Разработка и осуществление государственной политики в области старения

Минск, 14-15 декабря 2015 г.

Разработка и осуществление государственной политики в области старения

©Alexandre Sidorenko, 2015

План: 1. Необходимые понятия и определения. Трудности перевода. Основные подходы для государственной политики в области старения.

2. Формат 3. Процесс 4. Государственная политика и «большая политика» 5. Заключение: Что делает государственную политику в области старения успешной?

1. Необходимые понятия и определения. Трудности перевода

1. Основные понятия и определения

Что такое «политика»? Направление или принцип действий, утверждённый или предложенный правительством, политической партией, предпринимателем или частным лицом. Происхождение: политика policie (старофранцузский)  politia (латинский)  Πολιτική (греческий) = ‘гражданство’  polites (греческий) = ‘гражданин’  polis (греческий) = ‘город’ (The Concise Oxford Dictionary)

1. Основные понятия и определения

Что такое политика? Намерения, или цели, или изложение содержания предполагаемых действий.

Ken Blakemore & Edwin Griggs, Social Policy. An Introduction, 2007

Политика — совокупность мер и действий, направленных на достижение заведомо заданного результата. Википедия

1. Основные понятия и определения

Что такое «государственная политика»? Процесс действия (или бездействия) государства в отношении определённого вопроса.

Robert Wolf

Система действий, регуляторных мер, законодательных актов и приоритетов для финансирования, провозглашённая правительственным органом или его представителями с целью решения определённого вопроса .

Dean Kilpatrick

1. Основные понятия и определения

Что такое «государственная социальная политика»?

Документы, содержание которых направлено на улучшение благосостояния людей и на удовлетворение их потребностей в образовании, здравоохранении, жилье и социальном обеспечении.

Ken Blakemore & Edwin Griggs, Social Policy. An Introduction, 2007

Целененаправленные действия государства по перераспределению ресурсов среди граждан для достижения их благополучия.

John Baldock, Nick Manning & Sarah Vickerstaff (Eds.) – Social Policy, 2007

1. Основные понятия и определения

Что такое «государственная социальная политика»?

Задачей социальной политики служит указание средств, пользуясь которыми можно и должно достигать цели улучшения общественной жизни и человека. Питирим Сорокин: Человек. Цивилизация. Общество.

Основные подходы в государственной политики в области старения: I.

ПРИВЛЕЧЕНИЕ ВНИМАНИЯ И ПРОПАГАНДА

II. «МЭЙНСТРИМИНГ» III. ДОКАЗАТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД IV. РАСШИРЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ (EMPOWERMENT): ПРАВА ЛЮДЕЙ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА И ОБРАЗ СТАРЕЮЩЕГО ЧЕЛОВЕКА V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН VI. МЕЖПОКОЛЕННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

VII.МЕЖСЕКТОРАЛЬНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ VIII. ОХВАТ ВСЕГО ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА

2. Формат

2. Формат

Государственная политика обычно изложена в официальных письменных документах

2. Формат

Документ государственной политики: Основные Элементы Формулировка цели

Сфера и рамки применения

Временные рамки

излагает побудительные причины разработанного документа и ожидаемые результаты осуществления его положений. Описывает, на кого направлены меры политики и каковы ожидаемые последствия её осуществления. Ориентирует политику на желаемые результаты и формулирует способы предотвращения нежелательных последствий. Указывает сроки вступления в действие и окончания осуществления политики.

2. Формат

Документ государственной политики: Основные Элементы Ответственные исполнители

Основные элементы

Определяет исполнителей (гос. структуры, неправительственные организации и т.п.) отдельных элементов документа политики. Перечисляет специальные нормы, новые условия и необходимые изменения в существующих процедурах (напр., законодательных), которые возникают в результате осуществления данной политики.

2. Формат

Документ государственной политики: Вспомогательные Элементы Предпосылки

Определения

Объясняет причины, историю и замыслы, послужившие мотивационными факторами для разработки данной политики. Содержит чёткие определения терминов и концепций, используемых в документе.

3. Процесс

3. Процесс

Линейная модель разработки политики Общие этапы

Выбор направления (Идентификация проблемы)

Формулировка политики

Осуществление

Оценка осуществления

3. Процесс

Линейная модель разработки политики Этапы в деталях Координация

Выбор направления (Идентификация проблемы)

Аналитический отбор

Разработка инструментов политики

Принятие решения

Консультации

Формулировка политики

Осуществление

Оценка осуществления

3. Процесс

Процесс политики: Линейный или Круговой? Оценка осуществления

Идентификация проблемы Координация

Аналитический отбор Осуществление политики

Консультации

Разработка инструментов

Принятие решения

3. Процесс >> Формулировка политики

Выбор направления (Идентификация проблемы)

Аналитический отбор

Разработка инструментов политики

Формулирование политики

Идентификация проблемы

3. Процесс >> Формулировка политики >> Идентификация проблемы

Идентификация проблемы состоит в (1)характеристике её содержания и (2) выявлении возможностей для её решения (1) Вопросы для характеристики проблемы: Кто выявил проблему?

- Осознана ли проблема всем обществом?

- Или эта проблема продвигалась (лоббировалась) определённой группой заинтересованных лиц?

(2) Вопросы для выявления возможности решения проблемы: Заинтересовано ли правительство в решении проблемы? Приложит ли оно усилия для её решения?

- Является ли выявленная проблема действительно приоритетной по сравнению с другими проблемами? Продолжение…

3. Процесс >> Формулировка политики >> Идентификация проблемы

(2) Вопросы для выявления возможности решения проблемы: Намерено ли правительство привести в действие необходимые и адекватные инструменты политики?

- Располагает ли правительство достаточным (качественно и количественно) потенциалом для решения проблемы? Каковы сроки?

- Насколько неотложна проблема?

- Сколько времени потребуется для её решения? – Здесь важно сопоставить необходимые сроки с продолжительностью и фазой электорального цикла...

3. Процесс >> Формулировка политики >> Аналитический отбор

Идентификация проблемы

Аналитический отбор

Разработка инструментов политики

Формулирование политики

Аналитический Policy отбор Analysis

3. Процесс >> Формулировка политики >> Аналитический отбор

Аналитический отбор позволяет определить, какой из имеющихся вариантов политики может оказаться наиболее эффективным для достижения сформулированных целей Сущность аналитического отбора: отбор вариантов политики и их сравнительная оценка.

Необходимые этапы аналитического отбора:

Формулирование целей

Отбор вариантов политики

Сравнительная оценка вариантов

3. Процесс >> Формулировка политики >> Аналитический отбор

Формулирование целей:

• Охарактеризовать существующие условия и ситуацию. Выявить проблемы и возможности • Выбрать цели и задачи • Выявить препятствия для достижения выбранных целей и задач • Определить, что потребуется от других правительственных учреждений и неправительственных организаций • Решить, как будет оцениваться и измеряться прогресс в достижении целей и решении задач. Разработать индикаторы для оценки прогресса • Определить необходимые шаги для достижения целей и решения задач.

3. Процесс >> Формулировка политики >> Аналитический отбор

Отбор вариантов политики:

• Выявить успешные модели из разных областей политики и различных географических мест • Проанализировать, (а) подходят ли отобранные модели для достижения целей и решения задач разрабатываемой Вами политики; и (б) соответствуют ли они существующим в вашей стране (регионе и т.п.) условиям.

3. Процесс >> Формулировка политики >> Аналитический отбор Сравнительная оценка вариантов политики:

Суть: ex ante оценка воздействия Методы:

   

КАЧЕСТВЕННЫЕ Интервью Групповые обсуждения Полевые записи – наблюдения и заметки Анализ документов и др. материалов

   

КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ Математические модели Инструменты и методы измерения Контролируемые эксперименты с использованием варьируемых переменных показателей Математическая оценка результатов

3. Процесс >> Формулировка политики >>Разработка инструментов политики

Иденьтификация проблемы

Аналитический отбор

Разработка инструментов политики

Разработка инструментов политики

Формулирование политики

Инструменты государственной политики – это набор приёмов, с помощью которых правительственные власти пытаются осуществить или предотвратить социальные перемены.

Evert Vedung, 1998

3. Процесс >> Формулировка политики >>Разработка инструментов политики

Варианты инструментов политики: Рыночные механизмы: Осуществление политики отдано на откуп индивидуальных решений. Правительство вообще не вмешивается в процесс.

Структурированные варианты: Правительство создаёт государственные программы... Отдельные лица (граждане) вольны участвовать или не участвовать в созданных программах.

Предопределённые варианты: Создаются механизмы (условия) поощрения и сдерживания с тем, чтобы отдельные лица могли сделать свободный, но предопределённый, выбор, предусмотренный целями данной политики.

Регуляция: Устанавливается прямой контроль за действиями граждан в данной сфере путём создания ограничений и побуждений, основанных на принудительных мерах правительства.

Adapted from Charles W. Anderson, Statecraft, 1977

3. Процесс>>Формулирование политики>>Разработка инструментов политики

Варианты инструментов государственной политики (Стратегии государственной политики) Не вмешивается Домохозяйства

Рыночные механизмы Гражданское общество

Государство

Контролирует Структурированные варианты Предопределённые варианты

Регуляция

Anderson ( Charles W. Anderson, Statecraft, 1977) Typology as amended by Evert Vedung, 1998

3. Процесс >> Осуществление политики

Необходимые условия осуществления политики Избегать непреодолимых внешних ограничений Меры по осуществлению политики не должна выходить за рамки конституциональных или юридических ограничений учреждения, ответственного за её осуществление (правительственное учреждение, неправительственная организация, и т.д.). Политика должна иметь реальные временные рамки осуществления и достаточные ресурсы. Учреждение, ответственное за осуществление политики, должно располагать адекватными человеческими ресурсами (число и квалификация). Гос. социальная политика и политические условия в стране должны быть совместимыми.

Продолжение…

3. Процесс>>Осуществление политики

Необходимые условия осуществления политики Причинно-следственные связи в политике должны быть прямыми и упорядоченными Успешная политика основывается на ясных взаимоотношениях между поставленными целями и полученными результатами. Усложнённые варианты политики часто не воспринимаются обществом. Минимизировать зависимость от других исполнителей Учреждение, ответственное за осуществление, не должно излишне зависить от других исполнителей, особенно имеющих другие интересы. Основополагающие цели должны быть понятными и согласованными Все участники должны чётко понимать цели и задачи политики, а также необходимые условия её осуществления. Необходимо обеспечить информацию и обучение (переподготовку).

Продолжение…

3. Процесс>>Осуществление политики

Необходимые условия осуществления политики Последовательность задач должна быть чётко определена Осуществление политики – процесс, включающий связанные последовательные этапы. Нарушение задуманной последовательности действий может привести к провалу. Обмен информацией и координация предполагают настройку участников на одну волну Участвующие в осуществлении должны располагать одной и той же информацией, интерпретировать полученные данные одинаково и постоянно общаться друг с другом. Полная согласованность действий всех участвующих организаций и учреждений

Главные участники государственной социальной политики

Главные участники государственной социальной политики: Сеть

3. Процесс

Организации гражданского общества Корпопации

ПРАВИТЕЛЬСТВО

СМИ «Лоббисты»

Научные учреждения

Межправительственные организации (напр., ООН)

3. Процесс

Организации гражданского общества

Координация

Корпопации Выбор направления (Идентификация проблемы)

Аналитический отбор

ПРАВИТЕЛЬРазработка инструментов СТВО политики

Принятие решения

Научные Оценка осуществления учреждения

Осуществление

Консультации

СМИ «Лоббисты»

Межправительственные организации (напр., ООН)

3. Процесс

Является ли процесс создания и осуществления политики линейным? «Линейная модель» основана на объективном анализе вариантов политики. При этом, процесс создания политики искуственно отделён от процесса её осуществления. В действительной жизни процессы создания и осуществления политики представляют собой «хаос переплетений поставленных задач и случайных событий». В реальности, бюрократы, осуществляющие разработанную политику, принимают свои собственные решения по её осуществлению. И эти решения влияют на содержание осуществляемой политики не меньше, чем законодательные акты парламентариев. Часто существует огромный разрыв между целями и концепциями разработанной политикой и тем, что происходит в реальности при осуществлении политики – «уродливый результат компромисов».

4. Государственная политика и «большая политика»

4. Государственная политика и «большая политика»

Что такое (большая) политика?

- Искусство и наука правительственной деятельности.

- Государственная жизнь и события, в которых участвуют власти и правительство.

(The Concise Oxford Dictionary)

Государственная (напр., социальная) политика и «большая» политика тесно взаимосвязаны. «Большая» политика с её периодическими выборами воздействует на процессы разработки и осуществления государственной политики. Главная забота политиков – быть переизбранными. Поэтому они стремятся, чтобы их имена были связаны в глазах избирателей и финансовых спонсоров с «популярными» законодательными инициативами, пусть даже менее популярные инициативы могут быть гораздо эффективнее в решении проблем.

4. Государственная политика и «большая политика»

Два политических процесса: государственная политика и «большая» политика Среднесрочные меры

Гос. политика

Долгосрочные меры

Краткосрочные меры

Выборы

(Пере)выборы

(Пере)выборы

(Пере)выборы

©Alexandre Sidorenko, 2011

4. Государственная политика и «большая политика»

Что определяет поведение политиков, вовлечённых в разработку государственной политики?

(1) Политики предпочитают выдвигать и/или поддерживать драматические и амбициозные по звучанию законодательные акты. (Напр., вместо увеличения квалифицированного персонала в домахинтернатах – обещание предоставить наилучшие из существующих услуг для людей преклонного возраста) …

(2) Политикам нужны законодательные инициативы, которые могут принести зримые, желательно количественные, результаты (Напр., гос. политика, направленная на улучшение питания пожилых, должна содержать показатели числа развёрнутых программ, количества доставленных пищевых наборов и т.д. При этом, качественные показатели питания и состояния здоровья лиц, получающих питание, игнорируются. ) (3) Политикам нужны быстрые, в рамках одного избирательного цикла, результаты.

Source: Robert H. Binstock, Martin A Levin, Richard Weatherley

5. Заключение

Что делает государственную политику успешной?

5. Заключение

Что делает государственную политику успешной? Научная и информационная основа: • Новые научные данные для решения проблемы • Взаимосвязи между законодателями, правительственными экспертами, учёными и практиками.

Координация и сотрудничество: - Внутри и между учреждениями и организациями; обмен информацией и опытом. Лидерство и мотивация: Заинтересованность руководителя, активное вовлечение сотрудников. Своевременность и стечение обстоятельств: • Наличие энтузиаста, увлекающего остальных • Заинтересованность и поддержка влиятельного «большого» политика • Публикация «прорывной» научной работы

Продолжение…

5. Заключение

Что делает государственную политику успешной? Информированность и агитация: • Драматизация ситуации с призывом немедленно реагировать • Организация обсуждения проблемы в различных слоях общества с целью выработки общеприемлемого решения и формирования продолжающейся

Сеть заинтересованных организаций и лиц Убеждённость в необходимости перемен: - среди экспертов, политиков и всего общества.

Открытость к новизне Сотрудничество политиков и правительственных экспертов: – в продвижении необходимых законодательных актов Ресурсы: - Людские и финансовые