fortalecimiento financiero del ISS.  – Reforma al sistema de transferencias de ingresos corrientes del Gobierno  central a los gobiernos territoriales.  – Reforma para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales.  – Reforma para organizar un sistema nacional de lotería que contribuya a  incrementar los ingresos públicos.  Programa  de  privatizaciones.  Para  los  próximos  tres  años,  el  Gobierno  planea  llevar  a  cabo  un  plan  de  privatizaciones  de  empresas  en  los  sectores  eléctrico, minero, de telecomunicaciones y financiero. Los recursos obtenidos  por  este  concepto  se  utilizarán  para  asegurar  la  apropiada  financiación  del  déficit fiscal, hasta tanto las reformas estructurales surtan efecto y generen los  ahorros fiscales programados.   La política fiscal y el proceso de paz. El acuerdo destaca el compromiso del  Gobierno  con  el  proceso  de  paz  y  contempla  la  novedosa  posibilidad  de  un  aumento del déficit fiscal para asegurar la implementación de los acuerdos de  paz.   En efecto, en atención a la importancia asignada por el Gobierno Nacional  al  proceso  de  paz,  se  incluyó  una  cláusula  en  la  que  se  establece:  “las  autoridades  podrían  necesitar  aumentar  el  déficit  del  Spnf  temporalmente,  comparado con las metas básicas del programa, con el objetivo de asegurar la  adecuada  implementación  del  acuerdo  de  paz.  Las  autoridades  colombianas  discutirían  los  cambios  presupuestales  que  pudieran  requerirse  para  este  propósito”12.  El  cumplimiento  del  programa  fiscal  durante  el  primer  año  del  acuerdo  será  evaluado  trimestralmente  con  base  en  límites  máximos  (o  topes)  al  déficit acumulado del sector público combinado.   

                                                        12 

Ministerio de  Hacienda  y  Crédito  Público  y  Banco  de  la  República.  Acuerdo  Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional en 1999. Cláusula 21. 


b. mantenimiento de la disciplina monetaria    La  disciplina  monetaria  tendrá  como  propósito  cumplir  con  las  metas  de  inflación  del  programa,  para  lo  cual  se  establecen  límites  a  la  expansión  del  crédito neto del Banco de la República. La conducción de la política monetaria  se  hará  con  base  en  el crecimiento  de  la  base monetaria. No  obstante,  en un  futuro cercano, el Banco de la República prevé adoptar un esquema directo de  meta de inflación como marco para su política monetaria.  La consolidación fiscal, junto con la adopción de un régimen cambiario de  libre flotación del peso, facilitarán la conducción de la política monetaria y le  permitirán  apoyar  la  recuperación  de  la  actividad  productiva  sin  presiones  excesivas sobre la tasa de interés.   En  materia  cambiaria,  la  intervención  del  Banco  de  la  República  en  este  mercado se limitará a suavizar fluctuaciones agudas de corto plazo en el tipo  de  cambio  nominal,  de  forma consistente  con  las proyecciones  del  programa  para las reservas internacionales netas.  El programa monetario para el año 2000 se evaluará trimestralmente con  base en límites máximos sobre los activos internos netos y en límites mínimos  sobre las reservas internacionales netas del Banco de la República.    c. Política de financiamiento externo compatible con el ajuste    Si  bien  la  deuda  externa  es  aún  manejable,  ha  aumentado  de  manera  significativa en los últimos años, al pasar del 27.4% del PIB en 1994 al 34.1%  en  1998  y  al  40.6%  en  1999.  El  significativo  aumento  en  el  último  año  se  explica  por  la  mayor  devaluación  y  por  la  contracción  real  del  PIB.  Bajo  el  programa,  las  autoridades  buscan  estabilizar  la  deuda  en  alrededor  del  43‐ 44% del PIB.  El rápido aumento en la deuda externa se explica en buena medida por el  mayor endeudamiento público externo. El ajuste fiscal permitirá estabilizar el  endeudamiento  externo,  lo  que  contribuirá  al  equilibrio  macroeconómico  entre  gastos  e  ingresos.  Durante  la  vigencia  del  programa  se  prevé  una  estabilización de la deuda pública externa alrededor del 25% del PIB.   Para  lograr  estas  metas,  en  el  primer  año  del  programa  se  establecen  límites  máximos  al  endeudamiento  neto  público  de  corto,  mediano  y  largo  plazo, cuyo cumplimiento se evaluará al final de cada trimestre. 


d. reestructuración del sector financiero    La crisis del sector financiero se ha manifestado en un rápido aumento de  la  cartera  vencida,  crecientes  pérdidas  operacionales  y  un  significativo  deterioro en su solvencia. El Gobierno, con el apoyo del Congreso y de Fogafin,  ha tomado urgentes medidas para apoyar la recuperación del sector, entre las  que se destacan las siguientes:  –  Apoyo  a  las  instituciones  insolventes,  en  particular  las  cooperativas  financieras y los bancos públicos.  –  Asistencia  y  reestructuración  de  las  deudas  para  los  deudores  hipotecarios.  –  Programas  para  promover  la  capitalización  de  las  instituciones  financieras privadas con el apoyo de créditos de Fogafin.  –  Desmonte de instituciones financieras públicas no viables.  –  Fortalecimiento de la regulación bancaria.  En  materia  financiera,  el  programa  establece  tres  reformas  estructurales  que se adoptarán durante la vigencia del programa:   1.  Durante  el  primer  semestre  de  2000  debe  dejarse  lista  la  reglamentación  de  las  disposiciones  establecidas  en  la  Ley  de  Reforma  Financiera aprobada en julio de 1999.  2.  Para  el  31  de  diciembre  de  2001  debe  haber  culminado  el  proceso  de  desinversión de todos los bancos públicos, excluido el Banco Agrario.  3. Para el 30 de septiembre de 2002 se debe haber completado el proceso  de  homologación  de  las  provisiones  de  las  entidades  financieras  con  niveles  internacionales        e. protección a los grupos más vulnerables de la población    Uno de los principales objetivos de política de la presente administración  es  la  reducción  de  la  pobreza,  para  lo  cual  es  fundamental  recuperar  el  crecimiento económico y mantener una inflación decreciente. No obstante, las  difíciles circunstancias económicas actuales, el rápido aumento del desempleo  y la agudización del conflicto armado han llevado al Gobierno a fortalecer los  programas  existentes  de  protección  a  los  más  pobres  e  introducir  otros  nuevos,  los  cuales  se  enmarcan  dentro  de  la  estrategia  general  de 


recuperación económica y social del Plan Colombia.   Dentro de los nuevos programas se destaca la creación de la Red de Apoyo  Social,  diseñada  para  mitigar  el  impacto  de  la  recesión  económica  y  el  saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable. Este programa contará  con recursos por US$ 900 millones para distribuir en un período de tres años  y tiene tres componentes:  1.  “Manos  a  la  Obra”,  encaminado  a  brindar  ocupación  transitoria  a  la  población más pobre.  2. “Subsidios Condicionados”, orientado a dar transferencias a familias de  bajos recursos condicionadas a mejoras en los niveles de nutrición y salud de  los menores y sujeto a la asistencia al colegio de los niños en edad escolar.  3.  Capacitación  para  jóvenes  desempleados,  dirigido  a  la  población  entre  17 y 25 años de los estratos más bajos, en la cual la incidencia del desempleo  es mayor, con el fin de mejorar sus posibilidades de conseguir empleo.  Con  la  Red  de  Apoyo  Social,  los  demás  programas  sociales  contemplados  dentro  del  Plan  Colombia  y  los  gastos  previstos  en  salud  y  educación,  el  Gobierno prevé incrementar la participación del gasto social dentro del gasto  total durante la vigencia del programa.    C. efectos del acuerdo y cumplimiento de sus metas    Si bien el acuerdo se inició formalmente en diciembre de 1999, sus efectos  positivos sobre la economía se hicieron sentir prácticamente desde su anuncio  en julio de ese año. Gracias a esta oportuna decisión, la economía colombiana  ha recuperado en forma gradual credibilidad y confianza tanto a nivel interno  como externo.   Prueba fehaciente de ello es la reducción de los spreads de los bonos del  Gobierno  colombiano  en  el  exterior  en  el  segundo  semestre  de  1999  y  la  recuperación  de  la  estabilidad  en  el  mercado  cambiario  a  partir  de  la  liberación del tipo de cambio. Así mismo, la mayor confianza asociada con el  acuerdo  ha  ayudado  la  economía  a  salir  de  la  recesión:  así  lo  confirma  el  cambio  de  tendencia  en  la  caída  del  PIB  trimestral  a  partir  del  segundo  semestre de 1999.  En  cuanto  a  la  observancia  de  las  metas,  el  Gobierno  registra  con  satisfacción  el  cumplimiento  de  todas  las  metas  establecidas  para  el  31  de  diciembre  de  1999  y  el  31  de  marzo  de  2000.  En  particular,  se  destaca  el 


holgado cumplimiento  de  la  meta  fiscal,  al  registrarse  un  déficit  del  sector  público  consolidado  inferior  en  $1.3  billones  al  criterio  inicialmente  fijado.  Estos resultados confirman el compromiso del Gobierno con la corrección de  sus desequilibrios fundamentales y redundarán en una mayor confianza y en  mejores perspectivas para la economía colombiana.    CUADRO 13 

CUADRO 13 CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DEL ACUERDO PARA DICIEMBRE DE 1999

Meta

Criterio de  Observado cumplimiento

Balance mínimo acumulado del sector público  consolidado ‐ Déficit fiscal ($MMM) Nivel máximo de activos domésticos netos del BR  ($MMM) Nivel mínimo de reservas internacionales netas de  caja del BR (US$ MM) Nivel máximo acumulado de desembolsos netos  de deuda externa sector público (US$ MM)

‐9.150

‐7.867

‐7.650

‐6.898

7.850

8.116

2.450

1.766

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de la República                            


CAPÍTULO TERCERO  Manejo y costo de una crisis financiera          A  diferencia  de  lo  que  ocurría  durante  1999,  cuando  la  economía  colombiana atravesaba por la fase más aguda de la recesión, las cifras actuales  muestran  que  la  recuperación  económica  es  un  hecho  incontrovertible.  Los  diversos indicadores así lo manifiestan.   Estamos empezando a cosechar los frutos de una política económica firme  y  consistente.  La  oportuna  intervención  y  actuación  del  Gobierno  en  los  frentes fiscal, monetario, financiero y cambiario evitaron una crisis económica  de proporciones inimaginables.   Sin embargo, aún no puede cantarse victoria. Falta todavía un importante  camino  por  recorrer  en  materia  de  reformas  fiscales  para  asegurar  un  crecimiento sostenible.  Contrario  a  lo  que  muchos  analistas  piensan,  las  metas  fiscales  de  corto  plazo no dependen de la aprobación de las reformas propuestas. Pero no hay  duda  de  que  éstas  son  imprescindibles  para  estabilizar  las  finanzas  públicas  en el mediano y el largo plazo.  La recuperación de la confianza en nuestra economía dependerá en buena  medida de cuánto avancemos en esta materia en los próximos dos años.     I. los objetivos de la política macroeconómica    Hay  dos  objetivos  centrales  de  la  política  económica  del  Gobierno:  la  reducción  del  déficit  fiscal  y  la  inflación  de  un  dígito.  Estos  producen  innegables  beneficios  en  materia  de  bienestar  y  crecimiento.  Un  estudio  reciente preparado por el Banco Mundial, con datos de ochenta países sobre  un período de cuarenta años, es concluyente a este respecto: la inflación y un  crecimiento  acelerado  del  gasto  público  excesivo  no  sólo  inhiben  el 

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Tomado  del  discurso  pronunciado  por  el  autor  durante  la  clausura  de  la  pasada  Convención  Bancaria  y  de  Instituciones  Financieras,  Bogotá,  9  de  junio  de  2000,  reproducido en el tomo 3 de la memoria de Hacienda 1999 – 2000. 


crecimiento, sino que empeoran la distribución del ingreso.   La  política  fiscal  es  el  eje  de  los  esfuerzos  de  estabilización,  pues  en  ella  está la clave para mejorar la competitividad externa del país; para reducir las  tasas de interés; para que el cumplimiento de las metas de inflación genere el  mínimo  trauma  posible  a  la  economía;  para  disminuir  el  déficit  en  la  cuenta  corriente de la balanza de pagos, y para estabilizar la deuda externa.    II. la política fiscal    A. el control del gasto público    Consciente de sus responsabilidades, el Gobierno Nacional, además de las  medidas  estructurales  propuestas  para  racionalizar  el  gasto,  algunas  de  las  cuales ya han sido aprobadas por el Congreso de la República, ha restringido  los  gastos  generales  y de  inversión contenidos  en el  presupuesto  y  ha hecho  un gran esfuerzo para controlar los gastos de personal.   Para  el  año  2000  el  control  sobre  los  gastos  de  personal  ha  sido  más  estricto,  incluso  más  que  el  efectuado  durante  1999.  Lo  anterior  se  vio  reflejado  en  el  presupuesto  para  el  año  2000,  especialmente  austero,  formulado de acuerdo con las disponibilidades reales.  Esta  ha  sido  una  política  general  que  ha  cobijado  no  solo  a  las  entidades  que  forman  parte  del  presupuesto  general  de  la  Nación,  sino  también  a  las  empresas industriales y comerciales del Estado y a las entidades territoriales.   Prueba de ello son las normas previstas sobre incrementos salariales para  el sector público, las cuales, para el año 2000, contemplaron incrementos del  9% y sólo para aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios  mínimos.   En  los  últimos  dos  años  tampoco  se  ha  permitido  que  se  incremente  la  burocracia  del  Gobierno  central.  Por  el  contrario,  desde  1999  hasta  junio  de  2000 las plantas se habían reducido en cerca de 6.300 cargos, 3.000 de ellos  en 1999.  La austeridad del presupuesto nacional se refleja en que en los dos últimos  años su crecimiento, si se exceptúa el servicio de la deuda, fue sólo del 9.6%, lo  cual  contrasta  marcadamente  con  el  crecimiento  del  24.3%  en  el  período  1994‐1998 y del 38.7% en el período 1990‐1994.  Gran parte del ajuste fiscal se ha hecho en gastos de funcionamiento. Estos 


crecieron el 46.2% entre 1990 y 1994 y el 24.1% entre 1994 y 1998, frente al  14.6% en los siguientes dos años.    B. el ajuste fiscal territorial    Esta  reducción  del  gasto  debe  tocar  así  mismo  las  entidades  descentralizadas.  El  Gobierno  está  comprometido  con  el  mejoramiento  y  la  profundización  del  proceso  de  descentralización  y  ha  diseñado  acciones  que  van desde el apoyo directo para el saneamiento fiscal hasta la presentación de  proyectos de ley que aseguren su viabilidad financiera en el mediano y el largo  plazo.   Aquí  deben  destacarse  los  programas  de  ajuste  fiscal  territorial  que  ofrecen  apoyo  financiero  y  asistencia  técnica  para  aquellas  entidades  que  se  comprometan  a  una  reestructuración,  orientada  a  garantizar  su  viabilidad  financiera  y  mejorar  su  eficiencia  administrativa.  El  acceso  a  estos  apoyos  requiere la suscripción previa de un convenio de desempeño con el Ministerio  de Hacienda. A junio de 2000 se han celebrado 45 planes de desempeño (con  17 departamentos y 28 municipios), que implicaron la aprobación de recursos  de crédito por $280 mil millones.  Los  procesos  de  saneamiento  fiscal  han  logrado  racionalizar  de  manera    importante los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.   Se  han  suprimido  cerca  de  15.600  cargos  innecesarios  y  se  han                         liquidado,  fusionado  o  transformado  37  entidades  o  dependencias  descentralizadas.  Así mismo debe mencionarse la generalización de la tarifa de la sobretasa  a la gasolina y el establecimiento de la sobretasa al ACPM, que han contribuido  al fortalecimiento de las rentas territoriales.  Han sido muy importantes los avances logrados con estas herramientas en  el  control  del  déficit  fiscal  en  los  años  1999  y  2000.  Gran  parte  de  estos  resultados  son  permanentes  puesto  que  le  han  restado  dinámica  al  crecimiento del gasto público.   El déficit de 1999 para el sector público consolidado fue del 5.2% del PIB, y  habría sido mucho más alto de no haberse adoptado los correctivos señalados.   Gran parte del aumento del déficit con respecto a los resultados de 1998  obedece  a  la  caída  de  los  ingresos  y  a  los  cambios  en  la  metodología  de  medición del déficit para ajustarlo a patrones internacionales de tasación. 


No obstante,  vale  la  pena  resaltar  que  este  déficit  fue  sustancialmente  inferior al tope del 6.1% acordado en un comienzo con el FMI.   Para fines del año 2000 la meta es bajar el déficit al 3.6% del PIB, lo cual  equivale a una reducción del 40% con respecto al de 1999.   El control del gasto es la pieza fundamental de la reducción del déficit en  todos los niveles del sector público, puesto que los ingresos fiscales continúan  deprimidos,  por  los  efectos  retrasados  de  la  recesión  de  1999  sobre  los  recaudos del impuesto a la renta.  Resalta  aún  más  el  esfuerzo  fiscal  cuando  se  nota  que  en  el  año  2000  se  empezaron a registrar los costos fiscales de la crisis financiera. No obstante, y  como  lo  expuso  el  asesor  Mc  Kinsey  en  una  conferencia  durante  la  pasada  Convención Bancaria, la oportuna intervención del Gobierno y la supervisión  efectiva  y  “hasta  paranoica”,  según  sus  propias  palabras,  que  realizó  la  Superintendencia  Bancaria  nos  permiten  afirmar  que  la  crisis  financiera  tendrá  un  costo  aproximado  del  4.3%  del  PIB  (incluyendo  el  costo  de  la  liquidación de la Caja Agraria), frente al 55% de Argentina y al 41% de Chile  en la década del 80, y frente al 32% en Tailandia y al 12 a 15% en México en la  década del 90.   De esta manera, durante el primer trimestre del presente año se registró  un superávit de alrededor del 0.6% del PIB, dando confianza a la certeza del  cumplimiento de la meta con el FMI para este año.  No obstante, el rígido control a los gastos, a través del presupuesto y de los  otros  mecanismos,  no  es  aún  suficiente  para  darle  viabilidad  a  las  finanzas  públicas en el mediano y el largo plazo.  Precisamente  para  asegurar  la  sostenibilidad  fiscal,  el  Gobierno  viene  impulsando una serie de proyectos de reformas de las finanzas públicas en el  Congreso.   Todas estas reformas quedaron prácticamente listas para ser presentadas  al  Congreso  durante  la  legislatura  que  comenzó  el  20  de  julio  de  2000,  sin  mencionar  las  que  fueron  aprobadas  o  hicieron  tránsito  en  alguna  de  las  cámaras para continuar con su discusión.   Y es que en esta materia ya se han logrado algunos progresos importantes.   En  diciembre  de  1998  se  aprobó  la  Ley  de  Reforma  Tributaria,  que  aumentó  la  base  del  IVA  y  dotó  de  mejores  instrumentos  a  la  Dian  para  el  control de la evasión y el contrabando. Los recaudos adicionales relacionados  con requerimientos a cerca de 200 mil contribuyentes superaron los $600 mil 


millones en  1999  y  se  espera  que  superen  los  $400  mil  millones  en  el  año  2000.  En el contexto del plan de desarrollo 1999‐2002, adoptado por el Gobierno  mediante  la  expedición  del  Decreto  955  de  2000  ante  la  declaratoria  de  inexequibilidad por parte de la Corte de la Ley 508 de 1999, se avanzó en el  tratamiento  de  problemas  estructurales  del  sistema  de  descentralización  fiscal, en especial aumentando la eficiencia del gasto en educación, en salud, en  la  reducción  de  rentas  de  destinación  específica  y  en  el  diseño  de  mejores  incentivos para la inversión privada en los sectores petrolero y minero.   De igual manera, a finales de 1999 se aprobó la Ley 549, que creó el Fondo  del Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales, el cual asegura las fuentes  de  recursos  para  cumplir  las  obligaciones  de  los  pensionados  de  estas  entidades. Con esta ley se desactivó una bomba de tiempo que gravitaba desde  hacía años sobre la sanidad de las finanzas públicas. Este problema es de tal  magnitud  que  alcanza  el  43%  del  PIB  de  1999  ($  65  billones,  aproximadamente) y afecta a más de 500 mil colombianos que se pensionarán  en los años venideros.   Con un esfuerzo mancomunado de la Nación y de los entes territoriales, en  un término de 30 años estará del todo cubierto el pasivo pensional. Se calcula,  además,  que  entre  el  año  2000  y  el  2015  se  logrará  un  monto  acumulado  equivalente al 14.01% del PIB.   De otro lado, está pendiente de sanción presidencial la iniciativa (proyecto  046)  que  establece  nuevas  reglas  de  austeridad  en  los  gastos  de  funcionamiento  para  las  entidades  territoriales.  Con  esta  iniciativa  aprobada  por  el  Congreso  estamos  seguros  que  retornará  la  viabilidad  financiera  e  institucional a los departamentos y municipios del país.  Esta ley no solo contempla normas para limitar los gastos de las regiones.  También incluye un capítulo que establece trascendentales instrumentos para  el alivio que tienen las entidades territoriales con las entidades financieras.  Con estas medidas, el Gobierno garantizará hasta el 40% de la deuda que  tengan los departamentos y municipios a 31 de diciembre de 1999 y que sea  reestructurada con las entidades financieras a partir de la expedición de la ley,  y hasta el 100% de los nuevos créditos que se orienten a financiar los costos  del  ajuste  fiscal  territorial,  tales  como  las  indemnizaciones  y  los  pasivos  de  personal.  Esta es una decisión sin antecedentes, ya que le devolverá la capacidad de 


pago a las entidades territoriales, lo que a su vez abrirá nuevos espacios para  la  inversión  social.  Así  mismo  tiene  un  importante  efecto  colateral,  como  quiera que se protegerán los ahorros del público cuando éste ha depositado su  confianza en entidades financieras que tienen comprometido sustancialmente  su patrimonio con una cartera en cabeza de departamentos y municipios (que  llega ya a los $ 4.5 billones) y que de otra manera sería muy difícil de honrar. Y  es que no hay que olvidar que estas deudas representan el 9.4% de la cartera  en pesos del sistema financiero nacional y el 63% de su patrimonio técnico.   La  propuesta  no  consiste  en  girarle  un  cheque  en  blanco  a  las  entidades  territoriales altamente endeudadas, pues la garantía ofrecida por el Gobierno  está  en  función  del  cumplimiento  de  un  riguroso  programa  de  ajuste  financiero en la respectiva entidad territorial y de que se logren acuerdos con  los intermediarios financieros para la refinanciación de las deudas en mejores  condiciones en términos de plazos y costos.  Así mismo se encuentra para último debate en el Senado el proyecto que  regula el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.  Esta  importante  iniciativa,  ordenada  desde  la  expedición  de  la  Constitución  de  1991  y  cuya  aprobación  se  ha  frustrado  en  más  de  seis  oportunidades  en  administraciones  anteriores,  abrirá  la  compuerta  para  nuevos  recursos  económicos  destinados  a  atender  la  salud  de  los  departamentos del país.   Estas dos iniciativas constituyen un gran avance en la puesta en marcha de  las  reformas  estructurales  a  las  finanzas  públicas  en  las  que  está  comprometido el Gobierno Nacional.   También  tiene  un  alto  grado  de  acuerdo  con  el  legislativo  el  proyecto  de  acto reformatorio de la Constitución con el cual se busca modificar la base de  cálculo  de  las  transferencias,  y  que  se  encuentra  dentro  del  temario  de  las  mesas de concertación que convocó el Presidente de la República. Estamos a la  espera de su presentación ante el Congreso de la República.   De  otra  parte  merece  especial  mención  un  proyecto  de  ley  que  denominamos de “responsabilidad fiscal”, cuyo texto y exposición de motivos  se  entregaron  al  nuevo  ministro  de  Hacienda  para  su  presentación  al  Congreso.  La expedición de esta ley la consideramos de la mayor importancia para la  sostenibilidad del ajuste fiscal y la seguridad de las finanzas del Estado.  – resumen de la ley de responsabilidad fiscal 


El concepto  de  “responsabilidad  fiscal”  se  refiere  al  conjunto  de  reglas  numéricas, de procedimiento, y de transparencia del proceso presupuestario y  del resultado fiscal del gobierno.   La  ley  de  responsabilidad  fiscal  establece  reglas  claras  y  precisas  de  política  fiscal  que  buscan  asegurar  que  las  finanzas  públicas,  tanto  a  nivel  nacional  como  territorial,  mantengan  una  trayectoria  de  largo  plazo  compatible con la sostenibilidad fiscal.  El  concepto  de  “sostenbilidad  fiscal”  se  refiere  a  la  consistencia  de  los  planes de gasto y los impuestos de largo plazo del Gobierno con los objetivos  de  la  política  monetaria  y  de  la  acumulación  de  capital  en  la  economía.  Una  situación  fiscal  es  sostenible  cuando  garantiza  de  manera  continua  la  capacidad  de  pago  del  Gobierno  sin  que  se  comprometan  otras  metas  importantes  de  la  política  económica,  como  la  estabilidad  de  precios  o  la  acumulación de capital.  Desde el punto de vista económico, el objetivo de este tipo de legislación es  aumentar  la  credibilidad  de  la  política  fiscal.  Al  establecer  restricciones  numéricas  y  sanciones  a  su  incumplimiento  las  reglas  contribuyen  a  que  la  política fiscal sea consistente en el tiempo y, por ende, a la sostenibilidad de  largo plazo de las finanzas públicas   Muchos  países  que  han  experimentado  crisis  profundas  y  han  debido  recurrir  a  ajustes  estructurales  de  sus  economías  han  decidido  volver  permanentes algunas de estas medidas para consolidar los logros en materia  fiscal.  Los  elevados  costos  económicos  y  sociales  en  que  incurrieron  estos  países por causa de su indisciplina fiscal han convencido a sus autoridades de  adoptar  normas  fiscales  de  estricto  cumplimiento,  que  garanticen  la  sostenibilidad  de  las  finanzas  públicas  en  todo  momento.  El  ejemplo  más  reciente  es  Brasil,  que  en  mayo  pasado  aprobó  una  ley  de  responsabilidad  fiscal  de  amplio  alcance  para  el  control  de  las  finanzas  públicas  y  la  responsabilidad en la administración fiscal.  Otros  países  latinoamericanos,  como  es  el  caso  de  Colombia,  aunque  no  han  experimentado  crisis  de  la  magnitud  de  la  brasileña  o  la  mexicana,  han  evaluado  la  conveniencia  de  este  tipo  de  reglas  y  las  están  adoptando  para  generar  mayor  credibilidad  en  los  mercados  financieros  y  asegurar  su  estabilidad fiscal y macroeconómica.  En  Colombia,  la  experiencia  demuestra  que  el  déficit  fiscal  tiende  a  ser 


muy superior  al  que  se  anuncia  a  principios  de  cada  año.  El  problema  de  credibilidad se agrava cuando hay otras circunstancias que pueden incidir en  la probabilidad de incumplir con el servicio de la deuda, como por ejemplo la  inflexibilidad  para  reducir  el  gasto  o  las  dificultades  en  el  recaudo  de  impuestos, entre otras.   Las reglas fiscales sirven entonces para comprar credibilidad en regiones  en las cuales no existe una tradición de disciplina fiscal o en donde ésta se ha  perdido, como es el caso reciente de Colombia.  Veamos los componentes de este proyecto.    1. reglas numéricas    Con el fin de asegurar que se mantenga la disciplina fiscal hacia el futuro, la  ley  de  responsabilidad  fiscal  establece  unas  reglas  numéricas  que  limitan  el  déficit fiscal, el total de la deuda pública y el crecimiento de los gastos.     a. límites al déficit del sector público no financiero    El  artículo  1º  del  proyecto  propone  un  techo  del  2.5%  del  PIB  para  el  déficit  de  cada  vigencia  fiscal,  con  el  fin  de  evitar  que  el  deterioro  que  se  presenta en una vigencia se convierta en un problema incontrolable.   Por  su  parte,  el  artículo  2º  busca  asegurar  que  las  finanzas  del  sector  público  no  financiero  tiendan  hacia  el  equilibrio,  estableciendo  que  el  resultado  fiscal  promedio  no  puede  ser  deficitario  durante  cuatro  vigencias  fiscales consecutivas.    b. límites al ahorro primario del gobierno nacional      El  artículo  3º  propone  establecer  un  límite  promedio  de  cero  del  ahorro  primario del Gobierno Nacional durante seis vigencias fiscales consecutivas. El  objetivo es asegurar que los gastos de funcionamiento y las transferencias del  Gobierno  Nacional  sean  financiados  con  ingresos  corrientes  y  no  con  endeudamiento.     c. límites a la deuda    


El artículo  4º  establece  un  límite  del  40%  del  PIB  para  la  deuda  del  Gobierno  Nacional.  Este  indicador  incluye  la  deuda  de  corto  y  el  largo  plazo  contratada  por  la  Nación,  ya  sea  con  las  instituciones  financieras  multilaterales o privadas, o en la forma de bonos, tanto en el mercado interno  como en el externo.     d. Períodos de transición    El proyecto de ley considera un período de transición de cinco años para el  cumplimiento  de  las  meta  plurianuales,  con  el  fin  de  tener  en  cuenta  los  elevados  déficit  actuales  y  asegurar  su  coherencia  con  las  metas  fiscales  de  mediano plazo.    2. Fondo de estabilización Fiscal    El capítulo II del proyecto de ley crea el Fondo de Estabilización Fiscal para  financiar  el  gasto  público  social  durante  períodos  de  desaceleración  de  la  economía, el cual tiene un techo equivalente al 2% del PIB. Los recursos que  nutrirán  el  fondo  provienen  de  varias  fuentes,  a  saber:  utilidades  de  las  empresas  públicas,  utilidades  del  Banco  de  la  República,  privatizaciones,  Ecopetrol  y  ahorro  del  Gobierno  Nacional  en  épocas  de  crecimiento  económico acelerado.    3. reglas de transparencia    La transparencia se considera deseable desde un punto de vista económico  por  cuanto  demuestra  un  compromiso  con  la  responsabilidad  fiscal  del  Gobierno y del país. Ello a su vez se manifestará en mayor credibilidad y en la  disminución en los costos de la deuda.  Desde un punto de vista político, las reglas de transparencia fiscal facilitan  que la ciudadanía participe y controle el proceso presupuestario, y en general,  las decisiones de política fiscal.    a. informes específicos    Se  prevé  así  mismo  la  presentación  de  un  informe  anual  de  perspectivas 


fiscales al  Congreso  de  la  República.  Las  entidades  territoriales  deberán  presentar  informes  similares  a  sus  respectivas  asambleas  y  concejos.  Del  debate sobre estos informes deberá salir la “sanción” ante el incumplimiento  de las reglas.    4. gastos de funcionamiento     La  ley  impone  un  límite  temporal  al  crecimiento  de  los  gastos  de  funcionamiento  del  Gobierno  Nacional,  excluyendo  los  gastos  pensionales,  y  un  límite  al  crecimiento  real  de  todos  los  gastos  del  Gobierno.  El  objeto  de  estas  restricciones  es  limitar  el  crecimiento  del  tamaño  del  Gobierno  como  proporción  del  PIB  durante  cinco  años  para  coadyuvar  al  proceso  de  ajuste  estructural  de  las  finanzas  públicas.  Esta  medida  también  pretende  incrementar la eficiencia en el uso de los recursos públicos.    C. el manejo de las contingencias se debe controlar el déficit fiscal que se  ha mantenido oculto por muchos años en las finanzas públicas    Por su enorme potencial de desestabilización fiscal, un punto sobre el cual  será necesario poner especial atención es el de los pasivos contingentes que el  Gobierno  Nacional  ha  venido  constituyendo  de  manera  creciente,  en  parte  como  instrumento  de  política  fiscal  para  la  promoción  de  la  participación  privada en la provisión de bienes públicos. En especial, para el desarrollo de la  infraestructura  en  obras  viales  y  aeroportuarias,  tele‐comunicaciones  y  compra garantizada de energía en los sectores de energía y gas, entre otros. Se  ha estimado de manera preliminar que el valor de contingencias por garantías  a obras de infraestructura asciende a $2.6 billones.  Sin embargo, éstos no son todos los pasivos contingentes que hay. A ellos  se  suman  otros,  como  las  garantías  de  la  Nación  a  la  deuda  de  las  entidades  territoriales  y  a  las  empresas  y  entidades  descentralizadas  y  el  seguro  de  depósito  del  sector  financiero13,  que  pueden  considerarse,  junto  con  los  anteriores,  como  pasivos  explícitos  puesto  que  son  obligaciones  concretas 

                                                       

13 De no haber adoptado medidas oportunas durante la reciente crisis financiera para 

recuperar la solvencia de las entidades financieras de los sectores público y solidario  el Estado hubiera tenido que cubrir las exigibilidades del seguro de depósitos por una  suma de $2.8 billones. 


creadas por ley o que corresponden a una relación contractual definida que el  Estado debe liquidar en el caso de que ocurran los sucesos que amparan.   Así, por ejemplo, la deuda externa garantizada asciende a $7.9 billones; de  esta cifra, $4.9 billones tienen que ver con organismos del orden nacional y $3  billones con entidades territoriales. Por su parte, el monto de la deuda interna  garantizada es de $1.3 billones, de los cuales $1 billón es a órganos nacionales  y $0.3 billones a entidades territoriales.   Existen  otros  pasivos  contingentes  implícitos,  como  los  resultantes  de  desastres  naturales,  atentados  terroristas,  salvamento  de  entidades  (financieras, territoriales, privadas, etc.)14, condenas a la Nación y demás, muy  difíciles  de  cuantificar  y  que  obligan  a  ésta  a  responder  financieramente,  puesto  que  de  alguna  manera  constituye  una  obligación  moral  hacerlo  o  existen grandes presiones políticas para que la Nación intervenga y asuma las  obligaciones.  La  misma  deuda  territorial  y  el  enorme  pasivo  prestacional,  que  las  entidades territoriales y otras descentralizadas tienen sin respaldo adecuado,  podrían de hecho constituir una contingencia para la Nación.   Todas estas contingencias pueden verse como contingencias negativas en  la medida en que aumentan los pasivos o reducen los activos, a diferencia de  las  contingencias  positivas,  como  el  hallazgo  de  nuevos  yacimientos  de  petróleo,  carbón  o  gas,  o  la  valoración  de  activos,  que  tienen  el  efecto  contrario, es decir, reducen los pasivos o incrementan los activos.  El  análisis  fiscal  tradicional  tiende  a concentrarse en  los  pasivos  directos  explícitos  del  Estado  registrados  en  el  presupuesto  y  deja  de  lado  los  contingentes. Sin embargo, por sus características mismas constituye un error  no  considerarlos  en  el  análisis.  No  basta  mantener  el  control  sobre  el  comportamiento  de  los  primeros  para  garantizar  la  estabilidad  fiscal.  En  un  contexto  donde  el  Estado  se  expone  a  niveles  crecientes  de  incertidumbre,  para  evitar  una  repentina  situación  de  inestabilidad  fiscal  es  preciso  considerar el impacto de todas las fuentes posibles de riesgo.  Por sus características, y este es su mayor peligro, los pasivos contingentes 

                                                        14 Es el caso de la actual crisis de la banca pública y de las instituciones de economía 

solidaria dedicadas a actividades financieras. Una de las acciones del Gobierno para su  defensa fue la aprobación de vigencias futuras a FOGAFIN por $3 billones para atender  el servicio de la deuda de los bonos que debe colocar para capitalizar esas entidades  como parte del proceso de saneamiento financiero. 


aparecen sólo  cuando  se  hacen  efectivos.  Es  decir,  se  registran  cuando  se  materializa  el  evento  que  cubre  el  pasivo  y  no  cuando  se  incurre  en  la  obligación. Por este motivo, este tipo de pasivos por lo general no se incluye  como  parte  de  la  deuda  ni  se  considera  su  costo  fiscal,  procedimiento  que  produce una evidente subestimación en las mediciones sobre la sostenibilidad  de la política fiscal y la solvencia del país.   Lo  peor  de  todo  es  que, debido  a su  naturaleza,  esto  es,  atendiendo  a  las  razones mismas que llevan a la constitución de pasivos contingentes, éstos, en  su  mayoría,  tienden  a  reventar  simultáneamente  cuando  la  actividad  económica se contrae y, por lo mismo, de hacerlo pueden colocar al Gobierno  en  situación  de  insolvencia  de  un  momento  a  otro.  De  ahí  la  importancia  de  desarrollar mecanismos que permitan identificarlos y sumarlos a los pasivos  ciertos  para  contar  con  una  adecuada  presupuestación  a  largo  plazo,  pues,  como  se  ha  visto,  por  sus  características  mismas  pueden  llegar  a  ser  muy  costosos15.  Hasta  el momento,  las  previsiones  presupuestales sobre contingencias se  refieren en especial a las sentencias en contra de la Nación, las cuales, ya sea  con efecto permanente o transitorio, han alcanzado magnitudes significativas  en los últimos años. Para 1999 llegaron a cerca de $1 billón.   Por  eso,  las  contingencias  previstas  para  el  presupuesto  del  año  2000  también  se  refieren  en  especial  a  demandas  y  reclamaciones  judiciales  en  trámite  en  contra  de  la  Nación,  las  cuales  inicialmente  ascienden  a  cerca  de  $2.6 billones.   Como  se  ve,  es  de  la mayor  importancia identificar,  valorar  y  registrar  la  posible  cuantía  de  la  mayoría  de  los  pasivos  contingentes,  no  sea  que,  en  el  futuro cercano, nos deparen sorpresas desagradables en materia fiscal.   Respecto  a  las  contingencias  relacionadas  con  la  promoción  de  la  participación  privada  en  el  desarrollo  de  la  infraestructura  en  obras  viales  y  aeropuertos,  telecomunicaciones  y  compra  garantizada  de  energía  en  los  sectores de energía y gas, entre otros, vale la pena resaltar algunos puntos.  1.  Sector  eléctrico:  contratos  de  compra  de  energía.  Los  contratos  de  compra  de  energía  tienen  en  Colombia  dos  modalidades,  originadas  por  resolución  de  la  Comisión  de  Regulación  de  Energía  y  Gas  (Creg)  y  las  leyes 

                                                       

15 Además, su medición no es fácil. Las cifras estimadas en diferentes estudios oscilan 

entre $140 billones y más de $200 billones en sólo pasivos pensionales. 


142 y  143  de  1994.  Una  como  mecanismo  de  regulación  del  mercado  mayorista,  y  otra  como  respaldo  al  emplazamiento  de  nuevos  proyectos  y  repotenciación,  dentro  de  la  estrategia  de  cierre  financiero  del  inversionista  privado.  Su  utilización  busca  aumentar  la  confiabilidad  del  sistema  e  incrementar la capacidad instalada para atender la demanda de energía en un  horizonte de por lo menos 15 años.  Dentro de las modalidades de compra de energía se dan dos principales: la  primera, cuando un comprador pacta un precio de compra por contrato, con  un  distribuidor  o  con  varios,  con  lo  que  evita  el  libre  juego  del  precio  en  la  bolsa de energía, para luego vendérsela al consumidor final.  La  segunda  constituye  un  mecanismo  que  permite  que  una  planta  de  generación asegure durante su vida útil una compra pactada por anticipado de  la totalidad de la disponibilidad de generación, por un precio y un tiempo que  le permita, antes de su puesta en operación, asegurar el cierre financiero del  proyecto.  Existen  en  la  actualidad  algunos  contratos,  conocidos  como  ppa  (Power  Purchase  Agreement),  que  gozan  de  garantías  reales  por  parte  de  la  Nación:  dos a través de Corelca y otro con la Empresa de Energía de Boyacá (Ebsa). El  esquema consiste en que tanto Corelca como Ebsa compran la energía, y si no  pueden honrar el contrato la Fen e Isagen pagan, a nombre de las empresas, al  generador privado la suma dejada de pagar, y éstas a su vez repiten contra la  Nación.  El  faltante,  que  por  primera  vez  se  presenta  a  partir  de  1999,  se  origina  por la difícil situación financiera de Corelca y de Ebsa, que les impide pagar los  PPA suscritos de manera total. La Nación para 1999 tiene previstos recursos  por  valor  de  $  220  mil  millones,  como  aporte  a  esas  empresas  para  cumplir  con los pagos totales: para Corelca cerca de $193 mil millones y para Ebsa $28  mil millones.  Para  el  año  2000,  las  previsiones  son  mayores,  en  cifras  cercanas  a  los  $290  mil  millones  para  Corelca  y  $90  mil  millones  para  Ebsa.  Muy  seguramente,  dentro  de  los  términos  de  referencia  de  los  procesos  de  vinculación de capital privado en estas empresas, deberán adoptarse algunas  decisiones  que  procuren  aliviar  a  la  Nación  de  una  parte  de  estos  pagos  garantizados.  2.  Concesiones  viales.  Dentro  del  esquema  de  concesiones  viales  de  primera  generación  se  estableció  que  cuando  se  causara  un  déficit  con 


respecto al punto de equilibrio financiero de la concesión el Instituto Nacional  de  Vías  (Invías),  aportaría  los  recursos  para  cubrirlo.  Estos  recursos  fueron  garantizados  mediante  el  mecanismo  de  vigencias  futuras,  las  cuales  ascienden  a  $45  mil  millones  y  sólo  atenderían  hasta  un  30%  de  los  déficits  que  se  puedan  presentar;  sin  embargo,  los  cálculos  iniciales  muestran  que  para el próximo año la totalidad de las garantías a atender podría ascender a  $150 mil millones.  A  manera  de  conclusión.  Por  su  enorme  costo  y  por  lo  súbito  de  su  aparición  será  necesario  desarrollar  mecanismos  que  permitan  reducir  los  riesgos  que  surgen  de  la  presencia  de  estos  pasivos  contingentes.  El  análisis  fiscal  deberá  ampliar  su  alcance  para  incluir  los  riesgos  derivados  de  la  presencia  de  tales  contingencias,  sean  éstas  positivas  o  negativas.  Para  ello  será  necesario  mejorar  los  sistemas  de  información,  de  contabilización  y  de  registro  presupuestal  y  avanzar  en  la  constitución  de  los  fondos  que  los  respalden  financieramente,  en  especial  en  el  caso  de  los  pasivos  prestacionales, donde se encuentran las contingencias más riesgosas.  Si  bien  la  provisión  privada  de  bienes  públicos,  como  en  el  caso  de  las  obras de infraestructura, puede ser de valor estratégico para el desarrollo del  país, el Estado, en este caso, sólo debe asumir aquellos riesgos que están bajo  su  control.  De  ninguna  debe  hacerse  cargo  alegremente  de  riesgos  que  deberían asumir los inversionistas privados.   Quizá  la  mayor  contribución  que  se  puede  hacer  para  mejorar  la  distribución de riesgos, además de contar con un marco regulatorio adecuado  y un sistema judicial independiente, es, en primer lugar, un ambiente propicio  para  la  inversión  en  términos  de  seguridad  y,  en  segundo  lugar,  una  política  macroeconómica estable que reduzca las fluctuaciones de los tipos de cambio  y  de  las  tasas  de  interés  y  mantenga  la  inflación  bajo  control.  Estas  dos  condiciones  son  precisamente  las  que  trata  de  ofrecer  la  actual  administración.     III. la política monetaria     Como  se  explicó  en  detalle  en  el  acápite  anterior,  en  materia  de  política  monetaria  el  objetivo  del  Gobierno  ha  sido  lograr  la  coordinación  necesaria  con  la  Junta  Directiva  del  Banco  de  la  República  para  bajar  la  inflación  y  reducir las tasas de interés. 


La Junta Directiva del Banco de la República ha definido un corredor de la  base monetaria acorde con el objetivo de llevar la inflación a un dígito. Se ha  guiado  por  una  serie  de  señales  sobre  las  presiones  inflacionarias  para  adaptar este corredor y mantener su consistencia con el resto de los objetivos  económicos.   La  política monetaria  pudo  dirigirse  a  bajar las  tasas  de interés  a  niveles  acordes  con  la  situación  económica  general  gracias  a  las  modificaciones  a  la  banda cambiaria realizadas en septiembre de 1998 y en junio de 1999, y a la  posterior adopción del régimen de flotación en septiembre de 1999.  También se han reducido los encajes en los depósitos de ahorro y cuenta  corriente,  con  lo  cual  se  inyectó  liquidez  permanente  a  la  economía  por  un  monto de $400 mil millones.   De esta manera, las tasas de interés comenzaron a bajar desde noviembre  de  1998.  En  el  segundo  semestre  de  1999  se  estabilizaron  en  alrededor  del  20%  y  desde  noviembre  de  1999  comenzaron  a  descender  hasta  los  niveles  actuales, cercanos al 11%.  El  Gobierno  y  el  Banco  de  la  República,  además,  se  han  coordinado  para  apoyar  la  recuperación  del  sistema  financiero.  Mientras  el  Gobierno  a  través  del  Fogafin  ha  buscado  resolver  los  problemas  de  solvencia,  el  Banco  de  la  República, en su función de prestamista de última instancia, ha apoyado a las  entidades con problemas de liquidez.  Durante 1999 y la primera mitad de 2000 se ha facilitado el acceso a estos  recursos  con  medidas  como:  1.  La  ampliación  de  la  modalidad  de  apoyo  ordinario  para  facilitar  el  acceso  a  entidades  que  presenten  defectos  por  incumplimiento  de  otra  entidad;  2.  La  ampliación  de  los  cupos  de  apoyo  transitorio  de  liquidez  para  los  establecimientos  hipotecarios,  y  3.  La  eliminación  de  la  distinción  entre  apoyos  ordinario  y  especial,  y  de  la  obligación  de  demostrar  caída  de  depósitos  para  obtener  recursos  de  apoyo  transitorio de liquidez.     IV. el acuerdo con el FMI    Las  políticas  que  conforman  el  programa  económico  del  Gobierno  se  sometieron  a  consideración  del  país  y  de  la  comunidad  financiera  internacional.  En  el  segundo  semestre  del  año  pasado  buscamos  el  respaldo  del  FMI  a  este  programa,  para  blindar  el  programa  macroeconómico  y 


restablecer la confianza en el país.  El  solo  anuncio  de  los  aspectos  centrales  del  acuerdo  en  septiembre  de  1999 permitió realizar una transición hacia un sistema de flotación libre de la  tasa de cambio, sin los traumas que experimentaron otros países.  El acuerdo con el FMI se basa en un programa económico transparente y  coherente, sometido a la supervisión estricta de esta entidad. Colombia recibe  el  apoyo  financiero  del  fondo  en  caso  de  que  sea  requerido,  sujeto  al  cumplimiento de los compromisos.   El acuerdo ha facilitado el apoyo financiero de las entidades multilaterales  de  crédito,  el  cual  ha  sido  muy  importante  en  las  actuales  condiciones  de  estrechez de los mercados privados.   Estos  mercados,  aunque  bastante  afectados  por  la  incertidumbre,  se  han  mantenido  abiertos  para  Colombia.  Así  por  ejemplo,  vale  la  pena  mencionar  las exitosas colocaciones en euros en el mercado europeo.  El  acuerdo  contempla  criterios  de  cumplimiento  trimestrales  sobre  el  déficit del sector  público consolidado,  las  reservas  internacionales  del  Banco  de  la  República,  los  desembolsos  de  crédito  externo  para  el  sector  público  y  sobre el endeudamiento neto de corto plazo del sector público.   Es satisfactorio registrar que la meta fiscal y todas las demás establecidas  para  diciembre  de  1999  y  marzo  de  2000  se  han  cumplido  ampliamente.  La  revisión  del  programa  por  el  FMI,  efectuada  al  finalizar  el  primer  semestre,  mostró  el  cumplimiento  que  Colombia  ha  hecho  de  todos  sus  compromisos  durante los primeros dos años del Gobierno de Pastrana.     V. la política para el sector financiero    La política para el sector financiero ha sido también una pieza central de la  política económica general del Gobierno, por su importancia para la actividad  real  y  por  el  elevado  nivel  de  deterioro  del  sistema  recibido  por  esta  administración.   Nunca  serán  suficientes  las  referencias  que  a  este  tema  se  hagan  para  poder explicar las estrategias adoptadas y explicar cómo los recursos que aquí  se  han  gastado  han  sido  pocos  comparados  con  el  costo  que  hubiese  tenido  para el país de no haberse actuado a tiempo.   Quiero reiterar que el Gobierno actuó con diligencia para evitar una crisis  financiera de grandes proporciones y para aliviar la situación de los miles de 


deudores del  sistema  Upac,  ahogados  por  las  altas  tasas  de  interés,  el  crecimiento de la deuda hipotecaria y la desvalorización de sus propiedades.   El sistema financiero colombiano se debilitó considerablemente en los dos  últimos años, como lo muestran los indicadores de calidad de activos y solidez  patrimonial. Esta situación puso en peligro la estabilidad de los depósitos del  público y llevó al Gobierno Nacional a diseñar una estrategia para restaurar la  solidez del sector financiero.  La situación de debilidad en el sector financiero se reflejó ante todo en el  crecimiento  acelerado  de  los activos  improductivos,  hecho  que  comprometió  el  patrimonio  de  las  entidades  financieras  y  disminuyó  la  rentabilidad  de  la  operación bancaria.   Como consecuencia de lo anterior, se hizo necesario sanear los balances de  las entidades financieras, para lo cual se utilizó un mecanismo que permitiera  retirar los activos improductivos y que a su vez propiciara la capitalización.   Al desarrollar el plan para el saneamiento y fortalecimiento del sector se  tuvieron en cuenta varios aspectos, como evitar una crisis sistémica, preservar  la seguridad de los depósitos del público, recobrar el respaldo patrimonial de  las entidades y minimizar el costo fiscal.    A. ajuste para la banca privada    Para  la  banca  privada  se  diseñó  un  esquema  en  virtud  del  cual  los  accionistas  podrían  acceder  a  créditos  de  Fogafin  para  llevar  a  cabo  la  capitalización,  tras  retirar  de  su  balance  los  activos  considerados  improductivos.  A  este  esquema  de  saneamiento  se  han  acogido  10  instituciones, que realizaron castigos de activos improductivos por $1 billón y  capitalizaciones cercanas a $1.3 billones.  Algunas de las entidades de carácter privado que no pudieron acceder a la  línea  de  Fogafin,  por  no  cumplir  los  requisitos  señalados,  fueron  objeto  de  liquidación, con lo cual se asegura la consistencia de los incentivos y se evita el  surgimiento de los “problemas de riesgo moral” y los costos que ello implica  para la economía.  En  relación  con  la  banca  pública,  tres  factores  llevaron  al  Gobierno  a  diseñar  una  estrategia  agresiva  de  saneamiento  y  capitalización  de  la  banca  pública: el potencial riesgo que tienen los depósitos del público confiados a las  entidades de carácter público, la posibilidad de una crisis sistémica generada 


por el colapso de esas instituciones y el alto costo que ha representado para  los colombianos el pobre desempeño de la banca pública.   A  diciembre  de  1998  existían  doce  establecimientos  de  crédito  públicos  que empleaban alrededor de 90 mil personas en cerca de 4.900 oficinas. A esa  fecha la banca oficial representaba el 22% de los activos del sector, el 22.4%  de  la  cartera,  el  23.3%  de  los  pasivos  con  costos,  el  7.2  %  del  patrimonio  y  registraba  pérdidas  por  $  1.4  billones,  frente  a  una  utilidad  de  $  3.556  millones que mostraba el sector financiero privado.   La  estrategia  adoptada  por  el  Gobierno  ha  sido  la  de  preservar  en  el  mediano plazo de manera exclusiva al Banco Agrario de Colombia.  Y  es  que  no  se  justifica  la  existencia  de  entidades  oficiales  para  la  intermediación financiera. Cuando Colombia iniciaba su proceso de desarrollo,  se requerían instrumentos estatales que permitieran impulsar actividades en  las  cuales  el  sector  privado  no  tenía  capacidad  de  intervenir,  como  tampoco  interés en hacerlo.  La banca pública, al igual que otras muchas entidades del Estado, cumplió  una misión trascendental para el desarrollo del país. Hace apenas unos años a  nadie  se  le  hubiera  ocurrido  pensar  que  el  servicio  de  acueducto  o  las  telecomunicaciones pudieran ser manejados de manera más eficiente y servir  más  a  los  colombianos  en  manos  del  sector  privado  que  en  las  del  sector  público. Lo mismo puede predicarse de los servicios de salud, educación, etc.  Ya  todo  el  país  es  consciente  de  que  una  de  las  fuentes  primordiales  de  pérdida  y  deterioro  del  patrimonio  público  y  del  presupuesto  del  Estado  lo  constituye la banca oficial. De ahí las medidas adoptadas.   El  Estado  seguirá  haciendo  presencia  donde  se  requiera,  pero  no  continuará  a  costa  de  todos  los  colombianos,  manteniendo  entidades  que  no  se necesitan.  Nos  propusimos  poner  la  casa  en  orden  y  es  lo  que  hemos  venido  haciendo.  El  servicio  público  de  intermediación  financiera  debe  ser  garantizado  por  el  Estado  y  por  ello  su  adecuada  prestación  requiere  regulaciones que se rigen internacionalmente por los principios de Basilea, los  cuales  han  sido  acogidos  y  encuentran  desarrollado  en  la  legislación  colombiana.  Por  ello  así  mismo  la  estricta  supervisión  desplegada  por  la  Superintendencia  Bancaria,  las  medidas  adoptadas  sobre  provisiones  y  las  órdenes de capitalización impartidas.   Garantizar que el servicio se preste no significa prestarlo en forma directa, 


máxime cuando el Estado no es ni el mejor ni el más eficiente prestador. Hoy,  el  servicio  público  de  intermediación  financiera  está  a  cargo  de  31  establecimientos  bancarios  (incluye  las  corporaciones  de  ahorro  y  vivienda,  que por mandato de la Ley 546 de 1999 se convierten en bancos comerciales),  9 corporaciones financieras (no incluye IFI), 20 compañías de financiamiento  comercial  y  16  compañías  de  leasing,  que  sólo  son  deficientes  en  el  otorgamiento de crédito en aquellos lugares y para aquellos sectores que, de  conformidad  con  sus  estatutos  sociales,  le  corresponde  atender  prioritariamente al Banco Agrario.  Coincide  el  Gobierno  con  numerosos  análisis  de  organismos  internacionales  y  estudiosos  del  tema,  al  afirmar  que  la  mejor  manera  de  luchar contra la corrupción es la transparencia en las políticas de subsidios del  Estado: todo lo que implique subsidios disfrazados se presta a corrupción. En  los  bancos  públicos  se  pensó  de  manera  equivocada  que  con  grandes  y  rentables  operaciones  comerciales  se  podía  subsidiar  la  clientela  de  escasos  recursos  y  que  las  oficinas  rentables  pagarían  las  deficitarias.  Esta  teoría  resultó válida tan sólo en el papel y en los discursos.   La  realidad  demostró  que  el  crédito  escaseó  para  los  pequeños  agricultores,  los  micro  y  los  pequeños  empresarios,  y  en  cambio  se  otorgó  a  manos llenas a las grandes empresas, a los amigos, a los políticos y a muchos  otros  clientes  que  a  la  postre  no  solamente  no  pagaron  los  intereses  que  subsidiarían  a  las  oficinas  no  rentables,  sino  que  tampoco  cancelaron  el  principal. Prueba de ello es la cartera castigada de la banca pública.   El  Estado  utilizó  también  la  banca  pública  para  atender  sus  propias  obligaciones  (préstamos  subsidiados  en  casos  de  siniestros,  atención  a  desplazados,  etc.),  con  base  en  la  teoría,  antes  expuesta,  de  que  los  negocios  rentables darían con qué cubrir estos subsidios. Los resultados están a la vista  de  todos.  Sin  duda,  hubiera  sido  más  claro,  más  barato  y  más  efectivo  subsidiar  directamente,  con  cargo  al  presupuesto  nacional,  los  servicios  que  requieren  los  colombianos  más  pobres  y  la  atención  que  demanda  el  cumplimiento  de  las  obligaciones  a  cargo  del  Estado:  para  eso  pagamos  impuestos los colombianos. Y eso es lo que nos propusimos hacer en el caso de  la vivienda de interés social, como quedó plasmado en la Ley 546 de 1999.  No obstante, la extensión del subsidio a todos los estratos, derivado de la 


reciente sentencia  de  la  Corte  Constitucional16,   obligará  al  Gobierno  a  rediseñar  sus  estrategias  en  materia  de  crédito  hipotecario  con  miras  a  superar la parálisis generalizada del sector.   De otra parte, compartimos las inquietudes del informe de la Comisión de  la Verdad en el sentido de que todo este manejo de la banca pública conlleva  un alto grado de riesgo moral tanto para deudores como para ahorradores y  depositantes,  como  quiera  que  es  expresión  generalizada  el  que  “el  Estado  siempre paga”.  Este Gobierno tomó la decisión de cortar por lo sano.  No  obstante,  importa  hacer  claridad  sobre  el  hecho  de  que  no  todas  las  situaciones  que  llevan  al  marchitamiento  o  deterioro  de  los  intermediarios  financieros  pueden  atribuirse  a  manejos  dolosos  de  sus  administradores  y  accionistas.  Por  suerte,  al  contrario  de  lo  ocurrido  en  la  crisis  de  los  80,  el  fraude  no  puede  considerarse,  de  manera  generalizada,  como  la  causa  del  deterioro  del  sector  financiero  en  la  crisis  que  encontramos  al  finalizar  la  década de los 90.  Las  razones  para  privatizar  la  banca  oficial  con  excepción  del  Banco  Agrario corresponden a claras políticas del manejo del Estado y de la hacienda  pública. A nadie escapa la importancia que para el desarrollo del país tiene un  sector financiero sólido y eficiente, que irrigue recursos al aparato productivo.   La  estrategia  diseñada  consiste  en  adelantar  en  un  comienzo  un  proceso  de  saneamiento  y  fortalecimiento  patrimonial  de  las  entidades  financieras  públicas,  las  cuales  se  sujetarán  a  un  estricto  plan  de  reestructuración  administrativa,  operacional  y  financiera.  Las  instituciones  que  carezcan  de  viabilidad  financiera  serán  objeto  de  medidas  que  prevengan,  mediante  la  reducción sustancial del costo de operación, el riesgo de pérdida de depósitos  del  público.  Estas  medidas  incluyen  la  cesión  de  activos  y  pasivos  a  otros  establecimientos de crédito y su posterior marchitamiento.  Como  puede  observarse  claramente,  el  Gobierno  afrontó  con  toda  la  seriedad  y  responsabilidad  el  tema  de  la  banca  pública  al  establecer  una  política coherente frente al tema y adoptar medidas que, pese a ser claramente  impopulares, darán una mayor estabilidad al sector financiero y a las finanzas  públicas de la Nación.  

                                                       

16 Sentencia  C‐995  del  26  de  julio  de  2000,  M.P.:  José  Gregorio  Hernández,  exps  D‐

2823 y D‐2828. 


Dentro del proceso emprendido para la banca pública es necesario resaltar  las  acciones  que  se  han  venido  desarrollando  en  cada  uno  de  los  bancos  públicos,  las  cuales  han  requerido  desembolsos  por  valor  cercano  a  los  $4  billones en el período comprendido entre junio de 1999 y abril de 2000, costo  muy bajo si se compara con el del salvamento de la banca en otros países.    1. la caja agraria    El  Gobierno  Nacional  tomó  la  decisión  de  liquidar  la  Caja  Agraria  tras  efectuar  una  transferencia  de  activos  productivos  y  pasivos  al  hoy  Banco  Agrario de Colombia. De otro lado, y con el fin de no incurrir en los problemas  que  tenía  la  Caja  Agraria  en  liquidación,  redujo  de  manera  sustancial  el  tamaño  del  banco  y  creó  blindajes  especiales  en  sus  operaciones  de  crédito.  Para  los  próximos  años,  el  reto  de  la  institución  es  la  realización  de  un  ambicioso  plan  tecnológico  con  el  fin  de  hacer  al  banco  más  eficiente,  sistematizado y al alcance del pequeño agricultor.  Con respecto a la Caja Agraria es importante conocer las cifras vigentes al  momento de su liquidación.   La  relación  de  patrimonio  adecuado  era  de  cero,  inferior  al  mínimo  legal  del  9%  establecido  en  el  Decreto  673  de  1994.  Esta  situación  hacía  que  la  entidad  estuviera  incursa  en  la  causal  de  toma  de  posesión  inmediata,  como  quiera  que  tal  relación  es  inferior  al  40%  del  nivel  mínimo  previsto  para  el  patrimonio adecuado.  Su patrimonio neto, incluido el capital garantía, era negativo en $266.574  millones,  cifra  inferior  al  50%  de  su  capital  suscrito  y  pagado,  lo  que  configuraba  la causal de disolución  prevista  en  el artículo  457  del Código  de  Comercio  y  la  de  toma  de  posesión  prevista  en  el  artículo  114  literal  g)  del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.  El indicador de calidad de cartera se ubicaba en el 38%, cifra superior a la  del subsistema de los bancos, que para tal fecha era del 12.4%.  El  indicador  de  morosidad  era  superior  al  del  subsistema  de  bancos,  al  ubicarse en el 23.4% frente al 6.5%, respectivamente.  El  indicador  de  calidad  de  cartera,  incluyendo  bienes  recibidos  en  pago,  era del 42.4%, muy superior al del subsistema de bancos, que se ubicaba en el  19.8%.  Su  relación  de  activos  a  patrimonio  era  negativa  en  un  4.4%,  frente  al 


10.4% del subsistema de los bancos.  Ante  la  magnitud  de  las  pérdidas  y  la  ausencia  total  de  posibilidad  de  reestructurar  una  entidad  con  tales  indicadores,  no  podían  la  Superintendencia  Bancaria  y  el  Gobierno  Nacional  adoptar  una  decisión  diferente a la que se tomó.   Y es que la antigua Caja Agraria venía prestando un flaco servicio al Estado  como instrumento financiero de apoyo al sector agrícola. Equivocados estaban  quienes creían que la caja era el patrimonio del campesino.  La  caja  se  utilizó  para  arreglar  el  patrimonio  de  unos  cuantos,  con  operaciones  crediticias  fraudulentas  que  hoy  son  objeto  de  investigaciones  por los organismos de fiscalización.   Son  muchos  los  factores  que  generaron  esta  situación,  pero  sin  duda  los  costos laborales y administrativos aceleraron el proceso.  Era  prácticamente  imposible  el  sostenimiento  de  más  de  8.000  trabajadores  activos,  de  7.900  pensionados,  848  sucursales,  convenciones  colectivas generosas que incluían 3 primas anuales, esto es 16 salarios al año,  primas  de  antigüedad  que  casi  doblaban  el  sueldo,  retroactividad  de  las  cesantías con niveles de antigüedad cercanos a los 15 años, además de prima  de  vacaciones.  De  otro  lado,  no  puede  perderse  de  vista  que  por  convención  colectiva  la  Caja  debió  asumir  el  pago  de cotizaciones  al ISS  por  pensiones y  salud directamente, pues los aportes de los trabajadores quedaban congeladas  según su fecha de ingreso.  Y más grave resulta el deterioro de la entidad en liquidación si se tiene en  cuenta que era una institución financiera que manejaba pasivos, la mayoría sin  costo, por cerca de $1 billón, entre los cuales se destacan $380 mil millones en  cuentas corrientes, ahorros de más de $200 mil millones y depósitos judiciales  por  $270  mil  millones,  además  de  los  apoyos  del  Tesoro  Nacional,  que  en  promedio sumaban los $150 mil millones.   Con la decisión de liquidación de la Caja Agraria se puso punto final a dos  décadas de titubeos, en los que las administraciones y gobiernos de turno, aun  sabiendo  que  la  Caja  Agraria  no  era  viable  financieramente,  seguían  inyectándole recursos, que no fueron al sector agrario, sino a tapar los huecos  generados por muchos años de corrupción y mala administración bancaria.  A  ningún  Gobierno  se  le  puede  racionalmente  obligar  a  sostener  una  entidad que pierde una suma tan cuantiosa con cargo a los recursos de todos  los ciudadanos y que no le aporta nada para su desarrollo social. 


2. el banco central hipotecario    El BCH por su parte, era la única entidad de su género antes de la creación  del UPAC. No obstante, también sucumbió. Decidió, en los últimos años, como  se  indica  en  el  informe  de  la  Comisión  de  la  Verdad,  implantar  una  política  “clientelista”, entendida esta expresión como una búsqueda de clientela, que lo  llevó a la ruina. Para competir con un sector privado dedicado al otorgamiento  de créditos a largo plazo, el BCH diseñó una estrategia que le permitió crecer  su cartera atrayendo, con el espejismo de cuotas super mínimas al inicio de la  amortización de los créditos, a multitud de deudores sin suficiente capacidad  de pago para adquirir los inmuebles que éste financiaba. El resultado: la peor  cartera del sistema; los deudores más afectados en sus patrimonios familiares;  la inviabilidad del BCH.  Al  paso  que  el  país  entero  conocía  de  años  atrás  la  situación  de  la  Caja  Agraria, la del BCH, nos tomó por sorpresa a casi todos los colombianos.  Se  decía  al  inicio  de  este  mandato  que  el  Banco  estaba  en  la  mira  de  prestigiosos  inversionistas  internacionales  y  que  durante  la  pasada  administración  se  habían  adelantado  contactos  para  realizar  alianzas  estratégicas  que  mantuvieran  al  BCH  en  el  liderazgo  del  crédito  hipotecario.  Todos fuimos testigos del “milagro” que esa entidad ofreció a los deudores de  vivienda  y  tanto  ellos  como  el  Estado  colombiano  tuvimos  que  sufrir  la  realidad.  Los  deudores  no  sólo  no  recibieron  beneficios,  sino  que  muchos  perdieron  sus  viviendas.  El  ISS,  accionista  mayoritario  del  BCH  y  que  era  miembro  de  la  junta  directiva  donde  se  diseñó  el “milagro”,  vio  reducir  a  un  centavo  el  valor  de  las  acciones  que  antes  constituían  un  soporte  para  las  pensiones a su cargo.  Convencernos  de  esta  dura  realidad  tomó  tiempo  y  requirió  numerosos  estudios  y  análisis,  porque  no  es  tarea  fácil  concluir  que  lo  que  siempre  se  había  tenido  como  ejemplo  no  sólo  no  lo  era,  sino  que  era  la  peor  de  las  entidades de su género.  Por supuesto, conocida la realidad, la Superintendencia Bancaria procedió  a  ordenar  la  capitalización  de  la  entidad.  El  Fogafin  dio  cumplimiento  a  la  orden  impartida  porque  sus  accionistas  no  pudieron  hacerlo.  Y  una  vez  efectuada la capitalización, todavía se pensó posible sanear la entidad y atraer  a los inversionistas que habían manifestado interés en adquirirla.  Cuando se estableció que no había compradores del banco se creyó posible 


vender la red del BCH, su licencia bancaria, su good will y parte de activos y  pasivos que no se cedieron a Granahorrar.    3. el banco del estado    El caso del Banco del Estado es similar. También para éste se ha decidido  realizar un desmonte paulatino de las operaciones, dado que tampoco éste es  financieramente viable.   Se hicieron muchos intentos por darle viabilidad al Banco del Estado. Así,  la fusión con el Banco Uconal le permitió tener una mayor base de clientes y  mejorar  su  plataforma  tecnológica,  y  se  pensó  que  si  el  banco  respondía  al  tratamiento  podría  ser  el  gran  banco  impulsador  de  las  Pymes  antes  de  su  venta.   No  obstante,  la  cartera  sufrió  un  mayor  deterioro  y  es  así  como,  en  consideración  al  alto  costo  que  representa  la  infraestructura  del  Banco  del  Estado  para  administrar  los  $225  mil  millones  de  cartera  productiva,  el  Gobierno  decidió  adelantar  la  cesión  voluntaria  de  activos  productivos  y  de  pasivos de esta institución a Bancafé, cesión que se llevó a cabo en julio, una  vez cumplidos los trámites legales.   Así  mismo,  gracias  a  toda  la  estructuración  de  la  operación  con  el  Banco  del  Estado,  pudieron  garantizarse  en  la  debida  forma  un  gran  número  de  pasivos  para  con  el  público,  consultando  en  todo  caso  las  limitaciones  de  orden  fiscal.  Esta  operación  también  permitió  desactivar  el  gran  problema  social que en su momento representaban los 60 mil tenedores de Boceas del  Banco Uconal. Para toda esta operación, y debido a los niveles de pérdidas que  ha registrado la entidad y con el objeto de proteger el ahorro del público, fue  necesaria una capitalización de $1.24 billones.    4. bancafé y granahorrar    Respecto  a  las  entidades  financieras  públicas  que  serán  objeto  de  privatización, es decir Granahorrar y Bancafé, se han adelantado procesos de  fortalecimiento patrimonial y de reestructuración administrativa, operativa y  financiera que garantizan su viabilidad.    Sin  embargo,  y  antes  de  una  decisión  definitiva,  habrá  que  cuantificar  y 


dimensionar el efecto del fallo de la Corte Constitucional sobre la Ley 546 de  1999.   El  banco  Granahorrar  ha  sido  capitalizado  en  $272  mil  millones.  El  fortalecimiento  patrimonial  de  esta  entidad  se  completará  en  la  medida  que  avance  en  su  programa  de  saneamiento  y  se  ejecuten  las  acciones  de  reestructuración.  En  la  actualidad  se  adelantan  los  trámites  para  poner  a  la  entidad en punto de venta antes de finalizar el año 2000.  En Bancafé también se están tomando medidas para reducir el tamaño de  la  entidad  de  manera  que  sea  viable  financieramente.  Para  respaldar  los  depósitos del público fue necesario que Fogafin invirtiera $600 mil millones,  los cuales serán complementados en la medida que se adelanten las acciones  para su fortalecimiento. Se tiene previsto iniciar el proceso de venta del banco  en el año 2001.     5.  las  filiales  financieras  de  la  banca  pública  y  la  privatización  de  sus  inversiones    De  otro  lado,  y  siguiendo  los  lineamientos  del  fallo  de  la  Corte  Constitucional en relación con la Ley 489 de 1998, se cambió la estrategia para  la  depuración  de  las  filiales  de  las  entidades  financieras.  En  la  actualidad  se  encuentran en proceso de liquidación voluntaria las sociedades comisionistas  de  bolsa,  las  sociedades  inmobiliarias  y  las  fiduciarias  públicas  que  no  son  viables,  previa  una  cesión  de  activos,  pasivos  y  contratos  a  otras  entidades  mediante  el  mecanismo  de  subasta  pública.  De  la  misma  manera  hemos  consolidado todas las inversiones del sector financiero público, adquiridas en  años  anteriores  para  unificar  su  administración,  su  liquidación  o  su  privatización, según corresponda.   Todo  este  proceso  permitirá  ahorros  sustanciales  y  un  manejo  más  eficiente por parte del Estado.    vi. la ley marco de vivienda (ley 546 de 1999)    Otro  tema  de  especial  importancia  en  materia  legislativa  lo  constituyó  la  expedición  de  la  ley  marco  de  vivienda.  Acogiendo  los  lineamientos  que  estableció  la  Corte  Constitucional  al  declarar  inexequibles  las  disposiciones  que servían de base para la financiación de vivienda, la Ley 546 implementó 


un sistema  de  financiación  de  vivienda  a  largo  plazo,  transparente,  seguro  y  estable,  que  consulta  la  verdadera  capacidad  de  pago  de  los  deudores  de  vivienda.   De  otra  parte,  para  mejorar  la  situación  de  los  deudores  de  créditos  individuales para la financiación de vivienda, así como de los establecimientos  de  crédito,  se  instrumentalizaron  diversos  mecanismos  de  alivio  para  los  deudores  hipotecarios,  que  complementaban  los  que  ya  se  habían  implementado  a  comienzos  de  año.  Según  datos  preliminares  de  la  Superintendencia  Bancaria,  a  mayo  de  2000  los  abonos  informados  por  las  instituciones financieras ascendían a $2.26 billones, correspondientes a cerca  de 750 mil créditos.   Es  hora  de  que  las  entidades  financieras  den  respuesta  a  los  grandes  esfuerzos del Gobierno en beneficio de la vivienda para los más necesitados y  de la reactivación del empleo en nuestro país. Existen a la fecha y para el año  2000  $700  mil  millones  disponibles  para  darle  vivienda  a  los  colombianos:  $150  mil  millones  que  estamos  apropiando  para  el  Inurbe  y  $150  mil  que  tienen  disponibles  las  cajas  de  compensación  familiar.  Ambos  para  entregar  vía subsidios a las clases menos favorecidas.   Así mismo, una entidad pública, el FNA, ha destinado para este año $400  mil  millones,  para  darle  crédito  de  vivienda  a  sus  afiliados.  Hay  una  gran  cantidad de colombianos que, con la esperanza de acceder a estos subsidios y  a  un  crédito,  han  abierto  sus  cuentas  de  ahorro  programado,  las  que  en  la  actualidad suman más de $200 mil millones, que hoy están depositados en las  entidades financieras. Todo este esfuerzo no puede quedarse en el papel. Debe  traducirse en ladrillos, empleos y casas para los colombianos. Solo falta que el  sector financiero, otorgando créditos, en verdad le dé el giro social a su propia  actividad de que tanto se ha hablado a lo largo de esta convención.    vii. la reactivación del sector empresarial y su incidencia en el saneamiento  del sector financiero    También  el  Gobierno  presentó  el  proyecto  de  ley  de  intervención  económica  que  se  convirtió  en  la  Ley  550  de  1999  y  que  buscó,  entre  otras  cosas,  flexibilizar  la  normatividad  vigente,  que  dificultaba  la  celebración  de  acuerdos.  En  efecto,  de  conformidad  con  las  tendencias  contemporáneas  de  desjudicializar  la  solución  de  los  conflictos,  se  partió  de  la  base  de  que  una 


crisis empresarial  generalizada  debía  afrontarse  con  instrumentos  que  no  tuvieran  naturaleza  de  procesos  jurisdiccionales,  por  lo  cual  se  crearon  los  acuerdos de reestructuración.   La  aplicación  de  esta  ley  traerá  beneficios  no  sólo  a  las  empresas  y  a  los  entes territoriales, sino también al sector financiero.  Todos  los  resultados  de  la  estrategia  adelantada  para  el  sector  público  y  privado  muestran  una  evidente  recuperación  del  sistema  financiero.  Un  indicador  como  el  de  calidad  de  la  cartera  se  redujo,  de  niveles  de  cerca  del  17% en noviembre de 1999, al 12.8% en mayo de 2000.   Tal  y  como  lo  señala  la  Superintendencia  Bancaria  en  sus  informes,  el  sector  financiero  presenta  mejores  niveles  de  capitalización  y  fortaleza  patrimonial en la medida en que el patrimonio como proporción de los activos  se elevó del 10.7% en junio de 1999 al 12.4% en marzo de 2000. Las acciones  señaladas  han  implicado,  además,  que  el  sector  financiero  privado  haya  generado  utilidades  hasta  el  mes  de  marzo  de  2000  y  que  las  pérdidas  del  sector público se hayan reducido sustancialmente.  Podemos  afirmar  que  las  debilidades  del  sistema  financiero  están  en  camino de superarse en forma definitiva.  Hoy  estamos  frente  a  un  panorama  por  completo  diferente  en  el  plano  financiero respecto del que se tenía hace un año. Sin embargo, la continuidad  de  esta  estabilización  dependerá  en  buena  medida  de  las  acciones  complementarias que se adelantan en el campo económico.   La  reducción  de  las  tasas  de  interés  ha  contribuido  al  proceso  de  saneamiento de los balances de las familias y de las empresas; con ello se ha  evitado un mayor deterioro de los indicadores del sistema financiero, a la vez  que  se  ha  facilitado  la  recuperación  de  la  demanda  interna.  La  corrección  cambiaria,  por  su  parte,  le  ha  dado  más  competitividad  a  la  producción  nacional.  Desde  junio  de  1999,  la  tasa  de  cambio  real  aumentó  en  cerca  de  siete  puntos  adicionales  y  las  tasas  de  interés  de  captación  bajaron  a  niveles  cercanos al 11% anual. Presenciamos entonces el proceso de reactivación de  la economía y del sector exportador.   Según  datos  preliminares  para  el  primer  trimestre  del  año  2000,  el  PIB  creció  por  tercera  vez  consecutiva  comparado  con  el  trimestre  inmediatamente anterior. Y por primera vez en seis trimestres el PIB mostró  un crecimiento positivo, comparado con igual trimestre del año anterior.  


Como era  de  esperar,  la  reactivación  ha  sido  liderada  por  los  sectores  sensibles  a  la  tasa  de  cambio,  en  especial  la  industria  manufacturera  y  el  sector agropecuario, con la excepción del café.   El crecimiento acumulado hasta marzo de 2000, según cifras del Dane era  del 9.1% y en marzo mejoraron 27 de los 29 sectores de la industria.   Los sectores más dinámicos de la industria –textiles, papel, vidrio, prendas  de vestir y metales–, que experimentaron crecimientos entre el 20 y el 80% en  marzo pasado, son a su vez los más orientados hacia los mercados externos.   Tras  caer  en  forma  continua  durante  doce  meses,  las  exportaciones  no  tradicionales  repuntaron  en  los  últimos  meses:  crecieron  un  15%  el  primer  trimestre de 2000, impulsadas por las industriales, que crecieron un 26.5%, si  se excluye el café procesado. Este repunte se ha extendido a la mayor parte de  los mercados externos, incluyendo a Venezuela. Las exportaciones a este país  crecieron un 31% en los primeros cuatro meses, tras desplomarse en un 35%  en el mismo período del año anterior.  La corrección de la tasa de cambio y la disminución de la demanda interna  le dieron un vuelco a la balanza comercial y a la cuenta corriente en 1999, uno  de los principales objetivos de la política económica.   La  cuenta  corriente  se  redujo  del  5.3%  en  1998  al  1.3%  en  1999  y,  por  primera vez desde 1992, la balanza registró un balance positivo de US$ 1.600  millones.  Con  este  ajuste  en  las  cuentas  externas  frenamos  la  dinámica  explosiva de la deuda externa del país.  En  materia  de  inflación  se  obtuvieron  resultados  muy  positivos  en  1999.  La inflación bajó a niveles de un dígito y se convirtió en la tasa más baja de los  últimos  30  años.  Si  bien durante  los  primeros cuatro  meses  del  año  2000  se  observó  un  ligero  repunte  de  la  inflación,  gran  parte  de  ello  obedece  a  alteraciones transitorias en los precios de algunos productos de la canasta de  comportamiento cíclico, que se revertirán en el segundo semestre del año. El  resultado  de  mayo,  una  inflación  de  sólo  un  0.52%,  sugiere  que  ya  empezó  este cambio en la tendencia.   A más de ello, los distintos indicadores del Banco de la República sugieren  que la inflación básica continúa su descenso sostenido de los últimos años, y  hace viable la meta de inflación del 10% fijada para el año 2000.  La  reactivación  de  la  economía  es  un  hecho  significativo  para  el  sector  financiero, que a nuestro juicio no ha sido suficientemente valorado.  De  hecho,  la  mayor  parte  de  los  análisis  sobre  coyuntura  actual  de  la 


economía colombiana  muestran  preocupación  por  la  capacidad  del  sistema  financiero para apoyar el proceso de reactivación. Por supuesto, no dudamos  que la salud del sistema financiero es un elemento clave en este proceso.  De  allí que el Gobierno Nacional haya puesto en marcha una política clara y firme  para sanearlo y para facilitar su fortalecimiento patrimonial, como se acaba de  exponer.   El crédito ya está llegando a las empresas. La cartera no hipotecaria de los  bancos  privados  nacionales  aumentó  en  un  5.5%  en  abril  y  la  de  los  bancos  privados extranjeros un 10.7%. Solo la cartera hipotecaria y la de los bancos  públicos, con excepción de la del Banco Agrario, ha decrecido.   Pero  los  analistas  en  Colombia  no  han  prestado  suficiente  atención  al  hecho de que la reactivación del sector real será un ingrediente importante en  el fortalecimiento del sector financiero, como aconteció en México, y como ha  venido sucediendo en varios países asiáticos.   Podemos confiar en que nos aproximamos a un círculo virtuoso, en el cual  el  mejoramiento  de  los  indicadores  financieros  de  las  empresas,  como  el  resultado  del  aumento  en  las  ventas,  se  traducirá  en  una  mayor  disposición  del sistema financiero para prestar y por tanto en un apoyo a la demanda y a  la reactivación de la producción del sector real.    VIII. la agenda política    Somos  conscientes  que  la  reactivación  de  la  economía  podría  recibir  un  gran impulso en la medida en que se logren progresos en la aprobación de las  reformas fiscales pendientes. Contrario a lo que se vaticinaba a comienzos del  año  2000  y  que  motivó  dudas  en  agencias  calificadoras  e  inversionistas  extranjeros,  el  proceso  de  debate  de  las  reformas  está  en  marcha  y  ha  avanzado en el Congreso de la República.  Fue  aprobado  en  primer  debate,  al  final  de  la  legislatura  pasada,  el  proyecto  de  ley  de  modernización  tributaria  presentado  al  Congreso,  tendiente a corregir el problema fiscal optimizando el recaudo, a través de la  reducción de la brecha de evasión y morosidad y la adopción de un esquema  tributario más moderno.   Como  es  conocido  por  todos,  este  proyecto  mantiene  el  impuesto  a  las  transacciones  financieras.  Muchos  analistas  han  mostrado  preocupación  por  las distorsiones que puede generarle este impuesto a la economía. Sobre este 


tema vale la pena hacer tres consideraciones.  En primer lugar, los impuestos deben ser neutros frente a la asignación de  recursos escasos por parte del mercado.  En segundo lugar, se ha propuesto mantener este impuesto en razón de la  gravedad  de  la  situación  fiscal  y  de  algunas  ventajas  que  presenta  frente  a  otros tributos.   En  tercer  lugar,  para  reducir  las  distorsiones  que  pueda  generar  se  está  acordando con el legislativo que las operaciones de compra y venta de divisas  queden  exentas  de  este  tributo,  porque  ello  representa  un  sobrecosto  a  las  operaciones  de  comercio  exterior,  con  lo  que  se  estaría  introduciendo  una  tarifa de cambio diferencial en el mercado. Esta exención cobijaría al mercado  de divisas manejado tanto por el sector financiero como por el sector bursátil.   Sin  embargo  el  Gobierno,  dada  la  situación  fiscal,  ha  considerado  conveniente  reemplazar  esta  iniciativa  por  otra  más  agresiva  que  permita  incrementar los recaudos en una suma de alrededor de $4 billones, basada en  la  eliminación  de  exenciones  y  privilegios  y  el  aumento  en  el  número  de  contribuyentes.   Hace parte de esta agenda económica el proyecto de ley 046 y el proyecto  de acto legislativo sobre transferencia a los que hicimos referencia en la parte  inicial de esta exposición.   Próximamente presentaremos ante el Congreso un proyecto de reforma al  sistema pensional que racionalice los beneficios pensionales de manera que se  eviten  más  impactos  adversos  sobre  el  equilibrio  financiero  del  Sistema  General de Pensiones.  Se avanza, además, en el diseño de un estatuto único tributario (Ley 043)  que permita dotar a las entidades territoriales de un instrumento moderno de  gestión tributaria.  El Gobierno Nacional está comprometido a fondo con la reactivación de la  economía.  Las  acciones  que  hemos  adoptado  han  significado  salir  de  la  crisis  y  establecer  las  bases  para  el  crecimiento  de  la  economía.  Sin  embargo,  la  adopción  de  estos  proyectos  y el  trabajo  y  esfuerzo  mancomunados  resultan  fundamentales  para  seguir  y  afirmarse  en  la  senda  de  la  recuperación  económica.     


CAPÍTULO CUARTO  El sector solidario: un valioso instrumento  para construir la paz        Desde el 7 de agosto de 1998 la promoción y apoyo al sector solidario de la  economía han sido para mí un tema prioritario. No se ahorró esfuerzo alguno  para enfrentar la crisis reciente, con el propósito de poner en marcha políticas  de  largo  plazo  que  garanticen  dentro  del  contexto  económico  nacional  un  lugar destacado para el sector solidario en general y para el cooperativismo en  particular.   He dicho un par de veces que en relación con el sector solidario nos debe  convocar el futuro y no el pasado.  El  Gobierno  Nacional  ha  desplegado  una  política  coherente  y  de  gran  alcance  para  promover,  proteger  y  fortalecer  a  la  economía  solidaria  en  el  país.  Entre  otras  acciones,  ha  actuado  en  el  campo  regulatorio,  al  entregarle  además de las prerrogativas del sector solidario, las mismas garantías que al  sector financiero tradicional.   El  Gobierno  como  agente  coadyuvador  del  desarrollo  en  las  regiones  ha  entendido  que  la  intermediación  de  recursos  y  servicios  financieros  en  la  provincia es fundamental.  Así  mismo,  nadie  desconoce  que  uno  de  los  factores  necesarios  para  el  desarrollo lo constituye el tener un medio de pagos adecuado y eficiente. Por  ello,  se  ha  centrado  buena  parte  del  esfuerzo  en  fortalecer  al  sector  cooperativo  financiero  y  de  ahorro  y  crédito,  trabajando  en  cuadro  áreas  de  vital importancia:   – En el campo regulatorio se cuenta con un cuerpo coherente y completo  de normas.  – En el plano institucional se cuenta con órganos estables y creíbles para  controlar el sector 

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Tomado de las distintas conferencias sobre el sector solidario y el cooperativismo  pronunciadas por el autor y recogidas en los tomas 3 y 4 de la Memoria de Hacienda  1998 – 1999 y en el tomo de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000. 


– Se  tiene  claridad  en  los  ámbitos  de  operación  de  cada  tipo  de  cooperativa.   – Se han inyectando $2 billones para su fortalecimiento.    I. historia de una crisis    El sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito atravesó durante los  dos  últimos  años  por  la más  grave  crisis  de  confianza  de  toda  su  historia. El  manejo  de  ahorro  del  público  a  través  del  sistema  cooperativo  vivió  desde  finales  de  1997  y  durante  1998  grandes  escándalos  por  malos  manejos  que  aún  recordamos  y  que  minaron  la  confianza  de  los  colombianos  en  estas  instituciones.  Estas investigaciones, que aun están sin solución ni esclarecimiento en su  gran  mayoría,  pusieron  al  descubierto  la  debilidad  estructural  de  nuestro  sistema  cooperativo  para  el  manejo  de  los  ahorros  del  público.  Sociedad  y  Gobierno,  de  manera  amañada,  pasaron  con  los  ojos  cerrados  frente  a  una  gran bomba de tiempo que se estaba gestando gracias a la labor corruptora de  directivos  de  cooperativas,  supervisores  complacientes,  empleados  públicos  responsables  de  las  tesorerías  oficiales  y  empresarios  de  cuello  blanco  que  aprovechaban  la  información  privilegiada  y  sus  influencias  para  beneficiarse  de  préstamos  cuantiosos  y  muchas  veces  sin  respaldo  alguno  de  pequeñas  cooperativas que se nutrían de los ahorros de miles y miles de colombianos, la  mayoría  de  ellos  pertenecientes  a  las  clases  menos  favorecidas  y  cuyos  ahorros  constituían  en  el  gran  número  de  casos  el  fruto  de  los  esfuerzos  de  toda una vida.  El  caso  tan  sonado  del  Inurbe  fue  apenas  la  punta  del  iceberg.  Nuestras  cooperativas, las buenas y las malas, las grandes y las pequeñas, no pudieron  contener la gran corrida de depósitos que esta crisis de confianza les generó  durante 1997 y 1998. La crisis de liquidez minó poco a poco su solvencia y fue  necesario decretar mecanismos de apoyo y la intervención para administrar y  liquidar  a  las  más  grandes  cooperativas  del  país.  Allí  cayeron  las  más  tradicionales  cooperativas  de  Colombia,  tan  cercanas  al  desarrollo  y  crecimiento  de  algunas  regiones  del  país:  la  Caja  Popular  Cooperativa  de  Boyacá, Cofiandina en el Huila, Credisocial en el sur del país, Construyecoop,  Coopiantioquia, Avancemos, etc.  Por  desgracia  este  gran  descalabro  sucedió  cuando  el  país  no  estaba 


preparado por  cuanto  no  se  contaba  con  una  institucionalidad  adecuada  y  consolidada  para  manejar  y  supervisar  este  sector.  Solo  en  junio  de  1998  se  aprobó  la  Ley  454,  que  permitía  comenzar  a  trabajar  en  este  propósito.  Con  los bancos cooperativos pudo actuarse más rápido pues los mismos entraban  en la órbita de una institucionalidad ya más depurada y consolidada: la de las  instituciones financieras. Los resultados saltaron a la vista.  En este contexto, durante el segundo semestre de 1998 nos encontramos  con  la  necesidad  de  solucionar  el  descalabro  de  42  cooperativas  en  grandes  dificultades  que  terminaron  intervenidas  y  que  al  30  de  junio  de  1998  sumaban ahorros por $ 656.173 millones, equivalentes a 890 mil ahorradores.  Esto  sin  contar  el  número  de  asociados  (o  socios  de  las  cooperativas),  que  sumaban  cerca  de  751  mil  personas.  El  total  de  ahorros  pertenecientes  a  ahorradores  con  menos  de  $500  mil  (incluyendo  a  la  Caja  Popular  Cooperativa) sumaban cerca de $59 mil millones, lo cual nos permite afirmar  que  el  9%  del  total  de  ahorros  cuyo  monto  no  superaba  los  $500  mil  de  las  entidades intervenidas correspondía al 51.5% del total de ahorradores.  Así  mismo  y  dentro  de  esta  crisis  hay  que  mencionar  a  los  tres  bancos  cooperativos  (Uconal,  Bancoop  y  Coopdesarrollo)  y  a  las  cooperativas  recogidas en el hoy Megabanco Cooperativo: Coopsibaté y Cupocrédito, dueña  de Crecer.  De  otro  lado,  no  podemos  olvidar  que  estamos  frente  a  un  sector  cuya  dimensión  aún  es  desconocida  por  su  gran  informalidad.  No  obstante,  podríamos  decir  que  para  el  último  trimestre  de  1999  existen  más  de  3.000  entidades  que  manejan  ahorros  de  asociados  o  terceros  organizados  bajo  esquemas  solidarios,  que  pueden  tener  activos  por  $5.5  billones.  De  éstas,  2.166  son  cooperativas,  con  $4.1  billones  de  pesos,  1.003  son  fondos  de  empleados,  con  $720  mil  millones  de  activos,  99  mutuales,  con  $46  mil  millones de activos, y otras 303 entidades, con $500 mil millones en activos.  Algunos  indicadores  permiten  entender mejor  lo que  pasó.  En  el  período  1995‐1996,  el  volumen  de  activos  creció  en  un  53.2%  y  la  cartera  creció  en  casi un 42%. Los pasivos, crecieron en casi el 60% con base en captaciones del  público, las cuales aumentaron en un 55%. Es de destacar que esta dinámica  de  la  actividad  financiera  cooperativa  se  apoyó  ante  todo  en  las  actividades  desarrolladas con terceros no afiliados. En efecto, la cartera otorgada a los no  afiliados  aumentó  en  un  69%  mientras  que  los  recursos  captados  de  no  asociados aumentaron en más del 79%. 


Crecimiento con base en endeudamiento. En las cuentas patrimoniales, en  este período, no se observó un fortalecimiento equivalente al crecimiento de  los activos y pasivos, en vista de que el patrimonio se incrementó en un 39% y  los  aportes  sociales  en  casi  el  35%.  Esto  puede  ser  el  resultado  de  la  concentración en actividades con terceros no afiliados cuya vinculación no se  traduce en mayores aportes sociales. En materia de resultados, los excedentes  aumentaron  en  un  33%  y,  una  vez  descontados  los  ajustes  por  inflación,  el  sector evidenció además una baja del 24.5% en los resultados del ejercicio.  Para junio de 1998 las cooperativas con actividad financiera mostraron un  descenso  considerable  en  sus  utilidades,  al  punto  que  49  entidades,  de  una  muestra de 70, arrojaron pérdidas.  El menoscabo en la condición financiera de muchas cooperativas deterioró  la  confianza  de  los  ahorradores,  que  retiraron  importantes  volúmenes  de  recursos en los últimos meses.  Poco a poco se hizo la transición de una débil regulación prudencial a una  supervisión rigurosa para devolver la confianza al sector.   La  normatividad  que  rige  la  actividad  del  cooperativismo  financiero  tuvo  como  elemento  central  la  Ley  79  de  1988,  al  tenor  de  cuyo  articulado  se  autorizó  a  las  entidades  cooperativas  a  captar  dinero  de  terceros  y,  en  esa  medida, a incursionar en el terreno del ahorro público, sin contar esa norma  con  los  principios  de  regulación  prudencial  que  por  esas  mismas  fechas  se  comenzaban  a  instrumentar  para  la  vigilancia  de  los  establecimientos  de  crédito tradicionales. Esto en buena medida por las características mismas de  la organización de la economía solidaria y de los esquemas de administración.   Los  decretos  1134  y  1111  de  1989  reglamentaron  la  Ley  79  en  relación  con  el  ejercicio  de  la  actividad  financiera.  En  el  primero  se  establecieron  las  condiciones  generales  de  funcionamiento  de  las  cooperativas  de  ahorro  y  crédito, tales como el capital mínimo irreductible, determinado en función de  la  población  receptora  de  sus  servicios,  con  un  máximo  de  4.000  salarios  mínimos  legales  mensuales,  una  relación  de  pasivos  para  con  el  público  (incluyendo los depósitos de ahorros de sus asociados y de terceros) que no  podía  ser  superior  a  diez  veces  el  monto  mínimo  de  aportes  sociales  no  reductibles y su reserva para protección de aportes y el mantenimiento de un  fondo de liquidez.  A  través  del  Decreto  1111  se  reglamentó  el  funcionamiento  de  los  organismos  cooperativos  de  grado  superior  de  carácter  financiero  y  se 


determinó su ingreso a la órbita de vigilancia y control de la Superintendencia  Bancaria, hecho que hizo extensiva para este tipo de entidades la aplicación de  las normas de regulación prudencial que introdujo la superintendencia para la  supervisión de los demás establecimientos de crédito.  Dichos  organismos  de  grado  superior  de  carácter  financiero  hicieron  su  tránsito  a  bancos  cooperativos  desde  1991,  en  uso  de  la  posibilidad  que  les  otorgó la Ley 45 de 1990. Así, el organismo cooperativo de grado superior de  carácter  financiero  Instituto  de  Financiamiento  y  Desarrollo  Cooperativo  de  Colombia  (Financiacoop)  se  convirtió  en  diciembre  de  1991,  mediante  Resolución  5106  de  la  Superintendencia  Bancaria,  en  Bancoop;  Coopdesarrollo  se  convirtió  en  octubre  de  1994,  mediante  Resolución  2142,  en  el  Banco  Coopdesarrollo,  y  la  Unión  Cooperativa  Nacional  Financiera  (Uconal) se convirtió en diciembre de 1991, mediante Resolución 4715, en el  Banco Uconal.  Después de la Ley 79 de 1988 y sus decretos reglamentarios se expidieron  los  decretos  1688  de  1997  y  619  de  1998,  el  primero  de  los  cuales  pasó  al  cooperativismo  financiero  a  la  órbita  de  control  de  la  Superintendencia  Bancaria;  en  el  segundo  se  establecieron  las  fechas  y  se  definieron  las  condiciones  que  debían  acreditar  las  cooperativas  especializadas  en  el  ejercicio de la actividad financiera y las multiactivas e integrales para acceder  a la vigilancia, inspección y control de esta superintendencia.  Cabe  destacar  que  de  la  normativa  expedida  en  este  lapso  tan  sólo  el  Decreto  1840  de  1997  introdujo  elementos  de  regulación  prudencial  modernos  en  el  marco  normativo  del  sector,  mediante  el  establecimiento  de  diferentes relaciones de solvencia determinadas sobre la base del tamaño del  patrimonio  técnico  de  las  entidades.  Ninguna  de  las  normas  expuestas,  a  excepción del Decreto 1840, desarrolló un marco de regulación prudencial de  acuerdo con los principios del Comité de Basilea, y por tanto el cooperativismo  financiero  adoleció  de  vacíos  y  debilidades  regulatorias  impropias  de  una  actividad  que  canalizó  cuantías  significativas  del  ahorro  de  un  grupo  considerable de colombianos.  Estas  debilidades  explicaron  tendencias  indeseables  en  cuanto  a  la  volatilidad del patrimonio de las cooperativas por la posibilidad de retiro de  los  aportes  cooperativos,  ya  que  sobre  esta  materia  tan  sólo  existió  la  restricción de mantener los aportes mínimos irreductibles, sin contar durante  la mayor parte del tiempo con una relación de solvencia mínima. 


Otro factor que contribuyó a dicha volatilidad fue la posibilidad que tienen  las  cooperativas  de  cruzar  los  aportes  con  los  saldos  de  los  créditos  en  caso  que  no  se  cuente  con  otra  fuente  de  pago  de  los  préstamos.  Así,  el  capital  básico  de  las  cooperativas  de  ahorro  y  crédito  no  tiene  la  vocación  de  permanencia que tiene en los demás intermediarios, falencia que también fue  aplicable  a  los  bancos  cooperativos,  aunque  en  menor  grado  debido  a  que  estos últimos sí tuvieron que cumplir con el mínimo legal del 9% de la relación  de solvencia.   Sobre esta materia, las normas cooperativas fijaron montos patrimoniales  tasados no sobre la base del riesgo asociado con los activos sino con base en  parámetros  poblacionales  ajenos  por  completo  a  las  necesidades  de  apalancamiento de las acreencias, y adicionalmente los criterios incorporados  en las normas de clasificación y calificación de la cartera contemplaron plazos  de  morosidad  demasiado  amplios  y  laxos  en  cuanto  a  la  obligación  de  constituir provisiones, y adolecieron de vacíos en cuanto a las provisiones de  los bienes recibidos en pago. Estas circunstancias, aunadas a una supervisión  deficiente  por  parte  del  ente  encargado de su  control, significó a  la  postre  la  inobservancia  de  los  más  elementales  principios  de  prudencia  financiera  y  control de riesgos.  Con el objeto de rescatar la confianza del público en el sector se iniciaron  las acciones civiles y penales pertinentes. Al Fiscal se le hizo una enumeración  de las principales actuaciones que dieron lugar a la liquidación e intervención  de  las  cooperativas.  Si  bien  es  cierto  que  hay  muchas  denuncias  y  procesos  ejecutivos  en  curso,  es  bien  cierto  también  que  faltan  muchos  responsables  por  enjuiciar  y  falta  dictar  las  medidas  cautelares  contra  los  autores  intelectuales de estos delitos.   Dichas conductas delictivas pueden resumirse así:  –  Contabilidad  adulterada.  Diferencias  entre  los  saldos  de  los  balances  y  los  libros  oficiales.  Aun  así  dichos  balances  están  firmados  por  el  representante legal y el revisor fiscal.   –  Créditos  a administradores  y  relacionados sin  el  lleno  de  los  requisitos  por  grandes  valores,  sin  garantías  adecuadas  y  sin  constancias  de  pago  o  de  contratos en donde consten las condiciones de los créditos.  – Violación a los reglamentos de crédito por parte de los administradores  (v. gr., se evidencian casos en donde el presidente de la entidad es codeudor  de varios créditos). 


– Compra de inmuebles con recursos de los ahorradores a administradores  o parientes por sumas muchas veces superiores a cinco veces el valor real al  que se vende inmediatamente o al de la última transacción.   –  Compra  de  locales  comerciales  e  inmuebles  de  manera  exagerada  con  preferencias  para  los  vendedores  y  que  congelaron  los  recursos  de  las  cooperativas  volviéndolas  ilíquidas,  lo  que  generó  su  intervención  y  liquidación.  – Registro de propiedades sin escrituras. Registros contables de inmuebles  a  valores superiores  al  de  compra  o  al  de  avalúo  (hay  casos  de  cooperativas  que tienen registrados los bienes por 10 veces su avalúo, inflando con esto los  activos y la posibilidad de captación del público).  –  Contabilización  en  los  activos  de  construcciones  en  curso  sobre  inmuebles ajenos o de obras no realizadas.  –  Falta  de  diligenciamiento  de  los  documentos  que  soportan  las  colocaciones, lo que conlleva su irrecuperabilidad.  – Utilización del fondo de liquidez y retiros hecho por los administradores  sin autorización del consejo.  –  Reestructuración  permanente  de  deudas  a  cargo  de  los  presidentes  o  miembros  del  consejo  de  administración  sin  pago  o  abono  alguno  desde  el  otorgamiento de los créditos.  – Concentración indebida de créditos en pocos deudores de alto riesgo con  desviación de los principios cooperativos. Esas deudas son de dudoso recaudo  y  por  ende  los  miles  de  ahorradores  no  tienen  opción  de  recuperar  sus  ahorros, y menos de recuperar sus aportes.  –  Triangulación  de  operaciones  mediante  recursos  públicos  para  beneficiar a particulares usando el canal de una cooperativa. Así por ejemplo,  y  con  la  complicidad  de  mesas  de  dinero  y  tesoreros  y  financieros  de  entes  oficiales, se entregaba recursos de los entes públicos a una cooperativa, la cual  el mismo día y con las comisiones del caso la colocaban a un particular. Este  particular  a  su  vez  utilizaba  sus  entidades  para  invertir  en  proyectos  de  construcción  o  para  comprar  entidades  o  para  capital  de  trabajo.  Estos  préstamos  se  hacían  por  sumas  que  desbordaban  la  capacidad  de  la  cooperativa  y  sin  el  menor  estudio  de  riesgo  o  crédito  por  cuanto  dejaban  buenas  comisiones.  Estos  deudores  por  supuesto  no  han  pagado  sus  obligaciones y, como quiera que representaban un porcentaje importante de la  cartera de algunas cooperativas, éstas, ante la crisis de confianza, no tuvieron 


cómo responder a los requerimientos de los múltiples ahorradores que tenían  sus dineros depositados en estas entidades.   Solo para poner un ejemplo, se estima hasta ahora que de los presupuestos  de  las  entidades  públicas,  descentralizadas,  entes  territoriales  y  demás  entidades oficiales hay a la fecha, perdidos en cooperativas, más de $223 mil  millones.     II.  la  construcción  de  la  institucionalidad  para  el  fortalecimiento  y  el  desarrollo del sector solidario    La  crisis  nos  dejó  una  lección  importante:  hay  que  tener  instituciones  fuertes  de  regulación,  supervisión,  control,  apoyo  y  promoción  para  el  restablecimiento de la solidez y la confianza en el sector.    A. la superintendencia de la economía solidaria    Con la puesta en marcha, de la Superintendencia de la Economía Solidaria  se termina esta primera fase de creación, regulación y dotación de recursos a  las instituciones del sector solidario. Dichas instituciones son: el Dansocial, el  Fogacoop, la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Fosadec. A éstas  deben  sumarse,  en  lo  de  su  competencia,  la  Superintendencia  Bancaria  y  el  Fogafin.  La  Superintendencia  de  la  Economía  Solidaria  está  llamada  a  ser  una  entidad de carácter técnico que estructurará una nueva visión en materia de  supervisión con las funciones de inspección, control y vigilancia de uno de los  sectores más importantes de la economía nacional.  Corresponde  a  esta  nueva  entidad  supervisar  la  actividad  financiera  que  desarrollen  las  cooperativas  de  ahorro  y  crédito,  estableciendo  los  planes  y  ajustes necesarios para dar cumplimiento al mandato de la Ley 454 de 1998,  consistente  en  enmarcar  el  ejercicio  de  esta  actividad  dentro  de  los  parámetros establecidos para las entidades financieras, sin desnaturalizar su  especial  composición  que  es  lo  que  le  permite  canalizar  el  ahorro  puro  y  democratizar de manera efectiva el acceso al crédito.  Así mismo deberá la Superintendencia de la Economía Solidaria supervisar  la  actividad  de  organizaciones  de  igual  importancia  y  connotación  como  son  los  fondos  de  empleados,  las  asociaciones  mutuales  y  las  cooperativas  de 


servicios y  producción,  entre  otras,  con  el  objeto  de  contribuir  a  que  las  mismas sean entidades exitosas y pujantes de impacto social con permanentes  índices de crecimiento y progreso.  Para  ello  una  adecuada  regulación  será  la  herramienta  que  les  permita  consolidar  el  desarrollo  de  sus  objetivos  sociales.  Se  estima  que  existen  alrededor  de  15  mil  entidades  solidarias  y  que,  luego  de  una  primera  depuración,  podrán  quedar  7  mil.  No  obstante,  consideramos  importante  esperar  el  trabajo  de  fin  de  1999  para  determinar  el  universo  de  entidades  que vigilará la nueva entidad.    b. el dansocial: la promoción    El  Dansocial  será  el  organismo  que  se  encargará  de  la  promoción  y  la  educación  del  sector  solidario.  Recientemente  este  organismo  fue  reestructurado  para  que  de  conformidad  con  las  disponibilidades  fiscales  cumpla el papel que la ley y la sociedad encomiendan.    c.  el  fogacoop:  el  apoyo  financiero  y  el  seguro  para  depositantes  y  ahorradores    El Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas, Fogacoop, creado en  octubre  de  1998,  es  hoy  uno  de  los  instrumentos  fundamentales  con  que  el  Gobierno  viene  trabajando  por  la  consolidación  y  la  regionalización  del  cooperativismo.  Cuenta  con  un  presupuesto  que  asciende  en  la  actualidad  a  $30  mil  millones  de  capital  semilla  para  atender  las  necesidades  de  las  cooperativas inscritas. Además se autorizó por parte de la Nación un crédito  presupuestal  por  $100  mil  millones  que  tiene  por  objeto  fortalecer  patrimonialmente al fondo.   En  particular,  el  Fogacoop  ha  recibido  solicitudes  de  inscripción  de  35  cooperativas, 3 de las cuales están inscritas en forma condicional, 2 en forma  plena  y  10  tienen  pendiente  la  firma  del  convenio  de  desempeño  para  formalizar  la  inscripción.  Las  demás  están  en  proceso  de  aclaración  y  complementación de la información requerida.   En el caso de la cooperativa Cooperamos, la entidad obtuvo la inscripción  condicional  de  Fogacoop  y  entró  en  un  proceso  de  ajuste.  No  obstante  la  reciente liquidación, el apoyo del fondo permitirá devolver buena parte de los 


ahorros allí depositados, que de otra manera y por el deterioro de los activos,  los  depositantes  y  ahorradores  habrían  perdido  en  su  totalidad  o  habrían  tenido que someterse a la espera de las resultas de un proceso de liquidación  en  épocas  en  que  es  difícil  la  realización  y  venta  de  inversiones  y  activos  en  poder de estas entidades.   La cooperativa Cofinam de Caquetá obtuvo inscripción condicional, con un  apoyo  de  $1  mil  millones.  Por  su  parte  el  organismo  cooperativo  de  grado  superior  de  carácter  financiero  Central  Cooperativa  Financiera  para  la  Promoción Social, Coopcentral, tiene inscripción condicional al desarrollo del  convenio firmado con el fondo, con apoyos financieros por un total de $7 mil  millones autorizados por la junta directiva, de los cuales se han desembolsado  $6.882  millones  por  compra  de  activos.  Más  de  22  mil  personas  entre  ahorradores  y  asociados  se  beneficiaron  con  esta  decisión.  Lo  anterior  sin  perjuicio  de  la  protección  dada  a  los  fondos  de  liquidez  que  por  ley  debe  administrar este organismo cooperativo.   El  impacto  de  las  operaciones  de  apoyo  del  Fogacoop  sobre  las  regiones  donde funcionan las cooperativas en mención es muy importante y redundará  en  el  fortalecimiento  de  las  entidades  que  liderarán  la  estabilización  y  consolidación del cooperativismo financiero regional.   En  total,  según  cálculos  de  Fogacoop,  al  corte  de  marzo  de  1999  se  está  otorgando apoyo a más de 800 mil ahorradores, a cerca de 554 mil asociados,  y respaldando con el seguro de depósitos a entidades que cuentan con pasivos  por cerca de $635 mil millones, activos por $748 mil millones y depósitos por  cerca de $153 mil millones.  Así  mismo,  a  través  de  Fogacoop  pudimos  implementar  desde  1998  una  reserva  especial  para  entidades  cooperativas  intervenidas  para  administrar.   Una de las grandes innovaciones que se hicieron a raíz de la declaratoria de la  emergencia económica en noviembre de 1998 y del fallo de exequibilidad de la  Corte  Constitucional  fue  la  expedición  del  Decreto  727  de  abril  de  1999,  en  virtud  del  cual  Fogacoop  puede  realizar  operaciones  de  apoyo  a  los  ahorradores  o  a  las  entidades  de  la  economía  solidaria  que  se  encuentren  intervenidas para administrar, adquiriendo acreencias que los ahorradores y  depositantes  tienen  contra  dichas  cooperativas,  con  cargo  a  los  recursos  establecidos  en  el  artículo  29  del  Decreto  2331  de  1998,  es  decir,  con  los  recursos  del impuesto  a  transacciones  financieras recaudados hasta  el  31  de  diciembre de 1999.  


Es en  cumplimiento  de  esta  disposición  que  se  está  llevando  a  cabo  el  proceso de saneamiento y apoyo para la Caja Popular Cooperativa, una de las  instituciones más queridas del Departamento de Boyacá y, por su tamaño, la  más  grande  y  representativa  del  sector  cooperativo.  La  caja  fue  intervenida  por  Dancoop  (hoy  Dansocial)  el  19  de  noviembre  de  1997,  y  el  Gobierno  se  encontró  en  agosto  de  1998  con  una  institución  que,  no  obstante  estar  envuelta  en  grandes  defraudaciones  y  problemas  jurídicos,  civiles  y  penales,  tenía  a  más  de  200  mil  ahorradores  y  asociados  que  luchaban  por  salvar  su  entidad y devolverla al servicio de los boyacences.  Ha  sido  ejemplar  el  esfuerzo  de  los  ahorradores  para  capitalizar  sus  ahorros.  Se  trata  del  programa  del  “37‐  63”,  que  fue  acogido  por  una  gran  mayoría  de  personas.  Este  plan  de  salvamento  autogestionado  por  la  misma  entidad, que se logró con la capitalización del 37% de los ahorros, se analizó  por  el  Gobierno  para  contribuir  con  la  nueva  administración  de  la  caja  en  apoyar y honrar las devoluciones del 63% de los ahorros no capitalizados.   Para  este  caso,  se  aprobó  una  operación  que  involucraba  inicialmente  recursos  por  $12.300  millones,  cuyo  desembolso  está  también  sujeto  al  cumplimiento de lo establecido en el convenio.   El  apoyo  otorgado  a  la  Caja  Popular  Cooperativa  se  ha  acompañado  por  parte de Fogacoop con un análisis de la entidad oficina por oficina, el cual ha  dado  como  resultado  un  programa  de  cierre  de  oficinas,  un  proceso  de  racionalización  de  costos  laborales  y  un  análisis  de  los  sistemas  de  información de la entidad. Todo lo anterior para llevar a cabo un proceso de  salvamento  que  permita  poner  en  operación  la  caja  una  vez  tenga  una  estructura,  procedimientos  y  sistema  de  información  adecuados  para  una  entidad financiera, y devolverla así a su nicho natural que es el Departamento  de Boyacá. Y es que no tiene sentido que la caja distraiga sus esfuerzos y sus  escasos recursos en oficinas en ciudades como Medellín o Cali. Si resulta viable  en términos jurídicos y financieros se va a restablecer la operación de la caja  en Boyacá y para Boyacá.   Como es obvio este proceso es complejo y requiere de recursos cuantiosos.  Se han estimado como necesarios $ 90 mil millones. Para el desembolso total  hay que profundizar la reestructuración de la entidad y culminar los procesos  penales  de  quienes  defraudaron  la  confianza  de  los  ahorradores  y  se  apropiaron  de  sumas  cuantiosas  o  permitieron  que  otros  lo  hicieran.  Es  por  ello que hemos insistido durante estos 14 meses y trabajado muy activamente 


con la Fiscalía. El Fiscal constituyó un cuerpo élite para investigar y penalizar  todo el descalabro del sector cooperativo que arrastró con los ahorros de casi  un millón de colombianos. Una de las prioridades ha sido la caja.     D. la superintendencia bancaria y el fogafin    De otra parte hay que resaltar que en las cooperativas que hoy están bajo  la  vigilancia  de  la  Superbancaria  existen  cerca  de  641  mil  ahorradores  y  depositantes con ahorros y depósitos por valor de $356 mil millones y 460 mil  asociados cuyos aportes valen $184 mil millones.  En  el  caso  del  Banco  Uconal,  el  Fogafin  le  otorgó apoyos  por  un  valor  de  $718  mil  millones  entre  operaciones  de  apoyo,  capitalización  y  capital  garantía. Con estas operaciones se protegieron ahorros y depósitos de 130 mil  personas  que  tenían  cerca  de  $78  mil  millones.  Así  mismo,  se  disminuyó  la  pérdida de los 78 mil asociados que tenían aportes por $296 mil millones. En  adición,  en  el  proceso  de  fusión  con  el  Banco  del  Estado  se  asignaron  otros  $600 mil millones.   En  el  salvamento  de  Bancoop,  Cupocrédito  y  Coopsibaté  mediante  su  integración en el Banco Coopdesarrollo, y en fortalecimiento de este último, el  Gobierno  Nacional  ha  destinado  $560  mil  millones  que  incluyen  apoyos  de  crédito  al  banco.  Con  la  operación  de  salvamento  de  Coopdesarrollo  se  protegieron los ahorros y depósitos de 1.521 miles de personas con ahorros y  depósitos por valor de $992 mil millones y 167 mil asociados con aportes por  $155 mil millones.   Con estas operaciones se han salvado alrededor de $2 billones en ahorros  y se ha dado continuidad a $3.3 billones de activos, garantizando una porción  importante  de  los  dineros  aportados  en  Cupocrédito,  Coopsibaté,  Coop‐ desarrollo y Uconal.     e.  el  fondo  de  solidaridad  para  compra  de  acreencias  de  ahorradores  y  Depositantes de cooperativas en liquidación –fosadec–    En noviembre de 1998, a través de la emergencia económica el Gobierno  Nacional  creó  el  Fondo  de  Solidaridad  para  Ahorradores  y  Depositantes  de  Cooperativas  en  Liquidación  –Fosadec–,  con  el  objeto  de  canalizar  recursos  provenientes del recaudo del impuesto del 2 por 1.000 sobre las transacciones 


financieras y  realizar  compra  de  acreencias  a  las  cooperativas  que  hayan  entrado en liquidación antes del 1º de enero de 1999.  Hasta el último trimestre de 1999 se habían atendido las reclamaciones de  218 mil personas y desembolsado cerca de $58 mil millones canalizados hacia  los  ahorradores  más  pobres.  Estas  cifras  se  han  complementan  con  los  recursos devueltos por las liquidaciones, que como el caso de las cooperativas  Credisocial  y  Construyecoop  vienen,  bajo  la  tutela  de  Fogafin,  adelantando  ágiles procesos de liquidación.   Se ha actualizado el estimativo y probablemente podrán ser alrededor de  500 mil personas las que podrán acceder a Fosadec.   El  resultado  de  las  medidas  ya  mencionadas  ha  significado  un  apoyo  efectivo  a  los  más  de  tres  millones  de  personas  asociadas  al  sector,  y  en  particular  una  mitigación  del  efecto  de  la  crisis  a  los  más  de  un  millón  de  ahorradores afectados directamente.     F. el ministerio de hacienda    Dentro  de  la  reestructuración  del  Ministerio  de  Hacienda  y  siendo  conscientes  de  la  importancia  que  tiene  el  tema  cooperativo  financiero,  a  la  Dirección de Regulación Económica se le dio la responsabilidad de regular la  materia  cooperativa  de  manera  similar  a  la  que  existe  para  el  sector  financiero.     G. el fondo de Fomento para la economía solidaria –Fones–    El Fondo de Fomento para la Economía Solidaria, Fones, fue establecido en  el  artículo  23  de  la  Ley  454  de  1998.  Cuenta  con  personería  jurídica,  patrimonio propio y es de naturaleza solidaria. Está vinculado al Dansocial y  sometido  a  control,  inspección  y  vigilancia  de  la  Superintendencia  de  la  Economía Solidaria.   Podrán  afiliarse  al  Fones  las  entidades  de  la  economía  solidaria  que  suscriban  aportes  según  lo  determinen  sus  reglamentos,  y  su  afiliación  será  voluntaria.   Dentro de las funciones del Fones se encuentran:   –  Otorgar  créditos  para  los  proyectos  de  desarrollo  de  las  entidades  de  Economía solidaria inscritas. 


– Administrar los recursos a su disposición.  – Fomentar las organizaciones solidarias de producción y trabajo asociado.  –  Otorgar  créditos  solidarios  para  fortalecer  las  organizaciones  de  la  economía solidaria más pequeñas.  El capital del Fones se constituirá con aportes privados de sus miembros,  del  sector  solidario  y  con  las  apropiaciones  que  se  le  asignen  en  el  presupuesto nacional según lo determine el Gobierno.  La junta directiva del Fones estará constituida por:  –  Tres  representantes  del  Gobierno  Nacional  que  serán  el  director  del  Dansocial, quien lo presidirá, los ministros de Hacienda y de Desarrollo o sus  delegados.  – Un representante del Consejo Nacional de la Economía Solidaria (Cones).  – Un representante de las entidades afiliadas al Fones.  Corresponde a la junta directiva:  –  Fijar  las  políticas  generales  del  Fones  en concordancia con  las  trazadas  por el Cones.  –  Reglamentar  el  otorgamiento  de  créditos  y  fomento  a  sus  afiliados  y  definir las garantías admisibles.  Como quiera que aún no se han fijado los reglamentos ni la regulación a los  aportes  de  afiliados,  en  el  presupuesto  aún  no  existe  asignación  de  recursos  para  este  fondo.  Una  vez  se  tenga  definida  la  operación  y  consolidada  la  entidad  que  hará  la  inspección  y  vigilancia  de  este  fondo,  es  decir  la  Superintendencia de la Economía Solidaria, se pondrá en funcionamiento esta  nueva institución solidaria.    H. el consejo nacional de la economía solidaria –cones–     Este  consejo  está  conformado  por  un  representante  de  cada  uno  de  los  componentes del sistema, elegidos democráticamente por el respectivo sector  a  través  de  sus  órganos  de  integración,  de  acuerdo  con  sus  normas  estatutarias, así:  – Un representante de cada uno de los organismos de tercer grado y, en el  caso  de  la  no  existencia  del  órgano  de  tercer  grado,  de  los  organismos  de  segundo  grado  que  agrupen  cooperativas,  instituciones  auxiliares  de  la  economía solidaria y otras formas asociativas.  – Un representante de los capítulos regionales. 


– El director del Dansocial, con voz y sin voto.   El Cones podrá formar capítulos regionales.  El Cones tendrá las siguientes funciones:  –  Fomentar  y  difundir  los  principios,  valores  y  fines  de  la  economía  solidaria.  – Formular, coordinar, promover la ejecución y evaluación a nivel nacional  de  las  políticas,  estrategias,  planes,  programas  y  proyectos  generales  al  interior del sistema de la economía solidaria.  – Integrar los componentes del sistema de la economía solidaria.  – Aprobar los estatutos y reglamentos internos propios.  –  Nombrar  al  secretario  ejecutivo  y  demás  cargos  directivos  de  conformidad con sus estatutos.  – Participar en los organismos de concertación de desarrollo nacional.  –  Ser  órgano  consultivo  del  Gobierno  en  la  formulación  de  políticas  relativas a la economía solidaria.  – Designar comisiones técnicas especializadas que sean necesarias.  – Trazar las políticas en materia de educación solidaria.   Por ser este un órgano consultivo del Gobierno Nacional no se requiere su  incorporación  como  sección  en  el  presupuesto  nacional.  Los  gastos  en  que  incurra en su funcionamiento estarán a cargo del Dansocial.  No obstante es importante que el Cones comience a operar, tal y como se  dijo  para  el  Fones,  una  vez  la  Superintendencia  de  la  Economía  Solidaria,  el  Fogacoop  y  el  Dansocial  estén  en  pleno  funcionamiento  de  conformidad  con  los nuevos parámetros y fines que establece en la Ley 454 de 1998.    III.  la  regionalización:  el  nuevo  reto  para  el  fortalecimiento  del  sector  solidario    Con la puesta en marcha de la Superintendencia de la Economía Solidaria y  utilizando  los  instrumentos  que  se  tienen  con  Dansocial  y  Fogacoop,  el  Gobierno  está  implementando  de  manera  muy  dinámica  un  proceso  de  regionalización. La crisis nos enseñó que las cooperativas que mantuvieron su  operación circunscrita a la región donde nacieron pudieron sortear con mayor  facilidad la crisis por la que se ha atravesado.   Por  lo  expuesto,  el  Gobierno  promueve,  dentro  de  las  cooperativas  que  están  solicitando  apoyo  de  Fogacoop,  su  regionalización,  convocando  a  las 


fuerzas sociales  y  económicas  de  los  departamentos  a  que  rodeen  a  las  cooperativas de ámbito regional, en la medida en que son en muchas regiones  de Colombia la red financiera de mayor cobertura, o inclusive la única, y que  atiende  a  determinados  segmentos  de  la  población  en  donde  el  sector  financiero tradicional no está interesado en llegar. Esta política reviste hoy la  mayor trascendencia, dada la actual coyuntura que viven la banca tradicional  y  la  pública,  que  han  debido  recogerse  y  reestructurar  sus  servicios  y  su  cobertura  dentro  de  un  profundo  proceso  de  racionalización  que  supone  el  cierre de un elevado número de sucursales bancarias.  Es  aquí  donde  hay  que  tener  un  sector  cooperativo  financiero  sólido,  debidamente  controlado  y  eficiente,  para  que  llene  ese  vacío  y  complete  la  estructura  de  intermediación  financiera  y  el  sistema  de  pagos  que  requiere  toda economía que quiera crecer y reactivarse.  En particular, respecto del desarrollo de las regiones, el Gobierno a través  del  Fogacoop  ha  emprendido  acciones  concretas  en  varias  zonas  del  país,  promoviendo  su  fortalecimiento,  la  regionalización  del  cooperativismo  financiero y la promoción de circuitos financieros locales.  Es  así  como  se  están  desarrollando  procesos  en  Antioquia,  apoyando  la  integración de Coobancoquia y Don Matías.  En  el  Tolima,  se  trató  de  hacer  lo  mismo  con  la  operación  de  apoyo  a  Cooperamos. En el Huila, con Utrahuilca y Coficol.   En Santander se ha promovido una alianza estratégica entre Coopcentral y  Coomultrasan,  y  en  Boyacá,  como  ya  se  mencionó,  se  trabaja  en  la  regionalización  de  la  Caja  Popular  Cooperativa  para  devolverla  a  su  nicho  histórico de operación.  El desarrollo regional y la regionalización tienen muchas connotaciones en  aspectos  referentes  a  recursos  económicos,  fiscales  y,  entre  otras  más,  de  ordenamiento  territorial;  sin  embargo,  debemos  empezar  a  pensar  en  los  elementos  esenciales  para  el  desarrollo  económico  de  una  región,  cuyo  resultado debe ser más y mejores empleos productivos para la población.   Por  lo  tanto,  es  preciso  doblar  esfuerzos  en  la  generación  de  ciencia  y  tecnología  a  nivel  regional,  en  el  desarrollo  de  círculos  virtuosos  de  ahorro‐  inversión, en la difusión del conocimiento a nivel regional y en el mecanismo  de  movilización  de  ahorros  y  capitales  de  las  regiones  en  beneficio  de  las  mismas regiones.   El cooperativismo se convierte entonces en el mecanismo más eficaz para 


reunir los intereses privados y colectivos de muchos en aras de beneficios que  redundarán  en  la  región  y  que  permitirán  una  estrategia  coherente  y  consistente, ya sean cooperativas dedicadas a actividades del sector real o del  sector financiero.  Sin  embargo,  pese  a  todos  los  avances  que  el  Gobierno  ha  hecho,  aún  queda  mucho  por  adelantar  para  el  éxito  del  proyecto.  El  ingrediente  fundamental que aún hace falta es la iniciativa privada: mientras los agentes  económicos y sociales de las regiones no aprovechen los espacios que se han  abierto y se comprometan con el desarrollo de la región desde ella y para ella  es muy poco lo que el Gobierno por sí mismo podrá alcanzar.  La  reunión  o  asociación  de  muchos  pequeños  capitales  solidariamente  puede  llegar  a significar  tanto  o más  que  el  que  un  gran  inversionista  pueda  proveer.  Los  sistemas  solidarios  de  asociación  se  convierten  así  en  el  mecanismo más eficiente para desarrollar actividades económicas privadas a  nivel  financiero,  agrícola,  industrial  y  de  servicios  para  que  las  regiones  dependan  menos  de  las  obras  públicas  como  mecanismos  de  promover  el  desarrollo y para que su futuro dependa más de sus propia iniciativa.  El  Gobierno  considera,  en  efecto,  que  un  elemento  fundamental  del  desarrollo  regional  está  ligado  a  las  cooperativas  financieras  y  no  a  una  entidad  estatal,  por  motivos  de  autogestión  de  la  comunidad  para  su  propio  beneficio.  Así  que  tampoco  consideraría  pertinente  que  se  desarrollaran  medidas  que  no  puedan  sostenerse  con  el  tiempo,  como  la  dirección  de  recursos  de  fomento  para  ello.  Lo  que  no  significa  que  las  cooperativas  no  puedan  canalizar  recursos  de  fomento.  Podrán  canalizar  cuantos  sean  necesarios, siempre y cuando potencien las fuerzas del mercado y permitan un  desarrollo consistente de la región.  Debe  añadirse  que  este  Gobierno  ha  defendido  los  derechos  de  los  asociados  obligando  a  mejorar  las  técnicas  de  administración  de  los  riesgos  inherentes  al  negocio  financiero,  así  como  al  cumplimiento  de  los  principios  contables.  Sin  perder  de  vista  el  desarrollo  de  normas  referentes  a  los  conflictos de interés e inhabilidades.    IV. Un paso hacia adelante: un control eficiente y oportuno    Esta  nueva  etapa  demandará  la  profesionalización  de  la  dirigencia,  la  especialización  calificada  frente  a  cada  una  de  las  actividades  del  negocio,  la 


aplicación de  los  más  altos  estándares  de  autocontrol,  de  manera  que  se  enmarque la práctica de la gestión dentro de la más absoluta ortodoxia, pues  este apoyo al sector cooperativo no puede ni debe entenderse como una etapa  de indulgencia regulatoria. Muy por el contrario, el desarrollo de la actividad  financiera  en  las  cooperativas  deberá  regirse  por  los  más  altos  niveles  de  control  y  supervisión.  Igual  haremos  con  los  otros  sectores  asociativos  solidarios.  El sector solidario debe consolidar un sistema de autocontrol eficaz, lo cual  no desvirtúa la importancia de mecanismos de supervisión y control por parte  del Estado, que son como tales bienes públicos. El autocontrol se refiere más  bien  a  la  actividad  de  control  que  las  cooperativas  deben  efectuar  sobre  sí  mismas  y  sus  vecinas  para  garantizar  su  propia  supervivencia.  Recordemos  que  nunca  ha  sido  un  elemento  de  discusión  en  las  cooperativas  la  competencia.     V. la política del gobierno para el sector     Colombia  tiene  un  problema  estructural  que  se  ha  venido  acentuando  debido a  la  alta concentración  de  la  riqueza  y  la  propiedad.  La  economía  del  trabajo  organizada  y  apoyada  de  manera  eficiente  ha  demostrado  ser  una  herramienta insustituible para neutralizar los efectos perturbadores que este  hecho económico y social genera.   Si  bien  es  cierto  que  estamos  ante  una  profunda  crisis  del  sistema,  es  importante  hacer  una  reflexión  profunda  acerca  del  papel  o  del  valor  que  debemos darle a este mecanismo de participación social y económica.   Tenemos que repensar el sector solidario, darle unas bases sólidas y una  dirección eficaz.  El Gobierno tiene muy clara su responsabilidad en esta tarea. Son muchas  las acciones emprendidas y mucho lo que resta por hacer.  Y  es  que  está  comprobado  que  al  nivel  internacional,  y  en  especial  en  América Latina, el sector financiero tradicional y en particular los bancos han  demostrado  gran  renuencia  a  prestar  servicios  al  extremo  inferior  del  espectro  económico,  conformado  por  microempresas,  pequeñas  empresas  y  familias  de  bajos  recursos,  que  han  sido  el  núcleo  generador  de  estas  cooperativas.   La prestación de servicios financieros a estos grupos sub‐atendidos ofrece 


la posibilidad  de  lograr  considerables  aumentos  de  eficiencia  y  crecimiento,  así como efectos positivos en la equidad.   Las  estadísticas  demuestran  que  en  América  Latina  las  microempresas  y  las  pequeñas  empresas  parecen  desempeñar  una  función  mayor  en  la  producción  económica  de  lo  que  se  suele  creer.  Así  mismo  y  conscientes  de  que el mayor uso de servicios bancarios contribuye al crecimiento, podremos,  a  través  de  una  mayor  cobertura  hacia  microempresarios  y  pequeños  empresarios,  lograr  mayores  tasas  de  crecimiento  en  términos  macro‐ económicos.    Algunos  estudios  del  bid  muestran  que  mientras  con  la  atención  de  proyectos  de  grandes  empresarios  por  parte  de  la  banca  tradicional  se  logra  financiamiento para ejecutar proyectos con una tasa de rendimiento del 10%,  se  deja  de  financiar  proyectos  con  una  tasa  de  rendimiento  del  25%  a  un  microempresario  de  bajos  recursos,  puesto  que  este  último  préstamo  sería  demasiado pequeño para ser financiable según las normas tradicionales de los  bancos comerciales.   Esta es la brecha que están llamadas a llenar las cooperativas financieras y  de ahorro y crédito.  Para  ello  tenemos  que  redefinir  la  viabilidad  del  modelo  bajo  el  cual  debemos orientar su organización.  Se está demostrando en los últimos años que un modelo atomizado, como  es en  el  que  hemos  derivado  en  los últimos años en  nuestro  país  y  que  es el  mismo  que  tienen  Estados  Unidos,  Canadá  (salvo  Quebec)  y  en  general  Latinoamérica,  presenta  un  bajo  grado  de  penetración  en  la  población,  una  más  alta  incidencia  de  insolvencia  de entidades  individuales  y una  presencia  de crisis importante en las últimas dos décadas.   Así  mismo,  el  riesgo  de  agencia  y  el  azar  moral  tienen  una  mayor  representatividad  en  las  causas  de  la  crisis,  riesgos  que  son  aún  mayores  en  las organizaciones de segundo grado.   Se  presentan  igualmente  entidades  independientes,  grandes  y  pequeñas,  que  compiten  en  el  plano  regional  y  nacional  pero  con  menor  eficiencia,  menor capacidad y remuneración para sus empleados (en comparación con el  sector financiero tradicional) y mayor vulnerabilidad ante una crisis.   En  esta  clase  de  cooperativas  son  más  numerosos  los  asociados  prestamistas que los ahorradores y por ello son más débiles los vínculos que 


unen al cooperado con su entidad.  Valdría  entonces  la  pena,  como  lo  mencionamos,  hacer,  todos,  una  profunda reflexión sobre este particular y examinar con cuidado el modelo de  cooperación “federado”. Ningún momento resulta más oportuno que éste.   Este  modelo,  que  se  encuentra  en  Alemania,  Quebec  y  Suiza,  era  el  que  teníamos en un comienzo, cuando las organizaciones cooperativas en los 50 y  60  se  crearon  con  la  acción  de  los  padres  y  la  Iglesia  católica  en  América  Latina, quienes difundieron las bases de un movimiento desarrollista a través  de la Cepal, los programas de la Alianza para el Progreso y los cuerpos de paz.  La Iglesia católica lo hizo a través de su encíclica “El desarrollo de los pueblos”.  Este modelo federado se caracteriza por un alto grado de penetración en la  población, es decir un alto número de miembros en relación con la población  total,  una  alta  participación  en  los  activos  financieros  del  país,  una  baja  incidencia  de  insolvencias  de  entidades  individuales,  ausencia  de  crisis  importantes,  y  en  donde  el  conjunto  de  instituciones  organizadas  son  vistas  como “un banco más”.   Su  estructura  está  determinada  por  un  número  elevado  de  pequeñas  cooperativas  con  membresía  local  federadas  al  nivel  regional  o  nacional.  Tienen un sistema de cooperativas o bancos cooperativos de segundo y tercer  grado  con  funciones  estrictamente  subsidiarias  a  las  necesidades  de  las  cooperativas miembros.   El  vínculo  de  los  asociados  es  ante  todo  regional  y  está  claramente  definido,  fortalecido  por  el  alto  nivel  potencial  que  tienen  los  miembros  locales de participación en las decisiones.   Este fenómeno de federalización ya lo comenzamos a aplicar y a promover  en Antioquia, en donde encontramos un modelo atomizado ya que se trata de  una  región  atendida  por  varias  cooperativas  con  una  larga  trayectoria  solidaria  de  carácter  local.  Quince  cooperativas  antioqueñas  contaron  con  la  autorización  para  ejercer  una  actividad  financiera.  Qué  interesante  sería  consolidar  en  Antioquia  un  gran  proceso  de  federalización  para  que  una  cooperativa fortalecida pueda llegar a los sitios más remotos de la región, en  donde ni siquiera el Banco Agrario o el Banco Cafetero prestan el servicio de  medios de pago o el de crédito a sus pobladores.    En este esquema es básica la supervisión estatal en todos los niveles para  controlar mejor  los  riesgos de conflicto  de interés  que  pueden  presentarse y  que tanto aquejan a nuestras cooperativas . 


Nos espera  una  gran  tarea.  No  obstante,  es  necesario  y  prioritario  trascender  rápidamente  de  esa  situación  de  crisis  y  comenzar  a  generar  esquemas  asociativos  que  le  permitan  al  Estado  llegar  adonde  no  llega  fácilmente  el  sector  público  o  el  sector  privado,  o  adonde  son  débiles  las  instituciones.  Sólo  si  descubrimos  las  inmensas  posibilidades  que  estos  esquemas  representan  lograremos  darle  una  verdadera  realidad  al  principio  constitucional  que  prefiere  al  sector  solidario  en  la  privatización  de  las  empresas estatales.   Las  cooperativas  financieras  y  de  ahorro  y  crédito  pueden  ser  la  mejor  respuesta  en  aquellos  sitios  en  donde  no  existe  un  sistema  de  pagos.  Las  empresas  asociativas  de  trabajo  o  las  cooperativas  de  trabajo  asociado  son  insustituibles  para  lograr  el  compromiso  de  la  clase  trabajadora  con  la  producción  sin  los  rigores  que  genera  la  inflexibilidad  de  los  contratos  laborales.  Así  podremos  más  fácilmente  ir  construyendo  un  país  en  donde  quepamos todos con nuestras inmensas diferencias.                                           


CAPÍTULO QUINTO  La profundización de la descentralización    Profundizar la descentralización es, desde hace muchos años, una decisión  de  la  sociedad  que  no  tiene  reversa  en  el  inmediato  futuro.  Constituye,  a  nuestro  juicio,  una  decisión  acertada  como  sustento  del  nuevo  modelo  de  desarrollo  y,  por  lo  mismo,  será,  sin  duda,  la  fuente  más  importante  de  crecimiento económico y social del país.    I. el estado de la descentralización en Colombia    A. introducción    Los  argumentos  principales  que  alimentaron  las  tendencias  descentralizadoras  en  las  últimas  décadas  se  refieren,  de  una  parte,  a  su  capacidad,  al  menos  teórica,  de  legitimar  los  gobiernos  a  través  de  la  distribución del poder –legitimidad que se había visto amenazada por la poca  representación  democrática,  las  crisis  económicas  y  la  baja  calidad  en  la  prestación  de  los  servicios  públicos–  y,  de  la  otra,  al  logro  de  una  mayor  eficiencia y optimización en la provisión de los bienes públicos en la medida  en  que  se  considera  que  al  descentralizar  la  provisión  tanto  como  sea  compatible  se  recogen  de  manera  más  fiel  las  preferencias  y  necesidades  de  los  ciudadanos  y  se  amplía  su  posibilidad  de  participación  en  la  toma  de  decisiones y en el ejercicio del control político.   En el caso colombiano desde mediados de la década de los 80 se inició un  proceso  de  descentralización  política,  fiscal  y  administrativa  que  alteró  los  esquemas  tradicionales  de  relación  entre  los  niveles  de  gobierno,  entre  los  ciudadanos y las autoridades locales. Dicho proceso se fortaleció a partir de la  Constitución  Política  de  1991,  como  parte  del  proceso  de  reestructuración  y  modernización del Estado y en función de la nueva concepción del desarrollo  fundamentada  en  la  apertura  e  internacionalización  de  la  economía.  Sin 

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Tomado  de  las  ponencias  del  autor  sobre  descentralización,  contenidas  en  Nuevos  rumbos para la descentralización, Bogotá, Imprenta Nacional, 2000, en el tomo 4 de la  Memoria de Hacienda 1998 – 1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999 –  2000. 


embargo, aunque  en  teoría  la  descentralización  está  llamada  a  cumplir  estos  objetivos,  los  resultados  hasta  ahora  logrados  en  su  aplicación  señalan  que  queda aún mucho camino por recorrer.   El objetivo de este documento es evaluar el estado y las características del  proceso  de  descentralización  en  Colombia,  interés  que  se  refuerza  por  la  necesidad  de  encontrar  explicaciones  a  la  aparición  de  serios  problemas  fiscales  y  financieros  en  estas  entidades  en  los  últimos  años  y  de  proponer  acciones que permitan su fortalecimiento.    B. el impacto macroeconómico     Cuando un país se enfrenta a un proceso de descentralización, uno de los  principales  retos  que  se  deben  enfrentar  consiste  en  adelantarlo  sin  que  se  alteren  los  equilibrios  macroeconómicos.  Para  ello  es  necesario  que  se  cumplan al menos cuatro condiciones: 1. Que el traslado de competencias del  nivel  central  a  los  entes  territoriales  se  dé  de  manera  simultánea  con  el  traslado de recursos. 2. Que el incremento en las transferencias se traduzca en  una reducción equivalente en los gastos del nivel central en aquellos sectores  de  los  que  se  trasladaron  las  competencias.  3.  Que  se  disponga  de  instrumentos de coordinación de la política fiscal entre los distintos niveles de  gobierno,  en  especial  en  lo  que  se  refiere  al  endeudamiento  para  evitar  un  desbordamiento agregado del gasto a nivel territorial financiado a través del  crédito que ponga en peligro la estabilidad macroeconómica, y 4. Que se logre  consolidar  entidades  territoriales  fuertes,  equilibradas  y  económicamente  viables,  de  modo  que  se  pueda  garantizar  una  prestación  eficiente  de  los  servicios a su cargo.  La  manera  en  que  se  diseñan  los  instrumentos  para  implementar  el  proceso  es  determinante  en  el  logro  de  los  objetivos  económicos,  políticos  y  administrativos que se persiguen con la descentralización. Así por ejemplo, si  no  se  hace  una  definición  clara  de  competencias  se  generará  una  serie  de  conflictos que inducirán la duplicación de gastos y el consecuente desperdicio  de recursos. De igual manera, en la medida en que el traslado de recursos se  entienda  como  un  simple  traslado  de  transferencias  del  nivel  central  a  los  niveles  inferiores  de  gobierno  sin  que  haya  también  una  “descentralización  tributaria”,  es  decir  una  mayor  autoridad  para  que  los  entes  territoriales  puedan disponer de fuentes de recursos propios, es probable que el logro de 


los objetivos  señalados  empiece  a  fallar.  Finalmente,  la  posibilidad  de  que  el  nivel  territorial  se  endeude  por  fuera  de  todo  tipo  de  control  induce  a  los  gobernantes  a  preferir  esta  fuente  de  financiación  frente  a  la  opción  de  aumentar el esfuerzo fiscal con los posibles efectos ya mencionados.  No  obstante,  lo  anterior  no  sucedió  en  Colombia.  En  la  década  del  90,  a  pesar  de  la  puesta  en  marcha  de  un  proceso  de  privatización  de  grandes  dimensiones,  el  tamaño  del  Estado  creció  en  forma  apreciable:  el  gasto  del  sector  público  consolidado  (neto  de  transferencias  intergubernamentales)  pasó  de representar  el 27%  del  PIB  a mediados  de  los  80  al  38%  del  PIB  en  1997 (Banco de la República). La llamada ley de Wagner se cumplió. Tanto el  Gobierno  Nacional  como  los  gobiernos  locales  han  ampliado  sus  gastos  muy  por  encima  de  los  niveles  registrados  en  la  década  anterior,  a  pesar  de  la  disminución  reciente  del  ritmo  de  crecimiento  económico.  Así,  las  transferencias  de  ingresos  corrientes  del  Gobierno  central  pasaron  del  2.3%  del  PIB  en  1990  al  4.5%  en  1998,  pese  a  lo  cual  los  gastos  corrientes  del  Gobierno  central,  netos  de  transferencias  territoriales,  lejos  de  disminuir  también aumentaron, del 8.7 al 13.8% del PIB en el mismo período.   Entre  tanto,  las  mayores  transferencias  del  Gobierno  central  han  estado  asociadas con mayores gastos de los gobiernos subnacionales, buena parte de  los  cuales  se  reflejan  en  crecimiento  de  las  burocracias,  inversiones  no  prioritarias, despilfarro y corrupción17. Cada peso adicional de transferencias 

                                                        17  Es  en  el  crecimiento  desordenado  e  ineficiente  del  gasto  público  de  las  entidades 

territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera.  Así por ejemplo, en 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales  a  atender  gastos  corrientes  y  solo  el  29%  a  inversión  física.  Ahora  bien,  en  relación  con  la  estructura  del  empleo  público  territorial  cabe  señalar  que  son  contados  los  casos  en  los  que  las  plantas  de  personal  no  están  sobredimensionadas  y  que  en  muchas  ocasiones  existen  elevadas  “plantas  paralelas” (como es el caso de los supernumerarios y los contratistas). Los análisis  del Ministerio de Hacienda establecen que la mayor parte de los departamentos y  muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera  parte de los funcionarios que tienen en la actualidad y otros con una proporción  aún  menor.  Así  mismo,  el  empleo  se  encuentra  altamente  concentrado  en  unas  pocas dependencias que cumplen ante todo funciones administrativas o de control  (despachos  de  gobernadores  o  alcaldes,  asambleas  y  concejos,  contralorías, 


de ingresos  corrientes  ha  significado  gastos  superiores  a  $1.72  en  los  municipios (Lozano, 1998) y de $1.63 en los departamentos (Junguito, 1995).  Así,  el  gasto  conjunto  (pagos  totales)  de  los  departamentos  y  los  municipios  como porcentaje del PIB creció del 4.3% en 1990 al 9.7% en 1998 (cuadro 1).  Además de las transferencias territoriales, la expansión del gasto del Gobierno  Nacional ha estado vinculada con los mandamientos constitucionales de lucha  contra la pobreza, las transferencias relacionadas con la seguridad social, los  gastos en defensa, el servicio de la deuda pública y las concesiones salariales  hechas a la fuerza pública, la justicia, la educación y la salud a través de la Ley  4ª de 1992 (Comisión de Racionalización del Gasto Público, 1997).    CUADRO 1  CUADRO 1 EVOLUCIÓN DEL GASTO POR NIVELES DE GOBIERNO SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (% DEL PIB)

Nacional Gobierno central Pagos totales      Pagos netos de transferencias Departamental      Gobierno Central      Pagos totales Municipal      Gobierno Central      Pagos totales Total nivel subnacional      Gobiernos centrales      Pagos totales

1990

1991

1995

1993

1994

1995

1996

1997

1998

11,00 8,74

11,68 9,21

12,54 10,11

14,40 10,85

14,76 10,56

15,30 11,00

17,30 12,60

18,14 18,24

18,57 14,07

1,94

1,96

1,92

2,24

2,27

2,07

2,95

3,38

2,49

2,77

2,89

3,54

4,20

4,29

6,29

6,32

4,43

4,73

4,81

5,78

6,47

6,36

9,24

9,20

Fuente. CONFIS. DNP, Secretarías de Hacienda

                                                                                                                                            

secretarías generales,  secretarías    de    servicios  administrativos  y  secretarías  de  gobierno)  y,  en  general,  guarda  poca  relación  con  las  funciones  que  les  corresponde  desempeñar  a  las  entidades  territoriales    (en  el  caso  de  los  departamentos  el  personal  técnico  y  profesional  apenas  representó  un  19%  del  total de la planta en 1997).   Existe  además  un  conjunto  de  grupos  de  interés,  como  los  docentes  y  los  trabajadores de obra pública, que gozan de beneficios excepcionales, carentes de  toda  justificación,  como  la  posibilidad  de  pensionarse  a  temprana  edad  (con  20  años  de  trabajo  y  cualquier  edad)  y  la  adición  de  toda  suerte  de  primas  y  bonificaciones  extralegales.  Este  problema  que  Kalmanovitz  (1998)  llama  “los  derechos  injustos  adquiridos”  es  por  desgracia  una  constante  en  los  departamentos y municipios colombianos. 


En teoría,  para  profundizar  el  proceso  de  descentralización  fiscal,  manteniendo  una  tendencia  estructural  de  equilibrio  fiscal  consolidado,  los  ingresos  corrientes  nacionales  (tributarios  y  no  tributarios  diferentes  a  recursos  de  capital)  debían  crecer  a  un  ritmo  superior  al  del  gasto  correspondiente  al  Gobierno  central  para  compensar  las  mayores  transferencias  territoriales;  a  su  vez,  los  ingresos  tributarios  territoriales  debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos. Sin embargo, ello no sucedió:  los  ingresos  corrientes  del  Gobierno  Nacional  crecieron  por  debajo  de  sus  gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los gobiernos territoriales.  Como  porcentaje  del  PIB,  los  ingresos  corrientes  del  Gobierno  central  pasaron del 10.1% en 1990 al 13.2% en 1998, y sus pagos totales del 11.3 al  18.6%.  Con  el  fin  de  atender  las  presiones  crecientes  de  gasto,  entre  1992  y  1998 se realizaron cinco reformas tributarias. A raíz de ellas, crecieron tanto  la base gravable como las tarifas de los impuestos directos y de los indirectos,  y gracias a ello, y a pesar de la evasión, el Gobierno Nacional logró aumentar el  recaudo tributario.   Por  el  contrario,  la  evidencia  empírica  disponible  no  valida  un  aumento  significativo  del  recaudo  tributario  territorial.  Los  ingresos  tributarios  territoriales han crecido a un ritmo inferior al de los ingresos tributarios del  Gobierno  Nacional  y  al  de  las  transferencias  intergubernamentales.  Entre  1990 y 1997 los ingresos tributarios del Gobierno Nacional pasaron del 9.3 al  12.1%  del  PIB,  mientras  en  los  gobiernos  subnacionales  los  ingresos  tributarios sólo crecieron del 2.28 al 2.72% del PIB. Cabe destacar que el leve  crecimiento  registrado  en  los  ingresos  tributarios  territoriales  se  explica  fundamentalmente  por  el  mayor  recaudo  de  los  gobiernos  municipales  (ver  cuadro 2).  Entre tanto, comparado con las transferencias de ingresos corrientes de la  Nación,  el  crecimiento  del  recaudo  tributario  de  las  entidades  territoriales  registró  un  pobre  desempeño.  Durante  el  período  1990‐1997,  las  primeras  crecieron  2.6  puntos  del  PIB,  mientras  los  ingresos  tributarios  territoriales  sólo crecieron 0.63 puntos del PIB (ver cuadro 3).  Aunque  los  diversos  estudios  estadísticos  realizados  sobre  la  materia  no  han  demostrado  que,  como  consecuencia  de  la  aceleración  del  proceso  de  descentralización,  exista  “pereza  fiscal”  en  los  gobiernos  territoriales,  los  resultados de tales estudios indican la ausencia de incentivos adecuados para 


promover una  recaudación  tributaria  territorial  de  la  magnitud  requerida  para  evitar  que  los  gobiernos  municipales  y  departamentales  dependan  en  forma excesiva de las transferencias del Gobierno central.    CUADRO 2    CUADRO 2 INGRESOS TRIBUTARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB) Nación Total territorial Departamentos Municipios

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

9.30 2.28 1.25 1.03

10.60 2.09 1.02 1.07

1.30 2.43 1.29 1.14

11.50 2.53 1.29 1.24

1.60 2.66 1.14 1.52

1.20 2.63 1.11 1.52

1.40 2.53 0.98 1.55

12.10 2.72 1.03 1.69

Fuente: Banco de la Republica, Confis, Secretarias de Hacienda y DNP.

CUADRO 3    CUADRO 3 TRANSFERENCIAS DE INGRESOS CORRIENTES 1990 %

1991 %

1992 %

1993 %

1994 %

1995 %

1996 %

1997 %

1998 %

Total transferencias ICN (1+2)

2.3

2.5

2.4

3.6

4.1

4.3

4.7

4.9

4.5

1. Situado fiscal

1.3

1.3

1.4

2.1

2.6

2.6

2.9

2.9

2.5

Educación Salud

0.8 0.4

0.8 0.5

0.9 0.5

1.6 0.5

2.0 0.7

2.0 0.7

2.2 0.7

2.1 0.8

1.8 0.7

2. Participación en los ICN.

1.0

1.1

1.0

1.5

1.5

1.7

1.8

2.0

2.0

Participación municipios Educación Salud Agua y saneamiento básico Recreación y deporte Otra inversión social Gastos de libre destinación

1.0

1.1

1.0

1.5

1.5 0.2 0.2 0.2 0.0 0.2 0.8

1.7 0.4 0.3 0.3 0.1 0.3 0.4

1.8 0.5 0.3 0.3 0.1 0.3 0.3

2.0 0.6 0.4 0.3 0.1 0.3 0.3

2.1 0.6 0.5 0.3 0.1 0.3 0.3

Fuente: DNP – UDT.

C. déficit fiscal y endeudamiento: un problema reciente    La  manera  como  se  aceleró  la  descentralización  en  la  última  década  ha  debilitado  la  capacidad  del  Estado  para  controlar  el  déficit  fiscal.  Los  gastos  del  Gobierno  central  asociados  al  proceso  deben  crecer  anualmente  y  en  relación directa con su capacidad de recaudo tributario: por mandato legal el  monto  de  las  transferencias  territoriales  es  una  proporción  creciente  de  los 


ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2001. De esta manera cada peso  de  aumento  de  los  ingresos  corrientes  del  Gobierno  central  representa  alrededor de $0.45 de aumento automático en el gasto público. Así, el sistema  de  transferencias  automáticas  complica  el  saneamiento  fiscal  del  Gobierno  central por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios.   De  igual  modo,  la  aceleración  del  proceso  de  descentralización  no  está  propiciando  el  equilibrio  fiscal  territorial.  Hasta  1995  la  situación  financiera  de  los  departamentos  y  municipios,  aunque  deficitaria,  se  podía  considerar  sostenible  (el  déficit  de  operaciones  efectivas  de  los  departamentos  fue  del  0.09% del PIB de dicho año y el de los municipios fue del 0.22%). Los ingresos  propios  aún  crecían  en  términos  reales,  en  tanto  que  los  gastos  corrientes  permanecían  constantes  en  relación  con  el  año  1993.  Gracias  a  ello,  las  entidades  territoriales  generaban  ahorro  corriente,  con  el  cual  pudieron  financiar buena parte de su inversión, al tiempo que su demanda de recursos  del  crédito  se  mantuvo  dentro  de  niveles  sostenibles  en  relación  con  su  capacidad de pago. A partir de 1996 la situación empezó a deteriorarse debido  a  la  combinación  de  un  alto  crecimiento  de  los  gastos  corrientes,  un  bajo  crecimiento  de  los  ingresos  corrientes  y  un  acelerado  ritmo  de  la  inversión  que  solo  pudo  lograrse  con  la  ayuda  de  un  endeudamiento  creciente.  Para  1997 la situación se tornó crítica: en la mayoría de los departamentos y en un  número  importante  de  municipios  el  ahorro  corriente  se  volvió  negativo,  lo  que  obligó  a  muchas  de  estas  entidades  a  recurrir  al  endeudamiento  para  atender  al  pago  de  salarios,  gastos  generales  e  intereses  de  la  deuda,  o  a  atrasarse en el cumplimiento de dichas obligaciones cuando no tuvieron quien  les prestara.   Así  las  cosas,  en  medio  de  la  rigidez  que  impone  el  sistema  de  transferencias  intergubernamentales,  y  pese  al  aumento  de  los  recaudos  tributarios,  el  déficit  fiscal  del  Gobierno  Nacional  creció  en  forma  notable:  pasó  del  0.98%  del  PIB  en  1990  al  4.72%  del  PIB  en  1998.  Entre  tanto,  el  déficit fiscal de los gobiernos subnacionales también creció, al pasar del 0.8%  del PIB en 1990 al 1.3% del PIB en 1997 (ver cuadro 4).           


CUADRO 4    CUADRO 4 DÉFICIT FISCAL POR NIVELES DE GOBIERNO 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total gobiernos

-0.86

0.09

0.00

-0.88

-2.31

-2.71

-4.66

-5.1

ND

Gobierno central departamental Gobierno central municipal

-0.68

0.44

0.16

-0.33

-1.48

-2.40

-3.74

-3.98

-1.72

0.01

-0.12

-0.11

-0.29

-0.34

-0.09

-0.29

-0.36

ND

Gobierno central

-0.19

-0.23

-0.05

-0.26

-0.49

-0.22

-0.63

-0.77

ND

Total subnacional

-0.18

-0.35

-0.16

-0.55

-0.83

-0.31

-0.92

-1.13

ND

ND = No disponible Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

A  pesar  del  creciente déficit de  las  administraciones centrales  de  los  tres  niveles  de  gobierno,  el  déficit  del  sector  público  consolidado  incluyendo  privatizaciones, se mantuvo controlado por debajo del 2% del PIB hasta 1997.  El déficit de los tres niveles de gobierno fue compensado, en especial a partir  de  1994,  tanto  por  el  superávit  registrado  en  el  sector  descentralizado  (empresas  y  otras  entidades  públicas)  como  por  las  privatizaciones.  No  obstante, en 1998 el déficit fiscal consolidado del sector público no financiero,  después de privatizaciones, superó el 3% del PIB. Este hecho se explica por la  persistencia  del  déficit  de  los  tres  niveles  de  gobierno,  la  disminución  del  superávit  del  sector  descentralizado,  en  particular  el  relacionado  con  la  seguridad social, y la caída de los ingresos por venta de activos, asociada con  la pérdida de confianza de los inversionistas internacionales en los mercados  emergentes (ver cuadro 5).  Además  de  lo  anterior,  el  creciente  déficit  fiscal  de  las  administraciones  centrales  de  los  tres  niveles  de  gobierno,  en  el  marco  de  una  política  de  sustitución de deuda interna por externa, llevó al aumento de la deuda interna  pública. Esta última pasó del 7.46% del PIB en 1990 al 18% del PIB en 1998.  Este  crecimiento  fue  más  notorio  en  el  Gobierno  central,  al  pasar,  en  los  mismos años, del 4.8 al 11.6% del PIB; y en los gobiernos territoriales, donde  subió del 1 al 3.29% del PIB (ver cuadro 6).       


CUADRO 5    CUADRO 5 BALANCE FISCAL CONSOLIDADO SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO

Sector eléctrico ECOPETROL CARBOCOL TELECOM Metro de Medellín Resto Entidades Seguridad social Ent. no incluidas Fondo Nal. del Cafe Total entidades descentralizadas Gobiernos subnacionales Gobierno nacional Total sin privatizaciones Privatizaciones Total con privatizaciones

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

(0.32) 0.95 (0.28) (0.05) (0.05) (0.01) (0.04) (0.09) (0.02)

(0.50) 0.31 (0.13) 0.18 (0.03) 0.11 0.03 0.04 (0.50)

(0.11) 0.26 (0.09) 0.13 (0.51) 0.38 0.14 0.20 (0.74)

0.21 (0.44) (0.00) (0.13) (0.17) 0.35 0.61 0.04 (0.17)

0.32 0.13 (0.03) 0.06 (0.32) 0.25 1.24 0.04 0.40

0.44 (0.07) (0.01) (0.19) (0.18) 0.17 2.21 0.05 (0.25)

(0.06) (0.30) 0.02 0.07 (0.14) (0.12) 2.30 0.12 0.09

(0.17) (0.35) 0.01 0.19 (0.11) 0.06 1.37 0.06 0.17

(0.53) 0.10 0.02 0.14 (0.03) (0.01) 1.49 0.07 0.02

0.07

(0.48)

(0.35)

0.29

2.09

2.17

1.98

1.24

1.26

(0.18) (0.68) (0.79)

(0.35) 0.44 (0.39)

(0.16) 0.16 (0.35)

(0.55) (0.33) (0.59)

(0.83) (1.48) (0.22)

(0.31) (2.40) (0.54)

(0.92) (3.74) (2.68)

(1.13) (3.98) (3.87)

(0.96) (4.50) (4.20)

0.00

0.00

0.00

0.00

2.61

0.28

0.92

3.64

0.51

(0.79)

(0.39)

(0.35)

(0.59)

2.39

(0.26)

(1.76)

(0.23)

(3.69)

Estimado para los gobiernos subnacionales Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

CUADRO 6    CUADRO 6 DEUDA PUBLICA CONSOLIDADA POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB)

TOTAL NIVEL NACIONAL Externa Interna GOBIERNO CENTRAL Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA TERRITORIAL Externa Interna DEPARTAMENTO Y MUNIC. Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA PUBLICA Externa Interna

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

33.19 27.87 5.32 19.63 14.82 4.81 13.56 13.05 0.51 9.15 7.00 2.15 1.77 0.70 1.07 7.38 6.30 1.08 42.34 34.87 7.47

28.71 24.22 4.49 15.86 11.53 4.33 12.85 12.69 0.16 9.50 7.00 2.50 1.94 0.70 1.24 7.55 6.30 1.25 38.21 31.22 6.99

24.44 18.97 5.47 14.90 9.83 5.07 9.54 9.14 0.40 8.20 5.90 2.30 1.74 0.59 1.15 6.46 5.31 1.15 32.64 24.87 7.77

20.46 15.03 5.43 12.23 6.95 5.28 8.23 8.08 0.15 8.11 4.44 3.67 2.32 0.50 1.83 5.79 3.95 1.84 28.57 19.47 9.10

16.93 12.29 4.64 10.10 5.59 4.51 6.83 6.70 0.13 7.89 4.09 3.80 2.52 0.42 2.10 5.37 3.67 1.70 24.82 16.38 8.44

16.48 10.46 6.02 10.59 4.66 5.93 5.89 5.80 0.09 8.40 3.99 4.41 2.72 0.53 2.20 5.67 3.46 2.21 24.87 14.45 10.42

17.31 10.48 6.83 11.72 4.95 6.77 5.59 5.53 0.06 9.22 3.48 5.74 3.36 0.53 2.83 5.86 2.95 2.91 26.53 13.96 12.57

19.48 10.66 8.82 13.85 5.07 8.78 5.63 5.59 0.04 9.43 2.87 6.56 3.81 0.54 3.27 5.63 2.33 3.29 28.91 13.53 15.38

28.80 17.10 11.70 23.60 12.00 11.60 5.20 5.10 0.10 9.72 3.10 6.62 3.79 0.50 3.29 5.93 2.60 3.33 38.52 20.20 18.32

Fuente: Confis, DNP, Secretarias de Hacienda Departamentales

Pese a lo anterior, la deuda pública consolidada bajó en forma significativa  hasta 1994, al pasar del 42.3% del PIB en 1990 al 24.8% del PIB en 1994. Ello 


gracias a que en dicho período el crédito externo neto fue negativo y a que la  deuda  externa  de  las  entidades  públicas  privatizadas  empezó  a  ser  contabilizada  como  deuda  privada.  Sin  embargo,  a  partir  de  1995  cambió  la  tendencia  descendente  de  la  deuda  pública.  Con  el  fin  de  atender  sus  crecientes  necesidades  de  financiación,  el  Gobierno  Nacional  recurrió  de  nuevo  al  endeudamiento  externo,  y  con  la  creación  del  mercado  interno  de  deuda  pública  aceleró  también  el  crecimiento  de  su  deuda  interna.  Entre  tanto,  los  gobiernos  territoriales  continuaron  utilizando  el  crédito  interno  para financiar su creciente déficit. Así, pese a la significativa disminución del  saldo  de  la  deuda  de  las  entidades  descentralizadas,  la  deuda  pública  consolidada creció del 24.8% del PIB en 1995 al 38.5% del PIB en 1998.  No  obstante  lo  anterior,  el  elevado  crecimiento  del  endeudamiento  territorial  ha  comprometido  la  estabilidad  financiera  de  varios  gobiernos  departamentales  y  municipales,  que  frente  a  la  incapacidad  de  cumplir  de  manera  adecuada  con  sus  obligaciones  se  han  visto  forzados  a  cambiar  la  estructura  de  su  deuda  interna  mediante  convenios  con  sus  acreedores  y  a  acudir  al  Gobierno  Nacional  en  busca  de  recursos  frescos  de  crédito  que  les  permitan  sanear  sus  finanzas.  El  anterior  hecho  se  presentó  a  pesar  del  fortalecimiento  de  los  controles  estatales  al  endeudamiento  territorial,  los  cuales  se  pusieron  en  marcha  a  partir  de  1995  mediante  decretos  del  Gobierno  central  y  normas  reglamentarias  de  la  Superintendencia  Bancaria,  que  posteriormente  se  modificaron  y  convirtieron  en  ley  de  la  República  en  1997 (Ley 358).   Finalmente, la tendencia creciente de la deuda interna de los tres niveles  de  gobierno  no  tuvo  un  carácter  anticíclico:  su  dinámica  no  se  relacionó  inversamente  con  el  ciclo  económico  y,  por  el  contrario,  respondió  al  déficit  creciente  del  Gobierno  central  y  a  las  mayores  posibilidades  de  apalancamiento  que  brindó  a  las  entidades  territoriales  la  aceleración  del  crecimiento de las transferencias (cgr, 1998). En estas condiciones, en medio  de  la  aceleración  del  proceso  de  descentralización  la  política  fiscal  no  ha  podido usarse como herramienta de estabilización.     D. el déficit de pensiones, una obligación que permaneció cautiva durante  años    Quizás  el  aspecto  que  mejor  refleja  la  profunda  crisis  fiscal  de  las 


entidades territoriales  y  que  representa  el  mayor  riesgo  para  la  estabilidad  macro‐económica en los próximos años es el pasivo pensional de las entidades  territoriales,  el  cual  es  la  consecuencia  directa  del  inadecuado  manejo  administrativo  del  pasado,  cuando  se  pactaban  generosos  beneficios  extraordinarios  con  algunos  trabajadores  –tales  como  el  derecho  a  una  pensión temprana–, sumados a la falta de provisión de recursos para sufragar  dichos  gastos.  En  la  actualidad  numerosas  entidades  territoriales  dedican  la  mayor parte de los ingresos corrientes al pago de las mesadas pensionales, y  algunas de ellas se enfrentan todos los meses al dilema de pagar los salarios a  sus  funcionarios  activos  o  pagar  las  mesadas  a  los  pensionados,  porque  sus  ingresos corrientes  no  les  alcanzan  para  las  dos  cosas  y, mucho menos,  para  aprovisionar estas obligaciones de modo que puedan atenderse en el futuro.  La crisis de las pensiones al nivel territorial es una bomba de tiempo que,  aunque en diferente grado, afecta a todos los departamentos y por ende debe  desactivarse  cuanto  antes.  El  cálculo  actuarial  y  la  determinación  real  de  la  magnitud  de  este  pasivo  son  un  verdadero  problema  debido  a  la  fragmentación e incluso inexistencia de información relevante para elaborar y  organizar  la  historia  laboral  de  los  funcionarios  del  nivel  territorial.  Este  hecho  da  como  resultado  que  tampoco  se  realicen  en  forma  adecuada  las  provisiones o las reservas de ley para responder por las obligaciones futuras18. 

                                                       

18 Una  de  las  bondades  de  la  Ley  100  de  1993  fue  hacer  explícita  la  existencia  de  la 

deuda pensional y la necesidad de su cuantificación y atención. Antes de la puesta en  marcha de la citada ley, el sistema territorial de pensiones estaba sumido en un caos  que  se  caracterizaba  por  la  proliferación  de  una  gran  cantidad  de  fondos,  cajas  y  entidades de previsión social insolventes que, por disposición de la ley, tuvieron que  ser liquidadas y sustituidas por los fondos territoriales de pensiones. Los funcionarios  que venían cotizando en las entidades declaradas insolventes debieron escoger entre  el régimen de prima media con prestación definida (ISS) o el de ahorro individual con  solidaridad (AFP), habiendo lugar a un bono pensional por el valor de los anteriores  aportes  acumulados  o  tiempos  servidos.  Como  consecuencia  de  ello,  los  departamentos dejaron de percibir ingresos por aportes, pero tuvieron que continuar  asumiendo  las  obligaciones  a  su  cargo,  en  particular  el  pago  de  las  mesadas  a  los  pensionados y el respaldo de los bonos  pensionales  de los empleados activos  que se  trasladaron  al  ISS  o  a  las  AFP.    Sin  embargo,  al  parecer  no  sucedía  lo  mismo  con  los  aportes  de  nómina  y  las  contribuciones  de  seguridad  social  que  permitieran  ir  conformando  las  reservas  necesarias  para  los  futuros  pensionados,  aspecto  cuyas  consecuencias futuras todavía no se advertían al nivel territorial. No de otra forma se  entenderían  los  problemas  que  se  han  empezado  a  hacer  manifiestos  en  momentos  recientes. 


II. ¿Qué hacer? ¿cómo enderezar el camino?    Algunos de los problemas que se han presentado en la implantación de la  descentralización en Colombia se originan en el modelo híbrido escogido en el  país,  que  ha  dificultado  en  la  práctica  la  definición  precisa  de  responsabilidades y la implantación efectiva del proceso, al combinar aspectos  tanto  del  modelo  agente‐principal,  en  el  cual  los  gobiernos  territoriales  se  ocupan ante todo de ejecutar las políticas diseñadas al nivel central, como del  modelo  de  escogimiento  público  local,  en  el  cual  dichas  entidades  son  autónomas para la definición de sus políticas y la consecución de recursos. El  hecho mismo de que en Colombia la mayor parte de los ingresos locales siguen  siendo provistos por el nivel nacional, de manera que el proceso de toma de  decisiones  de  la  administración  local  no  se  ve  enfrentado  a  esta  restricción  presupuestal,  se  convierte  además  en  un  serio  obstáculo  para  una  provisión  eficiente de los servicios públicos: el nivel central se siente con el derecho de  establecer  las  pautas  de  asignación  de  los  recursos  transferidos  mediante  destinaciones específicas, los gobernantes locales no se sienten responsables  ante los electores sino ante el Gobierno Nacional –pero éste no cuenta con los  mecanismos  adecuados  de  control  y  evaluación  (tales  como  sistemas  de  información  adecuados)–,  y  los  electores,  al  no  actuar  también  como  “contribuyentes‐compradores”,  encuentran  dificultades  para  identificar  al  gobierno  local  como  el  responsable,  lo  que  los  lleva  a  demandar  servicios  mejores de los que en realidad son posibles dadas las condiciones locales, por  lo que culpan al nivel central cuando sus demandas no se materializan.  Otros  problemas  se  relacionan  con  las  deficiencias  de  los  instrumentos  implementados,  tales  como  un  sistema  de  transferencias  intergubernamentales  complejo  e  ineficiente  y  el  mantenimiento  de  una  estructura  tributaria  territorial  inadecuada  e  inflexible.  Otras  posibles  explicaciones  tienen  que  ver  con  algunos  problemas  asociados  a  la  implementación del proceso, en la que los instrumentos utilizados para aplicar  los  nuevos  mandatos  no  tuvieron  una  contraparte  en  instituciones  sólidas,  tanto en lo que respecta al capital humano como al ámbito financiero. Todos  estos  elementos  abonan  el  terreno  para  que  aparezcan  prácticas  de  corrupción  y  clientela  a  nivel  territorial,  a  menos  que  se  fortalezcan  los  instrumentos de control tanto estatal como ciudadano. 


III. la responsabilidad y el control político    La dimensión política de la descentralización se materializa a través de la  participación activa de la ciudadanía para lograr no solo acercar las decisiones  públicas  a  las  necesidades  sociales  sino  dotarlas  de  legitimidad  y  de  la  posibilidad  de  ser  ejecutadas.  Además,  el  proceso  de  autodeterminación  de  objetivos  y  prioridades  a  través  de  la  participación  directa  del  ciudadano  permite  una  vigilancia  también  directa  del  proceso.  Pero  precisamente  el  problema  práctico  es  el  de  lograr  la  incorporación  de  la  acción  participativa  social  en  procesos  de  decisión  y  ejecución  que  han  permanecido  históricamente en manos de un aparato estatal ajeno a la comunidad.  Las  acciones  descentralizantes  en  el  campo  político  en  Colombia  se  encuentran a medio camino. Se han hecho progresos importantes en aspectos  como  el  acceso  al  Senado  de  grupos  minoritarios  mediante  el  cambio  de  la  elección  de  senadores  por  circunscripción  regional  a  la  de  circunscripción  nacional,  la  elección  popular  de  alcaldes  (1986)  y,  principalmente,  con  la  expedición  de  la  Constitución  de  1991  se  diseñaron  nuevas  alternativas  de  expresión  ciudadana,  como  la  elección  popular  de  gobernadores,  la  revocatoria popular del mandato de gobernadores y alcaldes, la posibilidad de  que  los  movimientos  cívicos  presenten  iniciativas  legislativas,  la  creación  de  los consejos nacionales, departamentales y municipales de planeación, etc.   Gracias a esta apertura de mecanismos para fortalecer la democracia local,  en  particular  los  municipios  intermedios  y  grandes  han  podido  ser  gobernados  por  coaliciones  cívicas  y  se  le  han  ganado  espacios  a  los  gamonales y a los partidos tradicionales y disminuir en algo la corrupción y el  clientelismo,  al  tiempo  que  han  aumentado  los  recaudos  tributarios  y  han  adelantado  cuantiosas  inversiones  en  beneficio  de  sus  comunidades.  Pese  a  ello,  el  monopolio  que  los  gamonales  ejercen  sobre  el  poder  dista  mucho  de  ser eliminado, en especial en los departamentos y en los municipios pequeños,  entre  otras  razones  por  la  lentitud  en  la  implantación  de  estos  nuevos  mecanismos  de  participación  (Forero  et  al.,  1997)  y  por  la  baja  capacidad  institucional  de  estas  entidades  para  absorber  de  manera  eficiente  los  cuantiosos  recursos  provenientes  de  las  transferencias;  esta  dificultad  se  origina, al parecer, en la rapidez con que se indujo el proceso (Garay, 1994) y  en la escasez de recursos humanos adecuados cuya contratación obedece más 


a las costumbres políticas de clientela que a los méritos para ocupar los cargos  públicos.   Para  que  el  proceso  descentralizador  logre  desarrollar  todo  su  potencial  en lo referente a la responsabilidad política en la gestión pública es prioritario  definir  estrategias  de  acción  para  la  capacitación  administrativa  y  el  fortalecimiento  institucional  de  dichas  entidades,  así  como  desarrollar  efectivos sistemas de información y seguimiento de la asignación de este gasto  a  través  de  la  coordinación  entre  los  organismos  de  control  estatal  (contralorías, personerías, contaduría) y de control ciudadano (veedurías). La  creación de la Contaduría General de la Nación a mediados de la década del 90  busca  establecer  una  sólida  estructura  contable  para  el  sector  público  y  permitir  así  la  medición  y  control  de  la  actividad  económica  de  la  administración pública. También se ha creado un sistema de control interno,  se ampliaron las atribuciones de la Contraloría General de la República y del  Procurador General, y se le entregó al Congreso de la República la función de  aprobar  el  balance  general  de  la  Nación.  Con  la  articulación  de  estos  mecanismos se  han  sentado  las  bases  de  un  sistema  nacional  de  control  que  permite ser optimistas en que los problemas de corrupción se reducirán en el  mediano plazo a medida que el sistema se consolide y la ciudadanía reaccione  ante los vicios de las malas administraciones   En  el  futuro  inmediato  se  requiere  desarrollar  sistemas  de  información  territorial,  al  igual  que  procesos  de  evaluación  de  la  gestión  pública  que  complementen  los  instrumentos  mencionados  y  que  se  ajusten  a  las  necesidades, no solo de los organismos gubernamentales y de control del nivel  central sino, sobre todo, a las mismas entidades territoriales para mejorar su  capacidad  de  acción.  Así  por  ejemplo,  se  precisa  de  una  base  de  datos  sobre  costos  en  el  gasto  de  obras  de  infraestructura  como  la  que  se  está  desarrollando en otros países latinoamericanos para que las administraciones  y los ciudadanos locales tengan puntos de referencia sobre los costos que han  de asumir al emprender dichas obras.   En  conclusión,  se  han  generado  las  bases  jurídico‐institucionales  para  fortalecer la intervención de los ciudadanos. Pero como es de todos conocido,  las normas por sí solas no garantizan la movilización de la gente en torno a la  gestión  local:  la  movilización  precisa  actores  dispuestos  a  participar.  En  Colombia el problema no es de normas, es más bien de actores. Y es allí donde  reside el obstáculo más importante para la democratización de la gestión local 


y el control efectivo de la ciudadanía sobre la administración del Estado.    IV. los conflictos de competencias intergubernamentales y los criterios de  distribución de las transferencias    La  Constitución  de  1991 hizo  expreso  el mandato del  equilibrio  entre  las  competencias  y  recursos  transferidos  a  las  entidades  territoriales.  Bajo  el  esquema  previsto  las  transferencias  realizadas  por  el  Gobierno  Nacional  se  verían compensadas por una transferencia equivalente de responsabilidades,  reduciéndose por tanto en una medida proporcional el gasto de la Nación en  las  áreas  que  dejarían  de  ser  de  su  competencia.  Por  desgracia  esta  correspondencia  no  se  ha  producido.  Mientras  el  traspaso  de  recursos  dispuesto por la Ley 60 de 1993 se ha venido haciendo de la manera prevista,  el  traspaso  de  funciones  no  se  ha  hecho  a  la  misma  velocidad.  Tal  como  lo  señalan los estudios recientes sobre la materia, entre los cuales se destaca el  informe de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, en este desfase  se encuentra una de las explicaciones del deterioro reciente de las finanzas del  Gobierno Nacional.   Los  propósitos  esbozados  por  el  presente  Gobierno  para  adelantar  un  exigente  plan  de  ajuste  de  sus  finanzas,  que  involucra  medidas  de  racionalización y reducción significativa de sus gastos y de incremento de los  ingresos  tributarios,  contribuirán  apenas  en  parte  a  controlar  la  crisis  fiscal,  en tanto no se aborde la tarea de reordenar las competencias entre los niveles  de gobierno y de reformar el sistema de transferencias con miras a aumentar  la eficiencia del gasto público y a evitar duplicaciones en el mismo.   En lo que se refiere a las competencias, dentro del plan de desarrollo los  sectores  claves  son  los  de  educación  y  salud.  Sectores  que,  por  lo  demás,  constituyen  el  centro  de  la  problemática  del  gasto  social,  como  se  describe  más adelante.  En  la  actualidad  se  presenta  una  gran  confusión  e  incoherencia  en  las  competencias,  debidos,  en  particular,  a  la  ausencia  de  claridad  en  las  funciones, a la debilidad administrativa de los ministerios de Educación y de  Salud y de las entidades territoriales, y, no menos importante, a la politización  en la administración del recurso humano: las estructuras administrativas del  sector se usan para favorecer las redes clientelistas que las controlan.   En su conjunto, estos factores reflejan una realidad en la que no se asignan 


de manera  adecuada  las  responsabilidades  para  la  administración  de  la  educación  y  de  la  salud  públicas  y,  por  tanto,  nadie  responde  por  sus  resultados.   A lo anterior se agrega la carencia de un adecuado sistema de información  que permita conocer lo que sucede con la educación y la salud. Los esfuerzos  para  crear  un  sistema  de  información  sobre  la  calidad  del  servicio  son  recientes  y  no  han  tenido  continuidad.  Esto  en  parte  explica  la  ausencia  de  mecanismos  adecuados  para  controlar  y  evaluar  el  uso  de  los  recursos  financieros transferidos a los departamentos y municipios.  Así  pues,  en  lo  que  se  refiere  a  las  competencias,  los  sectores  claves  son  educación y salud.    A. la educación    En educación los temas prioritarios son el manejo del recurso humano y el  aumento  de  la cobertura y  la  calidad.  La administración  del  recurso humano  en  el  sector  ha  pasado  en  los  últimos  tiempos  por  diferentes  procesos  de  centralización  y  descentralización  que  sin  lugar  a  dudas  han  complicado  el  entramado de competencias según niveles de gobierno, en especial en el nivel  departamental:  1.  La  nacionalización  de  la  educación  en  1975  otorgó  al  departamento  la  responsabilidad  política,  administrativa  y  financiera  del  sector,  pero  dejó  el  nombramiento  de  profesores  en  manos  de  los  gobernadores;  2.  La  descentralización  establecida  por  la  Ley  29  de  1989  concedió a los alcaldes la responsabilidad de administrar (nombrar, transferir,  etc.)  los  profesores  nacionales  y  nacionalizados,  sin  modificar  la  planta  de  personal; 3. La Ley 60 de 1993 devolvió la responsabilidad de esta planta a los  departamentos. Ante todas estas disposiciones no sorprende que hoy por hoy  se encuentren confusiones sobre la naturaleza de las regulaciones en relación  con la responsabilidad en el manejo de los recursos humanos en el sector19.  Así  mismo,  más  que  la  falta  de  docentes  o  de  recursos  para  aumentar  coberturas, el problema principal de la educación es que su manejo depende  más  del  sindicato  de  maestros  que  de  los  mismos  gobiernos  nacional  o 

                                                        19 

En los  departamentos,  por  ejemplo,  las  indefiniciones  respecto  a  sus  responsabilidades en el manejo del recurso humano han desestimulado la asunción de  sus competencias en el sector de acuerdo a la Ley 60 (ver Banco Mundial, 1996). 


territoriales. Pese  a  que  en  la  descentralización  educativa  los  más  privilegiados  han  sido  los  docentes,  con  mejoras  sustanciales  en  la  remuneración en los últimos años, y a que la inversión en el sector ha crecido,  ello  no  se  ha  reflejado  en  una  mejora  apreciable  en  la  calidad;  incluso,  los  docentes se oponen a que se les evalúe en su eficiencia.  La  distribución  de  los  docentes  está  muy  lejos  de  responder  a  las  necesidades  del  país  y  se  precisa  racionalizar  los  procesos  de  selección,  enganche  y  promoción  de  los  maestros  pensando  no  sólo  en  función  de  las  necesidades de éstos, sino ante todo en las necesidades del país20. Por ello la  reforma  se  deberá  orientar  al  aumento  de  la  cobertura  y  la  calidad  de  la  educación,  buscando,  por  ejemplo,  que  los  recursos  se  dirijan  con  prioridad  hacia  donde  están  ubicados  los  estudiantes  y  no  adonde  están  ubicados  los  docentes.   Aunque muy pocos discuten que la racionalización de la planta docente es  un  aspecto  vital  para  empezar  a  resolver  los  problemas  de  financiación,  cobertura  y  calidad  de  la  educación,  ni  la  Nación  ni  los  departamentos  han  contado  con  los  instrumentos  legales  para  ponerla  en  práctica.  Las  normas  vigentes  han  impedido  la  desvinculación  de  docentes,  lo  que  les  garantiza  la  permanencia  en  sus  cargos  hasta  los  65  años  con  independencia  de  que  ya  estén disfrutando de pensión o de que no reúnan los requisitos de idoneidad.  La  inflexibilidad  de  las  normas  ha  sido  tal  que  hasta  el  trasladado  de  un  docente  entre  dos  zonas  de  un  mismo  municipio  requiere  el  previo  consentimiento del docente, por lo que nadie (ni los gobernantes ni los jueces)  se  arriesga  a  asumir  el  costo  político  de  despedir  docentes  o  de  reubicarlos  donde  las  necesidades  del  servicio  lo  demandan.  Así  mismo,  mientras  los  departamentos sean quienes regulan los concursos, nombran a los profesores 

                                                       

20 Mediante un programa de racionalización de la planta de docentes al interior de los 

departamentos y  municipios  es  mucho  lo  que  se  puede  lograr  en  esta  materia  Acciones  específicas  de  dicho  programa  serían:  1.  La  actualización  de  la  información  sobre la planta docente; 2. La reasignación de los docentes departamentales, con base  en  indicadores  técnicos  tales  como  la  relación  alumno‐docente,  así  como  las  disponibilidades  y  necesidades  de  sus  municipios;  3.  El  abstenerse  de  hacer  nombramientos de docentes en tanto no se cuente con los recursos para su pago, y 4.  El abstenerse en la medida que vayan quedando vacantes en la planta de docentes, de  proveerlas  con  nuevos  nombramiento,  y,  en  su  lugar,  asumir  docentes  de  los  departamentos o de los municipios que presenten problemas en la financiación de los  mismos. 


y asignan las plantas docentes, pero sea la Nación quien las paga a través de  transferencias,  ésta  tendrá  muy  pocas  herramientas  para  garantizar  que  los  departamentos  ejerzan  las  funciones  señaladas  bajo  criterios  de  calidad  y  eficiencia.  No  obstante,  con  la  aprobación  de  la  ley  del  plan  de  desarrollo  y  posteriormente  con  la  expedición  del  Decreto  955  de  200021,  en  el  cual  se  introduce  la  posibilidad  para  que  los  docentes  sean  evaluados  y  puedan  ser  objeto de traslados por necesidades del servicio, se abre una posibilidad para  que estos aspectos comiencen a cambiar, aunque el camino por recorrer para  ponerla en práctica no parece fácil.  B. la salud    Por su parte, en el sector salud un aspecto fundamental tiene que ver con  la  necesidad  de  acelerar  el  proceso  de  descentralización,  pues  hasta  el  momento solo se han certificado 17 departamentos y cerca de 300 municipios,  sin que en el último año y medio se hayan certificado nuevos departamentos.  Esta  situación  resulta  paradójica  a  la  luz  de  la  que  se  presentaba  hace  unos  años,  antes  de  la  promulgación  de  las  leyes  60  y  100  de  1993.  En  efecto,  en  vigencia la Ley 10ª de 1989 las entidades territoriales tenían las competencias  pero  no  tenían  los  recursos  para  financiarlas.  Hoy,  en  cambio,  tienen  los  recursos  pero  no  quieren  asumir  las  competencias.  Sin  duda,  este  es  un  aspecto en el que se tiene que trabajar para acelerar el proceso de asunción de  las competencias, para lo cual se deben perseguir las siguientes metas.  1. Promover la consolidación del régimen subsidiado y la separación de las  competencias funcionales de aseguramiento y de prestación. Hoy en día tanto  municipios  como  departamentos  cumplen  las  dos  funciones,  lo  cual  genera  ineficiencias. Así por ejemplo, los departamentos hacen el aseguramiento y a  la  vez  son  dueños  de  los  hospitales,  con  lo  cual  se  generan  inconvenientes  puesto  que  tienen  un  estímulo  para  condicionar  el  aseguramiento  a  que  la  prestación se contrate con sus propias entidades. Así mismo, como en muchos  casos  las  entidades  aseguradoras  son  las  mismas  que  se  encargan  de  la  prestación del servicio, la función de control que deberían ejercer las primeras  sobre las segundas no funciona.   De  otra  parte,  las  labores  de afiliación  a  la seguridad  social  las  adelantan 

                                                        21 Con ocasión de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999. 


las entidades  promotoras  de  salud,  que  tienen  por  función  promover  la  afiliación de la población a la seguridad social, y los departamentos contratan  con  ellas  la  afiliación  de  la  población  pobre  de  sus  territorios,  a  la  vez  que  aquellas contratan con los hospitales la prestación de servicios efectivos a la  población.  Estas  dualidades  son  resultado  de  las  contradicciones  entre  las  leyes  10ª  de 1990 y 60 de 1993, por un lado, y la Ley 100 de 1993, por el otro. Mientras  las  dos  primeras  les  asignan  competencias  de  oferta  a  los  departamentos,  como  son  las  de  administrar  la  infraestructura  hospitalaria  del  segundo  y  tercer  nivel  y  adelantar  la  política  de  salud  pública  en  sus  respectivos  territorios,  la  segunda  les  asigna  funciones  de  demanda,  como  son  las  de  administrar las fuentes de financiación del sector, de tal manera que contraten  en favor de la población los seguros de salud del régimen subsidiado.  Una  solución  adecuada  a  este  problema  sería  que  los  departamentos  se  quedaran con la función de aseguramiento, lo que traería ventajas en relación  con la escala (mayor número de afiliados y mayor capacidad de control a las  empresas  promotoras  y  aseguradoras),  en  comparación  con  lo  que  pueden  hacer  los  municipios.  Por  su  parte,  los  municipios  se  encargarían  de  la  provisión del servicio a todos los niveles (los municipios pequeños al primer  nivel  y  los  grandes  a  los  niveles  2  y  3),  con  lo  cual  los  recursos  de  la  participación  municipal  de  destinación  específica  a  salud  se  dirigirían  a  financiar los hospitales.   2.  Como  en  el  caso  de  la  educación,  un  punto  central  en  materia  de  competencias se refiere al manejo del recurso humano. Entre las razones por  las  cuales  es  tan  precario  el  avance  de  la  descentralización  en  salud  está,  en  primer lugar, el hecho de que los departamentos no cuentan con la capacidad  económica  y,  en  segundo  lugar,  que  el  departamento  no  pacta  los  aumentos  salariales  del  Gobierno.  El  problema  se  refleja  en  que  los  departamentos  no  pueden  financiar  con  sus  recursos  las  nivelaciones  salariales  determinadas  por  el  Gobierno  Nacional.  La  queja  de  los  gobernadores  es  que  “el  Gobierno  legisla  para  crearles  obligaciones  pero  no  legisla  para  asumir  los  costos  de  esas  obligaciones”.  Es  necesario  entonces  flexibilizar  este  manejo  de  manera  que sean las mismas entidades responsables de la prestación de los servicios  quienes decidan sobre el tamaño, el perfil y la remuneración de las plantas de  personal.   


V. los criterios de distribución de las transferencias    Una vez aclaradas las competencias, se requiere establecer un sistema de  financiamiento  adecuado  que  oriente  la  distribución  de  los  recursos  de  educación  y  salud  con  base  en  criterios  de  capitación,  es  decir  con  base  en  criterios de demanda, y no con base en los criterios actuales que privilegian la  distribución  con  base  en  los  costos  históricos  (inercia)  de  provisión  de  los  servicios desde el lado de la oferta, lo cual ha sido un camino expedito para la  ineficiencia y la inequidad de la distribución entre las entidades territoriales22.  Ello implica resolver las contradicciones entre la Ley 60 de 1993 y la Ley 100  del mismo año. La Ley 60 se orienta al financiamiento de la oferta, esto es, a  garantizar  como  mínimo  el  cubrimiento  de  los  gastos  históricos  del  sistema  nacional de salud, en tanto que la Ley 100 se orienta a financiar la demanda  con  el  objetivo  de  garantizar  a  toda  la  población  el  acceso  a  unos  servicios  básicos  de  salud  (plan  de  atención  básica  y  plan  obligatorio  de  salud)  asignando  los  recursos  a  las  entidades  territoriales  exclusivamente  con  base  en la población atendida. Se debe acelerar, pues, el montaje generalizado del  sistema de financiamiento que trae la Ley 100, el cual va dirigido a otorgarle  un  mayor  papel  al mercado,  a  la decisión  de  los  usuarios  y a  la  búsqueda de  eficiencia en los hospitales, los cuales sólo recibirán recursos en la medida en  que vendan servicios a los afiliados a la seguridad social, no importa que sean  públicos o privados.   En  lo  que  se  refiere  a  las  transferencias  municipales,  se  requiere  la  presentación de un proyecto de ley que elimine las destinaciones específicas a  los sectores de agua potable y saneamiento básico (20%), recreación y cultura  (5%) y otros sectores (20%). En efecto, a diferencia de la educación y la salud,  en general se trata de gastos cuya repercusión es marcadamente local, por lo  que  en  principio  parecería  conveniente  que  las  autoridades  municipales  tuvieran  la  flexibilidad  para  decidir  el  monto  a  invertir  en  cada  sector  de 

                                                        22  Hoy  en  día,  la  equidad  en  la  distribución  inter  e  intradepartamental  del  situado 

depende de  manera  exclusiva  de  la  distribución  geográfica  de  los  profesores  nacionales  y  nacionalizados.  Con  frecuencia  se  dan  casos  en  donde  departamentos  y  municipios  de  un  mismo  departamento,  con  una  población  escolar  similar,  reciben  montos  de  recursos  bastante  diferentes;  ello  es  así  porque  en  un  municipio  puede  haber  una  cantidad  de  docentes  mayor  y/o  puede  tener  unos  costos  salariales  mayores  que  los  del  otro,  mientras  que  sus  poblaciones  escolares  pueden  ser  más  o  menos semejantes.   


conformidad con las necesidades y las preferencias locales. Por esta razón, en  lo que se refiere a la destinación de la participación de los municipios en los  ingresos  corrientes  de  la  Nación,  resultaría  conveniente  una  medida  que  modifique  las  reglas  de  asignación  y  le  otorgue  un  mayor  porcentaje  a  la  educación  (40%),  un  20%  para  salud  y  el  40%  restante  para  que  los  municipios decidan la distribución entre los otros sectores. De igual manera se  debería  otorgar  un  mayor  porcentaje  a  los  criterios  de  esfuerzo  fiscal  y  eficiencia administrativa en la distribución, con el fin de promover un mayor  esfuerzo  fiscal  de  estas  entidades,  de  modo  de  impulsar  una  mayor  participación de sus recursos propios en la estructura de sus ingresos.     vi. la descentralización tributaria    Si  bien  las  diferencias  de  riqueza  y  desarrollo  son  evidentes  entre  las  regiones que componen un país, y ello es argumento suficiente para buscar la  equidad fiscal horizontal a través de un adecuado sistema de transferencias y  subvenciones,  un  objetivo  primordial  del  proceso  de  descentralización  debe  ser  lograr  que  los  entes  territoriales  financien  sus  requerimientos  de  asignación con recursos generados al interior de sus jurisdicciones y a través  del  máximo  esfuerzo  fiscal  que  sea  compatible  con  su  nivel  de  riqueza.  Por  esta  razón,  una  buena  parte  del  proceso  debe  encaminarse  a  fortalecer  la  estructura tributaria de los niveles subnacionales de gobierno.  Encabezados  por  Bird,  Zodrow  y  Maclure,  los  estudiosos  de  la  hacienda  pública  territorial  han  esbozado  los  requisitos  mínimos  que  debería  cumplir  un  buen  tributo  local.  Hoy  en  día  es  plenamente  aceptada  la  aplicación  del  principio  del  beneficio  a  la  provisión  de  aquellos  bienes  llamados  por  Buchanan  “cuasipúblicos”.  También  se  sabe  que  la  movilidad  y  las  características de los factores a gravar juegan un papel fundamental a la hora  de  determinar  el  nivel  de  gobierno  que  debe  establecer  un  tributo.  Sin  embargo,  en  la  práctica  son  pocos  los  tributos  que  cumplen  plenamente  con  estos  criterios.  Ello  es  relevante  en  particular  en  el  caso  de  los  niveles  intermedios de gobierno. De acuerdo con la teoría de la asignación impositiva,  la determinación de una estructura tributaria para los niveles intermedios de  gobierno  debe  concebirse  como  un  asunto  más  de  estrategia  que  de  dogmatización.  Mientras  existen  impuestos  que  son  claramente  del  nivel  central e impuestos que lo son del nivel local, los tributos del nivel intermedio 


deben establecerse siguiendo los criterios que sustentan los otros niveles. Por  ejemplo,  si  un  impuesto  grava  una  base  móvil,  no  debería  ser  establecido  a  nivel local. Sin embargo, si el  grado de movilidad de dicha base no supera la  órbita regional, la misma debería ser gravada por los niveles intermedios.   A  la  luz  de  lo  anterior,  es  posible  afirmar  que  los  entes  territoriales  colombianos cuentan con la mayoría de los tributos que recomienda la teoría y  que  son  aceptados  en  el  ámbito  internacional.  No  obstante,  la  estructura  tributaria presenta algunas incoherencias que es necesario corregir.  El sistema tributario territorial en Colombia es más bien subsidiario. En la  práctica,  la  Constitución  y  la  leyes  de  orden  nacional  crean  los  impuestos  locales,  definen  sus  elementos,  y  los  entes  territoriales  son  libres  de  adoptarlos a través de sus normas internas. Además de la necesidad de crear  un marco único que favorezca a los contribuyentes, el país ha aceptado que los  impuestos  locales  se  creen  por  leyes  nacionales,  ante  todo  por  las  características de las bases que son gravadas: con excepción de los impuestos  a  la  propiedad,  que  como  lo  recomienda  la  teoría  están  en  cabeza  de  los  municipios, la gran mayoría de los tributos territoriales gravan bases móviles  (los  ingresos  brutos  del  comercio  y  la  industria  en  el  caso  de  las  entidades  locales,  y  los consumos  específicos  de  licores,  tabaco  y cerveza  en el  caso  de  los  departamentos).  Esta  situación  ha  hecho  pensar  que  la  mejor  forma  de  evitar  una  competencia  ruinosa  entre  las  jurisdicciones  territoriales  es  la  fijación de los elementos de los tributos desde las leyes nacionales.  Sin  embargo,  lo  anterior  no  significa  que  las  entidades  territoriales  colombianas  carecen  de  autonomía  para  manejar  sus  tributos:  una  vez  adoptados, la autoridades locales gozan de plena libertad para administrarlos  (por ejemplo, son independientes para fiscalizar, recaudar, cobrar, establecer  exenciones, etc.) y, en la mayoría de los casos, para escoger tarifas dentro de  un rango establecido por la ley.  De  todas  maneras,  debe  aceptarse  que  la  legislación  nacional  tiende  muchas  veces  a  predestinar  los  recursos  tributarios,  lo  que  lesiona  la  autonomía  territorial.  Así  mismo,  el  número  de  impuestos  territoriales  es  elevado  y  muchos  de  ellos  son  anacrónicos,  pues  los  costos  del  recaudo  son  superiores  al  recaudo  mismo.  Además,  datan  de  la  época  de  la  Colonia  y,  a  pesar  de  ser  creados  por  leyes  nacionales,  no  cuentan  con  unas  normas  procedimentales  homogéneas  en  el  territorio  nacional.  De  otro  lado,  los  diagnósticos muestran que el desequilibrio vertical es elevado, la competencia 


tributaria horizontal  es  especialmente  fuerte  a  nivel  departamental  y,  con  excepción  de  muy  pocos  municipios  y  departamentos  grandes,  las  transferencias  del  Gobierno  central  son  la  principal  fuente  de  ingresos  en  la  mayor  parte  de  las  entidades  territoriales.  La  problemática  descrita  tiene  especial relevancia en los departamentos.  Si  bien  los  problemas  de  destinación  y  administración  son  similares  al  interior de los dos niveles de gobierno subnacionales, los municipios han sido  menos  permeables  a  dicha  situación.  La  base  de  las  fuentes  municipales  la  constituyen  los  impuestos  a  la  propiedad  y  a  los  ingresos  brutos  de  la  industria,  el  comercio  y  los  servicios.  Es  claro  que  el  primero  es  el  mejor  tributo  para  los  entes  locales,  y  sobre  el  mismo  se  puede  afirmar  que  está  correctamente  adoptado  por  la  legislación  colombiana.  Se  trata  de  un  impuesto  con  tarifas  progresivas  y  cuya  base  es  el  valor  catastral  del  predio  determinado  por  una  entidad  del  orden  nacional  (Instituto  Geográfico  “Agustín Codazzi”) y que se ajusta anualmente de acuerdo con la variación del  índice  de  precios  al  consumidor.  Quizás  es  necesario  realizar  algunas  correcciones,  pero  más  en  el  campo  del  estímulo  a  la  responsabilidad  fiscal.  Los problemas de este impuesto se han venido presentando, por ejemplo, en  decisiones  locales  de  no  actualizar  corrientemente  el  valor  de  sus  bases  catastrales  o  establecer  exenciones  a  los  predios  de  mayor  valor  en  la  localidad.  La problemática a nivel local se presenta en el segundo de los tributos. El  impuesto  de  industria  y  comercio,  como  se  le  conoce  en  Colombia,  tiene  el  inconveniente  de  que  grava  bases  móviles  y  es  de  cascada.  No  obstante,  las  tarifas  son  más  bien  bajas  y  el  hecho  de  que  el  recaudo  se  concentra  en  las  cinco  ciudades  más  importantes  del  país  parece  indicar  que  el  impuesto  ha  tenido poco impacto en la ubicación de la industria y el comercio. Aunque se  ha  pensado  en  una  buena  cantidad  de  opciones  para  mejorarlo  e  incluso  reemplazarlo,  hasta  el  momento  las  modificaciones  más  importantes  se  refieren a la aclaración del pago cuando un industrial es también comerciante  y  realiza  negocios  fuera  del  lugar  donde  está  instalada  la  fábrica,  y  a  volver  más  regular  el  pago  para  evitar  que  se  pierda  el  poder  adquisitivo  de  los  recaudos,  estabilizando  además  el  flujo  de  caja  de  los  municipios.  En  la  actualidad  se  busca  que  el  legislativo  apruebe  un  cambio  en  la  forma  de  determinar la distribución de la base gravable. Se trata de una variación de la  llamada  fórmula  de  Massachusetts,  que  distribuye  el  pago  del  impuesto  de 


acuerdo con la participación de los ingresos brutos locales del contribuyente  en sus ingresos brutos totales a nivel nacional.  Los  departamentos,  por  su  lado,  dependen  en  casi  un  80%  de  los  impuestos específicos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos; el otro 20%  lo consiguen con los gravámenes a la propiedad de vehículos automotores y al  registro  de  transacciones  en  las  cámaras  de  comercio  y  oficinas  de  instrumentos  públicos.  Los  impuestos  al  consumo  se  caracterizan  por  la  movilidad de la base gravable, la cual se sitúa a nivel departamental, y la fuerte  competencia horizontal, que deriva en problemas de contrabando y elusión de  los  tributos.  Los  efectos  en  el  recaudo  se  ven  influidos,  además,  por  la  existencia  de  un  monopolio  legal  a  la  producción,  introducción  y  venta  de  licores para cada uno de los 32 departamentos del país, la baja elasticidad del  ingreso  de  los  consumos  gravados  y  su  destinación  casi  que  constitucional  a  educación y salud.  Ante semejante problemática, se ha optado por dotar a los departamentos  de normas homogéneas para el manejo de los impoconsumos. Por ejemplo, se  ha unificado la base gravable en el precio de venta al detallista y determinado  un solo marco de procedimientos y sanciones. Así mismo, se ha estimulado el  desarrollo  de  mecanismos  mancomunados  para  hacerle  frente  a  los  contrabandistas.  No  obstante,  la  baja  elasticidad  ingreso  y  la  destinación  a  gastos  en  educación  y  salud  han  obligado  a  fortalecer  sus  arcas  con  la  modernización  de  otros  impuestos  –como  el  de  registro,  vehículos  automotores y juegos de azar–, y la creación de nuevas alternativas, como la  sobretasa  a  la  gasolina.  Aunque  algunos  estudios  plantean  la  posibilidad  de  que los departamentos compartan las bases de los tributos que pertenecen al  Gobierno Nacional, esta alternativa ha mantenido bajo perfil en espera de que  se aclare la distribución de competencias y recursos, que como se ve en otro  apartado es uno de los obstáculos para enfrentar el actual problema fiscal del  Gobierno central.  Hoy en día se trabaja en el desarrollo de alternativas para corregir algunas  de las debilidades que presenta la estructura actual. Por ejemplo, las normas  nacionales que tratan sobre tributación territorial han dejado mayor espacio  para  que  las  entidades  locales  y  departamentales  decidan  qué  hacer  con  los  recursos  provenientes  de  sus  impuestos.  Así  mismo,  se  busca  aclarar  los  elementos  de  algunos  de los  impuestos  para  permitir,  entre  otras  cosas,  una  mayor  libertad  en  el  manejo  tarifario  de  aquellas  bases  de  baja  movilidad  y 


proporcionar un  marco  para  el  manejo  de  los  aspectos  procedimentales  y  sancionatorios de los tributos territoriales.    VII. el endeudamiento territorial    Hay quienes arguyen que el endeudamiento de los gobiernos territoriales  debería simple y llanamente prohibirse, y de hecho algunos países han llegado  hasta  ese  punto.  Aunque  sería  un  grave  error  desechar  por  completo  el  argumento en cuestión, creo que la prohibición del endeudamiento territorial  constituiría una medida exagerada, cuando no contraproducente. Por razones  naturales, en un ambiente federalista o descentralista hay un terreno abonado  para  el  florecimiento  del  mercado  de  la  deuda  territorial.  Del  lado  de  la  demanda,  las  entidades  territoriales  ven  en  el  crédito  un  instrumento  importante para hacer frente a las crecientes demandas de servicios públicos,  ya  que  les  permite  suavizar  y  acomodar  temporalmente  su  gasto  ante  variaciones en los ingresos sin tener que asumir al costo político que implica  recurrir a los recursos autogenerados a través de mayores impuestos o cargos  a los usuarios de los servicios públicos23. Así mismo, del lado de la oferta  las  entidades financieras ven en las entidades territoriales uno de los clientes más  apetecibles gracias a que estas entidades administran hoy una gran cantidad  de recursos, provenientes ante todo de las transferencias de la Nación24, cuyo 

                                                       

23 Para las autoridades  locales es más fácil financiar gastos presentes con  deuda que 

con impuestos,  porque  aquella  genera  menor  resistencia  social:  en  efecto    los  contribuyentes  no  son  conscientes  de  que  un  mayor  endeudamiento  en  el  presente significa mayores impuestos en el futuro.    24 

Con excepción  de  las  ciudades  mayores  a  100  mil  habitantes  y  algunos  departamentos,  históricamente  el  crédito  no  había  jugado  un  papel  importante  como  fuente  de  financiamiento  de  las  entidades  territoriales.  La  centralización  y  absorción progresiva de funciones y competencias por el nivel central, que se hizo  manifiesta en la profusión de entidades del orden nacional, hacía innecesario, en  cierta medida,  el endeudamiento de las entidades territoriales con propósitos de  inversión.  Así  mismo,  por  lo  general,  los  municipios  y  departamentos  no  resultaban  ser  clientes  atractivos  para  los  bancos  en  razón  de  su  baja  capacidad  financiera  para  apropiar  recursos  estables  y  dinámicos  que  se  constituyeran  en  garantía de pago de los créditos. Finalmente y, como consecuencia de lo anterior, 


flujo futuro  garantizado  por  la  Constitución  se  convierte  a  su  vez  en  una  excelente garantía de pago de los créditos25.  El  sobreendeudamiento  de  los  departamentos  y  municipios  y  la  disminución de  los  ingresos corrientes  de  la Nación  han hecho  que  los  entes  territoriales hoy sean un cliente de alto riesgo para el sector financiero, el cual  ha visto afectada su situación patrimonial por cuenta de una deuda territorial  mal manejada.   En la medida que se use de manera racional, el crédito es una alternativa  para financiar la inversión de largo plazo, y una forma de distribuir las cargas  tributarias  entre  los  contribuyentes  de  hoy  y  de  mañana.  Lo  que  no  tendría  justificación sería dejar a las nuevas generaciones una herencia de deudas de  las  que  no  van  a  recibir  ningún  beneficio.  Eso  sucedería,  por  ejemplo,  si  los  créditos se despilfarraran en aparatos burocráticos inflados e improductivos.  Pero afirmar que el acceso al crédito es una buena cosa para municipios y  departamentos  deja  todavía  sin  responder  la  pregunta  de  si  es  necesario  regularlo. El grado de autonomía conferido a los niveles inferiores de gobierno  en  materia  de  endeudamiento  varía  entre  dos  posiciones  extremas:  una  de  prohibición  total  o  estrictamente  sujeta  a  una  instancia  de  aprobación  superior  en  el  Gobierno central,  y  la  otra de  acceso  libre,  de acuerdo  con  las  decisiones  de  las  autoridades  locales  y  sus  comunidades.  Por  ejemplo,  en  Australia todo crédito que quiera contratar un Estado debe ser autorizado por  el  Gobierno  central.  En  Alemania,  similarmente,  los  Lander  tienen  poca  autonomía fiscal. En Estados Unidos y Suiza el endeudamiento estatal no está  restringido  por  el  Gobierno  central,  pero  existen  otras  restricciones:  en  un  buen  número  de  Estados  existen  restricciones  fiscales  que  consisten  en  requisitos  de  presupuestos  balanceados  y/o  límites  al  endeudamiento.  En  Canadá  no  hay  limitaciones  legales  al  endeudamiento  de  los  gobiernos  provinciales  o  de  sus  agencias.  Así,  la  experiencia  internacional  refleja  una  combinación  de  reglas  fiscales  y  de  disciplina  de  mercado.  La  diversidad  de  reglas en sí misma sugiere que no hay un claro espacio para las restricciones 

                                                                                                                                             los  excesivos  requisitos  y  trámites  exigidos  por  los  bancos  terminaban  por  desanimar a los funcionarios territoriales que golpeaban a sus puertas.    25 Los bancos se suelen asegurar exigiendo la pignoración de estas transferencias, las 

cuales deben consignarse en cuentas en dichas instituciones. 


constitucionales o  legales  sobre  el  endeudamiento  (déficit)  de  las  entidades  territoriales26 .  Si  se  acepta  que  es  necesario  regular  el  acceso  al  endeudamiento  territorial,  surge  entonces  la  cuestión  de  cómo  hacerlo.  En  Colombia,  la  redefinición  de  responsabilidades  estatales,  acompañada  de  una  creciente  transferencia  de  recursos  de  la  Nación,  presionó  las  necesidades  de  financiación territorial y generó incrementos en el nivel de endeudamiento sin  que  se  fortaleciera  la  generación  de  recursos  propios.  Hacia  finales  de  1996  numerosas  entidades  del  nivel  territorial  empezaban  a  mostrar  signos  preocupantes  en  su  situación  fiscal  y  los  “huecos  fiscales”  llevaron  incluso  a  comprometer la capacidad de pago en algunos de ellos.  Frente al escenario anterior, surgió la pregunta de qué tan bien se hallaba  dotado  el  país  en  materia  de  legislación  para  hacer  frente  a  las  tendencias  y  niveles de endeudamiento acumuladas. Existió unanimidad referente a que la  medida  de  capacidad  de  pago,  definida  como  el  30%  de  la  relación  entre  el  servicio de la deuda y los ingresos corrientes incluidas las transferencias, no  reflejaba  una  medición  acertada  de  la  capacidad  de  pago.  Por  esta  razón,  a  través de la llamada “ley de los semáforos” se optó por establecer un sistema  de  topes  al  endeudamiento  municipal  y  departamental.  De  acuerdo  con  la  nueva  norma,  cuando  los  indicadores  de  endeudamiento  sobrepasan  ciertos  límites  (semáforos  amarillo  y  rojo)  los  municipios  y  departamentos  deben  obtener  autorización  de  otro  nivel  de  gobierno  para  poder  realizar  nuevas  operaciones  de  crédito,  sujeto  a  la  adopción  de  un  plan  de  desempeño  previamente acordado con las instituciones financieras. En concordancia con  un viejo principio de administración financiera, la legislación estipula que los  recursos de crédito deben orientarse, como regla general, hacia la inversión.  Es  importante  apreciar  que  la  nueva  norma  trae  una  herramienta  fundamental para el control del endeudamiento territorial: se trata del plan de  desempeño, instrumento dirigido a las entidades territoriales que superen los  límites  considerados  como  de  endeudamiento  sostenible  y  que  tiene  como 

                                                        26  Más  aún  cuando  se  comparan  los  diferentes  países:  aquellos  con  las  regulaciones 

más estrictas no siempre son los que exhiben las políticas fiscales más apropiadas.  Por ejemplo, Lane observa endeudamientos más peligrosos en algunos estados de  Australia que en las provincias canadienses.   


propósito establecer  los  ajustes  fiscales  y  administrativos  que  deberá  implantar  la  entidad  territorial  para  renovar  sus  posibilidades  de  acceso  al  crédito  y  para  garantizar  a  futuro  su  solidez  económica  y  financiera.  Estos  planes  de  desempeño  son  negociados  y  suscritos  por  las  entidades  territoriales  y  las  entidades  prestamistas  y  los  revisan  el  Ministerio  de  Hacienda  o  los  departamentos,  dependencias  que  también  harán  el  seguimiento y la evaluación al cumplimiento de dichos planes de desempeño.  El  plan  de  desempeño  surge  cuando  existen  señales  que  indican  dificultades en las finanzas de la entidad que amenazan su capacidad de pago,  y  consecuentemente  con  esta  situación  plasman  acciones  y  medidas  tendientes a optimizar el recaudo de los ingresos y a disminuir y racionalizar  los gastos, en procura de lograr el saneamiento financiero y administrativo de  la  entidad.  Como  ejemplos  de  este  tipo  de  medidas  podemos  mencionar  las  siguientes:  mejorar  el  perfil  de  la  deuda,  depurar  y  recuperar  cartera  de  los  contribuyentes  más  representativos,  actualizar  censos  de  contribuyentes,  enajenar  activos  improductivos  y  otros  derechos,  fomentar  la  participación  privada  en  la  prestación  de  servicios,  adoptar  programas  de  fiscalización  y  control, optimizar las plantas de personal.  Si  bien  las  nuevas  medidas  significan  un  avance  importante  en  la  regulación  del  endeudamiento  territorial  y  en  su  contribución  a  disciplinar  dicho mercado, es claro también que todavía persisten algunos elementos que  atentan  contra  este  objetivo  y  que  ameritan  ajustes  en  el  corto  plazo.  Ha  resultado  evidente  que  hay  una  serie  de  circunstancias  que  impiden  que  el  mercado por sí solo genere las condiciones para un endeudamiento prudente,  lo  que  hace  necesaria  una  supervisión  directa  y  constante,  acompañada  a  su  vez del establecimiento de medidas orientadas a su regulación, tales como el  establecimiento  de  techos  a  los  niveles  de  endeudamiento  permitidos  y  de  planes de desempeño como prerrequisitos para contratar créditos adicionales.  Entre  estas  circunstancias  se  encuentran  el  poco  desarrollo  del  mercado  de  capitales,  las  deficiencias  de  información,  las  posibilidades  de  rescate  financiero,  la  autorización  de  pignoración  de  transferencias,  el  período  de  gobierno  de  los  mandatarios  locales,  y  el  proceso  administrativo  de  autorizaciones  de  sobreendeudamiento  que  facilita  la  interferencia  política.  Una buena parte de estos inconvenientes se están atacando mediante mayores  controles  por  el  lado  de  la  oferta  (régimen  más  exigente  de  proviones  de  deuda de mala calidad) y de propuestas orientadas a racionalizar la demanda, 


tales como  la  eliminación  de  la  instancia  automática  de  endeudamiento  en  “semáforo  amarillo”  y  la  prohibición  de  contratar  préstamos  para  inversión  cuando  la  entidad  no  tenga  los  indicadores  de  “semáforo  verde”.  Además, se  están  enfilado  baterías  hacia  el  desarrollo  de  un  sistema  de  información  territorial unificado, que garantice que todos los organismos del nivel nacional  y  las  instituciones  financieras  cuenten  con  un  solo  dato  sobre  los  ingresos  y  gastos  de cada entidad  territorial.  Así mismo,  la  política  nacional  tiene como  directriz  el  no  rescate  financiero  sin  antes  haber  hecho  todo  lo  posible  para  lograr el saneamiento de las entidades territoriales a través del ajuste de sus  propias finanzas.    VIII. descentralización y ajuste fiscal    Sin  unas  finanzas  sólidas,  soportadas  ante  todo  en  la  autofinanciación  de  los  gastos  de  funcionamiento,  la  autonomía  de  las  entidades  territoriales  quedará  reducida  a  un  mero  formalismo  y  la  sostenibilidad  del  proceso  de  descentralización  no  estará  garantizada.  Por  estas  razones,  el  manejo  de  los  problemas fiscales de las entidades territoriales es uno de los campos en que  el  Gobierno  Pastrana  ha  estado  especialmente  activo  en  su  primer  año,  mediante  la  presentación  de  proyectos  de  ley  o  el  impulso  a  aquellos  presentados por el anterior Gobierno, así como con la ejecución de una serie  de acciones adicionales que buscan poner a dichas entidades en la senda de la  viabilidad financiera.   En  este  marco,  los  programas  de  ajuste  fiscal,  también  conocidos  como  planes  de  desempeño,  juegan  un  papel  central  dentro  de  la  estrategia  señalada. Son instrumentos dirigidos a las entidades territoriales que superan  los  límites  considerados  como  de  endeudamiento  sostenible,  y  tienen  como  propósito  establecer  las  acciones  y  medidas  que  deberán  implantar  las  entidades territoriales para optimizar el recaudo de los ingresos y disminuir y  racionalizar  los  gastos,  en  procura  de  lograr  el  saneamiento  financiero  y  administrativo  y  de  renovar  sus  posibilidades  de  acceso  al  crédito.  Estos  planes  de  de‐sempeño  son  negociados  y  suscritos  por  las  entidades  territoriales y las entidades prestamistas y los revisan la Dirección General de  Apoyo  Fiscal  del  Ministerio  de  Hacienda  o  los  departamentos,  dependencias  que  también  hacen  el  seguimiento  y  evaluación  de  su  cumplimiento.  Como  ejemplos  del  tipo  de  medidas  contempladas  en  los  planes  de  desempeño  se 


encuentran: mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de los  contribuyentes  más  representativos,  actualizar  censos  de  contribuyentes,  enajenar  activos  y  otros  derechos,  fomentar  la  participación  privada  en  la  prestación  de  servicios,  racionalizar  la  organización  administrativa  y  optimizar las plantas de personal.  Aunque  la  suscripción  de  planes  de  desempeño  con  departamentos  y  municipios  viene  desde  el  año  1997,  el  presente  Gobierno  le  ha  dado  un  importante  énfasis  a  este  instrumento  como  herramienta  para  inducir  acciones  de  saneamiento  fiscal  en  dichas  entidades  y  como  instrumento  efectivo  de  control  y  seguimiento  de  la  sostenibilidad  de  las  mismas.  Así  mismo, complementario a las funciones que la ley le asigna en relación con la  evaluación  y  el  seguimiento  de  los  planes  de  desempeño  suscritos  con  entidades financieras, el Gobierno se ha comprometido más directamente con  este tipo de acciones a través del “Programa de apoyo al saneamiento fiscal y  fortalecimiento  institucional  de  entidades  territoriales”  el  cual  concede  créditos  en  condiciones  favorables  para  que  las  entidades  territoriales  financien  los  costos  que  demanda  la  aplicación  de  las  acciones  adoptadas  (indemnizaciones  y  pasivos  exigibles  de  empleados  en  procesos  de  reorganización  administrativa,  diseño  y  aplicación  de  instrumentos  para  fortalecer  el  recaudo  de  rentas  y  la  administración  financiera,  acciones  de  capacitación y asistencia técnica, entre otras).   El balance de la ejecución del programa refleja que los principales avances  se  han  producido  en  el  presente  Gobierno.  Así,  se  pasó  de  atender  integralmente menos de 20 entidades territoriales en 1997 a 46 en 1998, y 59  en 1999 mediante la suscripción, seguimiento, evaluación y asistencia técnica  a la ejecución de planes de desempeño con dichas entidades. Como resultados  visibles  de  este  programa  se  pueden  señalar  el  desembolso  de  créditos  por  más  de  $300  mil  millones  y  la  reestructuración  de  deudas  por  cerca  de  $2  billones. Además, se ha logrado racionalizar de manera significativa los gastos  de  funcionamiento  de  las  entidades  beneficiarias,  a  través,  entre  otras  medidas,  de  la  supresión  de  cargos  innecesarios,  la  profesionalización  de  las  plantas  de  personal,  la  liquidación,  fusión  o  transformación  de  entidades  o  dependencias descentralizadas, y la incorporación de los entes de control y las  corporaciones  públicas  a  los  procesos  de  saneamiento.  Del  lado  de  los  ingresos, se observan resultados satisfactorios en materia de recuperación de  cartera y enajenación de activos improductivos en las entidades acogidas por 


el programa.   Igualmente,  la  evaluación  de  la  experiencia  con  este  instrumento  ha  enseñado  algunas  lecciones  importantes,  entre  las  cuales  cabe  señalar  las  siguientes:  1. Las posibilidades de cumplimiento del plan de desempeño requieren del  compromiso  y  la  participación  de  todas  las  autoridades  con  capacidad  de  tomar  decisiones.  En  el  caso  de  las  entidades  territoriales,  no  basta  con  la  disposición  del  ejecutivo  en  el  sector  central:  es  imprescindible,  además,  el  compromiso  de  las  asambleas  y  concejos,  de  los  gerentes  y  directores  del  sector  descentralizado,  y  de  los  órganos  de  control  (contralorías  y  personerías).   2.  Así  mismo,  las  acciones  contenidas  en  el  plan  de  desempeño  deben  ajustarse  a  la  realidad  financiera  e  institucional  de  la  entidad  y  ser,  además,  flexibles. Es infructuoso establecer objetivos que desconozcan dicha realidad,  porque los logros serán totalmente contrarios a la meta planteada. Las metas  también deben ser susceptibles de ajustes en la medida que las condiciones de  la entidad o su entorno así lo requieran.  3. En buena medida el éxito de los planes reside en la posibilidad real de  que las sanciones por su incumplimiento se hagan efectivas. La imposibilidad  de  acceder  a  nuevos  créditos  en  el  futuro  por  parte  de  una  entidad  que  incumple es una de las sanciones que introduce la ley de endeudamiento. Lo  deseable,  por  supuesto,  sería  que  las  autoridades  responsables  recibieran  algún tipo de sanción efectiva para que el asunto no quede reducido a simples  reportes de incumplimiento.   4.    El  acompañamiento  del  Gobierno  Nacional  mediante  asesoría,  asistencia  técnica  y  en  la  revisión  del  avance  de  los  diferentes  compromisos  incluidos en los planes de desempeño debe ser permanente, como mínimo en  forma  trimestral,  con  el  fin  de  que  se  puedan  identificar  a  tiempo  los  correctivos necesarios.     5. Como balance de los procesos de ajuste adelantados, debe destacarse la  nueva orientación que se está dando a las estructuras y organizaciones de los  municipios  y  departamentos;  ésta,  si  bien  requiere  de  algunas  reformulaciones,  está  consolidando  en  el  campo  territorial  una  cultura  organizacional  orientada  a  hacer  más  eficiente  la  asignación  del  gasto  y  la 


toma de decisiones27.     IX. ley de racionalización del gasto de las entidades territoriales    En la última semana de septiembre de 1999 se concluyó el trámite de la ley  de  saneamiento  y  ajuste fiscal  de  las  entidades  territoriales  (proyecto  de  ley  046/99  Cámara  y  199/99  Senado)  en  el  Congreso  de  la  República,  con  la  aprobación de la conciliación presentada por las comisiones designadas para  este propósito.   Entre  los  aspectos  más  importantes  de  esta  ley  podemos  señalar  los  siguientes:  1.  Se  establecen  límites  a  los  gastos  de  funcionamiento  de  las  entidades  territoriales,  atando  su  nivel  a  la  disponibilidad  de  recursos  de  libre  destinación.   2.  Se  mejoran  los  criterios  de  categorización  de  los  departamentos  y  municipios,  tomando  en  cuenta  su  situación  financiera  y  administrativa,  su  población  y  sus  ingresos  corrientes  de  libre  destinación,  lo  cual  permitirá  adecuar  los  niveles  de  gasto  a  las  verdaderas  posibilidades  de  cada  una  de  tales entidades territoriales.   3. Se limitan las transferencias para el sostenimiento de las asambleas y de  las  contralorías  departamentales,  los  concejos,  contralorías  y  personerías  distritales y municipales, con el objetivo de que estas dependencias se pongan  a tono con la realidad financiera de las entidades territoriales.  

                                                        27  Un  riesgo    que  se  cierne  sobre  los  planes  de  desempeño  a  nivel  territorial,  como 

también sobre  la  necesaria  reforma  administrativa  del  nivel  central,  son  las  decisiones  de  la  Corte  Constitucional,  la  cual  ha  emitido  fallos  que  reflejan  el  desconocimiento  de  aspectos  de  la  economía  tan  fundamentales  como  el  de  la  restricción  presupuestal  y  que  atentan  contra  estos  objetivos;  así,  un  trabajador  no podría ser despedido como efecto de un proceso de reforma institucional que,  por  ejemplo,  implique  la  eliminación  de  dependencias,  sino  que  debería  preservársele el empleo, e incluso capacitarlo para que lo desempeñe. Algo similar  se  refleja  en  las  decisiones  de  los  jueces  ordinarios,  los  cuales  en  muchas  ocasiones aplican la caridad como criterio para asignar recursos públicos en fallos  pertinentes  a  los  servicios  del  Estado,  lo  que  resulta  irracional  como  criterio  de  reparto y hace inviable el sistema (Salomón Kalmanovitz, 1999).   


4. A  partir  del  30  de  diciembre  de  1999  se  deberán  eliminar  las  contralorías existentes en municipios de tercera a sexta categoría, así como las  de  los  municipios  de  segunda  categoría  con  población  inferior  a  100  mil  habitantes.   5. Se hacen más exigentes los requisitos para la creación de municipios, de  forma  que  los  municipios  nuevos  cuenten  con  los  recursos  y  la  población  suficiente para poder financiar el costo de la administración local.  6.  Se  elimina  la  obligación  que  diversas  leyes  nacionales  han  establecido  para  las  entidades  territoriales  de  crear  dependencias  para  el  cumplimiento  de  funciones  administrativas  (Umatas,  casas  de  cultura,  oficinas  de  quejas  e  institutos de deportes, entre otras).  7.  Se  crea  un  mecanismo  de  financiación  del  ajuste  de  las  entidades  territoriales,  que  a  su  vez  permitirá  disponer  de  instrumentos  de  alivio  a  la  carga  que  representa  el  endeudamiento  para  dichas  entidades.  Con  este  mecanismo  el  Gobierno  Nacional  otorgará  garantías  a  los  créditos  que  las  entidades  financieras  concedan  para  financiar  los  programas  de  sanemiento  fiscal  y  garantizará  hasta  un  40%  de  las  deudas  que  sean  refinanciadas  en  condiciones favorables, dentro del marco de dichos programas.   La Dirección de Apoyo Fiscal estima que con la aplicación de esta ley habrá  una  reducción  importante  de  los  gastos  de  funcionamiento  de  las  entidades  territoriales,  cercana  al  0.4%  del  PIB  en  el  año  2001  y  al  0.7%  en  los  años  2002  y  siguientes.  El  ahorro  por  este  concepto  oscilará  entre  los  $3.5  y  $4.5  billones en los próximos cuatro años. Pero lo más importante es que con esta  ley  se  sientan  las  bases  para  que  en  el  futuro  el  país  cuente  con  entidades  territoriales  más  sanas  desde  el  punto  de  vista  financiero,  lo  que  alejará  el  peligro de insolvencia de las mismas y permitirá que se liberen recursos para  inversión social.      X. descentralización fiscal como eje del desarrollo    El  contenido  del  nuevo  plan  nacional  de  desarrollo  1999‐2002,  “Cambio  para  construir  la  paz”,  fortalece  esa  orientación.  Con  la  invaluable  colaboración  tanto  del  Congreso  de  la  República  como  de  muchos  otros  sectores de la vida nacional, y después de un amplio debate, el país cuenta con  una carta de navegación para los próximos años, cuya ejecución debe mejorar 


la calidad  de  vida  de  los  colombianos  y  debe  constituir,  como  su  nombre  lo  indica, un instrumento para la construcción de una sociedad libre del conflicto  armado que nos agobia desde hace más de medio siglo28.  El  plan  debe  analizarse  considerando  el  contexto  fiscal  anterior  y  en  el  marco  del  nuevo  modelo  de  desarrollo.  En  estas  circunstancias,  el  plan  de  inversiones  para  el  próximo  cuatrienio,  como  se  ha  dicho,  será  ante  todo  un  programa realista y consistente con las limitaciones de recursos del Gobierno  Nacional,  y  se  concentrará  en  la  realización  de  proyectos  con  gran  impacto,  viables financieramente y con un claro criterio de justicia y solidaridad social.  Un pilar fundamental de este plan será el mejoramiento de la calidad del gasto  público, buscando hacer más con menos y hacerlo mejor.  El plan de inversiones se orienta a jalonar recursos del sector privado y de  las  entidades  territoriales.  Con  este  fin  se  han  diseñado  mecanismos  para  estimular la participación de los inversionistas privados en áreas estratégicas  para el desarrollo económico y social del país. En especial en aquellos campos  donde  los  inversionistas  han  expresado  su  interés,  como  es  el  caso  de  los  sectores  de  infraestructura,  saneamiento  básico,  agroindustria  y  vivienda. Se  estima que durante el cuatrienio se jalonarán recursos del sector privado por  una suma superior a los $34 billones.  Más  importante  aún  es  que  durante  ese  mismo  período  la  mayor  responsabilidad  del  gasto  social  estará  a  cargo  de las  entidades  territoriales.  Con este propósito, el Gobierno Nacional transferirá recursos del situado fiscal  y  de  las  participaciones  municipales  por  casi  $30  billones,  que  se  complementarán con  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales.  Esto no  hace  más  que  reconocer  que  el  país  se  ha  descentralizado,  lo  que  exige  una  definición más precisa de las competencias y recursos intergubernamentales.   Este nuevo enfoque tendrá repercusiones sobre el monto, el contenido y la  distribución  de  la  inversión  pública.  En  primer  lugar,  como  resultado  del  ajuste  fiscal  y  del  proceso  de  profundización  de  la  descentralización,  la  inversión,  en  especial  la  del  Gobierno  central,  no  podrá  continuar  en  las 

                                                        28 La Corte Constitucional declaró inexequible por vicios de forma la Ley 508 de 1999 

o Ley del Plan, mediante sentencia  557 de 2000, M. P.: José Gregorio Hernández.  Por tal razón el Gobierno expidió el Decreto 955 de 2000 que contiene el plan de  inversiones vigente.    


cuantías alcanzadas en los últimos años.   La inversión realizada por los diferentes niveles de gobierno entre 1996 y  1998  se  financió  con  montos  crecientes  de  endeudamiento,  lo  cual  trajo  efectos  perversos  sobre  el  mercado  de  crédito,  las  tasas  de  interés,  la  inversión  privada  y,  por  lo  mismo,  sobre  el  crecimiento  económico  y  la  generación de empleo.  Ante estas circunstancias será necesario llevar la inversión pública, como  porcentaje  del  PIB,  a  magnitudes  que  contribuyan  a  recobrar  la  estabilidad  macroeconómica y le aseguren un mayor espacio a la inversión privada. Así, se  estima  que  la  inversión  pública  pasará  de  representar  el  11.4%  del  PIB  durante el período 1996‐1998 al 8.5% en el de 1999‐2002. Es decir, volverá a  sus niveles históricos, cercanos al 8.2%, si se analiza el período 1985‐1995.   Una  segunda  consecuencia  será  la  recomposición  de  la  inversión  pública  en  favor  de  las  entidades  territoriales  y  en  contra  del  Gobierno  central.  Ello  será  así debido  a  que  éste  demoró  varios  años  el ajuste al  que  lo  obligaba la  profundización  del  proceso  de  descentralización  y  a  que,  a  pesar  de  incrementar  la  transferencia  de  recursos  a  las  regiones,  continuó  realizando  gastos como si este proceso no se hubiera presentado.   Por este motivo, el mayor ajuste de la inversión tendrá que darse ahora en  el  Gobierno  central,  cuya  inversión  bajará  del  2.4%  del  PIB  observado  en  el  período  1991‐1998  al  0.5%  del  PIB  en  el  de  1999‐2002.  Por  su  parte,  los  gobiernos  regionales  y  locales  deberán  sanear  sus  finanzas  para  mantener  niveles  históricos  de  inversión  cercanos  al  5.6%  del  PIB.  Un  resumen  se  muestra en el cuadro 7.    CUADRO 7    CUADRO 7 PARTICIPACIÓN ACUMULADA DE LA INVERSIÓN PUBLICA (% DEL PIB) Concepto Gobierno central Regionales y locales Otras entidades* Total

85-90

91-98

99-02

Total

2.3 4.0 8.2 14.5

2.4 7.3 11.4 21.1

0.5 5.6 8.5 14.6

1.9 4.9 8.8 15.6

* Incluye: ECOPETROL, TELECOM, CARBOCOL, Metro Medellín, sector eléctrico, recursos propios del Sena, ICBF, ICA INVIAS, INCORA, Fondo Nacional del Café. Fuente: Plan de Inversiones 1999-2002, DNP.


CUADRO 8    CUADRO 8 COMPOSICIÓN ACUMULADA DE LA INVERSIÓN PUBLICA (PROMEDIO PORCENTUAL) Concepto Gobierno central Regionales y locales Otras entidades* Total

85-90

91-98

99-02

Total

27.4 16.9 55.7 100.0

26.3 31.7 42.0 100.0

5.3 60.2 34.5 100.0

22.0 33.1 44.9 100.0

* Incluye: ECOPETROL, TELECOM, CARBOCOL, Metro Medellín, sector eléctrico, recursos propios del Sena, ICBF, ICA INVIAS, INCORA, Fondo Nacional del Café. Fuente: Plan de Inversiones 1999-2002, DNP.

En términos  de  composición  de  la  inversión  pública,  los  ajustes  mencionados  contribuirán  a  profundizar  el  proceso  de  descentralización  iniciado a comienzos de los 90. En efecto, se prevé que los niveles territoriales  ganen  cerca  de  30  puntos  porcentuales  dentro  de  la  inversión  pública  total,  pasando del 31.7 al 60.2%, mientras que el Gobierno central y otras entidades  reducirán su participación en el total, como se muestra en el cuadro siguiente.  Así  las  cosas,  con  los  recursos  previstos  el  nivel  departamental  será  el  responsable  de  asegurar  la  financiación  de  los  sectores  de  salud  y  de  educación  y  la  rehabilitación  y  el  mejoramiento  de  las  redes  viales  secundarias. El nivel municipal, por su parte, gracias a su mayor cercanía a la  comunidad, asegurará la ampliación de las coberturas y el mejoramiento en la  calidad de la prestación de los servicios sociales.   No sobra recordar que la norma constitucional y la Ley 60 de 1993 fueron  muy  precisas  en  señalar  que  esta  clase  de  gasto  constituye  una  responsabilidad de las entidades territoriales, dejando a cargo de la Nación la  fijación  de  las  políticas  generales  sobre  la  materia.  No  se  trata,  entonces,  de  aumentar  el  número  de  responsabilidades  a  cargo  de  las  entidades  territoriales,  sino  de  delimitar  claramente,  entre  los  diferentes  niveles  de  gobierno, las que existen en la actualidad.  El  Gobierno  Nacional  es  consciente  que,  si  se  quiere  que  las  entidades  territoriales asuman un papel protagónico en la ejecución del plan nacional de  desarrollo, éstas deberán contar con los recursos y la capacidad institucional y  administrativa  para  hacerlo.  Sin  embargo,  es  conocido  que  departamentos  y  municipios,  hoy  por  hoy,  atraviesan  por  una  profunda  crisis  que  ha  contribuido a acentuar la del mismo Gobierno Nacional.  


Detrás de  la  crisis  de  las  finanzas  territoriales  hay  factores  externos  e  internos que la explican. Entre los primeros sobresale la situación económica  del  país,  que  propició  la reducción  en el  recaudo de  los  tributos  territoriales  por  su  efecto  sobre  el  ingreso,  las  ganancias  y  el  patrimonio  de  los  contribuyentes.  El  incremento  en  las  tasas  de  interés,  por su  parte,  aumentó  en forma dramática el costo del endeudamiento, sobre todo de las entidades  con mayores niveles de deuda. También ha influido la inelasticidad de muchos  de  los  tributos  territoriales,  que  en  los  últimos  años  han  dado  señales  de  agotamiento.  Si  bien  estos  factores  externos  han  sido  importantes  para  explicar  el  deterioro de la situación fiscal de las entidades territoriales, en especial de las  entidades  departamentales,  sin  embargo,  de  acuerdo  con  estudios  de  la  Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda, más importantes  han  sido  los  factores  internos,  es  decir,  aquellos  originados  en  decisiones  conscientes  adoptadas  dentro  del  ámbito  de  la  gobernabilidad  de  las  autoridades regionales.   Por una parte, la administración financiera ha sido ineficiente. La mayoría  de  las  entidades  carecen  de  personal  preparado  en  gestión  tributaria;  no  existe clasificación de contribuyentes ni se hace seguimiento al cumplimiento  de las obligaciones; la sistematización es deficiente o no existe y sus procesos  y  procedimientos  tributarios  no  son  ágiles  ni  modernos;  solo  para  citar  algunos casos.   Pero  más  que  en  este  campo,  es  en  el  crecimiento  desordenado  e  ineficiente del gasto público de las entidades territoriales en los últimos años,  en especial en el de funcionamiento, donde se encuentra la principal causa de  su crisis financiera.   En  relación  con  la  estructura  del  empleo  público  territorial  se  ha  encontrado que, con algunas excepciones, las plantas de personal están sobre‐ dimensionadas.  De  acuerdo  con  los  planes  de  reforma  económica  que  viene  coordinando  la  daf,  se  observa  que  la  mayor  parte  de  los  departamentos  y  muchos  municipios  podrían  operar  de  manera  eficiente  con  menos  de  una  tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad, y otros con una  proporción aún menor.   Existe  una  concentración  muy  grande  del  empleo  en  unas  pocas  dependencias  que  cumplen  funciones  eminentemente  administrativas  o  de  control.  Así  mismo,  los  perfiles  de  las  plantas  son  inadecuados  para  el 


cumplimiento de  sus  funciones.  Las  asambleas  y  las  contralorías  de  muchos  departamentos no constituyen precisamente un ejemplo de austeridad. Por el  contrario, estos órganos se han convertido en focos de despilfarro de recursos.  De  acuerdo  con  estudios  de  la  DAF,  el  monto  de  las  transferencias  departamentales  para  su  funcionamiento  equivale,  en  promedio,  a  cerca  del  45%  de  los  ingresos  tributarios  del  departamento,  donde  las  primeras  representan el 30.9% y las segundas el 13.3% del total de esos ingresos.   A pesar de lo costosa que resulta la planilla de empleados y trabajadores  oficiales,  la  DAF  ha  podido  corroborar  también  que,  en  una  elevada  proporción, las personas nombradas no desempeñan las labores propias de su  cargo sino que se encuentran asignadas a labores administrativas diferentes,  lo  cual  constituye  por  sí  solo  la  mayor  demostración  de  su  redundancia.  Además,  las  prebendas  salariales  y  prestacionales  concertadas  con  los  trabajadores  oficiales  mediante  convención  colectiva  son,  en  algunos  casos,  exageradas, por no decir que escandalosas.   Quizás  el  aspecto  que  mejor  refleja  la  profunda  crisis  fiscal  de  las  entidades  territoriales  es  el  problema  de  los  pensionados,  que  es  la  consecuencia  directa  del  inadecuado  manejo  administrativo  del  pasado  y  de  generosos  beneficios  convencionales  otorgados  a  los  trabajadores  oficiales  – tales  como  el  derecho  a  pensión  con  20  años  de  servicio  y  cualquier  edad–  que,  sumados  a  la  falta  de  provisión  de  recursos  para  responder  por  estos  gastos,  en  la  actualidad  constituyen  una  pesada  carga  para  las  finanzas  territoriales.   El valor del pasivo pensional representa una verdadera bomba de tiempo,  cuya  magnitud  se  desconoce  en  su  valor  real  por  la  fragmentación  e  incluso  inexistencia  de  información  relevante  para  efectuar  los  cálculos  actuariales.  Con  datos  fragmentarios  se  ha  estimado  en  una  cifra  cercana  a  los  $50  billones.  Toda esta situación, que en algunas ocasiones se acompañó con gastos de  inversión muy altos, ha conducido a que muchas entidades territoriales, tanto  departamentos  como  municipios,  se  encuentren  en  una  situación  de  sobre‐ endeudamiento  que  ha  afectado  inclusive  los  balances  de  las  entidades  financieras que han otorgado créditos, muchas veces sin evaluar en la debida  forma  los  riesgos  implícitos  en  tales  operaciones.  Así,  la  crisis  fiscal  de  las  entidades  territoriales  no  solamente  frustra  los  propósitos  de  la  descentralización sino que también ahonda el déficit fiscal agregado del sector 


público.   Este  conjunto  de  hechos  constituye  una  amenaza  potencial  sobre  las  finanzas  mismas  de  la  Nación.  Por  ello,  el  Gobierno  Nacional,  a  través  del  ministro de Hacienda, ha sido enfático en manifestar que no está dentro de las  políticas de la administración el propiciar acciones que induzcan cambios en  los objetivos que hasta el momento se trazó el legislador. Esto quiere decir que  el Gobierno no está dispuesto a impulsar una modificación en la ley que tenga  por  objetivo  trasladarle  la  carga  de  los  pasivos  pensionales  y  demás  deudas  contraídas  por  las  entidades  territoriales  en  el  ejercicio  de  sus  propias  competencias.  En  el  escenario  de  descentralización  en  que se mueve  el  país,  la solución  más  procedente  es  que  departamentos  y  municipios  asuman  la  responsabilidad de sus obligaciones. En otras palabras, sus decisiones de gasto  deben consultar la capacidad de pago con sus propios recursos.  Lo  anterior  de  ninguna  manera  significa  que  el  Gobierno  Nacional  se  desentienda  del  problema.  Por  el  contrario,  ha  venido  adoptando  medidas  orientadas a la superación de la problemática territorial, atacando las causas  dentro  del  espacio  que  permite  el  marco  institucional  y  legal  vigente,  y  también dentro del estrecho margen de sus propias finanzas.   No obstante, es claro que existe la necesidad de introducir correctivos de  mayor  calado,  considerando  las  responsabilidades  que  se  desprenden  del  proceso de descentralización en el marco del plan nacional de desarrollo.   Por  ello,  el  Gobierno  Nacional  cree  que  para  garantizar  un  proceso  de  descentralización  exitoso  se  requiere  la  implementación  de  las  distintas  reformas ya mencionadas, que permitan que cada nivel de gobierno se ajuste  institucional  y  fiscalmente  para  asumir  las  responsabilidades  que  le  corresponden.  Para  ello  se  buscará  que  la  redistribución  de  los  ingresos  del  Gobierno Nacional hacia las regiones se haga con criterios de equidad ínter e  intrarregional,  y  se  fortalecerán  los  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales.    XI. la descentralización y el sector de la seguridad social    a. el compromiso con la salud    En relación con este sector, se sabe que las deficiencias del antiguo sistema 


nacional de salud –baja calidad de los servicios ofrecidos, escasa cobertura de  los  mismos,  inequidades  en  el  suministro  de  atenciones  e  ineficiencia  en  la  utilización de los recursos– condujeron a su reforma. Esta se hizo efectiva con  la  expedición  de las  leyes  60  de 1993  (sobre  distribución  de competencias y  recursos) y 100 de 1993 (Sistema de Seguridad Social). No obstante, la puesta  en marcha del nuevo esquema ha generado nuevos problemas que aconsejan  su revisión.  El  Sistema  de  Seguridad  Social  establecido  en  la  Ley  100  se  basa  en  los  principios  de  eficiencia,  solidaridad,  integralidad,  unidad  y  participación.  La  modificación del sistema anterior buscó la cobertura total, tomando en cuenta  la  capacidad  económica  de  los  usuarios  mediante  dos  alternativas:  régimen  subsidiado  dirigido  a  las  personas  sin  capacidad  de  pago  y  régimen  contributivo para quienes sí tienen capacidad de pago.  El  contributivo  se  basa  en  los  aportes  de  los  trabajadores  y  empleados,  cuya cotización alcanza el 12% de su salario. Para efectos del nuevo sistema, el  aumento de cobertura se basa, por una parte, en el incremento de la afiliación  de los trabajadores independientes y, por la otra, en la cobertura familiar. Las  empresas promotoras de salud (EPS) son las entidades encargadas de afiliar a  la  población  de  este  régimen  y  garantizarle  la  prestación  de  los  servicios  de  salud.      La creación del régimen subsidiado, por su parte, es una de las principales  innovaciones  en  la  estructura  del  sistema  de  salud.  Consiste  en  el  paso  del  subsidio  a  la  oferta  al  subsidio  a  la  demanda:  de  entregar  los  recursos  a  las  instituciones  que  prestan  los  servicios  se  pasa  a  otorgar  el  subsidio  a  la  población  a  través  del  aseguramiento  de  la  prestación  de  una  cantidad  de  servicios anuales iguales. Este régimen se orienta a la atención de la población  sin capacidad de pago, dándole prioridad a la afiliación de la más vulnerable  en situación de pobreza.  En este régimen, las entidades dedicadas a afiliar son las Administradoras  del  Régimen  Subsidiado  (ARS),  las cuales  pueden  ser  empresas  solidarias  de  salud  (ESS),  cajas  de  compensación  familiar  (CCF)  y  EPS  que,  al  cumplir  los  requisitos, estén autorizadas para manejar el régimen.  La fórmula de asignación de los recursos públicos para el sector salud se  encuentra  en  especial  en  la  Ley  60  de  1993,  norma  que  persigue  a  la  par  objetivos  redistributivos,  de  aumento  del  esfuerzo  fiscal  de  las  entidades  territoriales  y  de  prestación  de  servicios.  Si  bien  todos  estos  objetivos  son 


importantes, su  consecución  a  través  de  las  transferencias  (situado  fiscal  y  participaciones  municipales)  ha  generado  importantes  ineficiencias  en  la  asignación  de  los  recursos  del  sector.  De  esta  forma,  los  instrumentos  diseñados  para  financiar  los  diversos  programas  prioritarios  del  sector  no  están  respondiendo  ni  a  las  necesidades  ni  a  las  particularidades  mismas  de  los programas.  En  general,  las  principales  fuentes  de  recursos  de  la  red  pública  hospitalaria definidos por la Constitución Política y las leyes 60 y 100 de 1993  son las siguientes:  1. Ingresos de la red pública hospitalaria, así:  a. Situado fiscal.  b. Rentas propias, entre las cuales:  – Venta de servicios a los regímenes contributivo y subsidiado.  – Rentas cedidas a los departamentos y distritos especiales: impuesto a los  licores, cervezas, etc.  –  Aportes  municipales,  que  incluye,  en  algunos  casos,  recursos  de  la  participación en los ingresos corrientes de la Nación.  – Ingresos de capital y otros ingresos menores.  c. Otros aportes nacionales, entre los cuales:  –  Aportes  a  programas  de  emergencia  sanitaria,  plan  de  salud  rural  y  campañas  antituberculosis.  Incluye  recursos  del  Fondo  de  Solidaridad  y  Garantía en Salud (Fosyga), provenientes de los excedentes de la subcuenta de  enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito (Ecat) asignados al sector  por la ley.  2. Ingresos del régimen subsidiado, que comprende:  a. Un punto de la cotización del régimen contributivo.  b. Aporte del Gobierno Nacional equivalente, como mínimo, a un cuarto del  punto de cotización (a partir de la vigencia de 1998).  c. Rendimientos financieros y otros recursos menores.  Todo  este  esquema  no  deja  de  presentar  problemas.  Así,  cuando  se  consideran las fórmulas actuales definidas por la Ley 60 de 1993 la asignación  de  los  recursos  del  situado  fiscal  para  la  salud  presenta  problemas  de  distribución territorial, al igual que en el caso de la educación, toda vez que en  algunos  departamentos  o  distritos  se  asignan  recursos  superiores  a  los  requeridos  para  atender  la  prestación  de  servicios,  sin  que  existan  mecanismos  de  reasignación  hacia  aquellas  entidades  territoriales  que 


presenten faltantes.   Por su parte, la Ley 100 de 1993 modificó el actual sistema de financiación  fundadas  en  la  oferta  (hospitales)  con  base  en  el  situado  fiscal  por  uno  orientado a financiar la demanda (población pobre y vulnerable) mediante el  reconocimiento  de  una  Unidad  Per  Cápita  de  Capitación  Subsidiada  (upc‐s)  para cada persona asegurada. Posteriormente, la Ley 344 de 1996 definió los  porcentajes  de  transformación  del  situado  fiscal  para  dar  cumplimiento  a  la  consolidación del sistema de financiamiento de la demanda.   Esta  transformación  ha  generado  problemas  de  flujo  de  recursos,  como  quiera  que  los  provenientes  del  situado  fiscal  transformado  no  se  reciben  directamente  por  la  red  pública  hospitalaria  sino  vía  venta  de  servicios  a  través  de  las  ARS  que  administran  el  régimen  subsidiado.  Este  mecanismo  presenta  problemas  si  se  considera  que  las  ARS  tienen  la  posibilidad  de  contratar con instituciones prestadoras de servicios (IPS) de carácter privado  hasta el 60% de los recursos que administran y, según cifras del Ministerio de  Salud, tan sólo se espera transformar un 13% del situado fiscal asignado para  la presente vigencia.  La  subcuenta  de  solidaridad  del  Fosyga,  por  su  parte,  también  presenta  una tendencia acelerada hacia el déficit financiero, por el efecto combinado de  dos  factores  componentes  del  costo.  En  primer  lugar,  por  el  aumento  de  cobertura,  que  se  espera  que  pase  de  7.9  millones  de  afiliados  al  finalizar  la  vigencia 1998 a 14.9 millones en el año 2002.    GRÁFICA 1  ANÁLISIS RÉGIMEN SUBSIDIADO ‐ 1999‐2000  RECURSOS FOSYGA   


En segundo lugar, por el mandato del artículo 162 de la Ley 100 de 1993,  que  ordena  ampliar  los  contenidos  del  Plan  Obligatorio  de  Salud  (pos)  del  régimen  subsidiado  hasta  alcanzar  los  contenidos  del  pos  del  régimen  contributivo. La gráfica 1 presenta los supuestos considerados.   Cabe  señalar,  además,  que  parte  de  la  cobertura  actual  se  ha  financiado  con  excedentes  financieros  de  la  subcuenta  de  solidaridad,  es  decir,  gastos  fijos financiados con ingresos no recurrentes.  El análisis utiliza los siguientes supuestos:  – El pos subsidiado se iguala al contributivo en el año 2001. Para calcular  el costo se usa la UPC del régimen contributivo en los años 2001 y 2002. UPC  subsidiado, $128.530 y UPC contributivo, $207.362, a precios de 1998.  –  En  el  año  2002  se  alcanzará  la  cobertura  de  14.9  millones  de  personas  pobres y vulnerables según cifras de 1997.  En los recursos disponibles se incluye el aporte nacional adeudado: cerca  de $510 mil millones.  –  Se  considera  fija  la  participación  del  Fosyga  en  la  cofinanciación  del  régimen subsidiado, estimado en el 50% en promedio, según asignaciones en  1998.   Así, a pesar de la multiplicidad de fuentes de financiación del sector salud  definidas  por  la  Constitución  y  por  las  leyes  60  y  100  de  1993,  se  puede  afirmar que el sector muestra una tendencia hacia el desequilibrio financiero,  al  pasar  de  un  superávit  presupuestal  de  $73.4  mil  millones  en  1995  a  un  déficit esperado para 1999, según cifras del Ministerio de Salud, de $393.5 mil  millones, sin  incluir  los  costos del  pasivo  prestacional  del sector,  que  deberá  ser asumido por los departamentos después que el Ministerio de Hacienda y el  de Salud expidan conjuntamente los avales correspondientes.  No  obstante,  se  ha  estimado  que  la  vulnerabilidad  del  sistema  de  financiamiento  actual  del  sector  salud  podría  corregirse  mediante  una  transformación  que  implique  el  paso  completo  del  sistema  de  subsidio  a  la  oferta al sistema de subsidio a la demanda.  En efecto, consideremos, en primer lugar, el régimen contributivo. Como se  presenta  en  el  cuadro  9,  se  supone  una  población  total  en  Colombia  de  41.9  millones  de  habitantes,  de  la  cual  11.8  millones  se  encuentra  afiliada  al  régimen  contributivo.  Es  evidente,  en  este  caso,  que  con  la  UPC‐C  actual  su  financiación  cierra  financieramente,  como  lo  demuestra  la  generación  de  excedentes por parte de la subcuenta de compensación desde la implantación 


del sistema. Sin embargo, será preciso tener en cuenta el posible efecto que en  el futuro próximo pueda tener el ISS sobre esta subcuenta.  En segundo lugar, descontada la población afiliada al régimen contributivo,  se estima que 15.6 millones de personas con necesidades básicas insatisfechas  (NBI) serían potenciales beneficiarias del régimen subsidiado, el cual tendría  un  costo  total  de  $2.006.051  millones,  tomando  una  UPC‐S  de  $128.530.  Los  recursos  para  financiar  esos  costos  provendrían  de  los  ingresos  que  percibirían las direcciones seccionales y distritales, que para 1999 se estiman  en  $2.759.7  millones.  Todo  ello  supone  un  escenario  total  de  subsidio  a  la  demanda,  pero  manteniendo  los  contenidos  del  Plan  Obligatorio  de  Salud  Subsidiado, es decir, una UPC de $128.530 a precios de 1999.    CUADRO 9  CUADRO 9 VULNERABILIDAD DEL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO EN SALUD

CONCEPTO Total población 1. Población régimen contributivo 2. Población régimen subsidiado 3. Población vinculada (*) 4. Población total a subsidiar (2+3) 5. Recursos oferta 1999 (40%) 6. Recursos oferta 1999 (100%) 7. Superávit / déficit (5-4) 8. Superávit / déficit (6-4)

NUMERO PERSONAS

UPC-S PESOS

TOTAL COSTO MILLONES $

1 41.956.032 11.792.453 8.505.241 7.102.403 15.607.644

2

3=1*2

128.530 128.530 128.530

1.093.179 912.872 2.006.051 1.103.895 2.759.737 -902.156

753.686

En la  simulación  se  presentan  dos  supuestos  adicionales.  El  primero  considera que el 40% de los recursos de oferta se canalizan por las ARS  a la  red pública hospitalaria, y en el segundo se supone que se orienta el 100% de  los  recursos.  Nótese  que  en  este  último  caso  se  presentaría  un  superávit  cercano a los $753.7 mil millones.  A manera de conclusión. En general, puede afirmarse que la política para el  sector busca crear el compromiso de la sociedad con el sistema de salud para  corregir  las  inequidades,  la  ineficiencia  y  la  falta  de  solidaridad  y  cobertura  que  persisten  en  el  sistema.  Así  los  esfuerzos  y  recursos  podrán  dedicarse  a  consolidar la reforma del sistema de salud, mantener la afiliación al régimen  subsidiado, garantizar la salud pública y apoyar la solución de los problemas 


estructurales de sus entidades29. Específicamente, los objetivos serán:  – Mantener y aumentar la cobertura de afiliación al sistema de seguridad  social en salud.   – Mejorar la equidad en el aseguramiento y en el acceso a servicios.  –  Corregir  las  ineficiencias,  tanto  en  la  distribución  y  manejo  de  los  recursos, como en la administración y prestación de los servicios.   –  Apoyar  la  resolución  de  los  problemas  estructurales  de  las  empresas  sociales del Estado –ese–.  – Mejorar la calidad de estos servicios y garantizar la salud pública.  Aunque  es  cierto  que  la  transformación  a  un  sistema  de  subsidios  a  la  demanda resta presión de recursos a los hospitales públicos, también lo es que  éstos  mantienen  unos  costos  fijos  elevados,  producto  ante  todo  de  la  nivelación  salarial  y  de  las  altas  cargas  prestacionales  existentes  en  dichas  instituciones.   Como en el caso de la educación, un punto central se refiere al manejo del  recurso  humano.  Para  exigirles  eficiencia  a  los  hospitales,  que  se  transformarán  en  ese,  es  necesario  flexibilizar  dicho  manejo  para  que  las  entidades  responsables  de  la  prestación  del  servicio  sean  quienes  decidan  sobre el perfil, el tamaño y la remuneración de las plantas de personal.  En  el  plan  se  determinó  que  los  hospitales  públicos  tendrán  que  transformarse  en  ese  y  reestructurar  sus  plantas  de  personal.  Esto  afectará  más  de 3.000  hospitales públicos  y  centros  de salud  de  todo el  país.  Entidad  que  no  lo  haga,  desaparecerá.  Aunque  en  ese  proceso  de  transformación  se  podrá despedir trabajadores, sin embargo el plan es claro en precisar que los  administradores  de  esos  centros  de  salud  no  podrán  vulnerar  los  derechos  legales y convencionales que hayan sido pactados o reconocidos con arreglo a  la ley.    XII.  la  descentralización  y  el  problema  de  los  pasivos  pensionales  y  los  regímenes de transición  

                                                        29  El  plan  de  inversiones  contempla  recursos  para  el  sector  salud  por  $9.5  billones 

durante el próximo cuatrienio, de los cuales $6.4  billones (68%) corresponden a  las transferencias de la Nación y el resto a recursos que se canalizan sobre todo a  través del FOSYGA.   


o especiales aún subsistentes. su incidencia fiscal    Como se mostró al comienzo, uno de los rubros que más ha contribuido al  crecimiento del gasto ha sido el de las transferencias asociadas a la seguridad  social  (pensiones,  cesantías  y  otras  prestaciones  sociales)  que,  como  se  dijo,  en el solo caso de la Nación para el año 2000 representan el 33% del total de  sus  transferencias,  esto  es,  $5.6  billones,  discriminadas  así:  $4  billones  para  pago  de  pensiones,  $124.5  mil  millones  para  cesantías  y  $1.5  billones  para  otras prestaciones sociales del magisterio, de los sectores de defensa y salud, y  para  el  fondo  de  pasivo  pensional  territorial,  para  nombrar  solo  las  más  importantes destinaciones.   Obsérvese que las solas apropiaciones destinadas al pago de las mesadas  pensionales  ($4  billones)  representan  el  19%  de  los  ingresos  corrientes  aforados en el presupuesto de la Nación del año 2000, en tanto que para 1999  representan  el  17.4%.  Este  aumento,  como  proporción  de  los  ingresos  de  la  Nación, refleja una tendencia creciente, debida no solo al aumento anual en la  asignación pensional, ligado a la inflación observada y no a la esperada, sino  que recoge también el alto crecimiento vegetativo del número de funcionarios  al servicio del Estado que llega a la edad de pensión.   No sobra advertir que las cifras presentadas en los párrafos anteriores no  incluyen las sumas que para esos mismos fines destinan los establecimientos  públicos  nacionales  ni  las  de  las  empresas  industriales  y  comerciales  del  Estado, ni mucho menos las de las entidades territoriales.  Aún  si se consideraran  todas esas cifras,  el  valor total  de  las erogaciones  que  cada  año  se  hacen  para  cubrir  el  pago  prestacional  vigente  apenas  constituye  la  punta  del  iceberg.  En  esta  materia  existe  una  situación  mucho  más  grave,  como  es  la  presencia,  sobre  todo  en  sectores  diferentes  al  del  Gobierno  central,  de  enormes  pasivos  pensionales  y  de  cesantías  sin  el  suficiente  respaldo  financiero,  que  tiene  un  efecto  potencialmente  explosivo  sobre  la situación  fiscal  de  la  Nación.  Este  constituye  acaso  el  problema  más  grave y urgente que se deba resolver en el corto y mediano plazo.  La  existencia  de  múltiples  regímenes  especiales  en  materia  pensional,  en  todos  los  niveles  del sector  público,  junto con  la falta  de  previsión  que hubo  para  constituir  de  manera  oportuna  los  fondos  de  reservas  necesarias  para  responder  por  esos  pasivos  crecientes;  el  reconocimiento  de  cesantías  retroactivas  y  la  forma  de  determinar  los ajustes al  saldo  pendiente  después 


del pago parcial de cesantías, y la creciente incapacidad que muestran algunas  entidades, en especial del orden territorial, para mantenerse al día con el pago  de sus obligaciones prestacionales, son, en conjunto, un claro ejemplo de que,  de no hacerse nada, las finanzas de la Nación en un muy corto plazo podrían  afrontar una situación realmente catastrófica.   No  deben  escapar  a  nadie  los  tremendos  efectos  que  esto  puede  generar  sobre  la  economía  y,  en  especial,  sobre  la  calidad  de  vida  de  aquellos  supuestos beneficiarios que en su momento accedieron a generosos beneficios  convencionales  y  que  en  la  práctica  no  podrán  recibir  en  forma  oportuna  debido  a  la  incapacidad  manifiesta  de  las  mismas  entidades  para  responder  financieramente  por  las  obligaciones  que  administraciones  anteriores  contrajeron de manera irresponsable.  Vale la pena mostrar con un ejemplo que no es el único caso, por desgracia,  en donde la falta de moderación, y tal vez de responsabilidad, en el manejo de  los recursos públicos conduce a conceder ventajas a los trabajadores oficiales  que posteriormente no pueden financiarse.   Así,  de  acuerdo  con  la  DAF,  el  Departamento  del  Chocó  no  solo  tiene  la  pensión promedio más alta entre todas las entidades territoriales –$6.315 mil,  frente a un valor promedio en el nivel territorial de $2.042 mil para el año de  1999–  sino  que  también  es  el  departamento  con  mayores  retrasos  en  el  cumplimiento de las mesadas pensionales, con un rezago de 33 meses. Como  si  no  fuera  suficiente,  en  el  pago  de  los  aportes  pensionales  de  sus  trabajadores activos también muestra un retraso considerable, de 14 meses. O  sea,  no  cumple  sus  obligaciones  con  sus  anteriores  trabajadores  ni  tampoco  con los actuales.  Una lección importante, para entidades y trabajadores, que deja este tipo  de  situaciones  es  que  de  poco  contribuye  al  bienestar  de  los  beneficiarios  el  otorgamiento de prebendas y beneficios convencionales especiales más allá de  la  capacidad  financiera  de  las  entidades  para  responder  por  esos  compromisos.  Acciones  de  este  tipo  ejemplifican  la  actitud  poco  responsable  que existe respecto al uso eficiente de los recursos públicos tanto por parte de  las administraciones como de las organizaciones sindicales.   Este  tipo  de  acciones,  por  otra  parte,  ha  contribuido  a  la  aparición  de  pasivos pensionales difíciles de cuantificar con precisión pero, en principio, de  magnitudes  descomunales,  que  cuentan  con  un  respaldo  financiero,  bajo  la  forma de reservas, irrisorio. Algunos ejemplos son suficientes: 


– Se  calcula  que  el  pasivo  pensional  de  las  entidades  territoriales  se  acerca en estos momentos a $50 billones, prácticamente sin ningún respaldo.   –  El  pasivo  pensional  de  los  maestros  afiliados  al  Fondo  Nacional  del  Magisterio se estima en $50 billones y cuenta con reservas de $0.6 billones.   –  El  pasivo  del  ISS  llega  a  los  $50  billones  y  las  reservas  son  de  $6  billones.   –  Los pasivos de las cajas de retiro de las fuerzas militares y de la Policía  Nacional ascienden a $31 billones y cuentan con reservas por $0.3 billones.   –  El  pasivo  de  Cajanal  con  los  actuales  pensionados  llega  a  los  $12  billones  y  no  incluye  el  pasivo  del  personal  activo,  cuyo  valor  no  se  ha  estimado.  –  Los pasivos correspondientes a Ecopetrol y Telecom, son del orden de  $4.2 y $3.5 billones, y sus reservas de $0.5 y $0.8 billones, respectivamente.   Todos  son  valores  provisionales,  pues  existen  graves  problemas  de  información  para  tener  un  cálculo  preciso  de  estas  enormes  cifras.  Vale  la  pena un comentario adicional sobre algunas entidades.  En el caso del Fondo Nacional del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989  y  destinado  a  cubrir  las  prestaciones  sociales  (pensiones,  cesantías  y  salud)  del personal docente, el ritmo de crecimiento de los pagos pensionales supera  el de los ingresos, lo cual llevaría a que en el año 2001 el Fondo haya agotado  sus reservas, como se presenta en el cuadro 10 y en la gráfica 2.   Este  es  un  caso  donde  es  urgente  revisar  el  régimen  pensional  de  los  docentes para elevar la contribución actual, de solo el 3%, a niveles similares a  los previstos en la Ley 100 de 1993.   Esto es válido también para el sistema de seguridad social en salud de los  docentes,  excepcionado  de  la  Ley  100  y  con cotizaciones más  bajas,  5%,  que  empieza  a  afrontar  problemas  de  estabilidad  financiera  debido  a  que  los  recursos  que  financian  la  salud  de  los  docentes  no  alcanzan  para  coberturas  del sistema general de salud.  Si  el  mismo  régimen  de  seguridad  social  bajo  Ley  100  registra  ya  problemas  graves  de  financiación,  no  obstante  que  las  cotizaciones  son  del  13.5%  para  pensiones  y  el  12%  para  salud,  ¿qué  podrá  esperarse  del  Fondo  Nacional del Magisterio, donde las primeras apenas son del 3% y las segundas  del 5%?     


CUADRO 10    CUADRO 10 FONDO NACIONAL DEL MAGISTERIO – PENSIONES 1997 – 2000 (CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PAGOS

APORTES

RESERVA

202.594 286.384 388.694 462.313 549.875 654.021 777.892 925.225 1.100.463 1.308.891

48.153 65.006 78.643 86.507 95.158 104.674 115.141 126.655 139.321 153.253

472.472 507.650 440.650 104.503 -340.808 -920.828 -1.666.454 -2.615.005 -3.811.498 -5.310.170

GRÁFICA 2   

En cuanto a Ecopetrol, según los estados financieros de la empresa a 31 de  diciembre de 1998, el cálculo actuarial para pensiones asciende a $4.227 mil  millones  y  las  únicas  inversiones  que  a  la  fecha  respaldan  el  fondo  de  pensiones suman $467 mil  millones. Debido  a  la magnitud  que  ha  alcanzado  este  pasivo  es  conveniente  que  se  prevean  con  suficiente  anticipación  los  mecanismos  que  garanticen  en  el  corto  plazo  su  provisión  antes  que  afecten  las finanzas tanto de la empresa como de la Nación30.   Como se dijo, la empresa tiene a la fecha un pasivo pensional de $4.227 mil 

                                                        30 

De acuerdo  con  información  disponible  la  edad  promedio  de  jubilación  en  la  empresa es de 47 años, que representa entre 10 a 15 años menos que en el régimen  ordinario.  Además,  la  proporción  de  jubilados  frente  al  personal  activo  es  del  50%,  esto es, existe un jubilado por cada dos trabajadores activos. 


millones, que representa más del 40% de su activo y el 50% del pasivo total.  Por  este  motivo,  teniendo  en  cuenta  el  nivel  de  riesgo  e  incertidumbre  asociado al descubrimiento de reservas de hidrocarburos, y por tanto del flujo  de caja de la empresa, es necesario asegurar la disponibilidad de recursos para  atender el pago de las mesadas pensionales futuras mediante la constitución  de un patrimonio autónomo por parte de Ecopetrol que sirva como garantía y  fuente de pago a ese pasivo, eliminando de una parte el riesgo de trasladar en  un  futuro  el  pago  de  la  obligación  a  la  Nación  y,  por  otra,  el  posible  efecto  negativo que el traslado del pasivo generaría sobre las finanzas públicas  En relación con Telecom, al cierre de 1998 el cálculo actuarial del pasivo  pensional de la empresa ascendió a $3.460.8 mil millones. Para respaldar ese  pasivo,  el  fondo  de  pensiones  cuenta  con  un  portafolio  de  inversiones  financieras por $756.1 mil millones. Cifra insuficiente que podría afectar en el  mediano  plazo  las  finanzas  de  la  Nación.  Por  esta  razón,  considerando  la  conveniencia  de  fortalecer  el  fondo  de  pensiones,  el  Conpes  dispuso  que  las  utilidades de 1998 que le corresponden a Telecom por su participación en las  teleasociadas se destinen a dicho fondo.    XIII.  la  incidencia  en  las  finanzas  territoriales  de  la  retroactividad  de  las  cesantías    Aunque en menor cuantía, esta área presenta también problemas similares  que contribuyen a agravar la situación fiscal, como enseguida se muestra.  Es  conocido  que  la  cesantía  constituye  un  derecho  prestacional  tanto  de  los servidores públicos como de los trabajadores vinculados al sector privado,  representado, en cuanto a su monto, en un salario por año laborado o fracción  del mismo.  Para su liquidación, existen dos sistemas, veamos.    a. sistema de cesantía acumulada o retroactiva    En tal sistema, la liquidación definitiva de cesantía se realiza con base en el  último  salario  devengado  por  el  respectivo  trabajador.  Es  decir,  se  supone,  para  efectos  de  la  liquidación,  que  el  trabajador  ha  devengado  el  mismo  salario por el tiempo que comprende la liquidación de tal prestación. Por tal  razón se denomina acumulada o retroactiva, ya que el monto del salario tiene 


efectos hacia atrás en el tiempo.  El  sistema  de  retroactividad  en  las  cesantías  tiene  un  crecimiento  geométrico debido a que no sólo se liquida con la última asignación, sino que  el retiro de cesantías parciales se descuenta al valor nominal del momento en  que se otorgó este anticipo. Así, mientras que en 1996 la deuda por cesantías  de las entidades del sector público nacional ascendía a $2.2 billones, en 1999  alcanza una cifra cercana a los $4.3 billones.   Esto  quiere  decir  que  cada  año  la  deuda  crece  en  cerca  de  un  billón  de  pesos,  el  equivalente  a  una  reforma  tributaria  anual.  En  otras  palabras,  la  deuda por cesantías se duplica más o menos cada tres años, aun considerando  que en los presupuestos anuales de las entidades se incluye una suma cercana  a $0.8 billones con objeto de pagar cesantías parciales y definitivas.    B. sistema de cesantía anual o irretroactiva    En este sistema el derecho a las cesantías se liquida anualmente, es decir  que  en  cada  anualidad  se  tiene  en  cuenta  el  salario  devengado  durante  la  misma  anualidad.  En  este  sistema,  liquidada  la cesantía  de  la forma como  se  indica, la misma es trasladada por el empleador a un fondo que se encarga de  administrarla financieramente, donde devenga intereses.  En relación con este tema, el Gobierno Nacional presentó a consideración  del  Congreso  el  proyecto  de  ley  219‐S  de  1999  que,  entre  otras  propuestas,  busca avanzar en la unificación del sistema de liquidación anual sobre la base  de la irretroactividad de las cesantías, que no es extraña al sistema público ni  privado, sino que, por el contrario, opera en un subsector bastante importante  del mismo.  Así,  en  el  sector  público comprende  a  los servidores  vinculados al  Fondo  Nacional  del  Ahorro,  a  los  servidores  públicos  que  teniendo  régimen  de  retroactividad  en  1992  se  acogieron  a  regímenes  salariales  y  prestacionales  que tienen sistema de liquidación anual, y a los servidores públicos vinculados  por primera vez al servicio con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley  344 de 1996.  Por  desgracia  este  proyecto  se  hundió  y  debe  ser  objeto  de  una  nueva  presentación ante el Congreso, como quiera que su aprobación constituye un  paso importante para la estabilidad de las finanzas públicas en un futuro. La  necesidad  de  extender  y  homogeneizar  el  sistema  se  debe  también  a  que 


muchas entidades  del  sector  público  que  hoy  mantienen  el  régimen  de  retroactividad ya presentan problemas de financiamiento porque sus ingresos  deben destinarse a cubrir esta prestación con costos muy elevados.  Para  citar  algunos  ejemplos,  el  ISS  tiene  hoy  una  deuda  por  cesantías  cercana  a  $160  mil  millones,  a  pesar  de  que  en  los  presupuestos  anuales  se  incluyen  recursos  para  pagar  cesantías  parciales  en  cifras  que  oscilan  entre  $100 y $120 mil millones anuales, dejando de asignar recursos para financiar  sus gastos en salud.   En  efecto,  de  acuerdo  con  la  información  del  ISS‐EPS,  en  1999  para  la  atención en salud existe un déficit del orden de $1.4 billones originado, entre  otras razones, por el sistema de libre adscripción y escogencia, por la evasión,  elusión  y  morosidad  de  las  empresas  en  el  pago  de  los  aportes,  por  los  beneficios otorgados a los afiliados por fuera del pos y, no menos importante,  por los sobrecostos laborales derivados de las convenciones colectivas. En los  últimos tres años, en promedio, ha habido incrementos salariales entre 7 y 10  puntos por encima del aumento del índice de precios al consumidor31.   Por  otra  parte,  en  el  caso  del  Fondo  de  Prestaciones  Sociales  del  Magisterio, que a 1999 tenía una deuda cercana a $2.8 billones, sus reservas  técnicas  no  alcanzan  los  $300  mil  millones  y  la  demanda  por  cesantías  parciales anuales supera los $150 mil millones. De mantenerse esta tendencia,  en año y medio el fondo no tendría recursos para financiar esta prestación y se  volvería  a  la  época  en  que,  para  poder  cancelar  las  cesantías  definitivas  los  beneficiarios tenían que esperar indefinidamente.    Esto se ejemplifica mejor con el cuadro 11 y en la gráfica 3, donde se puede  observar  que  el  crecimiento  en  los  pagos  de  las  cesantías  del  fondo  está  creciendo a un ritmo acelerado, impulsado además por el efecto de las tutelas  que han obligado a que se atiendan las solicitudes de cesantías parciales.  Con esa tasa de crecimiento y si consideramos que la cesantía parcial no se  actualiza al momento de la liquidación definitiva, manteniendo el ritmo actual, 

                                                        31 

El seguro  en  salud  presenta  una  elevada  carga  pensional  y  laboral  como  consecuencia de beneficios extralegales. A manera de ejemplo, en 1999 deberá pagar a  los ex funcionarios de salud del ISS más de $230 mil millones con cargo a los ingresos  por  UPC,  en  lugar  de  destinar  esos  recursos  a  la  atención  en  salud.  Es  decir,  en  promedio la UPC que recibe el ISS por cerca de un millón de sus afiliados en un año se  destina  a  pagar  las  pensiones  de  10  mil  ex  funcionarios  del  negocio  de  salud  del  instituto.   


en el año 2002 se agotarían las reservas para cesantías y no tendría el fondo  con  qué  pagar  sus  obligaciones.  De  ahí  la  importancia  de  desmontar  la  retroactividad.    CUADRO 11    CUADRO 11 PAGOS VS APORTES Y RESERVAS 1997 – 2006 A PRECIOS DE 1999

(CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PAGOS

APORTES

RESERVA

110.613 218.799 278.789 317.596 361.806 412.169 469.543 534.904 609.362 688.579

133.705 180.499 218.365 234.699 252.254 271.123 291.403 313.200 336.627 361.807

255.207 262.440 262.440 195.289 97.454 -37.745 -218.150 -.452943 -752.855 -1.124.798

Podríamos  enumerar  muchos  otros  casos  para  ilustrar  la  problemática  actual  derivada  de  esta  prestación.  Esta  es  la  razón  por  la  cual  el  Gobierno  Nacional presentó de nuevo el proyecto en comento. Con independencia de la  suerte  que  corra  en  el  Congreso  de  la  República,  se  trata,  en  últimas,  de  un  ejercicio de responsabilidad. No se puede continuar registrando en las cuentas  fiscales  pasivos  que  difícilmente  se  van  a  poder satisfacer  de  mantenerse  las  actuales tendencias.     GRÁFICA 3 

Si  el  sistema  de  liquidación  anual  opera  para  la  generalidad  del  sector 


privado y para un sector significativo del público, tal como se ha observado, no  existe razón por la cual, desde el punto de vista del principio constitucional de  la  igualdad,  tendría  que  mantenerse  indefinidamente  el  mencionado  sistema  de cesantía acumulada para quienes hoy lo tienen. Un punto adicional a favor  de  la  reforma  es  que  con  la  liquidación  anual  se  mejora  el  sistema  de  administración de esta prestación social.  En  la  actualidad,  de  800  mil  servidores  públicos  vinculados  al  orden  nacional sólo 375 mil están cubiertos por el régimen de retroactividad en las  cesantías;  es  decir,  solo  un  poco  más  de  una  tercera  parte  del  total.  Si  se  considera  que  la  población  ocupada  en  las  siete  áreas  metropolitanas  es  ligeramente  superior  a  5.800  mil  personas,  esto  quiere  decir  que  apenas  un  5% de esa población se encuentra cobijada por el régimen con retroactividad,  sin  incluir  en  esta  cifra  a  los  trabajadores  del  orden  territorial  que  puedan  estarlo.   En síntesis, se puede decir entonces que la gran mayoría, un poco menos  de las dos terceras partes del total de servidores públicos del orden nacional,  está cobijada por el régimen de liquidación anual, así como más del 90% de la  población ocupada en el país. En tal sentido, de lo que se trata es de lograr, de  acuerdo  con  el  principio  constitucional  de  la  igualdad,  que  el  régimen  de  la  minoría se incorpore al de la gran mayoría de los trabajadores colombianos.  La  aprobación  del  proyecto  de  ley  facilitaría  al  Gobierno  y  a  las  instituciones  públicas  aprovisionar  anualmente  la  porción  corriente  de  esta  prestación  social  para  que  a  su  vez  se  efectúen  inversiones  financieras  que  garanticen  en  términos  reales  su  poder  adquisitivo,  lo  cual  fomentaría  el  ahorro  y  eliminaría  la  incertidumbre  sobre  la  posibilidad  financiera  del  Estado.  A  manera  de  conclusión.  Mantener  el  actual  estado  de  cosas  sería  la  decisión  más  cómoda  para  el  Gobierno,  pero  también  sería  una  muestra  de  extrema  irresponsabilidad.  Creemos  que  nuestra  obligación  es  la  de  impedir  que se hipoteque el futuro de los colombianos en beneficio de unos pocos que  gozan de prebendas que, por sus mismas características, serán impagables en  el corto plazo y cuyo financiamiento correría a cargo del resto de colombianos,  y ello de la única manera en que el gasto público puede financiarse, esto es, a  través de mayores impuestos.  También  sería  un  gesto  de  irresponsabilidad  no  hacer  nada  respecto  al  sistema  pensional.  Consideramos  nuestra  obligación  adelantar  las  acciones 


que se requieran, sin importar el costo político que ello pueda tener, con el fin  de  encontrar  mecanismos  que  permitan  desactivar  esas  bombas  que  son  los  pasivos pensionales sin respaldo financiero adecuado. Se ha demostrado que  el actual sistema de pensiones, como está montado en la Ley 100 de 1993, no  es viable en el mediano plazo y terminará por generar graves problemas sobre  las finanzas de la Nación y sobre los mismos beneficiarios. Y, si este no lo es,  mucho  menos  lo  son  aquellos  que  están  por  fuera  del  régimen  general  previsto en la mencionada ley.  Así pues, algunas de las reformas que deben introducirse tendrán que ver  con las siguientes áreas:  – Unificación de los regímenes de pensiones de los servidores públicos al  régimen  establecido  en  la  Ley  100  de  1993  o  en  la  que  la  modifique.  La  cotización de los docentes al Fondo Nacional del Magisterio, como también la  de  aquellos  que  están  aún  por  fuera,  debe  asimilarse  a  la  prevista  en  el  régimen general.  –  Es  conveniente  revisar  la  conveniencia  de  mantener  el  régimen  de  transición  en  las  condiciones  previstas  en  la  ley,  así  como  la  cotización,  el  período  mínimo  de  cotización  y  la  edad  mínima  de  retiro  para  hombres  y  mujeres.  – Reglamentación del Fondo de Pasivo Pensional Territorial y creación de  nuevas  rentas  que  mejoren  la  capacidad  de  respaldo  financiero  del  pasivo  pensional de las entidades territoriales.  – Desarrollo de los mecanismos que garanticen la cobertura financiera de  los pasivos pensionales de Ecopetrol y Telecom.  –  Eliminación  de  los  regímenes  de  retroactividad  de  las  cesantías  o  actualización de los anticipos o del retiro de cesantías parciales en el momento  de la liquidación definitiva.  –  El  ajuste  anual  en  pensiones  debe  hacerse  con  base  en  la  inflación  esperada y no con base en la inflación pasada.               


CAPÍTULO SEXTO  Perspectivas de la educación pública en Colombia      I. situación y perspectivas de la educación primaria y secundaria    A. tendencias en la educación primaria y secundaria    En  la  educación  básica  en  Colombia  se  observan  dos  realidades:  1.  En  preescolar y los primeros nueve grados, la cobertura universal está aún lejos  de alcanzarse; y 2. El desarrollo educativo ha sido inequitativo por zonas (en  contra del sector rural) y por grupos de ingresos (privilegiando la educación  superior frente a la primaria).  La  tasa  neta  de  escolaridad  era  tan  sólo  del  50%  a  nivel  de  la  primaria  hacia mediados de los 70, pero una década más tarde se había elevado al 70%.  Para mediados de los 90: dicha tasa se acercaba ya al 79%, lo cual representa  un  incremento  de  casi  30  puntos  porcentuales  (un  incremento  relativo  del  50%) entre 1975 y 1995.  Con relación a la educación secundaria se tiene que la tasa de escolaridad  neta era tan sólo del 33% hace dos décadas y del 35% hace una década. Hoy  en  día  se  estima  que  la  tasa  de  escolaridad  neta  se  ha  incrementado  hasta  alcanzar el 52%, lo que equivale a una ganancia de 19 puntos porcentuales de  cobertura (o sea un 57% en términos relativos) en las dos últimas décadas.  La  actual  relación  alumno‐docente  promedio  nacional  (primaria  y  secundaria) es de 23. Si el país avanzara progresivamente hacia una tasa de 30  (15 rural y 35 urbana) podrían atenderse 1.5 millones más de niños, es decir,  un poco más del 50% de los niños por fuera del sistema educativo.  En la Constitución de 1991 se estableció como prioridad cerrar la brecha  de  20  puntos  en  cobertura  que  aún  nos  distancia  del  Mandato  de  1886  y  se  señaló  como  obligatoria  la  meta  de  la  “universalización”  de  la  educación,  cubriendo  ahora  9  cursos  básicos  (cuatro  más  que  en  la  anterior  Constitución). 

                                                        

tomado  de  discursos  presentados  por  el  autor  y  contenidos  en  el  tomo  4  de  la  Memoria  de  Hacienda  1998  –  1999,  y  de  documentos  elaborados  como  Ministro  de  Hacienda  publicados  en  el  libro  Nuevos  rumbos  por  la  descentralización,  Bogotá,  Ministerio de Hacienda, 2000. 


En Colombia aún no se ha alcanzado el ideal de la cobertura universal. Los  esfuerzos  del  país  por  aumentar  la cobertura del sistema  educativo han sido  importantes, pero insuficientes.  El artículo 356 de la Constitución de 1991 determinó que los recursos del  situado  fiscal  se  destinarían  a  financiar  la  educación  (preescolar,  primaria,  secundaria y media) y la salud. Sin embargo, como se observa en el cuadro 1 y  en la gráfica 1 el situado, a partir de 1996, no ha sido suficiente para financiar  los  costos  de  la  educación.  Tampoco  lo  será  en  el  año  2000,  lo  cual  hará  necesario  instrumentar  mecanismos,  como  los  previstos  en  la  ley  del  plan,  para  completar  la  financiación  de  este  sector.  Este  desequilibrio  ha  sido  provocado en parte por el crecimiento de los costos debido a los ascensos en  el escalafón, que equivalen a un promedio de 5 puntos porcentuales reales, y  por  la  incorporación  de  14.123  docentes  adicionales  financiados  y  cofinanciados,  según  lo  establecido  en  la  Ley  60  de  1993.  Sin  embargo,  el  mayor  costo  se  origina  en  la  nivelación  salarial  acordada  en  1995,  que  representó un incremento en los salarios de los docentes del 26% real, que, a  precios  de  1998,  significa  costos  fijos  adicionales  cercanos  a  los  $600  mil  millones.    CUADRO 1    CUADRO 1 SITUADO FISCAL PARA EDUCACIÓN VS. COSTO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y FONDO EDUCATIVO DE COMPENSACIÓN 1994 - 2000 (CIFRAS EN MILLONES DE PESOS) AÑOS 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1. 2. 3.

   

RECURSOS SITUADO FISCAL FEC 1.136.345 1.417.280 1.956.918 132.835 2.105.928 361.306 2.401.128 722.886 3.282.551 500.000 3.147.750 641.100

COSTO 1.134035 1.392.516 2.087.206 2.407.542 3.190.197 3.780.914 3.979.750

VARIACIÓN SITUADO Y FEC

VARIACIÓN COSTO

24.7% 47.4% 18.1% 26.6% 21.1% 0.2%

22.8% 49.9% 15.3% 32.5% 18.5% 5.3%

Cifras preliminares para el año 2000. Para 1999 y el 2000 los recursos del FEC corresponden al sistema de crédito establecido en la ley del Plan Nacional de Desarrollo como Fondo Educativo de Crédito a las entidades territoriales. Situado fiscal 1999 incluye distribución preliminar del Reaforo/98.


GRÁFICA 1   

Para financiar  estos  faltantes  en  las  nóminas  de  docentes  de  algunas  entidades  territoriales  la  ley  del  plan  nacional  de  desarrollo  del  Gobierno  anterior (Ley 188 de 1995) creó el Fondo Educativo de Compensación (FEC).  Sin  embargo,  esto  no  ha  hecho  más  que  agravar  la  situación  financiera  del  sector porque con ese mecanismo lo que realmente se hizo fue “nacionalizar la  educación por la puerta de atrás”.   Por  esta  razón,  en  el  entendido  que  esta  es  una  responsabilidad  de  las  entidades territoriales, la nueva ley del plan nacional de desarrollo32  autorizó 

                                                        32 Con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 y la puesta en vigencia 

del Decreto  955  de  2000  tuvo  que  tramitarse  en  la  ley  de  presupuesto  adicional  una  fórmula  similar  a  la  de  la  ley  del  plan  aprobada  por  el  Congreso  que  permitiera el otorgamiento de créditos presupuestales para el pago de docentes y  personal docente, previa la suscripción de los respectivos acuerdos con la Nación.  En  la  fecha  la  División  de  Apoyo  Fiscal  (DAF)  del  Ministerio  de  Hacienda  está  implementando,  junto  con  Planeación  Nacional  y  el  Ministerio  de  Educación,  dichos acuerdos para los giros de las mesadas atrasadas.    


la concesión de créditos presupuestales del Gobierno Nacional a las entidades  territoriales  para  que  éstas  sean  las  que  financien  directamente  los  faltantes  que tengan en gastos de funcionamiento de la educación.  Con  este  fin,  para  la actual  vigencia  fiscal se  prevén  giros  de  la Tesorería  por  una  suma  cercana  a  los  $400  mil  millones  (incluidos  los  créditos  para  docentes  departamentales  y  los  del  situado  fiscal),  cifra  que  no  es  posible  incrementar  debido  a  la  difícil  situación  de  las  finanzas  públicas.  Por  esta  razón, es de la mayor conveniencia que las entidades territoriales contribuyan  a desmontar, con su gestión y con su acción, aquellos factores que propician el  crecimiento  del  gasto  educativo  por  encima  de  sus  posibilidades  reales  de  financiación.  No obstante, creemos que los problemas del sector no se deben a falta de  recursos33.  Por  el  contrario,  son  más  bien  resultado  de  la  existencia  de  un  sistema que no los emplea racionalmente ni educa bien a los niños. Existe, en  efecto, un sistema mal gerenciado que ha terminado por hacer una utilización  de recursos totalmente irracional.  Por eso, creemos que en educación los temas prioritarios son ante todo el  manejo  del  recurso  humano  y  el  aumento  de  la  cobertura,  la  eficiencia  y  la  calidad.  Se  precisa  racionalizar  los  procesos  de  selección,  enganche  y  promoción de los docentes pensando no sólo en función de las necesidades de  éstos,  sino  en  las  necesidades  del  país.  Por  ello,  el  nuevo  plan  de  desarrollo  prevé el aumento de la cobertura y la calidad de la educación en el país, para  lo  cual  busca  que  los  recursos  se  dirijan  con  prioridad  hacia  donde  están  ubicados los estudiantes y no hacia donde están ubicados los docentes.   Mediante  un  programa  de  racionalización  de  la  planta  de  docentes  al  interior  de  los  departamentos  es  mucho  lo  que  se  podría  lograr  en  esta  materia.  De  ahí  que  el  plan  también  conceda  facultades  a  los  alcaldes  y  gobernadores para reestructurar la planta y trasladar docentes atendiendo las  necesidades del servicio.   Aquí  el  país  espera  una  gran  responsabilidad  del  Gobierno  y  de  los  maestros,  representados  en  buena  parte  por  Fecode.  La  implementación  de  este  programa  no se  hará  de  manera  arbitraria  atendiendo  los caprichos  del 

                                                        33 

En el  plan  de  desarrollo  1999‐2002  para  apoyar  la  solución  de  los  problemas  estructurales  del  sector  se  asignarán  cerca  de  $17  billones,  de  los  cuales  un  90%  corresponde a transferencias de la Nación a los entes regionales.   


gobernante de  turno.  Se  basará  en  acciones  específicas  con  base  en  la  actualización  de  la  información  sobre  la  planta  docente  y  la  reasignación  de  ésta  con  fundamento  en  indicadores  tales  como  la  relación  estudiantes‐ docente, así como en las disponibilidades y necesidades de los municipios.  En  términos  de  calidad  de  la  educación,  uno  de  los  puntos  más  importantes  de  los  aprobados  por  el  Congreso  es  el  que  se  relaciona  con  la  evaluación  periódica  y  obligatoria  del  magisterio.  Por  desgracia  estas  facultades  se  perdieron  con  la  declaratoria  de  inexequibilidad  de  la  ley  del  plan,  ya  que  el  Decreto  955  del  26  de  mayo  de  2000  no  contempla  la  oblitoriedad  de  la  evaluación  aprobada  por  el  Congreso.  El  Gobierno  había  sido  facultado  para  evaluar  cada  dos  años,  en  el  plano  académico  y  pedagógico, a todos los maestros, incluyendo los directores. El docente que no  alcanzara  los  puntajes  mínimos  establecidos  por  el  Ministerio  de  Educación  Nacional  sería  retirado.  Con  ello  se  buscaba  que  la  enseñanza  de  nuestros  niños fuera proporcionada por maestros capacitados para ello.  Habrá  también  en  esta  materia  importantes  cambios  institucionales  para  la reorientación de los recursos financieros y humanos, tanto en el Gobierno  central  como  en  las  entidades  territoriales  obligadas  a  participar  en  la  dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, y  para  la  unificación del sistema  de  transferencias  al  sector educativo,  a  fin  de  que  se  distribuyan  entre  los  departamentos  en  función  de  la  población  efectivamente matriculada.  Las  transferencias  a  entidades  territoriales  para  el  sector  educativo  deberían  asignarse  primero  sectorial  y  luego  territorialmente,  mediante  un  esquema de capitación, para garantizar la coincidencia del gasto con los costos  del  servicio  (costo  alumno‐año)  y  con  la  población  realmente  atendida  (alumnos matriculados).   El esquema de asignación de recursos por unidad per cápita de capitación  (UPC)  permite  que  el  monto  de  recursos  asignados  vaya  de  la  mano  con  el  cumplimiento  de  ciertas  metas  educativas  en  materia  de  calidad,  eficiencia  interna  y  cobertura  del  servicio.  Para  ello  será  necesario  introducir  en  el  estatuto docente normas y mecanismos de administración, de manera que los  regímenes  de  disciplina,  de  estímulos,  de  capacitación  y  de  carrera  docente  estén  acordes  con  el  nuevo  esquema  de  asignación  de  recursos  ligado  a  la  obtención de resultados.     Debido a la irracionalidad con que en ocasiones se desarrolla el proceso de 


nombramiento de  docentes  por  parte  de  algunas  entidades  territoriales  y  al  impacto sobre los costos que este procedimiento genera, el Gobierno Nacional  estudiará la conveniencia de crear un consejo o comité, donde participen los  ministerios  de  Educación  y  de  Hacienda,  el  Departamento  Nacional  de  Planeación y las entidades territoriales, para que sea el encargado de autorizar  y viabilizar la creación de plazas docentes tanto nacionales como territoriales  atendiendo  las  necesidades  regionales  y  las  disponibilidades  de  recursos  humanos y financieros.  Existen  otros  puntos  que  merecen  atención  por  su  impacto  sobre  la  evaluación de las necesidades reales de financiamiento del sector educativo. A  título ilustrativo, vale la pena mencionar que recientemente, y ante la falta de  información  adecuada  para  cuantificar  tales  necesidades,  el  Ministerio  de  Hacienda,  en  coordinación  con  el  Departamento  Nacional  de  Planeación  y  el  Ministerio  de  Educación,  realizó  algunas  visitas  a  distintas  entidades  territoriales.   Entre  otros  resultados,  se  encontró  que  algunas  de  ellas  han  asignado  primas técnicas a casi todo el personal administrativo sin contar con suficiente  disponibilidad de recursos. Así mismo, cuando se indagó por la aplicación que  se ha  dado  al  Decreto  707  de  1996,  que otorga estímulos  a  los docentes  que  prestan servicio en zonas de difícil acceso, se observó que ya existen deudas  por este concepto, a pesar de no haberse reglamentado todavía la asignación  de este estímulo. El argumento fue que se reconocerían de manera retroactiva.   Es  obvio  que  todos  estos  procedimientos  generarán  faltantes  cuantiosos,  en  especial  si  se  considera  que  la  misma  norma  establece  que  los  estímulos  como  mínimo  deben  representar  el  8%  de  la  asignación  del  docente. Similar  fenómeno se presenta con los ascensos en el escalafón, que en departamentos  como  Atlántico  y  Boyacá  presentan  en  1999  incrementos  reales  del  21  y  el  15%, respectivamente.   Así  pues,  los  casos  descritos  muestran  cómo  en  muchas  entidades  territoriales  se  están  adoptando  medidas  que  no  consultan  la  disponibilidad  real  de  recursos.  Decisiones  que  constituyen,  sin  duda,  una  injustificable  y  grave  presión  a  corto  y  mediano  plazo  sobre  la  situación  financiera  de  la  Nación. Esta situación justifica de sobra la adopción de medidas tendientes a  evitar la repetición de acciones similares.   Es claro que de seguir la tendencia que se observa en el crecimiento de los  costos educativos, frente a unos ingresos que no crecen al mismo ritmo y en 


ausencia de mecanismos idóneos de control del gasto, podría presentarse en  el futuro cercano un colapso en la financiación del sector.   El  Gobierno  Nacional,  como  encargado  de  la  definición  de  la  política  educativa  del  país,  considera  que  es  de  su  responsabilidad  respaldar  todas  aquellas  iniciativas  que  contribuyan  a  evitarlo,  de  forma  que  los  recursos  destinados a ese sector se utilicen de la manera más productiva en beneficio  de la calidad de la educación.   Además de la reforma en las leyes que regulan estos aspectos, hay algunos  aspectos que deben modificarse, entre ellos los siguientes:  –  Crearse  una  comisión  permanente,  en  la  que  participen  el  Gobierno  Nacional y las entidades territoriales, encargada de aprobar las modificaciones  de  planta  de  personal,  regular  los  ascensos  en  el  escalafón  y  todo  lo  relacionado con la parte salarial.  – Modificar la distribución de los recursos del situado fiscal orientándolos  más hacia la cobertura de las necesidades y atendiendo los costos del servicio  sobre  la  base  de  un  esquema  de  capitación  que  permita  también  mejorar  la  calidad.  –  Proceder  a  impulsar  el  proceso  de  racionalización  de  la  planta  de  personal previsto en el Plan Nacional de Desarrollo.   –  En  esta  dirección,  la  redistribución  de  docentes  para  incrementar  la  relación  alumno‐docente  se  estima  que  liberará  por  lo  menos  20  mil  plazas.  Estas  no  deben  ser  reemplazadas  debido  al  déficit  que  hoy  tienen  las  entidades territoriales para el pago de maestros,  – Replantear el mecanismo de financiación de los faltantes de educación a  través del FEC, que entre 1999 y el 2000 se ha duplicado al pasar de $500 mil  millones a $1 billón, y reglamentar, en su lugar, el esquema previsto en la ley  del plan y en la ley de presupuesto.  – Suspender el apoyo, previsto en el plan de desarrollo, de la Nación a las  entidades territoriales, cuando éstas incumplan los lineamientos del Gobierno  Nacional en materia salarial y prestacional.    – Modificar la normatividad en el sector de la educación para desmontar la  práctica  de  las  entidades  territoriales  de  conceder  mejoras  salariales  sin  contar con la disponibilidad suficiente de recursos.     


II. situación y perspectivas de las universidades públicas    El cambio constitucional de 1991 sirvió de marco a la universidad estatal  para  que  se  le  reconociera  su  particular  identidad  dentro  de  la  organización  del  Estado  colombiano.  En  esta  perspectiva,  el  Congreso  de  la  República  en  1992  expidió  la  Ley  30  de  1992,  conducente  a  promover  la  eficiencia  y  la  eficacia  de  sus  organizaciones,  ajustando  los  esquemas  tradicionales  de  actuación  y  la  adopción  de  marcos  adecuados  de  política  que  aseguren  la  financiación  institucional  y  la  necesaria  rendición  de  cuentas  a  partir  del  ejercicio de la autonomía con responsabilidad. Sin embargo, la ley definió un  marco  que  ha  demostrado  ser  ineficaz  no  sólo  para  regular  de  manera  adecuada  la  autonomía  universitaria,  sino  también  en  relación  con  la  modernización del sistema.  A  través  de  dicha  ley  y  sus  desarrollos  se  le  garantizó  a  la  universidad  estatal una financiación automática sin relación con resultados y en ausencia  de evaluaciones independientes, esto es, se otorgó una legitimidad de entrada  (deductiva). Al no estar obligada la institución estatal a la rendición de cuentas  ante  la  sociedad  ni  a  demostrar  periódicamente  su  pertinencia  (legitimidad  inductiva),  las  decisiones  estratégicas  de  este  subsector  quedaron  en  manos  de  negociaciones  internas  entre  estamentos  y  administradores,  que  pueden  resultar  muy  ajenas  a  los  verdaderos  intereses  académicos  y  de  la  sociedad,  así como a las verdaderas posibilidades de sostenibilidad económica.    a. cobertura    La  cobertura  neta  en  educación  superior  era  del  orden  del  4.9%  hacia  mediados  de  los  años  70,  mientras  que  en  1993  se  ubicaba  en  cerca  del  9%  (incluyendo  continuada  y  vocacional),  lo  que  implica  una  ganancia  de  4.1  puntos  porcentuales  en  dos  décadas.  Esto  representa  una  ganancia  relativa  equivalente al 83.7%, pero a costa de no completar con la importante tarea de  alcanzar la universalización en la educación básica.  En la universidad pública, la relación alumno‐docente es cercana a 11. Es  posible aumentar la cobertura sin gasto adicional en un 25%.  A  finales  del  1997  Colombia  tenía  11.6  millones  de  niños  y  jóvenes  estudiando, de los cuales 1.1 millones estaban en preescolar, 5.1 millones en  primaria,  4.1  millones  en  secundaria  y  1.4  millones  en  la  universidad.  La 


expansión en  educación  primaria  fue  del  8.5%,  al  pasar  de  4.7  millones  de  cupos  en  1993  a  5.1  millones  en  1997;  en  secundaria  la  expansión  fue  del  24.3%, al pasar de 3.3 de millones de cupos en 1993 a 4.1 millones en 1997.  Por  su  parte,  la  tasa  de  cobertura  en  educación  superior  aceleró  su  crecimiento en los últimos años, en particular a partir de la Ley 30 de 1992, al  pasar de 0.7 millones de cupos en 1993 a 1.4 millones en 1997.  La  distribución  tanto  de los cupos como  de los  subsidios  en  la  educación  superior es regresiva. Del total de la matrícula de la universidad pública sólo el  23% corresponde al 60% de la población más pobre, lo cual conduce a que el  40%  de  la  población  con  mejores  ingresos  disfrute  del  67%  de  los subsidios  indirectos  contenidos  en  las  asignaciones  de  la  Nación  a  las  instituciones  de  educación superior.  Dada esta distribución, el esfuerzo que ha hecho la Nación, en el período de  1993  a  1998,  no  ha  beneficiado  en  la  escala  deseable  a  la  población  de  menores  ingresos  y  ha  subsidiado  a  estudiantes  cuyas  familias  pueden  sufragar los costos de la educación.  Los factores que limitan el acceso de las personas de menores recursos a la  educación  superior  son  factores  de  demanda,  tales  cono  el  alto  costo  de  oportunidad, la baja cobertura y calidad de la educación básica y media, y los  costos de sostenimiento.  Estos  elementos  señalan  la  necesidad  de  establecer  un  mecanismo  de  financiación que haga énfasis en la solución de los problemas de demanda que  afectan  a  las  personas  de  menores  recursos.  Tal  mecanismo  puede  ser  un  sistema de crédito educativo que se alimente paulatinamente con los aportes  que hace la Nación a las universidades públicas.    B. estructura de ingresos    A  la  financiación  de  las  universidades  públicas  concurren  la  Nación,  las  entidades  territoriales  y  las  propias  universidades.  La  primera  transfiere  el  monto  más importante  de  recursos,  que,  en  promedio,  representan  el 64.2%  de los ingresos de las universidades estatales.    1. aportes de la nación    Según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, “... las universidades estatales u 


oficiales recibirán  anualmente  aportes  de  la  Nación  y  de  las  entidades  territoriales,  que  signifiquen  siempre  un  incremento  en  pesos  constantes,  tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de  1993”.  La evolución de los aportes de la Nación para la universidad pública entre  1993  y  2000  muestra  que,  a  precios  corrientes,  se  han  incrementado  por  encima de la tasa de inflación en cerca de ocho puntos porcentuales, al pasar  de $207.8 mil millones en 1993 a $1.007.4 mil millones en el año 2000, con un  crecimiento  promedio  anual  del  25.3%.  Es  importante  señalar  que  el  incremento  programado  por  el  Gobierno  Nacional  para  el  año  2000  es  del  10%.    CUADRO 2    CUADRO 2 APORTE DE LA NACIÓN A LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS (I) VIGENCIAS FISCALES 1993 – 2000 (MILLONES DE PESOS) AÑOS 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2/ 2000

LEY 30/92 207.797.9 254.739.4 304.873.7 374.733.8 440.986.7 706.832.0 812.856.8 894.142.5

ASIGNADO 207.797.9 286.789.5 377.413.0 492.623.7 605.682.9 755.292.6 901.990.0 987.647.7

RECURSOS ADICIONALES 32.050.1 72.539.3 117.889.9 164.696.2 48.460.6 89.133.2 93.505.2

PROMEDIO 1993 - 2000

% LEY 30/92

% ASIGNADO

% IPC

22.60 19.70 22.90 17.70 60.30 15.00 10.00

38.01 31.60 30.53 22.95 24.70 19.42 9.50

22.59 19.46 21.63 17.68 16.70 15.00 10.00

23.10

24.90

17.50

(1) Incluye recursos para funcionamiento e inversión. (2) Incluye recursos adicionales para dar cumplimiento al articulo 86 de la ley 30 de 1992 y a la tenencia del Consejo de Estado del 9 d febrero de 1999.

               


GRÁFICA 2 

De otro lado, el artículo 87 de la misma ley establece que a partir del sexto  año de vigencia de la Ley 30 de 1992 el aporte se incrementará en un 30% del  incremento real del PIB; estos recursos están considerados en la ley anual de  presupuesto  de  1998  y  ascienden  a  $5.5  mil  millones,  los  cuales  deben  ser  distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu).    2. aportes de las entidades territoriales    De las 30 universidades públicas, sólo 16 reciben aportes de las entidades  territoriales,  a  pesar  de  que  todas  benefician  a  estudiantes  de  las  regiones  donde se encuentran. Esto obedece a que, desde su creación hasta antes de la  sentencia de la Corte Constitucional C‐220 de 1997, unas se consideraron del  orden  nacional  y  otras  del  orden  territorial.  Los  aportes  de  las  entidades  territoriales en la vigencia fiscal del año 2000 representan apenas el 4.7% del  total de los ingresos de las universidades.  Es  preciso  señalar  que  las  universidades  públicas  presionan  a  la  Nación  por  el  cumplimiento  de  la  norma  y  exigen  que  se  les  apropien  recursos 


adicionales mientras  las  entidades  territoriales  no  cumplen  con  los  aportes  mínimos,  establecidos en  la  Ley  30 de  1992,  ni cumplen con  la  participación  que  establece  la  norma  para  el  pago  de  los  pasivos  prestacionales  de  las  mismas,  razón  por  la cual  las universidades  deben  recurrir  al crédito, lo  que  genera obligaciones financieras por encima de su capacidad de financiación.    3. recursos propios    Los  recursos  propios  de  las  universidades  públicas  provienen  de  inscripciones,  matrículas  de  pregrado,  postgrado  y  cursos  de  extensión,  investigaciones, venta de servicios, recursos por estampilla, etc., y representan  en la vigencia fiscal de 2000 el 31.1% del total de sus ingresos.  El esfuerzo de las universidades por generar recursos propios no ha sido  significativo. Si bien entre 1980 y 2000 ha pasado del 14 al 23%, esta mejoría  no resuelve en forma significativa el problema de dependencia financiera que  tienen respecto a la Nación.  Los  derechos  de  matrícula  que  se  cobran  a  los  estudiantes  sólo  representan  el  30%  de  los  recursos  propios  y  cerca  del  6%  del  total  de  las  fuentes de financiación de las universidades públicas; esto es, los ingresos por  matrícula sólo financian el 6% del gasto total.  Así  pues, mientras  que  en  la  universidad  privada el  70%  de  sus ingresos  proviene de las matrículas, en la universidad pública sólo alcanzan el 6%.  En  resumen,  de  acuerdo  con  la  información  suministrada  por  las  universidades,  el  total  previsto  en  el  presupuesto  de  ingresos  de  las  universidades públicas para 2000 asciende a la suma de $1.569.2 mil millones,  de los cuales el 64.2% corresponde a aportes de la Nación, el 4.7% a aportes  de las entidades territoriales y el 31.1% al recaudo por concepto de recursos  propios, como se observa en el cuadro 3.    C. estructura de los gastos    En el cuadro 4 se presenta la estructura general del presupuesto de gastos  de  las  universidades  públicas  prevista  para  la  vigencia  fiscal  de  2000.  Como  puede  observarse,  los  gastos  de  funcionamiento  representan  el  82.5%  del  total de los gastos, el servicio de la deuda el 3.4%, y sólo el 14.2% se destina a  inversión. 


Dentro de  los  gastos  de  funcionamiento  lo  más  representativo  son  los  gastos de personal, como consecuencia de los regímenes especiales salariales  y  del  modelo  de  remuneración  establecido  para  los  docentes  acogidos  al  Decreto 1444 de 1992.   Por  otra  parte,  el  Gobierno  Nacional  ha  venido  asignando  recursos  adicionales  con  el  fin  de  sanear  los  pasivos  de  cesantías  y  pensiones  de  los  docentes  no  acogidos  al  Decreto  1444,  los  trabajadores  oficiales  y  los  empleados  públicos  administrativos  de  las  universidades  públicas  del  orden  territorial,  de  acuerdo  con  lo  ordenado  por  los  artículos  88  de  la  Ley  30  de  1992 y 131 de la Ley 100 de 1993, respectivamente.  En  cuanto  a  cesantías,  como  se  observa  en  el  cuadro  5,  el  monto  total  asciende a $63.4 mil millones, de los cuales le corresponde a la Nación la suma  de  $47  mil  millones,  a  los  entes  territoriales  $3.7  mil  millones  y  a  las  universidades  $12.7  mil  millones,  que  se  pagarán  mediante  la  expedición  de  bonos, autorizada por el Decreto 1202 del 26 de junio de 1998.  Con  relación  a  las  pensiones,  mediante  la  emisión  de  bonos  de  valor  constante se han reconocido a las universidades las sumas pagadas por éstas,  por  valor  de  $325.8  mil  millones,  distribuidos  así:  $105.7  mil  millones  con  corte  al  31  de  diciembre  de  1996;  $55.3  mil  millones  en  1997;  $78.3  mil  millones en 1998 y $86.5 mil millones en 1999.  En la actualidad ya entregaron sus cálculos actuariales, lo que permite una  consolidación  aproximada  del  pasivo  pensional  de  las  mismas  al  31  de  diciembre de 1993, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 131 de la Ley  100 de 1993, el cual asciende a $1.061.6 mil millones, que actualizado al 31 de  diciembre de 1997 significa la suma de $2.671.7 mil millones, de los cuales le  correspondería asumir a la Nación la suma de $1.801.2 mil millones, como se  observa en el cuadro 6.                   


CUADRO 3    CUADRO 3 PRESUPUESTO DE INGRESOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS VIGENCIA FISCAL DE 2000 RECURSOS UNIVERSIDADES

NACIÓN

TOTAL UNIVERSIDADES NACIONALES

590.277.6

121.189.4

Nacional de Colombia

302.338.0

Cauca Pedagógica De Caldas De Tunja De Córdoba Del Choco De los Llanos De Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía Colegio Mayor de Cundinamarca

(MILLONES DE PESOS) PROPIOS

DPTALES

-

PARTICIPACIÓN % TOTAL

NACIÓN

PROPIOS

711.466.9

83.0%

17.0%

54.339.6

356.677.6

84.8%

15.2%

40.644.2

11.583.6

52.227.7

77.8%

22.2%

24.507.4

8.527.5

33.034.9

74.2%

25.8%

35.954.5

11.564.5

47.518.9

75.7%

24.3%

46.032.1

7.210.0

53.242.1

86.5%

13.5%

38.948.2

6.557.0

45.502.2

85.6%

14.4%

14.850.9

1.354.0

16.204.9

91.6%

8.4%

11.135.3

1.695.1

12.830.4

86.8%

13.2%

32.368.0

3.673.3

36.041.2

89.8%

10.2%

9.632.0

3.748.7

13.380.7

72.0%

28.0%

19.610.2

5.368.0

24.978.2

78.5%

21.5%

7.913.9

749.5

8.663.4

91.3%

8.7%

9.343.0

4.818.7

11.161.7

56.8%

43.2%

DPTALES


UNIVERSIDADES

NACIÓN

TOTAL UNIVERSIDADES TERRITORIALES Da Antioquia De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío Del Tolima Del valle Distrital Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta De Ocaña De sucre De Tulúa De La Guajira De Cundinamarca

TOTAL UNIV. PUBLICAS.

PROPIOS

DPTALES

TOTAL

NACIÓN

PROPIOS

DPTALES

417.109.8

367.478.4

73.194.6

857.782.8

48.6%

42.8%

8.5%

107.187.2

55.814.5

30.415.8

193.417.5

55.4%

28.9%

15.7%

30.148.9

17.599.0

4.923.0

52.670.9

57.2%

33.4%

9.3%

25.076.6

4.930.3

-

30.006.9

83.6%

16.4%

10.451.7

5.093.4

388.0

15.933.1

65.6%

32.0%

2.4%

43.429.7

61.577.0

7.585.0

112.591.7

38.6%

54.7%

6.7%

19.105.9

13.890.0

32.995.9

57.9%

42.1%

15.185.8

15.929.1

2.342.0

33.456.9

45.4%

47.6%

7.0%

83.163.1

44.510.4

10.198.5

137.872.0

60.3%

32.3%

7.4%

6.546.8

57.095.7

-

63.642.5

10.3%

89.7%

34.595.7

58.372.8

2.193.7

95.162.2

36.4%

61.3%

2.3%

15.449.3

10.954.5

327.7

26.731.6

57.8%

41.0%

1.2%

11.050.0

9.823.5

92.6

20.966.1

52.7%

46.9%

0.4%

2.247.5

1.394.8

3.642.3

61.7%

38.3%

4.997.7

1.667.2

1.062.5

7.727.3

64.7%

-

5.487.5

-

5.487.5

5.767.0

1.875.4

2.541.6

10.184.0

56.6%

18.4%

25.0%

2.706.9

1.463.4

11.124.1

15.294.4

17.7%

9.6%

72.7%

1.007.387.4

488.667.8

73.194.6

1.569.249.7

64.2%

31.1%

4.7%

Nota: Cifras preliminares Fuente: Dirección General del Presupuesto Nacional.

21.6%

13.7%

100.0%


CUADRO 4 CUADRO 4 PRESUPUESTO DE GASTOS DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS VIGENCIA FISCAL DE 2000 (MILLONES DE PESOS) FUNCIONAMIENTO

SERV. DEUDA

INVERSIÓN

TOTAL

INGRESO

TOTAL UNIVERSIDADES NACIONALES

626.387.9

6.558.4

119.635.7

752.312.0

711.466.9

Nacional de Colombia

291.905.3

2.017.8

85.192.6

379.115.7

356.677.55

49.765.0

2.371.3

52.136.2

52.227.72

26.437.6

7.282.2

33.719.8

33.034.86

Del Cauca Pedagógica De Caldas De Tunja De Córdoba Del Choco De los Llanos De Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía Colegio Mayor de Cundinamarca

43.456.4

1.850.0

11.580.2

56.886.7

47.518.94

54.180.0

1.062.0

2.527.0

57.769.0

53.242.10

42.661.3

675.0

1.556.0

44.892.3

45.505.22

19.589.8

52.2

225.2

19.867.2

16.204.90

821.3

12.634.9

12.830.40

11.813.7 32.146.7

1.785.8

33.932.5

36.041.24

11.366.6

220.0

442.8

12.029.4

13.380.70

25.266.1

361.9

3.849.8

29.477.8

24.978.20

7.995.9

319.5

9.803.6

373.4 1.358.1

8.688.8

8.663.10

11.161.7

11.161.70


UNIVERSIDADES TERRITORIALES De Antioquia De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío Del Tolima Del valle Distrital Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta

784.177.5

51.142.4

123.109.6

958.429.5

857.782.8

163.569.7

2.125.3

27.392.6

193.087.5

193.417.53

48.523.7

7.057.6

4.173.0

59.754.3

52.670.90

46.449.0

423.0

853.7

27.725.8

30.006.86

17.010.2

2.385.4

19.395.6

15.933.10

66.282.7

55.427.1

121.709.8

112.591.70

30.163.7

903.4

3.366.4

34.433.4

32.995.90

30.333.1

234.0

4.397.1

34.964.1

33.456.91

139.543.2

35.190.0

3.399.4

178.132.6

137.872.02

69.021.0

2.118.2

9.519.4

80.658.6

163.642.50

107.030.1

682.2

199.4

107.911.7

95.162.23

20.986.7

1.601.9

3.246.6

25.835.1

26.731.56

21.849.7

357.7

1.307.4

23.514.8

20.966.10

3.355.2

3.642.27

7.921.3

7.727.31

De Ocaña

3.355.2

De sucre

7.370.3

De Tulúa De La Guajira De Cundinamarca

T OTAL UNIV. PUBLICAS.

1.1

550.0 211.4

5.970.9

5.487.50

448.1

2.945.7

14.705.6

10.184.00

3.735.1

19.352.9

15294.40

1.710.741.5

1.569.249.7

100.0

141.491.8

5.759.6 11.311.8 15.617.8 1.410.565.4

57.700.8

242.475.3

82.5%

3.4%

14.2%

Participación Nota: Cifras preliminares Fuente: Dirección General del Presupuesto Nacional.


CUADRO 5 CUADRO 5 PASIVO POR CESANTÍAS QUE SE ESTA RECONOCIENDO CON BASE EN EL DECRETO 1202 DE 1998 (MILLONES DE PESOS) PORCENTAJES DE PARTICIPACIÓN Ente Terr.

UNIVERSIDAD

Nación

De Antioquia A transferir a la Universidad Bono A De Cartagena A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Nariño A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Pamplona A transferir a la Universidad Bono A Del Atlántico A transferir a la Universidad Bono A Del Quindío A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Del Tolima A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Del valle A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B Industrial de Santander A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B

11.701.03

899.63

2.099.13

14.699.79

79.60%

6.12%

14.28%

100.00%

11.701.03 1.697.88

899.63 450.62

2.099.13 239.52

14.699.79 2.388.01

71.10%

18.87%

10.03%

100.00%

1.353.73

359.28

190.97

1.903.98

344.15 3.002.45

91.34 4.29

48.55 567.61

484.03 3.574.34

84.00%

0.12%

15.88%

100.00%

1.072.51

1.53

202.76

1.276.80

1.929.94 202.50

2.76 5.14

364.85 67.12

2.297.55 274.76

73.70%

1.87%

24.43%

100.00%

202.50 9.513..97

5.14 813.60

67.12 1.654.76

274.76 11.982.33

79.40%

6.79%

13.81%

100.00%

9.513..97 1.255.79

813.60 28.86

1.654.76 665.33

11.982.33 1.949.99

64.40%

1.48%

34.12%

100.00%

526.54

12.10

278.97

817.61

729.25 2.889.13

16.76 153.71

386.36 1.701.22

1.132.37 4.744.05

60.90%

3.24%

35.86%

100.00%

2.889.13

153.71

1.701.22

4.744.05

7.296.51

285.93

4.281.81

11.864.25

61.50%

2.41%

36.09%

100.00%

4.272.28

167.42

2.507.10

6.946.79

3.024.24

118.51

1.774.71

4.917.46

5.335.70

656.50

546.65

6.538.85

81.60%

10.04%

8.36%

100.00%

5.335.70

656.50

546.65

6.538.85

Univers

Total

Nales.

Dpales.

Univ.

Total


Del Magdalena A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Cauca A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B De Oca帽a A transferir a la Universidad Bono A De Cundinamarca A transferir a la Universidad Bono A De La Guajira A transferir a la Universidad Bono A De Sucre A transferir a la Universidad Bono A Distrital A transferir a la Universidad Bono A TOTAL UNIV. A transferir a la Universidad Bono A A transferir a los Fondos bono B

2.926.39

361.77

369.82

3.657.99

467.86

57.84

59.13

584.82

2.458.53 887.12

303.94

310.70 406.06

3.073.16 1.293.18

172.57

549.60

377.03 510.09 236.29

19.38

233.48 89.78

743.58 345.45

236.29

19.38

89.78

345.45

77.39

12.17

41.52

131.28

77.39

12.17

41.52

131.28

80.00%

9.89%

10.11%

100.00%

68.60%

2.00%

29.40%

100.00%

68.40%

5.61%

25.99%

100.00%

13.00%

68.37%

18.63%

100.00%

47.70%

11.14%

41.16%

100.00%

59.10%

9.27%

31.63%

100.00%

13.00%

80.42%

6.58%

100.00%

47.022.35

3.691.59

12.730.33

63.444.27

38.026.15

3.158.29

9.611.67

50.796.12

8.996.19

533.30

3.118.65

12.648.15

+ Informaci贸n remitida por el ICFES para ser certificada por la DGPN


CUADRO 6 CUADRO 6 MONTO ESTIMADO DEL PASIVO ACTUARIAL DE LAS PENSIONES DE LAS UNIVERSIDADES TERRITORIALES

(MILLONES DE PESOS) UNIVERSIDADES De Antioquia (I) De Cartagena De Nariño De Pamplona Del Atlántico Del Quindío (I) Del Tolima Del valle Industrial de Santander Del Magdalena De Cúcuta De Ocaña De La Guajira Distrital Total pasivo (I)

TOTAL PASIVO a 31/12/93

TOTAL PASIVO ACTUAL a 31/12/93

3.833

216.334.9

1.277

64.500.6

686

PERSONAS

PART. %

A CARGO

NACIÓN

DE LA NACIÓN

541.492.2

78.30%

423.988.4

162.632.1

63.80%

103.759.3

51.458.1

130.287.7

85.40%

111.265.7

291

5.801.0

14.687.7

75.00%

11.015.8

1.400

135.214.8

341.962.3

75.60%

258.523.5

515

9.703.4

24.568.2

65.90%

16.190.4

616

22.353.0

56.154.8

69.80%

39.196.1

2.627

229.765.7

581.747.6

69.90%

406.641.6

1.266

154.028.5

383.636.9

84.10%

322.638.6

336

12.269.7

30.103.2

88.70%

26.701.5

336

5.859.3

14.835.3

75.30%

11.171.5

67

372.8

943.9

68.90%

650.3

162

3.241.9

7.988.5

35.20%

2.812.0

920

150.742.6

380.679.9

17.50%

66.619.0

14.326

1.061.646.3

2.671.720.2

a 31/12/93

1.801.173.1

Los cálculos actuariales se encuentran aprobados por el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

D. PROBLEMÁTICA ACTUAL El actual  esquema  financiero  de  la  universidad  pública  presenta  un  problema estructural, por cuanto ésta tiene autonomía para crear el gasto sin  ningún  control  por  parte  de  la  Nación,  la  cual  financia  cerca  del  65%  de  ese  gasto.    Es  decir,  existe  un  divorcio  entre  quien  tiene  la  capacidad  de  comprometer el recurso y quien lo asigna, lo que genera déficits recurrentes.  Precisamente por esta circunstancia, según información suministrada por las  universidades  públicas  para  la  vigencia  fiscal  del  2000,  el  déficit  previsto  asciende a la suma de $141,5 mil millones. 


Así mismo, la evolución de la educación superior en Colombia, en sus  grandes tendencias de desarrollo, no guarda relación con las necesidades del  país, en gran medida como consecuencia de un escenario institucional (Ley 30  de  1992  y  sus  desarrollos)  cuya  concepción  ha  demostrado  ser  ajena  a  una  educación adecuada y de calidad.    En 1992 se expidió el Decreto 1444, en el cual se estableció un nuevo  régimen de remuneración del profesor universitario, basado en un sistema de  puntos  asignados  con  base  en  los  siguientes  factores:  títulos  universitarios,  categoría  académica,  experiencia  calificada,  productividad  académica  y  actividades de dirección académico‐administrativas.    En  esto,  no  cabe  duda,  los  docentes  han  mejorado  de  manera  sustancial  sus  condiciones  salariales,  colocándose  inclusive  por  encima  de  profesionales  de  similares  niveles  de  preparación  en  otros  sectores  de  la  actividad nacional, ya que el incremento del salario anual no sólo corresponde  a  lo  decretado  por  el  Gobierno  Nacional,  sino  que  además  se  ha  visto  incrementado  por  la  nivelación  salarial  (experiencia  calificada  y  evaluación  del  desempeño  docente)  y  por  la    productividad  académica,  que  en  el  año  representan como mínimo entre 5 y 10 puntos porcentuales adicionales para  cada docente.    Sin  embargo,  de  acuerdo  con  un  estudio  realizado  por  el  ICFES  y   COLCIENCIAS  sobre  el  impacto  del  Decreto  1444  de  1992,  en  muchas  universidades  públicas  el  manejo  de  éste  ha  tomado  el  camino  de  la  apropiación  de  rentas  públicas  en  beneficio  de  grupos  de  profesores,  sin  contraprestación en un elevamiento de la productividad y de la calidad de la  labor académica.    Muchas de las universidades públicas no cuentan con mecanismos de  evaluación  y  aplican  en  forma  indiscriminada  el  máximo  puntaje  por  la  productividad  académica.  Incluso  algunas  aceptan  publicaciones,  revistas  o  impresos universitarios de muy bajo rigor científico o técnico. La experiencia  calificada  se  ha  otorgado  de  manera  automática  en  casi  todas  las  universidades,  sin    hacer  una  evaluación  del  desempeño.  Han  proliferado  postgrados de baja calidad, porque les generan recursos a las instituciones y  puntos a los docentes.    Por el lado de las fallas estructurales, se puede resaltar la inadecuada  proporcionalidad  entre  los  puntos  que  se  dedican  a  pregrado  y  los  que  se  dedican a postgrado; la antigüedad tiene un peso muy grande en la estructura 


salarial, al contrario de la categoría, cuyo peso debería ser mayor, sobre todo  porque  ésta,  bien  reglamentada,  premia  más  el  resultado,  la  calidad,  la  productividad y la trayectoria.    Tal vez el mayor problema del Decreto 1444 de 1992 es el de otorgar  puntos  salariales  indefinidos  en  el  tiempo  por  el  ejercicio  de  actividades  coyunturales  como  el  desempeño  transitorio  de  un  cargo  académico‐ administrativo, o por la publicación de un artículo que raras veces logra tener  un impacto en la comunidad científica y académica.    Uno de los factores que presenta un mayor desborde en su aplicación  es  la productividad  académica, en  la cual  se  aplicó  virtualmente en  todas  las   universidades  el  llamado  criterio  de  favorabilidad,  que  consistió  en  la  asignación de los puntajes máximos en todas las modalidades. Pero, además,  como  no  hubo  evaluación  de  la  productividad  se  colaron  masivamente  productos  de  muy  baja  calidad  y  hubo  confusión  en  la  precisión  de  las  modalidades,  de  tal  manera  que  revistas  nacionales  se  consideraron  en  una  modalidad de más alto puntaje, o impresos o material didáctico pasaron como  libros  de  textos,  o  ponencias  en  congresos  consideraron  como  artículos  en  revistas nacionales o internacionales.    Muchos  factores  impidieron  la  transición  más  estricta:  la  numerosa  productividad sometida a evaluación por los docentes, la falta de criterios por  la complejidad del cambio, la ausencia de evaluadores por la carencia de esta  cultura,  la  tendencia  nacional  a  elevar  los  salarios  de  los  docentes,  por  el  reconocimiento  generalizado  de  que  eran  bajos,  así  como  la  presión  del  Gobierno  y  de  las  propias  administraciones  universitarias  para  que  los  docentes ingresaran al régimen del decreto con el fin de sanear los pasivos por  cesantías, sumado todo a las presiones de las agremiaciones docentes.    De  estos  mecanismos  utilizados  se  deben  exceptuar  la  Universidad  Nacional  y  la  de  Antioquia;  sin  embargo,  fueron  altos  los  puntajes  de  productividad  en  las  universidades  Industrial  de  Santander,  del  Valle,  del  Quindío, de Nariño y del Atlántico, tal como se observa en el cuadro 7.    Otro factor al cual se le asignan puntos permanentes, a pesar de que su  desarrollo es transitorio, es la experiencia administrativa, en donde todas las  universidades,  con  excepción  de  la  de  Antioquia,  asignan  los  puntajes  máximos, tal como se observa en el cuadro 8.    Un problema más en la laxitud de la aplicación del Decreto 1444 es la  discrepancia  entre  los  puntos  que  pudieron  soportar  con    documentos  los 


comités de  puntajes  y  los  que  realmente  están  pagando  a  los  docentes,  denominados  puntos  de  ajuste,  es  decir  aquellos  puntos  que  se  le  pagan  al  docente  y  que  la  universidad  no  ha  podido  justificar.  Se  destacan  aquí  la  Universidad de Nariño, con 82.3 puntos promedio, que equivalen casi a $500  mil por docente; la Universidad Distrital con 32.4, la del Valle con 29.2, la del  Chocó  con  17.8  y  la  del  Magdalena  con  12.4,  entre  otras,  como  se  puede  observar en el cuadro 9.    De  otro  lado,  en  los  aportes  adicionales  se  observa  que  los  criterios  utilizados no han correspondido a unos indicadores de gestión sino más bien a  criterios  de  diferentes  presiones  políticas.  Por  ejemplo,  mientras  que  el  crecimiento  real  de  la  Universidad  Nacional  en  el  período  1993‐1999  fue  de  48.6%, las de Guajira, Sucre, Cundinamarca y Córdoba, por ejemplo, tuvieron  crecimientos  del  216.9,  el  123.9  y  el  121.9%,  respectivamente,  tal  como  se  observa en el cuadro10.    La  distribución  tanto  de  los  cupos  como  de  los  subsidios  en  la  educación  superior  es  regresiva.  Del  total  de  la  matrícula  de  la  universidad  pública  sólo  el  23%  corresponde  al  60%  de  la  población  más  pobre,  lo  cual  conduce a que el 40% de la población con mejores ingresos disfrute del 67%  de  los  subsidios  indirectos  contenidos  en  las  asignaciones  de  la  nación  a  las  instituciones de educación superior.    Dada  esta  distribución,  el  esfuerzo  que  ha  hecho  la  Nación  en  el  período de 1993 a 2000, se reitera, no ha beneficiado en la escala deseable a la  población de menores ingresos y, por el contrario, ha subsidiado a estudiantes  cuyas familias podrían costear su educación.    E. RECOMENDACIONES       Se  deben  definir  con  precisión  los  contenidos  de  un  nuevo  marco  regulatorio  de  la  educación  superior,  que  supere  inconsistencias  tan  preocupantes como las que se enunciaron anteriormente, con el fin de frenar  las tendencias críticas creadas en especial desde la proliferación de empresas  comerciales  productoras  de  cupos  y  de  misiones  institucionales  sin  pertinencia social, como efecto del marco institucional existente.    Se  requiere  la  inclusión  de  mecanismos  de  control  financiero  a  las  universidades y, ante todo, evitar su germinación sin sostenibilidad.    Para  la  asignación  de  dineros  públicos  debe  establecerse  un 


procedimiento a fin de que éste se realice considerando la disponibilidad real  de recursos por parte de la Nación y ajustándose a indicadores de eficiencia,  cobertura, calidad y desempeño financiero.    Se  necesitan  normas  e  incentivos  para  que se compartan  fortalezas  y  recursos  entre  todas  las  instituciones  de  este  subsistema,  que  permitan  racionalizar  y  optimizar  el  uso  de  la  mayor  infraestructura  docente,  investigativa, de equipos y locativa con que cuenta el país.    El  Estado  sólo  debe  proporcionar  recursos  globales,  razonables  y  en  función  de  indicadores  de  eficiencia,  y  de  marcos  generales  de  orientación,  bajo el principio general de que el creador del gasto debe ser el financiador del  mismo;  es  decir,  cada  universidad  debe  responder  financieramente  por  sus  decisiones.    Junto con la reforma de la Ley 30 de  1992, algunas de las acciones que  deberían adoptarse serían las siguientes:    ‐  Revisar  el  Decreto  1444  de  1992,  en  especial  en  relación  con    la  asignación  de  puntos  por  productividad  académica  y  experiencia  administrativa. Esto debe cambiarse por un sistema de bonificación por cada  producción  y no de manera permanente.    ‐  Revisar  el  sistema  de  nombramiento  de  los  rectores  de  las  universidades.    ‐ Crear un comité nacional de asignación de puntajes, para no dejar en  cabeza  de  cada  universidad  su  asignación  indiscriminada  e  irresponsable,  como sucede actualmente.    ‐  cambiar  la  asignación  de  recursos  docentes  con  el  mecanismo  de  créditos blandos a través del ICETEX y las entidades financieras. Es decir, que  el subsidio se dé al estudiante y no a la universidad.    ‐  Estudiar  la  fusión  de  algunas  universidades,  de  tal  manera  que  se  conviertan en seccionales.    ‐  La  apertura  no  planificada  de  programas,  la  aplicación  laxa  del  Decreto  1444,  el  ocultamiento  de  ingresos  a  través  de  fundaciones  y  la  negativa de estas instituciones a recuperar equitativamente costos a través de  la matrícula, han conducido a la generación de déficits recurrentes y a quitarle  viabilidad financiera a las universidades.    Lo anterior preocupante aún  más si se tiene en cuenta que los factores  que  limitan  el  acceso  de  las  personas  de  menores  recursos  a  la  educación  superior son factores de demanda, tales como el alto costo de oportunidad, la 


baja cobertura  y  calidad  de  la  educación  básica  y  media,  y  los  costos  de  sostenimiento.    Estos elementos señalan la necesidad de establecer un mecanismo de  financiación que haga énfasis en la solución de los problemas de demanda que  afectan  a  las  personas  de  menores  recursos.  tal  mecanismo  puede  ser  un  sistema de crédito educativo que se alimente paulatinamente con los aportes  que hace la Nación a las universidades públicas.    Por  lo  anterior,  se  requiere  reformar  el  esquema  de  asignación  de  recursos de la educación superior de tal manera que las carreras profesionales  con altos retornos privados sean autofinanciables, para comprometer ingresos  de  las  familias  con capacidad  de  pago  y  financiar con  crédito  educativo  a  los  estudiantes de menores ingresos. 


CUADRO 7 CUADRO 7 CARACTERIZACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES SEGÚN SU PARTICIPACIÓN PORCENTUAL EN LA PRODUCTIVIDAD ACADÉMICA A DICIEMBRE 31 DE 1997 UNIVERSIDAD

NUMERO DE DOCENTES

Industrial de Santander Del Atlántico Del valle Del Quindío De Cartagena Pedagógica De Pamplona Del Tolima De Caldas De Cundinamarca Surcolombiana Nacional de Colombia De Tunja De Antioquia Del Magdalena De la Amazonía De los Llanos Del Cauca Tecnológica de Pereira De Córdoba Popular del Cesar Tecnológica del Choco De La Guajira De Nariño De Cúcuta De Ocaña Distrital De Sucre Colegio Mayor de Cundinamarca

280 210 537 227 471 183 121 220 414 70 231 2.657 533 1.261 160 89 97 445 350 102 103 122 92 218 164 24 87 40 118

Total país

9.626

PROMEDIO DE PUNTOS POR PRODUCTIVIDAD ACADÉMICA 124.5 115.6 83.7 73.2 42.7 40.7 39.2 36.3 32.6 32.5 31.2 30.6 29.1 27.1 27.1 24.9 23.8 22.8 21.8 19.7 18.2 15.0 14.2 10.4 10.2 8.9 6.6 6.2 3.1 36.8


CUADRO 8 CUADRO 8 PORCENTAJE DE DOCENTES CON PUNTOS POR EXPERIENCIA ADMINISTRATIVA Y PROMEDIO A 31 DE DICIEMBRE DE 1997 UNIVERSIDAD

De Antioquia De Amazonía

Numero de docentes

Numero de docentes con puntos en exper. Adva.

Porcent. de docentes con puntos en exper. Adva.

Promed. de puntos exp. adt. por docentes con exper. Adva.

Promed. de puntos de exper. adva. por docente

Indice eficiencia en la asignación de puntos exper. adva. orden por mas eficiencia

1.261

356

28.2

8.7

2.5

0.382

89

32

36.0

8.8

3.2

0.492

Pedagógica Nacional

183

74

40.4

8.3

3.4

0.522

Del Tolima

220

94

42.7

8.4

3.6

0.553

Tecnológica de Pereira

350

94

26.9

13.6

3.7

0.563

92

21

22.8

21.2

4.8

0.749

De Caldas

414

171

41.3

11.8

4.9

0.755

Del Quindío

227

94

41.4

14.5

6.0

0.930

Surcolombiana

231

95

41.1

15.6

6.4

0.995

70

33

47.1

14.0

6.6

1.023

Del Magdalena

160

51

31.9

21.1

6.7

1.039

De Cartagena

471

179

38.0

18.5

7.0

1.085

De Tunja

533

232

43.5

16.5

7.2

1.111

De Cúcuta

164

120

73.2

10.9

8.0

1.237

De Ocaña

24

20

83.3

11.0

9.2

1.413

De los Llanos

97

80

82.5

12.9

10.6

1.641

De Pamplona

121

102

84.3

14.0

11.8

1.825

De Nariño

218

142

65.1

21.0

13.7

2.119

De La Guajira

De Cundinamarca

De Sucre

40

38

95.0

16.7

15.9

2.449

Del Cauca

445

421

94.6

19.4

18.4

2.848

9.626

4.113

42.7

15.1

6.5

1.000

Total país


CUADRO 9 CUADRO 9 PROMEDIOS ACUMULADOS POR DOCENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1997 Edad doc.

Anti.

Puntos

Puntos títulos

Puntos categ.

Puntos exp. calf.

Puntos produc. academ.

Puntos exp. adtiva.

Puntos ajuste

Totales (ord)

Del valle

537

42.7

9.3

228.8

73.8

50.8

83.7

8.5

29.2

474.8

Del Atlántico

210

47.8

15.8

107.2

80.3

76.9

115.6

4.8

0.0

474.8

Industrial de Santander

280

42.0

9.3

228.6

65.7

43.9

124.5

2.3

2.4

467.4

De Nariño

218

46.5

16.3

207.0

65.3

68.4

10.4

13.7

82.3

447.1

Del Quindío

227

46.3

13.8

210.9

72.1

65.3

73.2

6.0

3.5

431.0

De Pamplona

121

47.8

17.3

208.4

74.7

86.4

39.2

11.8

0.0

420.5

Pedagógica Nacional

183

49.5

16.6

220.4

71.6

80.3

40.7

3.4

1.9

418.3

De Tunja

533

48.8

19.2

207.3

82.7

88.4

29.1

7.2

0.0

414.9

70

46.6

15.2

199.6

86.0

81.4

32.5

6.6

0.0

406.1

UNIVERSIDAD

De Cundinamarca De Antioquia

1.261

47.0

15.5

208.3

81.6

81.7

27.1

2.5

0.0

401.2

Del Tolima

220

48.4

16.0

206.1

74.9

76.9

36.3

3.6

0.8

398.6

De Cartagena

471

45.7

12.1

209.0

70.5

63.3

42.7

7.0

0.0

392.5

Surcolombiana

231

47.0

13.9

212.2

77.6

63.4

31.2

6.4

0.2

391.0

Del Choco

122

48.0

16.4

204.9

70.5

76.9

15.0

4.8

17.8

389.9

Del Magdalena

160

50.2

18.6

192.0

70.9

80.3

27.1

6.7

12.4

389.4

97

46.1

13.9

209.2

77.2

67.7

23.8

10.6

0.3

389.0

350

45.4

13.7

208.3

75.2

75.7

21.8

3.6

0.6

385.2

2.657

45.8

14.5

213.4

65.4

66.3

30.6

7.1

1.8

384.6

445

46.1

14.1

210.9

72.1

52.8

22.8

18.4

1.7

378.7

89

44.4

12.2

198.5

83.7

55.6

24.9

3.2

0.0

365.9

414

42.6

12.0

205.4

64.7

46.7

32.6

4.9

-0.2

354.1

De los Llanos Tecnol. de Pereira Nacional de Colombia Del Cauca De la Amazonía De Caldas

De Sucre

40

44.2

12.7

201.0

65.0

56.7

6.2

15.8

7.3

352.0

Popular del Cesar

103

46.5

12.3

201.8

69.0

57.9

18.2

2.8

0.0

349.7

De Cúcuta

164

47.3

17.1

201.3

62.9

64.9

10.2

8.0

0.0

347.3

De Córdoba

102

40.2

4.9

205.4

59.6

43.7

19.7

1.8

-1.4

328.8

De Ocaña

24

45.6

15.4

192.2

61.8

56.3

8.9

9.1

-0.5

327.8

Distrital

87

37.8

2.5

199.8

52.4

26.7

6.6

1.9

32.4

319.8

De La Guajira

92

41.5

5.8

193.1

55.6

43.0

14.2

4.8

0.1

310.8

118

43.1

9.0

193.1

50.5

10.4

3.1

0.0

0.0

257.1

Colegio Mayor de Cund.


CUADRO 10 CUADRO 10 PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS CON APORTES DE LA NACIÓN SEGÚN ARTICULO 86 DE LA LEY 30 DE 1992 A PRECIOS CONSTANTES DE 2000

(MILLONES DE PESOS) UNIVERSIDAD UNIVERSIDADES NACIONALES Nacional de Colombia Del Cauca Pedagógica Nacional De Caldas Tecnológica de Tunja De Córdoba Tecnológica del Choco De los Llanos Orientales Tecnológica de Pereira Popular del Cesar Surcolombiana De la Amazonía

2000

375.274.5

590.277.6

57.3

203.460.1

302.338.0

48.6

24.443.7

40644.2

66.3

19.110.7

24.507.4

28.2

21.006.0

35.954.5

71.2

34.944.7

46.032.1

31.7

17.550.3

38.948.2

121.9

9.275.3

14.850.9

60.1

6.151.4

11.135.3

81.0

18.031.7

32.368.0

79.5

5.191.5

9.632.0

85.5

11.331.2

19.610.2

73.1

4.777.9

7.913.9

65.6

6.343.0

48.7

267.743.9

417.109.8

55.8

72.975.9

107.187.2

46.9

19.833.7

30.148.9

52.0

Colegio Mayor de Cundinamarca

DEPARTAMENTALES Da Antioquia De Cartagena

Prom M. 93-99

1993


De Nariño

17.717.1

25.076.6

41.5

De Pamplona

6.765.8

10.451.7

54.5

Del Atlántico

25.919.3

43.429.7

67.6

Del Quindío

11.890.2

19.105.9

60.7

Del Tolima

11.871.3

15.185.8

27.9

Del valle

48.699.1

83.163.1

70.8

Distrital

5.333.1

6.546.8

22.8

25.310.2

34.595.7

36.7

Tecnológica del Magdalena

8.070.7

15.449.3

91.4

De Cúcuta

7.882.3

11.050.0

40.2

De Ocaña

1.423.0

2.247.5

57.9

De sucre

2.232.6

4.997.7

123.9

De La Guajira

1.819.6

5.767.0

216.9

2.706.9

150.7

1.007.387.4

56.7

Industrial de Santander

De Cundinamarca Total

643.018.4

III. perspectivas históricas y costos    La tasa de escolaridad neta promedia del país ha pasado de niveles del 34% a  mediados de los 70 a cerca de  50% a mediados de los  90, lo cual implica un  progreso  de  16  puntos  porcentuales  (equivalente  a  una  mejoría  del  46%  en  dos  décadas).  Gracias  a  esa  masificación  obtenida  en  las  dos  décadas  anteriores, la escolaridad promedio se elevó de 2 años en los 60 a cerca de 3.5  años  hacia  mediados  de  los  70,  y  hoy  se  tiene  una  escolaridad  media  de  5.5  años, lo que equivale a una ganancia de 2 años en las dos últimas décadas (o  sea  un  57%  en  términos  relativos).  Este  ha  sido  un  avance  importante,  pero  lento y por debajo de las expectativas, dado el incremento de cerca del 1% del  PIB en el gasto público en educación en las últimas décadas, al pasar del 2.4%  del  PIB  en  1975  al  3.8%  en  1995  y  al  4.3%  en  1997.  Al  ritmo  actual  de  crecimiento de la escolaridad promedio, al país le tomará 20 años alcanzar la  universalización que ordena la Constitución.  Pero tal vez la ganancia más significativa aparece precisamente al nivel de  la  educación  básica  y,  por  supuesto,  en  la  tasa  de  alfabetismo  en  adultos.  El  alfabetismo y la educación básica son la puerta de entrada al desarrollo social  y  productivo  y  el  prerrequisito  para  construir  la  competitividad.  Por  ello,  la 


lucha contra  el  analfabetismo,  junto  con  la  expansión  del  sistema  educativo,  constituyó uno de los temas centrales de la agenda de los países desarrollados.  Los esfuerzos por erradicar el analfabetismo en Colombia se reflejaron en  el incremento de la tasa de alfabetismo del 78.5% hacia mediados de los 70 al  86.4%  una  década  más  tarde.  Hoy  en  día  se  estima  que  el  alfabetismo  en  la  población  adulta  es  del  orden  del  89%,  lo  que  implica  una  ganancia  de  10  puntos  en  las  dos  últimas  décadas  (equivalente  al  13%  de  incremento  relativo),  lo  que  indica  que  “el  analfabetismo  va  quedando  rezagado  a  las  generaciones mayores”; sin embargo, la tasa de analfabetismo a nivel rural es  tres  veces  la  urbana,  donde  entre  los  más  jóvenes  se  redujo,  mientras  que  entre los mayores aumentó. Esto último puede ser un efecto de tres factores  combinados:  una  mayor  migración  a  la  ciudad  de  los  más  educados,  una  mejora  en  el  acceso  de  la  población  rural  en  edades  más  tempranas  a  la  primaria, y que las campañas de alfabetización beneficiaron más a la población  adulta urbana.    La  promoción  automática  se  empezó  a  aplicar  al  nivel  de  la  educación  primaria  desde  mediados  de  los  80,  como  una  forma  de  evitar  que  se  generaran  “abandonos”  y/o  graves  disparidades  de  edades  entre  los  estudiantes.  El  tiempo  requerido  para  aprobar  cinco  años  de  escolaridad  básica  en  Colombia se ha reducido ligeramente a 5.6 años, pero el costo por alumno se  ha  elevado.  Igual  ha  ocurrido  con  los  niveles  superiores,  con  encarecimiento  relativos hasta del 19% real, debido al incremento en los costos salariales del  sector educativo público.  La  estrategia  para  reducir  la  repetición  a  través  de  la  promoción  automática en primaria, tal como se hizo entre 1998 y 1993, no ha sido eficaz  para  mejorar  la  eficiencia  interna.  El  Decreto  Reglamentario  1860  de  1994  (arts.  52  y  53),  que  por  sí  mismo  constituye  un  paso  positivo,  se  debe  complementar  con  ayuda  de  currículos  básicos,  fomento  de  los  cambios  metodológicos  que  requiere  la  promoción  flexible  y  establecimiento  de  convenios  de  desempeño  entre  los  municipios  y  los  establecimientos  para  mejorar las tasas de promoción.  El problema no se limita a la calidad y logro de los alumnos; el problema  en Colombia reside en buena parte en la calidad de los propios docentes y de  sus  escuelas  de  formación.  Basta  señalar  a  este  respecto  que  ha  resultado 


imposible realizar  evaluaciones  académicas  de  los  maestros,  según  el  plan  piloto de evaluación programado para 1996, cuando cerca de 45 mil maestros  han debido tomar pruebas de conocimientos. El país no evalúa al docente para  su  ingreso  a  la  carrera  docente,  para  definir  las  áreas  de  capacitación  y  actualización y para ascender en el escalafón, lo cual lleva  a gastar $100 mil  millones en ascensos que no corresponden por lo general a mayor capacidad  docente. Dichos ascensos se reconocen de manera automática por antigüedad  y estudios, sin ninguna verificación de su pertinencia y calidad.  Por  último,  cabe  mencionar  que  los  indicadores  de  “eficiencia  escolar  neta”, definidos como la proporción de estudiantes que culminan sus estudios  dentro de la edad y el tiempo esperados, son realmente preocupantes, pues la  tasa del nivel de educación primaria es de sólo el 30%. Esto implica que sólo 3  de cada 10 estudiantes de primaria terminan los 5 años escolares básicos sin  repetir o abandonar temporalmente o definitivamente su vida escolar. Al nivel  de la secundaria, la eficiencia, referente a culminar los estudios sin pérdida de  tiempo, es tan sólo del 7% (ni siquiera 1 de cada 10 estudiantes en Colombia  termina su secundaria dentro del tiempo apropiado).  En el nivel universitario, sólo cerca de 2 estudiantes de cada 100 que están  en  edad  para  hacerlo  culminan  sus  estudios  universitarios  sin  pérdida  de  tiempo.  Debido  a  las  cambiantes  demandadas  del  mercado  laboral,  muchos  colombianos  también  podrían  propender  entonces  por  una  expansión  de  la  educación  “vocacional/continuada”,  y  no  necesariamente  por  la  de  carreras  universitarias.  En  consecuencia,  la  asignación  óptima  de  los  recursos  públicos  en  educación requiere de:  – Reformar el esquema de asignación de recursos de la Ley 60 de 1993 a  fin  de  hacer  posible el  derecho  a  la educación  básica  de calidad  de  todos  los  niños.  Esta  reforma  buscaría  racionalizar  el  uso  del  recurso  docente  aumentando  la  relación  alumno‐docente,  mejorando  la  distribución  intradepartamental  de  los  maestros,  lo  cual  permitiría  liberar  en  los  municipios más pobres recursos para calidad y atender cerca del 50% de los  niños  que  están  por  fuera  del  sistema  educativo  sin  necesidad  de  recursos  adicionales.  – Trazar una meta de mediano plazo para completar la fase de nueve años  básicos con una mejora en los indicadores de eficiencia.  – Reformar el esquema de asignación de recursos de la educación superior 


de tal manera que las carreras profesionales con altos retornos privados sean  autofinanciables,  comprometiendo  ingresos  de  las  familias  con  capacidad  de  pago  y  financiando  con  crédito  a  las  más  necesitadas,  crédito  que  se  financiaría con el 70% de los actuales aportes de la Nación a las universidades  públicas.  – Diseñar, por parte de la Nación, para las funciones a través de las cuales  la  universidad  genera  grandes  externalidades  y  beneficios  sociales,  un  mecanismo de asignación de recursos que elimine la asignación automática y  que  distribuya  los  recursos  en  términos  de  resultados  o  de  acuerdo  con  indicadores de productividad académica, calidad, complejidad y esfuerzo en la  generación de recursos propios.    IV. reformas a la educación básica y superior    El  punto  de  partida  de  la  política  es  cumplir  y  hacer  cumplir  el  mandato  constitucional que establece que “la educación es un derecho de la persona y  un servicio público que tiene una función social”.  Para tal efecto, es necesario introducir cambios institucionales y reorientar  recursos  financieros  y  humanos,  tanto  en  el  Gobierno  central  como  en  las  entidades  territoriales,  obligadas  a  participar  en  la  dirección,  financiación  y  administración de los servicios educativos estatales.  Es fundamental modificar el actual esquema de asignación y ejecución de  los  recursos  para  cumplir  el  mandato  constitucional  de  universalizar  la  educación  básica  (nueve  años  para  toda  la  población),  mejorar  su  calidad  y  estabilizar, en el mediano plazo, las finanzas sectoriales.   Para  consolidar  los  cambios  que  permitan  el  logro  de  los  objetivos  propuestos,  el  Gobierno  Nacional  está  presentando  a  consideración  del  Congreso una serie de reformas.    A. reformas a la ley 60 de 1993    Los  fines  que  debe  buscar  una  reforma  de  la  Ley  60  son:  una  mejora  en  la  equidad intradepartamental y la introducción de incentivos a la eficiencia, de  modo  que  los  incrementos  en  los  costos  vayan  asociados  a  mayores  resultados.  Los  instrumentos  para  lograr  esos  fines  son  diversos:  van  desde  la 


capacitación hasta la introducción de relaciones técnicas alumno‐docente.  El Gobierno Nacional propone distribuir los recursos de Ley 80 de 1993 en  función de los alumnos atendidos. Para esto deben definirse unidades de pago  por  estudiante,  que  financien  los  costos  de  presentación  del  servicio  y  la  canasta educativa de calidad.  En consideración a la heterogeneidad regional y a los diferentes niveles de  desarrollo,  la  unidad  de  pago  por  capitación  (UPC)  corresponderán  a  tipologías de establecimientos y municipios.   Es  preciso  avanzar  en  la  reasignación  de  docentes  financiados  con  el  situado  fiscal,  a  fin  de  armonizar  la  distribución  de  recursos  financieros  y  la  distribución  de  las  nóminas  a  cargo  del  situado  fiscal.  Para  esto,  mediante  relaciones  técnicas  alumno‐docente  fijadas  por  el  CONPES,  inducirá  a  las  entidades  territoriales  a  mejorar  las  relaciones  alumno‐docente  de  23  a  30,  diferenciado entre urbano (35) y rural (15).  Esta reforma resuelve el problema de la equidad y modifica las relaciones  departamento‐municipio.  Hay que eliminar las restricciones que establece la actual Ley 60 de 1993  para  contratar  con  establecimientos  privados  la  prestación  del  servicio.  La  reforma otorga alternativas para prestar el servicio educativo por fuera de la  oferta pública en forma más eficiente.  La  alternativa  es  que,  al  aplicar  la  UPC,  se  descuente  un  porcentaje  de  la  transferencia  a  la  entidad  territorial  en  relación  directa  con  su  capacidad  de  pago,  con  su  nivel  de  tributación  o  con  su  nivel  de  desarrollo.  En  otras  palabras,  es  hacer  que  las  entidades  territoriales  más  ricas  financien  los  faltantes del situado fiscal.  Se  requiere  que  la  asignación  municipio‐establecimiento  se  base  en  criterios  ciertos  y  transparentes  iguales  a  los  aplicados  en  la  asignación  Nación‐departamento,  departamento‐municipio,  con  el  fin  de  incentivar  la  aplicación de cobertura y el uso racional de los recursos.  Es  necesaria  la  creación  de  la  institución  escolar  básica:  la  reforma  sectorial  exige  que  toda  institución  escolar  ofrezca  al  menos  nueve  años  de  educación  básica,  ya  sea  directamente  o  mediante  acuerdos  administrativos  con  otras  sedes.  Sin  embargo,  tres  años  después  de  establecida  la  norma  correspondiente, la mayor parte de las instituciones carece de estos acuerdos  y  las  escuelas  siguen  ofreciendo  hasta  quinto  grado  o  menos.  Los  pocos  acuerdos  existentes  son  meramente  formales  y  por  tanto  inocuos  frente  al 


objetivo de  constituir  comunidades  docentes,  bajo  un  solo  rector  y  con  utilización común de recursos pedagógicos.  En  las  zonas  rurales,  los  establecimientos  son  dispersos  y  no  ofrecen  la  educación básica completa.  Para  el  logro  de  la  integración  de  la  institución  de  educación  básica  completa  se  requerirán  incentivos  que  podrían  proveerse  mediante  la  definición de una UPC mayor para este tipo de establecimientos.  Hay  que  liberar  recursos  para  la  canasta  educativa  de  calidad:  la  asignación  actual  desvirtúa  el  objetivo  de  las  transferencias  a  los  municipio,  cuya  destinación  es apoyar  los  gastos corrientes  relacionados con  la  calidad:  como  se  observó,  la  primaria  tiene  grandes  problemas  de  eficiencia.  La  mejoría  de  la  eficiencia  interna  está  ligada  a  la  calidad  de  la  educación:  disminuir  la  repetición  y  la  deserción  implica  cambios  de  métodos,  mejorías  en  el  nivel  de  los  docentes,  fortalecimiento  de  los  apoyos  didácticos  y  provisión de bibliotecas y textos.  La relevancia de estos elementos como factores asociables a la calidad ha  sido demostrada por las pruebas de logro realizadas en Colombia. Es precisa  una  reorientación  de  las  transferencias  recibidas  por  los  municipios  hacia  el  gasto  en  factores  de  eficiencia  interna  y  calidad,  diferentes  al  gasto  en  docentes,  ya  garantizado  por  el  situado  fiscal,  para  lo  cual  será  necesario  mejorar la equidad en la asignación de docentes pagados con situado fiscal.    B. reformas a la ley 30 de 1992    El país está frente al reto de hacer compatible la autonomía universitaria con  la viabilidad financiera de la universidad pública, para ello se replantearán las  relaciones  entre  el  Estado  y  ésta.  Con  ese  fin  se  eliminará  el  crecimiento  inercial  de  los  aportes  de  la  Nación  para  cada  una  de  las  universidades  públicas, de manera que en el futuro esos crecimientos estén asociados, desde  el  punto  de  vista  de  su  monto  global,  a  la  situación  fiscal  del  país  y  a  los  objetivos  de  política;  y,  desde  el  punto  de  vista  de  cada  institución,  a  sus  indicadores de resultados y a la población atendida.  Por  otra  parte,  la  creación  de  nuevas  universidades  públicas,  o  de  seccionales de las mismas, tendrá requisitos exigentes desde el punto de vista  de  la  sostenibilidad  financiera  y  la  calidad  académica.  La  financiación  por  alumno atendido se realizará por el mecanismo indirecto del crédito educativo 


a los estudiantes de la universidad pública.  Un  complemento  necesario  de  la  autonomía  es  el  establecimiento  de  mecanismos  de  rendición  de  cuentas  sobre  el  uso  de  los  recursos  públicos  asignados a las universidades y sobre el cumplimiento de su misión por parte  de las mismas.  En  ese  orden  de  ideas  y  con  base  en  las  sentencias  de  la  Corte  Constitucional, el Gobierno Nacional establecerá un sistema de información de  obligatorio  cumplimiento  por  parte  de  las  instituciones  universitarias  que  provea  a  la  Nación  de  instrumentos  para  asignar  recursos  en  función  de  los  resultados.     V. Un ejemplo que ilustra: la situación financiera de la Universidad del valle    La  crisis  de  la  Universidad  del  Valle  es  la  prueba  fehaciente  de  que  para  el  ejercicio  maduro  de  la  autonomía  se  requiere  un  marco  de  regulación,  de  rendición de cuentas y de responsabilidad fiscal claro y exigente.  Las causas fundamentales de la crisis de la Universidad del Valle son:   – El aprovechamiento indebido del principio de autonomía para autorizar  jubilaciones con valores hasta de $11 millones mensuales.  –  La  concesión  de  prerrogativas  salariales  injustificadas,  incluyendo  primas por traslado a otros municipios.  –  La  apertura  innecesaria  de  sedes,  lo  que  afecta  gravemente  los  costos  operativos.  –  La  asignación  irregular  de  puntos  por  productividad  docentes  acogidos  al Decreto 1444 de 1992, de manera tal que los docentes de la Universidad del  Valle serían 10 veces más productivos que los de las universidades Nacional o  de Antioquia.  – La doble contabilidad detectada en el manejo de los fondos especiales.  –  La  expansión  desmedida  de  programas,  apoyada  en  un  endeudamiento  que hoy resulta impagable.  Todos estos factores muestran la crisis de un proyecto académico que en el  pasado fuera orgullo de la región, frente a la indiferencia de sus autoridades.  La  universidad  argumenta  que  el  origen  de  su  crisis  está  en  la  discriminación  por  parte  de  la  Nación.  La  verdad  es  que  el  esquema  de  asignación de recursos por parte de la Nación a las universidades públicas es  inercial  y  no  se  basa  en  criterios  objetivos.  Sin  embargo,  el  argumento  de  la 


Universidad del Valle es rebatible por las siguientes razones:  – Una universidad del orden territorial no debe basar su viabilidad en los  recursos  de  la  Nación,  pues  no  se  entendería  el  principio  de  la  descentralización.  – Corresponde al departamento y al municipio velar por la financiación de  la universidad que los beneficia.  – El apoyo de la Nación a la Universidad del Valle no sólo no decreció, sino  que creció en un 15% real.  – Existen evidencias de que hubo un desvío de recursos importantes hacia  objetivos  distintos  de  los  relacionados  con  los  fines  y  funciones  de  la  universidad.    A. pasivos de cesantías y pensiones    El Decreto 1202 del 26 de junio de 1998 autorizó la expedición de bonos para  el  reconocimiento  de  las  cesantías  de  los  docentes  no  acogidos  al  régimen  salarial y prestacional establecido por el Decreto 1444 de 1992. La obligación  de  la  Nación  por  este  concepto  para  la  Universidad  del  Valle  es  de  $6.662  millones, según certificación del ICFES y la DGPN.  El  pasivo  pensional  de  la  Universidad  del  Valle  asciende  a  $581.748  millones,  de  los  cuales  $406.642  millones  (70%)  corresponden  a  la  Nación.  Los recursos para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales  serán sufragados por cada una de las entidades territoriales correspondientes  y por la Nación, según su participación histórica reciente.  Con cargo a dicha deuda, la Nación ha entregado bonos de valor constante  por $46.500 millones en los años 1996‐1998.    B. reporte del ministerio de hacienda y del ICFES   sobre la Universidad del valle    El  crecimiento  del  presupuesto  de  gastos  de  la  Universidad  del  Valle  en  el  período 1994‐1998 fue del 26.8% anual, mientras que sus ingresos crecieron  un  23%  y  el  IPC  creció  un  19.3%  anual.  Esto  implicó  un  crecimiento  de  los  gastos del 15% real por año.  Es  decir,  la  política  de  incremento  en  los  gastos  de  la  universidad  no  consulta la capacidad de financiación que tiene la misma. 


El costo  promedio  por  estudiante  en  prepago  es  de  $5.506.000,  de  los  cuales el alumno paga sólo $93.602 (17%) y la universidad asume $5.413.000,  es decir, la universidad subsidia el 98.3%. El costo promedio total por alumno  de la Universidad de Antioquia es, en cambio, de $4.9 millones por alumno y el  promedio  de  las  universidad  públicas  es  de  $4.1  millones.  Así,  el  costo  por  alumno  en  la  Universidad  del  Valle  supera  en  un  34%  el  promedio  público  nacional y el de la Universidad de Antioquia en un 19.5%.  El  costo  promedio  por  estudiante  en  postgrado  es  de  $8.976.000,  de  los  cuales el alumno paga $642.000 (72%) y la universidad asume $8.334.000; es  decir, la universidad subsidia el 92.8%.  En resumen, la Universidad del Valle recauda por concepto de matrículas  de prepago y postgrado la suma de $2.736 millones y el costo de atender estos  estudiantes es de $114.031 millones, lo cual implica un cubrimiento de sólo el  2.4%, excluyendo el servicio de la deuda por $23.902 millones.  El  número  de  pensionados  de  la  universidad  en el  período  1993‐1998 se  ha duplicado, al pasar de 624 en 1993 a 1.232 en 1998, de los cuales 473 son  docentes, 206 empleados públicos y 553 trabajadores oficiales, lo que implica  un crecimiento promedio del 12.7% en el período.  El  costo  anual  de  la  nómina  de  pensionados  pasa  de  $3.282  millones  en  1993 a $26.549 millones en 1998, con un incremento promedio en el período  del  52%;  la  mesada  promedio  es  de  $2.4  millones  para  docentes,  $1  millón  para  empleados  públicos  y  $0.6  millones  para  trabajadores,  con  una  mesada  promedio  total  de  $1.4 millones,  frente  a  los $0.5 millones  de  los  empleados  del sector público. Mientras que la Universidad de Antioquia pensiona con el  75%,  razón  por  la  cual  el  pasivo  pensional  de  dicha  universidad  resulta  tan  oneroso.  La planta de personal de la universidad mantiene una nómina paralela de  2.575  contratistas  entre  docentes  y  administrativos,  que  equivale  al  148.3%  de  la  nómina  y  ha  tenido  un  crecimiento  promedio  entre  1994  y  1998  del  46.1%, superior al crecimiento del programa y de los alumnos presentado en  dicho período, que fue del –1.1 y el 4.7%, respectivamente. El costo anual de la  nómina de contratistas asciende a $13.813.7 millones en la vigencia de 1998,  lo  cual  significa  que  por  cada  funcionario  de  planta  la  universidad  tiene  1.6  funcionarios por contrato.  La Universidad de Antioquia tiene una planta de personal de 2.602 cargos,  con  un  salario  promedio  por  funcionario  de  $1.3  millones,  y  mantiene  una 


nómina paralela  de  2.518  cargos,  que  equivale  al  96.8%  de  la  planta  de  personal para atender una población de 21.225 alumnos presenciales.    De acuerdo con el flujo de caja proyectado, sin considerar los créditos de  tesorería  para  la  vigencia  de  1998  de  la  Universidad  del  Valle,  los  ingresos  ascenderán  a  $135.324  millones,  con  una  disponibilidad  inicial  de  $7.341  millones,  lo  cual  arroja  una  disponibilidad  total  de  $142.329  millones;  esto  origina  un  déficit  de  tesorería  proyectado  por  la  suma  de  $1.665  millones,  como efecto de los mayores gastos de personal y de las mesadas pensionales  que se asumen en esta vigencia, considerando dentro de este flujo el ajuste en  el gasto efectuado por la universidad en la suma de $12 mil millones.  En  conclusión,  al  analizar  el  flujo  de  caja,  considerando  los  créditos  de  tesorería,  se  observa  una  incapacidad  de  pago  de $23.902 millones,  es  decir,  los  ingresos  de  la  universidad  no  son  suficientes  para  amparar  el  endeudamiento en el que se ha incurrido.  Esta situación se presenta porque en la política de endeudamiento a corto  plazo  no  se  considera  la  capacidad  de  generación  de  recursos  de  la  universidad ni es clara la destinación de los mismos.    C. conclusiones    La Constitución y la Ley 30 de 1992 consagran la autonomía universitaria en  materia  académica,  administrativa  y  financiera.  Esto,  a  la  vez  que  constituye  un  privilegio  para  los  entes  universitarios,  genera  un  gran  compromiso  al  hacerlos  responsables  de  su  propio  destino.  Su  éxito  o  su  fracaso  ya  no  será  atribuible  a  las  acciones  o  negligencias  del  Gobierno  Nacional,  sino  a  la  responsabilidad  o  irresponsabilidad  de  los  propios  entes  del  gobierno  universitario.   De  la  situación  financiera  se  desprende  que  el  déficit  de  la  universidad  para  1998  y  para  los  años  venideros  obedece  a  que  tiene  una  estructura  de  gastos que no puede financiarse con los ingresos que genera ni con los aportes  que  percibe,  teniendo  que  recurrir  al  endeudamiento  de  corto  plazo  para  entenderlos. El  crecimiento  de  los  gastos  de  personal  no  consulta  un  política  sana  de  financiación que corresponda a la capacidad de generación de ingresos de la  universidad,  lo  que  la  lleva  a  un  estrangulamiento  financiero  por  tener  un 


efecto de largo plazo.  La  universidad,  por  las  dificultades  de  generación  de  recursos,  ha  funcionado  a  través  de  mecanismos  de  endeudamiento  a  corto  plazo,  comprometiendo  sus  ingresos  futuros  sin  considerar  la  capacidad  real  de  recaudo y generación de los mismos.  La política de gasto de la Universidad del Valle fue irresponsable en razón  de que, pese a conocer la existencia de un déficit estructural para atender los  gastos de funcionamiento a través de mecanismos de endeudamiento a corto  plazo, comprometió  sus ingresos  futuros, sin considerar  la  capacidad  real  de  recaudo y generación de éstos.  Así  mismo,  incurrió  en  el  desarrollo  de  proyectos  de  inversión  que  en  ocasiones superaron los recaudos programados para este fin, lo que ahondó la  crisis que se venía presentando.  Los efectos de las obligaciones financieras han presionado cada vez más el  déficit de la universidad en la medida que ésta ha incumplido con el pago de  las mismas, causando costos financieros onerosos.  La deuda total de la universidad, incluyendo los créditos de tesorería, tiene  un costo de $64.200 millones, lo cual equivale a los ingresos propios de un año  de  la  Universidad.  De  este  monto,  $24.300  millones  tienen  vencimiento  en  1998.  El  déficit  de  tesorería  estimado  para  1998  fue  de  $23.900  millones.  La  universidad para 1999 solicitó recursos por $78.274 millones, lo que significa  un  incremento  del  35.3%  frente  al  presupuesto  definitivo  de  1998,  es  decir  $12.610  millones  adicionales  en  valor  absoluto,  frente  a  lo  programado  en  1999.  Dada  la  situación  fiscal  que  atraviesa  la  Nación  no  ha  sido  posible  atender  esta  solicitud,  por  lo  que  la  universidad  ha  debido  buscar  otras  fuentes diferentes y realizar mayores esfuerzos.    D. recomendaciones    La  comisión  conjunta  integrada  por  el  Gobierno  y  la  universidad,  que  viene  haciendo  el  seguimiento  de  la  problemática,  una  vez  evaluada  la  situación  actual de la Universidad del Valle recomendó:  –  Modificar  la  destinación  de  los  recursos  provenientes  de  la  estampilla  “Prouniversidad del Valle” (creada mediante la Ley  26 de 1990 y modificada  por la Ley 206 de 1995) –los cuales en 1998 en un 75% financian los gastos de 


inversión, en  un  10%  se  destinan  para  atender  el  pasivo  prestacional  y  los  gastos a cargo de la universidad por concepto de pensiones y cesantías de sus  servidores públicos y en un 15% se invierten en la constitución de tres fondos  prestacionales–,  de  tal  forma  que  se  permita  aplicar  la  totalidad  de  este  recaudo  al  financiamiento  de  las  obligaciones  financieras,  además  de  las  obligaciones que genera la participación de la universidad en el saneamiento  de los pasivos prestacionales (pensiones y cesantías).  – Plantear una redistribución de carga académica y administrativa, de tal  manera que la universidad termine con la nómina de contratistas, incluso que  disminuya  el  número  de  servidores  de  planta,  para  lo  cual  se  podría  estructurar un plan de retiro voluntario (indemnizaciones).  –  Demandar  los  actos  administrativos  que  han  consagrado  derechos  más  allá de lo permitido por la ley, en relación con los empleados públicos, tanto en  la  fijación  de  salarios  como  de  las  prestaciones  sociales  (factores  de  liquidación).  –  Revisar  el  sistema  de  liquidación  de  matrículas,  de  tal  manera  que  se  consulte la capacidad real de pago de los estudiantes.  – Girar el bono pensional correspondiente al segundo semestre de 1998 en  forma anticipada, partiendo del supuesto de que éste no puede ser menor al  del  primer  semestre,  y  constituir  un  fideicomiso  de  administración  y  pagos  entre la Nación, la universidad y el banco que se elija.  –  Plantear  una  refinanciación  de  los  créditos  de  tesorería  con  el  fin  de  constituirlos  en  deuda  a  mediano  y  largo  plazo,  que  implique  un  manejo  financiero  diferente,  de  tal  manera  que  la  universidad  pueda  asumir  los  compromisos generados por dicha deuda con sus ingresos corrientes anuales.  –  Hacer  una  evaluación  de  los  activos  que  no  contribuyan  a  la  misión  institucional  para  que  se  puedan  vender  y  aplicar  estos  recursos  al  pago  de  obligaciones financieras.  –  Analizar  la  forma  de  liquidación  de  las  pensiones  en  relación  con  las  disposiciones especiales, los regímenes de transición, las situaciones jurídicas  individuales  y  las  normas  generales,  de  tal  forma  que  al  momento  de  pensionar  a  los  empleados  de  la  universidad  se  tenga  certeza  sobre  la  normatividad aplicable.  – Adelantar un proceso de reingeniería que conduzca a la renovación total  de la estructura administrativa de la institución y que permita redimensionar  su  grado  de  complejidad,  acorde  con  las  condiciones  financieras  y 


presupuestales que garanticen el cumplimiento de su misión.    E. comentarios a las observaciones de la Universidad del valle a la respuesta  del ministerio de hacienda a la Cámara de representantes sobre la proposición   036 el 25 de agosto de 1998  1. aportes al saneamiento del pasivo pensional    Los cálculos del pasivo y el aporte de la Nación se vienen efectuando con base  en los artículos 131 de la Ley 100 de 1993 y 7º del Decreto 2337 de 1996 y en  la información suministrada por la universidad.    2. crecimiento del presupuesto 1993‐1998    El  análisis  del  Ministerio  de  Hacienda  se  hace  con  fundamento  en  la  información suministrada  por  la universidad.  Es importante  precisar  que  los  gastos  de  la  entidad  deben  analizarse  en  forma  globalizada  por  cuanto  la  universidad es un solo ente jurídico, por lo que no se podría tomar de manera  independiente la financiación de los gastos de la Universidad.  Es  precisamente  ese  manejo  una  de  las  causas  que  genera  la  crisis  de  la  institución, en razón de que los sectores académicos que generan excedentes  de recursos no participan en los gastos de carácter general de la entidad, que  son indispensables para que dichas unidades puedan generar recursos.  La universidad es una unidad orgánica y no un conjunto de dependencias,  que no confluyen en la financiación de la integridad del ente universitario. Por  lo tanto, el Ministerio de Hacienda mantiene su criterio y recomienda que ese  mecanismo  de  financiación  y  utilización  de  recursos  aplicados  por  la  universidad sea reevaluado, en aras de encontrar un presupuesto de equilibrio  financiero.    3. costo promedio por estudiante    En lo que respecta al gasto promedio  por estudiante, si bien es un promedio  aritmético  simple  es  un  indicador  aproximado  que  permite  hacer  algunas  comparaciones frente al costo medio del resto de las universidades públicas, y  aún  más  si  se  compara  con  el  costo  de  las  matrículas  de  la  universidad 


privada.   4. nómina de pensionados    Sobre el análisis comparativo de las pensiones, el Ministerio de Hacienda no se  puede abstraer de la realidad nacional en materia pensional, ni las entidades  pueden hacer excepciones de la misma, con independencia de las condiciones  especiales que pueden tener.  En  especial  por  las  desigualdades  que  presentan  los  distintos  regímenes  pensionales existentes se hizo necesaria la expedición de la Ley 100 de 1993,  para que todos los beneficiarios tuvieran un régimen común de pensiones que  fuera equitativo y acorde con las condiciones específicas de cada pensionado  pero siempre sin generar privilegios.    5. ingresos vs. gastos    La obligación de la Nación de financiar la universidad pública está claramente  determinada  en  el  artículo  86  de  la  Ley  30  de  1992,  que  como  se  puede  observar  no  hace  referencia  a  un  tamaño  específico  sino  a  unos  valores  constantes que tienen como base el año de 1993.  En consecuencia, todo gasto adicional que genere la universidad debe ser  cubierto  con  esos  recursos  o,  en  su  defecto,  con  recursos  propios  de  la  universidad. Es de resaltar que la misma ley prevé la asignación de recursos  adicionales  en  su  artículo  87,  cuya  asignación  no  se  constituye  en  base  de  cálculo  para  transferir  los  recursos  señalados  en  el  artículo  86,  es  decir,  son  diferentes a los que allí se señalan.    6. número de funcionarios y salario promedio    Sobre el análisis comparativo de los salarios, el Ministerio de Hacienda no se  puede  abstraer  de  la  realidad  nacional  en  materia  salarial,  ni  las  entidades  pueden hacer excepciones de la misma, con independencia de las condiciones  especiales que pueden tener.     


7. nómina paralela    Más allá de lo planteado por la universidad, la nómina paralela existe, y como  bien lo afirma ésta, es un mal que aqueja a toda la administración pública. Es  política  del  actual  Gobierno  corregir  este  fenómeno,  y  por  tanto  esa  universidad no puede estar exenta de dicho criterio.    8. plan de ajuste propuesto por la universidad    – Mantener la meta de ingresos con recursos propios y reducir el gasto que se  financia con estos recursos hasta el monto del recaudo, lo cual podría generar  un ahorro de alrededor de $10 mil millones al año.  – Replantear la carga académica de los docentes, reduciendo los contratos  administrativos  y  los  de  servicios,  lo  que  generaría  un  ahorro  de  $6.900  millones  al año.  – Eliminar las bonificaciones administrativas, que tienen un costo actual de  cerca de $400 millones al año.    9. acciones inmediatas por parte del gobierno nacional    El  Gobierno  lideró  un  proceso  de  renegociación  de  la  deuda  con  el  sector  financiero  que  incluye  la revisión  de  los  períodos  de  gracia  y  de  las  tasas  de  interés  con  el  fin  de  permitirle  a  la  universidad  corregir  sus  flujos  de  caja,  proceso que debe estar acompañado de una reestructuración de los gastos de  la entidad de acuerdo con las recomendaciones señaladas por la comisión que  visitó a la misma.  El Gobierno incluyó en el proyecto de ley de modificaciones al presupuesto  una  partida  de  $30  mil  millones,  la  cual  será  distribuida  a  las  universidades  mediante  unos  indicadores  de  gestión  que  permitan  premiar  la  eficiencia  de  las mismas. En este momento se ha solicitado la información a las respectivas  universidades  para  constituir  los  indicadores  y  distribuir  dichos  recursos,  entre ellas a la Universidad del Valle.         


CAPÍTULO SÉPTIMO Colombia es todavía un país ligado a la economía cafetera   I. estrategias para la reestructuración   del sector cafetero    La  reestructuración  es,  sin  lugar  a  dudas,  el  tema  central  de  nuestra  agenda  cafetera  para  entrar  al  nuevo  milenio,  y  por  ello  el  Gobierno  Nacional  la  ha  adoptado como el eje de la política cafetera. La reestructuración no es un fin  en  sí  mismo.  Es  una  de  las  estrategias  fundamentales  para  alcanzar  los  objetivos  de  la  política  sectorial,  que  podemos  resumir  en  dos  grandes  propósitos  estrechamente  ligados  entre  sí:  mejorar  el  bienestar  de  los  caficultores y sus familias, y lograr una caficultura mundialmente competitiva  y sostenible desde el punto de vista social, económico y ambiental.  La interdependencia de estos dos grandes objetivos es clara si se reconoce  que  sin  una  caficultura  eficiente  y  rentable  es  imposible  mejorar  el  nivel  de  vida de quienes se dedican a este cultivo, y que, a su vez, el atraso social de los  productores  es  una  limitante  severa  para  alcanzar  mayores  niveles  de  competitividad.  Por  eso,  las  políticas  y  programas  contemplados  dentro  del  plan de reestructuración apuntan de manera simultánea a estos dos objetivos.  El plan de reestructuración se justifica por la necesidad de adecuar nuestra  caficultura  a  los  profundos  cambios  ocurridos  en  los  últimos  años  en  el  contexto  cafetero  internacional  y  nacional,  los  cuales  no  solo  representan  nuevas oportunidades y amenazas para los países productores, sino que han  modificado  en  gran  medida  los  factores  tradicionales  determinantes  de  la  competitividad  en  esta  industria.  Esos  cambios  son  bien  conocidos,  y  en  el  plano  internacional  se  relacionan  en  especial  con  las  consecuencias  del  rompimiento  del  pacto  de  cuotas  del  Acuerdo Internacional  del  Café  hace ya  diez años, lo que trajo como consecuencia precios del café más inestables y en  términos  reales  inferiores  en  un  50%  a  los  que  predominaron  en  décadas 

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Tomado  de  los  discursos  pronunciados  por  el  autor  en  distintos  foros  y  sobre  distintos temas cafeteros contenidos en el tomo 4 de la Memoria de Hacienda 1998  –  1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999 – 2000. 


anteriores. También ha sido notable en los últimos años la aparición de nuevos países  productores  con  costos  más  bajos;  la  renovación  de  la  capacidad  productiva  de Brasil; el surgimiento de nuevos mercados potenciales y consumidores más  exigentes  y  diversificados  en  sus  preferencias;  la  mayor  concentración  de  la  industria  torrefactora  y  de  los  canales  de  distribución;  y,  finalmente,  nuevos  desarrollos  institucionales  y  compromisos  supranacionales  que  regulan  las  prácticas de comercio y las políticas de apoyo a las actividades productivas.  En el ámbito nacional también se han presentado cambios fundamentales  en la economía cafetera; entre ellos la elevación de sus costos, en especial por  el  encarecimiento  de  la  mano  de  obra  y  por  la  aparición  de  problemas  sanitarios  que  afectaron  los  rendimientos  y  generaron  nuevos  costos  de  manejo.  El  área cultivada  se  redujo  en  cerca  de  100  mil  hectáreas, al  tiempo  que  el  número  de  explotaciones  se  multiplicó,  con  lo  cual  su  base  social  se  amplió  a  más  de  500  mil  productores;  de  esta  manera  se  consolida  una  estructura  con  predominio  de  las  pequeñas  explotaciones,  donde  el  95%  de  los  cafeteros  mantienen  plantaciones  menores  a  cinco  hectáreas,  con  un  promedio  de  una  hectárea  por  familia.  En  estas  condiciones,  los  pequeños  caficultores  se  ven  obligados  a  completar  su  ingreso  con  estrategias  combinadas  de  venta  de  jornales,  cultivos  de  subsistencia  y  otros  renglones  productivos.  Por  otra  parte,  se  ha  acentuado  una  de  las  características  más  relevantes  de  nuestra  cultura,  como  es  su  diversidad  en  términos  de  tecnificación,  niveles  de  productividad  y  modalidades  de  inserción  en  las  economías regionales.   Aunque el cultivo de variedades tecnificadas ya cubre el  70% de las 870  mil  hectáreas  sembradas,  solo  la  mitad  del  área  tecnificada  muestra  una  adopción  adecuada  de  la  tecnología  moderna  y  logra  productividades  superiores  a  los  28  sacos  de  café  verde  por  hectáreas.  El  resto  adolece  de  severas fallas en las prácticas de renovación y sostenimiento del cultivo y en la  administración de las fincas, y ello se refleja en que la productividad promedio  nacional  está  muy  por  debajo  de  que  correspondería.  Esta  situación  se  relaciona  de  manera  estrecha  con  los  factores  de  atraso  que  caracterizan  al  campo colombiano, incluyendo a las regiones cafeteras, en especial en materia  de  capital  humano,  en  una  época  en  la  cual  se  reconoce  mundialmente  el  creciente  papel  de  la  educación  y  el  conocimiento  como  requisitos  indispensables  para  que  los  productores  y  los  trabajadores  puedan  adoptar 


prácticas modernas de gestión y manejo de las fincas.  Asimilar  los  profundos  cambios  que  se  han  producido  en  el  entorno  nacional  y  mundial  no  ha  sido  fácil.  Sobre  todo  cuando  implica  renunciar  a  unas instituciones o a unas reglas de juego que cumplieron un buen papel en  el pasado. Es el caso del sistema de cuotas de Acuerdo Internacional del Café  que, según destacados estudiosos del sector cafetero, como Roberto Junguito y  Diego Pizano, contribuyó a reducir de manera sustancial la volatilidad de los  precios  internacionales  durante  los  años  en  que  estuvo  vigente,  aunque  su  incidencia  sobre  el  nivel  promedio  de  los  precios  no  haya  sido  notable.  Ha  tomado tiempo aceptar que es muy remota la posibilidad de revivir ese tipo de  regulación del mercado cafetero, y por ello ha sido lento el proceso de ajuste al  nuevo  escenario  de  libre  mercado.  Demasiado  lento  es  para  quienes  olvidan  que ese no es un mercado perfecto, sino una especie de oligopolio bilateral en  el  cual  la  distribución  de  los  beneficios  depende  en  gran  medida  de  las  estrategias comerciales de poderosos agentes. Y para quienes los procesos de  reconversión en cultivos como el café, que involucran a comunidades de larga  tradición, no pueden hacerse de la noche a la mañana.  El país cuenta ya por fortuna con valiosos estudios y propuestas de acción  bien  sustentadas  que  permitirán  acelerar  el  proceso  de  ajuste  del  sector  cafetero al nuevo entorno. El informe de la comisión mixta para el estudio del  café,  presentado  en    l993,  analizó  el  estado  de  la  economía  cafetera  y  sus  perspectivas  frente  a  los  desarrollos  del  mercado  libre.  Los  análisis  y  las  recomendaciones  de  esta  comisión  siguen  siendo  relevantes  para  configurar  una visión de mediano y largo plazo. Por otra parte, la Federación Nacional de  Cafeteros actualizó el diagnóstico del sector, mediante una gran encuesta que  entre  1993  y  1997  cubrió  la  totalidad  de  la  geografía  cafetera  del  país:  564  municipios,  con  una  cobertura  de  3.6  millones  de  hectáreas  y  cerca  de  2  millones  de  personas.  Para  interpretar  las  implicaciones  de  la  nueva  estructura  cafetera  y  de  su  entorno,  el  Centro  de  Estudios  Regionales  y  Cafeteros  (CRECE)  realizó  un  estudio  y  formuló  un  “Programa  de  reestructuración y desarrollo en regiones cafeteras de Colombia”.     A. estrategias del plan de reestructuración    Dados  los  objetivos  y  alcances  del  plan  de  reestructuración  cafetera,  su  formulación  y  realización  debe  basarse  en  un  amplio  consenso  que 


comprometa la  participación  de  todos  los  sectores  involucrados  y  muy  en  especial de los productores.  Los  exportadores  privados  son  también  actores  principales  en  esta  empresa,  y  por  ello  debe conocerse  la  visión  que  tiene  el  Gobierno sobre los  elementos  centrales  del  plan  de  reestructuración.  Principales  estrategias  del  plan son: 1. Concentrar los mayores esfuerzos en el mejoramiento del capital  humano, mediante programas de educación y capacitación de los productores,  trabajadores, administradores y extensionistas; 2. Incorporar plenamente una  visión  de  cadena  productiva  en  la  formulación  de  la  política  cafetera  y  en  el  manejo  de  sus  instrumentos;  3.  Impulsar  la  reestructuración  desde  las  regiones  y  municipios  cafeteros;  4.  Adecuar  la  normatividad  y  la  institucionalidad  cafetera  de  tal  forma  que  incentive  y  facilite  el  proceso  de  reestructuración;  5.  Una  estrategia  comercial  orientada  al  desarrollo  de  nuevos canales de distribución y a la diversificación de calidades.    1. estrategia de fortalecimiento del capital humano    En un escenario de bajos precios internacionales, y de costos en ascenso por la  creciente escasez de los recursos de capital, tierra adecuada, agua y mano de  obra calificada, es fundamental incrementar la productividad total de la finca  para asegurar la supervivencia económica del productor. Pensamos que es en  el  productor  mismo  y  en  la  mano  de  obra  donde  están  las  mayores  posibilidades de mejoramiento de la productividad, mediante la educación, la  capacitación,  la  información  y  la  asistencia  técnica.  Con  esta  estrategia  se  busca  fortalecer  (y  en  muchos  casos  crear)  la  capacidad  gerencial  de  los  productores y administradores para mejorar la eficiencia de sus decisiones de  adopción  tecnológica,  manejo  del  cultivo,  beneficio  y  comercialización  del  grano.  Se  persigue  también  ampliar  la  capacidad  de  los  caficultores  para  identificar  alternativas  rentables  de diversificación  para  la  aplicación  óptima  de los recursos de la finca y de la familia cafetera. También hace parte de esta  estrategia  la  generación  y  adopción  de  tecnologías  para  elevar  la  productividad de la mano de obra, en especial en la labor de recolección.    2. la estrategia de cadena productiva o de valor agregado    El enfoque de cadena de valor implica aceptar el criterio de la demanda como 


determinante para  la  toma  de  decisiones  en  los  procesos  de  producción,  transformación  y  comercialización.  La  progresiva  globalización  e  integración  de  los  mercados  ha  conducido  a  implantar  este  enfoque  no  solo  como  un  ingrediente  clave  del  crecimiento  económico  sino  como  una  condición  de  supervivencia  en  un  mundo  altamente  competitivo  y  con  poderosas  tendencias de concentración en todos los eslabones del proceso económico.  Adoptar  esta  visión en  el  diseño  de  la  política cafetera  y  en el manejo  de  sus  instrumentos  fortalecerá  los  enlaces  entre  los  distintos  agentes  que  intervienen  en  esta  industria,  lo  que  facilitará  el  flujo  de  información  de  un  extremo  a  otro  de  la  cadena  y  favorecerá  alianzas  estratégicas  que  permitan  orientar  los  procesos  de  producción  y  comercialización  a  la  satisfacción  del  consumidor final. Estas alianzas no pueden entenderse como sustitutas de la  sana competencia, y se basan en el reconocimiento de intereses diversos y en  la  posibilidad  de  lograr  beneficios  adicionales  para  todos  los  agentes  participantes.  El Gobierno se propone incorporar la visión de cadena en el diseño de las  políticas  para  el  sector,  en  particular  en  los  campos  de  investigación  y  transferencia de tecnología, incentivos a la calidad, precios internos y normas  que regulan la comercialización interna y externa del grano.  Corresponde  a  los  exportadores  seguir  cumpliendo  su  papel  en  la  identificación de oportunidades de mercado y en transmitir a los productores  nacionales las demandas y exigencias de calidad del mercado internacional.  Papel similar corresponde a las cooperativas en la promoción de la calidad,  mediante  una  mayor  participación  directa  en  las  exportaciones  de  café,  el  mejoramiento de sus mecanismos de compra y su cooperación en programas  de información y capacitación comercial a los productores.    3. la reestructuración como un proceso descentralizado y fundado en un  amplio congreso regional    Uno  de  los  cambios  más  profundos  del  entorno  de  la  caficultura  nacional  en  los últimos años es el que se deriva del proceso de descentralización política,  administrativa  y  fiscal,  y  el  correspondiente  traslado  de  mayores  responsabilidades  a  los  departamentos  y  municipios  en  la  planeación  del  desarrollo  regional,  y  en  la  prestación  de  servicios  básicos  como  la  salud,  la  educación y la infraestructura local. 


Las carencias  y  necesidades  de  la  zona  cafetera  en  esos  campos  ya  están  identificadas. Difieren entre regiones y municipios, y su solución demandará,  por lo tanto, esfuerzos regionales diferenciales. En este campo se requiere el  concurso de las instituciones cafeteras, por su larga tradición de realizaciones  mediante el apalancamiento de recursos, por su reconocida eficiencia y por su  capacidad de liderazgo en las comunidades locales.  El  enfoque  regional  es  también  necesario  para  las  acciones  de  reestructuración.  Como  ya  lo  mencionamos  la  caficultura  nacional  presenta  una  amplia  diversidad  de  condiciones  a  nivel  de  las  fincas  y  de  las  regiones.  Ello  determina  grandes  diferencias  en  estructuras  de  costos,  las  cuales  responden a las condiciones específicas de acceso a los recursos productivos y  a la calidad de esos recursos. Por otra parte, la variedad de micro ambientes  en  los  cuales  se  cultiva  y  se  beneficia  el  café  puede  traducirse  en  características  especiales  de  apariencia,  aroma  y  sabor  que  son  muy  apreciadas por determinados segmentos del mercado mundial.  Para  el  proceso  de  reestructuración,  esta  diversidad  debe  considerarse  como  una  ventaja  competitiva  única,  difícil  de  imitar  por  nuestros  competidores.  Para  su  aprovechamiento,  el  país  cuenta  con  herramientas  técnicas suficientes, como los ecotopos cafeteros, que permiten identificar en  forma sistemática las zonas productoras mejor dotadas.  La  reestructuración  cafetera,  por  lo  tanto,  debe  tener  un  sólido  fundamento  en  la  potencialidad  de  cada  región  y  en  la  voluntad  de  sus  habitantes, expresada a través de sus instituciones y organizaciones locales, y  en  especial  de  sus  autoridades  civiles,  de  los  comités  municipales  y  departamentales de cafeteros, y de las cooperativas de caficultores. Por estas  razones,  el  Gobierno  propiciará  que  la  Comisión  para  la  Reestructuración  Cafetera,  recientemente  establecida  nivel  nacional,  tenga  sus  equivalentes  a  nivel departamental y municipal en todas las regiones cafeteras de Colombia.  Procuraremos, también, que los recursos del Fondo Nacional del Café y de los  comités  departamentales  se  destinen  en  forma  prioritaria  a  cofinanciar  los  programas  de  reestructuración  que  se  acuerden  con  las  comunidades  y  autoridades locales.  4. marco institucional y organizativo  En  la  actual  etapa  de  desarrollo  del  capitalismo  global  se  requiere  de 


instituciones altamente eficientes y de instrumentos regulatorios acordes con  las características de los diferentes mercados y con las condiciones de acceso  que  éstos  ofrecen.  En  el  caso  particular  del  mercado  cafetero  mundial,  su  conocida concentración en las fases de transformación y de comercialización  se ha acentuado durante los años de mercado libre.  Hemos  seguido  con  mucho  interés  el  proceso  de  reconstrucción  de  la  institucionalidad  cafetera  en  Brasil  y  participado  activamente  en  el  debate  internacional  sobre  los  ajustes  que  es  necesario  introducir  en  las  organizaciones mundiales del grano para que puedan cumplir un papel útil en  el  nuevo  escenario.  En  este  aspecto,  hay  que  agradecer  a  la  Asociación  Nacional  de  Exportadores  de  Café  las  ideas  aportadas  sobre  la  propuesta  de  incorporar  el  sector  privado  al  sistema  de  la  Organización  internacional  del  café,  mediante  la  creación  de  una  junta  consultiva  y  una  conferencia  internacional del café. El Gobierno Nacional otorgará todas las facilidades para  que  los  exportadores  privados  de  café  colombiano  tengan  una  activa  participación en esos nuevos organismos.  Para  enfrentar  los  desafíos  de  la  reestructuración  cafetera  Colombia  cuenta  con  un  inmenso  capital  social  e  institucional,  representado  por  la  Federación Nacional de Cafeteros, sus comités departamentales y municipales,  la red de cooperativas cafeteras, el Fondo Nacional del Café, las empresas de  servicio  a  la  caficultura  y  la  organización  gremial  de  los  exportadores  privados.  El  proceso  de ajuste  demandará una  revisión  minuciosa  para  adecuar  las  organizaciones  y  las  normas  que  regulan  el  mercado,  a  lo  largo  de  toda  la  cadena, hacia los objetivos de la reestructuración. Es más, consideramos que  los  ajustes  institücionales  pueden  jugar  un  papel  determinante  como  jalonadores del proceso. En este aspecto compartimos la tesis que atribuye al  marco  institucional  la  explicación  definitiva  de  los  procesos  diferenciales  de  desarrollo y crecimiento de los países.    La primera medida de carácter organizacional tomada recientemente para  iniciar el plan de reestructuración cafetera fue la constitución de la comisión  especial contemplada para este fin en el Contrato de Administración del Fondo  Nacional del Café. Dicha comisión actuará como órgano asesor para el diseño  del plan y como coordinador de las diferentes instancias del orden nacional y  descentralizado. Tarea principal de la comisión y de su secretaría técnica, será 


la de  identificar  la  viabilidad  de  los  programas  y  proyectos  específicos  así  como las fuentes de financiación más adecuadas. Como ya se mencionó antes,  se  promoverá  la  creación  de  comisiones  similares  a  nivel  departamental  y  municipal, para garantizar la participación de las regiones en la formulación y  ejecución del plan, y para adecuar los programas y proyectos a las necesidades  locales.    II. la estabilización del ingreso cafetero    Este  objetivo  tradicional  de  la  política  cafetera  puede  entenderse  en  dos  sentidos  dependiendo  del  ingreso  que  se  quiera  estabilizar:  el  ingreso  en  dólares  generado  por  las  exportaciones  de  café,  que  podríamos  llamar  estabilización  en  la  frontera,  o  el  ingreso  de  los  caficultores  en  moneda  nacional, lo que equivale a una estabilización del precio en finca.   La  estabilización  en  frontera  fue  el  objetivo  primordial  del  Acuerdo  Internacional del Café, con su mecanismo de cuotas y precios disparadores. El  colapso de este sistema en 1989 acabó con las posibilidades de estabilizar en  la  frontera  los  precios  internacionales  del  grano.  La  Organización  Internacional  del  Café  se  mantiene  viva  como  un  foro  de  información  y  de  cooperación entre países productores y consumidores, pero sin instrumentos  efectivos  para  influir  sobre  el  mercado.  La  Asociación  de  Países  Productores  de  Café  es  otro  foro  que  es  útil  para  coordinar  algunas  acciones  entre  los  países socios, pero sus instrumentos tampoco tienen la posibilidad de incidir  de manera significativa en el comportamiento de los precios internacionales o  de los volúmenes exportados.  Por lo tanto, el objetivo de estabilización sólo podemos buscarlo a nivel de  finca, es decir, mediante el precio al productor. Pero cuanto más estable sea el  precio interno, mayor será su desvinculación con respecto al precio externo, y  ello iría en contravía del segundo gran objetivo de la política cafetera, que es la  competitividad,  y  de  la  estrategia  de  internacionalización  de  la  economía.  La  solución  a  este  dilema  es  una  política  de  estabilización  parcial,  basada  en  la  defensa de un nivel piso para el precio de sustentación, y permitiendo que este  fluctúe libremente por encima del piso, en función del precio externo y de la  tasa de cambio. Este es precisamente el mecanismo que hemos adoptado y que  pensamos mantener.   


III. Política de incentivos a la calidad     En ausencia de mecanismos internacionales que permitan afectar de manera  significativa los precios internacionales del café, la única forma de obtener un  mejor  precio  que  el  de  los  competidores  es  mejorar  la  calidad  del  producto.  Para  ello  es  fundamental  que  las  señales  del  mercado  externo  lleguen  al  productor, para evitar señales contradictorias como las que genera el subsidio  al café brocado.  Nos  proponemos  continuar  con  el  impulso  a  la  modernización  de  las  prácticas  tradicionales  de  compra  del  café  pergamino;  para  ello  estableceremos  un  mecanismo  de  primas  escalonadas  a  partir  del  precio  de  sustentación, de tal forma que se reconozca al productor el mayor valor que el  mercado  internacional  paga  por  determinadas  características,  tales  como  la  apariencia  del  grano,  la  ausencia  de  granos  defectuosos  y  las  cualidades  organolépticas.  Con  ese  fin,  se  insistirá  en  el  apoyo  a  las  cooperativas  de  caficultores en la adopción gradual del sistema de compra por rendimiento de  trilla y prueba de taza.    IV. eficiencia, sostenibilidad y competitividad     Una de las principales responsabilidades del Comité Nacional de Cafeteros es  la  de  adoptar  programas  orientados  a  mejorar  la  competitividad  de  la  caficultura  nacional,  en  armonía  con  el  manejo  sostenible  de  los  recursos  naturales en las zonas cafeteras. A este objetivo se orientan varios programas  que  están  en  marcha  y  otros  que  se  adoptarán  como  fruto  de  las  recomendaciones  del  plan  de  reestructuración.  Nuestro  propósito  es  apoyar  tales programas, asegurar su nivel de ejecución y complementarlos con otros  incentivos que ofrece la política agropecuaria para otros productos.  Los programas que la Federación tiene en marcha cubren los campos de la  investigación  y  experimentación  científica,  los  sistemas  de  información,  la  extensión, capacitación y asistencia técnica, la zonificación del área cafetera, la  sanidad  vegetal,  el  fomento  a  la  renovación  de  la  caficultura,  la  protección  y  recuperación del medio ambiente y los beneficiaderos ecológicos. Todos estos  programas apuntan al objetivo de elevar la productividad, la sostenibilidad y  la competitividad de la caficultura. Los logros alcanzados en algunos de estos  programas,  como  el  desarrollo  de  la  tecnología  de  beneficio  ecológico,  los 


ensayos para  la  mecanización  de  algunas  labores,  y  la  identificación  de  enemigos  naturales  para  el  control  biológico  de  la  broca,  lo  mismo  que  las  metodologías  para  el  manejo  integrado  del  cultivo,  son  prueba  del  excelente  trabajo  realizado  por  entidades  como  CENICAFÉ  y  merecen  nuestro  reconocimiento y aplauso.   La  oferta  tecnológica  con  que  hoy cuentan  los caficultores es mucho  más  amplia  que  la  que  se  ha  adoptado  a  nivel  de  las  fincas.  El  llenar  ese  bache  constituye  un  reto  enorme  para  la  política  cafetera.  Con  tal  fin  se  dispuso  recientemente  el  fortalecimiento  sustancial  del  servicio  de  extensión  y  un  cambio fundamental en sus métodos de trabajo. Esta orientación consiste en la  sustitución del enfoque de asistencia técnica especializada por el de asistencia  integral  al  caficultor,  sobre  la  base  de  planes  y  proyectos  de  producción,  el  establecimiento  del  servicio  de  atención  personalizada  para  caficultores  medianos y grandes, y la atención grupal para los más pequeños, lo mismo que  la  adopción  de  sistemas  de  evaluación  de  resultados.  Valga  aquí  nuestro  reconocimiento al área técnica de la Federación por la eficacia y celeridad con  que  se  planificó  y  se  puso  en  marcha  esta  nueva  concepción  que  constituye  una verdadera revolución en el servicio de extensión y asistencia técnica a los  caficultores.  De  otra  parte,  para  lograr  mayores  niveles  de  adopción  tecnológica,  así  como avances más significativos en la reconversión del proceso de beneficio,  se adoptarán otros incentivos propuestos en el plan de reestructuración, tales  como  el  intercambio  de  experiencias,  los  premios  a  la  innovación  y  la  referencia competitiva con productos exitosos de otros países.   Dado  que  la  mayor  parte  de  los  incentivos  de  la  política  cafetera  serán  asignados en función de la demanda de los productores y de acuerdo con sus  objetivos específicos, es fundamental fortalecer los sistemas de información y  de organización de los productores, para asegurar su acceso a tales recursos  en  relación  directa  con  su  producción.  El  criterio de  la  llamada  regla  de  oro,  hoy  aplicada  sobre  bases  superadas  para  distribuir  recursos  dirigidos  a  programas  de  competitividad  y  mejoramiento  de  las  condiciones  de  vida  de  las familias cafeteras, no necesariamente refleja las condiciones de la demanda  y  el  dinamismo  de  las  diferentes  regiones  cafeteras  del  país.  Por  lo  anterior,  este  criterio  de  repartición  de  cupos  departamentales  debe  seguir  cediendo  espacio  a  los  criterios  pertinentes  según  la  naturaleza  de  los  diversos  programas.  Es  por  ello  que  debemos  trabajar  concertadamente  en  el 


mejoramiento de  la  distribución  y  aplicación  equitativa  de  tales  recursos,  de  tal  suerte  que  se  puedan  lograr  mejores  niveles  de  desarrollo  en  aquellas  zonas  cafeteras  que  han  estado  más  rezagadas.  Y  es  que  la  reestructuración  cafetera debe tener un sólido fundamento en la potencialidad de cada región y  en  la  voluntad  de  sus  habitantes,  expresada  a  través  de  sus  instituciones  y  organizaciones locales.     V. política de comercialización interna    En  este  campo  se  consideran  tres  frentes:  la  función  de  las  cooperativas  de  caficultores, las ventas de pasillas y café para consumo del Fondo Nacional del  Café, y las compras de la Federación a precios de mercado.  Es importante mencionar, como parte de la agenda de reestructuración, a  las cooperativas cafeteras del país, las cuales están llamadas a ejercer un papel  predominante  y  un  gran  liderazgo  como  modelo  socioeconómico  para  construir empresa bajo esquemas de desconcentración de la propiedad, factor  que ha sido vital dentro de la historia de la cultura del país.    Para cumplir con esta misión, el sector cooperativo cafetero está abocado a  liderar  su  propia  transformación  para  consolidarse  como  empresas  competitivas  en  la  comercialización,  procesamiento  y  exportación  del  café  colombiano. La visión de las cooperativas como agentes de compra del grano a  nombre del Fondo Nacional del Café, dependientes en exceso en su equilibrio  financiero del cobro de las comisiones de intermediación, es insuficiente dada  la coyuntura actual y debemos mirar horizontes más amplios para ellas.   Dentro  de  este  orden  de  ideas,  el  apoyo  más  adecuado  que  podemos  prestarle  a  las  cooperativas  es  el  de  impulsarlas  en  su  proceso  de  reconversión hacia entidades con capacidad gerencial y de toma de decisiones  para  su  mejor  inserción  en  la  cadena  cafetera.  Esta  es  precisamente  la  orientación  del  “Programa  de  productividad  y  competitividad  del  sector  cooperativo  cafetero”  que  se ha  puesto  en  marcha  este año  y  que contempla  actividades  de  capacitación  empresarial,  desarrollo  de  sistemas  de  información, apalancamiento para incrementar su capital social y financiero, y  ampliación de su base social.  La meta que se debe alcanzar al terminar el milenio es la de incrementar  en un 40% el volumen del café exportado por las cooperativas, para lo cual se  requiere  desarrollar  estrategias  e  incentivos  a  la  fidelidad  de  sus  clientes  en 


los dos  extremos  de  la  cadena:  los  productores  y  los  consumidores.  En  esta  dirección  vienen  trabajando  varias  cooperativas  que  han  puesto  en  marcha  mecanismos  concretos  para  competir  con  otros  compradores  de  café  en  el  mercado interno, reconociendo en los precios de compra las mejores calidades  que incrementan los rendimientos de trilla y procesamiento.   Merece especial mención el proceso de reestructuración que ya adelantan  diferentes cooperativas cafeteras del país, las cuales a través de integraciones  o  fusiones  o  alianzas  comerciales  han  logrado  capturar  beneficios  mutuos  y  reducciones  importantes  en  sus  costos  operacionales.  Es  el  caso  de  la  nueva  Cooperativa Cafetera del Nororiente Colombiano, cuyo radio de acción incluye  los  departamentos  del  Cesar,  Guajira,  Santander  y  Boyacá,  que  ha  duplicado  prácticamente su productividad administrativa. Avanza también el proceso de  integración de las cooperativas del Valle y las alianzas comerciales de algunas  de  las  cooperativas  de  Antioquia,  Caldas  y  Cundinamarca.  No  obstante,  la  debilidad  estructural  que  hoy  presentan  ellas  es  tan  grande  que  hay  que  redoblar  los  esfuerzos  para  superar  los  límites  geográficos  y  los  intereses  regionales para lograr una mayor eficiencia en este proceso.  En  lo  que  respecta  a  las  intervenciones  de  la  Federación  en  el  mercado  interno de pasillas y consumos, consideramos que se dio un paso importante  al  iniciar  el  proceso  de  canalización  de  estas  ventas  a  través  de  la  Bolsa  Nacional  Agropecuaria.  Pensamos  que  este  proceso  debe  continuarse.  La  decisión de incursionar en la bolsa se adoptó en agosto de 1998 por el Comité  Nacional  de  Cafeteros,  simultáneamente  con  la  liberalización  parcial  de  los  precios de venta de la Federación, lo cual constituye, desde luego, un avance  institucional y de transparencia muy loable.  Debemos proceder hacia la completa liberalización de los precios de venta  de pasillas y consumos en el mercado interno. Dado que el grano de propiedad  del  Fondo  Nacional  del  Café  es  un  bien  público,  la  libre  determinación  de  precios  de  venta  es  consistente  con  las  operaciones  en  bolsa,  y  conveniente   fortalecer cada vez más este mecanismo.  En cuanto a las compras de pergamino y excelso a precios de mercado, el  Comité  Nacional  de  Cafeteros  ha  autorizado  este  tipo  de  compras  en  varias  oportunidades y con carácter excepcional, para garantizarle a la Federación la  compra  de  las  cantidades  y  calidades  requeridas  para  cumplir  los  compromisos  de  exportación  del  Fondo  Nacional  del  Café.  Debemos  considerar la posibilidad de vincular también estas operaciones de mercado a 


los mecanismos de la Bolsa Nacional Agropecuaria.     VI. comercialización externa    En vista de que el mercado internacional continuará siendo gobernado por el  libre  juego  de  la  oferta  y  la  demanda,  el  país  debe  hacer  el  mayor  esfuerzo  posible  por  reducir sus  costos  de  transacción,  no sólo  en  la  comercialización  externa  sino  también  a  lo  largo  de  toda  la  cadena  productiva  del  café.  El  Gobierno  Nacional  considera  que  el  enfoque  de  cadenas  productivas  es  indispensable  para  asegurar  la  coherencia  y  el  éxito  de  las  políticas  de  competitividad.  En  este  sentido,  consideramos  conveniente  tener  muy  en  cuenta  las  sugerencias  que  planteen  los  agentes  económicos  en  todos  los  eslabones de esta cadena.   Es  importante  realizar,  en  esta  dirección,  una  revisión  minuciosa  del  marco  normativo  que  hoy  rige  el  proceso  de  comercialización  del  café  colombiano con el fin de insistir en los ajustes que resulten aconsejables para  estar  a  tono  y  al  día  con  las  dinámicas  exigencias  de  los  mercados  internacionales.   VII. empresas e inversiones permanentes   del fondo nacional del café    Son  bien  reconocidos  los  aportes  realizados  por  el  gremio  cafetero  en  la  construcción  de  una  institucionalidad  indispensable  para  apalancar  el  desarrollo de la industria cafetera, que también ha servido a otros sectores de  la economía nacional.  Desde hace ya varios años se considera que una parte importante de estas  empresas,  pioneras  en  su  momento,  ha  cumplido  su  papel  histórico,  por  lo  menos en lo que al impulso de la caficultura se refiere.   Hoy,  los  limitados  recursos  ahorrados  por  los  cafeteros  en  el  Fondo  Nacional del Café deben tener una asignación preeminente y definitiva como  es  la  defensa  del  ingreso  de  las  familias  cafeteras.  Es  por  ello  necesario  avanzar  aún  en  el  proceso  de  liquidación  de  aquellas  inversiones  que  no  cumplan  en  la  actualidad  con  el  objetivo  prioritario  que  tuvieron  en  otras  épocas.  De  esta  manera,  los  recursos  del  Fondo  Nacional  del  Café  apoyarán  con  mayor  vigor  el  apuntalamiento  del  precio  interno,  condición  también  necesaria para asegurar la calidad del café en el siglo XXI. 


El gasto en inversiones permanentes del Fondo Nacional del Café tampoco  lo  tienen  nuestros  competidores.  El  año  pasado  este  egreso  representó  alrededor de 8 centavos de dólar por libra.  Por supuesto, este rubro deberá desaparecer del presupuesto del fondo, no  sólo porque ya no hay recursos para ello, sino también porque consideramos  superada la época en que el gremio tenía que construir sus propias empresas  de servicios por ser inexistentes.  Y  aquí  quisiera  también  hacer  otra  claridad.  El  fondo  no  hará  más  inversiones  permanentes  para  mantener  o  adquirir  el  control  de  entidades.  Las capitalizaciones que se han autorizado recientemente están encaminadas  al  saneamiento  y  la  liquidación  ordenada  de  inversiones  que  en  otra  época  fueron necesarias o estratégicas.   En  resumen,  las  acciones  contempladas  para  reducir  costos  deberán  representar alrededor de 16 centavos de dólar por libra, que se transferirán a  los caficultores vía precio interno.   Este esfuerzo nos asegura que el último en ajustarse será el productor.  VIII. estrategia de reducción de costos    Dada la imposibilidad de influir en las cotizaciones internacionales del grano,  nuestros mayores esfuerzos se encaminan a reducir drásticamente los costos  en  toda  la  cadena  productiva,  de  tal  manera  que  podamos  trasladar  al  productor el máximo posible del precio percibido en el exterior.  El  sistema  de  producción  y  comercialización  del  café  en  Colombia  es  demasiado costoso. En efecto, en 1999 los costos de comercialización más los  egresos  institucionales  con  cargo  al  Fondo  Nacional  del  Café  ascendieron  a  cerca  de  42 centavos  de dólar  por  libra, cifra muy superior a la de cualquier  otro país exportador de café en el mundo.  De ese valor, cerca de 19 centavos correspondieron a los costos de llevar el  grano  desde  la  finca  hasta  el  puerto  de  destino,  incluyendo  la  trilla  y  la  transformación del café. En el presente año se tiene presupuestado bajar estos  costos a 17 centavos y medio por libra exportada.   De otra parte los egresos institucionales, que incluyen las transferencias a  los  comités  departamentales,  los  programas  de  apoyo  a  los  caficultores,  las  campañas de promoción y publicidad, las inversiones y la administración del  Fondo Nacional del Café, sumaron 24 centavos de dólar por libra en 1999. Está 


previsto bajar  estos  rubros  a  menos  de  19  centavos  de  dólar  por  libra  en  el  año 2000, con lo cual el total de costos y egresos quedaría en 36 centavos por  libra.  La reducción de costos y gastos programada para 2000 no es suficiente y  constituye  apenas  el  primer  paso  de  una  política  cuya  meta  es  reducir  los  egresos  institucionales  a  10  centavos  de  dólar  por  libra.  Esta  meta  debe  ser  alcanzada en un muy corto plazo.  Otro frente de posible reducción de costos es el manejo de inventarios de  café.  Como se sabe, uno de los efectos de la caída en la producción nacional ha  sido la reducción de las existencias del Fondo Nacional del Café, las cuales ha  caído a 2.3 millones de sacos, cifra muy lejana de los niveles tradicionales.  En vista de que las exportaciones del país ya no están limitadas por cuotas  obligatorias,  la  necesidad  de  mantener  existencias  debe  regirse  exclusivamente por los requerimientos de la operación comercial corriente, y  por  la  necesidad  de  absorber  los  excedentes  transitorios  que  puedan  presentarse  en  los  meses  de  mayor  cosecha.  Por  lo  tanto,  los  egresos  del  Fondo Nacional del Café por concepto de gastos de almacenamiento habrán de  reducirse en forma sustancial en el inmediato futuro.     IX. Programas de apoyo a la caficultura    Es  importante  hacer  mención  de  varios  programas  que  se  vienen  desarrollando  con  recursos  del  Fondo  Nacional  del  Café  para  aliviar  la  situación del productor cafetero y elevar la rentabilidad y la competitividad de  la caficultura.   En  primer  lugar,  el  programa  de  incentivos  a  la  renovación  iniciado  en  1998 buscaba renovar 350 mil hectáreas en cinco años, con el fin de reducir la  edad promedio de los cafetales y aumentar su densidad y productividad.   Hasta  el  presente  se  ha  logrado  renovar  más  de  130  mil  hectáreas,  disminuir la edad promedio de los cafetales tecnificados de 7 y medio a 6 años,  y aumentar la densidad de 4 mil a 5 mil plantas por hectárea. Al término del  programa  se  habrá  reducido  la  edad  promedio  de  los  árboles  a  5  años  y  elevado la densidad a 7 mil plantas.  Como resultado de ello, Colombia contará muy pronto con una caficultura  rejuvenecida y más tecnificada, y con una producción potencial del orden de 


los 14 millones de sacos.  Este  programa  se  complementa  con  un  nuevo  servicio  de  extensión,  con  atención  especializada  de  acuerdo  con  el  tamaño  de  los  caficultores,  con  sistemas  de  evaluación  de  metas,  de  tal  manera  que  el  productor  pueda  verificar los progresos de su finca en materia de densidad, edad promedio de  la  plantación,  productividad,  manejo  de  plagas,  adopción  de  prácticas  conservacionistas,  gerencia,  etc.  Además,  se  están  realizando  pruebas  piloto  para establecer un sistema de evaluación de la calidad del grano en finca, de  tal  forma  que  el  servicio  de  extensión  pueda  orientar  y  apoyar  a  los  caficultores  en  la  adopción  de  prácticas  que  optimicen  la  calidad  de  su  café,  incluso con pruebas de taza.  En segundo lugar, se ha puesto en marcha un programa de refinanciación  de las deudas de los productores por $100 mil millones, que incluye la compra  de  cartera  y  la  refinanciación  de  créditos  adquiridos  a  partir  de  1995  con  intereses del 17% con un plazo hasta de 7 años.  También, se está llevando a cabo el estudio para implantar un sistema que  permita a los caficultores financiarse mediante la venta de su cosecha a futuro.  El  objetivo  principal  de  estas  medidas  es  aliviar  la  situación  de  miles  de  cafeteros  que  podrán  acceder  de  nuevo  al  crédito,  salvar  sus  parcelas  y  continuar con la siembra y la cosecha de café.  En  tercer  lugar,  está  en  marcha  el  programa  de  productividad  y  competitividad del sector cooperativo caficultor, con el cual se busca elevar de  manera  sustancial  el  nivel  de  eficiencia  del  sistema  de  comercialización  interna  del  café.  Muchos  conocen  muy  bien  este  programa  por  haber  participado en sus diferentes actividades y servicios.  Se deben destacar los logros en la fusión y asociación de cooperativas, con  lo cual se han concretado importantes economías en gastos de administración.  Sin  embargo,  aún  hay  mucho  por  hacer  en  este  frente,  todavía  subsisten  cooperativas  que  ya  no  son  viables  o  cuya  eficiencia  podría  mejorarse  con  estos procesos. Además, hay que profundizar en la integración por regiones.  Ojalá  se  siga  el  ejemplo  de  las  cooperativas  que  se  han  integrado,  de  tal  forma  que  las  reestructuraciones  que  resulten  indispensables  puedan  efectuarse  de  manera  programada  y  voluntaria,  y  no  bajo  la  presión  de  resultados financieros negativos.  


X. política de precio interno   y maximización del ingreso    La política de maximización del ingreso de los productores exige trasladar al  precio  interno  las  oscilaciones  del  precio  externo,  las  primas  que  paga  el  mercado internacional por la calidad del café colombiano y las economías que  se  logren  con  la  reducción  de  los  egresos  institucionales  del  Fondo  Nacional  del Café y de los costos del sistema de comercialización. Todo ello implica una  mayor flexibilidad y transparencia en el precio de sustentación, de tal manera  que éste pueda ajustarse con rapidez a estas variables.   Este ha sido  el  propósito  de  varias  medidas adoptadas en  el curso  de  los  últimos  meses,  las  cuales  son  muy  conocidas  por  todos  los  entendidos,  tales  como el ajuste diario del precio de sustentación, la vinculación de este precio  al factor de rendimiento en la trilla, el aumento de la prima del colombiano a  13 centavos de dólar por libra, la reducción a dos días en el período base para  determinar  el  precio  de  reintegro,  y  el  ajuste  en  la  fórmula  del  precio  de  sustentación para reducir de 33 a 29 centavos de dólar por libra el diferencial  entre  el  precio  de  reintegro  ex  muelle  y  el  precio  al  productor.  Todo  ello  manteniendo el piso de $330 mil por carga de pergamino.  Estas  medidas  significan  un  cambio  trascendental  en  la  naturaleza  del  precio  de  sustentación,  que  lo  adapta  mejor  a  las  condiciones  actuales  del  mercado mundial y a la situación del sector cafetero nacional.  Ya  no  es,  como  en  el  pasado,  un  precio  piso  estable,  aislado  de  la  volatilidad de las cotizaciones internacionales, soportado a nivel internacional  por un acuerdo de cuotas, uniforme para una amplia gama de calidades, y que  se constituía en el precio único del mercado interno debido al exceso de oferta  con respecto a las cuotas de exportación.  Por  el  contrario,  el  precio  de  sustentación  es  ahora  un  precio  estrechamente ligado a la volatilidad de las cotizaciones internacionales, que  se  diferencia  de  acuerdo  con  la  calidad  del  café  (al  menos  en  cuanto  al  rendimiento en la trilla, y más adelante con base en pruebas de taza), y que se  aproxima más al precio de mercado interno determinado por la competencia  entre los exportadores privados en condiciones de escasez relativa de oferta.   La  nueva  volatilidad  del  precio  de  sustentación  tiene  como  contraparte  una  mayor  estabilidad  de  la  contribución  cafetera,  en  la  medida  que  esta  última  ya  no  captura  las  fluctuaciones  en  el  excedente  de  los  exportadores, 


porque éstas  se  transmiten  en  forma  directa  al  caficultor  mediante  el  precio  de sustentación.  Esto  abre  la  posibilidad  de  simplificar  las  normas  relativas  a  la  contribución  cafetera,  convirtiéndola  en  un  parámetro  constante  (ya  sea  en  términos  ad  valorem  o  específicos),  con  lo  cual  podremos  eliminar  algunos  trámites  del  proceso  de  comercialización  del  café  y  economizar  en  costos  administrativos  en  beneficio  de  una  mayor  competitividad  de  la  industria  cafetera.   El  mencionado  diferencial  de  29 centavos  entre el  precio  de  reintegro ex  muelle y el precio de sustentación, que como se sabe corresponde a los costos  netos  de  comercialización  del  café  más  la  contribución  cafetera,  se  seguirá  disminuyendo en forma gradual, a medida que avancemos en la reducción de  esos costos y egresos.    XI. Política cambiaria    Quisiera  destacar,  finalmente,  cómo  este  aspecto  de  la  política  macroeconómica  de  este  Gobierno  ha  beneficiado  al  sector  cafetero  y,  en  general,  a  la  actividad  económica  de  todos  los  sectores  transables  de  la  economía.  La caficultura ha sido la gran ganadora con la actual política cambiaria. En  el caso del café, la recuperación de la tasa de cambio real ha significado en los  quince  meses  hasta  noviembre  de  1999  un  ingreso  adicional  para  los  productores  del  orden  de  $350  mil  millones,  con  respecto  a  lo  que  habrían  recibido  de  no  corregirse  el  atraso  cambiario  que encontramos  en  agosto  de  1998.  Las  pérdidas  acumuladas  por  el  atraso  cambiario  en  los  últimos  cuatro  años son ingentes, y se estiman en un valor equivalente a 14 millones de sacos.   Por  ello,  el  sostenimiento  de  la  tasa  real  de  cambio  es  una  de  las  estrategias fundamentales para la recuperación de la economía nacional y del  sector cafetero en particular, y a ello apuntan nuestras propuestas de reforma  en las finanzas nacionales y territoriales.  El  rescate  de  las  condiciones  macroeconómicas  del  país  permitió  la  obtención  de  una  tasa  de  cambio  real  competitiva  para  Colombia  y  en  particular para los hombres y las mujeres cafeteros del país.   En  el  pasado,  la atención  de  las  autoridades  y  analistas se  centraba  en  el 


impacto que tenía el café en la economía nacional, por su alta participación en  el comercio externo, en la generación de empleo y en la producción.   Poco se había considerado la otra cara de la moneda, es decir, el impacto  que  tienen  las  condiciones  económicas  generales  sobre  la  actividad  cafetera.  Hoy,  cuando  tenemos  un  sector  caficultor  duramente  golpeado  por  las  políticas  macroeconómicas  de  los  últimos  tiempos,  y  en  especial  de  los  90,  debemos mirar, con un sentido distinto, hacia los cafeteros de Colombia.   Así lo entendimos. El futuro de los caficultores y de su actividad depende  de  las  políticas  generales  que  se  adopten  para  la  economía  y  de  las  políticas  específicas para el sector.   En  los  últimos  cuatro  o  cinco  años  los  efectos  de  la  revaluación  se  manifestaron con todo rigor en nuestra caficultura.   Esta actividad, además de enfrentar la mayor volatilidad del precio inter‐ nacional  del  grano,  que  se  ha  observado  desde  el  rompimiento  del  Pacto  Internacional de Cuotas hace  diez años,  se  vio sometida  a  grandes  aumentos  en sus costos de producción que le restaron competitividad.  Como resultado de la revaluación, el salario mínimo en el país, expresado  en dólares, pasó a ser el segundo más alto en América Latina, después del de  Argentina:  durante  el  período  1992‐1998  el  salario  mínimo  colombiano  expresado en dólares aumentó un 57%.   Ante un encarecimiento de gran magnitud de la mano de obra, obviamente,  una industria como la del café, cuyos costos corresponden en un 60.7% a este  factor de producción, tenía que resentirse.   Coinciden  muchos  estudiosos  del  tema  cafetero  en  que  la  industria  cafetera perdió cerca de $3.4 billones, es decir, el valor de 14 millones de sacos  a precio de sustentación, por cuenta de la revaluación de los últimos seis años.   El  deterioro  de  la  economía  colombiana  golpeó  igualmente  a  la  actividad  cafetera.   De  ahí  la  importancia  de  haber  actuado  a  tiempo  y  de  manera  decidida  para atacar estructuralmente la crisis.   ¿Qué hubiera sido de los cafeteros y de su fondo, si no se hubiera obtenido  en el período de agosto de 1998 a noviembre de 1999 la recuperación del tipo  de cambio real?   Desde agosto de 1998 la tasa de cambio promedio se ha devaluado en un  39.86%.  El  ajuste  de  la  tasa  de  cambio  significó  para  los  caficultores  un  ingreso  adicional  de  $350  mil  millones,  que  permitió  compensar  en  parte  la 


caída en el valor de la cosecha. Este fue un beneficio real para los caficultores  porque la inflación fue muy inferior a la devaluación.   Nada ganaría el sector cafetero con una elevada devaluación si sus costos  crecieran aún más.   La  única  manera  de  mantener  una  tasa  de  cambio  competitiva  en  las  actuales condiciones es mediante el saneamiento de las finanzas públicas.   Es  bien  conocido  que  cuanto  mayor  sea  el  gasto  público,  menor  será  la  tasa de cambio, menores las exportaciones y mayores las importaciones. Por  ello, el proceso de saneamiento de las finanzas públicas no es sólo un asunto  del  Gobierno  Nacional,  sino  también  una  inminente  necesidad  de  lograr  una  mayor competitividad y estabilidad del sector externo.   Ha sido bien complejo y difícil todo este período de ajuste.   El  año  de  1999  ha  sido  uno  de  los  años  más  críticos  para  la  sociedad  colombiana en el siglo XX, y también uno de los más difíciles para la industria  cafetera.   Los cultivadores de café tuvieron que soportar la ocurrencia simultánea de  adversidades,  en  una  mezcla  casi  perversa  de  desastres  naturales:  inclemencias  climáticas,  caída  de  la  producción,  desplome  de  los  precios  internacionales  y  pérdida  de  algunas  de  las  principales  inversiones  de  su  patrimonio.  Además,  la  inseguridad  derivada  del  prolongado  conflicto  interno  por  primera  vez  se  manifestó  como  un  factor  determinante  del  deterioro  de  la  actividad económica nacional.   Las decisiones para los correctivos no se han hecho esperar.    XII. los desafíos de la caficultura     La  crisis  del  sector  cafetero  se  resume  en  la caída del  valor  de  la cosecha  en  pesos constantes. En los últimos siete años este ingreso de los productores ha  sido  decreciente,  y  en 1999  cayó  un  23% en  términos  reales con  respecto al  año anterior.  Esta es una cifra fría, pero su significación social es dramática. Cualquiera  que viva de su sueldo puede imaginarse qué pasaría si de un año a otro se lo  rebajaran en un 33% nominal.   La rentabilidad de la caficultura ha caído a una tasa aún superior a la del  valor  de  la  cosecha,  si  se  tiene  en  cuenta  el  crecimiento  de  los  salarios.  A  lo 


anterior se deben sumar los mayores costos derivados del control de la broca.    GRÁFICA 1   

                         


GRÁFICA 2   

La baja rentabilidad y la caída en la producción cafetera están íntimamente  relacionadas,  en  la  medida  que  la  primera  desestimula  las  inversiones  en  renovación, nuevas siembras y sostenimiento de los cafetales. Como se sabe, el  último  censo  cafetero  mostró  un  elevado  índice  de  envejecimiento  de  los  cafetales,  el  cual  ha  sido  en  gran  parte  superado  con  el  programa  de  renovación.                       


GRÁFICA 3 

Pero una caficultura dinámica y competitiva no puede depender de estímulos  especiales para que los productores mantengan en buen estado sus cafetales.  El  incentivo  debe  provenir  directamente  del  precio  recibido,  que  es  el  determinante fundamental de la rentabilidad del negocio.  De ahí se desprenden claramente los principales retos que debe enfrentar  la política cafetera nacional, si se quiere conservar en el próximo siglo el lugar  que hoy ocupa el país como segundo exportador y como el productor del café  más apreciado del mundo.    A. el reto de la calidad    Debemos  conservar  uno  de  los  activos  más  valiosos  que  tenemos  y  es  el  de  contar  con  el  reconocimiento  mundial  de  la  altísima  calidad  del  “café  de  Colombia”.   Un primer reto es mantener la prima del café colombiano y lograr primas  adicionales en el mercado de cafés especiales.   Una  vez  desaparecida  la  posibilidad  de  afectar  las  cotizaciones  inter‐ nacionales, así sea de manera transitoria, mediante acuerdos de productores, 


el único  instrumento  que  se  tiene  para  influir  en  el  precio  internacional  de  nuestro café es la prima. Mantenerla y, en lo posible, acrecentarla requiere de  esfuerzos permanentes en muchos frentes:   –  La  preservación  de  la  calidad,  que  tiene  que  ver  con  todo  el  proceso  productivo y de comercialización.  –  Un  mayor  desarrollo  de  los  cafés  especiales  en  todas  sus  modalidades  (cafés  de  origen,  orgánicos,  ecológicos  y  saborizados),  para  los  cuales  el  mercado internacional está reconociendo a Colombia primas superiores a las  que se reconocen a otros países.  – La promoción y publicidad, con campañas de alto retorno.  –  Y  la  seguridad  de  suministro.  Como  ustedes  saben,  este  es  un  aspecto  fundamental  para  mantener  la  prima  del  café  colombiano,  y  que  no  puede  cumplirse  si  no  se  mantiene  una  oferta  exportable  suficiente.  La  caída  de  la  producción  de  los  últimos  años  contribuyó  a  la  pérdida  de  clientes  importantes,  que  se  vieron  obligados  a  buscar  sustitutos  para  nuestro  café.  Por  estas  razones  se  debe  ser  más  ambiciosos  al  establecer  las  metas  de  producción  para  los  próximos  años.  Si  son  12  o  15  millones  de  sacos  dependerá  tan  solo  de  nuestra  capacidad  de  vender  café  a  precios  rentables  para el productor.  La Federación está más que preparada para salir adelante en el reto de la  calidad,  con  sus  sistemas  de  control,  la  promoción  de  los  cafés  especiales  y,  más recientemente, con el nuevo sistema de compra por factor de rendimiento  y  el  servicio  de  cobertura  de  riesgo  a  través  de  la  bolsa  para  los  cafés  especiales.  Pero siempre hay cosas que se pueden mejorar, o cosas nuevas por hacer.  Por ejemplo, los actuales sistemas de almacenamiento pueden mejorarse para  mantener  la  identidad  y  por  ende  la  calidad  que  caracteriza  los  cafés  procedentes de distintas regiones.   Tenemos  vacíos  en  la  generación  de  paquetes  tecnológicos  propios  para  cafés especiales y orgánicos. Y podría haber una presencia más agresiva de las  instituciones cafeteras en las zonas marginales donde el café tecnificado no es  rentable, pero sí podrían serlo los cafés orgánicos, que, como se sabe, pueden  obtener primas del orden de 60 centavos por libra.  El  Gobierno  debe  aprovechar  la  capacidad  y  cobertura  de  la  Federación  para  las  tareas  del  proceso  de  paz;  podríamos  analizar  las  grandes  posibilidades  que  hoy  tiene  para  convertirse  en  el  mayor  canalizador  y 


ejecutor de recursos de cooperación internacional orientados a la promoción  del  desarrollo  alternativo  en  áreas  de  influencia  de  cultivos  ilícitos,  y  a  la  promoción de producciones orgánicas o ecológicas. Otros países, como Perú y  Bolivia, están aprovechando esas fuentes para promover el cultivo del café.  Sabemos  que  la  Federación  ya  está  dando  los  primeros  pasos  en  esa  dirección,  y  que  se  contempla  la  firma  de  un  acuerdo  de  cooperación  con  el  Plan Nacional de Desarrollo Alternativo.    B. el precio al productor    El  segundo  gran  reto  es  poder  transferirle  a  los  caficultores  el  mayor  precio  interno posible, dado el precio de exportación.   En este aspecto inciden, por lo menos, tres instrumentos fundamentales: la  tasa de cambio, a la que ya hicimos referencia, los costos de la industria y la  garantía  de  compra.  Todos  nuestros  esfuerzos  deben  tender  a  que  el  último  que debe ajustarse sea el productor.    C. la tasa de cambio    A la tasa de cambio ya tuvimos oportunidad de referirnos al comienzo de esta  exposición.  Nuestro  compromiso  consiste  en  mantener  la  política  trazada.  Aquí  tenemos  que  buscar  el  mayor  apoyo  del  Congreso  de la  República  para  que  sea  una  realidad  la  expedición  de  las  leyes  que  nos  permitirán  el  ajuste  estructural de las finanzas públicas que permita la sostenibilidad del nivel real  actual de la tasa de cambio.     D. los costos de la industria    Debemos  ahora  actuar  sobre  la  estructura  de  costos  de  la  cadena  industrial  cafetera.             


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No vamos  a  referirnos  a  los  costos  de  producción  en  finca,  los  cuales  son  objeto  de  análisis  en  el  marco  del  programa  de  reestructuración.  Nos  referimos a los costos de comercialización y transformación del café, desde la  finca  hasta  el  puerto  de  destino,  más  los  costos  que  podemos  llamar  institucionales  y  que  abarcan  todos  los  programas,  servicios,  campañas  publicitarias,  transferencias  a  los  comités,  inversiones,  amortización  de  la  deuda y administración del Fondo Nacional del Café.                       


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El monto total de esos costos ha sido muy variable en los últimos años. En  1999 ascendieron, en promedio, a 47.6 centavos de dólar por libra exportada, 


de los  cuales  20.3  centavos  correspondieron  a  los  costos  de  operación  comercial y 27.3 a los costos institucionales.  En lo que respecta a los costos de operación comercial aún no conocemos  cuál  puede  ser  el  margen  de  reducción,  y  cuáles  las  acciones  concretas  que  podrían acometerse para ello. Este es uno de los primeros temas que habrán  de examinarse con la Federación y con los exportadores privados, en el marco  del Acuerdo de Competitividad y Eficiencia propuesto por el Presidente de la  República.  El esfuerzo inmediato de reducción de costos, que se ha sometido a debate  en  el  Comité  Nacional  de  Cafeteros,  se  refiere  a  los  que  hemos  denominado  institucionales.   En la medida que estos costos deben financiarse, en última instancia, con la  contribución cafetera, ellos representan una carga para los caficultores, y los  coloca  en  desventaja  competitiva  frente  a  los  productores  de  otros  países  donde  tales  servicios  no  existen  o  se  financian  en  su  totalidad  con  el  presupuesto público.  Pero los gastos institucionales también reportan beneficios a la caficultura  nacional. Algunos pueden ser vitales para garantizar la compra al productor, y  otros para el mantenimiento y fortalecimiento de su competitividad.   Algunos  gastos  son  obvios  candidatos  para  ser  reducidos  o  eliminados  porque  no  afectan  de  manera  significativa  el  precio  al  productor  o  la  competitividad  de  la  caficultura,  como  es  el  caso  de  las  inversiones  permanentes,  a  las  cuales  el  fondo  tuvo  que  destinar  en  1999  una  suma  equivalente a ocho centavos de dólar por libra.  Los ajustes en los egresos institucionales del fondo deberán llevarnos a un  gasto  del  orden  de  10  centavos  por  libra  exportada.  Los  criterios  están  claramente  identificados,  y  nadie  más  calificado  que  los  propios  caficultores  para decidir cómo aplicarlos.                 


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E. la reestructuración de la deuda cafetera    Prueba  de  esta  nueva  política  de  recorte  de  gastos  y  de  no  hacer  nuevas  inversiones  de  capital,  es  la  decisión,  recientemente  tomada,  de  no  aportar  más  recursos  del  Fondo  Nacional  del  Café  para  el  saneamiento  del  Banco  Cafetero, y más bien destinarlos a reestructurar la cartera cafetera.     XIII. la recuperación    No  sólo  la  relación  entre  inflación  y  devaluación  es  favorable  como  ya  lo  mencionamos.  La  economía  ya  está  despegando.  De  manera  lenta,  tal  vez  tímida,  pero  segura.  Los precios  claves  de  la economía evolucionan  ahora de  una manera adecuada.   En otras palabras, hemos creado las condiciones para la recuperación de la  economía y ya empiezan a concretarse en indicadores positivos de desempeño  de la misma.   La reducción en las tasas de interés ha sido significativa. En el término de 


un año  las  tasas  reales  de  colocación  se  han  reducido  cerca  de  diez  puntos  porcentuales. En la actualidad las tasas reales de colocación se encuentran en  niveles del 18.5% y las de captación son del 8%. En este frente aún tenemos  que  lograr  que  las  tasas  bajen  más,  pero  las  reducciones  obtenidas  ya  permiten la rentabilidad de la actividad productiva.  El  acuerdo  con  el  FMI,  la  tranquilidad  del  mercado  cambiario  y  las  reformas  estructurales  que  se  encuentran  en  discusión  en  el  Congreso  de  la  República  constituyen  el  entorno  que  nos  conducirá  hacia  la  reactivación  económica en que estamos empeñados.   Las  cifras  de  producción  industrial  del  DANE  y  de  la  ANDI  confirman  el  cambio  de  tendencia  a  partir  de  junio  de  1999.  Y  el  consumo  de  energía  eléctrica  indica  que  la  recuperación  de  la  industria  ha  continuado  hasta  el  presente.   En  pocas  palabras,  la  caída  libre  de  la  economía  llegó  a  su  fin.  Esto  lo  confirman  otros  indicadores  de  tipo  cualitativo,  como  los  que  produce  Fedesarrollo,  los  cuales  muestran  señales  inequívocas  de  recuperación,  y  un  nivel de expectativas empresariales positivo y creciente.   Está confirmado que durante el tercer trimestre del año el PIB se recuperó  levemente,  después  de cinco  trimestres consecutivos  de  caída  continua  en  la  producción.   Entre enero y septiembre de este año las exportaciones no tradicionales a  Estados  Unidos  crecieron  el  24%  con  respecto  al  mismo  período  del  año  pasado.  No  es  coincidencia,  por  lo  tanto,  que  un  puerto  como  el  de  Barranquilla  haya registrado en el mes de noviembre de 1999  el movimiento de carga más  alto de su historia.  Aún  estamos  lejos  del  crecimiento  económico  que  todos  deseamos.  Pero  insistir en que la recesión continúa es falso e irresponsable.  El Gobierno está dispuesto a corresponder al esfuerzo del sector caficultor.  De  hecho  ya  lo  viene  haciendo,  como  lo  demuestran  los  presupuestos  de  inversión de 1999 y del año 2000.           


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Cabe destacar  los  recursos  que  en  esos  dos  años  se  destinan  a  la  reconstrucción  de  la  zona  cafetera,  y  a  importantes  obras  de  infraestructura  que beneficiarán la competitividad del café en el mercado externo como son el  túnel de La Línea, el proyecto de rehabilitación y operación de la red férrea del  Pacífico y el mejoramiento del corredor vial Buenaventura‐Bogotá. Lo anterior  sin  mencionar  el  sinnúmero  de  proyectos  que  dentro  de  la  zona  cafetera  se  califican de prioritarios dentro del plan de desarrollo. Así mismo y dentro del  Comité  Nacional  de  Cafeteros,  analizaremos  las  diferentes  posibilidades  que  para  el  sector  cafetero  se  abren  de  conformidad  con  las  decisiones  de  este  congreso gremial y los lineamientos dados por el Presidente de la República.   Por último, y de manera complementaria al anuncio que se ha hecho de los  $100 mil millones para la reestructuración de la cartera cafetera, para facilitar  y  hacer  más  coherente  este  proceso  en  el  día  de  hoy  se  ha  convenido  con  la  Caja  Agraria  en  liquidación  suspender  en  forma  transitoria  todas  las  diligencias de remate y secuestro instauradas por concepto de las obligaciones  de los pequeños y medianos productores cafeteros.  Es importante mencionar que a la fecha la cartera cafetera vigente con la  Caja  Agraria,  representada  en  15.557  obligaciones,  asciende  a  la  suma  de  $54.121 millones, de los cuales el 77% se encuentra vencido.   Así mismo, en la ley de vivienda se aprobó destinar un 20% de los recursos  de  FINAGRO,  alrededor  de  $200  mil  millones,  para  la  vivienda  rural.  Los  cafeteros podrán pues beneficiarse de esta iniciativa.  De  la  misma  manera,  el  proyecto  de  ley  de  intervención  permitirá  la  reestructuración  de  las  obligaciones  de  las  empresas,  entre  ellas  las  destinadas a la caficultura, garantizando su viabilidad para que puedan seguir  desarrollando su objeto y generar empleo en el campo colombiano.                      


CAPÍTULO OCTAVO El contrabando: una hidra de mil cabezas combatida de manera frontal     El contrabando es el peor cáncer que azota al sector productivo colombiano.  Por culpa del contrabando millones de ciudadanos han perdido sus empleos.  Al  enfrentarse  a  la  competencia  del  contrabando,  la  industria  y  el  comercio  organizados,  que  pagan  cumplidamente  sus  tributos  y  nacionalizan  sus  mercancías con el lleno de todos los requisitos de ley, se ven en una situación  desventajosa.  Es indudable que el proveedor en el exterior es quien brinda mayor apoyo  a  los  contrabandistas.  Si  aquel  decidiera  no  venderle  a  los  grandes  distribuidores del contrabando es indudable que se habría dado un gran paso  en la erradicación del problema. Es necesario que los fabricantes extranjeros  apliquen  la  filosofía  de  conocer  al  cliente,  tal  como  se  hace  en  el  sector  financiero.  Es  necesario  tomar  conciencia  de  que  quien  vende  a  un  distribuidor  de  contrabando  es  en  cierta  medida  cómplice  de  la  cadena  de  lavado de dinero.  El contrabando es en muchas ocasiones corrupción, porque quien lo hace  necesita la complicidad de los funcionarios aduaneros. Este tipo de prácticas  hay que desterrarlas definitivamente de la forma de hacer negocios en el país.  No  obstante  las  labores  de  control  al  contrabando  desarrolladas  por  las  autoridades  aduaneras,  este  flagelo  ataca  a  aún  la  economía  colombiana  en  una cifra cercana a los US$ 2.500 millones por año. Hay otros estimativos que,  sin  mucho  asidero  en  la  realidad,  sitúan  esta  cifra  en  US$  6.000  millones  anuales,  e  incluso  en  US$  8.000  millones.  De  lo  que  no  cabe  duda  es  de  la  estrecha relación que existe entre contrabando y narcotráfico.  Como  porcentaje  del  PIB  los  estimativos  fluctúan  desde  el  0.7%  del  PIB  hasta el 13% del mismo, y un porcentaje de las importaciones desde el 5.5%  de las mismas hasta la increíble cifra del 102% de las importaciones.  

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Tomado del discurso pronunciado por el autor, con motivo del lanzamiento de la  Policía Fiscal y Aduanera en las instalaciones de la Dirección General de la Policía  nacional. Bogotá, 19 de enero de 1999. 


Según algunos  estudios,  el  contrabando  no  es  mayor  porque  la  demanda  del país no puede absorber más de lo que llega actualmente. Esta es una de las  grandes limitantes del contrabando.  De  acuerdo  con  encuestas  realizadas  por  diversos  analistas,  el  mayor  apoyo que recibe el contrabandista es el del proveedor del exterior. Participan  también  el  transportador,  los  comerciantes  y  los  funcionarios  de  la  Aduana  que se prestan para ello.  El  contrabando  es  la  segunda  etapa  del  narcotráfico.  Es  el  lavado  de  los  activos  del  narcotráfico,  de  los  dólares  sucios  de  este  flagelo.  El  mecanismo  opera  de  la  siguiente  forma:  el  contrabandista  compra  sus  mercancías  generalmente en Panamá, en la zona libre de Colón. Consigue los dólares para  pagar al proveedor con lo que se llama un “peso broker”. Este le suministra los  dólares  al  contrabandista  a  un  precio  mucho  más  bajo  que  el  del  mercado  libre.  En  la  actualidad  el  dólar  de  lavado  está  entre  $1.000  y  $1.100.  El  contrabandista  le  paga  al  peso  broker  con  pesos  depositados  en  bancos  en  Colombia.  Aún  si  no  se  estuvieran  lavando  dólares,  el  negocio  del  contrabando  seguiría  siendo  rentable,  porque  se  dejan  de  pagar  todos  los  tributos  aduaneros, como el arancel, y los nacionales, como el IVA.  Según  estudios  realizados  por  diversos  analistas,  el  50%  de  los  casos  de  contrabando  corresponde  a  contrabando  abierto,  o  sea  que  no  se  somete  a  ningún control por parte de las autoridades. Este es el típico contrabando que  entra por lugares no habilitados o sustrayéndose al control de las autoridades.  El  23%  del  contrabando  se  realiza  presentando  los  documentos,  pero  no  declarando, y un mismo porcentaje se presenta y declara, pero en cantidades o  peso menores de los que corresponden realmente. Estos dos últimos casos son  lo  que  se  conocen,  respectivamente,  como  contrabando  técnico  –cuando  se  introduce  una  mercancía  por  una  posición  arancelaria  diferente  para  pagar  menos  tributos–  y  subfacturación,  que  es  cuando  se  declaran  las  mercancías  por menor valor o peso, para así mismo pagar menos impuestos.  Se calcula que en el caso del contrabando técnico, en realidad corresponde  a subfacturación el 63% de las ocurrencias; en el 25% de los casos es el típico  contrabando técnico y en el 13% de los casos se declara un peso menor al real.  Muchas veces se confunde el contrabando técnico con la subfacturación.    


I. Policía fiscal y aduanera    Por estas razones se creó la Policía Fiscal y Aduanera, que debe centrar todos  sus esfuerzos en la lucha contra el contrabando y la evasión.   Así como ha sido de exitosa la Policía Antinarcóticos, se espera que con el  mismo  empeño  se  luche  contra  el  contrabando,  segunda  etapa  del  narcotráfico: en efecto, todos estos delitos tienen un mismo origen, el tráfico  ilícito de narcóticos que tanto daño le ha hecho a nuestro país.  La Policía Fiscal y Aduanera debe centrar sus esfuerzos en la represión del  contrabando abierto, que es el mayor problema de todos.   La Policía Fiscal y Aduanera estará conformada por un número mínimo de  1.000 efectivos de la Policía Nacional, destacados en todo el país, los cuales, en  estrecha coordinación con la DIAN, se conciben como un organismo auxiliar de  los  procesos  tributario,  aduanero  y  de  control  de  cambios,  en  especial  en  lo  referente  al  desarrollo  de  operativos  de  choque  contra  la  evasión,  el  contrabando  y  las  infracciones  al  régimen  cambiario,  a  la  captura  de  responsables  de  delitos conexos,  la  aprehensión  de  mercancías,  el desarrollo  de  actividades  de  inteligencia,  el  apoyo  en  el  ejercicio  de  funciones  de  inspección y de Policía Judicial y la prestación de la seguridad requerida para  el desarrollo de determinadas actuaciones administrativas.  Es  destacable  la  facultad  de  la  Policía  Fiscal  y  Aduanera  en  materia  de  retención de mercancías adquiridas sin factura o documento equivalente, con  lo  cual  se  pretende  aconductar  a  los  comerciantes  frente  a  la  obligación  de  expedir facturas.  Durante  1998,  la  DIAN  realizó  aprehensiones  de  mercancías  de  contrabando  por  un  valor  aproximado  de  $230  mil  millones,  con  un  incremento del 35.5% frente a la totalidad de las aprehensiones efectuadas en  1997. Durante 1999 esta cifra alcanza los $ 1.390 mil millones y en lo poco que  va  corrido  del  año  ya  ha  habido  aprehensiones  por  valor  de  $  114  mil  millones.  La  creación  de  la  Policía  Fiscal  y  Aduanera  constituye  un  paso  muy  importante en la lucha contra el contrabando y la evasión. El acabar con estos  delitos es un propósito del Gobierno Nacional.   Los  éxitos  alcanzados  en  la  lucha  contra  el  delito  organizado  y  contra  el  tráfico  de  narcóticos  deben  replicarse  en  el  campo  del  contrabando  y  la  evasión. 


II. rutas y puertos    Los lugares más susceptibles de entrada del contrabando son, en su orden, los  aeropuertos,  los  puertos  de  la  Costa  Atlántica  (Santa  Marta,  Barranquilla,  Cartagena e incluso Turbo), las zonas francas y las zonas aduaneras especiales.  Buenaventura y su conexión con Cali también se convierten en otro punto de  contacto del contrabando.   Los aeropuertos más problemáticos son los de Bogotá, Pereira y Cali, en su  orden.  En  este  sentido  se  implementó  el  Plan  Cero  Corrupción  en  Eldorado,  con  total  renovación  del personal, mejores  remuneraciones  pero  también un  régimen disciplinario mucho más estricto.  Los puertos de la Costa Atlántica son especialmente vulnerables. Hay que  destacar el caso de la alta Guajira, donde a través de la zona aduanera especial  de  Maicao  entran  libremente  todo  tipo  de  mercancías  de  contrabando,  en  particular  licores  y  cigarrillos.  A  través  de  una  maraña  de  trochas,  las  mercancías  se  distribuyen  al  interior  del  país.  La  Policía  Fiscal  y  Aduanera  debe  ser  especialmente  diligente  en  estas  áreas,  que  a  veces  se  piensa  son  territorio de nadie ante la falta de control de las autoridades.  Otros  puntos  sensibles  son  las  zonas  de  frontera  terrestre,  como  Ipiales  (Puente de Rumichaca). Por Cúcuta entran mercancías de Venezuela, que son  transportadas a Pamplona, Bucaramanga y Ocaña.   Otro  punto  de  entrada  del  contrabando  es  el  de  Turbo  y  Montería,  de  donde  las  mercancías  pasan  a  Medellín  y  de  allí  se  distribuyen  a  Bogotá.  En  este  sentido,  la  vigilancia  de  las  carreteras  que  comunican  estas  ciudades  se  vuelve  de  vital  importancia.  Preocupa  de  manera  especial  el  caso  de  Turbo,  dado que por allí se sabe del ingreso de armas.  Vale  la  pena  señalar  algunos  ejemplos.  En  llantas  el  contrabando se  hace  por “goteo” desde San Antonio (Venezuela) hasta Cúcuta. Se traen entre $15 y  $20  millones  diarios,  de  a  cuatro  o  cinco  llantas  por  viaje,  lo  cual  está  permitido. El hierro viene de Urueña a Cúcuta; el alambrón llega desde Ipiales  a Popayán o por Puerto López, proveniente de Venezuela. Los motores fuera  de  borda  vienen  en  charters  desde  Panamá,  con  supuesto  destino  Caracas;  aterrizan  en  San  Antonio  del  Táchira,  desde  donde  distribuyen  a  Cúcuta.  Se  sabe  del  problema  de  los  aeropuertos  de  Cartago  y  Pereira,  donde  suelen  llegar charters con contrabando. En el aeropuerto Eldorado se cree que parte  de la carga de compensación de los vuelos con flores entra como contrabando. 


III. determinantes del contrabando    Como  ya  se  mencionó,  la  gran  motivación  del  contrabando  es  el  lavado  de  dinero. El negocio del narcotráfico es tan rentable que permite que los dólares  obtenidos por este sucio negocio se vendan por un valor muy inferior al precio  de mercado.   Otra motivación es el negocio en sí mismo, que compite en forma desleal  con las importaciones hechas de manera legal.   Otro factor que se menciona como determinante del contrabando son los  trámites lentos y engorrosos que se requieren para hacer una importación.   En ese sentido el Gobierno implementó un vuelco total en los regímenes de  importación  y  exportación,  con  el  fin  de  simplificar  trámites  de  manera  radical.  Los  cambios  en  la  legislación  aduanera  llevarán  a  que  trámites  que  antes  llevaban  mas  de  10  días  ahora  se  hagan  en  dos  días.  Se  le  quita  discrecionalidad al funcionario de la DIAN para que no aprehenda mercancías  en forma arbitraria, lo que se presta a prácticas corruptas.  Bajo esta óptica debe trabajar también la Policía Fiscal y Aduanera, en una  lucha constante contra la corrupción administrativa.     IV. lugares de origen    Se calcula que el 50% de los casos de contrabando corresponden a bienes de  consumo.  De  éstos  la  mayoría  viene  de  la  zona  libre  de  Colón.  Se  calcula  en  forma  conservadora  que  de  allí  cada  año  salen  US$  1.500  millones  de  mercancías de contrabando hacia Colombia.  Caso  aparte  lo  constituye  el  contrabando  de  cigarrillos  y  licores  desde  Aruba,  que  se  calcula  en  unos  US$  360  millones  por  cigarrillos  y  US$  500  millones por whisky.   Los  artículos  electrodomésticos  japoneses  y  coreanos  vienen  de  Panamá.  El  sur  de  la  Florida  es  otra  fuente  de  contrabando,  lo  mismo  que  los  países  vecinos, en especial Venezuela y Ecuador.  V. bienes objeto de contrabando    Los bienes que son objeto de contrabando son, grosso modo:  Licores y bebidas alcohólicas 


Cigarrillos Aparatos eléctricos y electrónicos  Textiles  Confecciones  Computadores  Partes  para  vehículos  (con  un  gran  problema  en  el  caso  de  repuestos  usados)  Perfumería  Joyería  Vehículos (con casos de vehículos robados en Venezuela y Estados Unidos)  Calzado  Alimentos  procesados  (caso  de  la frontera con  Venezuela:  huevos,  aceite,  pollo y azúcar)  Partes de pollo de Venezuela y Estados Unidos  Calzado  Llantas  Productos  químicos  (entre  éstos  los  precursores  químicos)  y  productos  químicos orgánicos  Hierro, acero y sus manufacturas, cemento (esto ha disminuido a raíz de la  crisis de la construcción)  Juguetes  Arroz  Tractomulas, en especial porque son de prohibida importación  Cigarrillos, en su mayoría de Estados Unidos  Whisky de Inglaterra y Escocia.  La  mayoría  de  los  electrodomésticos  vienen  de  Estados  Unidos  y  los  artículos electrónicos de Japón y Corea. Los zapatos tenis vienen de China.   Quisiera  hacer  una  especial  mención  al  tema  del  contrabando  de  la  gasolina,  que  entra  sobre  todo  por  zonas  de  frontera,  como  Norte  de  Santander,  donde  se  introdujo  una  legislación  más  permisiva  con  la  Ley  488  de 1998.   De  acuerdo  con  un  estudio  elaborado  por  la  Asociación  Colombiana  de  Petróleos, se calcula que ingresaron al país, en el período de enero a julio de  2000,  455  millones  de  galones,  que  representan  pérdidas  por  $  608  mil  millones  por  año  para  los  fiscos  nacionales  y  territoriales,  para  ECOPETROL  y  para los distribuidores.  


En parte esto se debe a la diferencia de los precios internacionales frente a  los nacionales, lo que incentiva el contrabando en las zonas de frontera.   Así  mismo,  hay  otro  factor  importante  a  tener  en  cuenta.  Se  trata  de  la  inadecuada  interpretación  que  en  algunos  fiscos  regionales  se  da  al  artículo  100  de  la  Ley  488  de  1988,  el  cual  faculta  a  los  gobernadores  para  celebrar  contratos  de  concesión  con  ECOPETROL  para  la  distribución  de  combustibles  derivados  del  petróleo,  importados  de  países  vecinos,  para  consumo  en  las  zonas  de  frontera  y  unidades  especiales  de  desarrollo  fronterizo.  Estas  importaciones están exentas de arancel, IVA, impuesto global de la gasolina y  demás  impuestos  a  la  importación.  La  inadecuada  aplicación  de  esta  norma  radica en el hecho de haberse concedido por parte de las gobernaciones   tales  exenciones  a  los  particulares  con  quienes  se  han  celebrado  contratos  de  concesión,  los  que  de  acuerdo  con  la  Ley  191  de  1995  (Ley  de  Fronteras)  únicamente  gozan  de  exención  de  aranceles.  Lo  anterior,  como  es  obvio,  en  detrimento del fisco de la Nación y de las entidades territoriales.   También  se  está  presentando  un  posible  contrabando  técnico  con  la  importación de ACPM  al declararlo como gasoil marino, que está exento, para  evadir el pago de la sobretasa.   Los combustibles importados al amparo de las normas citadas, destinados  al  consumo  de  zonas  de  frontera  y  unidades  especiales  de  desarrollo  fronterizo, se están desviando para el consumo fuera de ellas: esto constituye  una evasión de tributos, ya que el consumo en el resto del territorio nacional  no goza de las ventajas que traen la Ley de Fronteras y la Ley 488 de 1998.  En este orden de ideas, hay que trabajar en convenios con el Ministerio de  Minas, el Ministerio de Comercio Exterior, ECOPETROL y los países vecinos, a fin  de diseñar las estrategias que permitan controlar y acabar con esta situación.     VI. los sanandresitos    En ningún país existe un fenómeno como el de los sanandresitos en Colombia.  Estos  son  extensos  centros  comerciales  donde  se  vende  contrabando,  en  especial  proveniente  de  la  zona  libre  de  Colón.  Como  ya  se  dijo,  estas  importaciones pueden llegar a US$ 1.500 millones anuales.   Se calcula que las ventas de los sanandresitos representan el 26% del PIB  del comercio. Los sanandresitos también venden mercancía nacional, en algo  más de un 30% del total de las ventas. En el caso de las mercancías nacionales, 


éstas son  en  su  mayoría confecciones con marcas falsas:  es  lo  que  se  conoce  como mercancía “chiviada”.  Hay  un  dato  curioso,  y  es  que  con  la  apertura  no  disminuyó  el  comercio  ilegal, sino que, por el contrario, se incrementó.   Pero  también  los  establecimientos  formales  de  comercio  venden  ahora  mercancías  que  antes  se  consideraban  de  la  órbita  exclusiva  de  los  sanadresitos.  Ha  aumentado  el  contrabando  al  reducirse  los  controles.  La  Aduana  colombiana utiliza sistemas obsoletos e ineficientes, tales como la inspección  física  del  100%  de  la  mercancía,  lo  que  se  presta  para  mayor  corrupción.  El  gran  reto  de  la  Aduana  es  responder  a  las  necesidades  de  comercio  exterior  del país.  Los sanandresitos están ubicados en prácticamente todas las ciudades del  país.  En  Bogotá,  por  ejemplo,  hay  al  menos  seis  grandes  complejos  de  este  tipo.  La  expresión sanandresitos  viene  de  San  Andrés,  que  en  los  años  50 se  constituyó  en  puerto  libre.  Los  turistas  tenían  un  cupo  determinado  para  introducir mercancías y vendían ese cupo a los comerciantes, que así podían  vender mercancías al interior del país.   En  un  comienzo  los  sanandresitos  se  nutrían  de  este  tipo  de  mercancías,  pero  rápidamente,  y en  especial a  través  de Maicao,  dejaron  de  depender  de  los viajeros a San Andrés.  Según  un  estudio  realizado  por  la  Universidad  Nacional,  en  1996  se  lavaron a través de los sanandresitos US$ 878 millones y las ventas brutas de  los  sanandresitos  fueron  de  US$  2.053  millones.  El  61%  de  las  ventas  (US$  1.242  millones)  corresponde  a  artículos  importados.  La  gran  mayoría  de  las  importaciones de los sanandresitos objeto del estudio venían de la zona libre  de Colón en Panamá.  Según cálculos de la Universidad Nacional, las ventas de los sanandresitos  han crecido en forma exponencial: en 1985 las ventas equivalían al 13.7% del  PIB del comercio, mientras que en 1996 la relación era del 25.6%. Así mismo,  el  área  dedicada  a  este  negocio  también  ha crecido  rápidamente, en  especial  en esta década. Los municipios dan licencias de funcionamiento a los centros  comerciales  donde  funcionarán  sanandresitos.  En  este  sentido  ha  faltado  coordinación entre las autoridades municipales y la DIAN.   En  Bogotá,  en  1996  había  8.571  locales  de  sanandresito,  con  una  fuerte  concentración en Primavera y San José, los más antiguos. El mayor porcentaje 


de los  locales  corresponde  a  vestuario,  con  un  29.3%,  seguido  por  misceláneas, electrodomésticos, rancho y licores, juegos, calzado y otros.  En todo el país había 13.176 locales, sin contar sanandresitos tan grandes  como  el  de  Pereira,  de  los  cuales  11.247  estaban  ocupados.  En  la  actualidad  empieza a observarse una saturación en este tipo de comercio.  Hay  que  reiterar  que  en  la  actualidad  el  contrabando  abierto  de  los  sanandresitos es un importante instrumento de lavado de dólares. En los años  50  y  60,  cuando  escaseaban  las  divisas,  el  contrabando  que  se  realizaba  a  través  de  los  sanandresitos  –amarrado  al  puerto  libre  de  San  Andrés–  no  estaba ligado al lavado de dólares. Es por ello que se requiere crear conciencia  a  nivel internacional  para  poder luchar en  forma conjunta contra  la  segunda  etapa del narcotráfico.  A pesar de la gravedad del problema, la sociedad colombiana es permisiva  con  el  fenómeno.  El  hecho  de  que  los  sanandresitos  sean  visitados  en  forma  constante significa que el grado de transgresión de las normas es tolerable: no  sobrepasa el grado de aversión de la sociedad a estas actividades ilegales.  VII. la zona libre de colón    La  gran  razón  de  ser  de  esta  zona  libre  es  el  abastecimiento  de  los  sanandresitos.  La  mayoría  de  los  artículos  que  Colombia  importa  de  la  zona  libre de Colón son muy cercanos a la canasta de los sanandresitos.  En  1996  entraron  mercancías  de  esta  zona  por  US$  1.542  millones  y  se  registraron únicamente US$ 165 millones: esto da una magnitud del problema  del contrabando.  Según  cálculos  independientes,  en  1995  la  zona  libre  de  Colón  habría  reexportado hacia Colombia US$ 1.152 millones en artículos: de esta cifra US$  804.2  millones  corresponden  a  los  sanandresitos.  Para  tener  una  idea  de  magnitudes, Colombia importó en 1997 cerca de US$ 11 billones.  Si  se  excluye  la  zona  libre  de  Colón,  mientras  que  Colombia  declara  importaciones  de  Panamá  por  US$  70  millones,  este  país  dice  exportar  a  Colombia solamente US$ 1.3 millones.  Colombia es el principal comprador de la zona libre de Colón. Entre 1991 y  1995 la participación de Colombia pasó del 10 al 27% de las compras totales  originadas en esta zona.    


VIII. cigarrillos    Según datos de las compañías tabacaleras colombianas, entre 1991 y 1994 las  importaciones legales representaron el 86% del total de las mismas.  Las  rutas  para  el  ingreso  de  cigarrillos  son  Aruba  y  Panamá.  Se  ha  calculado que si la cantidad de cigarrillos que llega a estos dos países es para  consumo interno, cada panameño o habitante de Aruba –hombres, mujeres y  niños–  tendría  que  fumar  10  cajetillas  diarias.  Las  principales  marcas  objeto  del comercio ilegal son Marlboro y Belmont.  Se calcula que el precio al público por cajetilla es de US$ 1, cuando al por  mayor es US$ 0.50. Con una diferencia del 50% al por menor, se calcula que la  utilidad para el contrabandista es de US$ 500 millones al año, dado el volumen  que se trae.    IX. estrategias    Con  el  objeto  de  contrarrestar  el  fenómeno  del  contrabando,  el  Gobierno  Nacional  ha  desarrollado  una  serie  de  estrategias  que  de  manera  integral  permitan disminuir el comercio ilegal y los niveles de competencia desleal, a la  vez  que  aumentar  los  recaudos  por  concepto  de  tributos  externos.  Dichas  estrategias son las siguientes.  A. modificación de los tipos penales de contrabando    El  contrabando  y  las  conductas  relacionadas  se  tipificaron  como  delito  mediante  la  Ley  383  de  1997.  Con  el  objeto  de  hacer  más  efectiva  la  prevención  y  la  represión  por  vía  penal,  en  la  reforma  tributaria  de  1998,  contenida  en  la  Ley  488  del  mismo  año,  se  introdujeron  modificaciones  importantes; por ejemplo:  –  Se  redujo  la  llamada  “dosis  personal”  del  contrabando  de  1.000  a  100  salarios mínimos legales mensuales vigentes.  – Se endurecieron las penas para el favorecedor del contrabando y para el  funcionario que contribuya a la comisión del delito.  – Se constituyó el contrabando como un delito no excarcelable.   


B. investigaciones cambiarias asociadas   a las operaciones de contrabando    Se  ha  establecido  como  estrategia  que  cada  vez  que  la  Aduana  aprehenda  mercancía de contrabando dé inicio a una investigación de tipo cambiario para  indagar  por  el  origen  de  las  divisas  y  los  formalismos  de  canalización  de  las  mismas a través del mercado cambiario. Tan solo por infracciones cambiarias  asociadas a contrabando la DIAN obtuvo en 1998 el pago de sanciones por $15  mil millones de pesos.    C. cooperación internacional y ofensiva diplomática contra el contrabando    El establecimiento de acuerdos de cooperación en materia aduanera con otros  países  se  constituye  como  una  herramienta  eficaz  en  la  consecución  de  información y asistencia en la realización de investigaciones y procedimientos  de  control.  Tal  es  el  caso  de  los  acuerdos  con  Venezuela  y  los  próximos  a  suscribirse con Panamá y Estados Unidos.  Además,  y  con  el  apoyo  de  las  autoridades  comerciales  y  diplomáticas  colombianas, se ha logrado que las empresas multinacionales se comprometan  en  el  control  de  sus  canales  de  distribución,  mediante  la  práctica  del  conocimiento  del  cliente,  para  impedir  que  sus  productos  se  utilicen  en  el  lavado de activos vía contrabando. Es así como durante el último año se han  firmado  convenios  con  diversas  multinacionales  reconocidas  en  el  área  de  licores, cigarrillos y electrodomésticos.  De otra parte, y como estrategia integral en la lucha contra el contrabando,  se ha establecido como necesaria la modernización de la Aduana con el objeto  de hacer ser más eficiente el control, a la vez que facilitar el comercio exterior  para aquellas empresas que realicen sus operaciones con sujeción a la ley.  Buena parte del contrabando puede estar asociada hoy a la dificultad para  realizar  las  operaciones de  comercio  exterior,  que  deriva de  lo engorroso de  los  trámites  aduaneros,  razón  por  la  cual  se  trabaja  sobre  una  reforma  legal  que  simplifique  y  agilice  los  trámites  para  las  operaciones  de  comercio  exterior.   De  la  mano  de  lo  anterior  se  expidió  el  Estatuto  Aduanero,  mediante  el  Decreto  2685  de  1999,  construyendo  así  el  sistema  “Aduana  siglo  XXI”,  que  permitirá realizar los trámites aduaneros vía electrónica, con una ganancia en  


tiempos y costos, y en especial en control por parte de la Aduana.   Las anteriores estrategias permitirán contar con una Aduana más eficiente,  que  bajo  la  visión  de  servicio  facilite  las  operaciones  de  comercio  exterior  y  controle de manera más eficaz la evasión y el contrabando.  El  contrabando  es,  pues,  una  hidra  de  mil  cabezas,  que  requiere  de  políticas  múltiples  para  combatirlo.  No  sólo  se  deben  aplicar  medidas  represivas,  que  son  por  supuesto  importantes,  sino  también  políticas  preventivas,  tales  como  la  lucha  contra  el  lavado  de  activos,  la  diplomacia  anticontrabando que estamos poniendo en marcha y, desde luego, una política  económica de calidad, que al evitar la revaluación del peso desaliente también  el contrabando.  La puesta en marcha de la Policía Fiscal y Aduanera es un paso decisivo en  la lucha contra esa hidra de mil cabezas que es el contrabando.                                                


CAPÍTULO NOVENO La paz: un anhelo de todos      I. una economía en orden:   único camino para alcanzar la paz    En  este  difícil  momento  que  atraviesa  el  país;  en  una  coyuntura  dramática,  triste  y  compleja,  vengo a  hacer  entrega,  de conformidad con  la ley,  del  Plan  Nacional de Desarrollo. En este recinto, símbolo de la democracia, dejo en sus  manos  el  trabajo  serio  y  responsable  de  gran  cantidad  de  personas  e  instituciones que, en un ejemplo de democracia y participación, han llevado a  este punto una posibilidad de concreción de los sueños de los colombianos.   Como  lo  ha  podido  constatar  el  país,  el  cambio  no  fue  una  promesa  con  fines  exclusivamente  electorales.  El cambio  sigue siendo el  primordial  de  los  propósitos del Gobierno en este fin de milenio. Nuestros esfuerzos se orientan  a  cumplir  con  el  más  grande  sueño  del  pueblo  colombiano  en  su  ya  larga  historia de dificultades, guerras, injusticia e inestabilidad: la construcción de la  paz.  Edificaremos  la  paz.  Y  lo  digo  en  plural,  porque  seremos  todos,  con  nuestros esfuerzos y sacrificios, quienes lograremos armar ese monosílabo de  tres letras, tan sonoro y al parecer tan lejano, que conocemos como la paz.  Son cuatro, fundamentalmente, las columnas que sostendrán la maloka de  la paz y sin ellas la pesadilla continuaría: tenemos que lograr un Estado viable  y  participativo;  reconstruir  el  tejido  social;  avanzar  en  el  desarrollo  –de  la  mano de la paz–, y devolverle la vida al motor del crecimiento económico, que  consiste simple y llanamente en la generación de empleo.  No tiene el Gobierno duda alguna, no podemos perder un minuto más sin  fortalecer  la  democracia  participativa.  Hemos  heredado  un  Estado  des‐ compuesto, y sólo si entendemos que es responsabilidad de todos y cada uno  de nosotros recuperarlo y mejorarlo podremos en el 2002 hacer entrega de un  país fortalecido, vigoroso y –por supuesto– saneado fiscalmente. 

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Tomado  del  discurso  pronunciado  por  el  autor  al  presentar  al  Congreso  de  la  República el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para construir la  paz”, Bogotá, 5 de febrero de 1999. 


El Gobierno central ya dio los primeros pasos en el cumplimiento de esta  tarea. Conocemos el poco atractivo político que tiene para cualquier Gobierno  el ajuste y la reparación de las finanzas públicas. Sin embargo, llevarlos a cabo  es la base para reactivar la economía y rescatar el empleo.   Un plan de desarrollo no es una simple formulación de la ejecución de un  presupuesto público. Un plan de desarrollo debe representar las aspiraciones,  anhelos  y  metas  de  la  sociedad  en  su  conjunto;  es  una  directriz  que  ella  se  impone y que tiene como condición de posibilidad la liberación de las fuerzas  sociales  más  aptas  para  liderar  el  desarrollo  económico  y  social.  La  Constitución  de  1991  formuló  la  creación  de  un  Estado  descentralizado  y  participativo.  Ella  fue,  a  su  vez,  la  culminación  de  más  de  dos  décadas  de  esfuerzos en procura de la descentralización. Pero no nos llamemos a engaño:  todavía  falta  un  trecho  largo  por  recorrer  para  lograr  las  expectativas  que  generó.  Escuchamos a menudo voces que claman por el regreso a la centralización.  Siempre  que  hay  crisis  en  las  finanzas  públicas  nos  dejamos  distraer  de  los  grandes  objetivos  que  se  buscan  con  la  descentralización,  tales  como  la  ampliación de la participación democrática y la materialización de un Estado  más  eficiente  y  cercano.  Por  difícil  que  sea  la  situación  del  Gobierno  central,  sin lugar a dudas sería un error histórico imperdonable echar marcha atrás.  Todo  lo  contrario,  necesitamos  avanzar  más  rápidamente  hacia  la  realización efectiva del proceso de descentralización. Se hace indispensable la  toma  de  conciencia  de  las  partes  que  componen  ese  nuevo  país  descentralizado de que les llegó la hora de ver y asumir sus responsabilidades.  Son  varios  los  cambios  que  han  sobrevenido  a  partir  de  la  Constitución  de  1991.  Dichos  cambios  han  generado  responsabilidades  que  tenemos  que  afrontar y asumir: entre ellas aquellas que la descentralización generó en los  niveles  locales.  El  Estado  central  protector  ya  no  existe,  nuestra  sociedad  hundió  sus  nuevas  raíces  en  la  autonomía  y  la  responsabilidad  de  todas  sus  partes.  El país requiere de un proceso político estable, una amplia representación  y  unas  instituciones  sólidas  y  eficientes.  Para  llegar  allí  necesitamos  de  una  reforma  política  urgente,  como  necesidad  estructural;  una  reforma  política  que  abarque  por  lo  menos  tres  frentes:  democratizar  nuestras  instituciones  con miras a la paz; hacer de nuestro sistema político y electoral el epicentro de  la  democracia;  y  lograr  hacer  del  Congreso  una  institución  más  técnica, 


eficiente y transparente.   Un  segundo  reto  y  espíritu  del  Plan  de  Desarrollo  consiste  en  la  reconstitución del tejido social: tarea ardua y difícil. No podemos engañarnos:  Colombia  ha  perdido  en  buena  parte  el  sentido  de  la  cohesión  social,  hecho  que  explica  en  cierta  medida  las  múltiples  formas  de  violencia  que  corroen  nuestra sociedad.  El  plan  se  propone  garantizar  la  educación  y  la  salud,  así  como  la  plena  atención  a  la  niñez  y  a  la  juventud.  Gracias  al  esfuerzo  de  cada  uno  de  nosotros,  gracias  a  haber  asumido  –Estado,  sociedad  e  individuos–  nuestras  obligaciones y responsabilidades, gracias a ello, propenderemos por asegurar  que no haya un sólo niño por fuera de los salones de clase. No tendremos que  volver  a  ver  niños  sufriendo  de  desnutrición.  Nuestra  juventud  no  volverá  a  caer en manos del pandillaje o la drogadicción.  Para lograr nuestro cometido tenemos una combinación de estrategias que  promueven el compromiso social y que implican mejoras en la eficiencia, tales  como  la  redistribución  del  situado  fiscal,  con  miras  a  favorecer  a  los  más  pobres,  y  aportes  adicionales  de  las  ciudades  con  más  capacidades.  Un  esfuerzo realizable, garante de nuestro compromiso social con la educación.   En la salud, por medio de un riguroso control a la evasión, mecanismos de  distribución  de  recursos,  control  de  la  doble  afiliación,  participaciones  municipales,  mejoras  en  la  eficiencia  hospitalaria  y  otros,  esperamos  lograr  que los recursos se destinen en mayor proporción a la afiliación del régimen  subsidiado,  de  manera  tal  que  nos  aproximemos  más  rápidamente  a  la  meta  de la cobertura total.  La  creación  de  nuevos  puentes  de  comunicación  entre  el  Estado  y  la  comunidad,  así  como  de  la  comunidad  consigo  misma,  hará  posible  la  regeneración del tejido social. La confianza –tanto en las instituciones como en  el vecino– es la semilla de la convivencia.   Debemos enriquecer nuestro capital humano y social. Una contribución en  dicho sentido será la creación del servicio social obligatorio para bachilleres y  universitarios.  En  la  construcción  de  un  país  mejor,  los  jóvenes  contribuirán  con  un  tiempo  de  dedicación  exclusiva  mínimo  de  seis  meses,  con  diversos  programas y tareas, tales como la recreación asistida para la jornada escolar  complementaria, la asistencia en los hogares geriátricos y la atención de niños  menores de seis años. También hemos contemplado la posibilidad de suscitar  de  manera  voluntaria  el  trabajo  social  entre  los  jóvenes  colombianos,  con 


bonificaciones por  éste  en  forma  de  becas  u  otro  tipo  de  ayudas  para  sus  futuras carreras universitarias.  Somos  nuestro  mayor  patrimonio.  Y,  en  la  medida  en  que  logremos  cohesionar nuestra sociedad; en que recuperemos la confianza entre nosotros;  cuando  no  tengamos  por  qué  volver  a  dudar  del  vecino;  cuando  hayamos  entendido  que  los  propósitos  comunes  son  los  que  más  benefician  al  individuo; cuando hayamos dejado de discriminar a los otros, bien por su raza,  religión  o  sexo;  entonces,  ese  capital  que  representamos  nosotros  los  colombianos podrá dar y recoger los frutos que tanto merecemos.   Como  tercer  punto  –al  comienzo  de  esta  exposición–  nos  referimos  al  desarrollo que va de la mano de la paz. Son muchos ya los años que llevamos  los colombianos en guerra.   Como  bien  lo  decía  el  Presidente  al  hacer  entrega  de  las  bases  del  plan:  “hace cien años libraban nuestros abuelos y bisabuelos la llamada Guerra de  los Mil Días. Hoy, nos encontramos en las mil guerras de cada día”. Un breve  resumen  de  las  cruentas  guerras  o  formas  de  violencia  que  vive  el  país  nos  hará  ver  con  mediana  claridad  la  urgente  necesidad  del  cambio,  del  cambio  para  construir  la  paz.  En  una  de  nuestras  muchas  guerras,  la  que  libra  el  Ejército con la guerrilla, mueren sobre todo soldados humildes y guerrilleros  pobres.  Pero  hay  muchísimos  más  muertos:  los  muertos  del  narcotráfico,  aquellos  de  los  paramilitares,  los  de  la  delincuencia  común  y  los  miles  más  producto de la pérdida fundamental del ya mencionado sentido de la cohesión  social.  Nos urge crear las condiciones para construir la paz. Como ya lo he dicho,  son muchas las paces que tenemos que hacer los colombianos. Desde las paces  con  el  vecino  hasta  la  paz  con  los  grupos  alzados  en  armas.  No  podemos  perder  más  tiempo.  Tenemos  que  negociar  todos  nosotros  con  nosotros  mismos,  y  todos  nosotros  con  los  grupos  armados.  Debemos  lograr  la  reincorporación a la vida civil y productiva de aquellos grupos armados a los  cuales se les haya reconocido su carácter político.  Todo nuestro Plan de Desarrollo gira en torno a la construcción de la paz.  Por ello nuestras estrategias no pueden ser ajenas al conflicto en que estamos  imbuidos;  no  pueden  ser  estrategias  independientes  para  fenómenos  que  están íntimamente ligados. Está claro que para propiciar la paz hay sectores y  regiones  estratégicos,  llamémoslos  claves,  en  donde  debemos  concentrar  mayores esfuerzos. 


Acciones orientadas  a  promover  el  desarrollo  del  sector  agropecuario,  dirigidas  a  la  preservación  del  medio  ambiente,  encaminadas  al  fortalecimiento de la sociedad civil y al desarrollo de la infraestructura en las  zonas  afectadas  por  el  conflicto,  así  como  otras  que  persiguen  la  reinstitucionalización de la justicia: todas ellas vitales para la construcción de  la paz.   Tampoco  se  nos  puede  escapar  en  este  momento  la  tragedia  del  Eje  Cafetero. Allí tenemos una inmensa tarea por cumplir y creemos que, gracias a  la  calidad  de  sus  gentes,  a  su  espíritu  emprendedor  y  a  su  voluntad  inquebrantable,  esta  región  con  seguridad  llegará  a  ser  un  ejemplo  de  cómo  construir  la  paz.  El  Gobierno  trabaja  con  ahínco  en  la  superación  de  esta  impredecible y dolorosa tragedia. Mencionaremos brevemente algunas de las  medidas que se han tomado al respecto.  Atendiendo la normatividad existente en materia de atención y prevención  de  desastres,  se  expidió  el  Decreto  182  de  1999  “por  el  cual  se  declara  la  existencia de una situación de desastre en varios municipios y poblaciones de  los  departamentos  del  Quindío,  Risaralda,  Tolima  y  Valle  del  Cauca”.  La  expedición  de  este  decreto  facilita  la  atención  inmediata  a  la  población  afectada  y  agiliza  los  procesos  de  reconstrucción  y  recuperación  de  la  zona.  Posteriormente bajo el estado de emergencia se expidieron los decretos 195 a  198 de 1999, con el fin de determinar la cobertura del plan en los municipios  antes  mencionados,  presupuestar  recursos  adicionales  para  la  vigencia  fiscal  de 1999 y crear un esquema ágil de administración y manejo de los mismos.  Para los efectos de garantizar la integralidad, la transparencia, la eficiencia,  el  respeto  por  la  autonomía  local  y  la  focalización  de  las  acciones  por  desarrollar  en  la  zona  el  Gobierno  Nacional  ha  establecido  una  plan  de  reconstrucción  a  través  de  un  esquema  interinstitucional  de  entidades  del  orden nacional, regional y local, y de carácter público y privado, involucradas  en el desarrollo de la región. El propósito de este plan, que facilitará a dichas  entidades adelantar las acciones para la reconstrucción y rehabilitación de la  comunidad afectada, es la búsqueda del desarrollo sostenible, promoviendo la  recuperación  de  la  calidad  de  vida  de  sus  habitantes  y  la  reinserción  de  la  región a la economía nacional e internacional.  Con estos objetivos se determinarán las áreas de acción y los recursos que  el  Gobierno  Nacional  canalizará  durante  los  próximos  cuatro  años  para  atender  la  zona  afectada  por  el  terremoto.  Las  medidas  de  acción  se  han 


dividido en  las  áreas  de  infraestructura  física  y  atención  social,  pero  entendiendo  que  ellas  son  complementarias  y  deben  adelantarse  de  manera  coordinada  y  simultánea  para  lograr  el  objetivo  de  recuperar  económica  y  socialmente la zona en el menor tiempo posible. Estas acciones se realizarán  con  un  esquema  institucional  participativo  y  eficiente  que  dé  prioridad  a  la  sociedad civil y sus organizaciones comunitarias y no gubernamentales.   Reconociendo que la atención del desastre pasa por tres etapas sucesivas y  ligadas  temporalmente  –atención  inmediata  (la  emergencia  propiamente  dicha),  estabilización  y  reconstrucción–,  cada  una  con  una  duración  determinada por la magnitud del daño, este plan se concentra en esta última y  tomará como base los resultados provenientes del plan de acción inmediata y  de la etapa de estabilización, dirigido por la Oficina Nacional de Prevención y  Atención de Desastres.   Antes  de  este  paréntesis  hacíamos  referencia  a  las  acciones  que  hay  que  adelantar  con  el  fin  de  incentivar  el  desarrollo  del  sector  agropecuario,  preservar  el  medio  ambiente,  fortalecer  la  sociedad  civil  y  desarrollar  la  infraestructura en las zonas afectadas por el conflicto; así como a las acciones  dirigidas  a  la  reinstitucionalización  de  la  justicia,  tan  importantes  para  la  construcción de la paz.   Son acciones que representan un esfuerzo conjunto, del Gobierno como de  cada uno de los colombianos. Entre estas acciones hemos creado el Fondo de  Paz.  Con  él  pretendemos  profundizar  en  un  cambio  que  ya  se  está  haciendo  realidad  en  la  sociedad  colombiana;  cambio  que  consiste  en  haber  tomado  conciencia de que el problema nos atañe a todos. Del tradicional papel pasivo,  que  dejaba  en  manos  del  Estado  la  responsabilidad  de  la  consecución  de  la  paz, nuestra sociedad ha pasado a asumir con responsabilidad su compromiso  con  ella.  Buen  ejemplo  de  ello  es  el  por  todos  conocido  Mandato  por  la  Paz.  Una  forma  de  concretar  su  impulso  es  a  través  de  la  creación  del  Fondo  de  Inversión  para  la  Paz.  Dicho  fondo  será  vehículo  importante  en  la  materialización  del  sueño  de  participación  de  todos  los  colombianos  en  la  construcción de la paz.  La  agricultura  juega  un  papel  preponderante  dentro  de  estas  acciones:  el  campo es pieza clave en la arquitectura de la paz. No sólo porque el conflicto  más arduo se libra allí sino porque, querámoslo o no, somos un país de estirpe  rural. Buscaremos la recuperación de la producción agrícola moviéndonos en  ese  complejo  terreno  de  lo  primordial  y  lo  secundario:  los  imperativos 


económicos y los imperativos de la paz.   No  menos  importante  es  la  conservación  del  medio  ambiente.  Este  y  los  recursos  naturales  son  el  núcleo  de  la  cultura  colectiva  y  fundamento  de  la  supervivencia de los grupos humanos; son la garantía para el desarrollo de los  sistemas productivos y requisito para el desarrollo armónico nacional. En este  sentido  la  gestión  ambiental,  dirigida  a  restaurar,  renovar  y  fortalecer  el  patrimonio  natural,  y  a  explorar  alternativas  de  convivencia  en  torno  a  los  intereses colectivos  sobre  el  medio  ambiente  y  el  desarrollo, se convierte en  prioritaria para la construcción de la paz.   Similar  a  la  responsabilidad  que  cada  colombiano,  cada  región,  cada  instancia tiene frente a los procesos, también nosotros como Nación tenemos  que responderle al mundo por la preservación del medio ambiente: el medio  ambiente es patrimonio de la humanidad, y nosotros le sabremos responder a  ella.  También  se  cuenta  entre  nuestras  tareas  la  de  llevar  a  cabo  acciones  integrales  en  las  zonas  de  conflicto.  Hay  territorios  del  país  que  se  ven  más  afectados  que  otros.  El  “Cambio  para  construir  la  paz”  incluye  dentro  de  sus  prioridades  y  estrategias  planes  de  inversión  que  contrarresten  las  condiciones generadoras de violencia y que conduzcan en su lugar a una paz  integral.  Además  de  adelantar  acciones  de  orden  humanitario,  social  y  psicológico  en  las  víctimas  de  la  violencia,  en  particular  en  el  caso  de  los  desplazados,  promoveremos  los  proyectos  productivos  y  de  sustitución  de  cultivos y la construcción de vías secundarias y terciarias, vías para la paz, en  las zonas de conflicto.  Así  mismo  debemos  fortalecer  la  presencia  institucional  del  Estado  por  medio  del  cumplimiento  efectivo  de  sus  funciones  en  terrenos  como  la  seguridad y la reducción de la impunidad, sólo factibles si se tiene real acceso  a  la  justicia.  Justicia,  seguridad  y  convivencia,  tres  palabras  necesarias  para  realizar  las  tres  letras  de  la  paz.  Sin  una  justicia  eficiente  no  hay  manera  de  afianzar  la  paz.  Buscamos,  junto  con  las  diferentes  entidades  del  ámbito  judicial,  dar  solución  a  los  problemas  que  aquejan  el  ramo.  Debemos  fortalecerlo  y  modernizarlo;  debemos  también  avanzar  en  la  solución  del  problema carcelario y penitenciario adelantando las reformas necesarias.  En  cuanto  a  la  seguridad  en  campos  y  ciudades,  es  indispensable  que  la  fuerza  pública  recupere  el  monopolio  de  las  armas;  que  pueda  ejercer  su  autoridad  y  que  logre  restablecer  la  legitimidad  de  las  instituciones  y  del 


Estado. Tras  describir  tres  de  los  cuatro  fundamentos  de  la  estructura  de  la  paz,  hemos  llegado  al  cuarto  y  último,  al  que  se  hizo  referencia  como  la  revitalización del crecimiento económico y la generación de empleo.   Los  tres  últimos  años  muestran  una  economía  colombiana  herida  de  gravedad. Tres años en los que el PIB ha sido inferior a su promedio histórico  desde los años 40. Este bajo crecimiento coincide con elevados desequilibrios  macroeconómicos,  un  altísimo  nivel  de  desempleo  y  la  crisis  financiera  internacional.  El  desalentador  escenario  económico  que  tenemos  frente  a  nosotros  se  presenta  seis  años  después  de  que  Colombia  adoptara  un  modelo  de  desarrollo cuyo  propósito  era  brindar más  crecimiento  y  bienestar. Cada  día  que pasa hay decenas de miles de hombres y mujeres procurando ingresar al  mercado  de  trabajo,  ávidos  de  encontrar  el  espacio  que  les  permita  tanto  su  propio desarrollo como entregar su grano de arena al desarrollo del país.   Esta dinámica poblacional nos hace pensar que podemos estar cerca de la  salida o al borde de un nuevo fracaso; frente al gran salto hacia adelante o en  la cercanía de una nueva frustración que nos impida reducir las altísimas tasas  de desempleo.    Tenemos que abrirnos y abrir las puertas de la comunidad internacional.  Debemos  ocupar  un  buen  puesto  en  el  concierto  mundial.  Colombia  no  ha  sabido hasta ahora irrumpir en el ámbito universal. Estamos en mora de llevar  a cabo una verdadera política exportadora, que le dé vida a un modelo que –si  bien no está errado en sí mismo– sí ha fallado por no haber sido llevado a cabo  con el rigor y la disciplina necesarios.   Por muchas razones creemos que, en el camino del “Cambio para construir  la  paz”,  el  sector  exportador  debe  convertirse  en  el  líder  de  la  economía  colombiana. Vale mencionar, entre otros aspectos, su capacidad para generar  empleos; su histórico dinamismo y su decidido potencial de crecimiento.   Llegamos hoy a una etapa decisiva en el recorrido democrático del Plan de  Desarrollo. Hacemos entrega de él a la institución más representativa de una  democracia, como es el Congreso de la República. Tenemos la certeza de que  de  este  recinto  saldrá  enriquecido  y  robustecido.  Dejamos  en  las  manos  de  ustedes  un  plan  serio  por  hacer  realidad  el  principio  de  la  planeación  participativa.   Este  trabajo  representa  el  esfuerzo  de  distintas  organizaciones,  entre  las 


cuales vale  la  pena  destacar  el  valioso  trabajo  del  Consejo  Nacional  de  Planeación.  Los  principios  fundamentales  de  la  participación,  el  compromiso  y  la  responsabilidad no se agotan con la presentación de este trabajo. Es necesario  continuar  con  su  desarrollo  manteniendo  el  espíritu  que  lo  inspiró:  la  participación amplia y democrática de todos y cada uno de nosotros.   La  construcción  de  la  paz  será  una  política  de  Estado,  pero  ante  todo  un  compromiso  de  la  sociedad,  en  su  conjunto,  consigo  misma.  El  compromiso  social es el alma del plan y es el único camino posible para ampliar el marco de  la  democracia.  El  plan  queda  en  buenas  manos:  háganlo  suyo,  nuestro,  de  todos. Sólo si participamos todos, si cada colombiano siente que es forjador de  su destino, si se sabe parte del engranaje total, sólo así habremos construido la  paz y creado un Estado más justo y democrático.  La  esperanza,  a  pesar  de  los  sucesos  trágicos  de  los  últimos  días,  se  mantiene  viva.  El  rumbo  que  ha  tomado  nuestra  patria  es  el  correcto  y  nos  alejamos,  lenta  pero  certeramente,  del  sendero  equivocado.  Nuestra  fe  en  Colombia  sigue  intacta.  Nuestro  Plan  de  Desarrollo  es  el  derrotero  que  nos  conducirá a la paz y a su equivalente: la justicia social.  Es  así  como  hoy  podemos  decir,  parodiando  a  la  inversa  al  maestro  Esteban Jaramillo: hasta hoy hemos hecho las finanzas para la guerra; a partir  de hoy construiremos las finanzas para la paz.    II. economía y cultura    Quien  aborda  estos  dos  conceptos  por  primera  vez  de  manera  simultánea  tiene la tentación de admitir que existe un eventual divorcio entre la cultura y  la economía. La economía ha sido concebida  siempre como la “bestia negra”  de la cultura.   Nada  más  alejado  de  la  realidad.  Ambas  son  partes  fundamentales  del  actuar y del desarrollo de una sociedad, que se complementan y se potencian  mutuamente.  En este sentido, un primer gran paso es tener certeza de las preguntas que 

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Tomado  del  discurso  de  instalación  del  seminario  sobre  economía  y  cultura  “La  tercera    cara  de  la  moneda”,  pronunciado  por  el  autor  en  Bogotá,  el  16  de  mayo  de  2000. 


debemos hacernos sobre lo que es cultura y hacia dónde debemos dirigirnos  como Estado a este respecto. Como decía Nicolás Gómez Dávila: “la finalidad  de  las  ciencias  sociales  no  es  la  solución  de  problemas,  sino  la  redacción  del  repertorio completo de preguntas”.   La cultura, cualquiera que sea la definición y el alcance que escojamos, es  una “inversión a largo plazo”; nos envuelve, forma parte de nosotros a lo largo  de la vida. Está presente en todas nuestras actividades, casi sin darnos cuenta.   Cuando encendemos la radio, prendemos la televisión, leemos el periódico,  cuando escogemos en los almacenes entre una y otra marca, cuando viajamos,  cuando visitamos sitios históricos, cuando entramos a Internet para bajar un  texto de un libro o de una revista, cuando colgamos un cuadro en nuestra sala  o  lo  vemos  en  un  museo,  en  un  libro  o  en  una  galería,  cuando  comemos  un  plato  típico,  cuando  escuchamos  música,  cuando  bailamos  o  contamos  un  chiste  o  hablamos  en  forma  de  refranes:  allí  están  presentes  diversas  manifestaciones  culturales  que  son  las  que  conforman  nuestra  propia  individualidad como personas y como colombianos.  Y si la cultura es parte esencial de la vida, así mismo lo es la economía. El  diccionario  de  la  Real  Academia  Española  define  la  economía  en  una  de  sus  acepciones como la “administración recta y prudente de los bienes”.   Dentro  de  este  contexto  debemos  pues  profundizar  un  poco  en  la  economía de la cultura; esto es, en la administración recta y prudente de los  bienes que tienen valor cultural. En la forma como determinadas expresiones  culturales se intercambian, se remuneran, se gravan o se estimulan.  Es  inconcebible  un  desarrollo  económico  que  no  pase  por  un  desarrollo  cultural.   Pero hay que tener especial cuidado en la forma como el Estado interviene  a este respecto: la cultura es, en efecto, “el alma de un pueblo”.  Por  tanto,  su  evolución  no  debería  estar  dictada  ni  por  las  leyes  del  mercado  ni  por  el  Estado.  Debemos  propugnar  por  un  mercado  libre  de  las  ideas, pues como lo afirma George Steiner, “hoy la censura es el mercado”.   Y  aquí  hay  un  punto  de  reflexión  interesante  en  el  que  seguramente  deberemos profundizar y constituye un buen punto de partida del seminario  que nos convoca.   ¿Qué  papel  debe  cumplir  el  Estado?  Debe  dejarse  al  mercado  dictar  sus  propias leyes de oferta y demanda respecto de los bienes culturales?   La globalización o la imposición de un modelo económico uniforme puede 


acabar con las diferencias culturales específicas. En Seattle y en todos los foros  mundiales ha sido éste un factor de especial preocupación.   Y  es  que  hay  manifestaciones  artísticas  y  culturales  espontáneas  que  no  son lucrativas y que hay que proteger aun cuando marchen al margen de las  leyes de la oferta y la demanda.   No  puede  afirmarse  que,  por  no  tratarse  de  bienes  demandados  por  una  mayoría, no deben ser objeto de la atención del Estado.  Consideramos  que  el  Estado  debe  cumplir,  más  que  un  papel  de  sub‐ vencionador, una tarea de promotor y facilitador de todas las manifestaciones  culturales.   Mal  puede  el  Estado  dirigirlas,  censurarlas  o  controlarlas.  La  historia  así  nos lo demuestra.   Nunca  el  arte  ha  producido  peores  obras,  nunca  se  ha  desvirtuado  la  concepción  del  arte  como  en  los  regímenes  totalitarios,  en  donde  el  Estado  mismo dicta lo que es y debe ser el arte y la cultura.   Dentro  del  campo  de  la  economía  es  indudable  que  los  productos  culturales ocupan un renglón significativo, que tienen mucho que aportarle no  solo al crecimiento del espíritu y al desarrollo de una identidad colectiva, sino  también al crecimiento económico y a la generación de empleo.   Hoy nos sorprende hablar de verdaderas industrias culturales, a menudo  transnacionales, que tienen gran peso en el desarrollo de una economía sana y  diversificada.  Al  tiempo  que  su  desarrollo  fortalece  y  patrocina  en  buena  medida  la  creación  y  la  expresión  cultural,  así  mismo  deben  aprender  a  adaptarse a los procesos económicos y a la globalización, para que como toda  industria obtengan las mismas ventajas.   Estudios  como  el  presentado  en  el  seminario  sobre  economía  y  cultura  sobre  el  impacto  económico  del  sector  cultural  en  la  Comunidad  Andina  nos  hacen reflexionar sobre el gran peso que tiene la actividad cultural dentro del  espectro económico del país.   Así  mismo  debemos  proponernos  crear  un  espacio  cultural  latinoamericano  que  fortalezca  nuestra  posición  negociadora  frente  a  los  países  industrializados.  De  no  ser  así,  no  podremos  obtener  ventajas  importantes en el desarrollo de las industrias culturales.  Ahora  bien,  resulta  interesante  traer  algunas  cifras.  Si  nos  atenemos  al  alcance sectorial que de la cultura ha propuesto el Ministerio de la Cultura, y  sumamos  lo  que  proviene  de  los  renglones  editorial,  fonográfico,  de  cine, 


video, televisión,  artes  escénicas,  artes  visuales,  publicidad,  artesanías,  revistas  y  prensa,  dicho  estudio  nos  muestra  que  el  sector  cultural  tiene  un  aporte dentro del PIB del 2.76%, el cual puede ser del 4.03% si sumamos a las  producción cultural los insumos que requieren las industrias culturales, como  el papel, los equipos de televisión y radio y los instrumentos musicales.  Esta cifra contrasta, por ejemplo, con la cifra de la participación en el PIB  del sector de producción de petroleo crudo y minería, que alcanzó en 1998 el  2.5%.   Por  su  parte,  el  estimado  de  las  exportaciones  del  sector  cultural  en  Colombia representó US$ 146 millones en 1998. Esta cifra equivale al 2.7% del  total de las exportaciones no tradicionales.  No  obstante,  debemos  reconocer  que  tenemos  que  afinar  más  nuestras  cifras  para  poner  la  cultura  en  un contexto  más  económico,  que  nos  permita  medir el impacto de las políticas trazadas.    El  Estado  ha  venido  cobrando  conciencia  de  la  importancia  y  las  repercusiones  económicas  y  sociales  que  las  industrias  culturales  tienen  en  nuestra economía. Disposiciones como la Ley del Libro o la participación de la  DIAN en el Fondo Mixto Cultural Cinematográfico nos han permitido empezar a  generar análisis de costo‐beneficio económico y social en ciertos sectores para  la  adopción  de  políticas  de  gran  impacto  nacional.  Igual  sucede  con  las  campañas  para  controlar  la  piratería  en  materia  de  derechos  de  autor  de  software y de música.   Tenemos grandes retos hacia delante. Por ejemplo, ¿cómo hacer para que  la cultura entre al supermercado y la cultura haga parte de la canasta familiar?  Tener  un  sector  cultural  fuerte  y  consolidado  es  una  fuente  de  mayor  riqueza  para  el  país,  no  solo  por  sus  ingresos  propios  sino  también  por  su  efecto  favorable  en  la  calidad  de  vida  y  en  otras  áreas  como  el  turismo  y  la  educación.   Cuántos  países  obtienen  grandes  beneficios  económicos  de  las  olas  de  turistas  que  van  a  conocer  sus  tesoros  culturales,  como  el  caso  de  Italia,  Francia y España. Cuánto empleo no se genera alrededor de la cultura.   Nosotros  tenemos  el  Museo  del  Oro,  cuya  muestra  representativa  está  siendo exhibida en París en el Gran Palais. También tenemos a Gabo, a Mutis y  a  Botero,  quien  nos  ha  enriquecido  con  sus  donaciones.  Tenemos  un  gran  festival de teatro. Tenemos en el vallenato una mezcla perfecta entre la poesía  y  la  música  mestiza.  También  contamos  con  excelentes  literatos,  artistas, 


músicos y  un  patrimonio  cultural  histórico  inmenso,  parte  del  cual  está  en  sitios  privilegiados  como  Cartagena,  Mompox,  Barichara,  Villa  de  Leyva,  San  Agustín  y  Tierradentro.  Tenemos  otro  gran  tesoro  y  es  la  Bibilioteca  Luis  Angel Arango, que es la mejor organizada de América Latina y que ya cuenta  con su página virtual en Internet.   La cultura en nuestro país es un tesoro económico por descubrir y también  una fuente importante de empleo que debemos explotar.   Como  puede  advertirse,  la  economía  tiene  una  gran  incidencia  sobre  la  cultura.  No  solo  por  las  posibilidades  de  estimularla,  a  través  de  incentivos,  sino porque la cultura es altamente vulnerable a la situación económica.  En  tiempos  de  recesión,  tristemente,  los  primeros  gastos  que  suspenden  los  colombianos  son  los  que  corresponden  a  bienes  culturales.  Cuando  trabajamos para reactivar la economía y sanear las finanzas del país estamos  trabajando por la cultura.   Hoy  ya  tenemos  hechos  concretos  de  una  evidente  reactivación.  Falta  mucho por hacer, sobre todo en materia de empleo. Sin embargo, las semillas  que sembramos en materia de ajuste fiscal, de saneamiento y fortalecimiento  del  sector  financiero,  de  medidas  para  la  reestructuración  del  sector  real,  y  sobre  todo  la  lucha  sin  cuartel  que  hemos  dado  contra  la  inflación,  nos  permiten tener hoy una tasa de cambio competitiva y un panorama económico  que  puede  convertirse  en  el  terreno  abonado  que  requieren  nuestras  industrias  culturales  para  afianzarse  en  los  mercados  internos  y  para  continuar  traspasando  los  mares  en  busca  de  nuevos  mercados  y  oportunidades.   Por último, permítaseme hacer una breve alusión a una manifestación de  la cultura, la cultura de la paz, y al gran esfuerzo que debemos hacer por lograr  que nuestra mejor gente pueda dedicar sus esfuerzos a la construcción de un  mejor país, en donde los valores culturales se respeten y se cultiven.   Aquí y para terminar , quiero traer a colación una frase de nuestro Nobel  de  literatura,  García Márquez: “Puede  decirse  que  la cancelación  de  la  deuda  externa  de  todo  el  Tercer  Mundo,  y su  recuperación  económica  durante  diez  años, costaría poco más de la sexta parte de los gastos militares del mundo en  ese mismo tiempo. Con todo, frente a este despilfarro económico descomunal,  es todavía más inquietante y doloroso el despilfarro humano: la industria de la  guerra  mantiene  en  cautiverio  al  más  grande  contingente  de  sabios  jamás  reunido  para  empresa  alguna  en  la  historia  de  la  humanidad.  Gente  nuestra 


cuyo sitio  natural  no  es  allá  sino  aquí,  en  esta  mesa,  y  cuya  liberación  es  indispensable  para  que  nos  ayude  a  crear  en  el  ámbito  de  la  educación  y  la  justicia lo único que puede salvarnos de la barbarie: una cultura de la paz”.                                                                    


CAPÍTULO DÉCIMO Una nueva visión de Colombia en el exterior        Convocados  por  el  Banco  Interamericano  de  Desarrollo,  acudimos  hoy  a  la  ciudad donde, como bien lo dijo Victor Hugo, se elaboran las ideas para que se  gocen y se pongan en práctica en otras partes.  Venimos a cumplir una nueva cita con nuestros compromisos de diálogo y  de  cooperación  multilateral,  a  reiterar  nuestra  determinación  de  continuar  con el proceso de transformación de América Latina y el Caribe.  Colombia  ha  tenido  el  honor  de  presidir  las  Asambleas  de  Gobernadores  del  Banco  Interamericano  de  Desarrollo  y  de  la  Corporación  Interamericana  de  Inversiones  durante  el  año  en  que  la  institución  celebró  el  cuadragésimo  aniversario de la resolución de la OEA que permitió su creación.  Durante 1998, con operaciones cercanas a los US$ 10 mil millones, el BID  demostró  que  es  capaz  de  responder  efectivamente  a  las  necesidades  de  la  región  y  que  es  un  socio  esencial  en  el  financiamiento  de  los  programas  de  desarrollo económico y social de sus miembros prestatarios.  Para Colombia fue especialmente satisfactorio haber podido contribuir a la  solución del problema de las escasez de recursos concesionales en el BID.  A  pesar  de  las  dificultades  cambiarias  y  fiscales  por  las  que  atraviesan  algunos de los países miembros prestatarios, los compromisos adquiridos por  ellos, de renunciar a la utilización de un alto porcentaje de las monedas locales  disponibles en el Fondo de Operaciones Especiales, constituyeron un acto de  generosidad con los doce países receptores de préstamos concesionales, y en  especial con Bolivia, Nicaragua, Haití, Honduras y Suriname.  En  efecto,  mediante  dicho  acuerdo  se  canalizaron  hacia  los  países  más  necesitados US$ 2.400 millones adicionales.  Quedan  todavía  algunas  brechas  por  cubrir  en  lo  que  se  relaciona  con  el  posible programa de alivio de la deuda para Honduras y el financiamiento de  la  cooperación  técnica  nacional  y  regional  para  todos  los  miembros 

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Tomado  de  los  discursos  pronunciados  por  el  autor  ante  las  Asambleas  de  Gobernadores del BID: París, 1999, y Nueva Orleans, 2000. 


prestatarios. Esperamos  que  los  países  no  prestatarios  harán  sus  mejores  esfuerzos  para  contribuir  al  fortalecimiento  del  FOE,  y  para  cubrir  sus  faltantes  anticipando  los  aportes  que  se  comprometieron  a  realizar  durante  las  negociaciones de la Octava Reposición.  La América Latina de hoy es muy distinta a la de hace cuarenta años.  Nuestros países se han urbanizado vigorosamente y han avanzado en sus  procesos de industrialización y diversificación de las exportaciones.  Se  han  alcanzado  triunfos  significativos  en  la  lucha  contra  el  analfabetismo,  en  la  ampliación  de  los  servicios  públicos  esenciales  y  en  la  apertura de oportunidades para las clases medias.  Además,  con  las  experiencias  recogidas  regionalmente,  y  de  la  mano  de  una nueva generación de economistas y de las instituciones que conformaron  lo que se denominó el “Consenso de Washington”, Latinoamérica descubrió los  mercados, abrió sus fronteras y emprendió un período de profundas reformas  económicas y políticas.  Hoy es claro que ese consenso de Washington necesita repensarse en por  lo menos tres aspectos.  El  primero,  y  el  más  sentido  por  buena  parte  de  los  países  de  América  Latina, se refiere a la necesidad de evaluar el impacto de la globalización de los  mercados.  El segundo pide una profundización de lo que debe ser la relación entre la  política monetaria y la cambiaria.  Por último, se ha hecho evidente la necesidad de una rápida respuesta de  los  organismos  multilaterales  para  enfrentar  la  mayor  volatilidad  de  los  mercados internacionales.  Durante  los  últimos  años,  los  valores  de  la  democracia  se  han  afianzado  decididamente en nuestra región.  Hemos  sabido  mantener  la  disciplina  macroeconómica,  derrotar  la  hiperinflación y mejorar la eficiencia de los servidores públicos.  Pero  no  ha  sido  suficiente.  Como  lo  constató  el  BID  en  reciente  estudio  sobre  los  efectos  de  las  reformas,  durante  los  años  90  no  sólo  crecimos  en  promedio a tasas más bajas que aquellas que caracterizaron las décadas de los  60 y los 70, sino que el desempleo en varios de nuestros países alcanza niveles  explosivos.  En  materia  de  distribución  del  ingreso,  los  avances  no  han  sido 


sustanciales ni generalizados.  Aún  hoy,  150  millones  de  personas  se  mantienen  en  condiciones  de  pobreza en la región.  Debemos  darle  un  nuevo  sentido  al  papel  del  Estado  en  nuestras  sociedades modernas.  En  la  propuesta  sobre  pautas  para  la  acción  futura  del  BID,  presentada a  nuestra consideración del año pasado, se nos puso de presente la necesidad de  complementar las reformas económicas con reformas sociales.  Es  inaplazable  insistir  en  la  construcción  de  Estados  sociales  de derecho,  en  los  que  el  centro  de  cualquier  institución  jurídica  o  económica  sea  el  ser  humano y su dignidad como tal.  Estamos  seguros  de  que  en  América  Latina  es  posible  crear  espacios  en  donde  coexistan  un  sector  privado  pujante,  una  economía  dinámica  y  competitiva y un Estado fortalecido que trabaje en forma eficiente por mejorar  la justicia social.  En  el  caso  de  Colombia,  el  fortalecimiento  del  Estado  tiene  que  transitar  necesariamente por los caminos de la paz.  Por  eso,  el  Gobierno  del  presidente  Pastrana,  desde  su  inicio,  ha  tenido  claro  que  debe  ser  un  propósito  nacional  acabar  con  el  largo  período  de  violencia que ha vivido el país.  Sabemos  que  sin  los  flagelos  de  la  guerrilla,  los  paramilitares  y  el  narco‐ tráfico  nuestra  economía  podría  haber  crecido  anualmente  en  un  dos  por  ciento adicional.  Como primer avance importante hacia la paz, el Gobierno Nacional ofreció  todas  las  garantías  y  condiciones  para  establecer  un  ambiente  propicio  que  promueva el acercamiento entre las partes en conflicto.  Además, se creó el Fondo de Solidaridad para la Paz, como el instrumento  para  canalizar  recursos  y  coordinar  la  acción  institucional,  nacional,  inter‐ nacional, regional y local.  El  fondo  se  nutre  de  tres  fuentes:  aportes  provenientes  del  presupuesto  nacional;  el  producto  de  los  bonos  de  paz  que  serán  adquiridos  por  las  empresas colombianas y los ciudadanos de altos ingresos; y, finalmente, de la  colaboración  internacional,  que  permitirá  movilizar  recursos  de  todos  los  países y créditos multilaterales al propósito de aclimatar la paz.  La  creación  del  fondo  representa  una  oportunidad  real  para  que  la  comunidad internacional contribuya de una manera efectiva a la solución del 


conflicto armando en Colombia.  Un generoso aporte al fondo hará más vigorosos nuestros esfuerzos para  lograr  este  propósito,  en  el  cual  el  BID,  encabezado  por  su  presidente,  ha  jugado un papel fundamental.  Tarea prioritaria del nuevo Gobierno era, igualmente, ajustar las finanzas  públicas.  Ya  se  tomaron  todas  las  medidas  necesarias  para  el  año  de  1999.  Se  recortó el gasto en un punto del PIB. Y se aprobó una reforma tributaría que  generará ingresos cercanos a otro punto del PIB; el Congreso le otorgó, por su  parte, facultades al Gobierno para racionalizar el sector público.  En  este  contexto,  el  BID  aprobó  un  crédito  por  US$  5  mil  millones  para  profundizar las reformas estructurales del país.  Para  evitar  una  crisis  sistémica  del  sector  financiero  se  decretó  un  impuesto  transitorio  que  grava  las  transacciones  financieras,  con  el  fin  de  obtener  recursos  para  el  fortalecimiento  del  sector  sin  incurrir  en  costos  parafiscales.  Todo  lo  anterior  facilitó  el  acceso  al  endeudamiento  externo  y  hoy  prác‐ ticamente  podemos  decir  que  Colombia  cuenta  con  la  financiación  necesaria  para lo que resta del año 1999.  Al inicio de la administración Pastrana se movió la banda cambiaria en 9  puntos,  anticipando  el  desplazamiento  que  habría  de  ocurrir  en  el  mes  de  diciembre.  Este  movimiento  tranquilizó  el  mercado  cambiario  y  terminó  con  expectativas devaluacionistas, lo que permitió reducir las tasas de interés en  un 40% durante los últimos 6 meses.  En medio de este proceso de reordenamiento nuestro país se vio sacudido,  el 25 de enero pasado, por un terrible terremoto que destruyó buena parte de  lo que denominamos “el Eje Cafetero”.  La  generosidad  de  la  comunidad  internacional  se  volcó  entera  hacia  Colombia.  Quiero aprovechar la oportunidad para agradecer la solidaridad de todos  sus países y la del BID. El apoyo que recibimos en el 2000, de todos los países  miembros,  fue  fundamental  para  alcanzar  estos  acuerdos  y  prueba  una  vez  más su confianza en el futuro de la región y en las posibilidades que ofrece la  cooperación multilateral.  Sin duda, el año 1999 fue difícil en materia económica para América Latina 


y el  Caribe,  y  en  particular  para  Colombia.  La  crisis  internacional  y  los  desequilibrios  macroeconómicos  y  estructurales  acumulados  a  lo  largo  de  la  década anterior llevaron a la economía colombiana a enfrentar un crecimiento  negativo  en  1999,  cercano  al  5%,  lo  cual  ha  tenido  repercusiones  sociales  importantes, como el rápido aumento en la tasa de desempleo, que alcanzó el  18.1% en diciembre pasado.  Empero,  el  Gobierno  de  Colombia  ha  adoptado  un  programa  de  estabilización,  orientado  a  sentar  las  bases  para  un  crecimiento  económico  sostenido,  aumentar  el  empleo  y  reducir  la  vulnerabilidad  de  la  economía  a  choques  externos.  Gracias  a  los  esfuerzos  de  ajuste  fiscal,  al  programa  económico del Gobierno y al apoyo que ha recibido este programa por parte  de instituciones multilaterales, nuestro panorama económico es ahora menos  perturbador y la economía muestra ya indicios de recuperación.  Durante  1999  logramos  avances  significativos  en  la  corrección  de  los  precios más importantes de nuestra economía: la tasa de inflación se redujo a  un dígito (9.2%), la más baja registrada en 30 años; las tasas de interés reales  de  colocación  han  descendido  a  niveles  del  13.5%;  y  el  nivel  de  la  tasa  de  cambio real es mucho más competitivo que hace dos años. Así mismo, desde  finales  de  septiembre,  Colombia  procedió  de  manera  exitosa  a  adoptar  un  régimen cambiario flexible.  En consecuencia, la posición externa de Colombia es más sólida; el déficit  en cuenta corriente de la balanza de pagos pasó del 6.5% del PIB en 1998 al  1.2%  del  PIB  en  1999.  A  partir  del  tercer  trimestre  de  1999  nuestro  PIB  ha  registrado  una  creciente  recuperación,  que  se  ha  sostenido  en  los  primeros  meses del año 2000.  Con  el  fin  de  garantizar  la  confianza  de  la  comunidad  nacional  e  inter‐ nacional  en  el  programa  económico,  Colombia  se  comprometió  con  un  acuerdo  de  servicio  ampliado  por  tres  años  con  el  FMI  por  un  monto  equivalente a US$ 2.700 millones.  El  núcleo  del  programa  de  ajuste  es  la  corrección  de  los  desequilibrios  fiscales  y,  en  particular,  la  reducción  del  déficit  del  sector  público  no  financiero del 6.3% del PIB en 1999 al 1.5% del PIB en el año 2002, así como  la puesta en marcha de importantes reformas institucionales que aseguren la  sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo.   Con  la  corrección  de  estos  desequilibrios  se  sentarán  las  bases  para  alcanzar un crecimiento económico alto y estable –del 3% para el año 2000 y 


del 5% para finales del programa–, que impulse la generación de empleo, en  un  escenario  de  inflación  baja.  Se  proyecta  la  continuación  de  la  reducción  gradual de la inflación, manteniendo índices de un dígito, con una meta del 6%  para el año final del programa.   De igual manera, se busca mantener el déficit de cuenta corriente a niveles  manejables,  del  orden  del  3%  anual  y,  de  esta  forma,  estabilizar  la  deuda  externa (pública y privada) en niveles que oscilen entre el 43 y el 44% del PIB.   Las  metas  del  programa  económico  acordadas  con  el  FMI  se  vienen  cumpliendo.  El  déficit  del  sector  público  no  financiero  se  redujo  en  1999  a  niveles  del  5.5%,  mejorando  el  6.3%  del  PIB  que  inicialmente  se  había  previsto. Para el año 2000, la meta es del 3.6% y se programa una disminución  gradual en los años subsiguientes del programa.   Como consecuencia de los resultados de 1999, el Gobierno ha replanteado  la forma de medición del déficit, para que éste incluya todos los compromisos  legales  de  gastos  originados  en  el  presupuesto  de  una  vigencia.  De  esta  manera, se amplía el concepto de gasto para reflejar con mayor veracidad las  presiones fiscales efectivas.   Para  cumplir  con  las  metas  fiscales,  además  del  efecto  positivo  que  tendrán  la  recuperación  de  la  actividad  económica  y  la  estricta  política  presupuestal que se adelanta el año 2000, se prevé la adopción de un conjunto  de  reformas  estructurales  dentro  del  sector  público,  las  cuales  serán  sometidas  al  Congreso  para  su  aprobación  en  el  curso  de  esta  legislatura.  Entre ellas se destacan: la adopción de una Ley de Modernización Tributaria,  la  reforma  al  sistema  de  seguridad  social,  la  modificación  al  régimen  de  transferencias  territoriales  y  la  adopción  de  medidas  para  la  racionalización  del gasto de las entidades territoriales.   Otro  pilar  del  programa  económico  lo  constituye  el  fortalecimiento  del  sector  financiero.  Con  el  apoyo  del  BID  y  del  Banco  Mundial  avanzamos  en  nuestro  propósito  de  desarrollar  un  sistema  financiero,  competitivo  y  eficaz,  que  bajo  el  liderazgo  del  sector  privado  sea  capaz  de  proveer  los  servicios  financieros  requeridos  para  la  reactivación  del  sector  real  y  del  mercado  de  vivienda.    Hemos  creado  instrumentos  para  permitir  la  capitalización  de  las  instituciones  financieras  viables.  Estamos  aplicando  los  ajustes  que  se  introdujeron  a  la  regulación  bancaria  para  minimizar  el  riesgo  de  una  crisis  sistémica y hemos reestructurado la banca pública.  


Nuestro programa  de  fortalecimiento  del  sector  financiero  y  las  mejoras  introducidas  en  su  marco  jurídico  y  regulatorio  están  respaldados  por  US$  900  millones  de  la  banca  multilateral,  de  los  cuales  US$  300  millones  se  constituyen  en  aportes  del  BID,  US$  500  millones  del  Banco  Mundial  y  US$  100 millones de la CAF.  El Gobierno y la sociedad colombiana han reconocido que el mayor desafío  que enfrenta el país es abordar de manera integral y definitiva las causas de la  violencia,  para  lograr  la  paz  y  fortalecer  el  Estado,  la  economía  y  la  democracia.  Por  esta  razón,  el  Gobierno  Pastrana  ha  hecho  de  la  paz  su  principal objetivo.   Puesto  que  el  país  ha  reconocido  que  la  paz  en  Colombia  es  mucho  más  que  la  negociación  con  los  actores  armados,  el  Gobierno  se  ha  propuesto  desarrollar  cambios  estructurales  que  remuevan  las  raíces  de  la  violencia.   Estos  cambios  implican  desarrollar  una  nueva  diplomacia  para  la  paz,  que  involucra  directamente  al  resto  del  mundo  dentro  de  los  propósitos  del  Gobierno y de la sociedad colombiana.   El FMI ha apoyado esta estrategia. El acuerdo incorpora US$ 300 millones  anuales para gasto social adicional, con el fin de proteger a la población más  vulnerable de las consecuencias adversas del ajuste económico y estipula que  el Gobierno se compromete a continuar el proceso de paz. En la medida en que  este  proceso  avance,  el  Gobierno  dirigirá  sus  planes  de  inversión  a  lograr  la  reconstrucción de las áreas más afectadas por el conflicto y a la reinserción de  las personas desplazadas.   Adicionalmente,  hemos  diseñado  el  “Plan  Colombia”,  como  un  programa  para desarrollar acciones en diferentes campos, incorporando la estrategia de  negociación con la insurgencia en los procesos de fortalecimiento del Estado.   Así, esperamos ser más exitosos en la reconstitución del tejido social, la lucha  contra el narcotráfico y los cultivos ilícitos, la recuperación de la economía, la  protección del medio ambiente y, muy en especial, en el respeto a los derechos  humanos de todos los habitantes de Colombia.  Este  gran  reto  no  puede  alcanzarse  si  se  carece  del  decidido  apoyo  de  la  comunidad internacional.   El esfuerzo que el Estado y la sociedad colombiana vienen realizando para  enfrentar  la  lucha  contra  el  narcotráfico  y  para  avanzar  en  el  proceso  de  diálogo  y  negociación  con  la  insurgencia  debe  ser  respaldado  en  el  plano  político  y  financiero  por  los  países  amigos  y  la  comunidad  internacional  en 


general.   Para  ello  hemos  creado  una  mesa  internacional  de  donantes  y  estamos  preparando, con el apoyo del Gobierno español, un encuentro en Madrid, para  los  días  6  y  7  de  julio  de  2000,  en  el  que  esperamos  concretar  el  apoyo  financiero  y  político  de  la  comunidad  internacional  a  los  programas  y  proyectos  de  inversión  de  desarrollo  alternativo  y  atención  humanitaria  que  conforman el Plan Colombia, cuya calidad estará certificada por el BID.  Agradecemos a este banco el respaldo irrestricto ofrecido a esta estrategia,  su apoyo técnico en el diseño de los instrumentos jurídicos y financieros que  darán  soporte  al  desarrollo  de  inversiones  que  modificarán  las  causas  de  la  violencia y en ese sentido propiciarán la salida negociada del conflicto.  Cabe  anotar  que  el  BID  ha  respondido  de  manera  oportuna  a  nuestras  solicitudes  de  financiamiento,  mediante  la  ventanilla  de  préstamos  de  emergencia.  Se  aprobaron  tres  operaciones,  por  un  total  de  US$  1.200  millones,  que  aunque  en  condiciones  financieras  desventajosas  frente  a  los  préstamos  tradicionales  fueron  oportunas  para  el  cumplimiento  de  nuestro  plan  financiero.  Además,  el  banco  aprobó  algunas  operaciones  tradicionales  por valor de US$ 68.5 millones.   Queremos agradecer el apoyo oportuno y generoso del BID a Colombia con  motivo del terremoto ocurrido en el Eje Cafetero en enero de 1999. Este apoyo  fue liderado por el presidente Iglesias, quien con ello dio una muestra más de  sus  calidades  personales  y  de  su  ilimitado  compromiso  con  la  suerte  de  los  más pobres de nuestra región.  Sea  esta  Asamblea  la ocasión  para mirar hacia adelante,  aprendiendo  del  pasado, con imaginación y decisión y para renovar el compromiso del BID con  el  desarrollo  económico  y  social  de  nuestros  países.    Este  es  el  sentido  de  la  estrategia institucional que se viene discutiendo.  Debemos  ser  conscientes  de  que  la  mejor  manera  de  contribuir  al  desarrollo de los países de la región es llevarlos en forma lenta pero sostenida  a tener cada vez mayor acceso a los recursos de los mercados privados. En ese  sentido, coincidimos con cuanto expresara hace poco el Secretario del Tesoro  de  Estados  Unidos,  cuando  se  refirió  a  la  necesidad  de  que  la  banca  multilateral de desarrollo explore formas cada vez más innovativas para servir  de  catalizadora  de  los  flujos  de  capitales  privados  hacia  nuestros  países,  mediante  acuerdos  de  cofinanciamiento  y  expedición  de  garantías  que  permitan mejorar nuestras condiciones de acceso a los mercados financieros. 


Guardamos la  esperanza  de  que  la  reglamentación  de  las  garantías  sea  discutida prontamente entre la Administración y el Directorio del BID para así  contar con un nuevo instrumento que sea efectivo y, por qué no, que vaya más  allá del que en la actualidad ofrece el Banco Mundial.  En lo que se refiere a la ventanilla del sector privado, aspiramos a que ella  trabaje  con  un  mayor  dinamismo  en  aquellos  países  y  proyectos  que,  por  razones  particulares  o  coyunturales,  presenten  dificultades  de  acceso  a  los  mercados  privados.  Es  necesario  que  esta  ventanilla  cumpla  su  función  de  ofrecer verdadera adicionalidad y que, sin poner en riesgo la cartera del BID,  se atreva a mirar más allá de los proyectos de infraestructura tradicionales en  los  países  más  grandes  de  la  región  y  se  mueva  hacia  sectores  tecnológicamente más avanzados.  El  acompañamiento  del  BID  a  los  distintos  países,  para  que  puedan  acceder  a  los  mercados,  debe  ser  similar  a  las  etapas  de  un  proceso  de  “graduación”.  Dentro  de  ese  proceso,  especial  atención  deberían  recibir  los  países medianos que no tienen acceso al financiamiento concesional del BID ni  a los programas especiales en favor de los más pobres y pequeños, pero que  tampoco  cuentan  con  las  ventajas  de  acceso  a  los  mercados  privados  de  capital, de las que disfrutan los más grandes.  El  proceso  de  diferenciación  entre  los  distintos  países  miembros  prestatarios no debe, sin embargo, conducir a que se nos abandone a la suerte  de  los  mercados.  Esto  puede  llegar  a  suceder  si  los  recursos  de  la  banca  multilateral  ejercen  un  papel  procíclico  sobre  nuestras  economías,  que  termine por prolongar la duración de las crisis y profundizar los costos de las  mismas.  El BID, al mismo tiempo, debe moverse de la cultura de proyecto hacia la  cultura  de  programa:  de  un  enfoque  sectorial  a  uno  más  integral,  espacial  e  institucional. Los objetivos de desarrollo y los sanos principios de acción que  nos guían sólo pueden asegurarse dentro de un contexto más amplio del que  enmarca  un  proyecto  individual.  Este  cambio  es  fundamental  si  queremos  abordar  desde  una  sólida  posición  el  gran  tema  de  los  próximos  años:  las  profundas reformas institucionales que requieren nuestros países.                                        Con  la  misma  flexibilidad  y  agilidad,  la  Corporación  Interamericana  de  Inversiones,  fortalecida  con  el  aumento  de  capital,  debe  responder  a  las  necesidades  cambiantes  de  la  pequeña  y  mediana  empresa  en  los  distintos  países  de  la  región  y  a  las  limitaciones  que  enfrentan  durante  períodos  de 


recesión en  sus  economías.  Esa  flexibilidad  de  la  CII  no  debe  conducir,  sin  embargo,  a  la  parcelación  de  sus  instrumentos  entre  grupos  de  países,  cuya  escogencia no está relacionada con sus particulares necesidades.  Agradecemos el inmenso apoyo que hemos recibido del BID y esperamos  que estas deliberaciones culminen con éxito.                                                               


CAPÍTULO UNDÉCIMO La incidencia fiscal de las sentencias judiciales en materia de seguridad social    La búsqueda permanente de un estado viable en el tiempo para beneficio de  todos los ciudadanos es sin lugar a dudas la búsqueda de un equilibrio entre la  efectividad  de  los  derechos  consagrados  en  una  Constitución  jurídica  y  unna  Constitución real, entendida esta última como "la organización efectiva de su  sistema político"34.    "La  realidad  política  de  nuestro  tiempo  debe  concebirse  como  un  sistema  de  relaciones  y  procesos  de  poder,  frente  a  los  cuales  las  normas  constitucionales  vigentes  son  una  posibilidad  de  control,  equilibrio  y  canalización  (…)Una  Constitución  es  lo  que  los  detentadores  y  destinatarios  hacen de ella en la práctica (…) depende del medio social y político donde la  Constitución tiene que valer"35.    Es  precisamente  ese  nuestro  gran  compromiso  con  Colombia,  con  la  Colombia de hoy y la de nuestros hijos y los hijos de ellos, con sus limitaciones  y  sus  grandes  contradicciones  e  inquietudes:  lograr  la  efectividad  de  los  derechos  fundamentales  de  todos,  no  solo  de  aquellos  que  han  tenido  la  fortuna  de  acceder  a  esa  pequeña  minoría  de  "asegurados"  al  sistema  de  seguridad social.    En  este  tema,  que  nos  preocupa  cada  vez  más,  se  han  adoptado  decisiones tendientes a profundizar el cubrimiento, a garantizar el pago de las  obligaciones  a  cargo  de  los  entes  estatales  y  a  hacer  más  eficiente  su  organización. Es así como el Congreso aprobó, a iniciativa del Gobierno, la Ley  que  organiza  el  Fondo  Nacional  de  Pensiones  de  las  Entidades  Territoriales,  que  establece  por  primera  vez  mecanismos  de  ahorro  obligatorio  que  aseguran  el  pago  de  las  pensiones  de  servidores  públicos  de  las  entidades  territoriales.  Así  mismo,  el  Gobierno  continúa  en  la  tarea  de  organizar  y 

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Tomado  de  la  ponencia  presentada  por  el  autor  en  un  foro  agrupado  por  la  Universidad  de los Andes sobre  el tema y recopilado en  el tomo 2 de la Memoria  de  Hacienda 1999 – 2000.  34  Alfonso  Santiago.  La  Corte  Suprema  y  el  poder  político,  función  política  y  posibles 

modelos institucionales, Buenos Aires, Edit. Abaco, 1998, p.55.  35 Ibid, citas de Carlos Fayt y Karl Loewenstein, pp. 55 y 56. 


centralizar el  reconocimiento  y  pago  de  las  pensiones  públicas  del  orden  nacional,  con  el  fin  de  reducir  los  riesgos  de  corrupción  y  garantizar el  pago  oportuno de las mesadas a los beneficiarios.    De  otra  parte,  la  crítica  situación  por  la  que  atraviesan  las  finanzas  públicas obliga sin duda a una evaluación continua de los aspectos que afectan  de  manera  significativa  el  presupuesto  nacional  y  la  búsqueda,  por  consiguiente,  de  soluciones  que  eliminen  incidencias  incuantificables  e  impracticables  en  las  cargas  del  erario;  en  efecto, estas  cargas  de  una  u  otra  manera  implican  discriminación  e  inequidad  a  favor  de  algunos  casos  inequitativos, en detrimento de los derechos del resto de los colombianos que  no  han  podido  acceder  al  sistema,  así  como  en  perjuicio  de  los  principios  constitucionales  de  universalidad,  solidaridad  y  eficiencia.  Puesto  que  los  recursos disponibles son limitados, debe buscarse su óptima utilización, con el  fin de cubrir la mayor cantidad posible de población, en forma tal que prime el  interés general sobre el particular.    "Son las exigencias de la vida política de un país la razón de ser de las  constituciones. La vida real del país, su situación económica, política y social  son la fuente eficaz del texto: la existencia o no de antinomias entre el texto y  la  vida  real  daría  lugar  a  que  el  país  en  definitiva  desenvuelva  su  existencia  dentro  o  fuera  de  la  Constitución.  Las  constituciones  son  fuente  de  derecho.  Las realidades políticas son hechos. Cuando las primeras no interpretan a las  segundas,  éstas  fracasan;  cuando  las  reflejan,  triunfan.  Las  más  bellas  creaciones,  las  más  justas  aspiraciones,  las  más  perfectas  instituciones  no  suplen la naturaleza de las cosas"36.    Y es precisamente en esta dicotomía entre la Constitución jurídica y la  Constitución real, entre lo deseable y lo posible, que merecen especial interés  el tema de seguridad social y las sentencias proferidas contra la Nación por las  altas cortes y otras autoridades judiciales, las cuales se han convertido en una  carga considerable para el presupuesto nacional durante los últimos seis años.    Viene al caso la afirmación de Karl Loewentein37 en su obra Teoría de  la  Constitución:  ";Los  jueces,  al  tener  potestad  de  derogar  para  el  caso  concreto  las  normas  y  actos  inconstitucionales,  pueden  actuar  como  legisladores  negativos  y  ejercen  poder  político,  ya  que  hacen  prevalecer  su 

                                                        36 Ibid. P. 57, caso Peralta, consid. 4. Fallos 314:704 – LL T. 1991 – C, p‐518.  37 Ibid., p.98. 


decisión sobre lo dispuesto por el poder legislativo o ejecutivo (…) el control  constitucional es, esencialmente, control político, y cuando se impone frente a  los otros detentadores del poder es en realidad una decisión política. Cuando  los tribunales proclaman y ejercen su derecho de control dejan de ser meros  órganos encargados de ejecutar la decisión política y se convierten por propio  derecho  en  un  detentador  de  un  poder  semejante,  cuando  no  superior,  a  los  otros detentadores del poder instituidos…".    Es  pues  a  ese  órgano  ejecutor  de  tales  decisiones  políticas  al  que  quisiéramos  hacer  un  especial  llamado  a  la  reflexión.  Por  ello  no  puede  ser  más oportuno el momento para invitarlos a todos a meditar sobre el alcance  económico  de  las  decisiones  judiciales.  Y  es  que,  desde  el  punto  de  vista  "político  y  real",  se  ha  desdibujado  la  diferencia  práctica  entre  los  fallos  de  alcance  particular  y  los  de  efectos  generales:  de  ahí  la  importancia  de  cuantificar y estudiar sus implicaciones.    Esta  exposición  se  desarrolla  con  el  ánimo  de  procurar  un  adecuado  escenario de reflexión sobre estos temas, que permita balancear la labor de las  ramas del poder público y evitar que el tesoro nacional siga asumiendo cargas  que en el mediano plazo pueden llegar a ser insostenibles y que en definitiva  acabarán por desequilibrar el sistema de seguridad social. No e pretende aquí  discutir  los  argumentos  jurídicos  que  sirven  de  sustento  a  las  decisiones  judiciales, sino presentar los efectos de dichas decisiones en relación con los  objetivos, la estructura y el funcionamiento del sistema. Tampoco se pretende  poner en tela de juicio aquellos fallos que comprometen la responsabilidad de  la Nación por fallas en el servicio o por daño debidamente demostrado.    En  primer  lugar,  se  recogen  algunas  de  las  sentencias  y  fallos  proferidos en materia pensional y se señala su impacto fiscal. Se tocan algunos  temas en los que se ilustra de manera particular el alcance que puede llegar a  tener la extensión y generalización de beneficios pensionales que en su origen  obedecieron a situaciones muy particulares.    Se  adelanta  al  mismo  tiempo  un  análisis  en  torno  a:  1.  Los  factores  salariales que deben aplicarse para la liquidación de ciertas prestaciones, los  cuales en repetidas ocasiones deben incrementarse a causa de las decisiones  judiciales; 2. También se examinan algunas sentencias en relación con el tope  de pensiones establecido por ley y el reajuste pensional, y 3. La extensión del  régimen  de  transición  de  la  Ley  100  de  sectores  que  se  hallaban  amparados  por regímenes especiales a personas a las que no les sería aplicable. 


Cabe señalar que la cuantificación del impacto fiscal de apenas algunos  de  los  temas  enunciados  nos  permite  afirmar  que  la  Nación  se  ha  visto  abocada  a  pagar  anualmente  con  cargo  al  presupuesto  nacional  una  suma   adicional de cerca de un billón de pesos a causa de las sentencias proferidas en  la  materia.  Vale  igualmente  anotar  que  dicha  cuantificación  apenas  contiene  algunos  de  los  aspectos  evaluados,  por  lo  cual  la  carga  fiscal  es  ciertamente  mayor.  Adicionalmente,  en  dicha  cifra  no  se  hallan  contenidas  las  cargas  generales  en  algunos  casos  para  el  ISS,  las  entidades  territoriales  y  el  sector  privado.    En  segundo  lugar,  en  este  documento  se  resumen  algunas  de  las  sentencias  y  fallos  judiciales  proferidos  en  relación  con  el  Sistema  de  Seguridad Social en Salud.    Merece especial análisis la acción de tutela, por cuanto a través de esta  figura  se  afectan  los  parámetros  del  Sistema  de  Seguridad  General.  Así  por  ejemplo,  las  acciones  de  tutela  han  permitido  al  individuo  acceder  a  medicamentos y tratamientos no contemplados en el plan obligatorio de salud  (POS),  con  base  en  períodos  de  cotización  inexistentes  o  diferentes  a  los  requeridos,  beneficiando  al  individuo  en  defensa  de  derechos  conexos  a  los  derechos fundamentales, pero en detrimento de la cobertura de la colectividad  y del equilibrio financiero del sistema.    II.  SENTENCIAS  PROFERIDAS  EN  RELACIÓN  CON  EL  RECONOCIMIENTO  DE  PENSIONES    A. LA MESADA ADICIONAL      Antes de 1988 no existía un mecanismo anual de ajuste de pensiones  para compensar los efectos de la inflación, y mantener de esta forma su poder  adquisitivo. Mediante la Ley 71 de 1988 se introdujo el mecanismo de ajuste  anual de pensiones según el incremento del salario mínimo, con el objeto de  corregir hacia el futuro de esta situación.    El desequilibrio generado hasta 1988 se trató de corregir con la Ley 6  de  1992,  para  los  servidores  públicos  nacionales  pensionados  con  anterioridad  a  1988,  de  manera  diferencial  de  acuerdo  con  el  año  en  que  hubieran  obtenido  la  pensión,  el  cual  se  implementó  de  manera  escalonada  entre 1993 y 1995. 


Sin embargo, el ajuste no compensó íntegramente a los servidores del  orden nacional ni cubrió a los servidores públicos del orden territorial ni a los  pensionados del sector privado. Fue así como en 1993 el artículo 142 de la Ley  100  introdujo  el  pago  de  una  mesada  adicional  para  los  pensionados  del  régimen general y la fuerza pública que hubiese obtenido su pensión antes del  1 de abril de 1998.    Al  revisar  el  artículo  142  de  la  Ley  100  de  1993  por  la  Corte  Constitucional,  mediante  fallo  C‐409  del  15  de  septiembre  de  1994,  se  consideró  que  la  norma  discriminaba  sin  razón  a  los  pensionados  que  con  posterioridad obtuvieron dicho status, y declaró inexequible la disposición en  examen.  De  esta  manera  se  dio  lugar  al  pago  de  una  mesada  adicional  en  el  mes de junio a todos los pensionados tanto del régimen general de la Ley 100  y de la fuerza pública, y se estableció dicho beneficio para todas las pensiones  que  se  reconozcan  en  el  futuro.  De  este  modo,  quedó  establecido  el  pago  de  catorce mesadas en el año.    Posteriormente,  las  sentencias  C‐461  de  1995  y  C‐173  de  1996  ampliaron  este  beneficio  a  los  servidores  públicos  en  ECOPETROL  y  el  Magisterio,  que  de  acuerdo  con  la  Ley  100  se  encuentran  cubiertos  por  regímenes especiales. Es decir que, enarbolando el principio del "derecho de  igualdad", se premió aún más a pensionados que tienen de por sí un régimen  especial y privilegiado comparado con el del resto de la población pensionada.    La  generalización  de  la mesada  adicional  generó,  sin  duda,  una carga  significativa  para  el  erario  público,  máxime  si  se  tienen  en  cuenta  las  cifras  sobre la población beneficiaria de este nuevo "derecho".     Según datos suministrados por los organismos gubernamentales y los  establecimientos  públicos,  el  número  de  pensionados  a  diciembre  de  1987  ascendía  a  123.059;  a  diciembre  de  1998  esta  cifra  alcanzaba  los  297.729  pensionados,  con  un  incremento  del  142%.  Por  su  parte,  las  cifras  suministradas  por  el  ISS  señalan  169.114  pensionados  para  1987  y  418.843  para 1999, con un incremento del 148%.    Como  se  observa  en  el  cuadro  1,  estas  cifras  contrastan  con  el  incremento  en  el  monto  de  las  pensiones  pagadas.  El  valor  de  las  pensiones  pagadas  con  cargo  al  presupuesto  nacional  para  1987  ascendió  a  $703.167  millones  a  precios  de  1999  (incluyendo  la  mesada  adicional),  contra  $3.553.355  millones  presupuestados  para  1999,  con  un  incremento  aproximado del 377%. 


Se señala  en  el  mismo  cuadro  el  comportamiento  de  las  pensiones  pagadas  por  el  ISS,  cuyo  valor  pasó  de  $753.294  millones  (incluyendo  la  mesada adicional) en 1987 a $2.208.062 millones en 1999, con un incremento  del  193%.  El  incremento  porcentual  menor  del  ISS  en  relación  con  el  presupuesto  nacional  se  explica  porque  el  promedio  pensional  del  sector  público es mayor que el del ISS. Aquí es preciso resaltar que no es muy técnico  hablar  de  un  derecho  de  la  igualdad  para  extender  beneficios  a  la  población  pensionada, la que de por sí ofrece diferencias significativas en sus regímenes.    Con  base  en  las  cifras  anotadas,  se  observa  que  cerca  de  un  79%  del  monto  presupuestado  por  pensiones  con  cargo  al  presupuesto  nacional  en  1999 corresponde a pensiones reconocidas con posterioridad a 1988, y que la  extensión  de  la  mesada  adicional  significó  un  monto  anual  adicional  de  extensión  de  la  mesada  adicional  significó  un  monto  anual  de  $189.300  millones  para  la  Nación.  Por  su  parte,  el  ISS  asumió  unos  $103.900  millones  adicionales por este concepto, para un total de $293 mil millones adicionales a  cargo de la Nación y el ISS.    Cabe resaltar que al tomar las pensiones que se pagan con cargo al   VOY EN LA PAGINA 162  COPIAR DESDE LA PÁGINA 357 HASTA LA PAGINA 373    CUADRO 1   


CUADRO 1 EXTENSIÓN MESADA ADICIONAL COSTO ESTIMADO A PRECIOS DEL AÑO 2000 Con cargo al presupuesto nacional

Millones de $

Pensiones a pagar con cargo al presupuesto nacional Organismos Establecimientos públicos Total

2.909.967.2 1.181.295.7 4.091.252.9

Porcentaje pensiones reconocidas con posterioridad a 1988

57.31%

Pensiones a pagar con cargo al presupuesto nacional reconocidas con posterioridad a 1988 para el año 2000

2.344.740.4

Costo mesada adicional con cargo al presupuesto nacional

167.481.5

Con cargo al ISS.

Millones de $

Pensiones a pagar para el año 2000

2.717.100.0

Porcentaje pensiones reconocidas con posterioridad a 1988

59.62%

Pensiones a pagar reconocidas con posterioridad a 1988

1.619.935.0

Costo mesada adicional con cargo al ISS

116.709.6

Fuente: ISS, Dirección General de Presupuesto

CUADRO 2   

CUADRO 2 SOLICITUDES DE PENSIÓN DE GRACIA TRAMITADAS 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1.107 3.991 4.968 5.714 5.990 6.643 9.389

Fuente: CAJANAL

De esta  manera,  se  ha  confundido  el  régimen  salarial  especial  con  el  régimen prestacional, al cual se le asignan elementos no constitutivos, como es  el  caso de los factores salariales para liquidar la pensión.    2. el reconocimiento de las pensiones de la  rama jurisdiccional y del  ministerio pPúblico    Los  funcionarios  de  la  rama  judicial  tenían  un  régimen  prestacional  especial  que estuvo vigente hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el cual  no previó disposición diferente a la del régimen general para los factores que 


debían utilizarse en la liquidación de la pensión.  Este  régimen  contemplaba  dos  posibilidades  según  el  Decreto  546  de  1971:  la  primera  es  que  las  pensiones  de  los  funcionarios  se  liquiden  en  la  forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del  poder  público, cuando  no  hubieren  prestado sus servicios  por  lo menos diez  años a la rama jurisdiccional o al Ministerio Público o a ambas actividades; y la  segunda es que, si los funcionarios cumplen más de diez años de servicios en  las  mencionadas  instituciones,  tienen  derecho  a  una  pensión  equivalente  al  75%  de  la  asignación  mensual  más  elevada  que  hubieren  devengado  en  el  último año de servicios en las actividades citadas.  Actualmente, como se expuso en la parte introductoria, la Ley 100 de 1993  estableció  el  régimen  general  de  pensiones,  al  que  deben  estar  suscritos  los  empleados públicos de la rama judicial y del Ministerio Público. En desarrollo  de estas reglas se expidieron los decretos 691 y 1158 de 1994, mediante los  cuales  se  fijaron  los  factores  salariales  que  deben  tenerse  en  cuenta  para  la  liquidación de la pensión de estos servidores.  El  régimen  de  transición  previsto  en  la  Ley  100  no  incluyó  los  factores  salariales; sin embargo, el régimen anterior previsto para los magistrados de  las  altas  cortes  se  mantiene  en  esta  materia  por  haber  sido  legalmente  identificado con el de los congresistas, en el cual se toman todos los factores.    En  este  orden  de  ideas,  aunque  los  decretos  anuales  de  modificación  salarial de los años 93 a 98, de que trata el artículo  4º de la Ley 4ª de 1992,  pudieron  generar  confusión  al  indicar  que  “se  les  reconocerán  las  pensiones  teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los senadores  de la República y representantes a la Cámara en los términos establecidos en  las  normas  legales  vigentes”,  se  deben  entender  según  lo  aclarado  en  el  Decreto 45 de 1999, es decir, bajo la condición que estos funcionarios hayan  ocupado los mencionados cargos en propiedad, al momento de cumplir con los  requisitos para ser amparados por el régimen de transición previsto en la Ley  100.   Salvo la excepción de los magistrados de las altas cortes en transición, los  servidores  de  la  rama  judicial  y  del  Ministerio  Público  deben  acogerse  a  los  límites de 20 salarios mínimos de cotización y liquidación de las pensiones, de  conformidad  con  lo  previsto  en  el  artículo  18  de  la  Ley  100  y  a  los  factores  salariales listados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994; y cuando sea del  caso, a la bonificación por compensación para quienes están cubiertos por el 


Decreto 664 de 1999.  No  obstante,  existen  reclamaciones  por  parte  de  los  servidores  ya  pensionados,  con  el  fin  de  obtener  un  reconocimiento  pensional  mayor  al  límite  de  20 salarios mínimos o  la inclusión  de mayores factores  salariales  a  los indicados en los decretos 1158 de 1994 y 664 de 1999.  Con el objeto de determinar las repercusiones para el erario público de los  fallos  proferidos  en  relación  con  la  reliquidación  de  las  prestaciones  de  la  rama judicial y del Ministerio Público, de igual forma que para el caso anterior,  se tomaron todos los fallos emitidos entre julio de 1998 y diciembre de 1999,  a  través  de  los  cuales  se  le  ordena  a  CAJANAL  reliquidar  las  pensiones  de  los  exservidores  de  la  rama  jurisdiccional  y  del  Ministerio  Público  con  factores  salariales adicionales a los contemplados inicialmente para el reconocimiento  de la prestación.  El valor de la pensión promedio pasa así de $1.669 mil a $2.188 mil, con un  incremento del 23.7%.    3. el reconocimiento de la pensión de gracia    Además  del  problema  de  la  extensión  de  los  beneficiarios  para  acceder  a  la  pensión de gracia, tenemos el de los factores que inciden en su cálculo.   Las decisiones en uno y otro sentido se han dado siempre para favorecer a  los  pensionados,  lo  cual  va  en  directo  detrimento  de  las  finanzas  del  Estado,  máxime  si  se  tiene  en  cuenta  que  los  beneficiarios  no  aportan  a  estas  pensiones.   Para  el  reconocimiento  de  la  pensión  de  gracia  los  docentes  no  pagan  aportes  o  cotizaciones  a  la  entidad  que  se  la  reconoce,  como  es  CAJANAL.  En  este  sentido,  no  existe  la  reciprocidad  del  sistema  pensional  fijado  en  la  Ley  100, es decir la obligatoria cotización de la cual se desprenden los factores de  liquidación.  CAJANAL ha venido liquidando la pensión de gracia, ante la ausencia de una  norma que especificara los factores, con la norma general: en un principio con  el Decreto Ley 1045 de 1978 y posteriormente con la Ley 33 de 1985, norma  utilizada  actualmente  en  razón  de  no  estar  subordinados  los  docentes  del  magisterio  al  régimen  general  de  la  Ley  100,  según  el  artículo  279  de  esta  última.  El  artículo  3º  de  la  Ley  33  de  1985  determina  que  todos  los  empleados 


oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión deben pagar los  aportes  sobre  los  siguientes  factores:  asignación  básica,  gastos  de  representación,  prima  técnica,  bonificaciones  por  servicios  prestados,  dominicales y feriados, horas extras y trabajo suplementario; y, en todo caso,  las  pensiones  de  los  empleados  oficiales  de  cualquier  orden  siempre  se  liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular  los aportes.  No obstante, a pesar de no existir cotización alguna, las reclamaciones que  los docentes han presentado en torno al derecho a que se les tengan en cuenta  todos los  factores salariales  devengados  para  la liquidación  de  la  pensión  de  gracia han sido decididas por parte de la justicia contencioso administrativa a  su favor.   En este caso igualmente se hizo uso de los fallos judiciales para determinar  las implicaciones financieras de la inclusión de factores salariales adicionales a  los aplicados por CAJANAL para el reconocimiento de dichas prestaciones.  Los  fallos  proferidos  en  relación  con  los  factores  salariales  que  deben  aplicarse para la liquidación de la pensión de gracia afectan una vez más, de  manera  significativa,  el  monto  de  la  pensión  promedio,  viéndose  ésta  incrementada en un 22% al pasar de $570 mil a $695 mil; si se tiene en cuenta  que el monto de la nómina pensional mensual que paga CAJANAL  por concepto  de pensión de gracia equivale a $466.500 millones, podríamos estimar que en  un  22%  de  ella,  es  decir  $93.300  millones,  se  podría  estar  pagando  en  cumplimiento  de  estos  fallos  judiciales,  ya  que  la  mayoría  de  los  reconocimientos son demandados. Esto significaría cerca $130.5 mil millones  anuales.    CUADRO 3   


CUADRO 3 COSTO ESTIMADO POR FALLOS RELACIONADOS CON LOS FACTORES SALARIALES APLICABLES A LA PENSIÓN DE GRACIA Valor mesadas en momento de reconocimiento Valor actual de las mesadas Deflactado a 1999 Incremento porcentual en términos reales Nomina mensual CAJANAL a enero de 2000 Total pensionados CAJANAL Total pensionados pensión de gracia Nomina mensual pensión de gracia a enero de 2000 Peso porcentual de las pensiones de gracia Pensión promedio Pensión de gracia promedio Nomina mensual pensión de gracia a enero de 2000 Incremento porcentual real por fallos Valor mensual que se paga demás por fallos Valor adicional que se paga anualmente por fallos

$9.531.619 $38.274.741 $11.635.848 22.08% $91.436.665.829 142.346 60.682 $42.228.869.709 46.18%

$642.355 $695.904 $42.228.869.709 22.08% $9.322.574.035 $130.516.036.493

Fuente: CAJANAL

E. el tope de la pensión y la extensión   de los regímenes de transición    1. el régimen general    El  régimen  de  transición  previsto  en  el  artículo  36  de  la  Ley  100  señaló  que  hacen  parte  de  la  transición  la  edad,  el  tiempo  de  servicio  y  el  monto  de  las  pensiones del régimen que se les venía aplicando.  En  desarrollo  de  este  precepto  el  Decreto  813  de  1994  estableció  que  el  monto  en  el  régimen  de  transición  incluía  el  tope  y  el  porcentaje  del  salario  sobre  el  cual  se  liquidaba  la  pensión.  No  obstante,  el  Consejo  de  Estado  en  sentencia  del  14  de  agosto  de  1997  determinó  la  nulidad  del  aporte  del  Decreto  813  de  1994,  que  disponía  la  combinación  tope‐porcentaje,  con  el  fundamento de que el tope no conforma el monto y, por lo tanto, el tope que se  debe  tener  en  cuenta  es  el  del  nuevo  régimen  dispuesto  por  la  Ley  100.  Adicionalmente, la Ley 100 no fijó en el mencionado régimen de transición el  tope máximo; sólo lo contempló en el artículo 35 al disponer que las pensiones  reconocidas con posterioridad a la ley marco de salarios, Ley  4ª de 1992, no  estaban sujetas a la Ley 71 de 1988, es decir, no estaban supeditadas a los 15  salarios mínimos como monto superior de las pensiones.  Debemos  recordar  que  la  Ley  100    aumentó  el  tope  de  15  a  20  salarios 


mínimos, razón por la cual el pronunciamiento del Consejo de Estado resultó  favorable  a  los  pensionados,  ocasionando  un  sobrecosto  en  el  sistema  de  pensiones.  El  impacto  económico  que  generó  la  extensión  del  tope  de  la  pensión de 15 a 20 salarios mínimos representó un incremento en el valor de  la pensión de $1.300.000 a precios de 2000.  Teniendo en cuenta que por esta decisión se vio favorecido cerca del  1%  de  los  pensionados  del  sector  público,  puede  estimarse  que  su  costo  es  cercano a los $6 mil millones anuales a precios del año 2000.    2. los regímenes especiales    A los costos sugeridos por no tomar el tope del regimen transitorio se deben  sumar los  provenientes de  la  interpretación  del  artículo 35  de  la  Ley 100  de  1993 sobre los regímenes especiales. En efecto, dicho artículo dispuso que con  excepción  de  las  pensiones  de  los  regímenes  especiales,  el  tope  de  las  pensiones no debería ajustarse a los 15 salarios mínimos de la Ley 71 de 1988,  en consonancia con la excepción permanente de la norma general en cuanto a  costos y beneficios.  La  Corte  Constitucional  consideró  al  respecto  que,  a  pesar  de  estar  exceptuados de la norma general, la Ley 100 de 1993, los regímenes especiales  sí  debían  beneficiarse  del  tope  establecido  por  ella,  con  base  en  que  estos  regímenes se justifican mientras los beneficios sean iguales o superiores a los  del régimen general.  Algunos servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y la rama  judicial,  por  considerar  que  tienen  el  derecho  a  que  se  les  liquide  de  conformidad con el régimen especial de transición y, por lo tanto, sin límite de  tope  en  su  pensión,  han  demandado  el  derecho  mediante  las  acciones  de  tutela,  frente  a  las  cuales  la  Corte  ha  tomado  medidas  transitorias  de  protección,  decidiendo  de  manera  provisional  otorgarle  el  derecho  a  dichas  liquidaciones hasta tanto el juez administrativo se pronuncie de fondo.  Dichas medidas de tutela, dispuestas por la Constitución para proteger los  derechos  fundamentales,  en  este  caso  el  mínimo  vital  de  un  pensionado,  se  han convertido en la posibilidad de recibir pensiones promedio de $6 millones  para fiscales y magistrados por un período indefinido, sujeto a la decisión de  fondo de su demanda contenciosa, causando un desequilibrio financiero en las  finanzas del sistema de pensiones que prevé un tope máximo de pensión. 


F. los fallos judiciales y la aplicación   de indexación e intereses    Para cerrar el tema sobre las implicaciones fiscales de los fallos que se emiten  en relación con la reliquidación de las pensiones de los regímenes especiales  tratados en este documento, es preciso hacer referencia a la indexación y a los  intereses  corrientes  y  de  mora  que  deben  reconocerse  sobre  dichas  prestaciones.  Pese  a  los  costos  adicionales  que  ocasiona  la  reliquidación  de  las  prestaciones al contemplar factores no establecidos en el régimen especial en  cuestión y excluidos de las normas generales aplicables a estos regímenes, la  Nación debe incurrir en un gasto adicional, por cuanto se le obliga a indexar  las prestaciones desde el momento de su causación inicial hasta el momento  en que es proferida la sentencia condenatoria, tiempo que queda a merced de  la  prontitud  con  que  se  dicten  los  fallos  correspondientes.  Por  lo  general  el  pronunciamiento  se  tarda  de  4  a  5  años,  lo  que  genera  costos  elevados  por  este  concepto.  Adicionalmente  se  le  ordena  a  la  entidad  reconocer  intereses  corrientes y de mora a partir de la sentencia respectiva.   El monto total de los costos en que incurrió la Nación por estos conceptos  para  los  años  1998  y  1999  arroja  un  valor  de  $9.5  mil  millones,  cifra  nada  despreciable  y  que,  sumada  a  los  costos  adicionales  mencionados  con  anterioridad, representa un golpe insostenible para las finanzas públicas.     III. sentencias proferidas en relación con el sistema general de seguridad social  en salud    En el sistema general de seguridad social en salud, de acuerdo con el artículo  201 de la Ley 100 de 1993, coexisten articuladamente, para su financiamiento  y  administración,  un  régimen  contributivo  y  un  régimen  subsidiado  cuya  vinculación  se  realiza  a  través  del  Fondo  de  Solidaridad  y  Garantía  (FOSYGA).  Este  fondo  se  nutre  de  los  recursos  provenientes  de  las  cotizaciones  obligatorias que realizan los afiliados para el primero, y de recursos estatales  y  provenientes  de  las  cotizaciones  de  los  afiliados  del  régimen  contributivo  para  el  segundo,  con  el  objeto  de  garantizar  la  prestación  de  los  servicios  contenidos en el plan obligatorio de salud (POS). 


Adicionalmente, en forma transitoria, hasta tanto se logra la universalidad  de la afiliación, es decir, cuando la población sin capacidad de pago accede al  régimen subsidiado, el Estado garantiza la prestación de los servicios de salud  a través de la red pública y las instituciones privadas que tienen contrato con  el Estado.  El  POS  constituye  el  conjunto  básico  de  servicios  de  atención  en  salud  a  que  tiene  derecho,  en  caso  de  necesitarlos,  todo  afiliado  al  régimen  contributivo que cumpla con las obligaciones establecidas para el efecto y que  están obligadas a garantizar a sus afiliados las entidades promotoras de salud  (EPS).  Como  conjunto  básico  o  mínimo  de  servicios,  comprende  un  paquete  de  servicios  de  promoción,  prevención  y  tratamientos  ambulatorios  y  hospitalarios,  que  responde  a  todas  las  patologías  conocidas  por  la  ciencia  médica, sin distingo de edad o género. Así mismo brinda acceso a la mujer en  edad  fértil  al  control  prenatal,  a  la  prevención  del  cáncer  cérvico‐uterino,  al  adecuado uso de anticonceptivos, a la atención del parto y puerperio en casos  normales  como  de  alto  riesgo,  con  el  objeto  de  disminuir  las  enfermedades  perinatales y maternas de alta incidencia en los índices de mortalidad del país.  El  POS  también  contempla  la  atención  para  las  enfermedades  respiratorias,  digestivas  y  genito‐urinarias  de  alta  ocurrencia  en  el  país  e  incluye la prevención y manejo de enfermedades cardiovasculares, infecciones  y  patologías  del  sistema  nervioso,  diabetes  mellitus  y  otros  trastornos  endocrinos  y  metabólicos,  enfermedades  siquiátricas,  control  de  la  hipertensión,  y  el  manejo  por  parte  de  los  pacientes  sobre  los  factores  de  riesgo y condicionantes de las citadas enfermedades.  También hacen parte de los servicios esenciales para los colombianos, los  tratamientos  y  la  prevención  de  enfermedades  de  transmisión  sexual,  la  atención  siquiátrica,  visual  y  odontológica  y  la  atención  de  urgencias,  tanto  menores como las debidas a trauma mayor.   Así  se  tiene  un  conjunto  de  intervenciones  que  agrupan  todas  las  patologías  en  todos  los  niveles  de  atención  y  complejidad:  1.  Centros  de  atención ambulatoria y de primer nivel; 2. Atención de segundo y tercer nivel,  y  3.  Paquete  de  aseguramiento  para  enfermedades  catastróficas:  malformaciones  congénitas,  transplantes,  cáncer,  insuficiencia  renal  crónica,  SIDA y trauma mayor; y en todas las fases: promoción y fomento de la salud,  prevención,  diagnóstico,  tratamiento  y  rehabilitación,  de  acuerdo  con  la 


estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional y la  tecnología disponible en el país.   Como puede observarse, este plan básico de servicios de salud del régimen  contributivo,  cuyo  contenido  específico  de  manera  alguna  tiene  rango  cons‐ titucional o legal, podría asimilarse a la canasta familiar de salud, en la medida  en  que  contiene  todos  los  medicamentos  y  procedimientos  necesarios  para  garantizar una atención adecuada en salud.  En su contenido se excluyen de manera expresa aquellas actividades, pro‐ cedimientos  e  intervenciones  que  no  tengan  por  objeto  contribuir  al  diagnóstico,  tratamiento  y  rehabilitación  de  la  enfermedad,  que  sean  considerados como cosméticos, estéticos o suntuarios, y los que expresamente  define el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.  Las  actividades,  procedimientos  e  intervenciones  para  las  enfermedades  crónicas, degenerativas, carcinomatosis, traumáticas o de cualquier índole en  su  fase  terminal,  o  cuando  para  ellas  no  exista  fase  de  recuperación,  se  orientan  a  aliviar  el  dolor,  la  disfuncionalidad  y  la  incomodidad  o  terapia  de  man‐tenimiento.  Con lo anterior se quiere señalar que el POS se constituye en un conjunto  básico integral de servicios, en tanto atiende todas las patologías que puedan  presentar  los  afiliados,  respondiendo  a  todos  los  problemas  de  salud;  no  obstante,  es  objeto  de  actualización  por  parte  del  Consejo  Nacional  de  Seguridad  Social  en  Salud,  de  acuerdo  con  la  estructura  demográfica  de  la  población, el perfil epidemiológico nacional, la tecnología disponible en el país  y las condiciones financieras del sistema.  Adicional a las prestaciones asistenciales o de salud previstas en este plan  básico,  en  el  régimen  contributivo,  se  otorgan  las  prestaciones  eco‐nómicas  consistentes en el subsidio en dinero en caso de incapacidad por enfermedad  general y en caso de licencia de maternidad.  Para  el  régimen  subsidiado,  el  Consejo  Nacional  de  Seguridad  Social  en  Salud,  a  través  de  varios  acuerdos,  ha  señalado  el  plan  de  beneficios  atendiendo la gradualidad prevista en el artículo 162 de la Ley 100 de 1993, al  punto  que  a  la  fecha  casi  es  equivalente  al  previsto  para  el  régimen  contributivo.  La  prestación  de  los  servicios  contenidos  en  el  POS  del  régimen  contributivo se financia con los recursos que reconoce el sistema (subcuenta  de compensación del FOSYGA) a las EPS y entidades adaptadas por concepto de 


la unidad de pago por capitación (UPC) y las cuotas moderadoras y copagos a  cargo de los afiliados.  La prestación de los servicios contenidos en el POS del régimen subsidiado  se  financia  con  los  recursos  que  ingresan  a  la  subcuenta  de  solidaridad  del  FOSYGA,  a  través  del  reconocimiento  que  hace  el  sistema  a  las  entidades  administradoras  del  régimen  subsidiado  por  concepto  de  la  unidad  de  pago  por capitación subsidiada (UPC‐S).  Para  el  cálculo  de  las  unidades  de  pago  por  capitación,  según  el  estudio  adelantado  por  el  Ministerio  de  Salud,  se  atendió  el  costeo  del  plan  básico  según  los  conglomerados  de  intervenciones  descritos  anteriormente  y  las  probabilidades de ocurrencia de los mismos.  Dicho costeo “partió de la unidad más elemental: la unidad de consumo de  materiales  o  insumos  utilizados  en  los  procedimientos.  Para  costear  los  procedimientos  fue  necesario  establecer  los  estándares  de  uso  de  los  diferentes insumos y recursos. Para ello se complementó un trabajo que se ha  venido  realizando  en  el  país  en  los  últimos  cuatro  años,  reconstruyendo  por  muestreo la estructura típica de insumos y costos de los procedimientos que  se  realizan  en  el  país  en  las  diversas  instituciones.  Este  trabajo  generó  una  base de datos de aproximadamente 6.000 procedimientos, con la descripción  detallada de todos sus componentes, su intensidad de uso y sus costos”11.  Para determinar las probabilidades de ocurrencia, se estimó la incidencia  de  las  patologías  con  la  información  existente  de  consultas  ambulatorias  y  egresos  hospitalarios  por  patología,  grupo  de  edad  y  sexo,  la  información  de  las  enfermedades  de  reporte  obligatorio  y  la  información  de  encuestas  de  hogares  de  1991,  1992  y  CASEN  de  1993.  La  frecuencia  se  calculó  como  el  cociente  simple  del  número  de  casos  a  tratar  sobre  la  población  del  país  en  1994.   Como  puede  observarse,  la  racionalidad  del  plan  de  beneficios  está  directamente relacionada con el valor de la UPC, de tal manera que ante unas  frecuencias  de  uso  para  cada  uno  de  los  procedimientos  cubiertos  por  el  contrato de aseguramiento, considerado el universo de afiliados, su promedio  equivale al valor de la prima de aseguramiento, es decir, la UPC.  De  otra  parte,  se  tiene  que  el  plan  de  beneficios  constituye  una  herramienta  de  racionamiento  orientada  a  priorizar  las  intervenciones  que  tienen un mayor impacto sobre la salud de la población, dado que los recursos  de que se dispone para atender estos servicios resultan inferiores a los que se 


requerirían para su satisfacción completa.  Actualmente, la cobertura del sistema de seguridad social en salud puede  calcularse  en  cerca  del  53%,  correspondiendo  el  30.28%  al  régimen  contributivo y el 22.71% al régimen subsidiado; el 47% que no tiene ningún  tipo de aseguramiento en su calidad de vinculado, recurre a la red pública y es  atendido con cargo a los recursos de oferta.   De otra parte, no puede olvidarse que el Estado, la Nación y las entidades  territoriales,  en  cumplimiento  del  artículo  49  de  la  Carta  Política,  asume  directamente  las  acciones  de  salud  pública  y  de  saneamiento  ambiental,  a  través del plan de atención básica (PAB), el cual tiene un carácter obligatorio y  gratuito,  dirigido  a  todos  los  habitantes  del  territorio  nacional  y  que  com‐ plementa las acciones contenidas en el POS.  Este  plan,  de  acuerdo  con  el  artículo  165  de  la  Ley  100  de  1993,  está  constituido  por  aquellas  intervenciones  que  se  dirigen  directamente  a  la  colectividad o aquellas que son dirigidas a los individuos pero que tienen altas  externalidades, como son la educación y el fomento de la salud, el control de  consumo  de  tabaco,  alcohol  y  sustancias  sicoactivas,  la  complementación  nutricional y la planificación familiar, la desparasitación escolar, el control de  vectores y las campañas nacionales de prevención, detección precoz y control  de  enfermedades  transmisibles  como  el  SIDA,  la  tuberculosis  y  la  lepra,  y  de  enfermedades tropicales como la malaria.  Como  se  mencionó  en  la  parte  introductoria,  los  parámetros  bajo  los  cuales  opera  el  sistema  general  de  seguridad  social  en  salud,  así  como  los  recursos de los que dispone, se han visto afectados por las sentencias y fallos  de tutela emitidos en esta materia.  Dado que el sistema se nutre ante todo con las cotizaciones de sus afiliados  y está financiado por una UPC que obedece a una “canasta familiar de salud”,  es preciso adentrarse un poco más en las situaciones que incrementan dicha  canasta, poniendo en peligro el equilibrio financiero del mismo.    A. cubrimiento de tratamientos, intervenciones   y medicamentos no incluidos en el pos    Como  se  indicó,  el  POS  comprende  todas  las  patologías  conocidas  por  la  ciencia médica, por lo que se constituye en un plan básico amplio, de acuerdo  con  criterios  de  costo‐efectividad,  orientado  a  la  solución  de  enfermedades 


que atienden  el  perfil  de  morbimortalidad  y  acorde  con  las  condiciones  de  tecnología  existente  en  el  país;  pero  contiene  algunas  exclusiones  y  limitaciones,  como  son  aquellos  servicios  que  no  tienen  impacto  sobre  el  estado  de  salud  o  cuya  efectividad  no  ha  sido  demostrada,  aquellos  que  son  altamente  costo‐inefectivos,  aquellos  que  se  consideran  como  cosméticos,  estéticos o suntuarios, o aquellos de carácter experimental o no aceptados por  la ciencia médica.  Sin  embargo,  en  este  contexto,  la  Corte  Constitucional  ha  accedido  a  tutelar, mediante sentencias de revisión (entre otras, T‐236 de 1998, T‐647 de  1997,  T‐165  de  1995,  T‐645  de  1996,  T‐304  de  1998  y  SU‐819  de  1999),  el  derecho  a  la  salud  en  su  conexidad  con  el  derecho  a  la  vida,  otorgando  el  reconocimiento  de  tratamientos  excluidos  de  manera  expresa  o  no  incluidos  en  el  POS;  sus  costos  son  asumidos  por  las  respectivas  EPS  pero  sólo  en  algunas ocasiones dichos costos han sido objeto de recobro al FOSYGA.   En esta categoría encontramos el ordenamiento de tratamientos de cáncer:  quimioterapia,  radioterapia,  braquiterapia,  procedimientos  quirúrgicos  diag‐ nósticos y terapéuticos, pruebas de laboratorio y otros servicios relacionados  con diagnóstico de cáncer; manejo del VIH‐SIDA: suministro de medicamentos,  exámenes de laboratorio y manejo clínico integral; transplantes, en especial de  hígado,  corazón,  médula  ósea  y  riñón;  hemodiálisis;  aplicación  de  stent  coronario o en vasos intracraneanos; implantes cocleares y mamoplastias de  reducción; así como el cubrimiento de tratamientos en el exterior.  Respecto del cubrimiento de tratamientos en el exterior, llama la atención  el criterio expresado por la Corte Constitucional en sentencia T‐304 de 1998,  en la cual señaló:   “Resulta  coherente  la  decisión  de  la  Sala  con  la  línea  jurisprudencial  trazada  por  las  diversas  salas  de  revisión  de  esta  Corte,  que  en  múltiples  ocasiones  han  ordenado  a  las  instituciones  de  seguridad  social  efectuar  un  tratamiento  requerido  por  alguno  de  sus  afiliados,  por  cuanto  lo  que  en  el  fondo  del  presente  asunto  se  observa  no  es  cosa  distinta  de  brindarle  un  tratamiento a un paciente que ha reportado significativas mejoras y que puede  obtenerlas todavía en mayor grado. Además, no es nuevo en la jurisprudencia  de la Corte que se obligue a una entidad renuente a costear un tratamiento en  el exterior.  “Lo  que  es  destacable  aquí  es  que  el  llamado  a  brindar  atención  a  su  afiliado es el ISS y que la forma de hacerlo es cancelar unas sumas de dinero a 


la institución  que  los  preste  por  la  circunstancia,  enteramente  accidental,  de  que los procedimientos médicos a los que está obligado no se practican en el  país.  “La Sala no encuentra motivo suficiente para relevar al Instituto de hacer  el reconocimiento y de cancelar las sumas invertidas, pues fuera de que esa es  su obligación, bajo ningún pretexto es apropiado trasladarla al paciente o a su  familia, sobre quienes no pesa el deber jurídico de soportar esa carga”.  La  precitada  sentencia,  al  igual  que  aquellas  en  las  que  se  ordenó  el  cubrimiento  de  actividades,  procedimientos e intervenciones  no incluidos  en  el POS, por parte de las administradoras, no establece la posibilidad de que el  afiliado  concurra  en  el  financiamiento  de  los  tratamientos  a  través  de  las  cuotas moderadoras o copagos previstos en el sistema; en todas se ordena su  prestación desconociendo la obligación económica a cargo del afiliado.   Con posterioridad, con ocasión de la sentencia SU‐819 de 1999, en la que  se ordenó el cubrimiento de un trasplante de médula ósea en el exterior cuyo  costo aproximado es de US$ 371.740, esa Corporación, además de señalar los  parámetros  y  condiciones  para  la  prestación  de  los  servicios  de  salud  no  contenidos en el POS, en Colombia y en el exterior, deja abierta la posibilidad  de concurrencia en los costos que demandan los tratamientos en el exterior y  demás  tratamientos  no incluidos  en  el  POS  por  parte  de  las  administradoras  como de los afiliados.     B. suministro de medicamentos que no se encuentran dentro del manual de  medicamentos y terapéutica   del sistema    El contenido del POS, además de las actividades de educación, información y  fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación  de  la  enfermedad,  en  los  diferentes  niveles  de  complejidad,  incluye  el  suministro de medicamentos esenciales en su denominación genérica.  En  este  punto,  es  vasta  la  jurisprudencia  de  tutela  de  la  Corte  Constitucional (entre otras, sentencias T‐013 de 1998, T‐033 de 1998, T‐088  de 1996, T‐114 de 1997, T‐125 de 1998, T‐158 de 1995, T‐271 de 1995, T‐417  de 1997, T‐518 de 1997, T‐546 de 1996, T‐606 de 1997, T‐648 de 1996, T‐666  de  1997  y  SU‐480  de  1997)  en  la  que  se  ha  ordenado  el  suministro  de  medicamentos no listados dentro del POS. 


Estos medicamentos  comprenden  tanto  los  definidos  en  los  planes  de  beneficios  POS‐C  y  POS‐S  como  los  que  se  encuentran  por  fuera  de  éstos,  incluidos  los  medicamentos  para  VIH‐SIDA,  y  cáncer,  los  que  normalmente  hacen  parte  del  tratamiento.  Llama  la  atención  que  para  el  VIH‐SIDA  se  ha  ordenado  la  entrega  de  medicamentos  que  no  se  comercializan  en  el  país  y  cuyos resultados no han sido avalados por las sociedades científicas.  Sobre el particular, ha expresado esa Corporación:  “Los medicamentos incluidos en el listado oficial deben entregarse por la  EPS; y si está de por medio la vida del paciente no importa que no estén en el  listado, luego se inaplica el literal g del artículo 15 del Decreto 1938 de 1994.  “[...]  El  tratamiento  prescrito  al  enfermo  debe  la  respectiva  EPS  proporcionarlo, siempre y cuando las determinaciones provengan del médico  tratante, es decir, del médico contratado por la EPS adscrito a ella, y que está  tratando al respectivo paciente.  “[...]  Quiere  decir  lo  anterior  que  la  relación  paciente‐EPS  implica  que  el  tratamiento asistencial lo den facultativos que mantienen relación contractual  con  la  EPS  correspondiente,  ya  que  es  el  médico  y  sólo  el  médico  tratante  y  adscrito a la EPS quien puede formular el medicamento que la EPS debe dar. Si  el  medicamento  figura  en  el  listado  oficial,  y  es  esencial  y  genérico,  a menos  que  solo  exista  de  marca  registrada,  no  importa  la  fecha  de  expedición  del  decreto o acuerdo que contenga el listado. Y, si está de por medio la vida del  paciente,  la  EPS  tiene  la  obligación  de  entregar  la  medicina  que  se  señale  aunque  no  esté  en  el  listado.  Es  que  no  se  puede  atentar  contra  la  vida  del  paciente,  con  la  disculpa  de  que  se  trataría  de  una  obligación  estatal  por  la  omisión  del  Gobierno  al  no  hacer  figurar  en  el  listado  el  medicamento  requerido.  Obligar  al  paciente  a  iniciar  un  trámite  administrativo  contra  entidades estatales para que se le dé la droga recetada es poner en peligro la  vida del enfermo. Ni se puede ordenarle directamente al Estado la entrega de  un medicamento cuando el paciente está afiliado a su respectiva EPS, que, se  repite,  estando  de  por  medio  la  vida,  tiene  el  deber  de  entregar  lo  recetado.  Esa  celeridad  para  la  prestación  obedece,  en  el  caso  del  SIDA,  a  que  éste  aparece dentro del plan de atención básica de salud.  “En  la  T‐125  de  1997,  reiterándose  jurisprudencia,  se  consideró  que  la  negativa  a  entregar  medicamentos  no  incluidos  en  el  listado  oficial  puede  vulnerar  los  derechos  a  la  vida,  y  es  deber  de  las  EPS  atender  la  salud  y  conservar la vida del paciente; de lo contrario, desconocen sus deberes. 


“El usuario  que  tiene  su  derecho  a  la  prestación  puede  oponer  este  derecho  a  la  EPS  a  la  cual  esté  afiliado  para  que  tal  entidad  encargada  de  la  prestación  del servicio  le  dé  el  contenido  del  derecho  que  además  tiene  esta  característica”  (sentencia  SU‐480  de  1997,  M.  P.:  Alejandro  Martínez  Caballero).  Si  bien  se  han  acogido  estos  pronunciamientos  mediante  la  inclusión  de  otros  medicamentos  en  el  listado  y/o  la  reglamentación  para  el  reconocimiento del valor de los mismos por parte del sistema, los altos costos  que  ellos  representan  llevarían  en  el  mediano  y  largo  plazo  al  incremento  desmesurado  en  el  gasto  agregado  en  salud  y  al  desfinanciamiento  del  sistema.   Por vía de ejemplo se puede citar el costo en que incurrió el ISS en 1998 en  la  importación  de  medicamentos  para  dos  usuarios  por  un  valor  de  US$599.770.    C. cubrimiento de tratamientos incluidos en el pos   a personas que legalmente no tienen derecho a ello    El acceso a algunas actividades, procedimientos e intervenciones del POS del  régimen  contributivo,  por  su  costo  exige  de  los  afiliados  unos  períodos  mínimos  de  cotización:  de  52  semanas  para  cirugías  electivas  del  grupo  8  y  superiores  del  Manual  de  Actividades,  Procedimientos  e  Intervenciones  del  POS,  y  de  100  semanas  para  el  tratamiento  de  enfermedades  ruinosas  o  catastróficas.  Frente  a  su  no  cumplimiento,  los  afiliados  tienen  la  opción  de  pagar  un  porcentaje  del  valor  total,  correspondiente  al  porcentaje  de  semanas  que  les  faltan para completarlo o acudir a la red pública para su atención.   La  racionalidad  de  los  períodos  mínimos  de  cotización  deriva  de  la  necesidad de crear y mantener la continuidad en la afiliación y el pago de los  aportes respectivos, de tal manera que los afiliados no evadan o eludan estas  obligaciones  cuando  se  encuentran  sanos  y  sólo  recurran  al  sistema  cuando  padecen  alguna  enfermedad,  que  usualmente  es  de  las  denominadas  de  alto  costo.  También  han  sido  numerosos  los  casos  en  que  la  Corte  Constitucional  (entre otras, sentencias T‐114 de 1997, T‐283 de 1998, T‐328 de 1998, T‐606  de  1997,  T‐607  de  1997  y  T‐632  de  1997)  ha  ordenado  el  cubrimiento,  por 


parte de  las  entidades  administradoras,  de  los  tratamientos  incluidos  en  el  POS  a  los  afiliados  que  no  cumplen  las  exigencias  de  antigüedad,  otorgando  para  algunos  eventos  la  facultad  de  repetir  contra  el  Estado  el  costo  de  los  mismos.  Así mismo, ha accedido a tutelar como mecanismo transitorio el derecho a  la salud de aquellos afiliados cuyos empleadores no han realizado el pago de  los aportes (sentencias T‐471 y T‐669 de 1997), es decir, cuando su afiliación  ha  sido  cancelada  o  suspendida,  facultando  el  recobro  de  los  gastos  de  servicios de salud a estos últimos.     D. continuidad en la prestación de servicios para trabajadores con contrato de  trabajo suspendido  (por ejemplo, concordato o liquidación de empresas)    En  sentencia  SU‐562  del  4  de  agosto  de  1999  (expedientes  acumulados  T‐ 192384 y T‐193556, M. P.: Alejando Martínez Caballero), se condena a la EPS  (ISS)  a  seguir  prestando  los  servicios  de  salud  a  trabajadores  de  empresas  cuyas cotizaciones y aportes se dejaron de hacer por períodos más allá de los  contemplados en la ley para su cubrimiento. Aun cuando se analizaron varios  hechos,  como  la  mora  en  las  cotizaciones,  la  existencia  legítima  o  no  de  suspensión  del  contrato  de  trabajo,  la  cobertura  de  enfermedades  de  alto  costo por fuera del POS, etc., la condena se dio.   Si bien es cierto que sería deseable, para lograr una perfecta justicia, que  todos estos cubrimientos se puedan dar, las decisiones en este sentido ponen  en juego la posibilidad de observar dos criterios: la eficiencia y la efectividad  de un derecho fundamental.   Tanto la eficiencia como la efectividad son dos mandatos constitucionales.  La  Corte  ha  estado  más  inclinada  por  el  segundo  en  sus  distintos  fallos  de  tutela.   No  obstante,  no  podemos  olvidar  que  el  artículo  209  de  la  Constitución  ordena  desarrollar  la  función  administrativa  atendiendo  varios  conceptos,  dentro de los cuales están la “eficacia” y la “economía”.   Aquí vale la pena citar al tratadista Hugo Palacios Mejía, quien en reciente  libro12 expone lo siguiente:  “La ‘eficiencia’ exige, no solo que se consigan los resultados, sino que se los  alcance con los menores costos posibles. Por eso ‘eficiencia’ puede asimilarse a 


economía […] ¿Por qué es tan importante la ‘eficiencia’? Porque, en la medida  en  que  una  sociedad  sea  eficiente,  puede  afirmarse  que  utiliza  los  recursos  limitados  de  que  dispone  en  tal  forma  que,  en  principio,  obtiene  la  mayor  cantidad de bienes y servicios que con ellos puede alcanzar; o, dicho de otro  modo,  que  no  podría  producir  ningún  bien  o  servicio  más  sin  dejar  de  producir otros. Y puesto que esos bienes y servicios son los que sus miembros  han  manifestado  necesitar  y  preferir,  a  través  del  mercado,  esa  máxima  producción  será  la  que  puede  satisfacer  mejor  tales  necesidades  y  preferencias,  y  por  lo  tanto  producir  el  mayor  bienestar  posible  para  sus  miembros.  Desde  un  punto  de  vista  ético,  puede  postularse  que  alcanzar  la  eficiencia  es  un  deber  de  justicia.  […]  su  uso  ineficiente  perjudica  a  quienes  dejar de percibir bienes y servicios que habrían podido estar a su alcance…”.  Estos  mismos  conceptos  son  objeto  del  salvamento  de  voto  de  los  magistrados  Cifuentes,  Naranjo  y  Tafur,  quienes  respecto  de  la  sentencia  anteriormente citadas manifiestan:  “En  suma,  la  vinculación  indefinida  al  régimen  contributivo, sin  que  para  ello  se  exija  el  pago  actual  de  cotizaciones  legalmente  previstas,  elevada  a  derecho  fundamental,  constituye  un  precedente  que  genera  desigualdad  manifiesta  frente  a los  usuarios  del  regimen subsidiado  y  a  las  personas  que  tienen que acudir al sistema nacional de salud, pues en estricto rigor entraña  un  privilegio  que  no  podría  circunscribirse  a  las  personas  afectadas  por  contingencias  personales  o  empresariales,  no  menos  atendibles  que  las  que  afectan a otras personas”.   “Sin  embargo,  el  precedente  no  puede  ser  más  perverso  o  inequitativo,  pues  el  régimen  subsidiado  se  nutre  de  los  excedentes  del  régimen  contributivo,  los  cuales  serán  menores  en  la  medida  en  que  se  destinen  a  absorber los mayores costos que debe soportar este último. En el largo plazo,  si  se  mantiene  esta  pauta  jurisprudencial,  el  sistema  vigente  de  seguridad  social en salud perderá toda viabilidad material y metafísica. Esto será así por  no  haber  tenido  en  cuenta  la  mayoría  una  tercera  esfera:  la  esfera  de  lo  posible”.    E. aplicación ultra‐activa de la ley con fundamento   en el principio de favorabilidad    En sentencia T‐667 del 8 de septiembre de 1999 (expediente T‐231643, M. P.: 


Carlos Gaviria  Díaz),  la  Corte  reitera  este  principio  en  materia  de  derechos  fundamentales derivados de la seguridad social en salud. El caso se refiere a la  cobertura de una licencia de maternidad sin el mínimo de semanas cotizadas.  No  deja  de  ser  esta  providencia  un  llamado  de  atención  para  el  legislador,  cualquiera que él sea, cuando por hacer más eficiente un sistema se amplíen o  racionalicen coberturas, modificaciones que serán inaplicadas por fallos de la  Corte  Constitucional  según  si  la  legislación  anterior  o  posterior  resulta  más  favorable al usuario, sin importar su viabilidad o costo.    F. consideraciones finales    Así  se  tiene  que  la  extensa  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional,  en  sus  salas de revisión de tutela y en Sala Plena  –que a su vez constituye doctrina  constitucional de obligatorio cumplimiento por parte de jueces y magistrados,  amparando el derecho a la salud por su conexidad con el derecho fundamental  a  la  vida  y  a  la  integridad  física  o,  tratándose  de  los  niños,  como  derecho  fundamental–,  en  la  que  ha  ordenado  el  cubrimiento  de  actividades,  proce‐ dimientos e intervenciones no incluidas en el POS o a personas que no tienen  derecho a ello, tienen grandes implicaciones fiscales para el Estado.  Al  considerar  que,  en  virtud  de  la  relación  contractual  Estado‐EPS,  estas  últimas sólo tienen obligación de lo delegado, en el evento que se otorgue más  de  lo  reglamentado,  les  es  dable  la  repetición  contra  el  Estado,  FOSYGA  subcuentas de compensación y de promoción y prevención o del presupuesto  del Ministerio de Salud, por los costos en que incurran en el cubrimiento de las  atenciones en salud no previstas en dicha delegación.  También es claro que, por la delegación para la prestación de los servicios  de  salud  contenidos  en  el  POS,  las  administradoras  reciben  el  valor  correspondiente  a  las  UPC  que  reconoce  el  sistema  a  través  del  FOSYGA,  provenientes  de  diversas  fuentes  tanto  del  régimen  contributivo  como  del  régimen  subsidiado,  pero  que  sus  obligaciones  son  limitadas  en  cuanto  sus  recursos son igualmente limitados.  No obstante dicho reconocimiento, conforme a la reiterada jurisprudencia,  le  corresponde  al  Estado,  el  cubrimiento  de  tratamientos,  intervenciones  y  medicamentos no incluidos en el POS (exclusiones expresas, tratamientos en  el  exterior  y  lo  no  relacionado  en  el  plan  de  beneficios,  como  el  uso  de  tecnologías no aplicables en el país), el suministro de medicamentos que no se 


encuentran dentro del Manual de Medicamentos y Terapéutica del sistema y el  cubrimiento de tratamientos incluidos en el POS a personas que legalmente no  tienen derecho a ellos por el no cumplimiento de las exigencias de antigüedad.  Si  bien  reconoce  esa  Corporación  que  existe  el  riesgo  de  romper  el  equilibrio  financiero  del  sistema  actual  y  la  sostenibilidad  del  mismo  en  el  mediano y largo plazo por la asunción por parte del FOSYGA y de las EPS, en el  otorgamiento de prestaciones por fuera del POS o de su prestación cuando no  se  han  cumplido  los  períodos  de  carencia,  tal  consideración  pone  en  cabeza  del  presupuesto  nacional  la  obligación  del  cubrimiento  de  las  atenciones  en  salud no previstas en el sistema, desconociendo las diversas fuentes con que el  Estado garantiza el servicio público de salud a su cargo y los diversos usos que  dentro del sistema y fuera del mismo el Estado debe atender.  Debe recordarse que con la Ley 60 de 1993 se refinanció sustancialmente  la  salud  a  través  del  situado  fiscal  en  salud,  la  participación  en  los  ingresos  corrientes de la Nación y el establecimiento del fondo del pasivo prestacional  del sector salud a nivel nacional; igualmente se redefinieron los conceptos de  funcionamiento  e  inversión  con  el  objeto  de  garantizar  servicios  de  salud  integrales a la población.  Con la Ley 100 de 1993 se adicionaron otras fuentes de financiamiento y el  marco institucional dentro del cual debe realizarse la gestión financiera bajo  los  regímenes  contributivo  y  subsidiado  en  el  origen  de  sus  recursos,  con  el  propósito de garantizar un POS a todos los habitantes del territorio nacional.  Así mismo, se cuenta con otros recursos que conservan su destinación especial  dentro del sector salud.  La diversidad y dispersión de las fuentes del sector salud puede señalarse  en  forma  agregada  en  las  contribuciones  de  los  afiliados  al  régimen  contributivo, el situado fiscal, la participación de los ingresos corrientes de la  Nación  destinados  a  salud,  las  rentas  cedidas  y  demás  rentas  de  los  departamentos y municipios, y otros recursos del presupuesto nacional, y que  se destinan a cubrir las prestaciones del sistema del régimen contributivo y el  régimen  subsidiado,  a  la  atención  en  salud  de  las  personas  que  tienen  el  carácter  de  vinculadas,  es  decir  la  población  que  no  tiene  la  posibilidad  de  acceder a la atención por la seguridad social, y a la prestación de los servicios  de salud pública.  Así, el Estado asume la prestación del servicio público de salud a su cargo  en  cumplimiento  de  lo  ordenado  por  la  Constitución  Política,  a  través  de 


diversas fuentes y diversos administradores encargados de su gestión para el  cubrimiento  de  las  prestaciones  del  régimen  contributivo,  del  régimen  subsidiado,  de  los  vinculados  y  para  la  prestación  de  los  servicios  de  salud  pública.  Como ya se indicó atrás, la cobertura del sistema puede calcularse en cerca  del  53%, correspondiendo  el  30.28%  al  régimen  contributivo  y  el  22.71% al  régimen subsidiado; alrededor del 47% corresonde a vinculados que recurren  a la red pública con los recursos de oferta.  En  este  contexto  se  tiene  que,  si  bien  existe  una  masa  de  recursos  considerable, frente a la utilización de la misma se plantea: una ampliación de  cobertura  de  acuerdo  con  la  destinación  de  los  recursos  del  sector  a  la  población  de  escasos  recursos,  primando  en  ello  el  interés  general,  o  el  cubrimiento de un conjunto de actividades no incluidas o limitadas en el POS a  la  población  actualmente  cubierta,  privilegiando  el  interés  particular,  con  lo  cual  se  sacrificaría  la  cobertura  y  la  destinación  de  mayores  recursos  del  presupuesto nacional con los cuales no se cuentan.  De otra parte debe tenerse en cuenta que el ejercicio indiscriminado de la  acción de tutela por parte de los afiliados conlleva: el debilitamiento del POS  como herramienta de priorización al desbordarse sus límites; un incremento  del riesgo financiero de las administradoras cuando no se les falculta para su  repetición contra el Estado; el estímulo al incumplimiento de la obligación de  la  afiliación,  a  la  evasión  y  elusión  de  aportes  cuando  se  pretermiten  los  períodos  mínimos  de  cotización;  circunstancias  que  remiten  de  nuevo  al  desequilibrio  financiero  del  sistema  en  el  mediano  plazo,  con  un  efecto  negativo  sobre  la  eficiencia  del  gasto  en  salud  al  concentrarse  en  las  intervenciones  de  alto  costo  y  alta  tecnología  en  curación  y  rehabilitación,  a  costa de los gastos de promoción y prevención. Así mismo estamos cayendo en  una  trampa  peligrosa.  Hoy  no  se  da  a  los  usuarios,  por  falta  de  recursos,  los  tratamientos  o  medicamentos  a  los  cuales  tienen  derecho,  por  cuanto  económica  y  administrativamente  apenas  se  da  abasto  para  cumplir  con  los  mandatos de las tutelas. En este actuar se ve que se le dice al usuario, por las  mismas EPS: “instaure una tutela para que se le expida la orden”.    IV. conclusiones    1.  La  función  social  de  la  pensión  por  invalidez,  vejez  o  muerte,  en  un  país  como el nuestro, exige de una coordinación estatal que permita desarrollar un 


sistema universal,  eficiente  y  solidario.  La  estructura  que  se  ha  planteado  a  través  de  la  Ley  100  de  1993  y  la  generalización  de  sus  principios  en  los  regímenes  especiales  han  sido  contrarrestadas  por  pronunciamientos  judiciales  que,  fallando  en  derecho,  han  abierto  caminos  por  donde  en  ocasiones se ha desviado el objeto que debe tener la seguridad social en una  circunstancia deficitaria estructural como la actual.    2. Algunos de los temas expuestos en materia pensional permiten observar  que  en  virtud  de  pronunciamientos  proferidos  por  las  altas  cortes  se  han  extendido  y  generalizado  beneficios  pensionales  que  la  Nación  otorgó  de  manera  específica  a  unos  sectores,  con  el  objeto  de  compensar  situaciones  particulares y coyunturales de éstos. Casos de ello son la generalización de la  mesada  adicional  consignada  en  el  artículo  131  de  la  Ley  100, con  la cual  se  pretendía  compensar  la  pérdida  de  poder  adquisitivo  que  sufrieron  aquellos  pensionados que adquirieron el status con anterioridad a  1988; y la pensión  de gracia, creada a principio del siglo XX, en un marco histórico y geopolítico  distinto,  a  favor  de  unos  docentes  desprotegidos  de  pensión  vitalicia  y  a  los  cuales se les exigía demostrar no tener recursos para su subsistencia.   3.  Extendidos  tales  beneficios,  las  consecuencias  fiscales  son  bastante  considerables, si se tiene en cuenta que sólo por efectos de éstos dos casos la  Nación debe pagar cerca de $922 mil millones adicionales al año.  Lo anterior,  además  de  ser  altamente  oneroso  para  la  Nación,  no  resulta  justo  pues  compromete  a  una  nueva  generación  de  personas  a  proveer  de  recursos  al  sistema  para  poder  financiar  aquellos  actuales  beneficiarios  que  no  contribuyeron  con  capital  alguno  para  recibir  dicha  retribución  y  que,  adicionalmente, como en el caso de los maestros, reciben varias pensiones.  4. Es claro que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 dejaron de  existir regímenes pensionales especiales, excepto los contenidos en el artículo  279  de  la  misma  ley  (ECOPETROL,  fuerzas  militares  y  magisterio);  que  el  régimen de transición previsto en dicha ley ampara sólo bajo unos requisitos  específicos  las  condiciones  de  tiempo,  monto  y  edad  para  pensión,  entendiéndose  éstos  como  los  años  de  cotización  o  servicio  requeridos  para  acceder a la pensión, el porcentaje del salario sobre el cual se liquida ésta y la  edad a la cual se efectúa el reconocimiento; que los factores salariales para la  liquidación  de  las  pensiones  de  todos  los  servidores  son  los  que  regulan  el  régimen  general  de  pensiones,  es  decir  los  establecidos  en  Decreto  1158  de  1994, que en últimas son los mismos que señala la Ley 33 de 1985. 


5. Sin embargo, los fallos judiciales han considerado que las pensiones de  los  funcionarios  que  con  anterioridad  se  encontraban  amparados  por  un  régimen  pensional  especial,  como  es  el  caso  de  la  Contraloría  General  de  la  República,  la  rama  jurisdiccional  y  el  Ministerio  Público,  no  deben  ser  liquidados  con  los  factores  salariales  previstos  en  la  Ley  33  de  1985  o  en  el  Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100, sino con base en todo lo  devengado o bien con fundamento en los factores salariales que sirvieron de  base para efectuar los aportes, así ellos no se hayan descontado.   6.  En  consecuencia,  la  Nación  se  ha  visto  obligada  a  efectuar  reco‐ nocimientos de pensiones con base en factores distintos a los establecidos por  ley,  incrementando  de  manera  considerable  sus  costos  pensionales  por  cuanto, además del aumento porcentual que se debe asumir en la pensión por  la  inclusión  de  factores  salariales  adicionales,  se  ha  dejado  de  percibir  la  cotización correspondiente a estos factores durante años.   7.  Con  el  transcurso  de  los  años,  los  cambios  en  materia  de  seguridad  social  en  pensiones  han  sido  radicales;  como  dijimos,  las  pensiones  se  otorgaban  inicialmente  a  manera  de  gracia  del  legislador  para  aquellos  servidores  o  familiares  de  servidores  que  se  encontraban  en  situaciones  de  desventaja por la labor que desempeñaban o porque debían ser honrados por  sus  logros  patrióticos.  Dichos  reconocimientos  carecían  de  toda  planeación  económica y del requerimiento de una cotización que compensara la pensión  vitalicia  que  se  recibiría,  aspectos  que  hoy  son  fundamentales  en  los  lineamientos según los cuales opera el sistema pensional.   8.  Hoy  la  seguridad  social  está  enmarcada  dentro  de  unos  principios  de  eficiencia, universalidad y solidaridad, que tienen por objeto garantizar, en lo  posible  a  la  totalidad  de  los  ciudadanos,  una  cobertura  prestacional  mínima.  En este contexto, es fundamental propender por que el reconocimiento de las  pensiones  se  adelante  sobre  las  normas establecidas  para  tal efecto,  trabajar  por  que  las  directrices  de  la  seguridad  social  sean  seguidas  y  por  que  el  sistema mantenga su equilibrio financiero. Solo así se evitará que el beneficio  de  unos  pocos  atente  contra  el  bienestar  de  la  población  en  general  y  de  las  generaciones  futuras,  que  son  en  últimas  las  que  tendrán  que  pagar  los  faltantes de las concesiones que en materia pensional de manera equivocada  se hagan ahora.  En la búsqueda de la universalidad de la protección y atención en salud de  toda  la  población,  y  del  cumplimiento  de  los  cometidos  de  la  Ley  100,  el 


Estado, frente a la disyuntiva de ampliar la cobertura o atender el cubrimiento  de  los  procedimientos,  actividades e  intervenciones  no  incluidos  en  el  POS o  con  limitaciones  en  su  prestación  a  la  población  que  se  encuentra  afiliada,  debe  priorizar  el  garantizar  un  plan  de  atención  mínimo  para  lograr  una  mayor  cobertura  a  la  población  con  mayores  necesidades,  primando  el  bienestar  general  y  no  el  sacrificio  del  mismo,  para  no  ir  en  detrimento  de  amplios sectores que no tienen ningún tipo de aseguramiento.   9. Existe dispersión en las fuentes de financiamiento del sector y diversos  agentes  responsables  de  su  gestión  (FOSYGA,  Nación,  departamentos  y  municipios),  de  manera  que  no  puede  concentrarse  en  la  Nación  la  res‐ ponsabilidad  del  cubrimiento  de  los  tratamientos  limitados  o  excluidos  del  POS, cuando se han entregado recursos, vía transferencias y cesión de rentas,  a  las  entidades  territoriales  para  la  organización  y  administración  de  las  acciones y los servicios de salud, eximiendo a la Nación y al  FOSYGA de dichas  obligaciones en el ámbito departamental y municipal.   10.  Como  consecuencia  de  lo  anterior,  existen  restricciones  de  carácter  presupuestal y legal que le impiden a la Nación asumir de manera exclusiva la  protección de las atenciones de salud no incluidas o limitadas del POS, cuando  en el marco de la Ley 60 de 1993 le han sido transferidos a los departamentos  y municipios las competencias y recursos necesarios para su asunción.      Notas:     

Cap. 1  *  Tomado  del  discurso  pronunciado  por  el  autor  en  el  homenaje  que  le  ofrecieron los industriales y empresarios en Medellín el 16 de agosto de 2000.      

Cap. 2  *  Tomado de la parte primera del Informe del Ministro de Hacienda al Congreso de  este  año,  que  se  encuentra  contenido  en  el  tomo  I  de  la  Memoria  de  Hacienda  1999‐2000. 


1 De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, los precios de los  productos básicos diferentes al petróleo cayeron un 14.7% en 1998 y un 6.9% en  1999.  2  En comparación con el segundo trimestre de 1998.  3  La pérdida de valor de los activos se refleja en la caída del índice de precios de la  vivienda,  el  cual,  de  acuerdo  con  información  del  DNP,  pasó  de  105.5  en  noviembre 1994 a 64.3 en igual mes de 1999. Algo similar ocurrió con el precio de  las acciones. El índice  de la Bolsa de Bogotá,  IBB, pasó de 1.431  en  diciembre  de  1997 a 894 en octubre de 1999.  4  De acuerdo con lo  reseñado por la Encuesta de  Opinión Industrial de la  ANDI, en  diciembre  de  1999  el  nivel  esperado  de  pedidos  por  los  empresarios  para  los  siguientes seis meses era el más alto registrado desde julio de 1998.   5  José A. Ocampo y Manuel Ramírez (eds.). El problema laboral colombiano, Informe  de  la  Misión  Chenery,  Bogotá,  Contraloría  General  de  la  República,  DNP  y  SENA,  1987.  6   Stanley  Fischer.  “The  Role  of  Macroeconomics  Factors  in  Growth”,  en  NBER  Macroeconomics Annual, 1991, Vol 6.    Roubuni  y  Salai‐Martin.  A  Growth  Model  of  Inflation,  Tax  Evasion,  and  Financial  Represión; NBER Working Paper, Nº 4062, May 1992.  7  José D. Uribe. Inflación y crecimiento económico en Colombia, Bogotá, Banco de la  República, 1994.  8  Javier Gómez. El costo de la inflación, Bogotá, Banco de la República 1998; Zeinab  Partow  y  David  Yuravlivker.  Intermediate  Inflation  in  the  Northern  Andean  Countries  and  the  Cost  of  Disinflation:  the  International  Experience,  The  World  Bank.  9  Banco de la República. “Informe de precios”, marzo de 2000.  10    Michael  Mussa,  P.  Masson  et  al.  Exchange  Rate  Regimes  in  an  Increasingly  Integrated World Economy, IMF, Washington, abril de 2000.  11  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  y  Banco  de  la  República.  Acuerdo  Extendido  de  Colombia  con  el  Fondo  Monetario  Internacional  en  1999,  Cláusula  21.     

Cap. 3  *  Tomado  del  discurso  pronunciado  por  el  autor  durante  la  clausura  de  la  pasada  Convención  Bancaria  y  de  Instituciones  Financieras,  Bogotá,  9  de  junio  de  2000,   reproducido en el tomo 3 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000.  1  De  no  haber  adoptado  medidas  oportunas  durante  la  reciente  crisis  financiera 


para recuperar la solvencia de las entidades financieras de los sectores público y  solidario  el  Estado  hubiera  tenido  que  cubrir  las  exigibilidades  del  seguro  de  depósitos por una suma de $2.8 billones.  2  Es el caso de la actual crisis de la banca pública y de las instituciones de economía  solidaria  dedicadas  a  actividades  financieras.  Una  de  las  acciones  del  Gobierno  para  su  defensa  fue  la  aprobación  de  vigencias  futuras  a  FOGAFIN  por  $3  billones  para atender el servicio de la deuda de los bonos que debe colocar para capitalizar  esas entidades como parte del proceso de saneamiento financiero.  3  Además,  su  medición  no  es  fácil.  Las  cifras  estimadas  en  diferentes  estudios  oscilan entre $140 billones y más de $200 billones en sólo pasivos pensionales.  4  Sentencia C‐955 del 26 de julio de 2000, M. P.: José Gregorio Hernández, exps. D‐ 2823 y D‐2828. 

Cap. 4  *  Tomado de las distintas conferencias sobre el sector solidario y el cooperativismo  pronunciadas  por  el  autor  y  recogidas  en  los  tomos  3  y  4  de  la  Memoria  de  Hacienda 1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000. 

Cap. 5  *  Tomado de las ponencias del autor sobre descentralización, contenidas en Nuevos  rumbos para la descentralización, Bogotá, Imprenta Nacional,  2000, en el tomo 4  de la Memoria de Hacienda 1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda  1999‐2000.  1  Es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades  territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera.  Así por ejemplo, en 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales  a  atender  gastos  corrientes  y  solo  el  29%  a  inversión  física.  Ahora  bien,  en  relación  con  la  estructura  del  empleo  público  territorial  cabe  señalar  que  son  contados  los  casos  en  los  que  las  plantas  de  personal  no  están  sobredimensionadas  y  que  en  muchas  ocasiones  existen  elevadas  “plantas  paralelas” (como es el caso de los supernumerarios y los contratistas). Los análisis  del Ministerio de Hacienda establecen que la mayor parte de los departamentos y  muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera  parte de los funcionarios que tienen en la actualidad y otros con una proporción  aún  menor.  Así  mismo,  el  empleo  se  encuentra  altamente  concentrado  en  unas  pocas dependencias que cumplen ante todo funciones administrativas o de control 


(despachos de  gobernadores  o  alcaldes,  asambleas  y  concejos,  contralorías,  secretarías  generales,  secretarías    de    servicios  administrativos  y  secretarías  de  gobierno)  y,  en  general,  guarda  poca  relación  con  las  funciones  que  les  corresponde  desempeñar  a  las  entidades  territoriales    (en  el  caso  de  los  departamentos  el  personal  técnico  y  profesional  apenas  representó  un  19%  del  total de la planta en 1997).     Existe  además  un  conjunto  de  grupos  de  interés,  como  los  docentes  y  los  trabajadores de obra pública, que gozan de beneficios excepcionales, carentes de  toda  justificación,  como  la  posibilidad  de  pensionarse  a  temprana  edad  (con  20  años  de  trabajo  y  cualquier  edad)  y  la  adición  de  toda  suerte  de  primas  y  bonificaciones  extralegales.  Este  problema  que  Kalmanovitz  (1998)  llama  “los  derechos  injustos  adquiridos”  es  por  desgracia  una  constante  en  los  departamentos y municipios colombianos.  2  Una de las bondades de la Ley 100 de 1993 fue hacer explícita la existencia de la  deuda pensional y la necesidad de su cuantificación y atención. Antes de la puesta  en marcha de la citada ley, el sistema territorial de pensiones estaba sumido en un  caos  que  se  caracterizaba  por  la  proliferación  de  una  gran  cantidad  de  fondos,  cajas  y  entidades  de  previsión  social  insolventes  que,  por  disposición  de  la  ley,  tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los fondos territoriales de pensiones.  Los  funcionarios  que  venían  cotizando  en  las  entidades  declaradas  insolventes  debieron escoger entre el régimen de prima media con prestación definida (ISS) o  el de ahorro individual con solidaridad (AFP), habiendo lugar a un bono pensional  por  el  valor  de  los  anteriores  aportes  acumulados  o  tiempos  servidos.  Como  consecuencia de ello, los departamentos dejaron de percibir ingresos por aportes,  pero tuvieron que continuar asumiendo las obligaciones a su cargo, en particular  el pago de las mesadas a los pensionados y el respaldo de los bonos pensionales  de  los  empleados  activos  que  se  trasladaron  al  ISS  o  a  las  AFP.    Sin  embargo,  al  parecer  no  sucedía  lo  mismo  con  los  aportes  de  nómina  y  las  contribuciones  de  seguridad social que permitieran ir conformando las reservas necesarias para los  futuros pensionados, aspecto cuyas consecuencias futuras todavía no se advertían  al  nivel  territorial.  No  de  otra  forma  se  entenderían  los  problemas  que  se  han  empezado a hacer manifiestos en momentos recientes.  3   En  los  departamentos,  por  ejemplo,  las  indefiniciones  respecto  a  sus  responsabilidades  en  el  manejo  del  recurso  humano  han  desestimulado    la  asunción  de  sus  competencias  en  el  sector  de  acuerdo  a  la  Ley  60  (ver  Banco  Mundial, 1996).  4  Mediante  un  programa  de racionalización de la planta  de  docentes al interior de  los departamentos y municipios es mucho lo que se puede lograr en esta materia  Acciones  específicas  de  dicho  programa  serían:  1.  La  actualización  de  la  información  sobre  la  planta  docente;  2.  La  reasignación  de  los  docentes 


departamentales, con base en indicadores técnicos tales como la relación alumno‐ docente,  así  como  las  disponibilidades  y  necesidades  de  sus  municipios;  3.  El  abstenerse  de  hacer  nombramientos  de  docentes  en  tanto  no  se  cuente  con  los  recursos  para  su  pago,  y  4.  El  abstenerse  en  la  medida  que  vayan  quedando  vacantes en la planta de docentes, de proveerlas con nuevos nom‐bramiento, y, en  su lugar, asumir docentes de los departamentos o de los municipios que presenten  problemas en la financiación de los mismos.  5  Con ocasión de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999.  6  Hoy  en  día,  la  equidad  en  la  distribución  inter  e  intradepartamental  del  situado  depende  de  manera  exclusiva  de  la  distribución  geográfica  de  los  profesores  nacionales y nacionalizados. Con frecuencia se dan casos en donde departamentos  y  municipios  de  un  mismo  departamento,  con  una  población  escolar  similar,  reciben  montos  de  recursos  bastante  diferentes;  ello  es  así  porque  en  un  municipio  puede  haber  una  cantidad  de  docentes  mayor  y/o  puede  tener  unos  costos salariales mayores que los del otro, mientras que sus poblaciones escolares  pueden ser más o menos semejantes.    7  Para las autoridades locales es más fácil financiar gastos presentes con deuda que  con  impuestos,  porque  aquella  genera  menor  resistencia  social:  en  efecto    los  contribuyentes  no  son  conscientes  de  que  un  mayor  endeudamiento  en  el  presente significa mayores impuestos en el futuro.  8  Con  excepción  de  las  ciudades  mayores  a  100  mil  habitantes  y  algunos  departamentos,  históricamente  el  crédito  no  había  jugado  un  papel  importante  como  fuente  de  financiamiento  de  las  entidades  territoriales.  La  centralización  y  absorción progresiva de funciones y competencias por el nivel central, que se hizo  manifiesta en la profusión de entidades del orden nacional, hacía innecesario, en  cierta medida,  el endeudamiento de las entidades territoriales con propósitos de  inversión.  Así  mismo,  por  lo  general,  los  municipios  y  departamentos  no  resultaban  ser  clientes  atractivos  para  los  bancos  en  razón  de  su  baja  capacidad  financiera  para  apropiar  recursos  estables  y  dinámicos  que  se  constituyeran  en  garantía de pago de los créditos. Finalmente y, como consecuencia de lo anterior,  los  excesivos  requisitos  y  trámites  exigidos  por  los  bancos  terminaban  por  desanimar a los funcionarios territoriales que golpeaban a sus puertas.  9  Los bancos se suelen asegurar exigiendo la pignoración de estas transferencias, las  cuales deben consignarse en cuentas en dichas instituciones.  10   Más aún cuando se comparan los diferentes países: aquellos con las regulaciones  más estrictas no siempre son los que exhiben las políticas fiscales más apropiadas.  Por ejemplo, Lane observa endeudamientos más peligrosos en algunos estados de  Australia que en las provincias canadienses.  11  Un riesgo   que se cierne sobre los planes de desempeño a nivel territorial, como  también  sobre  la  necesaria  reforma  administrativa  del  nivel  central,  son  las 


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decisiones de  la  Corte  Constitucional,  la  cual  ha  emitido  fallos  que  reflejan  el  desconocimiento  de  aspectos  de  la  economía  tan  fundamentales  como  el  de  la  restricción  presupuestal  y  que  atentan  contra  estos  objetivos;  así,  un  trabajador  no podría ser despedido como efecto de un proceso de reforma institucional que,  por  ejemplo,  implique  la  eliminación  de  dependencias,  sino  que  debería  preservársele el empleo, e incluso capacitarlo para que lo desempeñe. Algo similar  se  refleja  en  las  decisiones  de  los  jueces  ordinarios,  los  cuales  en  muchas  ocasiones aplican la caridad como criterio para asignar recursos públicos en fallos  pertinentes  a  los  servicios  del  Estado,  lo  que  resulta  irracional  como  criterio  de  reparto y hace inviable el sistema (Salomón Kalmanovitz, 1999).  La  Corte  Constitucional  declaró  inexequible  por  vicios  de  forma  la  Ley  508  de  1999  o  Ley  del  Plan,  mediante  sentencia  557  de  2000,  M.  P.:  José  Gregorio  Hernández. Por tal razón el Gobierno expidió el Decreto 955 de 2000 que contiene  el plan de inversiones vigente.   El  plan  de  inversiones  contempla  recursos  para  el  sector  salud  por  $9.5  billones  durante  el próximo cuatrienio, de los cuales $6.4  billones (68%) corresponden a  las transferencias de la Nación y el resto a recursos que se canalizan sobre todo a  través del FOSYGA.  De  acuerdo  con  información  disponible  la  edad  promedio  de  jubilación  en  la  empresa  es  de  47  años,  que  representa  entre  10  a  15  años  menos  que  en  el  régimen ordinario. Además, la proporción de jubilados frente al personal activo es  del 50%, esto es, existe un jubilado por cada dos trabajadores activos.  El  seguro  en  salud  presenta  una  elevada  carga  pensional  y  laboral  como  consecuencia  de  beneficios  extralegales.  A  manera  de  ejemplo,  en  1999  deberá  pagar a los ex funcionarios de salud del ISS más de $230 mil millones con cargo a  los ingresos por UPC, en lugar de destinar esos recursos a la atención en salud. Es  decir, en promedio la UPC que recibe el ISS por cerca de un millón de sus afiliados  en un año se destina a pagar las pensiones de 10 mil ex funcionarios del negocio  de salud del instituto.   

 

Cap. 6  *  Tomado  de  discursos  presentados  por  el  autor  y  contenidos  en  el  tomo  4  de  la  Memoria de Hacienda 1998‐1999, y de documentos elaborados como Ministro de  Hacienda publicados en el libro Nuevos rumbos por la descentralización, Bogotá,  Ministerio de Hacienda, 2000.  1  Con  la  declaratoria  de  inexequibilidad  de  la  Ley  508  de  1999  y  la  puesta  en  vigencia  del  Decreto  955  de  2000  tuvo  que  tramitarse  en  la  ley  de  presupuesto 


adicional una fórmula similar a la de la ley del plan aprobada por el Congreso que  permitiera el otorgamiento de créditos presupuestales para el pago de docentes y  personal docente, previa la suscripción de los respectivos acuerdos con la Nación.  En  la  fecha  la  División  de  Apoyo  Fiscal  (DAF)  del  Ministerio  de  Hacienda  está  implementando,  junto  con  Planeación  Nacional  y  el  Ministerio  de  Educación,  dichos acuerdos para los giros de las mesadas atrasadas.   2  En  el  plan  de  desarrollo  1999‐2002  para  apoyar  la  solución  de  los  problemas  estructurales del sector se asignarán cerca de $17 billones, de los cuales un 90%  corresponde a transferencias de la Nación a los entes regionales.     

Cap. 7  *  Tomado  de  los  discursos  pronunciados  por  el  autor  en  distintos  foros  y  sobre  distintos  temas  cafeteros  contenidos  en  el  tomo  4  de  la  Memoria  de  Hacienda  1998‐1999 y en el tomo 2 de la Memoria de Hacienda 1999‐2000. 

Cap. 8  *  Tomado del discurso pronunciado por el autor, con motivo del lanzamiento de la  Policía Fiscal y Aduanera en las instalaciones de la Dirección General de la Policía  Nacional. Bogotá, 19 de enero de 1999. 

Cap. 9  *  Tomado  del  discurso  pronunciado  por  el  autor  al  presentar  al  Congreso  de  la  República  el  proyecto  de  ley  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo  “Cambio  para  construir la paz”. Bogotá, 5 de febrero de 1999.  *  Tomado  del  discurso  de  instalación  del  seminario  sobre  economía  y  cultura  “La  tercera cara de la moneda”, pronunciado por el autor en Bogotá, el 16 de mayo de  2000. 


Cap. 10  *  Tomado  de  los  discursos  pronunciados  por  el  autor  ante  las  Asambleas  de  Gobernadores del BID: París, 1999, y Nueva Orleans, 2000. 

Cap. 11  *  Tomado  de  la  ponencia  presentada  por  el  autor  en  un  foro  agrupado  por  la  Universidad de los Andes sobre el tema y recopilado en el tomo  2 de la Memoria  de Hacienda 1999‐2000.  1  Alfonso Santiago. La Corte Suprema y el poder político, función política y posibles  modelos institucionales, Buenos Aires, Edit. Abaco, 1998, p. 55.  2  Ibid., citas de Carlos Fayt y Karl Loewenstein, pp. 55 y 56.  3  Ibid., p. 57, caso Peralta, consid. 4. Fallos 314:704‐LL T. 1991‐C, p. 518.  4  Ibid., p. 98.  5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, exp. 33.148. 6  Artículo 9º de la Ley 114 de 1913.  7  Sala  de  Negocios  Generales.  Sentencia  del  30  de  noviembre  de  1951,  M.  P.:  Dangond Daza, actor: Tomás Cadavid, T. XVI, fl. 269. 8  Consejo  de  Estado,  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Segunda.  Sentencia  del  24  de  febrero  de  1989,  C.  P.:  Alvaro  Lecompte  Luna,  exp.  614  (12495).  9  Consejo  de  Estado,  sentencias  del  16  de  junio  de  1995,  M.  P.:  Clara  Forero  de  Castro, exp. 10665, y del 24 de abril de 1997,  M. P.: Silvio Escudero Castro,  exp.  14004.  10  Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del  26  de agosto de 1997, exp. S‐699.  11  La  reforma  de  la  seguridad  social  en  salud.  Antecedentes  y  resultados,  Bogotá,  Ministerio de Salud, T. I, p. 192.  12  Hugo  Palacios  Mejía.  La  economía  en  el  derecho  constitucional  colombiano,  Bogotá, Biblioteca Derecho Vigente, 1999, p. 7. 


ITINERARIO DE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA  

JUAN CAMILO RESTREPO

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