Staat de

Staat de Omgevingswet haaks op rijksregie?

De roep om nationale regie in de ruimtelijke ordening klonk de laatste jaren vaker en luider. Rutte IV heeft hieraan gehoor gegeven: het kabinet herneemt de regie. En dat terwijl de (vermoedelijk naderende) Omgevingswet het motto ‘decentraal, tenzij’ predikt. Staat de te herpakken rijksregie haaks op de Omgevingswet?

Lilian van Karnenbeek

Een nationaal omgevingsbeleid

Wie de in mei verschenen Ruimtelijke ordeningsbrief van minister De Jonge erop naslaat, leest over de opvattingen van politiek Den Haag van tien jaar geleden. ‘Nederland was af’ en ‘de noodzaak voor een nationale ruimtelijke ordening ontbrak’. Het Rijk wilde geen grote en actieve rol in de ruimtelijke ordening meer spelen. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu verdween onder kabinet-Rutte I, de aldaar verworven expertise en ervaring inbegrepen. Inmiddels zijn we meer dan tien jaar verder. Het tij is gekeerd. De dwingende noodzaak van grote ruimtelijke opgaven, zoals het woningtekort, het herstellen (van de kwaliteit) van de natuur en de landbouwtransitie, hebben de ogen van kabinet-Rutte IV geopend. De nationale ruimtelijke ordening is nieuw leven in geblazen. Of, zoals het kabinet het zelf formuleert, ‘de traditie van ruimtelijke ordening wordt weer in ere hersteld’. Er is weliswaar geen apart ministerie, maar met De Jonge kent Nederland wel weer een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

Minister De Jonge heeft allesbehalve een makkelijke opdracht. Na tien jaar afwezigheid van de nationale ruimtelijke ordening zijn de gevolgen zichtbaar. Nederland kent een ongekend groot aantal crises die zich allemaal en op hetzelfde moment in de fysieke leefomgeving afspelen. Toch is minister De Jonge voortvarend aan de slag gegaan. Aan zijn bevlogenheid zal het waarschijnlijk niet liggen. De gekscherende bijnaam ‘Hurricane Hugo’ heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening vast niet zonder reden gekregen (met dank aan de ambtenaren van klimaatminister Rob Jetten, de Groene Amsterdammer 2022, nr. 27). Wat minister De Jonge belooft? De door velen verlangde rijksregie. En het lijkt erop dat de minister de daad bij het woord voegt. In een mum van tijd is er een nieuw nationaal omgevingsbeleid, aangekondigd in de Ruimtelijke ordeningsbrief en verder uitgewerkt in twee recent verschenen nationale programma’s: NOVEX en Mooi Nederland. (Voor een beknopte bespreking van de inhoud van het nationale omgevingsbeleid, verwijs ik naar de bespreking van de Ruimtelijke ordeningsbrief in dit themanummer.)

De Omgevingswet

Het Rijk stopte tien jaar geleden met een actieve rol in de ruimtelijke ordening. Toch ging er nog wel de nodige aandacht uit naar het omgevingsrecht. In het coalitieakkoord ‘Bruggen slaan’ kondigde kabinet-Rutte II aan dat het omgevingsrecht flink op de schop zou gaan. Het omgevingsrecht was verdeeld over (te) veel wetten en daardoor sterk versnipperd. Het resulteerde in het wetsvoorstel Omgevingswet, waarin alle regelgeving over ruimtelijke ordening, natuur, erfgoed, milieu en water werd gebundeld. Een nieuw stelsel van regels om de Nederlandse fysieke leefomgeving integraal te kunnen benutten en beschermen.

Nadat het wetsvoorstel in de zomer van 2014 bij de Tweede Kamer werd ingediend, volgden tal van bijbehorende wetgevingsproducten, variërend van algemene maatregelen van bestuur tot een invoeringswet. Inmiddels is het 2022. Nog altijd heerst er onzekerheid over de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Maar nu de Eerste Kamer recentelijk haar voornemen heeft uitgesproken om vast te houden aan de datum van 1 januari 2023 lijkt het erop dat de inwerkingtreding van de nieuwe wet binnenkort werkelijkheid wordt. Dan toch. Al houdt de Eerste Kamer nog een slag om de arm.

FOTO JEAN PAUL OUDHOFF

Decentraal, tenzij

De Omgevingswet regelt de zorg voor de fysieke leefomgeving. Deze zorg is in Nederland van oudsher ongedeeld. Dat wil zeggen dat alle overheden, van Rijk tot aan gemeenten en waterschappen, samen zorgen voor de fysieke leefomgeving. Met elkaar als overheden samenwerken is dan ook een belangrijk uitgangspunt. Toch zijn er ook gewenste verhoudingen tussen de overheden. Voor de gewenste verhoudingen geldt het bij de Omgevingswet horende motto ‘decentraal, tenzij’. Wie bekend is met het voorgaande vaak aangehaalde motto van het Rijk (‘decentraal wat kan, centraal wat moet’) snapt de betekenis ervan. Het drukt een sterke voorkeur voor de decentrale overheden uit, voor gemeenten in het bijzonder.

In de Memorie van Toelichting – de uitleg bij het wetsvoorstel Omgevingswet – staat dat gemeenten ‘aan de lat staan’ om te zorgen voor de fysieke leefomgeving. Het toneel wordt weliswaar gedeeld met Rijk en provincies, toch zijn het de gemeenten die de hoofdrol hebben. De voorkeur gaat uit naar gemeenten omdat zij het dichtst bij de burger staan en bovendien de meeste kennis hebben over en het beste rekening kunnen houden met lokale omstandigheden. Het is dan ook de bedoeling dat gemeenten in beginsel de zorg voor de fysieke leefomgeving op zich nemen, en dat Rijk en provincies in dat opzicht terughoudender zijn. (Kleine kanttekening: de zorg voor een paar specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving is op deze stelregel uitgezonderd, zoals de provinciale taak voor het voorkomen of beperken van geluid in stiltegebieden.)

Een bestuurlijke interpretatie

De uitgesproken voorkeur voor gemeenten wekt de verwachting dat de wetgever de positie van gemeenten in de Omgevingswet sterk verankerd heeft. Dat valt tegen. De Omgevingswet kent veel open geformuleerde bepalingen. Dat wil zeggen dat het om bepalingen gaat die het bestuur met de nodige vrijheid kan interpreteren. Dat is een bewuste keuze van de wetgever, die van de Omgevingswet geen keurslijf heeft willen maken. Integendeel, de nieuwe wet moet op uiteenlopende wijzen geïnterpreteerd kunnen worden, al naar gelang de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving in plaats en tijd. Het vermeende voordeel hiervan is dat de Omgevingswet toekomstbestendig is: de wet blijft houdbaar en bruikbaar.

De belangrijkste wetsbepaling over de interbestuurlijke verhoudingen kent ook een vrij open formulering. Daarmee creeert de wetgever flexibiliteit en mogelijkheden: de interbestuurlijke verhoudingen kunnen per vraagstuk en in tijd en plaats verschillen. Ik vat de kern van de betreffende wetsbepaling samen en illustreer de mogelijkheid tot interpretatie (Ik heb de juridische details achterwege gelaten, daarvoor verwijs ik naar Van Karnenbeek, Groothuijse en Van Rijswick, ‘Interbestuurlijke verhoudingen in de Omgevingswet: ordeloos of een thorbeckiaans evenwicht?’, Regelmaat, 2022-03.)

De meeste taken en bevoegdheden worden aan gemeenten overgelaten. Rijk en provincies grijpen alleen in als dat nodig is. Het is de zinsnede ‘als dat nodig is’ waar het om gaat. Want wie beslist per slot van rekening of bovengemeentelijk ingrijpen noodzakelijk is? Die beslissing is door de wetgever in grote mate aan Rijk en provincies zelf overgelaten. Als Rijk en provincies ingrijpen noodzakelijk achten, dan zijn zij wel gebonden aan voorwaarden die door de wetgever zijn geformuleerd. Zij kunnen of mogen dus niet luk-

raak en in alle gevallen ingrijpen. Het gaat om voorwaarden van doelmatigheid en doeltreffendheid, al dan niet in combinatie met de behartiging van een nationaal of provinciaal belang. Rijk en provincies moeten motiveren dat aan die voorwaarden is voldaan. Maar: de wetgever expliciteert en preciseert deze voorwaarden niet. Bestuurders hebben dus de nodige vrijheid om aan te geven hoe die voorwaarden door hen begrepen worden. En de voorwaarden zijn zo algemeen dat ze eigenlijk altijd wel te motiveren zijn. Enfin, Rijk en provincies bepalen in grote mate zelf waar en wanneer ingrijpen noodzakelijk is.

Een nieuw tijdsgewricht

Als bestuurders ruimte hebben om een wetsbepaling te interpreteren dan zijn hun opvattingen allesbepalend voor de uitwerking ervan. Dat bestuurlijke opvattingen (snel) kunnen wijzigen staat vast. Zo zijn vele opvattingen van kabinet-Rutte IV wezenlijk anders dan opvattingen van Ruttes eerdere kabinetten. Over de interbestuurlijke verhoudingen in het fysieke domein wordt in ieder geval anders gedacht. Ongeveer tien jaar geleden – toen ook de Omgevingswet voor het eerst werd genoemd – besloot het Rijk tot een grotere terughoudendheid in de ruimtelijke ordening. Het Rijk deed een (flinke) stap terug en het woord rijksregie was logischerwijs nergens te horen. Daarmee kwam de nadruk, nog sterker dan toch al het geval was, op gemeenten te liggen. Die opvatting prevaleert niet meer. Net voor de (vermoedelijke) inwerkingtreding van de Omgevingswet doet de nationale ruimtelijke ordening er in politiek Den Haag ineens weer toe. Sterker nog, de noodzaak ervan lijkt groter dan ooit. Volgens het kabinet staat Nederland ‘aan de vooravond van een gro-

“Het voordeel is dat de Omgevingswet toekomstbestendig is en blijft”

te ruimtelijke verbouwing’, waarbij landschappen, steden en dorpen (her)ordend moeten worden. En die verbouwing kan alleen succesvol worden voltooid met rijksregie. Daarmee is de terughoudendheid van het Rijk verleden tijd. Ook lijkt de aandacht voor gemeenten meteen geluwd. In de Ruimtelijke ordeningsbrief en het programma NOVEX valt weinig te lezen over de vermeende bestuurlijke hoofdrol van gemeenten. Dat betekent niet dat gemeenten buitenspel zijn gezet. Minister De Jonge laat er geen twijfel over bestaan: de zorg voor de fysieke leefomgeving is en blijft ongedeeld, en daar hoort een op samenwerking gerichte rolverdeling bij. Maar de verhoudingen tussen de overheden zijn anders, al is het alleen maar omdat het Rijk weer op de voorgrond treedt.

Rijksregie praktiseren

Dat regie het toverwoord van kabinet-Rutte IV is staat onomstotelijk vast. Maar is het kabinet ook in staat regie daadwerkelijk te voeren? Her en der valt te lezen dat het be-

FOTO MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

staande en toekomstige instrumentarium ontoereikend is om de rijksregie in de fysieke leefomgeving te herpakken. Dat lijkt mij een misvatting. Het kabinet heeft een veelzijdig, en volgens De Jonge met de Omgevingswet zelfs ‘gemoderniseerd’, instrumentarium. Er zijn volop instrumenten om een nationaal beleid te formuleren, net zoals er instrumenten zijn om dit beleid door te laten werken naar de decentrale overheden. Minister De Jonge kondigt in de Ruimtelijke ordeningsbrief al aan dat hij voornemens is ook die doorwerkingsinstrumenten aan te wenden. Dat rijksregie verder reikt dan alleen het formuleren van nationaal beleid, blijkt inmiddels ook uit de praktijk. Een fraai voorbeeld is het ontwerpbesluit, dat minister De Jonge recentelijk aan de Tweede Kamer heeft aangeboden, over de vestiging van hyperscale datacentra. Dit be-

sluit bepaalt dat gemeenten in hun bestemmingsplan (of omgevingsplan bij inwerkingtreding Omgevingswet) geen nieuwe hyperscale datacentra mogen toelaten, tenzij het om de twee aangewezen locaties gaat die van het besluit zijn uitgezonderd.

Ook de recent genomen beslissing van het kabinet dat de gemeente Tubbergen verplicht asielzoekers, in het door Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) aangekochte hotel in Albergen, moet opvangen is een treffend voorbeeld van rijksregie. In een brief aan de Tweede Kamer geeft staatssecretaris Van der Burg, mede namens minister De Jonge, aan dat het ruimtelijke-ordeningsinstrumentarium wordt ingezet om de regie te pakken. Om de opvang van asielzoekers in het hotel mogelijk te maken moet met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan worden afgeweken. Het COA bereidt op het moment van schrijven de aanvraag voor die vergunning voor. In beginsel ligt de verlening van die vergunning bij de gemeente. Maar in dit geval trekt het kabinet de vergunningverlening naar zich toe. Dat is volgens de staatssecretaris en minister nodig, want ‘de nood is hoog’. In deze twee voorbeelden voert het kabinet daadwerkelijk de regie. Het gaat hier overigens om

“De verhoudingen tussen de overheden zijn anders, al is het alleen maar omdat het Rijk weer op de voorgrond treedt”

Eemshaven Groningen

FOTO MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

besluiten die genomen zijn op basis van het bestaande recht. Toch weerspiegelt het de houding van kabinet-Rutte IV. En bovendien beschikt het kabinet met de Omgevingswet over instrumenten met soortgelijke werking.

(Her)bezinnen

Nu resteert de beantwoording van de vraag die in de inleiding is opgeworpen: staat de herpakte rijksregie haaks op de Omgevingswet? Het antwoord is: nee. De Omgevingswet en rijksregie gaan prima samen. De wetgever laat voldoende interpretatieruimte aan het Rijk om ook een meer centraliserende invulling aan de Omgevingswet te geven. Bovendien heeft de Omgevingswet een sterk instrumenteel karakter. Er is een divers pallet aan instrumenten om de rijksregie daadwerkelijk te kunnen praktiseren. Als het Rijk de huidige opvatting over de regie blijft huldigen, dan kan (en zoals het er nu naar uitziet: zal) zij een centralere positie in de zorg voor de fysieke leefomgeving innemen. Dat zal menigeen positief stemmen. De roep om rijksregie komt nog steeds van alle kanten. En dat wekt geen verwondering. Het Rijk kan zijn handen immers niet van alle opeengestapelde en grotendeels met elkaar samenhangende crises aftrekken en het enkel aan gemeenten overlaten.

Toch zijn er ook gevaren als de rijksregie té enthousiast wordt omarmd. Door het bijna hartstochtelijke verlangen naar rijksregie lijkt het kritische geluid te verdwijnen. Want wordt er eigenlijk wel genoeg aandacht besteed aan vragen zoals: Hoeveel grip neemt het Rijk op de decentrale overheden? Hoeveel zelfstandigheid of beleidsruimte houden gemeenten nog over? Of, wanneer slaat de rijksregie door? De urgente roep om de rijksregie is zo groot dat het risico bestaat dat het doordenken van de verhouding tussen Rijk en gemeenten plotsklaps vergeten wordt. Veel aandacht voor de gemeentelijke positie in het debat over de rijksregie ontbreekt vooralsnog. Dat is riskant, omdat de positie van gemeenten, en daarmee de lokale democratie, in gevaar kan worden gebracht. In het debat over de rijksregie moeten we ons daarom sterker (her)

bezinnen op de interbestuurlijke verhoudingen. Want hebben al die crises in de fysieke leefomgeving uiteindelijk niet het meeste baat bij een heldere – en op evenwicht gebaseerde – rolverdeling?

“De Omgevingswet en rijksregie gaan prima samen.”

Deze bijdrage komt voort uit het onderzoek ‘Wat zou Thorbecke van de Omgevingswet hebben gevonden?’. Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door het Fonds Staatman Thorbecke van de KNAW.