การบริ หารจัดการภาครัฐ รัฐประศาสนศาสตร์
คณะรัฐศาสต์ รและนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา
บทที่ 1 ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ (การบริ หารจัดการภาครัฐ)
กำาแพงเมืองจีน
พีระมิด
สิ่ งมหัศจรรย์ ของโลกเกิดขึน้ มาได้ อย่ างไร 3
คำาถาม
นิสิตคิดว่าสิ่ งมหัศจรรย์ ของโลกเกิดขึน้ มาได้ อย่ างไร ? คำาตอบ 1. มนุษย์มีปัญญา 2. มนุษย์มีพลัง 3. มนุษย์มี............. .............
การค้ นพบ แหล่ งอารยธรรมต่ างๆ เช่ น งานประดิษฐ์ คดิ ค้ น งานฝี มือ ของมนุษยฺ โบราณ รวมถึงสิ่ งมหัศจรรย์ ของโลก เช่ น ปิ รามิด ในสมัย อียปิ ต์ โบราณ หรือโคลีเซียมในสมัยจักรวรรดิโรมัน รวมถึงกำาแพงเมืองจีน เป็ นหลักฐานแสดง ให้ เห็นว่ ามนุษย์ มีววิ ฒ ั นาการการทำางานการสร้ างสิ่ งใหญ่ โตขนาดนี้ ไม่ ใช่ ว่าจะขึน้ อยู่กบั ผู้นำาเพียงอย่ างเดียว แต่ ต้องมีการจัดระบบการทำางาน หรือการบริหารจึงจะ สามารถสร้ างสิ่ งเหล่ านั้นได้ สำ าหรับการทำางานให้ กบ ั ส่ วนรวม ในระยะแรกเป็ นเรื่องของการคัดเลือกหรือการ อาสา เช่ นนักรบประจำาเผ่า โดยมีจุดมุ่งหมายเพือ่ ทำางานให้ กบั สมาชิกในเผ่า เมือ่ พัฒนาขึน ้ การอาสา ได้ พฒ ั นา กลายเป็ นกิจกรรมการบริหารงานสาธารณะ หรือระบบราชการ ผู้อาสา กลายเป็ นข้ าราชการมีระบบ มีกฏเกณฑ์ มีผลตอบแทน เช่ นในปัจจุบัน
“รัฐประศาสนศาสตร์ ” มาจากคำาภาษาอังกฤษว่า “Public Administration” ภาษาไทยแปลได้ หลายคำา 1. สาธารณบริหารศาสตร์ 2. การบริหารราชการแผ่ นดิน 3. การบริหารรัฐกิจ 4. การบริหารจัดการภาครัฐ 5. การบริหารงานสาธารณะ
ความเป็ นมาของรัฐประศาสนศาสตร์ เริ่ มขึ้นในประเทศสหรัฐอเมริ กาเป็ นครั้ งแรก ช่วงปี 1887
ขณะนั้นประเทศสหรัฐประสบปั ญหาภายในมากมาย ทั้งปั ญหาสังคม
ยาเสพติด การแบ่งแยกเผ่าพันธุ์ การคอร์รับชั้น เป็ นต้น นักวิชาการหัวสมัยใหม่(the progressives) เริ่ มศึกษาการบริ หารรัฐบาล และความพยายามปฏิรูปการทำางานของรัฐบาลสหรัฐ นักรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่ถือกันว่าจุดกำาเนิ ดของสาขาวิชาเริ่ มเมื่อปี ค.ศ. 1887 จากข้อเขียนของ Woodrow Wilson อดีตประธานาธิบดีสหรัฐ เรื่ อง “The Study of Administration”
Leonard D. White
ให้ ความเห็นว่ า การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ต้องสั มพันธ์ กบั ทฤษฎี การเมืองในเรื่องต่ างๆ เช่ น ความยุติธรรม เสรีภาพ การเชื่อฟังและ บทบาทของรัฐ ผลคือทำาให้ ประเด็นของการศึ กษารั ฐประศาสนศาสตร์ ต้ ังแต่ เริ่ มต้ น จนถึงปัจจุบันจึงวนเวียนอยู่กบั เรื่อง • การทำางานให้ มปี ระสิ ทธิภาพ • ความสอดคล้ องกับค่ านิยมประชาธิปไตย (democratic values) ได้ แก่ ค่ านิยมเรื่องปัจเจกชนนิยม (individualism) ความเสมอภาค (equality) และเสรีภาพหรืออิสรภาพ (liberty or freedom)
ความหมายของคำาว่ารัฐประศาสนศาสตร์ Nicholas Henry :
“รัฐประศาสนศาสตร์ต่างจากรัฐศาสตร์ตรงที่เน้นโครงสร้างและ พฤติกรรมของราชการ และมีระเบียบวิธีวิทยาของตัวเอง รัฐประศาสนศาสตร์ต่างจากศาสตร์การบริ หารตรงการใช้เทคนิค ประเมินผลกับองค์การไม่แสวงหากำาไร
Dwight Waldo : หมายถึง “กระบวนการบริหารภาครัฐ ซึ่งประกอบด้ วย การกระทำาทีม่ ีผลต่ อความ ตั้งใจหรือความปรารถนาของรัฐบาล จึงเป็ นการกระทำาที่ต่อเนื่อง เป็ นงาน ของรัฐบาล เกีย่ วข้ องกับการทำาตามกฎหมายทีอ่ อกโดยฝ่ ายนิติบญ ั ญัติหรือ หน่ วยงานที่มอี าำ นาจตีความโดยศาล โดยผ่ านกระบวนการจัดองค์ การและ การจัดการ” Felix & Lloyd Nigro : หมายถึง
“การบริ หารภาครัฐ (1) เป็ นความร่ วมมือของกลุ่มคนที่อยูใ่ นภาครัฐ (2) ครอบคลุม สาขา 3 สาขา ได้แก่ บริ หาร นิติบญั ญัติ และตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธ์ของสาขา ที่กล่าว (3) มีบทบาทสำาคัญในการกำาหนดนโยบาย ด้วยเหตุน้ ี จึงเป็ นส่ วนหนึ่งของ กระบวนการทางการเมือง (4) มีความแตกต่างจากแนวทางที่สาำ คัญๆ จากการบริ หาร เอกชน และ (5) เกี่ยวข้องอย่างมากกับกลุ่มคนและบุคคลจำานวนมาก”
Felix & Lloyd Nigro :
หมายถึง “การบริ หารภาครัฐ ที่มีลกั ษณะสำาคัญคือ
• (1) เป็ นความร่ วมมือของกลุ่มคนทีอ่ ยู่ในภาครัฐ • (2) ครอบคลุมสาขา 3 สาขา ได้ แก่ บริหาร นิติบญ ั ญัติ และตุลาการ ตลอด จนความสั มพันธ์ ของสาขาที่กล่ าว • (3) มีบทบาทสำ าคัญในการกำาหนดนโยบาย ด้ วยเหตุนี้ จึงเป็ นส่ วนหนึ่ง ของกระบวนการทางการเมือง • (4) มีความแตกต่ างจากแนวทางที่สำาคัญๆ จากการบริหารเอกชน และ (5) เกีย่ วข้ องกับกลุ่มคนและบุคคลจำานวนมาก”
11
ปฐม
หมายถึง
มณีโรจน์ : .ให้ความหมายไว้ 2 ความหมาย คือ
กิจกรรมการบริ หารงานสาธารณะ ซึ่งอาจครอบคลุมทั้ง การบริ หารราชการและการบริ หารรัฐวิสาหกิจ หมายถึง สาขาของวิชาการบริ หารที่เรี ยกว่า “รัฐประศาสนศาสตร์”
ติน ปรัชญพฤทธิ์ : หมายถึง สาขาวิชาและ/หรือกิจกรรมที่เกีย่ วกับการบริหารงานภาครัฐ สำ าหรับการการใช้ แยกได้ ดงั นี้ ภาษาอังกฤษ Public Administration หมายถึง สาขาวิชาการบริหารงานภาครัฐบาล public administration หมายถึง กิจกรรมหรือกระบวนการบริหารงาน ภาครัฐ ภาษาไทย คำาว่ า รั ฐประศาสนศาสตร์ มักจะหมายถึง สาขาวิชาการบริ หารงานของรั ฐ การบริ หารรั ฐกิจ จะหมายถึงกิจกรรมหรื อกระบวนการเกีย ่ วกับการบริหาร งาน ของรัฐ
13
วินิต ทรงประทุม: รัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) หมายถึงการ ศึกษา การบริหารราชการ และการกระทำา หรือกิจกรรการบริหารราชการ เพระทั้ง การศึกษาและการกระทำาทางด้ านการบริหารราชการนั้นเกีย่ วข้ องสั มพันธ์ กนั อย่ าง ใกล้ ชิด อุทยั เลาหวิเชียร: การบริหารรัฐกิจ หมายถึง กิจกรรม (activity) ซึ่งนิยมเขียนเป็ น ภาษาอังกฤษว่ า public administration ส่ วนคำาว่ารัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) นั้น หมายถึงวิชาทีเ่ กีย่ วกับการบริหารรัฐกิจ จึงมีความหมายถึง ลักษณะวิชา (discipline) สร้ อยตระกูล อรรถมานะ: ใช้ คาำ ว่ า “สาธารณบริหารศาสตร์ ” แทนคำาว่ า รัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งหมายถึง การบริหารงานสาธารณะในลักษณะทีเ่ ป็ นสาขาวิชา โดยคำาว่ า Public Administration และใช้ คาำ ว่ า “การบริหารสาธารณกิจ” ซึ่งหมายถึง การบริหารสาธารณะในลักษณะทีเ่ ป็ นกระบวนการหรือกิจกรรมของการบริหารงาน ทีเ่ ป็ นสาธารณะ แทนคำาว่ าการบริหารรัฐกิจ การบริหารราชการ หรือการบริหาร ราชการแผ่นดิน โดยภาษาอังกฤษใช้ คาำ ว่ า “public administration”
สร้ อยตระกูล
อรรถมานะ:
ใช้ คาำ ว่ า “สาธารณบริหารศาสตร์ ” แทนคำาว่ า รัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง การบริ หารงานสาธารณะในลักษณะที่เป็ นสาขาวิชา โดยคำาว่ า Public Administration และใช้ คา ำ ว่ า “การบริหารสาธารณกิจ” ซึ่งหมายถึงการบริหารสาธารณะในลักษณะทีเ่ ป็ นกระบวนการหรือ กิจกรรมของการบริหารงานทีเ่ ป็ นสาธารณะ โดยคำาว่ า “public administration” แทนคำาว่ าการบริ หารรั ฐกิจ การบริ หาร ราชการ หรือการบริหารราชการแผ่ นดิน
15
สรุ ปแล้ว
รัฐประศาสนศาสตร์ (public administration) มี 2 ความหมายคือ ความหมายแรก คือ การบริ หารงานภาครัฐ การบริ หารรัฐกิจ การบริ หาร ราชการแผ่นดินหรื อการบริ หารราชการ ความหมายที่ 2 วิชาความรู ้ กิจกรรมหรื อการบริ หารของรัฐ ที่เกี่ยวข้อง งานหรื อกิจการสาธารณะ หรื อการให้บริ การสาธารณะ (public services)ที่หน่วยงานของรัฐ และ/หรื อเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งที่เป็ นฝ่ าย นิติบญั ญัติ ฝ่ ายบริ หาร และฝ่ ายตุลาการในทุกระดับ ทั้งในบริ หาร ราชการส่ วนกลาง ส่ วนภูมิภาค และส่ วนท้องถิ่น ปฏิบตั ิ
ความสัมพันธ์ระหว่าง รัฐประศาสนศาสตร์กบั สาขาวิชาอื่นๆ มากกว่า ดังนี้ - สาขาวิชารัฐศาสตร์ - สาขาวิชาสังคมวิทยา - สาขาวิชามานุษยวิทยา - สาขาวิชาจิตวิทยา - สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ - สาขาวิชาปรัชญาและตรรกวิทยา - สาขาวิชาประวัติศาสตร์ - สาขาวิชานิติศาสตร์ - สาขาวิชาอื่นๆ (สหวิทยาการ)
ความสำาคัญและความจำาเป็ นของรัฐประศาสนศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์มีความสำาคัญและจำาเป็ นอย่างยิง่ คือ รธน. แห่งราช อาณาจักรไทย ทุกฉบับที่บญั ญัติให้หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีหน้าที่อาำ นวยความสะดวกและให้บริ การประชาชน รัฐประศาสนศาสตร์หรื อการบริ หารภาครัฐจึงมีความสำาคัญและจำาเป็ นอย่างยิง่ ที่ควรจะได้พิจารณาการศึกษาหรื อวิเคราะห์เพื่อพัฒนาหน่วยงานของรัฐ เจ้า หน้าที่ของรัฐให้ปฏิบตั ิงานไปในทิศทางที่อาำ นวยความสะดวก และให้บริ การ ประชาชนได้อย่างมีประสิ ทธิภาพเพิม่ มากขึ้น
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ จะเป็ นประโยชน์ ท้ งั ในทางวิชากร
และทางปฏิบัติ
ในทางวิชาการจะเกิดประโยชน์ ต่อสถาบันการศึกษา เนื่องจากเป็ นผล งานทางวิชาการทีจ่ ะเผยแพร่ ต่อสาธารณะ ในทางปฏิบตั ิ จะเป็ นผลดีต่อหน่ วยงานของรัฐและเจ้ าหน้ าทีข่ องรัฐที่ นำาผลงานทางวิชาการทีศึกษานีไ้ ปเป็ นแนวทางในการปรับใช้ เพือ่ ให้ บริการประชาชนได้ อย่ างมีประสิ ทธิภาพเพิม่ ขึน้
ในทางปฏิบัติการบริหารงานภาครัฐของไทยยังไม่ สนองตอบความ
ต้ องการของประชาชนอย่างแท้ จริง เพราะ 1) หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐยังไม่เข้าใจหลักการ บริ หารสมัยใหม่ เช่น Good Governance หรื อ Customer Focus 2) เจ้าหน้าที่ของรัฐขาดจิตสำานึกหรื อจิตวิญญาณในการปฏิบตั ิ ราชการหรื อในการให้บริ การประชาชน 3) กฎหมายหรื อข้อระเบียบค่อนข้างจะล้าหลังไม่สนองตอบต่อ การบริ การที่ดี 4) ฝ่ ายการเมืองมักจะแทรกแซงการทำางานภาครัฐ เพื่อผล ประโยชน์ ขณะเดียวกันข้าราชการเอาใจฝ่ ายการเมืองเพื่อผลประโยชน์ เช่นกัน
กรอบในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ 1) แนวคิด ความหมาย และขอบเขต
เป็ นการศึกษาว่าการบริหารงานของ หน่ วยงานของรัฐ เจ้ าหน้ าทีข่ องรัฐ การบริหารภาครัฐหรือ รัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ มคี วามหมาย อย่ างไร และมีขอบเขตหรือมีเนือ้ หาสาระครอบคลุมเรื่องใดบ้ าง 2) ความสำ าคัญและความจำาเป็ น เป็ นการศึกษาหัวข้ อหรือเรื่องทีน ่ ำามา ศึกษา ว่ า มีความสำ าคัญและจำาเป็ นอย่ างไรถึงได้ เลือกนำามาศึกษา และหลัง จากศึกษาแล้ วได้ รับประโยชน์ อย่างไร โดยประโยชน์ น้ันอาจจัดแบ่ งเป็ น ประโยชน์ ในทางวิชาการ และประโยชน์ ในทางปฏิบัติ หรืออาจจัดแบ่ งเป็ น ประโยชน์ ต่อบุคคล หน่ วยงาน และประชาชนก็ได้ 3) ความเป็ นมา เป็ นการศึกษาว่าการบริ หารงานของหน่วยงานของรัฐ มี ความเป็ นมาหรื อที่มา มีวิวฒั นาการหรื อพัฒนาการอย่างไร
4) กระบวนการบริหาร เป็ นการศึกษากระบวนการการบริ หารงานของ
หน่วยงานของรัฐ เป็ นอย่างไร เช่น กระบวนการวางแผน กระบวนการ กระบวนนโยบายสาธารณะ กระบวนการงบประมาณ กระบวนการการ บริ หารทรัพยากรมนุษย์ 5) ข้ อดีและข้ อเสี ย เป็ นการศึกษาว่าการบริ หารงานของหน่วยงาน ของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การบริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์มีขอ้ ดีและข้อเสี ยอย่างไร
6) การประยุกต์ เป็ นการศึกษาถึงการนำาการบริ หารงานในแขนงอื่น เช่น การ บริ หารธุรกิจ การบริ หารการเงิน การบริ หารทรัพยากรมนุษย์ มาประยุกต์ใช้ กับการบริ หารภาครัฐ
7) ปัจจัยที่มีส่วนทำาให้ แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ ประสบผลสำ าเร็จ เป็ นการศึกษาว่ามีปัจจัยใดบ้างที่มีส่วนทำาให้การบริ หารงานของหน่วยงาน ของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การบริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และ แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ประสบผลสำาเร็ จ ปัจจัยนั้นอาจจัดแบ่งเป็ น 3 ปัจจัย (3 M ได้แก่ Man Money Management) หรื อจัดแบ่งเป็ นปัจจัยด้านวัตถุ และปัจจัยด้านจิตใจ ปัจจัยด้านการเมือง เป็ นต้น
8) ความสั มพันธ์ การสนับสนุน หรือการคัดค้ านแนวคิดหรือทฤษฎีอนื่ เป็ นการศึกษาว่าการบริ หารงานของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การ บริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์มี ความสัมพันธ์ สนับสนุน หรื อคัดค้านแนวคิดหรื อทฤษฎีอื่น เช่น แนวคิดทาง รัฐศาสตร์ แนวคิดการกระจายอำานาจ แนวคิดการมีส่วนร่ วมของ ประชาชน หรื อแนวคิดการบริ หารทรัพยากรมนุษย์ในหน่วยงานหรื อไม่ อย่างไร
9) สภาพแวดล้ อม เป็ นการศึกษาว่าสภาพแวดล้อมมีความสัมพันธ์ ส่ งผลก ระทบ หรื อมีส่วนในการกำาหนดการบริ หารงานของหน่วยงานของภาครัฐ มากน้อยเพียงใด เช่น เศรษฐกิจ สังคม การเมือง เทคโนโลยี 10) ปัญหาอุปสรรค เป็ นการศึกษาว่าหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การ บริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ มีปัญหาอุปสรรคอย่างไร รวมตลอดถึงแนวทางแก้ไขปัญหา หรื อมีขอ้ เสนอ แนะอย่างไร เมื่อนำาไปปรับใช้ในหน่วยงาน 11) การพัฒนา เป็ นการศึกษาว่าการพัฒนาหรื อปรับปรุ งหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การบริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิด ทางรัฐประศาสนศาสตร์ไม่วา่ จะเป็ นการพัฒนาการบริ หารของหน่วยงาน การพัฒนาหน่วยงาน เช่น พัฒนาที่โครงสร้างใหญ่และโครงสร้างย่อย หรื อ การพัฒนาบุคลากรในหน่วยงานทั้งด้านวัตถุ เช่น ประสิ ทธิภาพหรื อขีดความ สามารถในการปฏิบตั ิราชการและด้านจิตใจ เช่น จิตสำานึกหรื อจิตวิญญาณ ในการปฏิบตั ิราชการ
12) แนวโน้ ม เป็ นการศึกษาแนวโน้มของการบริ หารงานของหน่วยงานของ รัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การบริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวคิด ทางรัฐประศาสนศาสตร์วา่ จะเป็ นไปในทิศทางใดหรื ออย่างไร ทั้งนี้ เป็ นการ ศึกษาในลักษณะของการพยากรณ์หรื อคาดการณ์ล่วงหน้า 13) การเปรียบเทียบ เป็ นการศึกษาเปรี ยบเทียบการบริ หารงานของหน่วยงาน ของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ การบริ หารภาครัฐหรื อรัฐประศาสนศาสตร์ และ แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่อยูภ่ ายในประเทศ หรื อเปรี ยบเทียบกับต่าง ประเทศ
สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์
นักวิชาการมีทศั นะเกีย่ วกับสถานภาพของรัฐประศาสนศาตร์ 3 สถานะ คือ รัฐประศาสนศาสตร์ คือ ศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ คือศิลป์ รัฐประศาสนศาสตร์ คือศาสตร์ และศิลป์ รัฐประศาสตร์ ไม่ เป็ นทั้งศาสตร์ และไม่ เป็ นทั้งศิลป์
กลุ่มนักวิชาการที่มองว่าเป็ นศาสตร์ และศิลป์ สมพงศ์ เกษมสิ น : อธิบายว่า รัฐประศาสนศาสตร์ คือการบริ หารที่ใช้ท้งั ศาสตร์ และศิลป์ เพื่อนำาเอาทรัพยากรการบริ หารมาประกอบการตาม กระบวนการบริ หารให้บรรลุวตั ถุประสงค์ที่กาำ หนดไว้อย่างมีประสิ ทธิภาพ ผุสดี สั ตยมานะ : การบริ หารเป็ นทั้งศาสตร์ และศิลป์ ศาสตร์หมายถึง สิ่ งที่มีลกั ษณะเป็ นความรู ้ เกิดจากการสังเกตการณ์ และจาก สิ่ งที่เป็ นความจริ ง ซึ่งบุคคลผูป้ ฏิบตั ิจนชำานาญ มีความแน่นอนเชื่อถือได้ และ นำาความจริ งมาจัดระเบียบ เพื่อให้มีการศึกษาถ่ายทอดอย่างเป็ นระบบ จน สามารถทำานายพฤติกรรมและการบริ หารงานได้ ศิลป์ หมายถึงลักษณะอันยืดหยุน ่ ของการสร้างสรรค์ ในการบริ หารที่นาำ ไป สู่ ความสำาเร็ จ ไม่สามารถกำาหนดได้ตายตัวเป็ นสิ่ งที่ถ่ายทอดกันได้ยาก เพราะ ขาดระบบอันเป็ นระเบียบ
นักวิชาการที่มองว่าไม่ใช่ท้ งั ศาสตร์และศิลป์ อุทยั เลาหวิเชียร : ขาดเอกลักษณ์ลกั ษณะวิชาไม่ได้เป็ นวิทยาศาสตร์
และไม่ได้เป็ นศิลป์ และไม่ได้มีสถานะเป็ นวิชาชีพ ไม่ใช่สาขาหนึ่ง ของสังคมศาสตร์และไม่ใช่สาขาหนึ่งของรัฐศาสตร์ แต่เป็ นจุด สนใจในการศึกษา เป็ นสหวิทยาการ เป็ นสังคมศาสตร์ประยุกต์ และ เป็ นกึ่งวิชาชีพ
สิ ริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา : ไม่เป็ นวิทยาศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์
มีลกั ษณะ เป็ นสหวิทยาการ ประกอบด้วยองค์ความรู้ที่กระจัดกระจาย โดยรวบรวม จากหลายสาขาวิชา สุดแต่ให้ความสนใจในเรื่ องใด หรื อมีพื้นความรู ้มา อย่างไร
สรุ ปสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์ : - สถานภาพรัฐประศาสนศาสตร์ เป็ นได้ ท้งั ศาสตร์ และศิลป์ และไม่ เป็ นทั้งศาสตร์ และศิลป์ ทั้งนีข้ นึ้ อยู่กบั ทัศนะ และจุดสนใจในการศึกษาของนักวิชาการแต่ ละท่ าน อย่ างไรก็ตาม ความเป็ นศาสตร์ และศิลป์ มิได้ มคี วามขัดแย้ งระหว่ างกัน ทั้ง สองฝ่ ายต่ างเกือ้ กูลก่ อให้ เกิดประโยชน์ แก่ กนั ละกัน คือทฤษฎี แนวความคิด หรือ หลักการจะเป็ นแนวทางการปฏิบัตใิ นโลกของความเป็ นจริง (นิรนัย) และในทาง กลับกันนักวิชาการก็จะสร้ างทฤษฎีหรือแนวความคิดต่ างๆ โดยอาศัยข้ อมูลจากโลก ความเป็ นจริงมาปรับปรุงแก้ ไขทฤษฎีหรือแนวคิดทีม่ อี ยู่ให้ สมบูรณ์ ยงิ่ ขึน้ (อุปนัย)
การบริ หารงานภาครัฐกับการบริ หารธุรกิจ มีท้งั ความสอดคล้ องและความแตกต่ าง ความสอดคล้ องในความหมายของคำาทีใ่ ช้ Administration จะใช้ในภาษาไทยว่า Management จะใช้ในภาษาไทยว่า
การบริหาร การจัดการ
คำาทั้งสองนีไ้ ด้ มีผ้ใู ห้ ความหมายใน 3 แนวทางด้ วยกัน คือ 1) การบริหาร เกี่ยวข้องกับการกำาหนดนโยบายและการจัดการ เป็ นการนำา นโยบายไปปฏิบตั ิ 2) การจัดการ เป็ นความหมายทัว่ ไปโดยรวมการบริ หารเข้าไปด้วย แนวทางนี้ มองว่าการจัดการเป็ นกระบวนการที่ทาำ หน้าที่รับผิดชอบต่อการดำาเนินการของ องค์การธุรกิจให้บรรลุเป้ าหมาย ส่ วนการบริ หารเป็ นส่ วนหนึ่งของการจัดการ 3) การบริหารและการจัดการ มีความหมายไม่แตกต่างกัน แต่นิยมใช้ต่างกัน คือ การจัดการจะใช้ในบริ ษทั เอกชน ส่ วนการบริ หารใช้ในองค์การของรัฐบาล
ความสอดคล้ องในกระบวนการบริหาร
- การวางแผน - การจัดรู ปแบบองค์การ - การจัดสรรบุคคล - การประสานงานกันระหว่างส่ วนต่างๆ - การควบคุมการปฏิบตั ิงาน - การประเมินผล
ความแตกต่ างกันรั ฐประศาสนศาสตร์ และการบริ หารเอกชน
การบริหารงานภาครัฐ
การบริหารงานภาคเอกชน
1. เป้ าหมายให้ บริการ และความพึงพอใจแก่ประชาชน
1. เป้ าหมาย เพือ่ ผลกำาไรขององค์ กร
2. ทุน คืองบประมาณจากภาษีและค่ าธรรมเนียม
2. ทุนเป็ นทุนส่ วนตัว หรือของ ผู้ถือหุ้น
3. การทำางาน มีกฎระเบียบและขั้นตอน มากล่ าช้ า
3. การทำางานทีร่ วดเร็ว เน้ นประสิ ทธิภาพ และกำาไร
4. นโยบาย มาจากฝ่ ายการเมือง
4. นโยบาย มาจากคณะกรรมการบริหารบริษทั
5. การบริหารต้ องทำาอย่ างต่ อเนื่อง ตราบเท่ าที่ประเทศยังคงอยู่
5. หยุดการบริหารได้ หากล้ มเลิกกิจการ
ขอบข่ายวิชารัฐประศาสนศาสตร์
หมายถึง กรอบความคิดและเนือ้ หาทีเ่ กีย่ วข้ องกับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ อุทยั เลาหวิเชียร : การเมืองและนโยบายสาธารณะ • ความสั มพันธ์ ระหว่ างการเมืองและการบริหาร • นโยบายสาธารณะ • ค่ านิยม ทฤษฎีองค์ การ • หลักเหตุผล • พฤติกรรมของคน • ระบบเปิ ด เทคนิคการบริ หาร
วรเดช จันทรศร : รปศ. มีความครอบคลุมถึงพัฒนาการของกลุ่มวิชา 5 กลุ่ม คือ 1. วิทยาการจัดการ คือการนำาความรู้ ทางวิทยาศาตร์ มาประยุกต์ ใช้ ในการวิเคราะห์ และควบคุมการทำางานที่เป็ นระบบ เพือ่ ประสิ ทธิภาพ เช่ น OR, PPBS, TQM , Network Analysis เป็ นต้ น 2. พฤติกรรมองค์ การ คือศึกษาทฤษฎีองค์ การ และพฤติกรรมมนุษย์ ที่มผี ลต่ อการทำางาน ของระบบราชการ โดยมีตัวปน 4 ตัว ได้แก่ บุคคล ระบบสั งคมองค์ การ องค์ การ อรู ปนัย และสภาพแวดล้ อม 3.การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนาะ ศึกษา 1. การศึกษาระบบราชการในแต่ ละสภาพแวดล้ อม 2. ศึกษาระบบทัว่ ไป โดยสนใจโครงสร้ างสภาพแวดล้ อมทางสั งคมมากว่ าสนใจในตัว ระบบบริหาร 3.การบริหารการพัฒนา ได้ รับคสามสนใจในทางรปศ.ในปัจจุบันมากกว่าการบรหาร เปรียบเทียบ มุ่งเน้ นการเป็ นพลวัตรของสั งคม
4.การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ ศึกษากระบวนการวิเคราะห์ นโยบายโดยครอบคลุม 4 ด้ าน 1. การกำาหนดนโยบาย มี 2 แนวทาง หลักเหตุผล และแบบส่ วนเพิม่ 2. การนำานโยบายไปปฏิบัติ 3.การประเมินผลนโยบาย 4. การวิเคราะห์ ผลสะท้ อนกลับของนโยบาย 5. .ทางเลือกสาธารณะ ศึกษาเกีย่ วกับการนำาหลักเศรษฐศาสตร์ หรือ ความรู้ ด้านพฤติกรรม ตลาด มาอธิบายพฤติกรรมการตัดสิ นใจทีจ่ ะเกอดขึน้ ในภาครัฐ ครอบคลุม 3 ประเด็น คือ 3.1.พฤติกรรมกลุ่มผลประโยชน์ รวมทั้งสาเหตุหรือแรงจูงใจทีท่ าำ ให้ บุคคลเข้ าร่ วม กิจกรรมสาธารณะ 3.2.พฤติกรรมของหน่ วยงานในการให้ บริการสาธารณะ และผลกระทบทีม่ ตี ่ อ พฤติกรรมของบุคคล 3.3.การแสวงหาวิธีการบริหาร หรือโครงสร้ างทีเ่ หมาะสมสำ าหรับการให้ บริการ สาธารณะ
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์
การศึกษาวิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ มีนกั วิชาการหลายท่านได้ศึกษาและ ได้อธิบายไว้แตกต่างกัน เช่น 1.พิทยา บวรรัตนา เสนอว่า รปศ.มีววิ ฒั นการมาแล้ว 4 สมัยที่สาำ คัญได้แก่
• 1. สมัยดั้งเดิม (ค.ศ.1887 -1950) ซึ่ งแนวคิดทฤษฎีจะเป็ นการศึกษาเรื่ อง การบริ หารแยก ออกจากการเมือง ระบบราชการ วิทยาศาสตร์การจัการ และหลักการบริ หาร • 2. สมัยทฤษฎีทา้ ทาย (คศ.1950-1970) แนวคิดทฤษฎีจะศึกษาเรื่ อง การบริ หารคือกร เมือง ระบบราชการแบบไม่เป็ นทางการ มนุษยสัมพันธ์และศาสตร์การบริ หาร • 3. สมัยวิกฤติการณื เอกลักษณ์ครั้งที่ 2 (ค.ศ.1960-1970) จะศึกษาแนวความคิดทาง พฤติกรรมศาสตร์ • 4. สมัยรปศ.สมัยใหม่ (1970-ปัจจุบนั ) ศึกษาเรื่ องนโยบายสาธารณะ ทางเลือกสาธารณะ การออกแบบองค์การสมัยใหม่ การวิจยั เป็ นต้น 36
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (2) 2. Nicholas Henry ได้จาำ แนก Paradigm ของรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็ น 5 พาราไดม์ หรื อ 5 กระบวนทัศน์ ดังนี้ พาราไดม์ ที่ 1 : รัฐประศาสนศาสตร์ยคุ “การแยกการบริหารกับ การเมืองออกจากกัน” (1900-1926)
นักวิชาการ 2 ท่าน คือ Frank J. Goodsnow และ Woodrow Wilson ได้มีความ เห็นสอดคล้องกันว่า การเมืองและการบริ หารเป็ นคนละส่ วนกัน คือ การเมือง มีหน้าที่ในการกำาหนดนโยบาย ส่ วนการบริ หารมีหน้าที่ในการนำานโยบายไป ปฏิบตั ิ
พาราไดม์ ที่ 2 : รัฐประศาสนศาสตร์ยคุ “หลักของการบริหาร” (1927-1937) เป็ นยุตเฟื่ องฟูทสี่ ุ ดของการยอมรับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ เป็ นผลมาจากผล งานของ Luther Gulick & Lyndall Urwick ในหนังสื อชื่อ Paper on the Science of Administration ซึ่งทั้งสองท่ านได้ เสนอแนวคิด การจัดการในเชิง บริหารงานของหัวหน้ าฝ่ ายบริหาร ทีเ่ รียกว่ า POSDCoRB โดย P-Planning = การวางแผน - O-Organizing = การจัดองค์ การ - S-Staffing = การบริหารงานบุคคล - D-Directing = การสั่ งการ - Co-Coordinating = การประสานงาน - R-Reporting = การรายงานผล - B-Budgeting = การงบประมาณ
พาราไดม์ ที่ 3 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐศาสตร์ (1950-1970)
เป็ นยุคทีผ่ ู้ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ เป็ นเสมือนพลเมืองขั้นสอง ในคณะรัฐศาสตร์ โดยเชื่อว่ารัฐประศาสนศาสตร์ กบั รัฐศาสตร์ เป็ นเรื่องเดียวกัน ไม่ สามารถแยกจากกันได้ หรือ รัฐประศาสนศาสตร์ ก็คอื รัฐศาสตร์ น้ันเอง และในช่ วงนีก้ ม็ คี วามพยายามในการกำาหนดความคิดระหว่ าง รัฐประศาสนศาสตร์ กบั รัฐศาสตร์ ขนึ้ ใหม่ แต่ กไ็ ม่ เป็ นผล
พาราไดม์ ที่ 4 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือวิทยาการบริ หารจัดการ (1956-1970)
ำ เป็ นยุคตกต่าของวิ ชารัฐประศาสนศาสตร์ ในช่วงยุคต้น 1950 สาเหตุ มาจากการขาดเอกลักษณ์เฉพาะตัวของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ทำาให้นกั วิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ ต้องหาทางเลือกใหม่ โดยการศึกษา รัฐประศาสนศาสตร์ในแง่ วิทยาการบริ หาร ซึ่ งเป็ นการศึกษาเกี่ยวกับ - ทฤษฎีองค์การ คือ ศึกษาพฤติกรรมของคนในองค์การ การดำาเนินงาน ในองค์การ การตัดสิ นใจ เป็ นต้น - วิทยาการจัดการ คือ ศึกษาสถิติ การวิเคราะห์ เศรษฐศาสตร์ คอมพิวเตอร์ เพื่อให้การบริ หารมีประสิ ทธิภาพมากขึ้ น
พาราไดม์ ที่ 5 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือ รัฐประศาสนศาสตร์ (1970-
ปัจจุบนั ) เป็ นยุคฟื้ นฟูวิชารัฐประศาสนศาสตร์ โดยให้ความสนใจในสหวิทยาการต่างๆ โดยการสังเคราะห์ความรู ้ใน ด้านพฤติกรรมศาสตร์ หรื อพฤติกรรมมนุษย์ เพื่อนำาไปสู่ การสะท้อนให้เห็น ถึงชีวิตในชุมชน ความสัมพันธ์ทางการบริ หารระหว่างองค์การของรัฐกับ เอกชน และการอยูร่ ่ วมกันของความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี และสังคม อีก ทั้งความเกี่ยวข้องเรื่ องนโยบายศาสตร์ เศรษฐศาสตร์การเมือง การกำาหนด วิเคราะห์ วัดผล นโยบายสาธารณะ
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (ต่อ) 3.สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ เสนอว่าวิวฒ ั นการ รปศ. 3
ยุคที่สาำ คัญได้แก่
• 1. ยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 (1887) มีจุดกำาเนิดจากบทความเรื่ อง “The study of administration” ของวูดโรล วิลสัน มีสาระสำาคัญสรุ ปได้คือ
การบริ หารควรถูกแยกออกจากการเมือง หน้าที่การบริ หารคือการนำานโยบายไป ปฏิบตั ิ หน้าที่การเมืองการกำาหนดนโยบาย ปฏิรูประบบการเมืองให้แยกข้าราชการประจำาออกจากข้าราชการการเมือง เพื่อ ป้ องกันการแทรกแซง เพิ่มอำานาจฝ่ ายบริ หารให้สามารถคานอำานาจของฝ่ ายการเมือง
42
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (ต่อ) 3.สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ เสนอว่าวิวฒ ั นการ รปศ. 3
ยุคที่สาำ คัญได้แก่
2. ยุคหลังสงคราโลกครั้งที่ 2 – 1970 สาระสำาคัญไม่เห็นด้วยกับการแบก การบริ หารออกจากการเมือง มองว่าการบริ หารเป็ นส่ นหนึ่งการเมือง สามารถสรุ ปแนวคิดในยุคนี้ ได้หลายกลุ่ม ดังนี้ กลุ่มที่หนึ่ งมองว่าการบริ หารเป็ นส่ วนหนึ่ งของการเมืองไม่สามารถ แยกออกจากกันได้ กลุ่มที่สอง สนใจในระบบราชการ มองว่าการจัดองคืการระบบราชการ ต้องให้ความสำาคัญกับโครงสร้างที่ไม่เป็ นทางการของระบบราชการ กลุ่มที่สาม เน้นให้ความสำาคัญกับตัวปั จเจกบุคคลและพฤติกรรมกลุ ่ม ว่ามีอิทธิ พลต่อการเพิม่ ผลผลิตขององคืการ หรื อเรี ยกว่า แนวคิด มนุษยสัมพันธ์ 43
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (ต่อ) 3.สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ เสนอว่าวิวฒ ั นการ รปศ. 3
ยุคที่สาำ คัญได้แก่
3. ยุคตั้งแต่ คศ1970-ปัจจุบัน เกิดเหตุการณ์รุนแรงในสหรัฐ เช่นสงคราม เวียดนาม การแบ่งแยกสี ผวิ ทำาให้เกิดความท้าทายองคืความรู ้ของรปศ. มีนกั วิชากรบางกลุ่มมองว่า ทฤษฎีต่างๆที่ผา่ นมามีความเป็ นวิชาการ มากเกินไปนำาไปใช้ไม่ได้ จึงเกิดขบวนการด้านความคิดใหม่ที่เรี ยกว่า ยุคหลังพฤติกรรมศาสตรื ซึ่งมีสาระสำาคัญ 4 ประการ ให้ความสนใจเรื่ องที่สอดคล้องกับความต้องการของสังคม ให้ความสำาคัญกับค่านิ ยมที่ถก ู ต้อง ให้ความสำาคัญกับความเสมอภาคทางสังคม รู ้จก ั ริ เริ่ มเปลี่ยนแปลง 44
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในไทย สมัยรัชกาลที่ 5 – ก่ อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มจากรัชกาลที่ 5 จัดตั้งกระทรวงทบวง กลม แทน เวียง วัง คลัง นา ปรั บปรุ งระบบภาษี ยกเลิกระบบเจ้ าภาษีนายอากร มาใช้ การจัดเก็บเอง ปรั บปรุ งกฎหมายประมวลกฏหมายอาญา แทนกฎหมายตราสามดวง จัดบริ การสาธารณะ เช่ นรถไฟ ไฟฟ้า โทรศัพท์ ทำาให้ ได้ อท ิ ธิพล ขนบธรรมเนียม การศึกษา ยกเลิกระบบทาส และใช้ การเกณฑ์ ทหารแทน
วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในไทย
หลังสงครามโลกครั้งที่สอง สหรัฐอเมริกาเข้ ามาวางแผนพัฒนเศรษฐกิจและสั งคม แห่ งชาติให้ ไทย และนำาระบบการราชการแบบอเมรามาแทนยุโรป เช่ น การวางแผนรายสาขา การจัดทำางบประมาณ ใช้ โครงสร้ างระบบราชการขนาดใหญ่ แต่ ยงั มีระบบอุปถัมป์ หลัง 14 ตุลาคม กระแสประชาธิปไตยรุ นแรง ระบบราชการแบบดั้งเคิมทีเ่ น้ น การ ผูกขาดอำานาจ เริ่มสั่ นคลอน ประชาชนเริ่มตรวจสอบภาครัฐมากขึน้ และมีส่วนร่ วมมากขึน้ หลังวิกฤติเศรษฐกิจ ปี 2540 IMF เข้ ามาและยืน่ เงือ่ นไขให้ ปฏิรูประบบราชการไทย แก้ ไขกฎระเบียบ ลดขนาดองค์ กร เน้ นความโปร่ งใส พตท.ทักษิน ชินวัตร นำาระบบการบริหารเอกชนมาใช้ ในภาครัฐ ปฏิรู ประบบราชการ ลด ขนาดองค์ กร การบริหารแบบบูรณาการ เช่ น ผู้ว่าซีอโี อ , นโยบายประชานิยม เป็ นต้ น หลังปฏิวต ั ิ 19 ก.ย.49 คมช.มีอาำ นาจ ระบบราชการมีความเข้ มแข็งอีกครั้ง และมีการ ขยายขอบเขตอำานาจ ภารกิจมากขึน้ โดยเฉพาะกองทัพ และมหาดไทย เช่ น ระบอบอมาต ยาธิปไตย, ตุลาการณ์ ภิวตั ิ, ทหารของพระราชา เป็ นต้ น
แนวโน้มวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในอนาคตของไทย การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในอนาคต จะมุ่งเน้ นไปทีผ่ ลลัพธ์ ของการ ทำางานของข้ าราชการ ทีต่ ้ องเพิม่ ประสิ ทธิภาพและประสิ ทธิผล ทำาให้ ระบบราชการ มีความคล่ องตัว มีความสามารถและมีเป้าหมายในการทำางานทีช่ ัดเจน ดังนี้ • เน้ นการให้ บริการแก่ ประชาชน good government, One stop service • ลดขนาดองค์ การ early retire , dowesizing, riengineering • การกระจายอำานาจ local government • ลดความเป็ นกฎระเบียบ ปฏิรูปกฎหมาย • แปรรู ปกิจการของภาครัฐ แปรรูปรัฐวิสาหกิจ • ประเมินผลระบบเปิ ด ประเมินแบบ 360 องศา PSO • เน้ นการมีส่วนร่ วม ประชาพิจารณ์ ประชามติ ประชาคม