Bespreking ruimtelijke ordeningsbrief

Reactie 100 dagenbrief Hugo de Jonge

Vier auteurs over een brief van vier maanden geleden? De halve redactie wilde zich verdiepen in het eerste inhoudelijke verhaal over de ruimtelijke ordening sinds het afschieten van de Vijfde nota. Zodoende treft u nu vier verschillende invalshoeken achter elkaar. Een meer fi losofi sch stuk van Annemiek Rijckenberg, een analyse van de aard van de verschillende programma's en de benodigde onderlinge samenhang door Leo Pols, en een herinnering aan het belang van een praktische aanpak van de woningcrisis door Bob Witjes. Paul Gerritsen sluit af met een vlijmscherp betoog over belang en inhoud van echte ruimtelijke ordening.

Paul Gerretsen, Bob Witjes, Annemiek Rijckenberg, Leo Pols

Moraal en geld

Door Annemiek Rijckenberg

Mei 2022 lijkt alweer lang geleden, de stikstofrellen en het ter Apelschandaal waren nog niet losgebarsten, het regende af en toe en we kregen de Ruimtelijke ordeningsbrief van Hugo de Jonge.

Wat een krachtige geluiden. Regie hernemen, op basis van participatie; water en bodem sturend voor alle ruimtelijke plannen; meervoudig ruimtegebruik: de nationale ruimtelijke ordening in Nederland is terug! En een programma Mooi Nederland om de regie op samenhang in ruimtelijke kwaliteit en identiteit te borgen. Over de betekenis van deze laatste kruiwagen schijnbaar tegenstrijdige begrippen wil ik me nu even niet buigen: ik word blij van Mooi Nederland. Na dat vliegtuigje van Rudy Stroink over de Randstad met minis-

ter Cramer achterin hebben we daar zo weinig meer over gehoord, alle inspanningen van Rijksadviseurs en coalities voor ruimtelijke kwaliteit ten spijt.

Er zijn veel adviezen en onderzoeken verschenen vorig jaar, die ook zijn verwerkt in de beleidsvoornemens lijkt het wel. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) boekt veel succes met haar pleidooi voor een sterkere regierol Rijk met een NOVI-plus (aangepaste nationale omgevingsvisie). Daarin moeten nationale doelen en keuzes in hun onderlinge samenhang worden opgenomen, met ruimte voor regionale uitwerking. De ongeplande landelijke “pilot-stikstofkaart” is natuurlijk heel leerzaam.

De Rli vraagt ook aandacht voor de uitvoeringskracht. De provincies, regio’s en gemeenten lijden onder kennistekort, capaciteitsgebrek en ontoereikende budgetten. Dat vraagt om extra budget, maar bovenal om het samenvoegen van rijksbudgetten voor regionale plannen. Dit z.g. ontschotten zou een baaierd aan ideeen en energie opleveren, al was het maar door het vervallen van sectorale en afstemmings-overleggen en tijdrovende aanvragen en indieningen voor de verschillende potjes. Helaas is dít advies nog niet overgenomen, en ik durf het ook nauwelijks meer op te schrijven. Wie zou bijvoorbeeld het heilige MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport), het speeltje van alle auto-minnende ministers, durven decentraliseren? Daar zijn de jeugdhulpverlening of de Bijstandswet toch veel geschikter voor? Het is de vraag of de uitvoeringskracht op tijd versterkt kan worden om alle urgente opgaven aan te pakken, en hoe de Omgevingswet gaat helpen. Dat hangt weer samen met de tegenstrijdige doelen om enerzijds het aantal wetten en regels te verminderen en vereenvoudigen, een (Europese) neoliberale trend die op zijn einde loopt, en anderzijds ruimte te bieden aan maatschappelijke en economische initiatieven en de energie van onderop. En dan worden de motieven en moraal van partijen erg belangrijk.

“De nationale ruimtelijke ordening in Nederland is terug!”

Trees van der Schoot vatte de Nederlandse houding tegenover regels aardig samen in Binnenlands Bestuur op 29 juli jl. Als iets niet verboden is, dan mag het. Als het niet verplicht is, hoeft het niet. Staat er geen sanctie op overtreding? Wordt er niet gehandhaafd? Dan bekijken we het zelf wel. Zij benoemt heel helder, dat bij minder regels een besef hoort wat wél kan en wat niet, wat wenselijk of noodzakelijk is. Dus ook bij de Omgevingswet zijn zonder regels afspraken nodig, publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk, juridisch of als omgangsvorm. De door haar verwelkomde cultuuromslag - van nee, tenzij naar ja, mits, bij de beoordeling van plannen en initiatieven - kan niet zonder regels, gezien de moraal.

Wie regisseert de ruimte in Nederland? Door Leo Pols

Met de Ruimtelijke ordeningsbrief van Hugo de Jonge wil het kabinet weer regie voeren op de nationale ruimtelijke ordening in Nederland. Ministers van alle relevante departementen zijn medeverantwoordelijk. In die gedeelde verantwoordelijkheid zit precies de zwakte van de ‘100-dagenbrief’. De Jonge benoemt nauwgezet alle grote opgaven en koppelt die aan de programma’s van maar liefst acht betrokken departementen. En dan zijn er nog de twaalf provincies die vanaf 1 oktober 2022 de nationale opgaven moeten gaan vertalen naar - en combineren met - decentrale opgaven. Het lot van de ruimte-

lijke ordening van Nederland is in vele handen en dat belooft niet veel goeds. Of toch wel? Met het Programma Mooi Nederland voert De Jonge zelf regie op “samenhang in ruimtelijke kwaliteit en identiteit”. Dat doet hij “door te inspireren, organiseren en normeren” – dat klinkt zelfverzekerd en is niet onterecht: de Om-

“Verbinden moet, de ruimte en het geld om alles sectoraal op te lossen is er niet”

gevingswet biedt de mogelijkheid om bij AMvB instructieregels te stellen, waarmee het Rijk nationale belangen richting provincies, waterschappen en gemeenten kan borgen. Bovendien: het Rijk heeft zelf belangrijke grondposities (denk daarbij aan de beslissing rond het datacentrum Meta in Zeewolde) – en sommige nationale programma’s zijn gekoppeld aan een zak geld. Ik richt mij in deze reactie op het buitengebied: daar is de opgave veel onoverzichtelijker dan in bebouwd gebied. De sectorale opgaven zijn heel lastig bij elkaar te brengen – dat laat de discussie over stikstof duidelijk zien. Maar verbinden moet, de ruimte en het geld om alles sectoraal op te lossen is er niet. Het moet in samenhang. Daarvoor worden twee cruciale principes genoemd in de brief: ‘Water en bodem zijn voor alle vraagstukken sturend’– en ‘meervoudig ruimtegebruik’ (het NOVI-afwegingsprincipe dat wordt uitgewerkt in Programma Mooi Nederland).

Deze principes zijn een noviteit in de RO: dit breekt met de Nederlandse modernistische traditie alle functies de mogelijkheid te bieden zich binnen een eigen ruimte te optimaliseren. Maar de twee principes zijn nog niet uitgewerkt, terwijl de provincies binnen een jaar de opgaven ruimtelijk moeten vertalen naar provinciaal omgevingsbeleid. Dan ligt er over een jaar een pakket provinciaal beleid, terwijl het Rijk nog bezig is de sturende principes van bodem en water en meervoudig ruimtegebruik uit te werken én adequaat te borgen. Ik denk dat het Rijk met twee programma’s zeer veel haast moet maken. Het Programma Water en Bodem Sturend (van het ministerie van IenW) biedt de kans de beleidsdoelen voor biodiversiteit, landbouwrecreatie, klimaatadaptatie- en -mitigatie, landschap en leefomgeving te verbinden. Ook het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) biedt die mogelijkheden, mits de aandacht voor stikstofreductie wordt gekoppeld aan het robuuster maken van het natuursysteem. Dat moet kunnen: met een deel van de gereserveerde 25 miljard euro voor het NPLG kun je veel hectares aankopen voor natuur en nog meer hectares grond afwaarderen waarmee een natuurinclusieve landbouw mogelijk wordt.

Boezemzoom in Pijnacker

FOTO NANDA SLUIJSMANS

Dat robuuster maken van de natuur vergt een nationale visie op de uitbreiding van het Natuurnetwerk Nederland (NNN – voorheen de EHS) en dan met name de robuuste verbindingen binnen dat netwerk én de verbindingen van het (vernieuwde) NNN met het groen in de stad. Dat laatste is ook heel kansrijk. De biodiversiteit in de stad is veelal groter dan op landbouwgrond en het NNN komt op veel plekken in Nederland dicht bij de groene wijken aan de randen van het stedelijk gebied. We zien daar op die overgang stadsgroen-natuur wel veel ‘missing links’. Met een programma voor stadsranden als schakels tussen stand en land in combinatie met natuurinclusieve NOVEX-gebieden kunnen die verbindingen tussen stedelijk groenstructuren en het NNN betrekkelijk eenvoudig worden gemaakt omdat de gemeente daar vaak strategische grondposities heeft.

Voor betaalbaar wonen is écht doorpakken nodig

Door Bob Witjes

Het programma van de Ruimtelijke ordeningsbrief gaat ook in op de 900.000 nieuwbouwwoningen die er de komende jaren nodig zijn. Terecht is er aandacht voor de ruimtelijke uitdagingen die dit met zich

meebrengt. Maar nog veel meer dan een ruimtelijk vraagstuk is dit een regie-vraagstuk. Daar is iedereen altijd vóór, tot je daardoor zélf de regie kwijtraakt. Kan De Jonge boter bij de vis doen? Daarnaast: waarom worden er geen harde keuzes gemaakt in de fiscale kant van het wonen?

De puzzel van al die nieuwbouwwoningen moet heel precies gelegd worden, ook in relatie tot bijvoorbeeld klimaatadaptatie, mobiliteit en de nabijheid van werkgelegenheid – al is het natuurlijk de vraag welke invloed thuiswerken na corona hierop gaat hebben. Opvallend is de passage dat er wellicht ook meer buiten de Randstad kan worden gebouwd, omdat die ge-

bieden minder vatbaar zijn voor overstromingen. Dit geeft een bijna apocalyptisch gevoel, al is er zeker aanleiding voor.

In de brief wordt vooruitgeblikt op de afspraken die met provincies worden gemaakt. Op 1 oktober dit jaar moeten deze bestuurlijke afspraken over nieuwbouwlocaties definitief zijn. Maar zijn we er dan? Gaan alle partijen zich laten overtuigen van alle plannen? Denk bijvoorbeeld aan gemeenten met weinig sociale huur, gaan zij een enorme sociale nieuwbouwopgave accepteren? En hoe reageren private grondbezitters op de plannen? Het is een mooi streven om op regionaal niveau met alle partijen samen te werken, maar ergens moet iemand een knoop doorhakken. In Nederland zijn we gewend om te polderen en te overleggen. Als iemand het er niet mee eens is, volgt er protest, en daar wordt doorgaans ook naar geluisterd. Dit staat bijna haaks op het regie-model.

Al deze plannen moeten dus uiteindelijk leiden tot meer nieuwbouw, om zo de betaalbaarheid van het wonen te verbeteren. We weten echter ook dat de stijging van de huizenprijzen zeker niet alleen veroorzaakt wordt door een gebrek aan woningen, maar ook door een aantal fiscale maatregelen en een aantal economische omstandigheden. De hypotheekrenteaftrek en de relatief lage rentes van de afgelopen jaren drijven toch vooral de prijzen op. Maar ook het feit dat een woning een enorm interessant beleggingsobject is omdat je er als verhuurder nauwelijks belasting over betaalt zorgt vooral voor hogere koopprijzen. En in een iets andere categorie maar toch ook niet onbelangrijk: de verhuurderheffing waardoor de sociale huursector – een belangrijke tegenhanger van de vrije markt in de woningmarkt – de afgelopen jaren zelfs kromp.

Het kabinet doet overigens wel wat op dit terrein. De afschaffing van de jubelton en het voornemen om de middenhuur te reguleren, zullen een dempend effect gaan hebben op de huizenprijzen. Ook de stijgende rente helpt mee – al klinkt het misschien wat tegenstrijdig – om de woningmarkt af te laten koelen. En de afschaffing van de verhuurderheffing zal voor meer sociale huur en ook voor een grotere betaalbare tegenhanger van de markt zor-

“De puzzel van al die nieuwbouwwoningen moet heel precies gelegd worden”

gen. Maar toch, écht doorpakken doet het kabinet niet. Regulering van de middenhuur is, om een voorbeeld te noemen, mooi, maar waarom niet gewoon buy-tolet verbieden? Dan komen er de komende jaren een hoop woningen beschikbaar op de koopmarkt voor onder andere starters.

Nederland niet af

Door Paul Gerretsen

“Het beeld van tien jaar geleden dat Nederland 'af' is […] is achterhaald.” Zo begint de samenvatting van de bijna 46 pagina’s tellende Ruimtelijke ordeningsbrief. Dat beeld, dat al veel eerder circuleerde, was vooral een voor de Haagse politiek wenselijke gedachte. Een mantra noodzakelijk voor het idee: een ministerie weg en het probleem is opgelost. Het is een strategie die in verschillende vormen de kern van de Haagse politiek in de afgelopen decennia vormt en in veel gevallen tot de crises heeft geleid die we nu wekelijks ervaren. De vraag is dan ook of behalve dit beeld ook deze politiek achterhaald is. De lijvige brief, die Hugo de Jonge namens een hele trits aan bewindspersonen naar de kamer stuurde, beschrijft naast een aanpak en de instrumenten ook een analyse van ‘de opgaven’ en vooral ook een po-

“Een ministerie weg en het probleem is opgelost”

ging die in samenhang te zien. Deze analyse, waar ondergetekende een bijdrage aan leverde, zet bondig uiteen hoe Nederland in de wel bekende samenhangende lagen kan worden uiteengelegd. Binnen elk daarvan zijn op basis van de huidige situatie en de identificatie van hoofdopgaven en oplossingsrichtingen, perspectieven te benoemen. Voor wie het nog niet helder is, wordt nog eens benadrukt dat daarbij in Nederland ondergrond en het watersysteem, in alle gevallen sturend zijn.

‘De grote, urgente opgaven krijgen vorm en uitvoering via de verschillende nationale programma's’ zo wordt uitgelegd. Deze ruim twintig programma’s, die het grootste deel van de brief vormen, zijn de drijvende kracht van verandering omdat zij behalve een doelstelling vaak stevige investeringen kennen - waarbij je de nullen moet tellen om te beseffen hoeveel het is. Bij ‘het hoe’ worden behalve deze programma’s, waarin de ‘ruimtelijk structurerende keuzes’ moeten worden gemaakt, ook de gebieden genoemd die zo complex zijn dat ze directe rijksbetrokkenheid en besluitkracht vragen: de NOVEX-gebieden. Weer zo’n twintig die met hun enveloppe ongeveer de helft van het land beslaan. In de sandwich tussen programma en gebied, bevinden zich de provincies die weliswaar niet (meer) in de regierol toch ‘de ruimtelijke puzzel’ moeten leggen.

De conclusie “We staan voor een ingewikkelde klus die we alleen met elkaar en met heldere werkafspraken tot een goed einde kunnen brengen” verraadt een gebrek aan inzicht in de mogelijkheden van het Rijk. Veel van de structuren en mechanismen, die noodzakelijk bleken in een nog veel overzichtelijker wereld van weleer zijn afgeschaft. De kennis is grotendeels uitbesteed en maar bij een paar vaak private partijen aanwezig. Maar het ontbreekt inmiddels vooral aan vertrouwen. Niet zelden onderling tussen bewindslieden van het kabinet, maar vooral ook met de andere overheden, en met de maatschappelijke partijen en niet in de laatste plaats met de bevolking in het algemeen. ‘Werkafspraken’ leiden in deze situatie, zonder overeenstemming over de inhoudelijke basis en het perspectief van veran-

08_Bijschrift

dering, vooral als een middel voor het sluiten van ‘deals’ over dat vele geld, niet over de oplossingen die we nodig hebben. Daarbij zal blijken dat de werkelijke manoeuvreerruimte veel geringer is dan noodzakelijk voor het politieke compromis. Is dit dan toch weer een bewuste inzet uit het repertoire dat we kennen? Het overtuigend neerzetten van een aanpak en er vervolgens alles aan doen om niets te veranderen? Is Nederland dan toch weer terug bij af? Zeer waarschijnlijk. En toch is dit een kans, een kans om ‘met elkaar’, wellicht in weerwil van de waarschijnlijk nog altijd heersende politieke wind, deze missie te doen slagen. Het is een long shot, maar misschien toch ook de moon shot, die we nodig zullen hebben.