QUINCENARIO AFIN N° 318

Edición

Martes, 18 de abril del 2023

QUINCENARIO

¿SABÍAS QUÉ?

El gasto en mantenimiento vial disminuyó 25% en 2022 poniendo en riesgo la infraestructura vial

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ECONOMÍA

Planificación: Lo que le falta a la ANI

LEGAL

Una autoridad de infraestructura

ARTÍCULO

Los fideicomisos como solución a la crisis de inversión y desarrollo AX+

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En 2022, el gasto de mantenimiento en transporte terrestre fue de S/ 2 666 millones, 25% menos que en 2021 y 27% menos con respecto al 2020.

La notoria disminución se debe al menor gasto de mantenimiento de vías vecinales, que descendió 76% con respecto al año anterior y 80% en comparación con el 2020, principalmente la correspondiente a los gobiernos locales.

Fuente: MEF. Transparencia Económica Elaboración: AFIN

¿Sabías que el gasto en mantenimiento vial disminuyó 25% en 2022 poniendo en riesgo la infraestructura vial?

ECONOMÍA

POR: YOVANNA RAMÍREZ

JEFA DE ESTUDIOS ECONÓMICOS AFIN

PLANIFICACIÓN: LO QUE LE FALTA A LA ANI

Analizando el proyecto de ley de creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANI) se evidencian algunas flaquezas como no otorgarle la competencia en planificación de inversiones, repitiendo la historia de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios.

Para comprender la situación actual, debemos aclarar que los sectores realizan la priorización y elaboran su cartera de Programación Multianual de Inversiones (PMI), que es remitida al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para los fines presupuestales correspondientes. Asimismo, desde el 2019, el MEF propone cada 3 años un Plan Nacional de Infraestructura elaborado sobre la base de los PMI de los sectores del gobierno nacional, los IMIAPP1 de los ministerios, entre otros documentos.

El Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025 (PNISC), incluido entre los criterios de selección de la cartera de proyectos de la ANI, buscó incorporar los criterios de sostenibilidad en la metodología de priorización. Sin

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embargo, se carece de una planificación global de inversiones que tome en cuenta la dependencia o influencia de un proyecto en otros que pueden ser de la misma o distinta división funcional y pliego.

La planificación debería armar paquetes de intervenciones relacionadas por su localización, las dinámicas económicas y sociales, zona climática, así como por la conexión entre proyectos. Por ejemplo, antes de construir cualquier tipo de infraestructura en zonas susceptibles a lluvias, se deben realizar obras de drenaje para evitar que terminen como el bypass de Huachipa que colapsó ante el ciclón Yaku al poco tiempo de haber sido inaugurado 2 .

Un planeamiento con enfoque territorial no debería verse limitado por las competencias de cada pliego. En Lima y Callao coexisten varias entidades involucradas en infraestructuras de transporte. La Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) está a cargo de la adquisición y transferencia interestatal de predios de la Línea 2. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es el concedente de las Líneas 1 y 2, el Aeropuerto Jorge Chávez y de los terminales portuarios del Callao, además está a cargo de la Vía Expresa Santa Rosa3 y el Puente Santa Rosa4. La Municipalidad Metropolitana de Lima es responsable de las obras del Metropolitano y tiene dos concesiones viales. A ellos se sumaría la ANI, en caso de que se le asigne la Línea 3 del Metro.

Una de las debilidades de la inversión pública es la falta de previsión con respecto a la disponibilidad de las áreas donde se desarrollarán infraestructuras. Aunque entre el planeamiento y la ejecución pasan varios años, las áreas no son protegidas y terminan ocupadas ilegalmente, generando demoras y sobrecostos que podrían evitarse.

Entre los criterios de selección de proyectos que se encargarían a la ANI, según el proyecto de ley, se escogerán aquellos con monto igual o mayor a S/ 200 millones

2. https://panamericana.pe/24horas/locales/375595-ciclon-yaku-bypass-huachipa-colapsa-lluvias-inaugurado

3. En acuerdo Gobierno a Gobierno

4. En la cartera de Obras por Impuestos en ProInversión

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debido a que “implican mayor esfuerzo técnico para su formulación y ejecución” según la exposición de motivos. Este criterio es rápido para cualquier tomador de decisiones por la disponibilidad de la información. Sin embargo, esto pasa por alto algunos aspectos sustanciales.

Los montos de inversión suelen sufrir ajustes con posteridad a la viabilidad. De 813 proyectos con montos de viabilidad igual o mayor a S/ 100 millones, el 49% presenta un costo actualizado mayor al de la viabilidad, en tanto que en el 9% de casos se ha presentado una disminución del monto de inversión. Además, no necesariamente los proyectos de mayor monto son los que presentan mayores dificultades en su avance. Solo 0.3% de obras paralizadas corresponden a montos de inversión mayores a S/ 200 millones, según Infobras.

Fuente: MEF. Banco de inversiones, fecha de consulta: 11 de abril de 2023

Elaboración: AFIN

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Obras paralizadas, según monto de inversión

Fuente: Infobras. Fecha de consulta: 11 de abril de 2023 Elaboración: AFIN

La selección de los proyectos debería incorporar el impacto para la sociedad, tomando en cuenta los beneficios netos que genera su ejecución. En la formulación y evaluación de proyectos se obtienen insumos de información que permiten la construcción de indicadores de beneficios y externalidades (positivas y negativas) de cada proyecto.

Los ejercicios de priorización deberían medir la dificultad de cada proyecto identificando sus trabas existentes o potenciales. Se debe avanzar en el desarrollo de una metodología, para cada sector, con variables como el número de años desde su registro en el banco de inversiones, número de actualizaciones de estudios de preinversión, si es una obra paralizada, si existe antecedentes de resolución de contratos, disponibilidad de predios, etc.

De otra parte, bajo un enfoque de sostenibilidad y resiliencia de las infraestructuras, los ajustes tecnológicos deberían ser admitidos con la flexibilidad suficiente para incorporar los cambios necesarios de ingeniería que surgen a lo largo de horizontes de largo plazo, más aun considerando el cambio climático. El 31% de adicionales (de obras y de supervisión), registrados en Infobras al cierre del 2021, se debieron a situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato.

La brecha de infraestructura de acceso básico de largo plazo supera los S/ 363 mil millones sin contar los gastos de operación y mantenimiento. Según el proyecto de ley, el mantenimiento sería asumido por la ANI solo por hasta 4 años luego de lo cual pasará a los entes competentes, los cuales no solo necesitan recibir oportunamente la transferencia de conocimientos necesaria, sino también ser supervisados para garantizar que las infraestructuras se encuentren en adecuadas condiciones tal como sucede con las Asociaciones Público-Privadas (APP) en las que se sanciona el incumplimiento de los estándares comprometidos contractualmente.

Existen problemas transversales que afectan a los proyectos de infraestructura tales como las demoras en la aprobación de estudios, instrumentos ambientales, permisos, licencias, entrega de predios, liberación de interferencias, conflictos sociales, deficiencia de expedientes técnicos, entre otros. La creación de la ANI es la ocasión para repensar los procesos actuales y proponer las reformas en la planificación y gestión de proyectos que deberían conducir a un cambio general y dejar de conformar carteras que recibirán excepciones y facilidades como una suerte de privilegios.

UNA AUTORIDAD DE INFRAESTRUCTURA

El pasado 3 de abril el Poder Ejecutivo remitió al Congreso el Proyecto de Ley (en adelante, el Proyecto) que crea la Autoridad Nacional de Infraestructura (en adelante, la ANI). Días antes, desde el Ejecutivo se había anunciado una iniciativa de este tipo, a raíz de las precipitaciones que han generado tantos estragos en la población.

Por ello, se esperaba que la iniciativa en cuestión permitiera lograr una organización similar a la del Ministerio de Obras Públicas de Chile o la Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia. Esto porque en el Perú, uno de los problemas más graves que impide que los proyectos de inversión se desarrollen fluidamente y en la oportunidad que la población requiere, es la desarticulación entre nuestras autoridades, así como la excesiva cantidad de entidades que intervienen durante los procesos de desarrollo de proyectos.

Así, se esperaba que el Proyecto permitiera solucionar los problemas recurrentes que se dan desde el planeamiento hasta la ejecución de los proyectos, incluida la operación y mantenimiento de la infraestructura. Sin embargo, el referido Proyecto ha traído muchas dudas al respecto, ya que sus disposiciones no son claras sobre de estos asuntos, limitándose a establecer la clasificación de los proyectos que tendrían a su cargo, los órganos de dirección de la nueva entidad y sus funciones.

De acuerdo con el Proyecto, la ANI tendría a su cargo proyectos o programas de inversión en transporte, salud, educación, vivienda y desarrollo urbano, saneamiento, agropecuaria, orden público y seguridad, y ambiente; de los 3 niveles de gobierno, cuando: (i) estos sean emblemáticos, por formar parte del Plan Nacional de Infraestructura o contar con montos de inversión igual o mayores a S/ 200 millones con ejecución financiera no mayor al 20% o con expediente técnico aprobado y sin ejecución física; o, (ii) se trate de proyectos o programas estratégicos, debido a su alta complejidad, por estar vinculados a gestión de desastres o adaptación al cambio climático o por ubicarse en zonas consideradas con alto impacto económico y/o social.

Si bien no se precisa la modalidad o mecanismo de inversión en que estos proyectos serían desarrollados, la Exposición de Motivos del Proyecto señala claramente, cuando analiza los criterios para la selección de proyectos o programas de inversión a cargo de la ANI (apartado 2.4), lo siguiente:

Finalmente, cabe precisar que los proyectos o programas de inversión que estarán a cargo de la Autoridad no incluyen a las asociaciones público privadas.

Con ello, se reduce el espectro de los proyectos que serían conducidos por la ANI a solo obras públicas o proyectos que sean desarrollados a través de la modalidad de gobierno a gobierno. En ambos casos, dichas modalidades no cubren la operación y mantenimiento de la infraestructura, lo cual deja en tela de juicio la efectividad de las obras que pueda realizar la mencionada autoridad.

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Sobre sus funciones, el Proyecto establece que la ANI debe:

- Formular y ejecutar los proyectos o programas a su cargo, con lo cual la planificación quedaría a cargo de los sectores.

- Mantener la infraestructura, equipamiento y mobiliario de los proyectos hasta por 4 años.

- Formular y ejecutar obras de defensa civil estratégica, por inundaciones y otras consecuencias del cambio climático.

- Gestionar y suscribir los contratos respectivos.

- Asegurar que los estudios técnicos y consultorías especializadas cuenten con la calidad debida, pero no indica cómo se cumpliría con dicho objetivo, a pesar de que esta problemática es uno de los limitantes principales para la realización de proyectos de calidad.

- Ejercer las facultades establecidas en el Decreto legislativo Nº 1192, sobre expropiación y adquisición de terrenos para proyectos de inversión, cuando la ANI sea entidad ejecutora. Sin embargo, no se han colocado disposiciones sobre ordenamiento territorial o para disminuir las incidencias por la entrega tardía de terrenos a los concesionarios.

Sobre su organización, el Proyecto establece de manera general que esta Autoridad estará compuesta por: (i) un Consejo Directivo compuesto por el premier y otros ministros, así como por el jefe de la ANI, lo cual no vaticina el conocimiento técnico necesario, ni la efectividad de este órgano que al ser conformado casi en su totalidad por ministros estará sujeto a los cambios que se den por decisión del Ejecutivo o por las censuras del Congreso y, además, limitado a la disponibilidad con la que estas autoridades cuenten, e, incluso, politizado, más aún si se considera que se trata de una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros; (ii) una Jefatura encargada de conducir la entidad de manera exclusiva y titular del pliego presupuestal; y, (iii) una gerencia general y órganos de control institucional, asesoramiento, apoyo y de línea, cuyas funciones serían definidas en el Reglamento de Organización y Funciones.

Además, el Proyecto establece facilidades para la ejecución de los proyectos o programas de inversión, similares a los establecidos en el Decreto de Urgencia Nº 0182019 que estableció medidas extraordinarias para la promoción e implementación de los proyectos priorizados en el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (2019) y los propuestos en el Proyecto de Ley Nº 3273/2022-PE que plantea extender

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dichas medidas a los proyectos del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022 – 2025, publicado el año pasado. Sobre este punto, ya hemos señalado anteriormente que el Ejecutivo, al haber identificado que estas medidas son positivas para dar celeridad al desarrollo de proyectos, debería establecer que estas sean aplicables a todos los proyectos de manera transversal, por lo menos hasta reducir las brechas existentes de manera significativa.

Finalmente, el Proyecto establece disposiciones para regular el proceso de absorción de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, lo que implica que todos los proyectos que venía tramitando dicha autoridad continúen su trámite en la ANI.

Nuestro gremio considera importante una iniciativa como la propuesta por el Ejecutivo, ya que se requiere centralizar procesos a fin de mitigar los problemas que usualmente se presentan en el desarrollo de proyectos. Sin embargo, pensamos que para ello debe realizarse un trabajo pormenorizado que determine que la propuesta implique un cambio efectivo y verdadero, y no solo un cambio de nombre de entidades que mantenga el status quo.

LOS FIDEICOMISOS

como solución a la crisis de inversión y desarrollo

Por:

Eduardo Gonzalo Escobal Mc Evoy. Consultor internacional en Alianzas Público-Privadas (APP) y financiamiento de infraestructura. Profesor de ESAN.

La construcción de infraestructura pública es una de las actividades más relevantes en cualquier país, ya que impulsan y sostienen el desarrollo económico, mejoran la calidad de vida, generan puestos de trabajo e impactan en el nivel de la pobreza. Para lograr sostenibilidad en el desarrollo, el nivel de inversiones anuales en este rubro no debería ser menor al 6% del PBI, ratio que se alcanzó en el 2014-2015. Sin embargo, esta inversión ha caído cerca de 40% en los últimos 7 años.

Varias son las razones que explicaría retroceso: desde la cada vez más reducida capacidad de ejecución de Municipios, Gobiernos Regionales y algunos Ministerios, hasta un sistema de adjudicaciones de estudios y obras obsoleto, pasando por un cambio institucional y normativo en el sistema de Asociaciones Publico Privadas (APP). Atodo ello se suma el incremento de temor de funcionarios a tomar decisiones, sin dejar de mencionar las paralizaciones de obras por malos expedientes, falta de financiamiento, litigios, etc. Frente a ello, los Fideicomisos pueden constituir herramientas poderosas para desarrollar infraestructura, articular buenas inversiones al desarrollo, generar capacidades descentralizadas incrementar competencia, así como maximizar la transparencia y minimizar la corrupción.

Como se sabe, un fideicomiso es un mandato en virtud del cual una persona, llamada fideicomitente, transfiere bienes y/o derechos a otra, llamada fiduciario, para que los gestione, conforme a un fin específico en favor del fideicomitente o de un tercero llamado fideicomisario.

En este artículo, me explayo sobre las ventajas y oportunidades que ofrecen estos fideicomisos para generar infraestructura y planteo algunas propuestas para utilizarlos como modelo de desarrollo.

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También propongo como incorporar las ventajes de un Project Management Office (PMO) que gestione los proyectos con las mejores prácticas y estándares internacionales, encargándose de la validación de estudios y presupuestos, empaquetado de proyectos, contratación de la obra, el equipamiento y la supervisión, bajo esquemas privados colaborativos superiores a la Ley de Contrataciones, gestione los pagos y variaciones, etc.

Fideicomisos PMO para el desarrollo regional

Antes de continuar, quisiera plantear algunas cuestiones para mostrar las oportunidades que ofrecen los fideicomisos. ¿Sabían que los fideicomisos de los gobiernos amazónicos reciben anualmente cerca de 350 millones de soles para desarrollo principalmente de infraestructura? ¿Tenían conocimiento de que, en 2021, los gobiernos locales y regionales recibieron unos 7,800 millones de soles por concepto de canon minero?

La idea es sencilla: Se puede crear o aprovechar los fideicomisos que recibe aportes económicos periódicos y encargar al fiduciario que contrate un PMO para que éste articular un Plan de Desarrollo Regional y gestione las actividades que conduzcan a la ejecución de la infraestructura pública y productiva del plan. La ventaja es que el PMO puede utilizar las mejores prácticas colaborativas internacionales tanto públicas y privadas, por lo que constituyen una alternativa local a los acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G), generando infraestructura de mayor calidad, que inicia operaciones en menor plazo y a su vez atenuando sustancialmente la corrupción, evitando sobrecostos inesperados y algo muy importante generando conocimiento y desarrollo local.

Los fondos destinados a estos fideicomisos podrían provenir de parte de las transferencias anuales del canon minero, o de compensaciones por exoneración de impuestos (como ya sucede en los Gobiernos amazónicos), con lo que se lograrían alcanzar los objetivos para los que fueron creados.

Incluso, estos fideicomisos permiten incrementar los recursos disponibles, pues los flujos futuros permitirían la emisión de bonos o garantizar financiamiento adicional, recursos con lo que se podría ejecutar en menor plazo todo un plan regional y tener un impacto mucho mayor en la generación de puestos de trabajo, desarrollo, competitividad, calidad de los servicios de salud, vivienda y educación y en la mejor de la calidad de vida. Por ejemplo, un fideicomiso que recibe y ejecuta 20 millones de dólares anuales por añlo, podría apalancar, por ejemplo, 100 millones de dólares.

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Con estos mismos recursos, el fideicomiso podría cubrir los servicios del PMO que pueden representar entre 4% y 6% del presupuesto. Vale resaltar que si se compara este costo con el de no ejecutar (o ejecutar con mala calidad y sobrecostos), gran parte del PMO realmente se autofinancia. El gráfico conceptual se muestra a continuación:

Entre las ventajas del PMO resaltan:

- Acelera las inversiones con impacto en la mejora de calidad de vida y generación de puestos de trabajo.

- Mitiga riesgos de corrupción.

- Mejora la eficiencia y eficacia del gasto con un enfoque en calidad, plazo, costo e integridad.

- Permite la transferencia de capacidades técnicas y legado en los gobiernos subnacionales.

- Los proyectos suelen entregarse en menor tiempo

- Se tiene un mayor control sobre las variaciones en los presupuestos

- Permite aplicar contratos colaborativos entre el sector privado y público, lo que redunda en

mayor eficiencia de gasto, calidad y menor tiempo de ejecución.

- Garantiza la continuidad de ejecución de proyecto ante rotación de funcionarios por cambios en las autoridades.

- Reduce de manera sustancial los riesgos de paralización de obras de infraestructura por fallas en la elaboración de expedientes técnicos o quiebre de financiamiento de los proyectos.

- Permite incorporar una Junta de Resolución de Disputas (JRD) que genere soluciones más rápidas y eficientes

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Remato con una pregunta adicional: ¿Se imaginan si solo una parte del canon se utilizaran con fideicomisos de infraestructura con PMO? Esto podría cambiar la historia de desarrollo de una región o provincia y por qué no, de la historia económica del país.

Fideicomisos de Infraestructura - Pmo

Cuando no existe un fondo con un compromiso de transferencia periódico o se cuenta con un presupuesto especifico para una gran obra o paquetes de obras, un Ministerio, una Entidad Pública o un Gobierno Subnacional, podría fideicometer el presupuesto y los proyectos e instruir para que el Fideicomiso contrate un PMO y se encargue de la gestión con las mismas funciones y características del modelo anterior, salvo el de no usar los recursos para garantizar recursos adicionales. El gráfico conceptual ilustra la situación:

Para que este esquema justifique el esfuerzo, la eficiencia y el costo de un PMO, los proyectos deberían, probablemente, tener presupuestos sobre los 100 millones de dólares americanos o, su defecto, constituir un paquete que supere este valor y sean ejecutados a lo largo de varios años.

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Tanto en este segundo modelo como el primero, los presupuestos deberían contemplar aprobaciones dentro del sistema del invierte.pe e incluir la participación de la Contraloría y constituyen una alternativa nacional más ágil de contratar y con las mismas ventajas que los acuerdos Gobierno a Gobierno.

En el 2021, el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE) tenía registradas más de 32 500 constructoras con capacidad total para contratar obras hasta por S/. 685 000 millones. De este total, 5 400 eran pequeñas y medianas empresas que afrontan dificultades para conseguir cartas fianzas que garanticen sus solicitudes de adelantos de obra y materiales.

A esta dificultad se le suma al aumento en la percepción de riesgo de ejecuciones de garantías, por lo que la entrega de cartas fianzas se ha ralentizado y encarecido, restringiendo aún más su acceso y limitando la viabilidad de estas constructoras a mediano plazo.

Debido a ello, muchas empresas optan por participa en pocas licitaciones de obras públicas, muchas obras inician los trabajos tardíamente, tienen avances lentos y requieren ampliaciones de plazo, debido a que muchos contratistas financian las etapas iniciales con recursos propios y préstamos.

Una opción más rentable

Cuando una pyme constructora necesita que le adelanten recursos por obra y materiales, el contratante suele exigirle una carta fianza en garantía. Ello suele llevarle a pagar una comisión similar a un crédito bancario y dejar un depósito en garantía equivalente entre el 30 % y hasta el 100 % del monto de la carta fianza para mitigar el riesgo de ejecución. Sin embargo, estas exigencias consumen su capital de trabajo e impactan en la utilidad de la empresa.

Frente a esta delicada situación, otorgar adelantos a través de fideicomisos, que no exigen estos depósitos, mejora la rentabilidad de las pymes, fomenta una mayor cantidad de postores en los concursos y facilita el inicio más

Los Fideicomisos de adelanto en obras públicas

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temprano de la obra. Al mismo tiempo, reduce los riesgos de paralizaciones por falta de recursos del constructor y, al contar con un supervisor independiente, se busca que los adelantos se apliquen de manera directa y exclusiva en la obra y que su avance no se detenga, lo que aumenta la confianza en la entidad pública y los organismos de control.

El esquema también es muy sencillo: solo hay que firmar un contrato con un fiduciario, el cual entregará los recursos que le depositó la entidad pública según lo vaya requiriendo el constructor y validando el supervisor del fideicomiso.

El no requerir inmovilización de recursos como garantía o incurrir en un crédito bancario podría ser un atractivo suficiente de los fideicomisos, sin embargo, además el costo para las pymes suele ser menor que el de una carta fianza, lo cual le permite conservar su capacidad de financiamiento, mejorar su rentabilidad y afrontar mejor las contingencias de la obra.

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