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台大意識報

議事在台大

看 不 見 的城市：談 彰化百年農業倉庫事件始末 農 ／ 工 彰化⸺談彰化工業及農業發展 再 思 考 與想像：台 灣農業的未來

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總編的話。 本次意識報以濁水溪為發想，試圖拉出一條跨越歷史時間與不同議題的討論 軸線；報導分為三個主題，分別是文化資產專題、工農關係專題、農業轉型專題。 文化資產專題以「彰化農業倉庫」保留議爭議為切入點，除了探討倉庫作為日治 時期殖民地農業的歷史縮影，也進一步探討逐漸傾頹的歷史建築，該如何、又以 什麼樣的面貌在城市發展的夾縫中求生存。工農專題則進一步將時間推移到戰 後，在台灣邁向工業化與都市化的背景下，農業往往是被忽視的一方，在水與土 地的資源競逐中，往往只能任由田水被引去養肥大型科學園區和產業園區。農業 轉型專題則試圖探討長期處於衰退的農業，該如何尋求轉型與永續。 本期特刊的完成，必須感謝師大台史所張素玢教授、台大農藝系郭華仁教授 提供我們諸多農業歷史知識。另外，也要感謝搶救百年彰化農業倉庫聯盟、賴和 文教基金會、溪湖文史工作室、林俊德大哥、文化局陳文彬局長、彰化市農會林 毓源總幹事，以及鹿港囝仔的阿愷、安儂，讓我們對彰化的歷史與文資議題有更 多瞭解。最後，還有溪州鄉黃盛祿鄉長以及鄉公所吳音寧主秘、昺崙大哥、彰化 環境保育聯盟的施月英總幹事、台灣農村陣線陳平軒副秘書長、水資源保育聯盟 陳椒華老師、彰化縣政府農業處各科科長、彰濱工業區鹿港區環保組組長，非常 感謝你們的鼎力協助。

本文主要透過文獻回顧，簡要整理彰化 農業倉庫成立的歷史。本文認為，彰化農 業倉庫之所以值得關注，乃是因為其出現， 關乎於當時的農業政策與政經脈絡。因此， 本文期望透過書寫，讓讀者能夠了解建物 背後所蘊含豐富且曲折的歷史背景。[1]

從農業倉庫 探究 日治時期農業政策 / 傅典洋．Emma Aqua /

文化資產專題

工農關係專題

農業轉型專題

從農業倉庫 探究日治時期農業政策

農＼工彰化 ——談彰化工業及農業發展

15

巡過臺灣農業歴史的田水

當田水灌溉生產線 ——從彰化看工業發展 對農業的衝擊

17

2

看不見的城市： 談彰化百年農業倉庫事件始末 7 漫漫長路——當代文資現況

10

沒有記憶的城市？ ——文資論述回顧與反思

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21

推動農業的巨大齒輪：農業 23 組織與政策觀察 再思考與想像： 台灣農業的未來

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2008 年 1 月創刊

一、殖民初期，專賣制度建立 農業倉庫設立的原因，得從 1896 年日人治臺說起。 在日人取得台灣之初，因鎮壓武力抗日與修築政府建築，對母國政府

2017 年 5 月第 91 期 創辦人 ｜孫有蓉 社長 ｜林泓堉 總編輯 ｜林庭葦 執行編輯｜林旻潔 陳磬揚 蔡亦凡 張禎晏 林庭葦

帶來極大的財政負擔 [2] ，因此，總督府必須設法使台灣財政自立，進而減

文化資產專題｜林旻潔 陳磬揚 傅典洋 Emma Aqua

輕母國負擔。（李 pp.15 ∼ 16）而總督府原透過專賣政策、發行公債等辦

林慧慈 許毅全 何采穎 蔣聖謙

法籌措財源，然隨著武裝抗日漸歇、稅收提供充足經費，總督府遂改採促

工農關係專題｜蔡亦凡 張禎晏 陳莉蓁 黃逸薰 張閔喬

進商品生產和擴張市場作為籌措財源的新政策。究其原因，乃著眼於兩種

農業轉型專題｜林庭葦 李姿穎 尤鈺昕 陳凱風 周思穎 林泓堉 洪于婷

因素：第一是此時財政獨立是靠舉債、繁重的稅賦與專賣制度的榨取而得，

策畫編輯｜陳品丞

對於總督府而言並非長久之計，透過提高生產力、擴大商品生產並擴大稅

封面設計｜呂宗軒

源，才是達到財政真正獨立的根本之道；第二則是台灣農業極具潛力，對

美術編輯｜陳磬揚

於母國工業有所助益。（柯 pp.37 ∼ 39）因此，總督府必須提供讓日資投

圖樣設計｜施東宜

資的誘因，並藉以財政獨立並挹注母國工業。

訂戶業務｜蔣聖謙 會計 ｜林泓堉 印刷 ｜千業印刷

二、米與糖的發展差異 然而，不可忽略的是，在日本取得台灣前，日本於台灣商貿上的地位 可謂無足輕重，而在佔領台灣後，若要提升日資在台灣經濟作物產業（茶、 糖、樟腦）的地位，便勢必面對在清領時期就已具規模的舊有資本勢力，

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包含歐美洋商、銀行與本地商人等（柯 pp.52 ∼ 54）而總督府透過政策上

國立台灣大學第一活動中心 206 室

的干預與對日資企業的優惠，將舊有的資本勢力予以驅逐或吸納。最明顯

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的例子便是將樟腦收歸專賣，並透過出港稅優惠鼓勵米、糖出口日本、大

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量補貼日本貨運公司；再來便是設立台灣銀行以供日資借貸，使得日資得 以低於本地商人的利率借貸給蔗農，或得以併吞台人投資的新式糖廠 [3] ；

意識報由一群學生獨立籌款印製，只有約三分 之一的經費由學校提供，您的贊助會是我們很

最後則是設立「原料採集區」制度，區內原料僅能由日資製糖會社所設立

大的力量，訂閱這份刊物或大小額捐款，可以

的新式糖廠收購，台人不得於此設立糖廍，蔗農也只能將甘蔗賣給指定區

讓它多一點力量繼續走下去！ 第一步：將您的地址寄至

[1] 本文主要參考文獻為：柯志明，《米糖相剋：日本殖民主義下臺灣的發展與從屬》（臺北市 : 群學， 2003）、李力庸，《日治時期臺中地區的農會與米作（1902-1945）》（臺北縣板橋市：稻香，2004）、 陳煜稜：〈台灣日治時期產業合作事業經營之農業倉庫研究〉，《國立成功大學建築學系碩士學位論文》 （2004）、《台灣農會史：上冊 ‧ 日治時期溯源》（ 中華民國農民團體幹部聯合訓練協會，2012）。 因字數限制，內文引用格式將以僅以作者姓氏及頁數表示，如（柯 203），請各位讀者海涵。 [2] 領台當年，總督府年收入 72% 仰賴日本政府的補助。1895 至 1902 年，行政與軍事的補助佔日本國庫支 出的 7%（柯志明 p30-31） [3] 日治初期分別製糖的工廠分別有三種類型：舊式糖廍（ㄅㄨ ˋ）、進口小型壓榨機的改良糖廍、大型 的新式糖廠。

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域內的日資製糖會社，日資因此壟斷甘蔗的收購權，蔗農 議價能力則大幅削弱。（柯 pp.55 ∼ 57、71 ∼ 74） 而在日治初期，蔗糖便是日資滲透並鼓勵生產的主要 對象。原因除了甘蔗本身的高附加價值以外，在列強競爭 的壓力下，日本也須加強自給自足的能力；1897-1903 年間， 砂糖進口占了日本外貿赤字的 54%（李 p.17），在上述條 件且需配合財政自主政策的前提下，蔗糖遂成為殖民政府 的首要發展目標。值得注意的是，農業環境與糖業相似的 米作，並未被日本政府重視並發展。除因質粗且品種雜亂， 導致難以加工外，更重要的因素是，自晚清以來，米作便 是屬於維生性質作物，生產力低、價格低廉且市場侷限於 島內，而島內的米作交易與加工則由地方的小型碾米業者 「土壟間 [4] 」所控制，利潤實屬微薄，難以吸引清末洋 商及後來的日商投資。（陳 pp.2-2~2-3） 與此同時，日本政府也著眼於在來米的停滯發展，設

需求上升所引起。自 1890 年代以後，日本國內的稻米生

立「米糖比價制度」和「指定原料區」。「米糖比價制度」

產就開始出現供不應求的情形。由於工業發展導致從事工

透過調整甘蔗收購價，使蔗農收入向米農收入看齊，確保

人、技術人員的純糧食消費者比例增加，且 1872 年解除米

蔗農不因收入過低而轉作米作，製糖會社則利用米農收入

穀輸出禁令後，高品質的日本米大量輸出國外，並進口廉

的停滯獲取暴利；除此之外，配合「原料採集區」壟斷甘

價米供平民食用。（李 pp.18~19；陳 p.2-8）同時，由於日

蔗的收購，並維持收購來源穩定。此二制度確保了低收購

俄戰爭的勝利使日本走向帝國主義的不歸路，而擴充軍備

成本與穩定的收購來源。[5] （柯 pp.113、141、李 p.175、

與加速工業化的結果，更使米穀消費市場更加擴張，而進

陳 pp.2-3~2-4）因此可以看到，在日治初期，米與糖之間

口外來米所造成的外匯流失與軍費開銷也愈加龐大。（李

呈現出較大的反差：糖業在政策扶持之下迅速的被日資滲

pp.26~27；陳 p.2-8）為因應上述情形，發展自給自足的糧

透，並且高度商品化；相反的，台灣米作質粗種雜、獲利

食政策是最好的解決辦法。

微薄，被總督府與日資所忽略，台米輸日在總出口比例也 未如蔗糖急速上升 [6] 。

三、米作改革的開端 至 1906 年，總督府才開始進行在來米的增產與改良 計畫（陳 p.2-4）。究其原因，乃是因為日本內地對於米的

文化資産專題

3

此時，發展台灣農業的成本較日本低，與其以較高的 成本增加日本國內米產量，不如將台灣的廉價米銷往日本。 如果僅增加台米的外銷量，將造成台灣本地市場的米價騰 升，進而連帶影響物價及其他產業 [7]； （李 p.22）因此， 唯有提高台灣島內的米作產量，才得以同時解決日本與台

灣米穀不足的問題。台灣的米作改革，便是在如此的背景

然而，土壟間並未隨著米穀調製量與輸出量的增加，

下展開。

而催生出統一的規範，且其所調製的米穀品質十分不穩定， 土壟間業者亦時常不按期交貨或將次級品混雜於其中，使

四、米作改革與農業倉庫

得日商對於台灣米缺乏信心（李 p.175、陳 p.2-12）。總督

此時的米作改革是以各廳的農會 [8] 為主體，其改革

府體認到土壟間的信用、品質問題對台米外銷造成極大阻

方向有去除雜種、赤米以維持品種統一，並以近似日本的

礙，而米穀檢查制度 [10] 僅是消極的把關，因此，總督府

品種為主要改革品種，以供日本母國食用。（陳 p.2-10）

希望透過設立由農會主管的農業倉庫提供倉儲，並由日方

在來米改革成功不僅減少了雜種與赤米，同時也增加了產

掌握製造過程，提升米穀交易品質達到標準化，方便商品

量。此外，在來米的產量增加使得土壟間交易量大增，土

化及出口。( 李 pp.176~180、陳 p.2-12)。總督府遂於 1920

壟間本身也因碾米機具的機械化使調製米穀的速度增加。

年推行「獎勵補助農會設置農業倉庫計畫」，1922 年開始

這兩項因素造成了土壟間調製能力與產量大增，也更加積

設置以州農會經營 [11] 的農業倉庫，而彰化農業倉庫便是

極地收購米穀以賺取利潤。積極收購的結果，使農民自行

在 1925 年設立，由臺中州農會經營。但由於農業倉庫經營

調製米穀的現象大大減少，多委託土壟間調製與儲藏。（陳

成效緩慢，設置地點較少，土壟間於農村文化中仍為強勢，

p.2-11）因此，土壟間在農村更加活躍，其島內戶數與米穀

所以建築體本身的調製和儲藏量仍無法取代土壟間。總督

調製量在 1914-1924 年間持續成長，並透過米穀買賣價差

府遂 1925 年因利用程度不高而停止獎勵設置 [12] 。

與資金借貸 [9] 獲得高額利潤。（陳 pp.2-11、 2-12）。

[4] 土壟間乃為地方的碾米廠，負責米穀的加工與儲藏，以及農村的金融借貸。 [5] 此外，蔗農多有取得現金的壓力，且多積欠糖廠債務，因此轉作相形之下更加困難。（柯 p.113） [6] 從 1900-1914 年，台灣糖產量顯著提升（從 37.96 提升至 174.48 千公噸）輸日佔產量比例更從 74% 提升至 88%。相對而言，米產量僅提升不到一倍（5727 提升至 8103 千公石），輸日佔產量比僅從 7% 上升至 17% 左右。（柯 p.58） [7] 如 1898 年就曾因台米銷至日本利潤較高，而導致台灣島內的物價上升、工資攀升，並連帶影響糖業與樟腦 業的生產成本；而進口南洋米也僅能應急，不足以解決台灣與日本皆缺米的問題。 [8] 日治初期的台灣農會主要由地方仕紳或商紳發起，發起動機多為在社會秩序恢復之際提高農業的生產力與 農事改良。多接受官廳補助，或由官廳稅務課負責其會費徵收，其核心成員也多與官廳官員或市街庄長重 疊。（李 pp.41~43、61~73） [9] 也就是所謂「賣青買青」制度：在收成前決定價格並先行提供農民貸款，收成後再依價格對應的實物數量

[10] 如在 1904 年以檢查外銷米為主的「內地移出米規則」、1911 年擴大包含至島內外的米穀買賣的「米穀檢查 規則」。 [11] 依據「農業倉庫令施行規則」規定農業倉庫的經營者僅限市街庄、農會及產業組合，但是由於殖民時期的 台灣產業組合於總督府獎勵官營移民後出現，導致初期的產業組合被地方排斥，且與規模小、在地性強的 土壟間難合作，所以總督府對農業倉庫的補助仍以農會為主。 [12] 此次獎勵設置只有達到 11 座。（《臺灣農會穀倉建築回顧與保存現況之研究》）

4

文化資産專題

償還。因農民多在收成前需繳納佃租或購買肥料，而當農民沒有餘錢時便會與土籠間以「賣青買青」取得 資金。土籠間則看準農民本身無其他借貸來源，而將收購訂價低於市價相當多，以獲取轉賣的高利潤。

五、蓬萊米的出現

日人出口商形成共同利益的結盟關係。在日治初期，

然而，在來米的改革並非一帆風順， 純化品種乃

由於米作與蔗糖間的利潤考量 [14] ，米作被日資棄而不

需要大量的人力進行勸說與秧田檢查、米種的改良隨著

顧，本地資本土壟間才得以握有米作的調製與流通，然

次數的增加也愈加困難、農民亦有勸說不動的情形。

而隨著對台米的需求高升，米的生產逐漸有利可圖，待

（李 pp.108~111）面對在來米的改革停滯，再加上 1922

日資欲插手台灣島內米作產業時，早已被土壟間牢牢控

年蓬萊米移植成功，台灣大量農民轉作蓬萊米，產量及

制。（柯 p.202）對於日資而言，明知無法取代島內土

耕作面積也急速上升。究其原因，乃是相對於在來米，

壟間在農村的地位，與其肖想與製糖會社一樣成為具壟

蓬萊米的口感較似日本品種，而蓬萊米又較日本內地米

斷性的大型資本，不如專心於出口，並與土壟間與本地

低廉，因此廣受日本消費者喜愛，外銷商與地主亦著眼

地主結盟以求最大利益；同樣地，土壟間本身的利潤來

於此點，大力推廣種植蓬萊米（陳 p.2-14，李 p.115）。

自於米穀的調製、交易以及農民的資金借貸，米穀產量

此時，蓬萊米乃是以出口為導向的外銷產品，其出口量

或交易量降低自然會衝擊其利潤；另外，本地地主則是

佔總產量比例在 1926-1938 年皆佔 60% 以上，1934 年甚

因為多收實物定額租 [15] ，自然不希望米價與外銷量停

至高達 96%[13] 。（陳 p.2-14）

滯或下跌。（柯 pp.170~199）龐大的米作利益團體支持

但蓬萊米的出現與輸日，對此時期的日本帝國，並 非純然地有利無害。蓬萊米的出現，雖得以滿足日本內 地長期缺乏的米作消費量，不過，便宜而廣受歡迎的蓬 萊米，卻造成較昂貴的內地米供過於求（在內地米豐收 時此情形更為嚴重），並使日本內地農民的利益受損， 終在 1930 年代爆發了廣泛的農民抗議。（柯 p.164）面 對這樣的情形，日本政府選擇以保證價格收購過剩的內 地米，藉此拉高米價以保障內地農民收入；但內地米價 上漲的結果，卻也讓蓬萊米的米價也隨之上漲；而在來 米也因大量在來米田轉作蓬萊米，供給縮減，導致在來 米價升高。（柯 p.165）這無疑衝擊到製糖會社的利益： 日治初期，日本政府透過制定指定原料區與米糖比價機 制，確保甘蔗的收購來源與成本。然而此一制度的最大 前提，乃是「米作的停滯發展」。在蓬萊米出現之前， 在來米本身價格低廉、產量低，米農收入不高，隨米農

展。（柯 p.202）米、糖間的衝突，從單純利潤間的互斥， 擴大為島內米作與糖作利益團體間的對抗與僵持，加上 總督府因顧忌雙方利益不敢做決斷，最終導致米穀產量 不減反增。（柯 p.203）

六、米穀政策 1930 年代前期，蓬萊米出口導致內地米供給過剩， 日本政府為了社會安定，1933 年於日本國內公布「米 穀統制法」訂定米價的最高限與最低限來保障米價，及 獎勵農業倉庫以加強貯藏；同時管制輸日米量和剩米在 市場的流通。1936 年實施「米穀自治管理辦法」，依 照供需數量進行每年兩次針對生產者米穀經營業者的組 合來統治米穀數量，這些組合在中日戰爭爆發後也成為 戰時統治體制的一環，不是單純的合作事業。

收入起伏的蔗農收入自然有壓低的空間，製糖會社因此

因此，儘管總督府試圖抑制米作發展，但由於本地

得以獲得高額利潤；然屬外銷性質的蓬萊米出現後，蓬

資本土壟間透過農民資金借貸等方式，牢牢掌握米作的

萊米與在來米的價格都隨之上升，且米作並不似糖業被

生產、加工與流通過程，並與其他米作業者形成龐大利

日資壟斷，各地的米作業者在市場上擁有互相競爭、議

益團體，因此抑制效果不彰。（陳 p.2-18）面對土壟間

價的空間，因此米價的上漲會直接影響米農收入（反觀

的頑抗，總督府必須設法削弱土壟間對米農的控制，

糖業因指定原料採集區，日資製糖會社擁有甘蔗收購的

進而加強政府掌握的米穀生產與流通。（柯 pp.211、

壟斷權，蔗價與糖價無關，而是製糖會社單方制定）。

213）具體而言，便是讓農業倉庫由產業組合接手，或

而製糖會社若要防止蔗農著眼於米農的高收入而轉作稻

補助多處產業組合增建倉庫；而由農業組合接手的農業

米，就必須將甘蔗收購價調升，卻也衝擊日資製糖會社

倉庫，也藉著擴大加工與信貸的業務，逐漸取代土壟間

的利潤。（柯 pp.226~228）

在農民與日商間的仲介功能。（柯 pp.212-213）由此可

儘管殖民母國政府與總督府試圖透過壓抑政策降低 台米的產量與銷量，如出口配額管制、投資及研發補助 文化資産專題

5

米作產業部門發展，而製糖會社則希望抑制米作產業發

取消、補貼經費轉作等，以期減低母國的過剩米與殖民 地甘蔗收購成本（柯 p.195），成效卻不彰。究其原因， 乃是因為本地資本已經將米作產業牢牢抓在手中，並與

知，農業倉庫的角色已從單純提升米穀品質以利商品化 輸出，變為削弱土壟間勢力與加強政府對米穀生產與流 通的掌握。（柯 p.213）同樣的，經營農業倉庫的產業 組合亦受政府補助與支援，實質上也配合殖民政府管制 輸日米穀政策。而農業倉庫與產業組合，都在 1939 年

進入戰時經濟後，併入政府管制米穀流通及配給的統合

1943 年，戰勢每況愈下，總督府為了更加強統合戰時

組織內。（柯 p.213）

資源，必須以糧食增產與強制徵收糧米為目標，於是參 照 1943 年 2 月於日本本土實施的農業團體法，將產業

七、產業組合

組合、農會及其他相關農業團體強制合併為三級制系統

1913 年 2 月 10 日 總 督 府 公 布「 台 灣 產 業 組 合 規

農業會，而產業組合聯合會作為主管各組合的機關整合

則」，同年 3 月 1 日實施，並採用內地「一市街庄一產

島內資金，用以助於政府調配。（產業組合資料參考《台

業組合」的原則。產業組合的業務為獨營或兼營信用

灣農會史》上冊）

[16] 、販賣 [17] 、購買 [18] 、利用 [19] 等四個部門，此 制度源於 1900 年在日本內地就開始實施的《產業組合

結語

法》。而台灣在 1913 年前，金融機構尚未法制化的階

1922 年，總督府獎勵農會設置農業倉庫，先後在

段，已經有類似信用、購買組合的團體存在，例如前述

各大都市建造第一批偏重試驗、示範性質的倉庫，欲取

的土壟間有些也能進行資金調度。雖然這類型組織的產

代儲藏、調製技術良莠不齊的土壟間。另一方面也透過

生大多是由地方有志之士或是志同道合者發起，且主要

扶植產業組合，發展信用、購買、販賣、利用等四種業

服務規模較小的工商業或是財力薄弱的農業需求，但最

務，讓執政者得以引入新式的金融、產品運銷制度，試

後往往是握有財力的權勢者才能夠負擔這類型組織形

圖取代傳統地方社會體系以及解決前述土壟間的弊端，

式，進而讓型態從期許共謀生存，轉變成上下欺壓、剝

並逐漸深入各市街庄和農村內部。1930 年代則配合嘉

削，甚至惡性倒閉等種種弊病。這種高風險的運作不僅

南大圳的完工，南部平原稻作產量提升，深入各農村廣

讓台人望之卻步，亦導致日本人在台經營事業時容易成

設第二批的農業倉庫。

為「過客」。即使官廳一上任便實施「增加歲入方案」 計畫，內容包括土地調查、建立專賣制度及發行事業公 債，以便使台灣財政獨立，然而地方上的金融運作卻一 直很難上軌道。

同時，既有由農會經營的倉庫多有經營不善的問 題，因此轉由信用組合接手，此時大量增設的倉庫也幾 乎都由信用組合建設、經營，倉庫、組合這兩個由統治 者扶植設立的設施、影響農村的兩股重要力量自此合

產業組合的設立，起源於在台、日人對金融服務的

流，也都在 1939 年進入戰時經濟後，併入政府管制米

需求，之後則成為統治者將經濟面的影響力深入台人社

穀流通及配給的統合組織內。1943 年 2 月於日本本土

會的觸手。統治當局特別扶植地方富豪或是有權勢者擔

實施的農業團體法，將產業組合、農會及其他相關農業

任組合長，以致這些組合和民眾關係不佳，初期更是

團體強制合併為三級制系統農業會，而產業組合聯合會

醜聞不斷；再上 1920 年，許多組合遭受內地經濟恐慌

作為主管各組合的機關，整合島內資金用以助於政府調

嚴重波及，因此 1923 年 7 月 7 日總督府成立「台灣產

配，農業倉庫也成為稻米輸出控管的重要節點。農業倉

業組合協會」[20] 來擔任對組合加強監督整頓的指導機

庫與產業組合兩者的演變，可說是日治時期農業商品

關。為了達成前述「一市街庄一產業組合」的目標，

化、剷除本地資本與既有社會網絡過程的縮影。

1924 年 12 月 25 日將產業組合的管理單位重新進行調 整，財務局金融課監督指導的對象，從信用和兼營信用 組合，轉為都會區的市街地信用組合；殖產局商工課的 負責對象則從信用組合之外的所有事業組合，轉為農村 信用組合、兼營信用組合、農業倉庫等產業組合。從這 次的政策調整，可以看出產業組合在法制化十年後，已 逐漸深入到台灣市街庄和農村內部。 1938 年，由於中日戰爭與太平洋戰爭的蔓延，物 資整合成為日本政府的首要課題，因而推動「國家總動 員法」。由數個組合所提出的「產業組合聯合會」成

[13] 相對而言，改良後的在來米最高也僅到 30% 左右，而隨著蓬萊米的轉作， 在來米產量與出口比例也隨之減少。 [14] 不論是米作本身利潤微薄，或是為了不讓蔗農轉作米作而刻意維持米作 的停滯發展。 [15] 每一租期收取一定比例的實物作為佃租。 [16] 信用組合是產業組合事業發展最顯著的，主要為存款、放款機構，但其 存款利率低，放款利率高，一直到 1938 年總督府推動獎勵儲蓄運動， 才出現存款餘額超過放款的狀況。 [17] 主要為組合內成員透過共同販賣增加組合收入，用此和地方主流販賣商 競爭。 [18] 為了節省組合內成員的生產與生活支出，此組合會購買生計必需品，並 且此制度也制衡和調節許多事業商人不當得利。 [19] 針對共同利用的加工項目成立組合，主要分產業設施和生活設施，1938

業務起摩擦而一再延緩；直到 1942 年，政府認為聯合

年前以倉庫、碾米機有關的組合為多；1938 年以後，以土地住宅有關的 利用事業組合為多。

會的設立有利於資金籌集與物資供應，方實施此提案。

[20] 台灣產業組合協會，以聯繫、推廣並謀求產業組合之發展為目的。該協 會的辦事處，設於台灣總督府殖產局商功課內，其本質為總督府的附屬 單位。

6

文化資産專題

立提案，起初因政府顧慮聯合會成立後將與銀行機構

看不見 的 城市 蠢蠢欲動的開發魔爪 欲了解農業倉庫事件的來龍去脈，

彰化農業倉庫聯盟」及關心此次爭議的

文化的市民林俊德先生，他表示按照第

勢必要回顧幾個重要的時間點。

民眾質疑，既然是為了慶祝農會百年歷

一條所述「為實施建築管理，以維護公

史，卻選擇以如此缺乏想像力、諷刺之

共安全、公共交通、公共衛生及增進市

方法拆除最能代表農業歷程，且於日治

容觀瞻，特制定本法」之立法用意 [2]

去年十月，彰化市農會總幹事林毓 源接受新聞採訪時，表示「彰化市農會 計畫拆除『部分建築』作為觀光工廠， 以慶祝農會成立百年與推廣在地農產，

文化資産專題

7

時期留存至今之百年農業倉庫，豈不矛

及第 25 條「申請主管建築機關之審查

盾？

許可並發給執照，不得擅自建造或使用

並規劃綠園道結合鄰近之扇形車庫作為

對此，農會回應「列冊追蹤」代表

文化導覽路線。」[1]，若對照事件後續

農業倉庫不是古蹟也非歷史建築，農

發展可知，「部分建築」指的即是農業

會身為產權所有人有資格對倉庫進行拆

倉庫。今年 4 月 1 日，農業倉庫經「彰

除。再者，倉庫屬違建，沒有建築執照

化縣有形文化資產審議委員會」決議

且屬危樓，因此不需要申請拆除執照，

「列冊追蹤」、4 月 17 日彰化市農會因

農會更反覆強調不論歷史如何皆已成往

倉庫屋頂塌陷，以公安為由對建物主體

事，民眾及文化局應尊重所有人意願。

進行拆除，經民眾告發農會未申請拆除

面對公民團體及民眾指控市農會未

執照、並進一步以肉身阻擋怪手，農會

依建築法（以下同）申請拆除執照，逕

方停止動作。地方文史團體「搶救百年

行拆除倉庫之說法，我們訪問關心彰化

或拆除。」[3]。可知拆除之行為有影響 到公共安全及公共利益之虞 [4]，因此不 論有無登記、是不是合法的建築，只要 進行拆除作業就需依第 78 條本文「請 領拆除執照」，而縣府從事發至今仍未 對此開出罰單。 關於所有權的問題，農業倉庫的產 權十分具有爭議，以彰化來說，自日治 時期戰力統合，從本來振業信用組織的 私人財產變成彰化市農會（公部門）的

談彰化百年 農業倉庫事件 始末

2015 11/25

民眾陳怡安小姐向彰化縣文化局提報「彰化市農業倉庫」 為歷史建築。

2016

彰化市農會準備動工拆除「彰化市農業倉庫」。彰化縣 文化局通知農會其在法定審查程序中，具「暫定古蹟」 資格，拆除將有刑責及賠償責任。

2016 4/1

彰化縣文化局會同審議委員進行現勘、召開文資審議會 議，並於官方網站發布消息將「彰化市農業倉庫」列冊 追蹤。

2016 4/13

彰化縣文化局發函檢送審議會議紀錄，決議將「彰化市 農業倉庫」列冊追蹤。其中綜合審議說明內容：「彰化 市農業倉庫於日治時期（西元 1925 年）建成，歷史悠 久且為當時代庫藏糧食之處，具建築史及歷史價值。倉 庫鄰近扇形車庫，宜作整體規劃，有永續經營及發展觀 光之可能性。建議彰化市農會可將新建築物與舊倉庫結 合作為觀光工廠，請文化局協助提供農會做活化及再利 用之建議。目前所有權人尚有反對聲音，請文化局再與 溝通協調。」該份審議會議紀錄並未依照文化資產保存 法（此為 105 年 7 月 12 日修正前之版本）第 12 條及 施行細則第 8 條規定，以書面通知提報人。

2016 4/16

農會林毓源總幹事表示，文化局原定 16 號之前即要到場 會勘，又打電話延期。4 月 16 日早上，倉庫屋頂發生部 分坍塌，農會方認為「列冊追蹤不是古蹟」，因而在公 安考慮下，發包進行拆除工程。

二月初

/ 林旻潔．林慧慈 /

上午民眾發現倉庫正在進行拆除，以彰化市農會無拆除 執照已違法事由中斷作業工程，並緊急通報文化局到場 處置。 財產，戰後還是由彰化市農會繼承，卻 在 1950 年代因為一紙行政命令，農會從 公家機關變成法人團體，農業倉庫也從

2016 4/17

國有財產變成名義上的私人財產，中間 又經歷彰化市降級成縣轄市，倉庫財產

下午五點於彰化市農會舉辦臨時會議。文化局要求農會 立即停工，已經被拆除的建材不得清運；同時依文化資 產保存法第 17 條規定，因遇緊急情況，啟動將「彰化市 農業倉庫」逕列為「暫定古蹟」的作業程序。文化局表 示已安排審議委員於 4 月 20 日到場現勘，再於文化局召 開審議會議確定「彰化市農業倉庫」的文化資產身份。

權不斷轉手的過程，是否符合公平正義

民眾及文化團體於晚間自發組成「搶救百年彰化農業倉 庫聯盟」。

卻甚少被檢視。 有趣的是，細究這一連串事件的原 因後，我們發現，農業倉庫已然不是單 純的文資保存議題，背後更是蘊藏著龐 大開發利益的政治議題。因此，要掌握 農業倉庫拆除事件，得從「彰化火車站 構想談起。

彰化市文化局召開「暫定古蹟彰化市農業倉庫」說明會

2016 8/10

彰化市政府召開有形文化資產審議委員會第 2 次會議， 彰化市太子樓農會倉庫被訂為「彰化縣定古蹟」。但至 今 (20170124) 還沒有登錄至文化部文化資產局。

待續

請公民持續關注。

8

文化資産專題

北區都市更新計畫」中涉及的分區發展

2016 6/29

金權城市：失序的都市更新 民國 95 年行政院提出「加速推動都市更新方案」， 並擇定五十處地區為加速推動的範圍。與本事件息息相 關的「彰化火車站北區都市更新計畫」即是其一，彰化 縣政府遂依都市計畫法第 27 條第一項第四款辦理。此 計畫以台鐵扇形車庫為發展核心，欲借其觀光效益活絡 周邊地區之發展，並為此規畫了九大分區 [6]。又以綠 園道及公園用地組成名為「綠帶發展軸」之交通網絡，

合完畢後再逐步更新。而比對衛星地圖及更新地區發展 量體示意圖後，我們發現真正導致農倉被拆除的關鍵是 懷璧其罪，因其所在位置正好與綠園道規劃路線重疊。 整起事件分析至此，讓人不免懷疑縣府高唱的綠色執政 是否真像計畫書中呈現的如此美好？開發計畫的必要性 及正當性是否存在？或終究只是既得利益者為了炒地 皮、中飽私囊的障眼法？

串聯各分區以及遊客、居民之休憩路線。( 圖中數字 6

結論：保存不只是搶救

處及周圍的虛線箭頭 )

在追蹤此事件的過程中，不論是市農會不斷重申其

原先，總幹事以「農會倉儲空間不足，且農業倉庫

「因文資法的規定以及文化局行政效率不彰，導致倉庫

之設計不符合現代需求，已荒廢近三十年，因年久失修

所有權人之權利減損成為受害者」；或文化局一再強調

導致常有部分建物脫落，恐有砸傷辦公人員之虞」作為

「本局皆依法行政，絕無失職、不作為等情事」；抑或

拆除農業倉庫的說法。然而，對照我們針對觀光工廠的

關心事件的民眾與團體屢次為倉庫的保存價值抗爭，卻

提問，總幹事明確表示：「市農會原本預定要將其拆除

因文化局消極、毫無誠意溝通及避重就輕的態度，導致

改建成倉儲空間，但此處之地目屬工業用地必須以工廠

珍貴的歷史記憶成為一地磚瓦等等說詞中，細究三方立

之名義使用。因此去年二月農會理事會及代表大會和縣

場之差異，我們可以發現，除了上述各種問題及地方隱

府討論過後決定以觀光工廠之形式規劃，並花費三百多

含的政治開發與個人利益外，最根本的問題乃出自於眾

萬完成土地分割、鑽探及設計等作業。」「觀光工廠的

人對於何為保存，為何而保存？何物該被保存，誰來決

形式只是暫時，因其為將來都更完成後變成商業大樓的

定，怎麼決定？又，是否只有保存這條路線？等層面的

前置作業，因此當初預計開挖五層地基，先蓋兩層樓剩

想法分歧。而這些分歧需要時間讓眾人相互表達意見並

下的部分等資金足夠、地目變更完畢後再繼續蓋。」除

凝聚基礎共識，但諷刺的是，當思考速度對上自燃與

此之外，都市計畫書 [7] 中，「農會倉庫更新發展區」

怪手拆除的速度總是望塵莫及的時候，我們往往沒有時

的發展構想為「以農會土地整合鄰近其他私有土地，透

間。

過土地使用變更以強化火車站北區及鐵道文化專用區之 商業活動氣息」。根據上述說詞推論，就驗證了「需要 倉儲空間」並非拆除農倉的主要原因，「都市更新」才 是縣府真正的盤算。

[1] 彰農會建物 將變觀光工廠 吳敏菁／彰化報導 http://www.chinatimes.com/newspapers/20151027000649-260107 [2] 建築法第 1 條：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛

此計劃欲以「漸層式包裹」的方式推動，簡言之， 即是將此都更計畫分為短、中、長三期，先從產權單純 的公有土地著手，待其餘分區之產權與所有人協商、整

生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」 [3] 建築法第 25 條 ：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關 之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條 及第九十八條規定者，不在此限。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關 為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私 有土地或建築物內勘查。」 [4] 省（市）建築師公會建築師業務章則 第 2 條：「建築師為自由職業之一，其任務為受委託人之委託，辦理建築 物及其實質環境之調查、測量、設計、監造、估價、檢查、鑑定等各項業務。 並得代委託人辦理申請建築許可，招商投標，擬定施工契約及其他工程上 之接洽事項，一面受委託人之酬金，一面運用其藝術及技術上之學術與經 驗盡其業務上應有之各項業務。在設計時期，建築師對於委託人處於顧問 之地位，貢獻意見及設計繪圖。」 第 9 條：「建築師受委託人之委託，得辦理測量及建築物之安全鑑定、安 全檢查、建築物造價鑑估，建築工程工料數量品質之鑑定。」 [5] 第 78 條：「建築物之拆除應先請領拆除執照。但左列各款之建築物，無第

文化資産專題

9

八十三條規定情形者不在此限： 一、第十六條規定之建築物及雜項工作物。 二、因實施都市計畫或拓闢道路等經主管建築機關通知限期拆除之建築物。 三、傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築物。」 四、違反本法或基於本法所發布之命令規定，經主管建築機關通知限期拆 除或由主管建築機關強制拆除之建築物。 [6] 台鐵宿舍更新發展區、鐵道文化專用區、台鳳舊廠轉型發展區、站前住宅 更新發展區、站前商業更新發展區、農會倉庫更新發展區、車站前後廣場 發展區、遊憩配套商業發展區、台汽舊站更新發展區、工業轉型更新整合 區。 [7]「變更彰化市都市計畫（彰化火車站北區都市更新）（變更內容明細表第一、 二、四案）（第一階段）書」

《文化資產保存法》部分條文節錄 主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落

6

建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。 依前項由個人、團體提報者，主管機關應於六個月內辦理審議。 經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。

14 17

主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項， 應組成相關審議會，進行審議。前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之 遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。 ……建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關應依法定程序審查之。 （註：17 至 19 條為類似條文，分別規範古蹟、歷史建築、聚落建築群三種不同文 化資產。）

漫漫長路 當代文資現況

文化資產分成數種，以「歷史建築」為例，收到建

/ 許毅全．何采穎 /

管機關依職權本得自行為之，當事人之申請僅是促其發

造物所有人提報後，會進入審查程序，經現場勘查，由

動之原因之一。」[3] 另一方面，也強調若非所有權人，

文資審議委員會決定是否登錄歷史建築。古蹟、建築聚

則屬於列冊追蹤的程序以保障所有權。

落群等其他種類的文化資產類似如此，主要的程序依照 文化資產保存法（下稱文資法）中第 17 至 19 條所規定。

在現行制度下，政府或許為了避免行政處分引起所 有權人提出訴願或行政訴訟，因此長期以來，許多民間

不過依文資法第 14 條，主管機關（文化部及各地

提報的文化資產進入列冊追蹤後，都沒有後續發展。更

方政府）應定期普查或接受個人、團體提報文化資產，

甚者，列冊的文化資產遭到拆除、「自燃」的事件時有

經現場勘查，審查（此處的審查非文資審議委員會）是

所聞。這個現象，是誤解列冊追蹤之目的的結果。列冊

否列冊追蹤。並且在審查是否列冊後，可以導回前段

追蹤，是文資審議前的緩衝——給地方文資處的公務員

所述的程序：「經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第

更充裕的時間，來和所有權人協調以及說明其權益。台

十七條至第十九條所定審查程序辦理。」[1] 這段條文

北市文化局 105 年 1 月甚至一度想設立 SOP，其中所有

是文資法於 105 年修法後所新增，強調列冊追蹤後的作

非所有權人的提報，最終只能停留在只列冊卻沒有追蹤

為。

的階段，遺漏了主管機關後續應主動提出審議的職責。[4]

提報文化資產的兩條路徑

文資審議委員會

105 年，文化部文化資產局局長曾在立法院委員會

文資保存流程中，文資審議委員會（下稱文審會）

上提到，修法前的文資法架構，共分成兩套流程：第一

是決定是否列入文資的重要環節，會議組成受到文化部

種流程是由所有權人或主管機關提出申請，以 17 至 19

的行政命令所規範，詳細程序則讓各縣市的主管機關訂

條處理，第二種則是由非所有權人提出，為了保障建物

定。審議委員由機關代表和專家學者擔任，並且應邀請

所有人的權益，不立刻進入行政處分（及文資審議），

文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳

依據第 14 條審查後列冊追蹤。文化資產局局長說：「若

述意見。

真有爭議，地方主管機關必須依照第十七條、第十九條 來進行審查」[2]，亦即列冊追蹤後，如果民間團體有爭

同。在彰化市農業倉庫一案中，搶救聯盟認為審議委員 應該負起專業判斷的責任，提報人的權責只是觸發文資

事實上，民國 95 年的文化資產函釋中，認為行政

審議程序啟動的機制而已；然而，現況卻是文資委員反

程序原則上由主管機關主動進行，古蹟的指定程序「主

過來要求提報人提出證據，甚至有如法官判案。例如彰

10

文化資産專題

議，才會再進入文資審議會審議。

文資爭議，往往源自各方對審議委員職責的認知不

化鹿港金銀廳的文資審議會上，地主和民間提報單位之間的關係緊張對立，而 文資委員卻是被動的、「只會『質詢』民間提報單位關於金銀廳的相關調查結 果」[5]，在文資審議會上要求民間團體補件、給出更多資料。[6] 探究雙方對文資委員期望不同的原因，部分是由於具體規範不足，僅指出 文審委員的人數、任期以及十分簡略的議規。[7] 實際運作上，文審會的組成及 議規都根據地方政府的細則，地方的制度未必能達到文資法的立法目的。 如某位參與 8 月 10 日文審會開會的委員所述，表面上採共識決，但委員們 會預先投票保留與否，若有人和多數委員意見相左才進入內部討論，再正式投 票表決。公布的會議結果無從得知各委員的論點和討論細節，只有指定、不指 定和「民間提出的資料不夠完整」等最終結論，整個文審會形同閉門會議。相 較於台北市文化局近期開始公布文審會錄影，讓民眾能知道建築是否保留的意 見分別為何，可見公布會議資訊，才能讓委員更負起提出看法的責任。

法規之外：開發和政治的滲透 除了文資法規，地方對於開發的想像也會影響文資的保存。以彰化農業倉 庫為例，原本農會希望配合縣政府把「鐵路宿舍村劃為公園用地和綠園道」的 計畫 [8]，透過計畫中將部分土地劃為綠地時能夠獲得的容積獎勵，讓原先為工 業用地的農業倉庫，變更為容積更高的商業用地。綠園道也牽涉到鐵道宿舍村 旁的台鳳公司工廠用地（當地人稱為鳳梨會社），已被地方人士買下準備開發， 等周邊有足夠的公園用地，就能夠完全用來建造住宅，不用再提供公園用地以 符合都市計畫法關於住宅周邊公共設施的規定。 倘若把層級拉到整個彰化縣，縣長魏明谷想推動鐵路高架化，以及將鐵路 宿舍村拆除以配合鐵路文化園區來作為政績，原文化局長吳蘭梅對此沒有意見， 直到農業倉庫的保存抗爭曝光度大增後，吳蘭梅才轉任勞工處長，由民進黨體 系中偏黨中央的陳文彬接任文化局長。這些過程隱約可以看出政治力在文資保 存中的運作，顯示出影響文資保存的並不單純是文資法和文資價值本身。

私有財產如何成為文化資產？ 文資保存允許私有財產被非所有權人提報，強調文化資產的公共性，於是 面臨到公共性與私有產權兩者權衡的難題。為了補償私有產權，依古蹟土地容 積移轉辦法，所有權人於容積率管制區內，可將被指定為古蹟的建築容積移轉 到其他塊土地，在高地價、商業發達的台北不乏這類案例，例如將大稻埕的容 積移轉到新開發的信義區。但是彰化市中心的土地已經飽和，市中心外的土地 地價不高，沒有吸引容積移轉的誘因，彰化縣文化局長陳文彬受訪時便說「容 積移轉到目前為止有成功的就是大稻埕」。 由於政府沒有足夠的資金買下文資，因此縱經指定，還是由所有權人管理， 政府只能從旁監督。當補償不足以彌補所有權人的損失，體制使得所有權人和 提報人容易互相對立，或對審議結果提起訴願和行政訴訟，成為文化局業務的 壓力，如陳文彬局長所說「文化局文資科現在有將近五分之四的力量處理被告、 處理土地的事情」，一方面文化局不敢於被訴訟，避免違背所有權人意願，一 方面訴訟使得文化局的本業被壓縮，在後續文資的推廣、活化上缺乏作為。 文化資産專題

11

建築物公共化後的矛盾 文資被指定後的發包程序，有時反而不利於保存。以鹿港龍山寺為例，幾 百年來有在地的維修工匠能夠修復，成為國定古蹟後，需發包給各個營造廠來

比價，修復改由建築事務所負責，維修工法不再傳統，整套修復的技藝可能就 此消失。即便一切過程符合法律程序，結果卻養大承包商，消滅同樣值得保存 的修復產業。 保存運動中，往往因為行政機關的不作為或強硬作風，導致大多數的力量 都用於反對拆除，就此發展出大量的保存論述，相較於保留後該如何使用，卻 沒有太多討論，實際的「活化」，便通常讓資本來主導，成為各式各樣的消費 場所。而符合原貌的保存方式，以陳文彬局長曾參與保存運動的「鹿港日茂行」 為例，如今是縣定古蹟，卻如同民宅一般，由所有權人自己使用、打掃。一位 認識屋主的志工王麒愷提到，屋主在日茂行中生活、做木工，希望有一天林家 的後代回來，能看到這個地方原本的樣子。這樣的保存有其價值，且和大眾對 古蹟能開放參觀、展演歷史的想像有所不同。 本文花相當長的篇幅敘述「保存過程」，這是眾多民間團體的焦慮所在。 文資的漫漫長路上，反抗粗暴拆除的一段仍然沒有走完，但最終我們仍必須回 過頭思考，文化資產到底應該如何保存？我們又應該如何開拓圍繞文化資產而 產生的歷史與地方論述，創造市民得以與地方對話的契機？

[1] 105 年修法後的文化資產法第 14 條。 [2] 文化部文化資產局局長施國隆，於文資法修法之委員會上的發言，105 年立法院第 9 屆第 1 會 期教育及文化委員會第 19 次全體委員會議紀錄，頁 219。網址：https://goo.gl/1IDbWc [3] 文化資產類函釋，中華民國 95 年 3 月 10 日文中二字第 0951103362 號。 [4] 流程圖網址：https://goo.gl/P70moy，台北市文化局於 105 年 1 月 13 日之文資審議會結論將流 程圖送由中央提供意見，後來相關檔案於文化局網站上撤下。 [5] 鹿港囝仔志工，台大城鄉所研究生王麒愷投書： https://goo.gl/B0nDIz [6] 如「4、歷史建築鹿港金銀廳，因新事證尚不完整，目前仍維持「歷史建築」身分，待新事證 備足後請再提審議。 5、彰化市暫定古蹟楊全故居維持「暫定古蹟」身分，請備足資料後， 於暫定古蹟期限內再提審議。」文資審議結果之彰化縣政要聞：https://goo.gl/cS2xXU，發布 日期 105/08/10 ～ 105/09/10。 [7] 如出席人數不得低於一半、應邀請所有人或其他利害關係人與會等

相關法規：文化資產保存法、文化資產保存法施行細則、文化資產審議委員會組織規則、歷史 建築登錄廢止審查及輔助辦法、古蹟指定及廢止審查及輔助辦法、暫定古蹟條件及程序辦法、 聚落登錄廢止審查及輔助辦法、古蹟歷史建築及聚落修復或再利用採購辦法

12

文化資産專題

[8] 參考彰化縣鐵路村文化再生協會之彰化臺鐵宿舍群大事記：https://goo.gl/ofyj3j

在農業倉庫拆除事件後，一時間各方爭論的主調都

舊」，不應只是追求外觀毫無破綻；原始材料、工法

聚焦於文化局的行政怠惰、農會拆除行為的正當性問題

的考究、新舊部分交界處的處理、不在原設計內的結構

與制度的缺陷。在建築物進入文資法規的流程後，關注

補強等細節，以及背後牽涉的古蹟修復倫理議題（忠實

焦點往往在於法律權利的互相競爭、各方力量的角力。

區別、顯現修復工程對原始建物的介入），皆應如實呈

在保存論述被迫與怪手拆除速度互相的競爭的狀態下，

現。至於「殘跡保留」的概念——將建築物當下的半毀

推動保存者動員號召眾人關注的口號，經常是強調建築

狀態盡可能凝固展示——看似與文化資產及觀光所追求

物「見證歷史」的價值，或是以「別讓彰化成為沒有記

的「舒適的觀看經驗」、「古色古香的氣息」等想像相

憶的城市」此類口號呼籲。然而對於後續保存利用的方

衝突，但此般荒謬、殘破、衝擊的景象，或許才是更直

式，往往都在爭議稍歇，逐漸脫離「先留下建築，剩下

接的歷史現場，得以再現此際種種文資漏洞與亂象，供

都好談」的氛圍，稍有喘息的空間後才能有更多細緻討

後人反省。

論。

讓空間重新成為主體 看待古蹟、歷史建築，不應只被看見其附加、增生 的空間效益，使其只成為吸引觀光、商業資本的空殼。 後續營造出來的空間，勢必需要有足夠的敘事能力，不 只是單向地將歷史敘事、空間分析置入給觀眾。不同於 多數官廳、仕紳的建築著重權力象徵、追求美觀的裝飾 目的，以現代化生產的空間如農業倉庫而言，建物「形 隨機能 (form follows function)」的特性更應被重視。稻 穀在倉庫內部的輸送、加工路徑；倉庫與其他運輸系統 的連接；甚至是從車站、市中心方向到倉庫的動線，以 及其背後代表的都市結構，都能透過動線引導、展示方 式的設計，讓觀眾吸取直接的感官經驗，而使「展示」 文化資産專題

13

最大化。

修復、規劃不應只是工程圍籬內，不足為外人道的 過程，它也代表了我們選擇如何敘述歷史：考據、復原、 展示的標的，究竟應該是它最初落成的樣貌，或是其他 時期的外觀、功能？增建、改建的部分，又如何在修復 過程中被保留或排除？卸下的構件如何保留、被破壞的 結構如何補強？修復工作中每個步驟做出的選擇，都隱 含著決策者所認知、追求的原真性。另一方面，若欲拓 展文資議題的關注度並降低民眾介入發聲的門檻，這些 看似冰冷的技術性問題，也不應繼續隱身「專業技術」 的暗幕之後，而應該藉此提高非專業者對修復議題的認 識。

誰的倉庫？誰的農業史？ 彰化農業倉庫緊鄰車站、位處都市的位置特性，顯 示了日本時期政府在設置第一批農業倉庫時的主要考

在 6 月 29 日的說明會上，呂政道建築師提出了復

量，以及設立之初其經營主體「州廳農會」的特性：以

舊如舊、殘跡保留等可能的保存方式。若欲「復舊如

政策推行、試驗為本位思考，並著重運銷、輸出的政策； 反而未展現後續第二批農業倉庫擴張、同時培植各地信

沒有記憶的城市？ ——文資論述回顧與反思 / 陳磬揚 /

用組合時，欲介入農村土壟間傳統調製、包裝方式，以

住機能的容器，從統治者視角出發，期望能形塑出特定

及前現代農村金融體系的企圖。

的共通感受的都市空間結構已被支解零碎。所有居民共

在當代檢討工商發展、關注保留農業與農村生活的 氛圍下，留下農業倉庫似乎也更具有「留下農民、農業 的記憶」的政治正當性，拆除倉庫的事件也因此被貼上

同經驗的空間，通常都只限於重要的匯聚節點而已。形 塑經驗的方式也非透過單方面地傳達歷史論述，而是從 居民與空間的互動中產生。

了「罔顧農民記憶」、「忽視農業」的註解。試圖主張

在建構建築物的正面歷史地位時，經常也連帶給予

農業倉庫也代表著「農民、農村的記憶」，固然引出了

該建物背後所代表的政府、仕紳、政策過於正面的評

除了統治者（農會）、地方菁英（信用組合）之外的可

價，而忽略了歷史的多元解讀。「文資價值」看似單純

能視角，讓農業生產史蹟能和農民建立連結，或許能增

器物層面的判斷標準如建築形式、建材、裝飾等的特殊

添保存的動機與正當性。但我們也應該避免過於直接、

性，卻也無形中與社經地位的高下之分交疊。當大聲疾

粗糙地將政府、農會推動的「農業政策」和平原上廣大

呼「留下建築是為了代表一個時代」時，我們保留、討

的「農地、農民、農村」面貌視為一個單一、扁平的「農

論的，多半是權力者的建築。即使將文資保存視為與發

業」集體，甚至將保留倉庫的理由和粗糙建構的「農業

展主義異質性的保留行動，實際運作上還是選擇與排除

大縣彰化」掛勾。 在疾呼保留時鞏固建築物價值、指

的權力運作結果，甚至是無形中替權力者的所為加以標

出其在縱向時代的座標的的論述之後，我們仍缺少對

舉、肯定。在現代藝術場域，即使不考慮收藏者對該物

農業政策與其背後全面地影響島內經濟的現代化進程的

件的評論，收藏的行為本身即是一種賦予價值的行為，

批判，並忽視了仕紳與農民、都市與農村的位置差異。

更是收藏家為其背書、表態的手段。若將收藏家的私人

這些區分並不代表農業政策與農民，在空間現場是互斥

行為對照至公民社會的討論、決策、選擇、排除，文資

的，並非因為倉庫是農業政策的具體代表，就不能從它

保存時的論點攻防、價值建構，絕非單純中性的「留下

窺探農民的身影。相反地，我們能藉此歷史現場，讓原

記憶」而已。

本難以對話的農民經驗與資本家、政府的統治視角，兩 者得以疊置。

城市／市民的記憶？ 憶」都是危險的。在現代都市裡，居民的空間經驗是高 度斷裂破碎的。城市大部分的空間都作為各式服務、居

思考的空間。除了將農業政策、產業組合的歷史附加於 建築物之上的方式外，在建築物的歷史現場，能否藉倉 庫半毀的現狀、空間形式與功能、交通要衝的位置，開 創更多的敘事？當下的農業倉庫，不只是又一座留存下 來的工業史蹟空殼，而是見證農業生產近代化與城鄉發 展的張力、城市歷史與當代居民間互動的現場。

14

文化資産專題

如何的宣稱某建築物或區域是「城市不可拋棄的記

在倉庫已指定為縣定古蹟的此時，我們應留下更多

農 彰 ——談彰化工業及

2014 年的九合一選舉中，彰化縣縣長候選人魏明 谷提出「工業彰北、農業彰南」的政見，當選後將「打 造北彰化成為台中市的衛星工業城、南彰化為台中市的 農業後花園，讓彰化縣成為適合年輕人居住及就業的好 地方，減緩人口外流」，此外，魏明谷亦於選舉前承諾 其當選後將撤銷彰南產業園區開發案，如此願景說明了 彰化縣發展計畫中分區的產業現況和地景——工業主 要集中於北彰化，農田、住家與工廠毗鄰，相較之下， 南彰化以農業為主，工廠分布較為疏落，但近年來有不 少大型工業開發案希望進駐。本篇報導將以張素玢教授 《濁水溪三百年》一書以及訪談內容為論述基礎，以濁 水溪為源頭，描繪百年來彰南彰北地區的產業發展差 異。

堆高，再加上夏日的大雨和颱風促使溪水大漲，濁水溪 下游主流路在今日舊虎尾溪及西螺溪之間擺動，每一次 的河道變遷不但嚴重威脅流域內居民的生命財產安全， 也造成水利設施的興建或維護困難。因此，乾隆 27 年 （西元 1762 年）濁水溪沖積扇平原北翼上雖有莿仔埤 圳的興建，但頻繁的河川改道、氾濫，加上流域內多為 砂質土壤、荒地、爛泥巴地等難以利用的土地，使得莿 仔埤圳圳道曲折且經常壅塞，其規模和效能皆無法和施 厝圳媲美，故早期濁水溪沖積扇平原上的農業仍以旱作

橫亙於彰化、雲林二縣之間的台灣第一長河濁水

為主，相較於成為農墾精華地帶的彰化北區，水患頻仍

溪，發源於合歡山佐久間鞍部，出了山區後行至彰化二

的南區農業則黯淡許多。

水鼻仔頭隘口以下，坡度趨緩、流幅漸廣，堆積生成廣 大的濁水溪沖積扇平原，其南北翼各為今日雲林西北區

縱貫鐵路：開通陸路南北運輸

和彰化西南區。濁水溪發源於極易風化的地質區，地層

交通區位的變化也在彰化產業發展中占有一席之

中含有石灰，溶解後使溪水混濁，富含礦物質，有極佳

地，臺灣島上東西向的河流形成天然地理阻隔，將西部

灌溉之利，每年亦為農田帶來肥沃的土壤，民眾稱之為

平原切割為數個半封閉的經濟圈，南北往來多倚賴海

「土膏」。除了利於農業發展的土壤，濁水溪沖積扇的

路，故清治時期各地區貨物主要運往沿海港口，透過海

氣候亦適合大部分的農作物生長，一年中約有八個月溫

運和福建沿海港口進行對渡貿易，鹿港因此成為當時彰

度達攝氏二十度以上；但降雨部分卻形成農業發展的限

化地區商業最繁盛的城市。

制，中部地區五月至九月的雨量豐沛，十月至隔年四月

日治初期，台灣總督府基於交通、經濟、軍事等因

的雨量則較稀少，農業必須大量倚賴灌溉用水，因此水

素，於 1899 年開始建設縱貫鐵路，由於濁水溪下游水

利設施成為農業發展的關鍵因素。

網密布、河水漫流，考量施工難度與工程經費，縱貫鐵

施厝圳：第一場綠色革命

路自彰化站以南偏向山邊行駛，所經河段河幅較小，

康熙 48 年（西元 1709 年），引濁水溪灌溉的施厝 圳（即今八堡圳）興築，歷經十年完工，水圳流貫彰化 工農關係專題

15

廣、易風化的氾濫原導致下游泥砂淤積嚴重，河床不斷

平原北部，灌溉其面積一半以上，北彰化地區農田因而

降低了搭建鐵橋的長度和困難。西部縱貫鐵路全線通車 後，突破既往的南北地理阻隔，鄰近的勞動人口和商店 逐漸向各站靠攏，各式農工產品開始往鐵道沿線市鎮集 散，帶動員林、田中等沿線市鎮的經濟發展。

快速地水田化，土地生產力大增，一躍成為台灣穀倉， 街莊、人口數亦迅速成長，此一清代台灣最大水利工程

此外，日治時期彰化地區現代化工業的建立亦須仰

可謂帶動了台灣農業史上的第一次綠色革命。然而，南

賴濁水溪，濁水溪不只供給農業和民生用水，亦應水力

彰化地區的發展卻並非如此順遂，由於濁水溪上游寬

發電之利而取得「工業之河」的地位。1920 年代末期，

工 化 / 陳莉蓁 / 農業發展

彰化、員林等市鎮逐漸從農業撤出，農地上建起工廠， 日治時期即有基礎的各項工業再次擴大，台一線和台 十九線的通車也帶動了沿線的中小型工業的發展。1970 年代以後，彰化縣東北區和西南區的工業性格和農業性

因應日本對外發動戰爭所需，輔以濁水溪上游至中下游 各水力發電廠提供工業用電，以農產加工業為大宗的彰

格出現明顯差異，更伴隨著鄰近交通樞紐地帶，日漸浮 現農地違規使用問題。

化地區，陸續出現其他各式現代化工廠，如彰化、和美、 鹿港等地發展起紡織、電鍍、化學等工業，日治後期的

另外，因戰後人口迅速成長，農工業快速發展，地

彰化地區經濟上雖仍以食品工業為發展重心，但已逐漸

表水供應量已顯不足，1960 年代後，擁有全台最豐沛

走向農工並存的社會。

地下水資源的濁水溪沖積扇積極開發地下水，由於地下 水抽取容易，再輔以肥料施用，大幅改善了彰南的農業

另一方面，由於濁水溪流域屢次發生大規模洪災， 總督府自 1912 年起展開治水工程，陸續施作護岸防止 河岸受嚴重侵蝕，修築堤防將濁水溪主流束於今日的西 螺溪；此外，中部臨海地區自 1900 年起推行防砂和造 林工作，濁水溪兩岸砂丘、荒地得到屏障，有效降低了 砂害，也改善了農業環境，並帶來不少開發利益。1918 年，政府以堤防將下游漫流的水網收束於今日的濁水溪

環境。然而，由於 1960 年代中期以來國際糖價低迷， 且台灣製糖成本上升，糖業逐漸沒落，內銷為主的稻米 也因農產技術提升後生產過剩、國人米食減少等因素而 供過於求，不少彰南地區農民於是轉作蔬菜、水果等作 物（如二林的葡萄），中山高速公路通車後亦促使溪湖 果菜市場興起，彰化縣農業漸由外銷轉向內需，並積極 經營各鄉鎮的特色作物。

後，舊濁水溪（東螺河）成為斷頭河，彰化南區因而浮 現三千多甲河川新生地，再加上臨海地區不少飛砂地和

水與土地：違章工廠和工農之爭

荒地因種植防風林而逐漸恢復地力， 部分地區在保安

隨著工商業的快速發展和政府力拚經濟的思維，農

林地位解除後便成為可利用的土地，舊濁水溪下游於是

地上的違章工廠一間間蓋起，形成關係緊密、經濟效益

出現大片新墾官有地，雖然並非特別肥沃，仍吸引不少

頗高的上下游產業鍊，卻也忽視了土地利用和污水管理

資本家前來開闢農場或興建工廠，在經濟相對落後的彰

等環境問題，彰化縣因此逐漸成為違章工廠大縣。尤其

化南區帶起開發熱潮。

在鹿港、和美及彰化等北彰化市鎮特別密集，不少特定

戰後產業政策：經濟轉型與農工消長

農業區被違章工廠佔據，更因工廠長期將廢水排入溪流 和溝渠中，使得引地表水灌溉的鄰近農地受污染而被迫

1949 年國民政府來台後，陸續實施「三七五減租」、 「公地放領」、「耕者有其田」等土地改革政策，農民 取得自有耕地後生產意願提高，農業產量、產值亦上

休耕，部分地區甚至連地下水也漸遭污水入侵，究竟同 時帶來經濟利益、就業機會和嚴重污染的違章工廠該何 去何從？彰北如今正面臨困難的抉擇。

升，對於原有農地大多放領給佃農、僅得保留小部分土 而農業屬性較強的彰南也在工業日漸擴張的趨勢下

拋售股票，轉而將資本投入工商業，促成戰後新一波工

受到覬覦，不少大型工業區對彰南面積較大的完整土地

業發展。清領時期即享有八堡圳灌溉之利的北彰化，過

虎視眈眈，繼而引發浮濫徵地、工業區緊鄰農地、工農

去藉由農業已累積了相當深厚的經濟實力，再加上政府

搶水等爭議及居民抗爭。面對彰北和彰南的發展差異，

1950 年代「以農業培養工業」、1960 年代「客廳即工廠」

縣政府能否提出完善的解決方案以符合在地需求，將是

的政策，彰北的資本慢慢自農業流向工業，鹿港、和美、

影響彰化產業發展的一大課題。

16

工農關係專題

地的地主，政府則以四大公營企業股票補償，部分地主

原來於 1950 年代為台灣經濟大宗的農業，在政府產業政策改以工業為導 向後逐步衰退，工業擠壓農業的生存空間，形成幾十年難解的工農關係。以彰 化為例，溪州鄉、竹塘鄉等以濁水溪為農業水源的彰南地區農業鄉鎮，其農業 用水被中科四期二林園區計畫佔用；彰北和美鎮的非法電鍍工廠設立於農田之 間，造成嚴重的重金屬污染。工業發展對農業所造成的負面影響，成為彰化縣 政府振興地方產業發展時所需面對的課題，也是地方民間團體及有力人士極力 關心的焦點。

當田水灌溉生產線

從彰化看工業發展對農業的衝撃

工農關係專題

17

/ 蔡亦凡 /

中科搶水事件──農業用水及工業用水的衝突

綜觀整起事件，中科搶水之所以激起如此強烈的反

2009 年中部科學園區四期開發案通過，為了籌措

彈，反映當地農民對於灌溉用水日益不足、未來無田可

所需的工業用水，行政院國科會向農田水利會、自來水

種的恐懼。溪州鄉鄉長黃盛祿表示，自從政府於濁水溪

公司簽訂調度用水契約，計畫於荊仔埤圳開鑿引水口，

上游興建集集攔河堰，將部分用水調撥至六輕等鄰近工

調度每日 6.65 公噸的農業灌溉用水給科學園區。然而

業區，下游農地在枯水期時就採取供四天、停六天水的

就在 2011 年工程發包，準備興建之際，被溪州鄉等地

配水政策，導致農民需自行抽取淺層地下水灌溉農地。

方居民發現。他們堅決反對將原本就不足的農業用水調

2001 年啟用的集集攔河堰興建目的之一，原就是為了

度予工業區，並質疑該工程將導致沿線農地荒蕪、地層

確保枯水期也能有穩定的水源，解決彰化、雲林地區抽

下陷。最後在居民、環保團體、民意代表、鄉公所聯合

取地下水的問題；然而之後政府卻為了工業用水，優先

反對下，加上友達光電等重點廠商決定不進駐園區等原

將水撥給六輕等工業區。

因，國科會於 2012 年中旬宣布中部科學園區四期開發

黃盛祿進一步指出，如果中科四期再引走所剩不多

案轉型，提升精密機械業比例，園區長期用水量從 20

的農業用水，恐怕造成將近兩萬公頃的農田廢耕。即便

萬噸下降至 2 萬噸。由於需水量下降，不再徵用農業用

後來縣政府提出轉型為引水口從莿仔埤圳源頭改至中間

水，中科搶水的爭議便暫時告一個段落。

區段、取水量不到兩噸的園區的妥協方案，黃盛祿仍保

持不信任的態度。他認為只要政府擁有引水渠道，具有

下，立委、環保團體、鄉公所紛紛加入，最終擴大為整

分配用水的權力，未來就有擴大取水量、危害農民權益

個溪州鄉的抗議事件。直到前任縣長卓伯源任期結束，

的可能。對此，彰化縣建設處產業發展科科長陳駿瑜表

彰南產業園區的開發進度持續延宕。而在選前支持彰南

示，由於園區轉型，目前評估已不需要徵調農業用水，

產業園區撤案的現任縣長魏明谷，上任後因其對彰南產

自來水公司即可全部供應。

業園區曖昧不明的態度引發溪州鄉民不滿，最終在民眾

雖然依據《水利法》第 18 條第一項規定 [1] ，農業 用水順序先於工業用水，但依同條第二項 [2] ，經濟部

壓力下於 2015 年 4 月 10 日公開宣布撤案，結束了彰南 產業園區長達一年的抗爭行動。

或地方政府認為實際上工業區有用水需求，工業用水便

彰南產業園區預計招募橡膠、精密機械、塑膠等廠

可以優先於農業用水。本來變更用水順序應當是例外狀

商進駐，其中包括原來就在溪州鄉設廠的正新輪胎工

態，但是法規中並沒有明確的限制在何種情況能變更。

廠。輪胎工廠在其製程中產生的粉塵及污水，若散落至

變更順序的裁量權就在一句「酌量實際情形」之下，完

空氣及農田之中，便有很高的可能造成污染，而正新輪

全交由主管機關決定，使得第 18 條第 1 項的內容在工

胎工廠在當地早已因數次違反空污、水污、毒物管制等

農用水相互衝突時，便形同虛設，工業用水總是優先於

相關法令而受到裁罰。另外，台糖水尾農場下方是黏土

已然不足的農業用水。

層，若廠商在上方填土整地，恐有地層下陷的風險，甚

另外，彰化農田水利會在中科四期計畫中，同意將 部分農業用水轉作工業用水，除了讓民間團體及溪州鄉

至危害到高鐵的行車安全。除了對於農地可能的負面影 響，彰南產業園區還存在行政程序是否完善的爭議 [5]

公所質疑其罔顧農民用水權益，更引發農田水利會組織

2011 年產生搶水爭議的中科四期，也被環保團體

地位 [3] 的爭議。黃盛祿說明近年水利會成為地方派系

質疑有破壞環境的可能。抗爭過後，中科管理局想要將

角力、選舉綁樁的組織，且有浮報公款的弊端；他認為

廢水改排至濁水溪，時任雲林縣長蘇治芬因濁水溪作為

農田水利會本是保障農民灌溉用水及維護渠道的組織，

當地農產品的標誌，基於維護農產品的名聲而反對。彰

現在卻如同營利一般將灌溉用水賣給中科四期，是背信

化縣環境保護聯盟總幹事施月英指出，中科四期排至彰

且瀆職的行為。台灣水資源保育聯盟更質疑，農田水利

化沿海地區的廢水，將會嚴重影響沿海養殖業的生存。

會擁有分配全台大多數農業灌溉用水的權力，卻因為其

當時彰化縣政府卻忽視廢水排至濁水溪對彰南地區農業

為公法人組織，無法藉由民意機關直接監督。這牽涉到

的影響，並未明確表示反對。遭雲林縣政府反對後，行

農田水利會的角色究竟是私人灌溉系統的經營組織，還

政院提出放流外海，讓海流稀釋廢水的作法，但是經環

是公共設施管理單位。基於水資源為全民公共財的理

評審查發現由於漲退潮、海底地形因素，廢水將會滯留

念，台灣水資源保育聯盟認為農業用水及灌溉系統不應

於彰化沿海，並不會隨海流稀釋。

成為私人組織營利的工具，農田水利會須由公法人組織 改制為公部門，由國家管理農田灌溉系統，才能有效落 實監督農業用水分配的功能。

除了彰南產業園區，彰南地區過去經歷大大小小的 開發案──如位於芳苑、大城地區的國光石化、大城產 業園區、二林中科四期等，皆因當地民眾的阻止而終止

去年 7 月 11 日，立法院召開農田水利會轉型為公

開發。反映了當地民眾普遍對於此類工業區開發的不信

部門的公聽會，似乎是得以透過監督改善農業用水分配

任。但值得注意的是，彰南產業園區由於牽涉到廠商賠

的第一步。然而政府若仍以工業發展為政策方向，水利

償等問題，解除產業園區編定的程序自撤案日算起，延

法對於農業用水順位的規定仍未完備，農田水利會轉型

宕超過兩年，自救會成員對彰化縣政府的不信任有增無

為公部門，在農民需要用水時，是否仍然會因為工業用

減。而 2017 年 4 月 19 日，彰化縣建設處公告將於同年

水需求而退讓，仍是個未知數。

5 月 4 日召開「彰南產業園區」土地解編作業說明會， 解除編定或許過不久即能實現。

彰南產業園區─工業區汙染農地的隱憂

政程序已經進入後端徵收審議的階段。擔憂鄰近農地有

以工業發展為主的彰北地區，具有大半的彰化縣受

遭受污染、地層下陷的可能，他們成立反彰南產業園區

污染農地，其中最引人注目的就是和美鎮電鍍廠重金屬

自救會，阻擋園區於水尾村設立。在鄉民奔相走告之

污染問題。有許多違法電鍍工廠因為不符合工廠管理輔

18

工農關係專題

政府計畫於台糖水尾農場一地建設彰南產業園區，且行

彰北和美重金屬污染 ─坐落於農田之間的電鍍工廠

2014 年二月，溪州鄉水尾村 [4] 的青年發現彰化縣

導法中對工廠安全設備、防污染裝置、工廠用地限制等要

導廠商符合法律規定，沒有裁罰的權力。服務中心主要負

求，而未取得工廠登記證，被稱為「未登記工廠」。這些

責集中處理廠區排放的污水、監測污水排放的狀況，並在

中小廠商為了節省污水處理的成本，便利用暗管將高重金

發現違法排放的情形時通報彰化縣政府環保局。因為沒有

屬含量的廢水排入河川、灌溉渠道，甚至挖井將廢水排入

裁罰的權力 , 人力編制不足，也難以即時的控管廠商排放

地下水層。農民無論使用受污染的灌溉用水還是地下水，

污水的狀況。

都會造成農地難以回復的污染。

除了未登記工廠本身，陳科長表示，大多數灌溉渠道

彰化縣政府農業處表示目前若要整治受污染的農地，

跟排水渠道沒有分開，也是農田容易遭汙水汙染的原因之

從計畫核定到整治完成需要將近兩年的時間。污染較輕微

一。自日治時代至今灌溉與排水渠道交錯複雜，即便是符

者便利用重金屬集中在農地表層的特性，將上下層土壤翻

合排放標準的汙水，因其不一定符合灌溉標準，仍可能透

動混合以酸洗法中和土壤中的重金屬濃度。污染較嚴重者

過水網流入農田而造成損害。

便只能將整塊表土移置廢土場處理，並換上新的一層表土。 農民在這段時間裡只能領取縣政府的污染補助金，無論農

工業產值導向的國家政策思維：農業的消解與抵抗

民或是政府都必須付出極大的金錢與時間來處理重金屬污

如上所述，工農關係不僅僅體現於工廠對於農地資源

染問題。

的侵害，對工業發展有利的法規，還包含了政府工業導向

未登記工廠依據工廠管理輔導法第 30 條，應處停工處 分，若仍未停工則可連續處以罰鍰。但實際上地方政府很 少嚴格的裁罰未登記工廠，多半是行政輔導的方式，協助 這些廠商取得能夠成為合法登記工廠的要件，包含提供相 關資訊、將工廠安置至鄰近工業區，甚至因此提出新的工

台灣才會發展的思維，仍根深蒂固的留在選民的心中。政 府由人民組成，便延續這套思維在規劃產業政策。從以前 的家庭即工廠，到現在的科學園區、生技園區，皆是同樣 思維下產生的政策，農業則因追求產值而遭妥協。

業區計畫。在工廠管理輔導法第 33 條 [6]，還特別規定自

吳音寧提到休耕政策的目的是讓農地休耕後省下的水

中華民國九十九年六月二日起至一百零九年六月二日，特

轉由工業使用，並將產值下降的受汙染農地轉為較高產值

定地區的未登記工廠不適用同法第 30 條、區域計畫法、都

的工業用地。另外她提出了一個很有趣的觀點，政府會評

市計畫法等相關罰則，讓未登記工廠有存活的空間。至於

定何為閒置農地，然後用休耕等方式轉作工業用地。但是

水利污染防治法中雖然有關於工廠排放廢水至下水道、污

中科四期轉型後招商不足，留下幾百公頃沒有廠商要進駐

水處理設施不完備等相關罰則，但是地方政府不一定會做

的園地，政府就不會認定其為閒置工業用地，而將其轉為

出嚴厲的處罰，而是一次次地給予廠商改善機會。陳科長

農業使用。這反映了在開發至上的思維下，只會有農地轉

解釋解決未登記工廠問題，應採蘿蔔與大棒並行的策略，

為工業用地的單向關係而已。政府並非真正評價一塊土地

取締的同時也輔導未登記工廠的未來去處。而不是大棒一

做為農業或是工業的生產價值及成效，來決定其適合的用

揮直接砍掉好幾千個家庭工廠，造成巨大反彈。

途。黃盛祿點出政府總是替廠商考慮設廠需要的一切區位

由於彰化的鎘米事件頻傳，事態日漸嚴重，最終讓彰

工農關係專題

19

的政策。溪州鄉公所秘書吳音寧表示蓋工廠大家才有工作，

條件，作為資本家的廠商反而不用考慮這些問題。

化縣政府環保局及彰化縣地檢署從 2013 年開始有較大規模

黃盛祿另外提到大家經常誤解農民抽取地下水是導致

的查緝行動，祭出高額罰款。彰濱工業區環保組組長表示，

地層下陷的元兇，但是農民是因為政府供四停六、工業優

自從彰化縣政府開始查緝電鍍工廠，有意願進駐彰濱工業

先的用水政策，而不得不鑿井抽取地下水。況且農民抽取

區電鍍專區的廠商便大幅增加，電鍍專區二期計畫還特別

的地下水多半屬於淺層地下水，對地層下陷的影響相當有

為此增加了新的廠區，現在已有 113 家廠商將進駐至電鍍

限。正新橡膠公司等工廠鑿取深井，抽取深層地下水，才

專區。但是外界廠商仍有需求，未來可能會有三期計畫，

是地層下陷的罪魁禍首。工廠老闆及農民在媒體話語權的

由此可以得知和美鎮農田間的電鍍工廠氾濫的情形。

差異，也影響人民對工業、農業的觀感。

將未登記工廠引入工業區其實是彰化縣政府欲達成的

不過在現今的工農關係中，工業擠壓農業的生存空間

目標之一，無奈廠商可能因為區位、成本考量，不願意進

已不像過去那麼全面。隨著教育程度的提升、民主化而逐

駐需繳納污水處理費用的彰濱工業區。只有當縣政府大力

步高漲的環保意識及鄉土意識，因為一次次的抗爭而日漸

裁罰，提高電鍍廠商違法排放污水的可能導致的成本，廠

複雜、完善的徵收、環評等法規程序，讓農民有了能夠牽

商才會基於損益權衡進入工業區。彰濱工業區的主管機關

制工業擴張的武器。陳科長表示現今政府欲開發新的工業

稱為服務中心，環保組長表示服務中心的定位是服務、輔

區，多半會向台糖等政府相關單位尋求土地，迴避因徵收

問題而導致的衝突以及漫長的協商時間，以讓園區開發符 合瞬息萬變的產業發展趨勢。開發目的也會強調是順應當 地居民的需要，可見現今政府的工業政策很大幅度的受到 民意的掣肘。

結語：地方發展下農業地位的重構 工業產值的迷思，使得公務體系時常忽略農業的價值， 為了交出亮眼的「拚經濟」成績單，便想要四處興建工業 區，創造就業機會。因為認為工廠的存在能為社會帶來回 饋，而對工廠的違規行為有所寬容，防制農地汙染的成效 有限。然而不可否認的，陳科長從地方發展的角度分析， 提醒製造業等工業的價值在於其產業鏈能夠留住勞動力， 促進地方發展，例如縣政府在新政府綠能政策下極力爭取 離岸風機與太陽能板的設立，以帶動地方相關產業發展。 若地方放棄發展製造業，可能面臨農村人口流失的現實。 即便追求農業產值，農業發展逐步走向高技術、低人力， 不一定能解決人口流失問題，若想要創造產值又能吸引人 們留下，可能得結合社區營造往觀光業發展。無論如何， 他認為想要什麼樣的生活方式，應該由當地民眾自行抉擇。 除了民眾須對未來地區的發展方向凝聚共識，從國家 政策的角度，工業與農業不應是對立的關係，政府應重新 地檢視農業對國家發展的定位，如陳科長提到在國土計畫 法通過後，地方政府可以好好盤點哪些地區適合農業生產， 哪些地區適合工業發展。政府投入資源進行農業轉型，找 出能夠留存現今農業價值，又能創造產值的可行方案，或 許一個良性的工農關係才有可能被期待。

[1] 水利法第 18 條第一項：「用水標的之順序如左：一、家用及公共給水。二、農 業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。六、其他用途。」 [2] 水利法第 18 條第二項：「前項順序，主管機關對於某一水道，或政府劃定之工 業區，得酌量實際情形，報請中央主管機關核准變更之。」 [3] 農田水利會的歷史可以追溯至清領時期，漢人移民管理私人水圳系統的水利組 織。在日治時期改組為水利組合，納入現代化國家管理，戰後國民政府則將各 地大大小小的水利組合整併為農田水利會，至今全台總計有 17 個農田水利會。 農田水利會肩負管理各地灌溉系統的任務，收入來源有政府補助款、租金及利 息、土地買賣等。 [4] 二十年前，水尾村便因為強力反對在當地興建焚化爐，而佔據高速公路與警方 對抗，但是最後遭到鎮壓。 [5] 彰化縣政府在 2010 年推動的彰南產業園區計畫，程序上延續 1998 年通過環評 後便擱置許久的彰化人纖工業區計畫。內政部區域計畫委員會認為彰化人纖工 業區的開發核可早已失效，要求彰化縣政府重新申請。然彰化縣政府重新申請 時，本應適用新法產業創新條例的彰南產業園區，卻在經濟部解釋下，以舊法 促進產業升級條例第 23 條申請，認為其為「依促產條例申請編定工業區之未終 結案件」。環評無重新評估，直接沿用 1998 年彰化人纖工業區的環評報告書。 環保署將原環評報告書中「彰化人纖工業區」字樣修改為「彰南產業園區」， 補上環境差異分析後便通過審查。彰化縣政府在通過內政部徵收審議前便提出 申請整地排水計畫審核，違反工業區開發的法定順序，反彰南產業園區自救會 成員因而提起行政訴訟。( 資料來自反彰南產業園區自救會 goo.gl/oTZvH8) 「為輔導未登記工廠合法經營，中央主管機關應會商有關機關擬定相關措施辦 理之；輔導期間自中華民國九十九年六月二日起至一百零九年六月二日止。 於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第三十條第一款、

區域計畫法第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物 之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處 罰之規定。 前項特定地區之範圍，由中央主管機關會商有關機關於中華民國九十九年六月 二日起二年內公告之。」

20

工農關係專題

[6] 工廠管理輔導法第 33 條：

「濁水溪顧名思義，溪水總是非常混濁，撈起一桶溪水，沉澱 十分鐘後，就可以得到一把像是漿糊一樣的膏土。這種膏土是從中 央山脈沖蝕下來的礦物質，具有很豐富的養分，所以濁水溪中下游 的氾濫平原都非常肥沃……」沿著莿仔埤圳，於彰化縣溪州鄉工作 的青年江昺崙，向我們訴說著溪水的故事。正因有著濁水溪的滋養， 彰化成為台灣重要的農業大縣，孕育了許多豐美的農作物。百年來， 流動不息的溪水以及其下所沉澱的黑沃膏土，滋養著歷代生長在這 塊土地上的人們，更見證了台灣農業的歷史。

巡過台灣 農業歷史的田水

/ 尤鈺昕．李姿穎 /

用農田種出工業：從土地改革到經濟起飛 時逢國民政府來台，土地改革是當時農業施政的首要之

養雞場，更大大影響小農家飼養豬雞的收入。從那時開始，

務；從三七五減租、公地放領乃至「耕者有其田」，許多佃

農牧混合的家庭式小農經濟就逐漸沒落。

農於這一波土地改革中成為擁有土地的新興自耕農。透過農 復會 [1] 所主導的土地改革、農業組織改組，國民政府得以 經由農會系統深入農村，由上而下地介入個別農民，鞏固政 權並掌握米穀生產。除此之外，土地改革不僅瓦解了日治以 來地方菁英與地主階級的勢力，將其從地方上拔除、趕往工 商業部門，更造成土地平均化、零細化，深深影響著台灣農 業往後六、七十年的發展。

年代起，在防堵共產勢力的背景下，美援陸續來到台灣；除 了金援之外，也促使台灣邁向工業化。當時政府打著「以農 業培養工業，以工業發展農業」的口號，實施「進口替代」 政策，透過農產出口來增加外匯收入、扶植輕工業。農戶除 了必須將餘糧低價出清給政府，穀價上漲時，政府還會從官 倉取出米糧以平抑米價，導致穀價低落，使農民沒有可供自

早期的農家所得有兩個來源，一為務農所得，一為非務

食的米飯。簡言之，政府有意壓低農民所得，讓農家難以單

農所得，其中，畜牧佔非務農所得相當大的比例。長期關注

靠種田維生，因而必須離農出外打拚。在「進口替代」所奠

台灣農業的台大農藝系郭華仁教授便提到，過去台灣農家的

定的基礎下，輕工業於 1960 年代蓬勃發展，各地也開始設

型態，多為農業、畜牧業混合的小農經濟；番薯和落花生不

置加工出口區，鄉間田地長出一間間雨後春筍般的工廠。當

只作為農作來種植、販售，番薯葉、榨過油的落花生加上農

時的農人便到工廠做工、賺取薪水，有空餘的時間才回家務

場的其他作物、農家廚餘，還能用作養豬的飼料。原本農牧

農。在我們前往鹿港的途中，不時可以看到矗立於農地上的

混合的生產型態，讓農民憑務農所得就足以養家餬口，甚至

工廠廠房，不難想像當時農人紛紛到工廠上班的景象。[2]

供應一代代的農家兒女上大學；但可惜的是，在開放廉價黃 豆、豆粕進口後，這種農牧混合的農家經濟型態便備受衝 擊。

在重工輕農的政策導向下，「以農業培養工業，以工業 發展農業」的口號只實現了前半。務農所得佔農家所得的比 例持續下降，而工業部門又不斷吸取農業部門的土地、資

1967 年，政府開放美國大宗穀物進口，種植雜糧的台

金與勞動力。農業部門產值佔國內生產毛額的比例，終在

灣農民深受影響。另一方面，政府又於 1972 年開始設置「養

1963 年被工業超越，自此以後，台灣農業邁入長期的衰退

豬專業區」，鼓勵有資本者擴大畜產業的經營，購買更大的

[3]。

農地，設置大型養豬場。為達最大效益，經營者便選擇便宜 農業轉型專題

21

農業走向衰微的同時，正好是輕工業起飛的時候。1950

的進口玉米和黃豆當作飼料。專業化、集中式的養豬場成本

自由貿易不自由

較低，又有政府補助，競爭力自然比小農家來得大；而公營

時間來到 1986 年，台灣為了加入關稅暨貿易總協定 [4]

的台糖與民營的大宗穀物進口商，也開始兼營大型養豬場、

（General Agreement on Tariffs and Trade，縮寫為 GATT ），

菁等綠肥作物，可領到每公頃四萬五千元的休耕補助，比起 與每公頃生產稻榖的平均獲利五萬元，僅差五千元。獲利落 差不大、又不須面臨市場風險，休耕逐漸成為農民——尤其 是高齡老農——的選擇。全台休耕面積逐年增加，2004 年 更因全臺缺水促使休耕農地達超過二十萬公頃，超越稻作種 植面積。 眼前溪州正值第一期稻作收割，實在難以與大幅休耕的 景象連結。江昺崙告訴我們，由於溪州鄉土地肥沃，休耕比 例較少，然而，若到環境條件相對弱勢的地區如王功，就 能看到許多休耕地。休耕政策不僅沒有減少 WTO 帶來的衝 擊，甚至成為現在年輕人務農的障礙。老農寧願領休耕補 助，也不願出租田地，使青農須負擔更多土地成本，農村人 口流失的問題也因此難以改善。 2016 年，農委會宣布檢討實施四十多年的保價收購制 度，並試辦「直接給付 [7] 」，以因應自由貿易的趨勢。農 委會期望能藉此刺激農民更關注市場、提升農產品質，並使 不合時宜的公糧收購制度逐漸退場。然而，稻穀公糧保價收 開始朝「貿易自由化」的方向調整國內政策。在那即將解嚴 的時代，台灣無論在政治或經濟方面都走向自由化，但是農 民卻仍無法掙脫農業邁向衰退的命運。低務農所得、農村勞 動力不足以及政策不完善，使農業發展環境不佳，農民雖想

購已實施長達四十多年，一旦廢除，必定會對長期走公糧體 系的農民、農會和糧商造成衝擊；對於不諳資訊科技的老農 而言，觀察價格、判斷市場風向更非易事。要如何使不熟悉 市場操作的農民不至於被新制度拋在後頭，從而根本解決產

透過擴大生產增加收入，卻面臨農會功能不彰，反而導致滯

銷斷裂的問題，正是各種不同制度廢立的關鍵 [8] 。

銷跌價。1987 年，政府開放洋菸洋酒進口，打破公賣局長

江湖要往哪裡去：台灣農業的困境與未來

期以來的壟斷局面，衝擊了台灣農產市場 [5] ，更加劇農民 對貿易自由化的質疑與恐慌。

這一波波衝擊，揭穿了國家長期以來失衡的產業發展策 略，也促使台灣面對自身的農業困境。在農業尚須心力克服

同年底，長期以來被政治、經濟政策所擺布和壓抑的臺

眾多挑戰之時，工業發展的巨輪並沒有停止轉動，而是打著

灣農民，在各地相繼成立農民權益促進會進行示威遊行，最

振興地方經濟、促進產業發展的大旗，輾壓過一畝畝即將收

後演變為 1988 年 5 月 20 日的農民運動，又稱五二 事件或

成的稻田，推動工業區、科技園區進駐鄉村。

五二 農民運動 [6] 。1987 年解嚴後，社會運動愈加蓬勃，此 次運動中，農民與政府之間所爆發的激烈衝突更是解嚴後前 所未見。儘管政府於 1989 年 7 月全面實施農民保險、完成 五二 事件的部分訴求，然而抗議訴求並未完全被重視，隨 著農運領導者相繼入獄，此次台灣農民運動也漸趨沉寂。 即便農民走上街頭大聲疾呼，也阻止不了經濟走向全球 化。2001 年台灣加入 WTO，外國農產品開始以自由貿易為 名，大量出口至台灣。由於臺灣土地零細、人力成本又高， 無法如外國藉由擴大種植規模來壓低成本；因此，一旦開放 成本、售價都較為低廉的外國農產品進口，台灣農產品在也 就更容易受到市場競爭的衝擊。 為此，政府自 1997 年開始推動「水旱田利用調整計 應每年開放進口的 14 萬噸外國米，讓水稻生產力弱的區域 進行轉作或休耕，以避免破壞市場平衡。農民若休耕種植田

[2]《夏耘：農村草根訪調文集》第 170 頁對於彰化頂番婆水龍頭工廠有詳細描述。 [3] 吳田泉《台灣農業史》 [4] 為一項多邊國際協定，「世界貿易組織」（WTO）的前身。自 1986 到 1993 年的 第八回合烏拉圭談判中，GATT 決議成立 WTO，正式取得法制化與國際組織的地 位。1980 年代起，國民政府即積極推動加入 GATT；改組為 WTO 後，方以「台灣、 澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」成為 WTO 會員。（延伸閱讀：http://www. trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=339&pid=312887） [5] 以彰化縣二林鎮為例，原先公賣局與當地許多葡萄農有契作關係，在開放洋菸洋 酒後公賣局不僅降低收購價格與數量，甚至終止契作關係，導致葡萄農的生計受 到衝擊，也醞釀了日後 520 運動爆發的動能。 [6] 時任立委林國華、蕭裕珍等人率領雲林縣農權會，高舉「農業開放可能導致農民 權利受損」的大纛，主導台灣南部農民至台北請願，並且提出幾點要求，包括全 面實施農保、全面眷保、肥料降價、增加稻米保證價格與收購面積、廢止農會總 幹事遴選、廢止農田水利會會長遴選、成立農業部、農地自由買賣等。 [7] 直接給付是農委會參照「歐盟農業補貼綠色措施」所擬訂出來的新政策。它可以 支持作為弱勢產業的農業，與保價收購原本的功能類似，除了作為漸進式取代保 價制度的措施，還有更積極的「生態永續意義」。（來源：http://www.coa.gov.tw/ ws.php?id=9686、https://agtech.coa.gov.tw/content/a_news/new_01.aspx?id=660） [8] 關於直接給付的相關探討，本專題第二篇文章有更深入的解析。

22

農業轉型專題

畫」，也就是俗稱的休耕政策。政府原欲透過休耕政策，因

[1] 農委會沿革（來源：http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=14）

即使是農業相當發達的彰化，也難逃被巨輪輾壓的命

昔日的農業大縣彰化，如今成了工業大縣。台灣農業

運：從蠢蠢欲動的國光石化開發案、彰南產業園區，乃至

在百餘年間，從貿易舞台上的耀眼主角，漸漸褪為眾人難

於造成相思寮迫遷、工農搶水爭議的中科四期，彷彿都訴

以看見的黯淡餘光；而標舉「工業帶動經濟發展」的高爐

說著農村的沒落。工業的進駐究竟能不能為地方居民帶來

依舊燃燒著，火光與黑煙蓋過農地、籠罩農村。蔡英文政

實質利益，尚有許多爭議；然其所挾帶的巨大傷害——無

府所承諾的《農業基本法》以及各項農業政策，能否讓農

論是工業污染、園區閒置所造成的土地浪費，又或是隨著

業從霧霾中突圍，繼續呼吸並健康地生存？歷史和人民的

開發而生的農地流失與炒作問題——卻已經造成。

眼睛，都緊緊盯著。

從寬敞的彰化縣政府廳堂，走進略顯擁擠卻十分熱鬧的辦公 室，我們受到了盛情的款待。由於原定受訪的處長臨時缺席，不 同科的官員輪番接受我們的訪問。在這夏日午後的訪談中，我們 也不時聽見受訪者對於農業樂觀的想像。 這裡是彰化縣政府農業處，地方農業政策擬定的地方，也是 龐大農業組織裡的中繼站。從基層農民到都市中的決策者，台灣 的農業由這一連串的科層組織串接起來。而政府對於農業的重視 與想像，便展現於執行組織間的法規與政策之間；當今農業的現 象與問題，也隱身於這龐大的組織結構與錯綜複雜的制度裡。究 竟，農業發展軌跡是如何被遠在都市的決策者所影響？背後的農 業組織又各自扮演著什麼樣的角色？這是本文所欲探討的。

推動農業的巨大 齒輪： 農業組織與 政策觀察 / 陳凱風 /

從科層體系的根部看起： 地方農業組織的重要性與挑戰

「直接給付」目前已經在全台 20 個鄉鎮 [5] 進行試辦，與保

中央農委會對整體農業發展、國際貿易政策選定大方

價收購制度雙軌並行。先不論以直接給付是否足以取代保價

向，再由地方農業處擬定因地制宜的政策——這是一個將抽

收購，穩固農作價格，直接給付本身也與其他農業政策息息

象的價值觀與想像，具體化成一項項法規、政策、行政行為

相關。農委會認為補貼對象應為實際耕作者，但地主和實際

的過程。但即便是位於地方的農業處，其提出的政策，也往

耕作者往往是不同人，該如何查核、判定實際耕作者？參與

往不見得能解決地方農業最迫切面對的問題。以鼓勵青年農

小地主大佃農政策的農民，可以依據存查農會的租賃契約認

民返鄉務農的政策為例，彰化縣政府主打「創新」，積極推

定，然而為避免重複補貼，這些農民不能繳公糧，也不在直

動「農創學院」，藉由提供新興農業資訊、技術課程來升級

接給付的範疇內；對於一般的佃農，可能因為租約大多為口

農業。縣政府農會輔導科樂觀的告訴我們，參加農創學院的

頭約定而難以清查（地主因為戰後土地改革的先例，怕土地

有接近半數是 18 到 45 歲青年農民。然而，這象徵的是新政

收不回來，往往不敢與佃農簽訂書面租約）。

策的成效，還是隱隱透露著一些實行慣行農業、不諳資訊科

小地主大佃農、休耕地活化和直接給付等政策，正是農

技與市場行銷的老農，比較容易被排除在這些資源之外？另

業單位面對種種困境——休耕地逐年擴大、農地屢遭破壞濫

一方面，台灣農村陣線則認為，現今的農村狀況是「外面的

用，以及農業產銷斷裂嚴重——所研擬出來的對策。倘若要

青年想進來，裡面的青年想出去。」即便近年返鄉人數增多，

追溯未落實農地農用、非農民坐領休耕補貼 [6] 的亂象，其

一個鄉村社區必須可以滿足各項生活需求、具有各種人才，

源頭很可能來自於 2000 年《農業發展條例》之修法。農發

才有辦法留住人。這些真實的農村現況，必須在更基層的組

條例修法後開放農地自由買賣，卻缺乏明確的「土地農用」

織近距離與農民、農村、農業接觸和互動，才能夠瞭解並回

的標準，且對「農民」身分的界定亦不清楚，以致於發生農

饋到擬定政策的龐大科層體系中。

地炒作、農舍濫建等傷害農地農用的現象，且領取休耕補貼

地方農會便在這個龐大科層裡扮演著重要的角色。農會

者有一大部分既非農民也無農保等現象。台灣農村陣線也說：

在基層直接面對產銷班以及農民，是政策實際推行的主力。

「豪華農舍的浮濫開發，不但蠶食農地，所製造的生活污水

上文提到的「農創學院」，施行上便是由各地農會統籌規劃

與日照陰影等等，也不利鄰田農作生長。在豪華農舍如雨後

課程、再向農業處提請補助並實際開課，可見農會與施政品

春筍出現的同時，一方面造成農地細碎化，也使農地價格飆

質的密切關係。從中央農委會到地方農會，科層組織原本應

漲，致使許多實際從事農業經營的小農，無法以合理價格取

該是有效率且客觀理性的，實際運作時卻會被各種人為因素

得農地、滿足農業生產需求。長此以往，不利台灣永續發

給影響。近年實施的小地主大佃農政策 [1] 中，政府希望靠

展。」

獎勵地主出租並補貼青年農民租用土地，解決耕地零碎以及

結語：從《農發條例》到《農基法》

農民高齡化。然而實際執行上，卻面臨僧多粥少的狀況，不 僅地主出租土地的意願不高，且租地銀行由農會管控，租地 的成功與否往往取決於承租者與農會的關係。但擁有土地卻 無法耕作的地主，為何不願參與小地主大佃農領取補助？現 行休耕政策下，每公頃休耕地能領取最高約 4.5 萬元 [2] 的補 助，若參與小地主大佃農沒有收到比休耕補貼更多的地租， 則出租農地的誘因不足。因此，龐大的科層組織，只要有一

如今，正是這些政策以及背後的農業體系，決定了台灣 農業的方向。日前已在立法院提出草案的《農業基本法》， 或許將在不遠的將來取代《農業發展條例》，無論能否解決 上述這些問題，都將為下個世代的農業發展訂立新的方向。 更詳細的子法以及規範，將依循著基本法的精神擬定，彰化 縣農業處這間小小的辦公室，也將忙碌起來給出符合彰化縣

個環節失能，便往往導致政策立意良善而執行不佳。

需求的規範，進而轉交給縣內 26 個農會執行。農業體系這

大河之源：環環相扣的農業政策

產業和農村的樣貌。

個龐大的齒輪組就這樣運轉著，從而形塑著今天以及未來農

影響政策成效的，不只有行政組織實際施行政策的狀 況；只要一項新政策上路，便是牽一髮動全身，對其他現行

[1]〈推動小地主大佃農，提升經營規模與效益〉，農委會，https://goo.gl/tcbYOO

農業政策也會造成諸多影響。以「直接給付」此一新政策

[2] 2013 年起每期每公頃至多補助 4.5 萬元，一年至多補助一期。2016 年起設立單 一地主每年至多補助三公頃的上限。

為例，隨著台灣加入 WTO、乃至於其他貿易協定，以往的

[3]〈稻穀保價收購制度改採直接給付規劃情形〉，農委會，https://goo.gl/uLv6wh

保價收購公糧制度 [3] 便會被視為過度干預市場，違反所謂

[4] 此為 2017 年第 1 期作一般農民稻作直接給付金額。

的保價收購制度漸漸退場，改以補貼的方式——也就是目前 試辦的「直接給付」——來調整制度。此一政策，補助耕作 地每公頃一萬兩千五百元 [4]，但取消了保價收購的保證；

[5] 楊梅、新埔、龍井、福興、朴子及柳營 6 個鄉（鎮、市、區）為 2016 年第 2 期 作試辦區，今年繼續試辦，2017 年第 1 期作再增加八德、芎林、銅鑼、霧峰、 草屯、竹塘、西螺、斗南、二崙、大林、新營、大寮、新園、冬山等 14 鄉（鎮、 市、區）。 [6]〈休耕大戶 5 年坐領千萬補貼 陳保基：這不是土地正義〉，上下游新聞市集， https://goo.gl/zTXYv9

24

農業轉型專題

「自由貿易」的精神。因此，農委會希望將實施了四十多年

汗水如泥漿的夏日，約莫第一期稻作收割前後，我 們來到彰化。 因著對農業的甚少理解以及好奇同儕對於此議題的 看法，行前幾天閱讀近年報導、詢問身邊人們的意見， 最後，心裡映著一連串淺白的印象與各色疑問。比如： 雖然大家對於農業為了政治正確或是真心，因而抱持著 善意，但實際情況由於農務過於操勞、所得低廉，青農、 返鄉務農者的比例依舊稀少。又或者是：置身於全球貿 易體系的台灣，究竟該走怎麼樣的農業之路？又或者我 們根本不需有農業？此篇將從這些基本的問題出發，延 伸出其他的提問和嘗試回答。

今日農家實況 「農民的工作是辛苦的，在沒有天災的情況下，正 常一分地一期大概 7000 塊的收入。」溪州鄉鄉長如是說 到。一分地多大？ 293.4 坪，約莫 0.45 個新體一樓的多功 能球場。一期多久？四個月，台灣一年收成兩期稻作。

再思考與 想像： 台灣農業的未來

個別農民的所得仰賴他擁有的土地多寡 [1]。換個方式探 討農民所得的性質：2015 年的統計數據 [2] 顯示，農家所

/ 周思穎 /

得裡僅有 22.41% 來自農業所得。認真說來，單純的、小 量的種米務農在這個時代，一般 [3] 是無法養活一家大小 的。

農業路線：作為一種經濟產業

至於現在是哪個年齡層的人們從事農業？除卻一般 咸知的農民高齡化 [4]，我們有時聽到熱血、美好夢想的 青年返鄉是怎麼樣的狀態？台灣農村陣線：「比例還是 很低，以農村的推力和拉力來說，青年返鄉還是比青年 流失還多，但是這幾年青年返鄉和青年進鄉的人數還是 有增多。還有一個有趣的現象是，外面的青年想進來， 裡面的青年想出去。…目前青年返鄉還只是起頭的階段， 再來，返鄉青年也不是指從事農業，例如一個鄉村有沒 有辦法留住人，各種人才都需要在裡面。青年返鄉和青

不僅僅是生計直接的來源，也往往被當作人們生存尊嚴的 象徵。從農的低收入可謂農村

地方的推力，是人們職業

選擇的負面表列。若我們將農業視作一經濟部門，政府、 生產、消費便在其中扮演重要角色。於是，當我們詢問農 業產業為何無法使人賺到足夠的錢，或是如何可能使人賺 足夠的錢時，我們或許可從前列三者的思考、運作、行動 方式來切入。

年務農這個議題不是重疊的，青年要去從農的話會有條

以戳破文青浪漫農業想像為己任的劉志偉所設想的

件，土地、資金、技術（農改場、農事所這部分還是有

「有效率」農業發展模式 [5] 或為一可以解決生產規模問題、

幫忙），就算三者都滿足了，還有農廠經營、人際網絡、

進而使農業所得提高的方法。而有效率及效益的思維經常

個人需求有沒有辦法滿足到……等問題。」

會導向資源整合、將農作耕地擴大（如同我們在國中地理

從上述兩段中，可以觀察到目前彰化農業的種種重 要的議題，錢、農

鄉村的存在、政府團體協助……等。

以下就這幾點展開討論。

農業轉型專題

25

在資本主義的社會裡，薪水是一嚴肅現實的問題，錢

課本所讀到的美國農夫開著飛機播灑種子的漫畫）；系統 計畫性地栽植作物，使之規格標準化；再節省中間盤商成 本、甚至一條龍式地到達消費者手中，或是產量足夠外銷 至世界。然此型態的農業仍可能產生幾項疑慮：作物大規 模、單一化的工業化農業造成農村

地方的瓦解 [6]；市場

力最終成為寡占或獨佔的企業可能掌握市場價格，因而（契 作的）農業生產者必須看其臉色，消費者無其他選擇；具 有強大經濟能力的企業擁有權勢、結合政治和科學，進一

對於在地農業的思考 除了生產面，消費者對於農業

食物的想法和實踐

同等重要。大家未必懷抱從農的夢想，但人人都必須吃 才能存活。當今消費社會的啟示是：消費的力量（需求、 選擇）遠足以反過來形塑、影響生產。這裡並不是要訴 諸「愛國、愛用國貨」的教條，而是下列提問：我們重 不重視吃下去東西的價值？價格是否合理、我們有沒有 給予適當的報酬？報酬是怎麼被生產者、盤商、通路…… 分配的？食物來自何方，怎麼被生產出來、被運送的？ 近年來被重視的食安議題裡之所以會出現農業在地化的 論述，原因之一便是，消費者關心外在的自然（農業情 況）、對環境的友善（例如找食物里程數較小的食物）， 其最終好處會回返人們自身（生態共榮、永續）。 國家需要、保護農業

農村的理由看似傳統消極：

糧食安全、社會安全網（農村能吸納年長、暫時失業…… 等人口）、保存舊文化……等，實則深刻蘊含著人們（消 費者）主動的面向──我們究竟想像怎麼樣的國家發展？ 我們可否擁有不同樣的生活選擇？ 現代化的弔詭是，當我們愈來愈追求個體自由、獨 立時，卻發現我們在生活上更加依賴、需要別人。在這 樣的情況下，一味設想將地方

農村也發展成都市作為

解方，其實是有問題的，先不論都市也有都市的問題 ──沒有了有別於都市的選項，我們要和什麼相互依存？ 步動搖原先的產品認證制度、法規，將不合標準事物之例外

若可在國家之內達成自給自足（地方既獨立又能與都市

狀態轉為合法 [7]。

互補）的循環，或有機會較仰仗全球來得自主可靠。再

在 2016 蔡英文政府上任前，江昺崙撰文 [8] 清楚爬梳了

者，若我們期許現在是一個保障、肯定多元的時代，而

關於台灣農業發展的路線論述，裡頭有一段話：「台灣農業

農村經驗

是否能走出零細農與企業農二分的路徑，以『社群主義』或

活方式的選項，那麼單一線性的發展觀又如何會是正解？

勞動身體感確實有別於都市，可作為不同生

『團結經濟』概念，以小農合作，擴大水平連結的方式，來 強化生產端的能量？我們有沒有辦法像是勞工自主企業一 樣，從家庭農業出發，組織個別農民成為大型單位，強化集 體議價的力量，進而發展出能跟跨國資本與體制對抗的合作 系統？」江在此所描繪的景象究竟為何？以一實際案例 [9] 說明。奇異果行銷公司 Zespri 由紐西蘭政府輔助成立、果農

[1] 在中華民國主計總處，民國 99 年底所做的農林漁牧普查統計裡，若將彰化縣 的可耕作地面積 /( 農牧戶家數 + 農牧場家數 ) 可得約 0.60616 公頃。每戶人家 平均 6.2496 分地。https://goo.gl/Sq4kR3 [2] 第 15 表。不含全年休廢耕者。https://goo.gl/GuD8qG

們（生產者）為其股東。個別果農按照一定的過程（生產、

[3] 這裡使用「一般」，代表的是並不是全部。若是耕地規模非常大、或是整合

採收、包裝、運輸）產出奇異果後交給 Zespri，再根據產量

經營成企業形式、耕種的不同作物所得不同…等原因，仍然有機會圓滿養家 功能。

多寡取得股份和銷售後報酬分配。他們的收入並非 Zespri 公 司單方給定之收購價格，而是全部奇異果賣至全球後的利潤 高低決定，因此果農們也一齊承擔市場風險。另，Zespri 也 利用部分利潤作技術研發、設立獎金回饋提供誘因使果農產 也讓規模經濟達到可能。

[5] https://goo.gl/p3hMck [6] https://goo.gl/MLVbMl 孫有蓉，〈國家、農業、農民與農村〉 [7]《食農社會學：從生命與地方的角度出發》第 2 章 [8]https://goo.gl/xe9to1 江昺崙，〈鬼王對決白米炸彈客：台灣農業辯論〉 [9] 孫智麗編著，《建構『三農三生』新價值鏈―從「開放式創新」與「社會企業」 看農業產業化發展策略》。由台灣經濟研究院編纂的此書有幾個相關之案例 研究，包括荷蘭盆花、紐西蘭酪農產業合作社、挪威鮭魚…等。

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農業轉型專題

品質量提升。這種農業發展的模式得以使家庭式農業延續，

[4] 同 [1]

台大意識報 議事在台大