VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO USO PÚBLICO EM AMBIENTE GOVERNAMENTAL: UMA ANÁLISE FRENTE AO DESAFIO MODERNO DE MAXIMIZAR OS RESULTADOS DA CONSERVAÇÃO. USE PUBLIC INSTITUTIONALIZATION IN A GOVERNMENT SPHERE : AN ANALYSIS FACED WITH MODERN CHALLENGE OF MAXIMIZE THE RESULTS OF CONSERVATION Adriano Lopes de Melo1 RESUMO No Brasil, os Parques Nacionais e Estaduais estão, de maneira geral, sub-financiados, o que tem gerado efeitos decisivos sobre os resultados da conservação. Para reverter essa situação, defende-se o estabelecimento de parcerias sérias, inteligentes e inovadoras com o setor privado, através da delegação de competências, a fim de transformar essas unidades de conservação em ativos ambientais, como ocorre nos parques dos EUA e Argentina, que também foram abordados nesse estudo. Entretanto, argumenta-se que é preciso fortalecer e reconhecer a pasta uso público na estrutura governamental, em ambiente estratégico (Ministério e Secretarias de Estado), tático (Órgãos que administram as Unidades de Conservação) e operacional (Unidades de Conservação). Análises nos organogramas institucionais oficiais dos órgãos que administram Unidades de Conservação dos quatro Estados do Sudeste e do Estado do Paraná, bem como do governo federal, apontam o nível que o tema uso público é reconhecido e institucionalizado. Para a maioria desses não existe um componente dedicado ao uso público no organograma oficial, bem como não há um setor físico implementado para a gestão do tema nos escritórios centrais. Conclui-se que o nível de institucionalização se dá através de assessorias, a partir de poucos técnicos que dão suporte aos seus gerentes e diretores. Para avançar com o desafio moderno de maximizar os resultados da conservação, através de concessões e Parcerias PúblicoPrivadas, os órgãos que administram as UC precisarão envidar esforços para ampliar e consolidar setores específicos e qualificados para gestão do uso público em nível central e nas unidades de conservação, haja vista a complexidade e necessidade de monitoramento que isso requer. Palavras-chave: uso público em áreas protegidas, unidade de conservação, política pública. ABSTRACT In Brazil, the National and State Parks are, in general, under-funded, which has generated a decisive effect on the results of conservation. To reverse this situation, serious, intelligent and innovative partnerships with private sector are suggested, through the delegation of powers in order to transform conservation units into environmental assets, such as occurs in USA and Argentina parks, that were also covered in this study. However, it is argued that it is necessary to strengthen and recognize the public use sector in the government structure, in a environment 1 Engenheiro Florestal, Mestre em Ciências Ambientais e Florestais pela UFRuralRJ e especialista em gestão de áreas naturais públicas e privadas. Possui capacitação pelo Center for Protected Area Management & Training, Colorado University, a partir de uma bolsa de estudos concedida pelo Instituto Semeia e apoio da CI-Brasil. Foi gestor de parques estaduais pelos governos do RJ e SP, coordenou o Mosaico Bocaína de Áreas Protegidas, bem como a criação e implementação do programa de RPPN do RJ, pelo extinto IEF-RJ. Atualmente está como consultor para planejamento e gestão de UC públicas e privadas, com forte atuação no uso publico. florestal.adriano@gmail.com.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) strategic (federal and state governments), tactical (agencies that administer the protected areas) and operational (protected areas). Analysis in institutional organizations charts, that manage protected areas of four states in the Southeast of Brazil and Paraná State, in the South, as well as the Federal Government, indicate the level that the public use issue is recognized and institutionalized. For most of these, there is neither a component dedicated to public use in the official organization chart, nor a physical sector deployed to manage the theme in central offices. So, it is concluded that the level of institutionalization occurs through advisory services from few technicians that support their managers and directors. To proceed with the modern challenge to maximize conservation outcomes through concessions and public-private partnerships, agencies that administer protected areas will need to make efforts to expand and consolidate specific and qualified sectors for public use management at the central level and inside conservation units, considering the complexity and need for monitoring it requires. Key-words: public use in protected areas, conservation units, public.
INTRODUÇÃO Diversos países do mundo possuem parques nacionais que contabilizam milhões de visitantes anualmente (Canadá, EUA, Argentina, Nova Zelândia, continente Africano, Brasil etc.). Tais fenômenos de público denunciam não só interesse crescente da sociedade pós-moderna por atividades ao ar livre, mas também avanços na gestão pública para corresponder essa demanda, e com a eficiência desejada para maximizar os resultados da conservação, com destaque para o desenvolvimento regional e local. No Brasil, de 67 Parques Nacionais, apenas 18 estão abertos à visitação com monitoramento, e 13 sem (ICMBIO, 2010). Em nível estadual, a grande maioria dos parques também está fechada à visitação ou abertos sem monitoramento. E, de maneira geral, independentemente da esfera de gestão, há um distanciamento dos governos em relação ao cumprimento pleno dos objetivos de existência dessas UC, em âmbito social, ambiental e econômico. O sub-financiamento dessas áreas é tido como principal fator para isso (Kramer, 2003; Wyman et.al., 2011). Nesse contexto, a exemplo de diversos parques do mundo, defende-se a importância de uma aproximação dos governos com a iniciativa privada para maximizar os resultados da conservação. Esse compartilhamento de competências - por concessões e, numa visão mais ampla e sólida, através de Parcerias Público-Privadas (PPP) colocaria o governo em um papel mais estratégico, já que haveria mais condições para o mesmo estabelecer diretrizes e monitorar resultados, além de continuar a executar as funções tradicionais de manejo, que, segundo Kramer (2002), são àquelas consideradas indelegáveis, tais como: fiscalização, demarcação, combate à incêndios florestais, regularização fundiária, monitoramento de impactos, relação com o entorno, pesquisa, supervisão de contratos, entre outras. Por outro lado, a iniciativa privada, com sua expertise em negócios, qualidade de serviços e satisfação do consumidor, estaria a frente das funções integradas de manejo, que são delegáveis, tais como: serviços de turismo, geração de renda com taxas e investimentos e administração.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Um grande exemplo de compartilhamento de competências está nos EUA, onde o National Park Service (NPS) administra, desde 1965, mais de 600 contratos de concessões de serviços de apoio ao visitante nas áreas de transporte, alimentação, hospedagem, vendas de produtos e oferta de passeios turísticos. Os concessionários empregam mais de 25.000 pessoas e repassam ao governo cerca de 66 milhões de dólares anuais, após movimentarem mais de um bilhão de dólares na economia (NPS Overview, 2011). Como exemplo, tem-se a visitação do Rock Montain National Park, situado no estado do Colorado, EUA. A sua visitação equivale a soma da visitação dos parques nacionais brasileiros: 4 milhões/ano. As oportunidades de experiência aos visitantes nesse parque estão em investimentos em acessibilidade (como estradas com boa pavimentação e transporte próprio), demais infraestruturas (centros de visitantes, museus, mirantes, campings, loja de souvenires, restaurantes, lanchonetes, lodges, etc.) e serviços (recepção e orientação ao visitante e operações de passeios). Estas ocupam apenas 5% da área do Parque (no que se chama de “área de sacrifício”2). Ou seja, tem-se ainda 95% sob condição de máxima preservação, sob condição de Wildernes3. Realidade semelhante é encontrada nos parques nacionais de Yellowstone, Yosemite e Grande Canyon, que recebem entre 3 e 4 milhões de visitantes ano. A leitura sobre este extraordinário resultado transcende aspectos locais de eficiência e nos reporta a uma relação causa-efeito decisiva de institucionalização do uso público pelo National Park Service (NPS), órgão este que tem expressiva inserção nas políticas de governo americana. No contexto brasileiro, a delegação de competências para serviços de apoio à visitação em parques tem sido trabalhada, sobretudo, em nível federal, pelo ICMBIO, com destaque para os Parques Nacionais do Iguaçu, Fernando de Noronha, Tijuca e Serra dos Órgãos, através de concessões, permissões e autorizações. Em nível estadual, há poucas informações disponíveis sobre o assunto, sendo que as existentes apontam para o predomínio de autorizações de serviços a título precário. Argumenta-se que para que se possa iniciar e/ou avançar nesse processo de delegação de competências de serviços de apoio à visitação em parques junto ao setor privado é imprescindível que, tanto a estrutura do órgão público, quanto as pessoas que fazem parte deste, estejam preparadas para esta atribuição. Trata-se de uma busca técnica por aprendizado (sendo o benchmarking com outros países indispensável), inovação (transformação da cultura tradicional de gestão) e criação de um novo consenso de priorização, através de redes e organizações, cujos esforços irão buscar a maximização dos resultados da conservação. Nesse contexto, este artigo analisa a institucionalização do uso público em ambiente governamental, com objetivo de compreender, sem a pretensão de aprofundar em detalhes e esgotar o assunto, aspectos relevantes de sua situação frente aos desafios modernos colocados. 2 Conceito aplicado as áreas dos parques que recebem grande e concentrada infraestrutura para atender os milhões de visitantes, como estradas pavimentadas, postos de gasolina, hotéis etc., mas que por outro lado permitem a acessibilidade desses para experiências únicas em contato com a natureza, que os tornarão grandes parceiros da conservação. 3 categoria de área protegida, criada somente em terras federais, destinada ao mais alto nível de conservação de ecossistemas, ainda que permita recreação de baixo impacto, em nível primitivo. Em alguns casos ocupam a maior parte da área de um parque. Aproximadamente 53% dos Sistema de Parques Americano está sob condição de Wilderness. Somente podem ser instituídas pelo Congresso Nacional. http://wilderness.nps.gov/faqnew.cfm
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) MÉTODO Para compreensão da estrutura organizacional do uso público em ambiente governamental no Brasil, usou-se como estudos de caso a realidade de institucionalização do tema em nível federal e estadual e federal. Em nível federal, estudou-se o caso do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO). Em nível estadual analisou-se os quatro estados da região sudeste (Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo) e um da região sul (Paraná). Tais estados foram escolhidos por estarem localizados no eixo econômico nacional e também pelo destaque que possuem na existência de um expressivo sistemas de parques. Os órgãos que administram unidades de conservação estaduais, também denominados Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMA), são apresentados abaixo: • • • • •
Espírito Santo – ES: Instituto Estadual de Meio Ambiente – IEMA; Minas Gerais – MG: Instituto Estadual de Florestas – IEF; Rio de Janeiro – RJ: Instituto Estadual do Ambiente – INEA; São Paulo – SP: Fundação para a Conservação e Produção Florestal – FF; Paraná – PR: Instituto Ambiental do Paraná – IAP.
Para cada um dos seis órgãos estudados analisou-se a estrutura dos organogramas institucionais, disponíveis nos respectivos sites oficiais. Para aprimorar as análises, foram feitos contatos diretos com os técnicos que atuam no tema uso público nesses órgãos em nível central. Apresenta-se, ainda, como benchmarking, a estrutura organizacional do National Park Service (NPS), que administra os parques nacionais nos Estados unidos, e da Administración de Parques Nacionales (APN), que administra os parques na Argentina, ambos considerados países de referência na gestão do uso público. RESULTADO E DISCUSSÃO A institucionalização do uso público no Brasil Os resultados encontrados, a partir da análise dos organogramas institucionais dos órgãos que administram unidades de conservação nos Estados do sudeste e no Estado do Paraná, apontam situações semelhantes para o nível de institucionalização do uso público em ambiente governamental, conforme é apresentado no Quadro 1.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Quadro 1: Descrição do nível de institucionalização do tema uso público, à luz dos organogramas institucionais oficiais. Estado
ES
MG
RJ
SP
PR
Descrição do nível de institucionalização O organograma institucional do IEMA apresenta três diretorias, sendo a Diretoria Técnica a que incorpora o tema áreas protegidas, que está sob a gestão da Coordenação de Áreas Protegidas e Zoneamento Ambiental, por sua vez ligada à Gerência de Recursos Naturais. O uso público não é citado no organograma. O órgão informou que há uma assessoria (um turismólogo) destinado para esse fim. O IEF não apresenta em seu organograma institucional um componente dedicado ao uso público. Há uma Diretoria de Áreas Protegidas - uma de três diretorias -, e uma Gerência de Unidades de Conservação subordinada, onde três técnicos (turismólogos) assessoram o tema uso público em nível central. O órgão chegou a ter há alguns anos um Núcleo de Ecoturismo, mas o mesmo foi extinto. No organograma institucional oficial do INEA não consta um componente dedicado ao tema uso público. A instituição possui uma Diretoria de Biodiversidade e Áreas Protegidas (DBAP) - dentre cinco -, onde há uma Gerência de Unidades de Proteção Integral (GEPRO), a qual o tema uso público se apresenta através de uma assessoria técnica específica. Essa assessoria (dois técnicos, sendo um turismólogo), todavia, é apresentada em organograma institucional interno, não oficial, mas disponível ao público através de um blog* operado pela própria GEPRO. No organograma institucional oficial da FF consta um componente dedicado ao tema uso público, qual seja: a Gerência de Visitação Pública e Ecoturismo. Essa gerência, que está subordinada à Diretoria de Operações (DO) - uma de três diretorias-, tem dois subcomponentes estruturais apresentados no organograma oficial, quais sejam: “apoio a cadeia produtiva do turismo” e “gestão da visitação para o uso público”. Segundo informações do site, o órgão está passando por uma reestruturação institucional. Sendo assim, não é possível ainda compreender os desdobramentos desse processo sobre o tema uso público. O IAP não apresenta o componente uso público em seu organograma de gestão. Essa abordagem em nível institucional se dá através de assessores (dois turismólogos) ligados ao Departamento de Unidades de Conservação, que está subordinado a Diretoria de Biodiversidade e Áreas Protegidas (de cinco diretorias).
*http://geproinearj.blogspot.com.br/p/sobre-gepro.html
De maneira geral, os OEMA apresentam apenas uma assessoria relacionada ao tema, isto é, um ou dois técnicos atuam com a atribuição de darem suporte aos seus superiores, sem estarem, no entanto, em uma estrutura organizacional específica e reconhecida pela instituição. Somente o Estado de São Paulo apresenta o tema uso público em seu organograma institucional oficial, através de um componente denominado “Visitação Pública e Ecoturismo”, que funciona com status de gerência.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Nos sites oficiais das Secretarias de Estado de Meio Ambiente4 desses estados não foram encontrados aspectos relacionados a gestão do uso público em unidades de conservação, exceto o Estado de São Paulo, que apresenta o “Projeto de Desenvolvimento do Ecoturismo na Mata Atlântica”5. Tal projeto conta, inclusive, com um conselho gestor e uma unidade de coordenação de projeto (UCP) prevista na estrutura organizacional da secretaria. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) possui em seu organograma oficial (Decreto Federal no. 7.515/11) uma Coordenação Geral de Uso Público e Negócios (CGEUP). Essa coordenação é composta por cinco subcomponentes temáticos, quais sejam: i) diagnóstico e ordenamento da visitação; ii) estruturação da visitação; iii) serviços de apoio à visitação; iv) negócios florestais; v) serviços ambientais. Essas sub-coordenações não são apresentadas no organograma, porém estão em apresentações oficiais do órgão. A CGEUP é composta aproximadamente por 15 técnicos, distribuídas nessas sub-coordenações. A institucionalização do uso público nos Estados Unidos Criado em 1916, o National Park Service (NPS) é uma agência do Departamento do Interior dos Estados Unidos (U.S. Department of the Interior), o que equivale ao ICMBIO em relação ao Ministério do Meio Ambiente no Brasil. Sob sua gestão estão 397 Áreas Protegidas, sendo 58 Parques Nacionais. O NPS tem a seguinte missão: “O Serviço de Parques Nacionais preserva intactos os recursos naturais e culturais e os valores do sistema de parques nacionais para o gozo, educação e inspiração de gerações presentes e futuras. O Serviço de Parques coopera com parceiros para estender os benefícios da conservação dos recursos naturais e culturais e recreação ao ar livre ao longo deste país e do mundo”. Além de claramente destacar a importância do uso público em sua missão, o que é crucial para um planejamento de longo prazo, o organograma institucional do NPS (Quadro 2) apresenta diversos componentes relacionados ao uso público. De maneira geral, dividem-se em temas como interpretação ambiental, proteção, manutenção, concessões e planejamento e gestão de recursos. Tal organograma apresenta de forma detalhada os subcomponentes de uma estrutura que possui duas grandes diretorias: Diretoria de Operações e Diretoria de Comunicação e Assistência Comunitária. A Diretoria de Operações possui sete diretorias regionais subordinadas, que por sua vez intermediam assuntos diversos, inclusive uso público, entre as Áreas Naturais Protegidas e o escritório central em Washington. Os componentes diretamente relacionados ao uso público são apresentados na Quadro 3.
4 SP: Secretaria do Meio Ambiente; RJ: Secretaria de Estado do Ambiente; ES: Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos; MG: Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; PR: Secretaria de Ambiente e Recursos Hídricos. 5 Projeto financiado pelo BID para implementação de projetos de uso público, inclusive infraestrutura, em seis parques do Estado.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Quadro 3: Componentes da estrutura organizacional do NPS (anexo 1) relacionadas diretamente ao uso público. COMPONENTES
Serviços de apoio à empresa (Business Services)
Operações (Operations) Visitação e proteção de recursos (Visitor and Resource Protection)
Interpretação e Educação (Interpretation and Education)
Comunicação e assistência comunitária (Communications and Community Assistance)
Parcerias e experiências de visitação (Partnerships and visitor Experience)
SUB-COMPONENTES Serviços Comerciais (Commercial services) Contratante (Contracting) Programa de taxas recreativas (Recreation Fee Program) Programa de administração (Administrative Program) Serviço de aplicação da lei segurança e emergência (law enforcement, security and emergency services) Fogo e aviação (Fire and Aviation) Manejo de Wilderness (Wilderness Management) Manejo de risco (Risk Management) Centro de treinamento em execução da lei (Law Enforcement Training Center) Regulamentações e usos especiais nos parques (Regulations and Special Park Uses) Interpretação e Educação (Interpretation and Education) Estudos de avaliação da visitação (Evaluation and Visitor Studies) Coordenação de Planejamento do Centenário*(Centennial coordination an planning) Parcerias e Voluntário (Partnerships and Philantropic Stewardship) Assistência Estadual e Municipal (State and Local Assistance) Conservação e Recreação ao Ar Livre (Conservation and Outdoor Recreation) Programas para a Juventude (Youth Programs) Turismo (Tourism)
*O NPS faz 100 anos em 2016.
Essa estrutura organizacional, ampla e diversificada, nos reporta a uma organização pela busca de resultados de êxito, como os apresentados no Quadro 4.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Quadro 4: fatos e números do National Park Service. 397 Áreas Naturais Protegidas: 58 parques nacionais
281 milhões de visitantes (2010).
Primeiro parque: Yellowstone.
Orçamento: $3,3 bilhões.
Impacto econômico: $ 12 bilhões.
Geração de empregos indiretos: 246 mil
909 centros de visitantes e pontos de apoio ao visitante.
127 milhões de atendimentos (2008).
605 mil eventos especiais realizados (como o Ranger Program).
565 mil crianças participaram do Junior Ranger (guarda parque júnior).
20 mil trabalhadores, entre permanentes, temporários e sazonais.
222 mil voluntários ano = 6,4 milhões de horas doadas, o que equivale a 2.600 empregos.
600 concessões em mais de 120 sítios.
Empregos gerados pelas concessões: 25 mil.
Receita Bruta movimentada pelos concessionários: $1 bilhão.
Receita dos NPS com as concessões: $66 milhões anuais.
Cerca de 150 Associações de Amigos do Parque contribuem com $50 milhões anuais.
65 associações parceiras oferecem experiências de interpretação e educação, bem como venda de souvenires, e repassam $ 26 milhões anuais ao NPS.
Ingressos: de $5 a $25, que retornam ao orçamento do órgão para serem investidos no serviço de visitação.
Um passe de $80 dá direito a entrada anual em todos as Áreas Naturais Protegidas, incluindo as administradas por outras agências.
Fonte: NPS Overview, 2011. *Dados referentes ao ano de 2010.
Sobre o tema concessões de serviços de apoio à visitação, desde 1965, há um marco regulatório no país, denominado Concession Policy Act (Public Law 89-249). O NPS tem estabelecido, a partir deste marco, mais de 600 contratos em 120 sítios. Chama-se atenção para os casos em que a concessão de todos os serviços de um determinado parque (alimentação, transporte,passeios diversos, lanchonetes, restaurates, lodges, etc.) são operados por uma única empresa/grupo. Essa inovação, em não pulverizar contratos em diversas empresas, tem se apresentado como um interessante arranjo de parceria com a iniciativa privada, pois aumenta a capacidade do governo em monitorar os resultados dos concessionários, na medida que diminui-se expressivamente a complexidade das relações, e coloca-o em uma posição de definição de diretrizes. Sendo assim, o governo aproxima-se da gestão do parque, ao contrário das terceirizações, onde o geralmente o governo se distancia. A institucionalização do uso público na Argentina A Administración de Parques Nacionales (APN) está subordinada ao Ministério de Turismo Argentino, sendo responsável pela gestão de 43 Áreas Naturais Protegidas, sendo 30 parques nacionais. Esse Sistema de Áreas Protegidas foi instituído em 1934 por força de lei, sendo atualizada em 1972 para incorporar as nomenclaturas de categorias de manejo (Ley Nacional no. 22.351). A visitação em seu sistema de áreas protegidas é de aproximadamente três milhões de visitantes/ano (dados de 2010), sendo o parque mais visitado o de Iguazú, com 1.200.000 visitantes, seguido de Los Glaciares (515.000), Nahuel Huapi (332.000) e Terra del Fuego (288.000). Em 2003 a visitação era de 1.845.000 visitantes. Projeções realizadas pela APN apontam para 4.400.000 visitantes em 2016 (APN, 2010), conforme mostra o Figura 1.
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Figura 1: Projeção de visitação dos Parques Nacionais Argentinos até 2016, segundo a APN (2010).
A estrutura organizacional da APN está subordinada a uma regulamentação (Resolucion Nacional 126/2011) da Ley Nacional no. 22.351, após um trabalho de reestruturação desenvolvido com apoio técnico da Subsecretaría de Gestión e Empleo Público. Tal reestruturação resultou na criação de três regionais nos país (Intendências) cada qual responsável por um conjunto de Áreas Protegidas, separadas a partir da complexidade de manejo associado (complejidad I, II e III). Como exemplo, os parques com maior visitação estão subordinados a regional denominada de complexidade I (complejidad I), são elas: Nahuel Huapi; Lanin; Los Glaciares; Los Alerces; Tierra del Fuego; Iguazú. O tema uso público está contemplado em todas as regionais, através do Departamento de Uso Público (compejidad I) e Departamento de Conservação y Uso Público (complejidad II e III). Esses departamentos, que têm suas atribuições detalhadas nos instrumento legal, são autorizados a fazerem a gestão de concessões e permissões junto aos parques. Em nível central, a APN possui uma diretoria denominada Direción de Aprovechamiento de Recursos, que por sua vez tem interface direta com o financiamento para as Áreas Protegidas, incluindo-se as concessões e permissões. A partir da consolidação de premissas institucionais para cada viés de gestão de parques, incluindo-se de forma bem detalhada o uso público em sua ampla abordagem, o Plan de Gestión Institucional para los Parques Nacionales contribuiu para que a APN avançasse em marcos regulatórios, como é o caso da cobrança de tarifas e permissões de serviços turísticos nos parques. As projeções realizadas mostram a expectativa da APN em fortalecer a visitação nos parques nos próximos anos, e isso inclui uma preocupação em aumentar o número de prestadores de serviços (pessoa física e jurídica) para atender com qualidade essa demanda (Figura 2).
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Figura 2: Projeção de prestadores de serviços de apoio à visitação nos Parques Nacionais Argentinos até 2016, segundo a APN (2010). Prestaciones=atividades prestadas.
A “quantidade de visitantes por prestador de serviço” (prestador) e “quantidade de visitantes por atividade prestada” (prestaciones) são duas relações usadas pela APN como indicadores para a necessidade de habilitação para novos prestadores de serviços, a partir da conclusão de “saturação” ou “déficit” de serviços para atendimento ao visitante. A interveniência do órgão nesse sentido é considerada necessária para contribuir com o desenvolvimento local e regional, na medida que, por exemplo, influencia a geração de empregos e não prejudica o permissionário, já que se sabe o “ótimo” de saturação de cada atividade. Por fim, o número de concessões turísticas realizadas nos parques não chega a 10% do total de permissões. Em 2003 tinha-se 333 permissões (pessoa física ou jurídica, caráter precário) e 51 concessões (pessoa jurídica, processo licitatório). Em 2010 teve-se 574 permissões e 54 concessões (APN, 2011). Interfaces entre a institucionalização do uso público e o funcionamento dos parques no Brasil Diversos autores da ciência da administração de empresas tem abordado a importância da estrutura organizacional para o alcance de resultados. Essas abordagens, que não são recentes, reforçam os argumentos de que é decisivo a incorporação de um determinado tema junto a estrutura e sistema gerencial de uma organização, para que o mesmo seja institucionalizado e devidamente operado. Motta (1971), por exemplo, apresenta a discussão acerca de dois subsistemas de uma organização: técnico e social. O primeiro, segundo ele, compreende as demandas da tarefa, a implantação física e o equipamento existente, o que é responsável pela eficiência potencial de uma organização e, o segundo, pelas relações sociais daqueles encarregados da execução da tarefa, que transformam eficiência potencial em eficiência real.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Na medida em que os resultados deste artigo apontam que não há um setor físico para o uso público implementado nos escritórios centrais dos governos estaduais, no que seria a implantação física, e na medida que os OEMA possuem apenas um ou dois técnicos para assessoria ao tema em nível estadual, tem-se um cenário de eficiência potencial e real comprometidos, pois não se tem condições plenas para formulação de políticas, planejamento e estratégias organizacionais em sua plural e diversa cadeia produtiva. Como exemplo, tem-se o CGEUP/ICMBIO, que mesmo diante de uma grande magnitude de iniciativas a serem desencadeadas junto aos parques, e poucos recursos humanos disponíveis para isso, dada a dimensão nacional de sua atuação, protagoniza em ambiente institucional a concepção de editais, projetos básicos, termos de referências, critérios de avaliação, instruções normativas, entre outros, provocando o setor administrativo, financeiro, procuradoria especial, as unidades de conservação, ministérios e parceiros a trabalharem pelo uso público. Além disso, a existência da CGEUP se conforma como uma inquestionável referência consultiva e orientativa aos chefes de parques que estão na linha de frente, bem como aos Estados. No caso de São Paulo, o status de gerência dado ao tema uso público, com o mesmo nível hierárquico que as outras sete gerências (administrativa; financeira; três regionais; proteção e recuperação ambiental; e desenvolvimento sustentável) e, ainda, o detalhamento no organograma de sua estrutura subordinada (duas coordenações temáticas), sugere também um nível diferenciado de institucionalização da gestão do uso público pela Fundação Florestal. Essa gerência tem como maior viés de atuação o Projeto de Desenvolvimento da Mata Atlântica, que opera com recursos captados por financiamento para seis parques estaduais. Mas a Gerência de Ecoturismo também administrava, de maneira geral, diversas iniciativas com as unidades de conservação, além de arranjos macro-institucionais, como concepção de marcos regulatórios e estabelecimento de parcerias (ex: Decreto Estadual no. 57.401, que institui o Programa de Parcerias em Unidades de Conservação do Estado de São Paulo), ou seja, trata-se também de um referencial em nível central para a linha de frente, onde de fato uma ação se consolida como política pública. Quanto aos demais OEMA estudados, ainda que não possuam um setor específico e reconhecido para o uso público, e sim apenas um ou dois técnicos que dão suporte aos seus gerentes e diretores, ações junto as unidades de conservação também não deixam de ser executadas. Mas, naturalmente, há uma proporcional limitação, que se agrava com o fato de que esses recebem demandas por atuação em outras áreas institucionais. Uma reação de mudança tem se materializado no Estado do Rio de Janeiro com o lançamento de alguns editais para consolidação de infraestrutura nos parques, contração de pessoal para uso público (nível central e UC), manutenção de trilhas, concurso para guardas-parque e parcerias para gênese de um marco regulatório para concessões e permissões de serviços turísticos, que tem como base o recente Decreto de Diretrizes de Uso Público (no. 42.483/10). O Estado de Minas Gerais, a partir da herança deixada pelo Projeto Pró-Mata, que teve recursos da cooperação técnicofinanceira Brasil-Alemanha, com o Banco KfW, possui alguns parques com infraestrutura adequadas a visitação e, inclusive, serviços sendo operados por terceiros (alimentação). Então, há um início de processo em andamento para avançar em um marco regulatório para parcerias com a iniciativa privada.
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) Entretanto, os números de benchmarking com o National Park Service e a Administración de Parques Nacionales mostram, mesmo ponderando as devidas adaptações, o grande percurso a ser percorrido. A missão institucional e estrutura organizacional do NPS e a subordinação da APN ao Ministério do Turismo da Argentina mostram a dimensão de importância dada a abordagem do uso público nos parques. Ao mesmo tempo acusam uma relação causa-efeito positiva entre institucionalização do tema e resultados alcançados, como é o caso dos impactos societais de se ter os parques como ativos ambientais, contribuindo para as economias locais, regionais e nacional, até mesmo em condições de baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). CONSIDERAÇÕES FINAIS Ganha centralidade a necessidade e perspectiva de aproximação de governos com a iniciativa privada em diversos setores no Brasil, incluindo o ambiental e, mais especificamente, na gestão de parques, através de concessões, permissões, autorizações e Parcerias Público-Privadas. O Ministério do Meio Ambiente tem sinalizado com essa aspiração em apresentações oficiais. Mas, por outro lado, a engrenagem político-institucional para operacionalizar esses mecanismos de busca por eficiência demanda necessidade de fortalecimento institucional em âmbito estratégico (Secretarias de Estado), tático (Órgãos que administram as Áreas Naturais Protegidas) e operacional (Unidades de Conservação). A não existência de um setor específico e qualificado com essa abordagem nos órgãos que administram as Unidades de Conservação, bem como outras questões estruturais dos governos e Estados, isto é, em escala macro-política, como o sub-financiamento dos parques, dificulta a gênese e evolução desse processo. Os governos precisarão, portanto, dimensionar ações sistêmicas, inovadoras e integradas para consolidar parcerias com o setor privado e, melhor, para ter condições de monitorar a qualificação e responsabilidades (ambiental, social, financeira e legal) dos concessionários, à luz das melhores práticas disponíveis, como apresenta Wiman et. al. (2011). Portanto, o uso público, dada a sua dimensão (programas de: voluntariado, manejo de trilhas, guias e condutores, relação com trade turístico, interpretação ambiental, serviços de apoio ao visitante.), a sua interface com outros temas de gestão (proteção, fiscalização, manejo de ecossistemas, relacionamento com comunidades tradicionais, prefeituras, munícipes, conflitos, etc.) e, sobretudo, o seu potencial de gerar desenvolvimento (escala regional e local), precisa ser devidamente incorporado nas estruturas dos governos como uma estratégica para fazer um parque funcionar e assim maximizar os resultados da conservação. AGRADECIMENTOS Ao Instituto Semeia, através de Renata Weiss, pela grande e nobre atenção dispensada na construção deste artigo, que foi concebido a partir de reflexões realizadas após o Curso de Manejo de Áreas Silvestres e Protegidas da Universidade do Colorado, em 2011. A participação neste curso só foi possível diante do suporte do Instituto Semeia (bolsa de estudos) e da CI-Brasil (escritório de Belo horizonte). Aos técnicos dos estados pelas importantes informações. A Jonathan Putnam, do National Park Service (Officer of International Affairs) e Ariel Lissandro e Álvaro Raúl, da Administración
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VII Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação | temática: política pública (no prelo) de Parques Nacionales, pelos documentos enviados e informações de linha de frente disponibilizadas. Aos técnicos dos estados pelas importantes informações. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS APN. Proyecciones visitantes, prestadores y guías 2010-2016. Administración de Parques NacionalesDirección de Aprovechamiento de recursos marzo de 2011. Disponível em: http://pt.scribd.com/doc/55750719/Proyecciones-Visitantes-Prestadores-y-Guias-2010-2016. Acesso em 10/04/2012. Kramer, R.; Langholz, J.; Salafsky. O papel do setor privado no estabelecimento e manejo de áreas protegidas. In: Tornando os parques eficientes, estratégias para conservação da natureza nos trópicos. John Terborg; Carol van Schaik; Lisa Davemport; Madhu Rao (organizadores). Editora UFPR/ Fundação O Boticário. 2002. Ley Nacional no. 22.351. Administración de Parques Nacionales. Parques Nacionales, Reservas Nacionales e Monumentos Naturales. Disponível em http://www.espaciosjuridicos.com.ar/datos/LEY/LEY22351.htm. Acesso em 10/04/2012. Motta. F.C.P. A teoria geral dos sistemas na teoria das organiazações. Revista Administração de Empresas. 11(1):17-33. 1971. NPS Overview 2011. Disponível em http://www.nps.gov/news/upload/NPS-Overview-2011_520.pdf2011. Acesso em 09/04/2012. NPS 2011. Organization chart. Disponível em http://www.nps.gov/aboutus/upload/nps_org.pdf. Acesso em 09/04/2012. Resolucion Nacional no. 126/2011. Apruébanse las estructuras organizativas correspondientes a las aperturas inferiores de las intendencias de las áreas protegidas, Argentina. Disponível em: http://legislacion.elderecho.com.ar/index.php?accion=8&record=10516. Acesso em 09/04/2012. Resolucion Nacional no. 68/2002. Administración de Parques Nacionales. Definiciones y procedimientos para encuadrar, organizar y sistematizar sin excepción el otorgamiento de habilitaciones mediante permisos administrativos, para la prestación de servicios turísticos en jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales. Disponível em: http://www.parquesnacionales.gov.ar/_OLD/norm_docs/SER_TUR_01.DOC. Wyman, M.; Barborak, J.R.; Inamdar, N.; Stein, T. Best Practices for Tourism Concessions in Protected Areas: A Review of the Field. Forests, 2, 913-928. 2011.
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National Park Service Headquarters Organization Chief of Staff
Comptroller
DIRECTOR
Science Advisor to the Director
Accounting Operations Center
Assistant Director for American Indian Liaison
Property & Space Management
US Park Police
Operations Field Offices Services
Associate Director, Business Services
Commercial Services Contracting
Budget Office
Deputy Director Operations
Associate Director, Natural Resource Stewardship and Science
Deputy Director Communications and Community Assistance
Assistant Director, Legislative & Congressional Affairs
Assistant Director, Communications
Public Affairs
Social Science Programs Natural Resources Programs Air Resources Biological Resources Water Resources Geological Resources Environmental Quality
American Indian Liaison
Associate Director, Partnerships and Visitor Experience
Recreation Fee Program Administrative Programs
Associate Director, Workforce Management Equal Opportunity Human Resources Learning and Development Minority University Outreach
Associate Director, Cultural Resources National NAGPRA Program Archeology Park Museum Management
Centennial Coordination and Planning
Associate Director, Park Planning, Facilities, and Lands Construction Program Management Denver Service Center Park Facility Management Park Planning and Special Studies Land Resources
Associate Director, Visitor and Resource Protection
Park Historic Structures & Cultural Landscapes Park History Heritage Documentation National Register & Historic Landmarks Heritage Preservation Services Historic Preservation Grants Federal Preservation Institute Heritage Areas National Center for Preservation Technology & Training Eth Ethnography h Program P
Chief Information Officer National Information Technology Center (WASO) National Information Services Center (Denver)
Law Enforcement, Security and Emergency Services Fire and Aviation Wilderness Management Risk Management
International Affairs
Partnerships and Philanthropic Stewardship State and Local Assistance
Policy
Conservation and Outdoor Recreation Youth Programs T i Tourism
Strategic Planning
Regional Directors
Alaska Intermountain Midwest National C apital Northeast Pacific West Southeast
Updated May 2010 Office of Human Resources
392 park units
Public Health Law Enforcement Training Center Regulations and Special Park Uses
Associate Director, Interpretation and Education Puerto Rico
Center for Media Services Interpretation and Education Evaluation and Visitor Studies
Amer. Samoa
Southeast
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