Развитие концессионного лесопользования by World Bank Russia

РАЗВИТИЕ КОНЦЕССИОННОГО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЛЯ СТРАН С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ Материалы семинара г. Пушкино, Московская область, Россия 5—6 июня 2003 г.

Всемирный банк Издательство «Алекс» Москва 2004

УДК 630 ББК 43 П 69 Научное редактирование сборника выполнено Филюшкиной Г.Н. по заказу Представительства Всемирного банка в России Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в его организаций, Совета исполнительных директоров, равно как и стран, которые они представляют. РАЗВИТИЕ КОНЦЕССИОННОГО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ. Международный опыт, проблемы и перспективы для стран с переходной экономикой. Материалы семинара (г. Пушкино. Московская область. Россия. 5<6 июня 2003 г.). М.: Издательство «Алекс», 2004. — 128 с. ISBN 5<9618<0004<0 В данном сборнике содержится представленные тексты выступлений, подготовленные для международного семинара «Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России» материалы деловых игр, выводы и рекомендации, предназначенные для использования в процессе организации концессионного лесопользования в России, а также статья по материалам доклада сотрудника Министерства природных ресурсов провинции Квебек Жан&Пьер Адама «Система платежей за лес на корню и финансирование лесного хозяйства в провинции Квебек», предложенного вниманию участников международного семинара «Совершенствование системы платежей за пользование лесным фондом», который состоялся 30 октября 2003 г. в г. Пушкино Московской области. В настоящий сборник включены комментарии Всемирного банка на проект нового Лесного кодекса Российской Федерации. Книга предназначена для руководителей и специалистов центральных и территориальных органов управления лесным хозяйством, организаций и предприятий лесной промышленности, преподавателей, аспирантов и студентов лесных университетов и средних профессиональных образовательных учреждений. Все права защищены Материал публикации защищен законодательством об авторском праве. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационно(поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного письменного разрешения Всемирного банка. Отпечатано в России П 69 ISBN 5<9618<0004<0 © Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк, 2003 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ Проведение семинара и публикация его материалов стали возможны благо& даря содействию Министерства природных ресурсов Российской Федера& ции и Всемирного банка, а также благодаря усилиям объединенной группы специалистов, в которую входили преподаватели и сотрудники Всероссий& ского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства — Анатолий Петров, Галина Филюшки& на, Елена Самолетова, Жанна Герасимова — и сотрудники Всемирного бан& ка — Герхард Дитерле, Лоран Дебру, Андрей Кушлин и Марина Сметанина. Особую признательность мы выражаем доценту Всероссийского инсти& тута повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства Галине Филюшкиной за подготовку и редактирование материалов на русском языке.

СОДЕРЖАНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Предисловие к русскому изданию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Глава 1. Концепция проекта федерального закона «О концессионных соглашениях» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Глава 2. О проекте федерального закона «О платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Глава 3. Политика Всемирного банка в области устойчивого сохранения и развития лесов и его взгляд на реформы лесного сектора России . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Глава 4. Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран и извлеченные уроки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Глава 5. Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Глава 6. Деловая игра 1. «Правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию» . . . . . . . . . 55 Глава 7. Деловая игра 2. «Концессионное соглашение: баланс интересов и обязательств сторон» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Глава 8. Выводы и рекомендации семинара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Приложения Приложение 1. Программа семинара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Приложение 2. Список участников семинара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Приложение 3. Система платежей за лес на корню и финансирование лесного хозяйства в провинции Квебек . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Приложение 4. Комментарии Всемирного банка к проекту Федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» от 13 марта 2004 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93

ВВЕДЕНИЕ 5&6 июня 2003 г. в г. Пушкино Московской области состоялся международ& ный семинар «Проблемы и перспективы развития концессионного лесо& пользования в России». Семинар был организован Министерством природ& ных ресурсов России и Всемирным банком . В работе семинара по концессионному лесопользованию приняли уча& стие специалисты федеральных органов исполнительной и законодатель& ной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федера& ции, научно&исследовательских институтов, территориальных органов МПР в субъектах Федерации, руководители частного лесопромышленного бизнеса, неправительственных природоохранных организаций, сотрудни& ки Всемирного банка и международных организаций. В течение двух дней участники семинара обсуждали проблемы и пер& спективы развития лесопользования в России. Первый день был посвящен рассмотрению теоретических и практических вопросов, касающихся орга& низации концессионного лесопользования. Вниманию участников семина& ра были представлены доклады о современном состоянии лесопользования в Российской Федерации, проекты федеральных законов о концессионных соглашениях и неналоговых платежах за пользование лесным фондом. Уча& стники семинара были ознакомлены с позицией Всемирного банка в облас& ти устойчивого лесоуправления и лесопользования и с международным опытом в области концессионного лесопользования в бореальных и тропи& ческих лесах. Во торой день участники семинара приняли участие в деловых играх по организации концессионного лесопользования в России. Итогом семинара стали выводы и рекомендации, предназначенные для использования в процессе организации концессионного лесопользования в России. В данном сборнике содержится представленные тексты выступле& ний, подготовленные для данного семинара материалы деловых игр, выво& ды и рекомендации, а также статья по материалам доклада сотрудника Ми& нистерства природных ресурсов провинции Квебек Жан&Пьер Адама «Сис& тема платежей за лес на корню и финансирование лесного хозяйства в про& винции Квебек», предложенного вниманию участников международного семинара «Совершенствование системы платежей за пользование лесным фондом», который состоялся 30 октября 2003 г. в г. Пушкино Московской области. Организаторами семинара выступили Министерство природных ресур& сов России, Всемирный банк, Консорциум экономических исследований и Всероссийскй институт повышения квалификации руководящих работ& ников лесного хозяйства.

В работе семинара приняли участие специалисты федеральных органов исполнительной и законодательной власти, органов исполнительной влас& ти субъектов Российской Федерации, научно&исследовательских институ& тов, территориальных органов МПР в субъектах Федерации, представители неправительственных природоохранных и международных организаций. Участники семинара активно обсуждали принципы и методы формиро& вания платежей за пользование лесным фондом, вопросы финансирования лесного хозяйства и лесоуправления. В настоящий сборник включены комментарии Всемирного банка на проект нового Лесного кодекса Российской Федерации.

ПРЕДИСЛОВИЕ к русскому изданию Реформирование экономических отношений в лесном секторе Россий& ской Федерации имеет целью создание конкурентоспособной рыночной среды в лесопромышленном и лесохозяйственном производствах, обеспе& чивающей: — высокую доходность лесопользования, измеряемую поступлением в бюджеты платежей за пользование лесным фондом, налогов и та& моженных сборов, — ведение лесного хозяйства с соблюдением международно&признан& ных принципов устойчивого лесоуправления. Для достижения этой цели лесной сектор РФ проходит через этапы не& избежных структурных преобразований, выстраивая новые отношения между государством и лесным бизнесом. Законодательно рыночная среда в лесопромышленном секторе была создана в 1993 году принятием Основ лесного законодательства, запретив& шим лесхозам, осуществляющим функции государственного управления лесами, вести рубки главного пользования и перерабатывать заготавливае& мую при этом древесину. Таким образом государство ушло от выполнения функций по заготовке и переработке древесины, передав их исполнение частному бизнесу. Для установления отношений между государством — монопольным собственником лесного фонда и частным лесным бизнесом Основами лес& ного законодательства, а позднее в 1997 г. и Лесным кодексом РФ были предложены формы организации лесопользования, которые ввели в граж& данский оборот лесные ресурсы в виде участков лесного фонда через: — договоры аренды (долгосрочное пользование), — лесные аукционы (краткосрочное пользование), — договоры безвозмездного пользования, — договоры концессии. Названными выше договорами государство в качестве собственника ре& сурсов передало часть своих прав (в весьма ограниченном объеме) лесо& пользователям, при этом государство сохранило за собой не только управ& ленческие (распорядительные и контрольные) функции, но и хозяйствен& ные, обеспечивающие за счет бюджетных ассигнований силами государст& венных структур — лесхозов выполнение всех работ по воспроизводству, охране и защите лесов. При договорной организации лесопользования государство оставило за собой и такую функцию, как директивное назначение ставок платежей за

пользование лесным фондом через их последующее изъятие от лесополь& зователей в виде лесного налога. Налоговый статус платежей стал причиной постоянных конфликтов экономических интересов Федерации (собственник лесного фонда), субъ& ектов Федерации (имеющих права по распоряжению лесным фондом) и ле& сопользователей. Конфликтность в отношениях государства и частного бизнеса не исчер& пывается только финансовыми вопросами. Лесной кодекс РФ ввел сложную бюрократическую систему принятия решений по предоставлению участ& ков лесного фонда в пользование с участием в этом процессе таких субъек& тов, которые формируют решения, но не несут при этом никакой ответст& венности за их реализацию. Следует отметить еще одну причину конфликтов государства с частным бизнесом, проявляющуюся в установлении чрезмерно жестких требований к выполнению лесозаготовительных работ без учета экономических инте& ресов лесозаготовителей, обусловленных спецификой формирования за& трат при эксплуатации лесных ресурсов. Следуя закону максимизации при& были, лесные ресурсы должны вовлекаться в эксплуатацию по принципу от «лучших» и «худшим», т.е. план рубок должен предусматривать в первую очередь освоение близкорасположенных высокобонитетных насаждений с тем, чтобы получить как можно больше прибыли, инвестируемой затем в освоение менее доступных ресурсов. Такая стратегия должна быть заложена в планы рубок, которые должны стать неотъемлемой частью бизнес&планов промышленных компаний. К сожалению, существующая система договорных отношений в лесополь& зовании игнорирует это требование, что негативно сказывается на доход& ности лесопромышленного производства и, соответственно, на размере платежей за пользование лесным фондом. Опыт применения Лесного кодекса в управлении лесопользованием по& казал, что ни одна из сторон, участвующих в этой сфере деятельности, не удовлетворена достигаемыми результатами. Неэффективность сущест& вующей системы лесных отношений осознана и руководством страны — Президентом и Правительством РФ, что позволило в течение 2002—2003 гг. Правительству РФ одобрить: — основные направления развития лесной промышленности (ноябрь 2002 г.), — концепцию развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003—2010 гг. (январь 2003 г.). и направить в Государственную Думу проект федерального закона «Лесной кодекс РФ» в новой редакции. При принятии этого закона будут созданы условия для реализации оче& редного этапа институциональных преобразований в лесном секторе, в ре& зультате которых государство будет строить свои отношения с лесным биз& несом на базе долгосрочных договоров концессии или аренды с передачей бизнесу прав на хозяйственное управление лесным фондом с одновремен& ным возложением на бизнес ответственности за состояние лесного фонда.

Перспективной формой отношений государства с лесным бизнесом должны стать долгосрочные концессионные соглашения, положительный опыт применения которых накоплен во многих странах, где государствен& ная собственность на леса является преобладающей (Канада, страны Афри& ки, Южной Америки и Юго&Восточной Азии). Изучение такого опыта с целью его использования при разработке пра& вовых и нормативных документов, регулирующих лесные концессии, ста& новится весьма актуальным для развития лесного сектора Российской Фе& дерации, и в этом плане незаменимую помощь окажут публикации матери& алов семинара. Много полезного откроют для себя при изучении публикуемых матери& алов руководители и специалисты федеральных и территориальных орга& нов управления лесным хозяйством, а также руководители и специалисты лесопромышленных организаций. А.П. Петров, профессор, д.э.н. ректор ВИПКЛХ

Глава 1 КОНЦЕПЦИЯ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЯХ» И.В. Юнов, Управление экономики окружающей среды и природных ресурсов Минэкономразвития России

Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений Одной из важнейших проблем системной трансформации хозяйства и об& щественной жизни в России на современном этапе является реформирова& ние государственного сектора экономики и повышение на этой основе эф& фективности деятельности государства, его регулирующей роли, в первую очередь, — в сфере финансирования и реализации общественно значимых программ и проектов, имеющих первостепенное социально&экономичес& кое значение. Развитие государственного сектора в направлении его более органич& ного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия государства и частного капитала, создания и совершенст& вования смешанной экономики при реструктуризации самого государст& венного сегмента экономики. Прежде всего это относится к отраслям социальной и производствен& ной инфраструктуры, отдельным отраслям промышленности, а также к природным ресурсам, в том числе и лесным. Основная проблема состоит в том, что любые реформы в этих отраслях требуют увеличения текущих расходов и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих возможности бюджетов соответст& вующих уровней, а использование других механизмов в данных отраслях в настоящее время невозможно. Мировая практика показывает, что эффективным механизмом решения указанной проблемы является концессия. В связи с этим был разработан проект федерального закона «О концес& сионных соглашениях», который в настоящее время находится на рассмот& рении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Феде& рации.

Концепция проекта федерального закона «о концессионных соглашениях»

Концессия — передача государством или муниципальным образовани& ем частному инвестору во временное владение и пользование или во вре& менное пользование имущества и имущественных прав, принадлежащих государству (муниципальному образованию) с обязательным условием ин& вестирования концессионером в целях создания нового имущества и/или качественного улучшения передаваемого. Особенности передачи в концессию отдельных видов имущества и иму& щественных прав определяются в первую очередь видом объекта концес& сии, особенностями его функционирования. Именно по этой причине за& конопроект посвящен не описанию концессии как вида правоотношений, а договору концессии как инструменту оформления этих отношений.

Основная идея, цели и предмет правового регулирования данного законопроекта Целью законопроекта является создание необходимых условий привлече& ния инвестиций для использования, реконструкции, модернизации суще& ствующего или создания нового государственного и муниципального иму& щества (объекта концессии), имеющего большое общественное и социаль& но&экономическое значение, притом что эксплуатация (использование) этого имущества характеризуется средней или низкой доходностью. Отношения между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и частными коммерческими структурами (концессионе& рами), с другой стороны, возникающие на основе концессионного согла& шения, позволят создавать новое имущество, существенно улучшать качест& во использования существующего, минимизировать бюджетные расходы и затраты административного ресурса на эти цели, а также обеспечить по& полнение федерального и муниципального бюджетов за счет налоговых и других выплат в ходе реализации договора концессии. Объектом концессионного соглашения является государственное или муниципальное имущество, ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота. Это в первую очередь природные ресурсы, оборотоспособность кото& рых ограничена специальным законодательством (Водный и Лесной ко& дексы, Закон о недрах, Закон об исключительной экономической зоне госу& дарства и др.). Другие объекты, отвечающие этим признакам, но не относя& щиеся к природным ресурсам, указываются в приватизационном законода& тельстве как не подлежащие приватизации, т.е. на срок действия очередной программы приватизации законодатель относит их к неотъемлемым и не& отчуждаемым объектам государственной или муниципальной собственно& сти. Таким образом, для распоряжения этими категориями государственно& го и муниципального имущества необходимо будет прибегнуть к действи& ям, выходящим за рамки гражданско&правовых. Но не всякое неотчуждаемое и неотъемлемое государственное и муни& ципальное имущество может быть объектом концессионных договоров.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Концедент не может предоставить в концессионное пользование имущест& во, уже закрепленное за каким&либо лицом на правах хозяйственного веде& ния или оперативного управления или уже предоставленное лицу на раз& личных пользовательских правах. Поэтому реально концессионным стано& вится только государственное или муниципальное имущество, находящее& ся в казне. Сферы сосредоточения государственных и муниципальных имуществ, способных стать объектами концессионных соглашений: Коммунальный блок — городское хозяйство, коммунальный транспорт, электро&, тепло&, газоснабжение и другие городские инженерные сети, во& допровод и канализация, благоустройство и озеленение, очистка от мусора и его утилизация, ремонт и содержание жилых и общественных зданий и т.п. Строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов инфраст& руктуры — железные и шоссейные дороги, дорожное хозяйство, трубопро& водный и монорельсовый транспорт, энергетические и магистральные энергораспределительные предприятия и устройства, гидротехнические системы и сооружения, морские, речные и воздушные порты и гавани, ли& нии связи и другие коммуникации, информационные системы, производ& ство разного рода общественных работ и иные инфраструктурные объекты и деятельность по их использованию. Строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов социаль& ной инфраструктуры — образовательных, лечебных, рекреационных, тури& стических, гостиничных, развлекательных, досуговых и т.п., в отношении которых концедентом принято решение о целесообразности их строи& тельства и/или эксплуатации на концессионных условиях. Природоресурсный блок — использование природных ресурсов, кото& рые, как правило, находятся только в государственной собственности.

Место будущего закона в системе действующего законодательства Законопроект определяет порядок заключения концессионных соглаше& ний с российскими и иностранными инвесторами. Эта необходимость обусловлена существенными концептуальными отличиями отношений, возникающих из данного вида договора, от отношений, возникающих из уже существующих видов. Концессионные отношения включают в себя элементы различных ви& дов обязательств (аренда, доверительное управление, подряд и т.п.). Отли& чие концессии от других видов отношений определяется целью, с которой государство вступает в эти отношения. Основная цель государства в данном случае состоит в привлечении частных инвестиций для качественного улучшения и использования государственного имущества, не включенного в хозяйственный оборот, а также для создания нового имущества. Обяза& тельным условием концессионного соглашения является осуществление

Концепция проекта федерального закона «о концессионных соглашениях»

концессионером инвестиций в существующий объект с целью качествен& ного улучшения его свойств и в соответствии с условием его целевого ис& пользования. Отличия концессионного соглашения от аренды в немалой степени обусловливаются особой природой концессионного имущества, прежде всего естественных ресурсов. Различием между концессией и арендой сле& дует считать существенно различающиеся трактовки юридической приро& ды прав арендатора, с одной стороны, и концессионера — с другой ( кон& цессионеру предоставляется не само имущество, а право пользования иму& ществом). Кроме того, по законопроекту, концедент предоставляет право пользования имуществом концессионеру, тогда как арендодатель, лишь обязуется предоставить имущественный объект арендатору. Это различие по разному определяет момент перехода прав. Аренда отличается от концессии и по способу досрочного расторжения договора. Арендный договор может быть досрочно расторгнут по требова& нию одной из сторон только по решению суда. Концессионное соглашение может быть досрочно расторгнуто по решению концедента, принятому им в одностороннем порядке. Тем не менее, такое одностороннее расторже& ние осуществляется при сохранении баланса финансовых интересов сто& рон — обязательном возмещении концедентом концессионеру причинен& ных таким расторжением убытков. Представляется необходимым отметить и ряд отличий концессионного соглашения от подрядных гражданско&правовых договоров. Концессион& ным соглашением, как и договором подряда, предусматривается обязан& ность концессионера произвести определенные работы. Но, если по дого& вору подряда производство таких работ является основной целью догово& ра, то по концессионному соглашению выполнение работ является услови& ем, которым государство устанавливает для концессионера определенный режим пользования предоставляемым имуществом. Преобладающая кон& цессионная практика заключается в хозяйственной эксплуатации самим концессионером результата работ, а произведенную продукцию он получа& ет полностью в свою собственность, тогда как по договору подряда резуль& тат подрядных работ немедленно становится собственностью государства& заказчика. Принципиальными могут быть также различия между концессией и подрядом по условиям вознаграждения подрядчика. При подряде работу подрядчика оплачивает заказчик. В разного рода концессионных догово& рах услуги и работы концессионера часто оплачивают третьи лица — кли& енты, услугополучатели и т.п. Право заказчика в любое время отказаться от исполнения договора под& ряда не соответствует концессионно&договорной теории и практике, тре& бующей наличия определенных оснований для одностороннего прекраще& ния договора. Во всяком случае условия концессии предусматривают обя& занность концедента не только оплатить проделанную концессионером часть работы, но и возместить концессионеру упущенную выгоду.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

СоциальноFэкономические, политические и юридические последствия реализации будущего закона Принятие законопроекта позволит: — создать правовую основу регулирования концессионных отношений, включая процедуру заключения, изменения и прекращения догово& ров концессии; — уменьшить бюджетные затраты на эксплуатацию и создание государ& ственного и муниципального имущества; — увеличить поступления от налогов и других выплат в бюджеты всех уровней; — предоставить дополнительные гарантии инвесторам, осуществляю& щим инвестиции в государственное (муниципальное) имущество; — будет способствовать улучшению предпринимательского климата в Российской Федерации.

Глава 2 О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПЛАТЕЖАХ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСНЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Л.П. Титова, Управление лесного фонда МПР России Переход от плановой экономики к рыночной требует проведения эконо& мических реформ с целью создания нового порядка в распределении от& ветственности между государством и другими структурами. Применитель& но к лесному хозяйству экономические реформы должны проводиться че& рез институциональные преобразования, совершенствование системы фи& нансирования и изменение порядка формирования, установления и рас& пределения платежей за пользование лесным фондом. Существующая система платежей не отвечает отраслевым задачам по формированию рыночных отношений в сфере лесопользования, обеспе& чения равных экономических условий всех субъектов лесных отношений. Изучение мировой практики государственного управления лесами и ве& дения лесного хозяйства, создания рыночных отношений в лесохозяйст& венном производстве, экономического, финансового и законодательного обеспечения государственного управления лесным хозяйством еще раз подтвердило, что необходим переход на новую систему платежей за лесные ресурсы. Признана неналоговая природа платежей. Необходимо законодательно установить механизм эффективного управления государственными денеж& ными средствами, обеспечивающий значительный рост доходов федераль& ного бюджета, получаемых от использования федеральной собственности. В этой связи представляется важным установление размеров платежей за лесные ресурсы, исходя из расширенного применения рентных принци& пов. В этом направлении предлагается радикальная реформа системы пла& тежей в природопользовании, предполагающая внесение изменений и до& полнений в налоговое, бюджетное и лесное законодательство через приня& тие федерального закона «О платежах за пользование лесным фондом Рос& сийской Федерации».

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Законопроекту предшествовала большая аналитическая работа: Был изучен опыт структурных и экономических реформ государств с различными системами экономических отношений, политических усло& вий и достигнутого уровня развития; Рассмотрены системы управления лесами с различными формами соб& ственности на лесные ресурсы, формами организации лесопользования, методами формирования платежей и источниками финансирования за& трат на ведение лесного хозяйства; Проанализированы модели рыночной экономики и роль лесов в эконо& мике зарубежных стран; Изучен рынок лесоматериалов различных регионов России и стран ближнего и дальнего зарубежья; Проведена большая межведомственная работа по установлению наибо& лее приемлемой к российским условиям системы формирования платежей. Проведен анализ возможных социальных, правовых и экономических последствий реализации предложенного варианта, а эффективность их внедрения проверена соответствующими финансовыми расчетами. В законопроекте предлагается установление ставок платы за древесину, отпускаемую па корню, и другие лесные ресурсы, обеспечивающих более справедливое получение дохода от использования федерального имущест& ва, то есть изымание рентного дохода через следующие платежи: — лесные подати при краткосрочном пользовании; — арендная плата при аренде участков лесного фонда; — разовые платежи при проведении лесного конкурса или лесного аук& циона. Размер платы определяется остаточной стоимостью единицы лесного ресурса, зависящий от цен на лесную продукцию и производственных из& держек. Она устанавливается вычитанием из цены круглого леса или друго& го ресурса затрат на ее производство и нормативной прибыли. Размер ста& вок платы за пользование лесным фондом следует устанавливать федераль& ным органом управления лесным хозяйством дифференцированно по по& родам, объему хлыста, технологии лесозаготовок, расстоянию трелевки, расстоянию вывозки, сезону лесозаготовок, типу дорог в порядке, опреде& ленном Правительством Российской Федерации. Для расчета ставок лесных податей нормативная прибыль для лесозаго& товительной отрасли принята в размере 20% от нормативной себестоимо& сти, что превышает настоящий уровень в 3,5 раза. Законопроектом вводится новая категория платежа «Разовые платежи за право заключения договора аренды участка лесного фонда или право вы& писки лесорубочного билета (лесного билета) для осуществления кратко& срочного пользования участком лесного фонда». Уплачиваются разовые платежи единовременно победителем лесного конкурса или лесного аук& циона. Размер этого платежа является одним из критериев определения по& бедителя.

О проекте федерального закона «о платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации»

Администрирование, контроль и мониторинг указанных платежей предполагается осуществлять в Центре анализа и прогноза цен на лесные ресурсы при Всероссийском научно&исследовательском институте лесо& водства и механизации лесного хозяйства, включая сбор информации об объемах и ценах продаж лесопродукции, изменениях транспортных тари& фов, изменениях нормообразующих показателей на заготовку древесины и других ресурсов. Таким образом, одной из важных характеристик новой системы являет& ся ее чувствительность к изменениям цен на рынке лесной продукции и способность отражать их в расчетах ставок лесных податей. Проведенная работа по расчету рентных платежей в лесном хозяйстве на примере нескольких регионов (Новгородская, Московская области) сви& детельствует о том, что уровень платы за древесину на корню поднимется до 120&180 рублей за 1 кубометр. При рентабельности лесозаготовительной отрасли не менее 20%, поступления в бюджетную систему Российской Фе& дерации могут составить около 18,5 млрд. рублей, в том числе: — В федеральный бюджет — 13,0 млрд. рублей — В бюджет субъектов РФ — 5,5 млрд. рублей Осуществляя переход на методы формирования платежей за пользова& ние лесным фондом на рентной основе, лесное хозяйство, выполняя свои главнейшие функции по сбережению и улучшению лесов, одновременно может стать донором бюджета Российской Федерации.

Глава 3 ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА В ОБЛАСТИ УСТОЙЧИВОГО СОХРАНЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ЛЕСОВ И ЕГО ВЗГЛЯД НА РЕФОРМЫ ЛЕСНОГО СЕКТОРА РОССИИ1 Герхард Дитерле, Всемирный банк Интеграция интересов лесного хозяйства и лесной промышленности, по& вышение доходности лесного сектора Российской Федерации является предметом обсуждения на федеральном уровне управления. Остро встает вопрос реорганизации лесного сектора с целью объединения усилий лес& ного хозяйства и лесной промышленности для достижения устойчивого развития лесопользования и лесовосстановления. В настоящее время готовится комплект федеральных лесных законов, который должен опираться на стратегию развития лесного сектора России и на практические результаты ее реализации на региональF ном уровне. Одним из перспективных направлений развития лесного сектора в ус& ловиях государственной собственности на леса, как показывает мировой опыт управления лесами, является эволюционный переход от договоров аренды к концессионным2 соглашениям с возложением ответственнос& ти за выполнение функций хозяйственного управления лесным фондом на лесопромышленный бизнес. При этом происходит разделение государственных и хозяйственных функций управления лесным фондом, опосредованное следующими тен& денциями: — увеличением ответственности лесопромышленного бизнеса за хо& зяйственную деятельность при управлении лесами; 1

По материалам доклада.

Концессия — одна из форм долгосрочного лесопользования, отличающаяся от аренды

расширением обязательств лесопользователей по воспроизводству, охране и защите леса, а также привлечением инвестиций лесопользователя для решения экономических, социаль& ных и экологических вопросов в зоне расположения участка лесного фонда, предназначенно& го в концессию. — Прим. науч .ред.

Политика Всемирного банка в области устойчивого сохранения и развития лесов и его взгляд на реформы лесного сектора России

— развитием функций органа государственного управления лесным фондом. Лесные концессии представляют собой договорные отношения меж& ду собственником лесного фонда (государством) и лесопользователем (ча& стным сектором), согласно которым последний получает в пользование лесные ресурсы на конкретной площади лесного фонда. При этом лесной фонд остается государственной собственностью. Передачи права собст& венности не происходит. В условиях концессионного лесопользования обеспечивается равенст& во интересов обеих сторон: как собственника лесных ресурсов, так и лесо& пользователя при четком разделении прав и обязанностей. Интересы государства как собственника лесного фонда реализуются через: — устойчивое управление лесами, — получение справедливой доли лесного дохода, — вложение частным сектором инвестиций в развитие инфраструкту& ры и создание новых рабочих мест. Частному сектору (лесопользователю) обеспечены: — гарантированный доступ к сырьевым ресурсам, — долгосрочная, стабильная перспектива функционирования пред& приятия, — свобода инициатив в развитии бизнеса, — получение прибыли, зависящей от эффективности собственной дея& тельности, — четкое разграничение ответственности по управлению лесным фон& дом с собственником. При разработке условий концессионных соглашений целесообразно опираться на положительный опыт концессионного лесопользования, на& копленный во многих зарубежных странах, где государственная собствен& ность на леса является преобладающей. Ниже приведены основные момен& ты в области концессионного лесопользования.

Срок действия концессионного договора — Долгосрочные концессионные соглашения (со сроком действия от 20 до 49 лет) способствуют привлечению инвестиций в развитие лес& ного сектора, стимулируют применение методов устойчивого управ& ления лесами. — Продление договора при условии высокой эффективности деятель& ности с выполнением обязательств по хозяйственному управлению лесным фондом и охране окружающей среды, а также экономичес& ких и социальных обязательств является положительным стимулом для лесопользователя.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

— Досрочное прекращение действия договора в случае неисполнения лесопользователем вышеуказанных обязательств. В ряде стран прак& тикуется подписание договоров концессий на 3&5 лет (испытатель& ный срок). При условии выполнения лесопользователем принятых обязательств договор заключается на более длительный период. Кон& троль выполнения принятых обязательств должен проводиться регу& лярно с возможностью прекращения договора лесопользования при условии нарушения принципов устойчивого лесоуправления.

Права и обязанности пользователя — С получением права на заготовку древесины на лесопользователя воз& лагается ответственность за выполнение функций хозяйственноF го управления лесами, таких как лесовосстановление, проведение рубок ухода за лесом, охрана и защита лесов, выделение участков лес& ного фонда, имеющих важное природоохранное значение, а также реализация мероприятий социального характера. — Делегирование собственником лесопользователю целого ряда обяза& тельств по хозяйственному управлению лесами. Эта функция реали& зуется посредством комплексного лесоустроительного проекта. Прежде всего должны быть четко обозначены границы участка лесного фонда, предоставляемого в пользование (как на карте, так и на местности).

Процедуры распределения участков лесного фонда для концессионного лесопользования — Открытость и прозрачность процедур распределения участков лесного фонда, передаваемых в концессионное лесопользование: предоставление равных возможностей всем потенциальным лесо& пользователям. — Рыночные принципы предоставления участков лесного фонда в концессию. Выбор победителя сравнением технико&финансовых предложений нескольких претендентов. — Как вариант, предварительный отбор претендентов может основы& ваться на технических аспектах., процесс окончательного отбора определяется финансовыми предложениями.

Основные шаги в открытом и прозрачном процессе распределения участков лесного фонда в концессионное лесопользование 1. Планирование землепользования с установлением форм собствен& ности и наличия или отсутствия ограничения землепользования на данном участке лесного фонда.

2. Инициатива предлагаемой передачи участков лесного фонда в кон& цессионное лесопользование. 3. Объявление о предоставлении участков лесного фонда в концессию с их описанием и приглашением претендентов к подаче заявок. 4. Предварительный квалификационный отбор участников конкурса. 5. Утверждение участников, прошедших предварительный квалифика& ционный отбор. 6. Время на оценку претендентами участков лесного фонда, качества и объема древесины на нем и подготовку предложений. 7. Подача предложений. 8. Отбор победителя конкурса (участника или предложения). 9. Договор концессии и его подписание. Возможные варианты установления платежей за пользование лесным фондом (платы за древесину на корню и за площадь участков лес& ного фонда, предоставляемых в пользование): — Уровень платежей за пользование лесным фондом устанавливается административным путем, исходя из объема древесины и расстояния вывозки. Установленная таким путем фиксированная ставка лесных платежей может вызывать споры: одним она может показаться слиш& ком низкой, другим — слишком высокой. — Рыночные принципы формирования платежей за пользование лес& ным фондом, при которых каждое заинтересованное лесопромыш& ленное предприятие предлагает цену, которую оно готово заплатить за тот или иной конкретный участок лесного фонда. При этом обе стороны: как собственник, так и лесопользователь владеют информа& цией о нижнем и верхнем пределах лесных платежей. Результат: приемлемая ставка для пользователя и максимально высокая ставка для собственника при наличии конкуренции претендентов.

Основные функции органа государственного управления лесным фондом в условиях концессионного лесопользования Орган государственного управления лесным фондом осуществляет функ& ции собственника: — Определение участков лесного фонда, предназначенных для концес& сионного лесопользования согласно региональному планированию землепользования; реализация этой позиции ни при каких обстоя& тельствах не может быть предоставлена потенциальным концессио& нерам; — Разработка «правил игры»: нормативов, процедур распределения уча& стков лесного фонда в концессии, условий договоров с учетом инте& ресов сторон;

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

— Проверка и утверждение планов лесохозяйственного и лесопромыш& ленного производств, разработанных концессионерами; — Контроль и мониторинг хозяйственной деятельности концессионе& ров в лесу: инвентаризации, заготовки древесины, лесовозобновле& ния, противопожарных мероприятий и других работ; — Управление и защита лесного фонда, на который не распространяет& ся действие концессионных соглашений (по экономическим крите& риям только часть лесного фонда будет привлекательна для лесопро& мышленного бизнеса). Для реализации вышеотмеченных функций орган государственного уп& равления лесным фондом должен финансироваться в достаточном объеме. На рис.1 представлены финансовые потоки в лесном секторе: расходы и доходы. Модель финансирования лесного хозяйства в условиях раздельного ис& полнения государственных и хозяйственных функций управления лесным фондом показана на рис. 2. Очень важно, чтобы финансирование лесхозов осуществлялось не по принципу распределения сверху вниз, а они финансировались за счет до& ходов от собственной деятельности, при этом государство (регионы) полу& чали дивиденды от этих доходов.

Рис. 1. Финансовые потоки в лесном секторе

Рис. 2. Модель финансирования лесного хозяйства в условиях раздельного исполнения государственных и хозяйственных функций управления лесным фондом

Рис. 3. Модифицированная «латвийская» модель управления лесным фондом

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

На рис. 3 изображена модифицированная «латвийская модель», которая может быть использована в России в качестве одного из возможных вариан& тов управления лесным фондом в условиях концессионного лесопользова& ния при раздельном исполнении государственных и хозяйственных функ& ций. При этом функции хозяйственного управления лесным фондом выпол& няются концессионерами, государственными коммерческими предприяти& ями собственными силами и на договорной основе с третьей стороной. Представленная модель позволяет существенно повысить доходность лесного сектора, оптимизировать финансовые потоки, максимально реа& лизовав интересы участников лесных отношений (см. рис. 2 и 3).

Глава 4 РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ ЛЕСНЫХ КОНЦЕССИЙ И СИСТЕМ ОБРАЗОВАНИЯ ДОХОДОВ: ОПЫТ РАЗНЫХ СТРАН И ИЗВЛЕЧЕННЫЕ УРОКИ Джон А. Грей Университет провинции Манитоба, Виннипег, Канада

Введение В настоящем докладе анализируются опыт Канады и отдельных канадских провинций в части предоставления и использования лесных концессий, а также уроки этого опыта. Кроме того, здесь рассматриваются другие аль& тернативные формы лесопользования (или договорные отношения в обла& сти лесопользования). Другие страны могут использовать опыт десяти ка& надских провинций для того, чтобы получить модели разработки и управ& ления лесными концессиями или альтернативными формами лесопользо& вания и извлечь из этого опыта полезные уроки. Более 90% канадских лесов находятся в собственности государства. Де& сять провинций Канады владеют, контролируют и управляют лесами и при& родными ресурсами, которые находятся на их территории, применяя са& мые разные формы лесопользования, включая лесные концессии. В боль& шинстве провинций на долю федеральных земель, которые находятся на их территории, приходится всего лишь 1&3% лесных земель. Частные лес& ные земли занимают большие площади только в трех приморских провин& циях. Природные ресурсы трех Северных территорий находятся в феде& ральной юрисдикции, но в настоящее время хозяйственное управление этими ресурсами осуществляется правительствами территорий. В настоящее время идет переговорный процесс по землям, на которые претенду& ют коренные народы, иэтот процесс может привести кизменению структуры собст& венности на леса и полномочий в области лесоуправления за счет предоставления лесных земель в собственность группам коренных народов и повышения и роли в хозяйственном управлении лесами. Каждая провинция имеет лесное законодательство, регулирующее лесо& хозяйственную деятельность и определяющее формы лесопользования: лес& ные законы каждой провинции, нормативные акты провинций и разнооб& разные руководства, стандарты и инструкции по управлению концессиями и лесохозяйственной деятельностью, а также правила ведения лесного хозяй& ства. Управление лесами провинций регулируется также другими законода& тельными актами: планами землепользования на уровне провинций (хотя практически во всех провинциях отсутствуют системы комплексного плани&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

рования землепользования), природоохранным законодательством провин& ций, федеральным природоохранным законодательством, а также федераль& ным законом и федеральными нормативными актами о рыбном хозяйстве. Лесная политика Канады формировалась в течение определенного пе& риода времени с учетом изменения спроса на лесные ресурсы, возникав& ших конфликтов с экологами и местным населением, а также противоре& чий с использованием лесов коренными народами и их претензиями на землю. В силу своего долгосрочного характера концессионная политика и лесные концессии медленно приспосабливались к изменению структуры лесной промышленности, а также природоохранных и прочих требований к лесной политики. Одной из задач, стоящих перед Канадой и другими странами, является разработка гибкой концессионной политики, которую можно приспособить к изменениям в лесной промышленности и природо& охранной ситуации.

Лесные концессии и иные формы лесопользования в Канаде В Канаде существуют два типа долгосрочных лесных концессий — долго& срочные концессии участков (площадей) леса и долгосрочные концессии объемов пользования, на основании которых для частных компаний уста& навливаются разные объемы обязанностей в части хозяйственного управле& ния лесами. Кроме того, практикуются продажа леса на корню для кратко& срочного пользования и ряд других форм лесопользования. В десяти канад& ских провинциях существуют более 20 основных и 9 вспомогательных форм лесопользования. Однако в большинстве провинций права на заготов& ку древесины предоставляются частному сектору в рамках одного или двух основных видов лесопользования. В Британской Колумбии существуют бо& лее широкий круг и более сложный набор основных форм лесопользования. Обычно лесные концессии оформляются в виде одного из двух следую& щих договоров: (a) договора между собственником леса (в данном случае это провинция) и второй стороной (договор лесопользования), который предоставляет права на заготовку конкретного вида лесных ресурсов на конкретном участке, и (b) договора о лесовосстановлении и хозяйствен& ном управлении лесными ресурсами на конкретном участке (договор пре* доставления лесохозяйственных услуг). В большинстве провинций лесные концессии — это, как правило, долгосрочные контрактные договоры (на 20&50 лет), которые возобновляются каждые 5&10 лет. В Канаде применяются два типа долгосрочных лесных концессий: (1) концессии участков (площадей) леса, которые предоставляют права на за& готовку древесины на конкретной географической территории, и (2) кон& цессии объемов пользования, которые предоставляют права на заготовку определенных объемов древесины и/или определенных видов древесины (например, мягких или твердых пород, балансов или конкретных видов древесины) в лесах, находящихся в хозяйственном управлении.

Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран и извлеченные уроки

За исключением Острова Принца Эдварда, основной формой лесополь& зования во всех остальных провинциях являются долгосрочные концессии участков леса или объемов пользования. Концессии участков леса и объе& мов пользования охватывают 222 млн. га канадских земель, или 47% всей площади эксплуатационных лесов (15). Канадские провинции уже давно практикуют предоставление лесов в концессию: от 40&50 и более лет в ос& новных лесных провинциях и до 100 лет на в Ньюфаундленде и на п&ове Ла& брадор (12, 9, 4).

Таблица 1. Лесные концессии и иные формы лесопользования в Канаде

Провинция

Лесные концессии (долгосрочное лесопользова> ние) Концессии участков леса Концессии объемов % лесов пользования

Прочие формы лесопользования Краткосрочные договоры

Британская Колумбия

— Лицензия на лесо& хозяйственное произ& водство — 25 лет, за& меняется каждые 5 25% лет— Лицензия на расчетной использование участ& лесосеки ка леса — 15 лет, за& меняется каждые 5 лет

— Лесная лицензия — 15&21 лет, заменя& ется каждые 5 лет.— Соглашение о заго& товке балансовой древесины &25 лет, пересматривается каждые 10 лет

— Лицензия на по& купку леса на корню — от 1 до 5&10 лет, не заменяется. — Лицензия на заго& товку древесины — краткосрочная кор& ректируемая, не за& меняемая

Альберта

— Лесохозяйствен& ное соглашение — 20 75% гос. лет, пересматривается лесов каждые 5 лет

— Сертификат пред& оставления квот на — Разрешения на за& заготовку древесины готовку древесины — &20 лет, продлевает& 1&2 года, заменяются ся

Саскачеван

— Соглашение о ле& сохозяйственной дея& тельности — 20 лет, пересматривается каждые 5 лет

— Срочная лицензия на поставку древеси& — Разрешение на за& готовку лесной про& ны — 10 лет, про& длевается при опре& дукции — 1 год деленных условиях

Манитоба

— Лицензия на лесо& хозяйственную дея& тельность — 20 лет, пересматривается каждые 5 лет

— Квота продаж ле& са на корню — 10 лет, продлевается каждые 5 лет— Ком& плексная лесосырье& вая база — продле& вается

— Лицензия на устой& чивое лесопользова& Онтарио 11% 70% гос. ние &20 лет, пересмат& лесов частных земель ривается каждые 5 лет

— Лицензия на по& купку древесины — 1&15 лет (как прави& ло, 5 лет)— Разреше& ние на заготовку дре& весины — 1 год

— Лицензия на по& купку лесных ресур& сов — до 5 лет

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Таблица 1. Лесные концессии и иные формы лесопользования в Канаде (продолжение)

Провинция

Прочие формы лесопользования Краткосрочные договоры

— Договор о произ& водстве леса и веде& Квебек 11% 90% + гос. нии лесного хозяй& частных земель ства — 25 лет, пере& лесов сматривается каждые 5 лет

Нью>Брансуик 51% частных земель

— Сублицензия на заготовку леса на ко& ронных землях — 5 лет.— Разрешение на заготовку леса на ко& ронных землях — 1 год

— Лицензия на лесо& пользование на ко& 90% + гос. ронных землях — 25 лесов лет, пересматривается каждые 5 лет

Новая Шотландия 69% частных земель

— Лицензионное и хозяйственное со& глашение — 50 лет, продлевается

Остров Принца Эдварда

— Отсутствуют, по& скольку 92% лесных земель находятся в частной собственнос& ти

Ньюфаундленд и Лабрадор

— Лицензия на лесо& пользование на ко& ронных землях — ис& торически 99 лет, ко& торые истекают в 2002— 2010 и позд& нее.— Соглашение о лесохозяйственной деятельности — но& вовведение, 20 лет, пересматривается каждые 5 лет

86% гос. лесов

— Лицензионное со& глашение о лесо& пользовании — 10 лет, продлевается на один или несколько десятилетних пери& одов

— Лицензия на заго& товку древесины — 2 года, продлевается на 1год

— Отсутствуют, по& скольку 92% лесных земель находятся в частной собственно& сти

— Разрешение на рубку леса — 1 год, продлеваемое— Со& глашение о покупке древесины — 5 лет, продлевается на 1 год

Источники: Ross 1995, Haley and Luckert 1990, Gray 1989, Gray 1981, а также ин& формация, представленная отдельными провинциями. 28

Краткосрочные формы лесопользования в Канаде, как правило, означа& ют только предоставление прав на лесозаготовки при полном или почти полном отсутствии каких&либо обязанностей в области хозяйственного уп& равления лесами, которые остаются за лесными службами провинций. Обычно они распространяются на меньший объем древесины, охватывают более короткие периоды времени — от года до пяти лет, и носят самые раз& ные названия: продажа леса на корню, лесная аренда, лесные лицензии, раз& решения на рубку леса и т.д. В табл. 1 перечислены основные виды концессий участков и объемов ле& са, а также формы краткосрочного лесопользования, практикуемые в каж& дой из провинций. Их условия меняются от провинции к провинции. Далее рассматривается каждый вид лесных концессий, опираясь на опыт провин& ций, лесной промышленности, экологов и прочих заинтересованных сто& рон. В виду разнообразия форм лесопользования в Канаде и различий между десятью провинциями по условиям лесопользования и механизмам хозяй& ственного управления лесами, в Канаде накоплен богатый опыт организа& ции лесных концессий. Таким образом, опыт Канады, ее проблемы, кон& фликты и трудности с организацией лесных концессий могут стать полез& ным уроком для других стран.

Канадский опыт организации концессии участков леса Согласно информации табл. 1, долгосрочные концессии участков леса яв& ляются одним из основных способов предоставления прав на заготовку древесины в 9 из 10 провинций Канады. На основании таких концессий ле& созаготовительные права в пределах определенной территории предостав& ляются в обмен на обязательства по ведению лесного хозяйства на этой территории. В большинстве провинций концессии участков леса предо& ставляются на 20 или 25 лет. В Новой Шотландии срок сдачи лесов в такие концессии исключительно велик (50 лет), в Ньюфаундленде он составляет 99 лет, что отражает исторически сложившуюся ситуацию в лесном хозяй& стве этой провинции (4). Концессионные договоры почти во всех провин& циях включают требование проведения оценки деятельности концессио& нера каждые 5 — 10 лет с продлением договора на следующие 5 — 10 лет, ес& ли результаты оценки признаны удовлетворительными. Первоначально концессии участков леса служили в Канаде средством стимулирования развития промышленности и самого региона, обеспечи& вая надежные поставки древесины для промышленности, и только позднее целью таких концессий стала передача ответственности за хозяйственное управление лесами на государственных лесных землях бизнесу.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Предоставление концессий: Ни в одной провинции, за исключением Британской Колумбии, в законодательстве нет никакого определения кри& териев присуждения концессий и порядка их предоставления. В результате многое делается по усмотрению министров и правительств провинций. В Британской Колумбии на ранних этапах развития концессионной прак& тики министр по делам леса был осужден за взяточничество (12). В Альбер& те, где происходило бурное развитие концессионной практики, обстанов& ка секретности, в которой проходили переговоры о присуждении концес& сий, вызвала гневный протест местного населения, а затем и во всей стране (12). В Ньюфаундленде в 2002 г. начали истекать 99&летние лицензии на за& готовку древесины компании «Абитиби Консолидейтед». Против их возоб& новления или продления выступил «Сьерра Клуб оф Канада», который орга& низовал общественные слушания (13). В большинстве провинций организация концессий была не их собст& венной инициативой, а ответом на просьбы компаний. В последние годы власти провинции Альберта размещают объявления о том, что компании могут подавать заявки на получение концессий. В нескольких провинциях лесное законодательство предусматривает организацию конкуренции в рамках конкурсных торгов или тендеров, в ко& торых участники подают заявки в запечатанных конвертах. Однако до сих пор концессии участков леса почти всегда распределялись по результатам переговоров без какой&либо конкуренции. В настоящее время в Онтарио введено требование предоставления лицензий на конкурсной основе, од& нако оно распространяется только на новые лицензии и может быть отме& нено Кабинетом. Права, предоставляемые концессионерам: Концессии участков леса предоставляют лесным предприятиям исключительные права на заготовку древесины в государственных лесах в пределах установленной территории, но при этом не предоставляют никаких прав на землю или иные природные ресурсы. Кроме того, предоставленные права могут ограничиваться заготов& кой древесины определенных видов. Права на заготовку древесины регули& руются планами хозяйственного управления лесами и действуют в пределах утвержденной расчетной лесосеки на определенной территории. Продление или замена договоров концессий: В большинстве кон& цессионных соглашений есть «вечнозеленое» положение, предусматрива& ющее продление или замену лицензии каждые 5&10 лет после рассмотре& ния результатов деятельности лицензиата и утверждении лицензии минис& тром. В случае такого утверждения лицензия продлевается еще на 5&10 лет. Это может стать для лицензиата важным стимулом к обеспечению эффек& тивности работы. Однако в Канаде не было случаев отказа в продлении кон& цессий, что значительно ослабляет этот стимул. Права, закрепленные за провинциями: Провинции оставили за со& бой право определять и ограничивать лесозаготовительные полномочия концессионеров. Они, как правило, оставляют за собой право использова& ния ресурсов (например, выпас скота, охота, рыболовство, добыча нефти

и других полезных ископаемых, рекреация) на данной территории, а в не& которых случаях и права имеющихся лесопользователей. Однако они не обеспечили надлежащую защиту таких занятий, как отлов зверей, рыболов& ство и традиционные виды пользования лесными ресурсами коренных на& родов, что породило конфликты и судебные разбирательства и послужило еще одним толчком для предъявления земельных претензий со стороны ко& ренных народов. Провинции сохранили за собой право изымать участки леса из концес& сии (в большинстве провинций — в определенных пределах) для их ис& пользования в иных целях, или сокращать размер расчетной лесосеки в том случае, если концессионер не смог в полном объеме использовать выделен& ную ему древесину или обеспечить эксплуатацию или расширение своих деревоперерабатывающих мощностей в соответствии с достигнутой дого& воренностью. Так, в Британской Колумбии земля изымалась под парки, для создания территорий, не тронутых человеком, и для решения природо& охранных задач. В некоторых провинциях предусмотрены компенсации за сокращение площади лесных земель. Провинции сохранили контроль над передачей или переуступкой кон& цессий. С технической и правовой точек зрения это означает, что предо& ставление концессий не означает передачу прав собственности частным компаниям. Однако на практике лесозаготовительные предприятия имеют возможность использовать свои права на заготовку древесины для получе& ния кредитов и финансовых ресурсов для финансирования своих дерево& перерабатывающих мощностей под залог заготавливаемой древесины. Обязанности концессионеров: Концессионеры берут на себя доста& точно большой объем обязательств по хозяйственному управлению леса& ми, включая долгосрочное планирование, лесоустройство, картографию, разработку лесоустроительных проектов, определение расчетной лесосе& ки, подготовку 5&летних и ежегодных планов работ, разработку плана до& рожной сети и проектирование дорог, строительство и содержание дорог, лесовосстановление, охрану лесов от пожаров, экологическую защиту уча& стка и водотоков и т.д. Лесохозяйственные требования и процедуры изло& жены в различных инструкциях и руководствах по лесохозяйственной дея& тельности и управлению окружающей средой, а также в правилах ведения лесного хозяйства на уровне провинций. Так, в Британской Колумбии пред& ставители лесной промышленности критикуют весьма объемные и чрезвы& чайно сложные «Правила ведения лесного хозяйства» за то, что их положе& ния почти не выполнимы, непрактичны и означают лишние издержки для лесной промышленности. Британская Колумбия и некоторые другие про& винции начинают отказываться от такого «административно&командного» стиля регулирования и постепенно вводят требования, ориентированные на результаты и эффективность работы. Когда концессионеры берут на себя такие обязательства по хозяйствен& ному управлению лесами, возникает необходимость в осуществлении дей& ственного и эффективного государственного надзора, контроля и инспек&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

тирования в целях обеспечения выполнения лесохозяйственных обяза& тельств. Следовательно, лесохозяйственные обязательства необходимо раз& рабатывать таким образом, чтобы они предусматривали стимулы к их вы& полнению. Лесные платежи и подати: В большинстве провинций в состав лес& ных платежей, подлежащих выплате в рамках лесных концессий, входят: (1) ежегодные платежи, выплачиваемые с учетом площади участка (из расчета на один гектар в год), которую обычно называют «земельной рентой» или «платой за владение», и (2) плата, выплачиваемая с учетом объема выруб& ленного леса (из расчета на один кубический метр заготовленной древеси& ны), которую обычно называют «попенной платой», «роялти» или «корон& ным сбором». Лесные платежи, подлежащие выплате в рамках концессий, оговарива& ются в концессионном договоре, устанавливаются в административном по& рядке на основе формулы или определяются по результатам конкурсной продажи леса на корню на других участках. В некоторых провинциях лес& ные платежи устанавливались в рамках договора концессии, причем ино& гда это ошибочно делалось без какого&либо механизма корректировки, позволявшего учитывать изменение условий и инфляцию. В некоторых провинциях концессионеры отвечают за проведение и финансирование лесовосстановления. В других провинциях плата за вос& производство лесов взимается с доходов от заготовленной древесины и пе& речисляется в фонд лесовосстановления, средства которого выплачивают& ся концессионерам в качестве компенсации расходов на лесовосстанови& тельные работы и лесоводственный уход.

Канадский опыт организации концессии объемов древесины Концессии участков лесного фонда и концессии объемов древесины име& ют много общего и несколько различий. Концессии объемов дают несколь& ко меньшую гарантию лесопользования и отличаются от концессий участ& ков лесного фонда диапазоном и объемами обязанностей в области хозяй& ственного управления лесами. Концессии объемов означают предоставле& ние прав на заготовку древесины в определенных объемах или на исполь& зование какой&то части расчетной лесосеки, но не на определенном участ& ке леса. Эти концессии носят долгосрочный характер, поскольку условия предусматривают их продление или замену. Концессии объемов более раз& нообразны по своим условиям и объему лесохозяйственных обязанностей, чем концессии участков леса. Концессии объемов существуют в пяти провинциях (см. табл. 1). Они иг& рают важную роль в четырех западных провинциях. В Британской Колум& бии на долю концессий объемов приходится около 50% расчетной лесосе& ки. К их числу относятся Лесные лицензии и Соглашения о заготовке балан& совой древесины, благодаря которым целлюлозно&бумажные комбинаты

ежегодно получают определенный объем древесины. Квоты на заготовку древесины в Альберте и Манитобе предоставляют лесопользователям права на заготовку древесины в лесах, находящихся в собственности провинции, без конкурса. Как и концессии участков леса, концессии объемов древесины обычно распределяются на внеконкурсной основе, хотя лесное законодательство нескольких провинций предусматривает распределение концессий в рам& ках конкурсных торгов или тендеров, в которых участники подают заявки в запечатанных конвертах. Права, предоставляемые концессионерам: Концессии объемов ле& сопользования предоставляют права на заготовку определенного годового объема древесины или на использование определенной части расчетной лесосеки на территории лесов, находящихся в собственности провинций, но при этом не предоставляют исключительных прав на лесозаготовки в пределах определенного участка. Этот объем может корректироваться в зависимости от изменения расчетной лесосеки или прочих оговоренных обстоятельств. Продление или замена: Большинство концессий объемов древесины могут продлеваться, однако их продление в большей степени зависит от ус& мотрения министерств и является менее гарантированным, чем в случае концессий участков леса. Формально нет никакой гарантии продления со& ответствующей лицензии или квоты по истечении срока ее действия, одна& ко на практике они почти всегда продлеваются. Права, закрепленные за провинциями: Несмотря на то, что в рам& ках концессии объемов за провинцией закрепляются такие же права, как и в рамках концессии участков леса, в этом случае правительство оставляет за собой значительную свободу действий в части изменения условий ли& цензии или соглашения. Обязанности концессионеров: В большинстве провинций в рамках концессий объемов на концессионеров возлагается меньший объем обя& занностей, чем в концессиях участков леса. Они не обязаны составлять дол& госрочные планы хозяйственного управления лесами. Они должны гото& вить ежегодные планы работ, строить дороги, обеспечивать охрану окружа& ющей среды, охрану лесов от пожаров и лесовосстановление или, в некото& рых случаях, производить лесовосстановительные платежи и соблюдать принципы ведения лесного хозяйства. Однако в Британской Колумбии пра& ва и обязанности держателей лесных лицензий почти идентичны правам и обязанностям концессионеров, получивших концессии участков леса. Лесные платежи и подати: Как и в случае концессий участков леса, при получении концессий объемов древесины концессионеры платят по& дати с учетом площади участка (земельная рента), а также попенную плату, выплачиваемую с учетом объема вырубленного леса. В некоторых провин& циях эти лесные платежи аналогичны тем, что устанавливаются в рамках концессий участков леса. В других провинциях в рамках концессий объе& мов устанавливаются иные, как правило, более низкие ставки платежей.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Проблемы, сопряженные с концессионным лесопользованием в Канаде: основные проблемы промышленности, правительств, окружающей среды и коренных народов. Каждый из участников, имеющий отношение к лесной политике Канады, имеет свое представление о том, какие проблемы являются или должны считаться главными. Успешная лесная политика должна быть направлена на разработку такой системы концессионного лесопользования, которая обеспечит выгоды всем категориям действующих лиц и предоставит им стимулы к эффективному выполнению своих обязанностей и соблюдению установленных правил.

Проблемы лесной промышленности: — Гарантированность сохранения концессионных участков и поставок древесины: Лесопромышленные предприятия озабоче& ны тем, что лесные земли изымаются из концессии под парки, для со& здания территорий, не тронутых человеком, для разведки и разработ& ки месторождений нефти и газа и добычи других полезных ископае& мых. Их также волнует неопределенность, связанная с таким отчужде& нием земель. С учетом формулы расчетной лесосеки и способа ее рас& чета отчуждение земель может отрицательно сказаться на расчетной лесосеке. Формула расчетной лесосеки такова, что предприятия стре& мятся приобретать крупные концессионные участки вместо того, что& бы более интенсивно осуществлять хозяйственное управление на не& больших площадях, что вызывает конфликт с экологами. Ситуация мо& жет измениться, а противоречия с экологами смягчиться, если в рас& четную лесосеку будут внесены изменения, стимулирующие более ин& тенсивное ведение лесного хозяйства. Повышение платы, взимаемой с учетом площади, также может стать отрицательным стимулом для приобретения больших участков и стимулировать более интенсивное ведение лесного хозяйства на площадях меньшего размера. — Гарантированность лесопользования: Лесопромышленные предприятия стремятся получить гарантированные, долгосрочные концессии. Современные системы организации концессионного ле& сопользования Канады обеспечивают такую долгосрочную гарантию лесопользования за счет «вечнозеленого» положения, согласно кото& рому концессии пересматриваются и продлеваются каждые 5&10 лет. Еще не было ни одного случая отклонения заявки на продление кон& цессии. В то же время процедура пересмотра является важным стиму& лом к эффективному ведению лесного хозяйства. Лесную промыш& ленность волнует, прежде всего, устойчивость правил и процедур. Ле& сопромышленные предприятия хотят, чтобы процесс предоставле& ния концессий был обоснованным, логичным, последовательным и не зависел от нечетких, неопределенных и спонтанных решений.

— Нормативные акты: По мнению лесопромышленных предприятий, нормативные акты, регулирующие концессии и хозяйственное уп& равление лесами, вызывают разочарование, связаны с большими рас& ходами, а в некоторых случаях непрактичны. Министерства провин& ций нередко применяют централизованный «командно&администра& тивный» подход к регулятивному управлению концессиями, не дове& ряя промышленникам. В 1995 г. правительство Британской Колумбии ввело в действие объем& ный «Кодекс лесной практики». В этом Кодексе, который занимал больше метра на книжной полке, были прописаны все мыслимые процедуры — от подготовки планов эксплуатации лесов до строительства дорог, переправ через водотоки, борьбы с короедами и заболеваниями корней деревьев. Со& гласно оценкам, «Кодекс лесной практики» увеличил стоимость заготовки одного кубического метра древесины на 12 канадских долларов (11, 3). В 2002 г. новое правительство Британской Колумбии внесло поправки в «Кодекс лесной практики», однако первоначальная реакция промышлен& ности на эти поправки была отрицательной (1). Экологи тоже раскритико& вали эти изменения за то, что они ослабляют нормативное регулирование лесной промышленности. С учетом характера лесной промышленности и разброса концессион& ной деятельности по большой территории и в самой Канаде, и за ее преде& лами централизованное регулирование лесохозяйственной деятельности представляется неуместным. Лесное хозяйство требует децентрализации и проведения надзора и мониторинга на местах. — Формирование цен на древесину: Лесопромышленные предпри& ятия озабочены уровнем попенной платы и других платежей. Однако правительство и промышленность всегда будут спорить о лесных платежах. Таков характер торговли о цене: промышленность будет всегда стремиться купить государственный лес по более низкой цене. Однако правительство как владелец государственных лесов обязано устанавливать попенную плату за государственный лес на уровне, от& ражающем рыночную стоимость.

Проблемы правительства: — Лесные доходы: Правительства канадских провинций как собствен& ники лесных ресурсов стремятся в полном объеме получить справедли& вую рыночную цену за государственный лес и лесозаготовительные права, предоставляемые в рамках концессий. Конечно, они готовы ид& ти на компромиссы, чтобы обеспечить баланс между целью извлечения лесных доходов и другими целями (такими, как, например, занятость и стабильность жизни в населенных пунктах, зависящих от леса). Правительства провинций смогут получить больше доходов от леса, ес& ли уменьшат неопределенность для концессионеров, осуществляя чет& кую, последовательную, продуманную и эффективную политику, преду&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

сматривающую разработку легко выполнимых государственных требо& ваний к хозяйственному управлению лесами, ориентированных на ко& нечные результаты. — Лесное хозяйство и управление окружающей средой: Прави& тельства провинций твердо намерены поддерживать свою лесосырье& вую базу, сохранять качество окружающей среды и обеспечивать неис& тощительное хозяйственное управление лесами. Иногда это может оз& начать компромисс между эксплуатацией лесов и сохранением эколо& гических ценностей. Однако во многих случаях такие компромиссы можно свести к минимуму за счет более интенсивного ведения лесно& го хозяйства в более продуктивных и доступных лесных районах. — Управление концессиями и регулирование лесного хозяйстF ва: Законодательство предписывает лесным службам провинций осу& ществлять надзор и управление государственными лесами на терри& тории провинций, а также управлять лесными концессиями и кон& тролировать их. Среди лесных служб провинций наблюдается тен& денция к применению жесткого «командно&административного» подхода к такому регулированию с разработкой подробных лесных нормативов, охватывающих все аспекты лесной деятельности. Неред& ко причиной такого подхода является недоверие к лесопромышлен& ным предприятиям со стороны лесных служб провинций. Лесные нормативы, прописывающие все детали лесохозяйственных и лесоза& готовительных процедур, увеличивают операционные издержки предприятий (см. выше), вызывая противостояние промышленности и лесных служб. Нормативы, ориентированные не на детальную раз& работку процедур, а на эффективность и результаты работы, могут уп& ростить регулирование и дать возможность лесопромышленным предприятиям найти наиболее действенный способ выполнения ус& тановленных показателей эффективности и достижения оговорен& ных результатов. Предприятия требуют внесения именно таких изме& нений (3). — Занятость и стабильность жизни местного населения: Поддер& жание уровня занятости и стабильной жизни в сельских поселках, за& висящих от лесопромышленных предприятий, — это важная задача региональных правительств. Лесные концессии, направленные на то, чтобы обеспечить развитие промышленности на базе лесной отрасли, рассматриваются как серьезный источник занятости и поддержки ме& стного населения. Однако для целого ряда канадских поселков воз& можности рекреационного использования лесов и первозданных тер& риторий приобретают все более важное экономическое значение, до& полняя или заменяя лесную промышленность как источник занятости. — Изменение условий концессий: Провинции пришли к выводу о необходимости внесения изменений в условия лесных концессий по вопросам отчуждения концессионных земель для других видов землепользования, создания парков и территорий, не тронутых чело&

веком и т.д., изменения лесохозяйственных, лесоводственных и лесо& восстановительных требований, изменения условий финансирова& ния лесовосстановления или внесения изменений в системы форми& рования попенной платы. Уже более 20 лет деятельность лесного лобби США, организовавшего се& рию судебных разбирательств в целях введения компенсационных пошлин на канадский пиловочник мягких пород, грозит подорвать практику осуще& ствления лесного хозяйства в провинциях. Эта постоянная угроза создала атмосферу значительной неопределенности, дестабилизировала лесную промышленность и стала отрицательным стимулом для инвестиций или модернизации предприятий. США стремятся изменить механизм распреде& ления леса на корню и формирования попенной платы, оказывая давление на провинции с тем, чтобы они отказались от лесных концессий и ввели аукционы для продажи леса на корню по американской системе. В целях решения проблемы компенсационных пошлин на пиловочник мягких пород, введенных Соединенными Штатами, в марте 2003 г. Британ& ская Колумбия опубликовала закон, согласно которому 20% расчетной ле& сосеки будут изъяты из существующих лесных концессий и перераспреде& лены в пользу программы конкурсной продажи леса на корню; наряду с этим вводятся новая система формирования попенной платы и другие из& менения (2). Это создало в лесной промышленности атмосферу значитель& ной неопределенности.

Экологические проблемы: — Парки и нетронутые территории: Стремление природоохранных организаций сохранить первозданную природу и расширить терри& торию парков в провинциях нередко приводило их к конфликту с концессионерами и лесными службами провинций. Возможность возникновения таких конфликтов была бы меньше, если бы изъятие малопродуктивных лесных земель из концессий или региональных лесов было уравновешено корректировкой расчетной лесосеки с тем, чтобы обеспечить и стимулировать более интенсивное ведение лес& ного хозяйства на более продуктивных и доступных лесных землях. — Сохранение старовозрастных лесов: Еще одной проблемой эко& логов является сохранение старовозрастных лесов. Именно это было причиной конфликта между экологами, лесопромышленными пред& приятиями и правительством Британской Колумбии в районе Клэко Саунд. Конфликт привлек внимание международной общественнос& ти, однако, в конце концов, был разрешен на основе компромисса, ко& торый позволил сохранить старовозрастные лесные насаждения и предоставил коренным народам возможность играть определен& ную роль в хозяйственном управлении лесами и лесной деятельности в этом районе.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

— Охрана водотоков и водных путей: Охрана водотоков от наруше& ний в результате лесозаготовок и заиления — это проблема, которая волнует экологов, и имеет большое значение для промыслового и ре& креационного рыболовства. Федеральное правительство Канады уча& ствует в этой деятельности в соответствии с федеральным Законом о рыбном хозяйстве. Федеральное правительство имеет широкие полномочия в области охраны водотоков, рыбных запасов и нерести& лищ и борьбы с загрязнением, которое наносит ущерб рыбам. На пре& одоление этих проблем и конфликтов направлены нормативные ак& ты, ограничивающие лесозаготовки вблизи водотоков и предусмат& ривающие строительство дорог, а также переправ и мостов через во& дотоки.

Проблемы коренных народов: — Вопросы прав собственности на ресурсы и доля лесных ресурF сов, принадлежащая коренным народам: Земельные претензии коренных народов являются важным вопросом во многих частях страны, особенно на западе. Земельные споры в северной части стра& ны были урегулированы в восточной Арктике — за счет создания тре& тьей северной территории Нунавут, а в западной Арктике — путем за& ключения соответствующих соглашений. Урегулированы земельные претензии в северном Квебеке и одном из районов Британской Ко& лумбии (Договор Нисга 1999 г.), однако в других частях страны они все еще находятся на разных стадиях переговоров, а договоры, заклю& ченные в XIX и начале ХХ в., содержат вопросы, которые могут опять оказаться открытыми. — Урегулирование земельных претензий коренных народов может ока& зать влияние на судьбу лесных концессий и управление концессиями и дать коренным народам возможность принять участие в ведении лесного хозяйства. — Занятость и развитие промыслов: В отдаленных поселках сущест& вует проблема занятости коренных народов. Лесное хозяйство дает возможность обеспечить занятость и развитие промыслов. — Общественное лесное хозяйство: Перед коренными народами и их поселками открываются широкие перспективы общественного ведения лесного хозяйства и совместного управления лесными концессиями.

Согласование интересов промышленности, правительства, экологов и коренных народов Выше уже были определены некоторые способы удовлетворения и согласо& вания интересов различных групп. Что касается промышленности, то чет& кая и согласованная концессионная политика, опирающаяся на обоснован& ные, логические принципы, может дать заготовителям уверенность в гаран&

тированном лесопользовании. Что касается правительства, то более четкое определение условий концессий и уменьшение неопределенности для про& мышленности могут привести к увеличению стоимости концессий, что бу& дет способствовать повышению интереса к концессиям и цен конкурсных предложений. Регулирование концессий не «командно&административ& ным» способом, а с учетом эффективности работы и результатов может привести к сокращению расходов на выполнение требований со стороны промышленности и облегчить правительству задачу осуществления надзо& ра, мониторинга, проверок и сертификации лесов. Для правительства периодический пересмотр и продление концессий могут облегчить корректировку условий концессии и предоставить стиму& лы к повышению эффективности работы. Это может облегчить корректи& ровку границ в целях обеспечения соответствия меняющимся экологичес& ким приоритетам и интересам. Однако для того, чтобы лесопромышленные предприятия обрели уверенность в гарантированном лесопользовании, процесс пересмотра концессий должен быть четким, независимым и про& зрачным. Предоставление стимулов к более интенсивному ведению лесного хо& зяйства на доступных участках и повышение платы, взимаемой с учетом площади концессионного участка, может привести к тому, что концессио& неры перестанут приобретать и начнут отказываться от малопродуктивных участков леса. Наряду с мерами охраны водотоков и водных путей и сохра& нения старовозрастных лесов это будет способствовать соблюдению при& родоохранных интересов. Интересы коренных народов могут быть удовле& творены в том случае, если им будут предоставлены частичное право собст& венности в рамках концессий, а также возможность участия в управлении концессиями и в развитии местных поселков и лесов.

Резюме и выводы: уроки канадского опыта организации концессий Канадский опыт организации лесных концессий позволяет извлечь полез& ные уроки, касающиеся разработки политики концессионного лесопользо& вания и управления концессиями. Это относится и к успехам, и к неудачам Канады, и к тем результатам, которые можно усовершенствовать. Эти уроки можно обобщить в виде нескольких положений, обеспечивающих эффек& тивность концессионной политики и процедур.

Предоставление концессий: — В законодательстве должны быть закреплены четкие критерии при& суждения концессий. — Процедуры предоставления концессий должны быть четкими и про& зрачными. — Необходимо распространять информацию об имеющихся участках, а не просто отвечать на поступившие запросы.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

— Присуждение концессий должно быть публичным, открытым и про& зрачным, и свободным от возможного политического влияния. — Концессии должны присуждаться по результатам конкурсных торгов.

Условия концессионного лесопользования: — Вместо детализированных «командно&административных» нормати& вов следует разработать измеримые и ориентированные на конеч& ный результат критерии надзора за деятельностью концессионеров: лесозаготовками, хозяйственным управлением лесами. — Концессии сроком на 20&25 лет обеспечивают лесопользователям до& статочные гарантии для осуществления промышленных инвестиций. — Необходимо обеспечить защиту других видов лесопользования и дру& гих лесопользователей. Концессионеры заинтересованы в древесине, а не в том, чтобы обслуживать другие виды пользования или других пользователей. — На местах необходимо создать все возможности для осуществления надзора, проверок и мониторинга концессионной деятельности и ее результатов. Этому может способствовать независимый мониторинг, который создает основу для сертификации лесов. — Условия внесения изменений в положения договоров концессии должны быть гибкими, но четкими, чтобы обеспечить гарантии кон& цессионерам. — Взимание платы с учетом площади концессионного участка может стать стимулом к отказу от чрезмерно крупных концессий и более интенсивному ведению лесного хозяйства на меньшей территории. — Необходимо изменить методы определения расчетной лесосеки, что& бы концессионерам стало невыгодно приобретать и держать боль& шие концессионные участки. — Проверка деятельности концессионеров раз в 5&10 лет может стать серьезным стимулом к повышению эффективности концессионного лесопользования. Проверка должна быть независимой и прозрачной, и, возможно, должна проводится сторонней организацией в рамках лесной сертификации.

Библиография: 1. British Columbia, Ministry of Forests. 2002. Forest practices code primer. Victoria, B.C.: British Columbia, Ministry of Forests. 2. British Columbia, Ministry of Forests. 2003. Forest revitalization plan. Victoria, B.C.: British Columbia, Ministry of Forests. 3. Council of Forest Industries. 1999. A blueprint for competitiveness. Vancouver, B.C.: Council of Forest Industries. 4. Gray, John A. 1981. The trees behind the shore: The forests and forest indus* tries in Newfoundland and Labrador. (A study prepared for the Economic Council of Canada). Hull, Quebec: Canadian Government Printing Centre. (Cat. No. EC 22&91/1980E). 5. Gray, John A. 1983. Forest revenue systems in developing countries. (FAO Forestry Paper No. 43). Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome. 6. Gray, John A. 1989. Economic implications of Manitoba’s Forest Act, Regulation, Policies and Procedures. Winnipeg, Manitoba: Manitoba Natural Resources, Forestry Branch. 7. Gray, John A. 1992. Forest revenue mechanisms and pricing policies. (Ontario Ministry of Natural Resources, Forest Values, Sustainable Forestry Programme). Toronto: Queens Printer of Ontario. 8. Gray, John A. 2002. Forest concession policies and revenue systems: country experience and policy changes for sustainable forestry. (World Bank Technical Paper No. 522 — Forests Series) Washington: World Bank, Environment Department (ISBN: 0&8213&5170&2; ISSN:0253&7494). xiii+107pp. 9. Haley, David, and Martin K. Luckert. 1990. Forest tenures in Canada: A framework for policy analysis. (Information Report E&X&43) Ottawa: Ministry of Supply and Services Canada. (Cat. No. Fo29&7/43). 10. Natural Resources Canada, Canadian Forest Service. 2002. The state of Canada’s forests: 2001*2002. Ottawa: Natural Resources Canada, Canadian Forest Service. (Cat. No. Fo 1&6/2001&2002E). 11. PricewaterhouseCoopers. 2000 The B.C. forest industry: Unrealized potential. Vancouver, B.C.: PricewaterhouseCoopers. 12. Ross, Monique M. 1995. Forest management in Canada. Calgary, Alberta: Canadian Institute of Resources Law. 13. Sierra Club of Canada 2002. Who owns the land?: Regaining control over Newfoundland’s public forests. Ottawa, Ontario. 14. Sierra Club of Canada 2003. Tenure reform and community forests. Ottawa, Ontario. 15. World Resources Institute, Global Forest Watch. 2000. Canada’s forests at a crossroads: An assessment in the year 2000. Global Forest Watch Report Washington, D.C.: World Resources Institute.

Глава 5 ИЗ ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМИ КОНЦЕССИЯМИ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АФРИКИ Алэн Карсенти, Центр «СIRAD», Лесной департамент, Монпелье, Франция Вряд ли можно рассматривать Центральную Африку как регион, богатый на примеры успешного развития и эффективного государственного управле& ния. Несмотря на наличие (или благодаря) природного капитала, государ& ственная политика, проводимая большинством из 6 стран этого региона после обретения ими независимости, была подвергнута жесткой критике за то, что многие из них оказались на грани банкротства. Однако при более глубоком и внимательном анализе можно обнаружить интересные концеп& ции, которые применялись на практике в течение довольно длительного времени, например, земельные или лесные концессии. Кроме того, достоин внимания и опыт реформирования лесной отрасли, осуществляемый в по& следнее время. Кому из аналитиков, например, известно, что в настоящее время ведется работа по подготовке планов ведения лесного хозяйства об& щей площадью порядка 16 млн. га (хотя на данный момент утверждены лишь несколько планов). Эта ситуация в корне отличается от практики уп& равления лесами в других тропических регионах, например, в Юго&Восточ& ной Азии, где вопросы рубки леса регулируются менее строго. Среди примеров, заслуживающих внимания, следует отметить работу по изменению правил предоставления концессий и усилия, направленные на делегирование частным структурам полномочий по разработке планов ве& дения лесного хозяйства и предоставлению соответствующих обществен& ных услуг. Доклад основан главным образом, на опыте Камеруна — страны, которая первой радикально реформировала режим предоставления кон& цессий и политику в области лесного ценообразования.

Концепция концессий построена на делегировании государством функций хозяйственного управления лесами частному бизнесу Выбор в пользу системы делегирования хозяйственных функций управле& ния лесами концессионерам основан на следующих допущениях: — Управление лесами должно обеспечивать основную функцию леса как поставщика общественных товаров и услуг. Помимо рубок, в лесах мо& гут реализовываться несколько пользований (и соответствующих прав пользования).

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

— По сравнению с государством, частный сектор может добиваться бо& лее высоких результатов, используя имеющийся инвестиционный потен& циал для обеспечения устойчивого производства и прироста добавленной стоимости. — Концессия является формой контракта, предусматривающего право коммерческой деятельности и делегирование частному бизнесу полномо& чий по реализации общественных услуг (обеспечение устойчивого управ& ления лесами, участие в работе по социальному развитию и т.д.). Характерной особенностью управления лесами в странах Центральной Африки была и по большей части остается нерациональная политика лес& ного ценообразования, которая привела к резкому увеличению отходов, неэффективной политике развития деревообрабатывающей отрасли, низ& кому качеству управления, отсутствию прозрачности в управлении, отсут& ствию у крупных структур заинтересованности в конкуренции.

Характеристика системы лесопользования до начала реформ: — произвольное распределение участков лесного фонда; — отсутствие платы за пользование лесным фондом или очень низкая ставка такой платы; — высокое налогообложение экспорта, особенно экспорта круглого ле& са, в целях обеспечения защиты отечественной деревообрабатываю& щей промышленности; — низкий уровень уплаты налогов в форме попенной платы; — низкий вклад лесного сектора в развитие экономики страны.

Анализ ситуации до начала реформ — Распределение по произвольному принципу порождало коррупцию, при этом, благодаря связям с руководителями правительства страны, концессии предоставлялись многим лицам, которые не имели ника& кого отношения к лесному хозяйству. — Рубка только первоклассной древесины, что требовало освоения все новых лесных участков, создавая препятствия (экономического и при& родоохранного характера) для реализации будущих лесоустроитель& ных планов на тех лесных участках, где все сливки были уже сняты. — Доступ к ресурсам по низкой цене («политика дешевых бревен») по& родил феномен так называемой легкой «экономической ренты» (при& быль выше «нормальной»), производства большего количества отхо& дов при лесозаготовках, транспортировке и деревообработке. — Высокий уровень конкурентоспособности (довольно относительно) африканской древесины был основан на так называемой «политике дешевого бревна», а не на улучшении методов управления, внедрении инновационной технологии и методов маркетинга. — Налогообложение экспорта не оказывало регулирующего влияния на практику управления лесами, не стимулировало работу по сокраще& нию отходов.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

В Камеруне разработана и реализована новая система: — Разработан план разделения всей площади лесов на зоны с целью со& здания Постоянных лесных участков с разными условиями лесополь& зования и разными требованиями к хозяйственному управлению ле& сами. Сформированы и готовы функционировать органы государст& венного управления лесами. Разработан порядок открытых аукцио& нов по распределению Постоянных лесных участков для проведения лесозаготовительных и лесохозяйственных работ, однако к этой ра& боте приступили со значительными задержками, и пока особых успе& хов не видно. В идеале такого рода распределение участков лесного фонда нужно было провести до начала процесса по заключению кон& цессионных договоров. Такой подход позволил бы государству на за& конных основаниях управлять теми участками леса, которые нахо& дятся в его ведении, исключая возможность выставления претензий со стороны местных пользователей и последующего пересмотра структуры концессий. — Для обеспечения внедрения новой системы выдача новых договоров была остановлена, при этом срок действия 5&летних контрактов не возобновлялся. По новой системе, срок действия концессионных со& глашений составляет 15 лет с правом продления. По разработанному Правительством проекту закона, срок концессионного соглашения составлял 30 лет с последующей ротацией, однако в принятом Парла& ментом постановлении срок действия соглашения был снижен до 15 лет, так как, по мнению депутатов, необходимо оценить в кратко& срочной перспективе, как будет работать новая система. — Соглашения на все виды лесопользования заключаются на основе аукционов, которые состоят из двух этапов. — Техническая экспертиза, в рамках которой претенденты должны про& демонстрировать: свои технические возможности; наличие капитала; финансовую состоятельность; отсутствие задолженности по налого& вым платежам; отсутствие правонарушений в лесопользовании. В по& следние годы правонарушения стали разграничивать на серьезные, которые являются основанием для исключения претендента из кон& курса, и незначительные, за которые были наложены штрафы. — Непосредственно торги, состоящие из двух компонентов: (i) «техни& ческого предложения» с описанием технических и производствен& ных параметров, которые намечается достичь в заданный период, продукции, которую предполагается производить, объектов инфра& структуры и их характеристик (включая дороги, мосты и т.д.), планов социального развития в части, касающейся местного населения, обя& зательств по соблюдению принципов устойчивого лесопользования (вес данного компонента составляет 30%). (ii) «финансового предло& жения», в рамках которого участники торгов предлагают свой вари& ант годовой платы за пользование лесным фондом, превышающей стартовую цену (в настоящее время стартовая цена равна 1,5 долла&

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

Определение веса технического и финансового предложений Как показывает опыт, результаты оценки технического предложения можно обойти при наличии представителей заинтересованных групп в составе комиссии, поскольку про& верка представленной информации представляет определенные трудности, при этом са& ми представленные материалы могут содержать неверную информацию и т.д. Больший вес придается финансовому предложению и по другой причине. При том, что техничес& кая экспертиза позволяет достаточно эффективно отсеивать нежелательных кандидатов или тех участников, технический уровень которых не соответствует предъявляемым тре& бованиям, польза этого этапа сомнительна. Нередки случаи, когда принятые обязатель& ства выполняются неполностью или со значительной задержкой. рам США). На этот компонент приходится 70% веса. Финансовые предложения рассматриваются другой комиссией. Проблемным явился вопрос целесообразности предоставления пре& имуществ при распределении участков лесного фонда в концессию произ& водственному предприятию, расположенному в непосредственной близос& ти от концессионного участка. Рассматривалось несколько вариантов ре& шения данной проблемы, включая предоставление приоритетного права собственнику данного предприятия, в соответствии с которым он мог пред& ложить цену, равную цене победителя конкурсных торгов, объявленной по& сле вскрытия конвертов. В итоге было принято решение рассматривать во& прос участия данного предприятия в торгах на этапе технического предло& жения. Вскрытие конвертов с финансовым предложением производится пуб& лично. Подсчет баллов производится в ходе открытого заседания. По ито& гам подсчета объявляется победитель торгов. На подтверждение предложе& ния или на отказ от него победителю дается один месяц. В случае отказа концессия присуждается следующему по рангу участнику торгов и т.д. Фи& нансовое предложение обеспечивается финансовым депозитом (в сумме годовой платы), который размещается в одном из коммерческих банков. В случае неисполнения обязательств по уплате по истечении установлен& ного законом срока Правительство вправе изъять залог. Концессионное соглашение, помимо стандартных контрактных поло& жений, устанавливает для концессионера определенные требования, на& пример, содержание местной дорожной сети, инвестиции в социальную сферу (частичное финансирование местной больницы, содержание здания местной школы и т.д.).

Инновация — «независимый наблюдатель» Первый опыт функционирования новой системы, старт которой был дан в 1997 году, не внушал оптимизма. Критерии оценки победителей торгов были недостаточно четкими, работа комиссии вызывала большие нарека& ния. В этой связи Всемирным банком было рекомендовано назначить так

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

называемого «Независимого наблюдателя» (НН), в функции которого вхо& дила подготовка отчета о результатах работы комиссии и о соответствии критериев оценки. В отчетах Независимого наблюдателя содержатся пред& ложения по совершенствованию регламента и критериев, перечисляются случаи нарушения установленных правил. Отчет направляется министру лесного хозяйства или Премьер&Министру, а также участникам конкурса или ведомствам по их запросу. После назначения НН попытки обойти уста& новленные правила не прекратились, но количество их значительно умень& шилось. Между тем целый ряд успешно проведенных торгов позволил са& мым существенным образом повысить эффективность концессионного ле& сопользования. Упорные переговоры о необходимости введения статуса Независимого наблюдателя продолжались между Правительством и Всемирным банком в течение года. Однако теперь лесной сектор служит примером для других отраслей, так как принцип НН стал применяться при проведении всех пуб& личных торгов в Камеруне как средство борьбы с коррупцией. Более того, в 2001 г. неправительственная организация «Глобал Уитнес» (Глобальный свидетель) была назначена в качестве оперативного НН при проведении лесохозяйственных работ в Камеруне. В соответствии с заключенным с Правительством соглашением, финансирование которого осуществляет& ся за счет двусторонней помощи, для борьбы с несанкционированными рубками проводятся совместные инспекции при участии лесной админис& трации и представителей НПО «Глобал Уитнес». Для повышения собираемости налогов Министерством финансов и Ми& нистерством лесного хозяйства разработана совместная программа по ти& пу «одного окна».

Выводы из опыта аукционов в Камеруне 1) Какие же выводы можно извлечь из опыта Камеруна? Прежде всего, ока& залось, что размеры платежей за лесопользование, предложенные участни& ками торгов на конкурентной основе — от 4 до 6 долларов в год за 1 га, а в некоторых случаях и до 13 долларов за качественный лес — гораздо вы& ше ставок платежей, первоначально рассчитанных государственными структурами в рамках административной системы. Для многих обозревате& лей такой результат оказался совершенно неожиданным, отражая ценность лесов Камеруна на международных рынках и, до определенной степени, те недополученные доходы, которые имели место (и все еще имеют) в Камеру& не (и в граничащих с ним странах). Существует реальная возможность ор& ганизации данного процесса на принципах конкуренции и прозрачности, но для этого необходимо провести тщательную подготовку. Борьбу с таки& ми негативными явлениями, как несанкционированные рубки и уклонение от уплаты налогов необходимо вести параллельно с модернизацией кон& цессионной политики. Концессионную политику нельзя проводить в изо& ляции от других внутренних и внешних факторов отрасли.

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

2) Единым фронтом против системы аукционов выступили наиболее крупные и известные лесопользователи. И действительно, обладающим мощными связями предпринимателям не хотелось расставаться с давно на& лаженной системой «крышевания» и работать в условиях конкуренции. Не удивительно, что предприниматели, не входящие в круг «избранных», придерживаются противоположной точки зрения. У нового поколения предпринимателей, которые, как правило, отличаются более высокой эф& фективностью, появилась реальная возможность работы в лесном секторе Камеруна. 3) Противниками реформ утверждалось, что без комплексной инвента& ризации всех лесных ресурсов страны установить коммерческую стои& мость концессии невозможно, а это ставит под сомнение целесообраз& ность проведения аукционов. На самом же деле, хотя отсутствие инвента& ризации действительно является определенным недостатком, участники аукциона обладают достаточно подробной информацией о характеристи& ке выставленного на аукцион участка лесного фонда, эксплуатация которо& го ранее осуществлялась недостаточно интенсивными методами. Тем не менее установление минимальной стартовой цены аукционов в ходе разра& ботки программы реформ оказалось довольно сложной задачей. После то& го, как она была установлена на уровне 2,5 долларов США за 1 га, ее при& шлось опустить до 1,5 долларов с учетом концессии с менее благоприятны& ми условиями, потенциальная коммерческая ценность которой может ока& заться значительно ниже. 4) По сути, в большинстве случаев (менее 10%) минимальная стартовая цена не играет решающей роли. При наличии реальной конкуренции цена предложения обычно значительно превышает стартовую цену (в среднем она составляет от 4 до 6 долларов США, а некоторых случаях даже выше). Однако, когда аукцион на определенную концессию проводится при нали& чии лишь одного участника, который к тому же, в нарушении установлен& ных правил получил информацию о том, что других участников не будет, цена предложения оказывается лишь ненамного выше минимальной стар& товой цены. 5) С помощью системы лесных аукционов удалось добиться наиболее высокого размера платежей. Увеличились доходы государственного и мест& ного бюджетов, поскольку местные органы власти имели право на получе& ние 50% годовой платы за пользование лесным фондом. Изменилась струк& тура лесных налогов, большая часть которых оказалась сконцентрирован& ной на начальном этапе операций в лесной отрасли. Снизился экспорт круглого леса в связи с введением поэтапного запрета. В принципе, измене& ние структуры государственных доходов позволит сократить налоговую нагрузку на продукцию более глубокой переработки, повысив ее конкурен& тоспособность. 6) Вместе с тем следует отметить одновременное развитие в Камеруне других, не менее драматичных, тенденций. Введение запрета на экспорт древесины в круглом виде ведет к нарастанию мощностей по переработке

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

древесины параллельно с ростом объемов незаконной рубки, подстегивае& мой стремлением обеспечить загрузку деревообрабатывающих мощнос& тей. Растет количество конфликтов с местным населением по вопросам распределения выгод от лесопользования. В этой связи отдельные крупные лесопользователи стремятся к передаче поставок сырья на внешний под& ряд. Наличие относительного несоответствия между площадью ежегодно передаваемых в концессию в установленном порядке лесных участков (по 2500 га на концессию) в течение трехлетнего (на практике — 5&6&летнего) периода подготовки плана ведения лесного хозяйства (временный кон& тракт до даты утверждения плана) и недозагруженными мощностями дере& вообрабатывающих предприятий, подталкивает практически всех лесо& пользователей к незаконным лесозаготовкам. 7) Авансовые лесные платежи, которые ежегодно обязан производить лесопользователь, создают дополнительную нагрузку для бюджета компа& нии. Из&за конкуренции резко увеличились затраты, связанные с обеспече& нием доступа к лесным ресурсам. При этом концессионер принимает на се& бя долгосрочные финансовые обязательства, которые обязательны для ис& полнения независимо от конъюнктуры рынка в будущем.3 С этой точки зре& ния, требование о зачислении денежного депозита в размере годовой пла& ты за пользование лесным фондом представляется серьезным финансовым бременем, а само обеспечение предложения — слишком высоким. Причи& на, по которой концессионеры терпят такие неудобства, кроется в недоста& точной работе административной системы и инерционных ожиданиях Правительства, связанных с потенциальным риском невыполнения обяза& тельств по платежам. 8) Рост арендных платежей спровоцировал целый ряд определенных изменений. Некоторыми компаниями предприняты попытки расширения заготовки определенных сортиментов для реализации на тех рынках, где указанный сортимент пользуется спросом. Наиболее эффективные дерево& обрабатывающие предприятия смогли диверсифицировать свои полуфаб& рикаты или законченную продукцию. В целом, с учетом проводимой рядом предприятий работы по обеспечению прироста добавленной стоимости и реализации побочной продукции, эффективность отдачи от аренды воз& росла. С другой стороны, некоторыми деревоперерабатывающими пред& приятиями увеличены объемы поставок сырья сторонними организация& ми. При этом из&за слабости контроля со стороны государственных лесных органов, а также широко распространенной коррупции, поставки на ука& занные предприятия осуществляются отечественными предпринимателя& ми, которые ведут лесозаготовки самыми разными, в том числе незаконны&

Существует возможность снижения данного барьера посредством расчета годовых

статистических данных по ценам на древесину тех пород деревьев, которые заготавливаются в среднем по региону или в целом по стране. В случае снижения цен на древесину рентные платежи могут быть снижены в той же пропорции (или, наоборот, увеличены).

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

ми, способами, не соблюдая требований рационального управления лесны& ми ресурсами. 9) Для разрешения сложившейся ситуации необходимо выйти за рамки традиционного выбора между мерами государственного регулирования и экономическими инструментами. Как уже упоминалось выше, наблюда& ются изменения двух типов. Первый, который в перспективе может оказать положительное воздействие на практику неистощительного лесопользова& ния, основан на увеличении продуктивности лесов (в условиях высоко& сортного леса), на сокращении объемов отходов, на росте эффективности деревообработки и применении инновационных методов сбыта. Второй ведет к попыткам обеспечить поставки древесины силами подрядчиков ук& лонению от налогов, незаконным рубкам. Собственно говоря, в зависимос& ти от уровня контроля со стороны государственных органов управления лесами большая часть компаний использует оба эти метода в разных соче& таниях.4 Для предотвращения отрицательных факторов необходимо обес& печить строгое соблюдение на местах принятых правил и положений, вне& дряя одновременно экономические механизмы, например лесные аукцио& ны и благоприятный режим налогообложения.

Управление лесами — от администрирования к делегированию Делегирование полномочий по хозяйственному управлению лесами — это передача права на предоставление лесохозяйственных услуг частными предприятиями под контролем государства. В лесном хозяйстве целый ряд требований в области управления лесами касается сохранения экосистемы в долгосрочной перспективе, которая может оказаться гораздо более дли& тельной, чем срок инвестиционного соглашения. В Африке концессия име& ет длительную историю, но суть концессии в корне изменилась с привнесе& нием требований разработки и выполнения планов ведения лесного хозяй& ства, учитывающих экологические и социальные аспекты. В сферу делеги& рованных прав на хозяйственное управление входят аспекты производст& венной деятельности на основе частных интересов и с учетом интересов общества. В ряде стран Африки органы управления лесами делегировали непо& средственно концессионерам обязанность по реализации плана ведения лесного хозяйства. Хозяйственная деятельность лесной администрации от& личалась низкой эффективностью, а в условиях осуществляемой в странах Центральной Африки вертикальной интеграции промышленных предпри& ятий, актуальность технических и лесохозяйственных мероприятий, про& водимых государственными органами управления лесами, была утеряна.

Несмотря на то, что принципами устойчивого лесопользования руководствуются лишь

некоторые предприятия, которые и выполняют все предписанные правила.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Другие инновационные механизмы, практикуемые в странах Африки В Центрально Африканской Республике (ЦАР) — стране, не имеющей выхода к морю, — при расчете налога на экспорт учитывается средний размер транспортных расходов (от& личающийся по регионам), который вычитается из цены ФОБ конкретной породы дерева. В Камеруне начиная с 2000 г. вместо налога на экспорт готовой продукции введен налог на поставку древесины на лесопильное предприятие. При этом преследуется две цели: (i) стимулирование производства продукции с более высокой добавленной стоимостью и снижение отходов; (ii) установление контроля за поступлением сырья на предприятие для предотвращения поставок товара, заготовленного с нарушением законодательства. Программа преобразований была реализована при внешней поддержке специализиро& ванной консультационной фирмы «СЖС — Форестри». Однако мониторинг и уплата на& лога на поставку древесины на лесопильное предприятие осуществлять гораздо труднее, чем мониторинг экспортных платежей. В Демократической Республике Конго размер арендной платы за пользование лесным участком значительно ниже, чем в соседних странах с более устойчивой экономикой. В Камеруне рассматривается возможность продажи прав на экспорт круглого леса. Вооб& ще&то экспорт круглого леса отчасти запрещен, однако в случае уплаты налога по более высокой ставке древесину в круглом виде некоторых пород деревьев можно экспортиро& вать. Лесозаготовители должны обеспечить переработку на месте 70% разрешенной к экспорту древесины. Однако процесс этот проконтролировать довольно трудно, при этом эффективность контроля оказывается невысокой, поскольку благодаря такому нечетко прописанному требованию, каждый концессионер может фактически заняться переработкой древесины.5 Возможность специализации при этом снижается. Система торговли правами на экспорт потребует: установления национальной квоты на экспорт круглого леса (ранее устанавливались квоты по отдельным компаниям); образования биржи, на которой будут проводиться регулярные аукционы по продаже прав на экспорт круглого леса (на основе минимальной стартовой цены). Для обеспечения эффективно& сти этого механизма, необходимо, чтобы экспортеры имели права передачи экспортных прав. В идеале он должен быть согласован с внутренним рынком круглого леса. В этом случае самые эффективные деревообрабатывающие предприятия смогут выкупить те объемы, которые не были экспортированы. Концессионер теперь вправе самостоятельно подготовить свой собст& венный план ведения лесного хозяйства или поручить специализирован& ной компании подготовку такого плана, который бы соответствовал харак& теристике данной компании и рыночной конъюнктуре. Задачей Лесной ад& министрации является разработка норм и инструкций по подготовке пла& на, а также их подтверждение при условии их соответствии установленным нормам и инструкциям. Главным преимуществом такого подхода является постепенное внедрение в практику работы лесопользователей культуры ус& тойчивого лесопользования и соответствующих методов. Как правило, по& мимо заключения контракта со специализированной организацией, кон&

Т.е. создание крупных предприятий по переработке древесины — Прим. науч. ред.

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

цессионер формирует специальный отдел по ведению лесного хозяйства и принимает на работу инженера по лесному хозяйству. Ранее такой подход практиковался в исключительных случаях. Коренным образом изменились функции Лесной администрации. На первый план вышли такие задачи, как разработка инструкций и норм, контроль и мониторинг лесозаготовительных операций, оценка и утверж& дение планов ведения лесного хозяйства и т.д. Однако задача перехода от командных методов управления к ведению надзорной деятельности пред& ставляется необычайно сложной. Принцип делегирования позволяет повысить эффективность методов неистощительного лесопользования. Вместе с тем неким ограничительным фактором являются высокие затраты, связанные с этим процессом. Лесная служба стремится к ужесточению лесных норм, добавлению новых требова& ний к вопросам сохранения биологического разнообразия при лесоразра& ботках, отражая тем самым скрытый дисбаланс между задачами экологичес& кой и экономической устойчивости. Требования к деятельности оператора становятся более сложными и жесткими, а услуги специализированных ор& ганизаций стоят дорого. Следовательно, только крупные компании в состо& янии заключить контракт со специализированной организацией для подго& товки плана ведения лесного хозяйства, отвечающего всем требованиям. Не& большие компании выбывают из игры, происходит укрупнение лесного сек& тора. А поскольку требование разработки плана ведения лесного хозяйства установлено на законодательном уровне, то значительная часть деятельнос& ти в лесном секторе становится формально незаконной.

Наличие рыночных механизмов при отсутствии рынка? Трудность, с которой приходится сталкиваться при внедрении экономиче& ских инструментов, часто рыночного характера, заключается в том, что в странах с недостаточно развитыми рыночными структурами требуется параллельно создавать соответствующие институты, которые бы обеспечи& ли эффективное функционирование той или иной инновации. В странах Африки таких ограничивающих факторов может быть довольно много, на& пример, отсутствие эффективной и независимой системы судопроизводст& ва; а также системы страхования предпринимательского риска. Наличие прочных институтов позволило бы полностью раскрыть потенциал рыноч& ных инструментов. Кроме того, внедрение рыночных механизмов еще не означает измене& ний в государственной политике и практике государственного управления. Среди компаний уже наблюдается экономическая дифференциация, обус& ловленная стремлением к интенсификации лесозаготовительных работ и диверсификацией процессов деревообработки. Однако правительства стран пока не поддерживает идею специализации за счет создания отечест& венного рынка круглого леса. В большинстве стран Африки государство проводит политику «одна концессия — одно лесопильное предприятие», предпочитая создание многочисленных средних предприятий по всей

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

стране вместо создания промышленных зон. Перед правительствами стран стоит трудная задача поиска компромисса между достижением целей по обеспечению занятости (социального развития) и по повышению эффек& тивности (конкурентоспособности) производства. Другим примером отсутствия гибкости в государственной политике яв& ляется регулирование экспорта круглого леса. В большинстве стран пошли по пути ограничения экспорта леса. Теоретически существует два варианта. — В соответствии с первым вариантом каждый концессионер обязан перерабатывать на месте определенный объем заготовленной им древесины. Такой подход используется наиболее часто, поскольку он соответствует указанному выше принципу обеспечения территори& альной занятости. Помимо экономических соображений, существует административное требование к каждой компании осуществлять пе& реработку древесины на одинаковом уровне, хотя между концессио& нерами имеются существенные различия по потенциалу. В этой связи специализация представляется более эффективным вариантом. — В соответствии со вторым вариантом ежегодно устанавливается кво& та на экспорт древесины в круглом виде. В этой связи возникает во& прос: как распределять права на экспорт круглого леса? В Республике Берег Слоновой Кости в прошлом существовала практика аукцион& ной продажи прав на экспорт некоторых видов лесной продукции. Однако в дальнейшем Правительством страны было принято реше& ние выдавать разрешение на экспорт бесплатно и по своему усмотре& нию. В Камеруне рассматривается возможность продажи через аук& цион (вместо налога на экспорт) разрешения на экспорт круглого ле& са определенных пород, но система эта пока еще не разработана. По& ка лесопользователи не приветствуют аукционы, опасаясь снижения размеров прибыли от экспорта за счет обострения конкуренции при продаже разрешений на экспорт ценных пород. Парадоксально, но они предпочитают платить даже более высокие экспортные пош& лины, вместо того чтобы подвергаться еще одному механизму конку& ренции.

Заключение В лесном хозяйстве экономические инструменты редко рассматривались в качестве инструментов управления лесами, которое, как правило, счита& лось чисто техническим вопросом, имеющим отношение к деятельности лесной промышленности и органов лесного управления. Экономика лесно& го хозяйства рассматривалась главным образом как средство содействия в принятии решений. При этом считалось, что и экономические и финан& совые инструменты не оказывали существенного влияния на методы управ& ления лесным хозяйством, которые формировались на основе государст& венного планирования и регулирования. В настоящее время наблюдается отказ от такой точки зрения. Растет осознания сложного характера взаимо&

Из опыта управления лесными концессиями в странах Центральной Африки

связи между изменениями природной среды, с одной стороны, и изменени& ями социальных и экономических факторов, с другой стороны. С учетом факторов неопределенности (эффективность методов лесозаготовок) и постоянных изменений (рыночная конъюнктура и технологии), методы планирования и меры регулирования должны опираться на гибкие инстру& менты, которые нередко имеют рыночный характер. Экономические инструменты, какими бы эффективными они ни были, не следует рассматривать в качестве заменителей традиционных методов контроля на местах и организации производства в рамках планов ведения лесного хозяйства. Что касается производства древесины, которое является лишь одним из аспектов управления лесами, следует добавить, что меры го& сударственного регулирования в этой сфере должны включать прежде все& го установление общего лимита расчетных годичных лесосек как в природ& ном лесу, так и на участках лесозаготовок на основе общих обязательств по управлению ресурсами. В этой связи рыночные механизмы должны огра& ничиваться мерами государственного регулирования. «Рыночные методы регулирования подразумевают и регулирование самого рынка. Рынок, не* зависимо от его размера, не может быть организован экономическим по* током или чередой случайных встреч между его субъектами. Не существу* ет рынка без административного регулирования, законодательных и на* логовых положений и правил, биржи, механизмов взыскания, специального законодательства, регулирующего торговые отношения, без отношений между покупателем и продавцом, финансовых правил, правил бухгалтер* ского учета, рекламы, конкуренции, более или менее определенного кодек* са поведения и т.д.»6. Меры государственного регулирования должны быть направлены на организацию необходимой конкуренции для стимулирова& ния инноваций, повышения экономической эффективности, формирова& ния процедур функционирования рынка распределения прав на эксплуата& цию и экспорт лесных ресурсов. Необходимы новые подходы к управлению природными ресурсами, особенно в сфере управления лесным хозяйством, отхода от традиционно& го противостояния между сторонниками административного регулирова& ния и регулирования с помощью экономических инструментов (политики лесного ценообразования, рыночных механизмов). Командно&админист& ративные меры регулирования оказались несостоятельными, когда финан& совые стимулы проводимой экономической политики и конъюнктуры рынка стали оказывать мощное давление на систему контроля. В этой ситу& ации реформы должны быть направлены на модернизацию системы сти& мулирования, а механизм лесного ценообразования должен посылать соот& ветствующие сигналы экономическим субъектам. Но новые методы регули& рования в области концессионных режимов и структуры цен, несмотря на

Rachline F., 1996. Services publics, Economie de marche. Presses de la Fondation Nationale des

Sciences Politiques, coll. La bibliotheque du citoyen, Paris, France.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

их актуальность с экономической точки зрения, вряд ли в состоянии опера& тивно изменить практику управления лесным хозяйством из&за отсутствия реалистичных и четких правил, которым должны следовать мотивирован& ные сотрудники Лесной службы. На первый план выходит необходимость разработки по каждому кон& кретному направлению соответствующего комплекса мер, сочетающего рыночные механизмы и меры административного регулирования. По сути необходимо отметить наличие четкой корреляции между возможностями административного регулирования и реализацией рыночных механиз& мов.7 В развивающихся странах слабость государственного и администра& тивного аппарата нередко является основным препятствием модернизации лесной политики, направленной на использование механизмов экономи& ческого регулирования для изменения реакции экономических агентов и методов их деятельности. Рассматривая вопросы совершенствования лес& ной политики в странах Африки, следует учитывать возможность сочета& ния разных инструментов и средств административного регулирования (комплекса мер) с учетом освоения органами лесного управления методов реформирования и возможностями контроля. В Камеруне институты госу& дарства обладают достаточными возможностями для обеспечения функци& онирования аукционов. Но даже и в этой стране неоднородность админис& тративной системы в сфере управления лесами и охраной окружающей среды отрицательно сказалась на качестве разработки соответствующего комплекса мер. Результаты реформ на местах не оправдали ожиданий (за& держки с подготовкой планов ведения лесного хозяйства, рост незаконных рубок и т.д.). В Демократической Республике Конго (бывший Заир) развал административной системы приобретает такие масштабы, что, хотя по но& вому Лесному кодексу основным методом распределения концессий явля& ются аукционы, вряд ли этот механизм будет задействован в ближайшие не& сколько лет. Для этого необходимо прежде всего восстановить Лесную службу.

Karsenty A., 2000. Economic Instruments for Tropical Forests — The Congo Basin case,

IIED/CIFOR/CIRAD. London

ГЛАВА 6 ДЕЛОВАЯ ИГРА 1. «ПРАВОВЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УЧАСТКОВ ЛЕСНОГО ФОНДА В КОНЦЕССИЮ» Г.Н. Филюшкина, Санкт&Петербургская государственная лесотехническая академия Порядок проведения деловых игр 1. Участники деловой игры: — Физические и юридические лица, заинтересованные в предоставле& нии участка лесного фонда в концессионное пользование (заявите& ли) — Руководители федеральных и территориальных органов МПР Рос& сии — Представители органа государственной власти субъекта Российской Федерации — Представители экологических и природоохранных организаций — Ведущие — д.э.н., проф. А.П. Петров, к.э.н., доц. Г.Н. Филюшкина 2. Порядок проведения игры 2.1. Каждый участник деловой игры получает материалы, содержащие: — описание роли и места участника в игре; — пакет законодательных, нормативных и информационных материа& лов; — анкету; — практическое задание. 2.2. Участники игры знакомятся с вышеуказанными материалами, запол& няют анкеты, выполняют практическое задание и направляют все эти мате& риалы ведущим за 3&4 дня до проведения игры для ознакомления по указан& ному адресу. 2.3. В конце первого дня работы семинара 5 июня проводится предвари& тельное обсуждение выполненных участниками заданий и уточняются сце& нарии проведения игр 6 июня. 2.4. В процессе деловых игр устанавливаются позиции участников игр по отношению к концессионному лесопользованию (процедура предо& ставления участков лесного фонда в пользование и содержание договора концессии). Позиции оформляются соответствующим протоколом.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Сценарий деловой игры для руководителя территориального органа МПР субъекта Российской Федерации 1. Вы являетесь представителем уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области управления лесным фондом (территори& ального органа). В субъекте оссийской ФРоссийской Федерации имеется участок лесного фонда, который целесообразно передать в концессионное пользование. Вы владеете необходимой информацией об этом участке и норматив& ными документами, регламентирующими лесопользование и лесовосста& новление. Вы владеете законодательной и нормативной базой, касающейся проце& дуры предоставления участков лесного фонда в концессионное пользова& ние. К Вам обратились с заявлением представители лесопромышленного бизнеса, которые хотели бы получить этот участок в концессию, предоста& вив интересующую Вас информацию об их деятельности и финансовом со& стоянии. 2. Вам предстоит выступить организатором переговорного процесса на уровне субъекта Федерации по предоставлению участков лесного фонда в концессию, организатором торгов и выбрать победителя. Для этого Вам необходимо: 2.1. Сформировать лесную комиссию на уровне субъекта Федерации. 2.2. Подготовить необходимые документы (проект концессионного со& глашения, условия конкурса) на предоставление участка лесного фонда в пользование и мотивированное заключение о целесообразности прове& дения торгов, разработанное совместно с представителем бизнеса, для пре& доставления в лесную комиссию. 2.3. Пройти все этапы рассмотрения и согласования документов соглас& но ст. 46 проекта Лесного кодекса, внося свои замечания, предложения и дополнения. 2.4. Организовать подготовку и проведение торгов согласно ст.49 выше& указанного кодекса. 2.5. Определить свое отношение к вопросам процедуры предоставления участков лесного фонда в лесопользование (заполнив соответствующую анкету) с учетом действующих и ожидаемых законодательных и норматив& ных актов, собственного опыта, а также комментариев организаторов игры. 2.6. Проанализировав ответы руководителя территориального органа МПР России, органа государственной власти субъекта Российской Федера& ции и других участников игры, выработать согласованную точку зрения на предложенные вопросы в процессе дискуссии 3. Вам дана следующая информация: 3.1. Проект федерального закона «О концессионных соглашениях». 3.2. Выписки из проекта федерального закона «Лесной Кодекс Россий& ской Федерации» (в редакции Президентской администрации).

Деловая игра 1. «правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию»

3.3. Перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда. 3.4. Карта&схема участка лесного фонда. 3.5. Характеристика участка лесного фонда в соответствии с данными государственного лесного кадастра и документами лесоустройства. 3.6. План рубок главного пользования на предстоящие 5 лет. 3.7. План ведения лесного хозяйства на 5 лет. 3.8. Перечень нормативных документов, регулирующих пользование, лесохозяйственные работы, охрану и защиту леса. 3.9. Базовая ставка концессионной платы.

Сценарий деловой игры для представителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации 1. Вы являетесь представителем органа государственной власти Россий& ской Федерации, а также членом Лесной комиссии. Представитель уполномоченного федерального органа исполнитель& ной власти в области управления лесным фондом предоставил Вам необхо& димые документы претендентов на получение участка лесного фонда в кон& цессионное пользование. Документы включают заявления лесопромышленников, характеристику участка лесного фонда в соответствии с данными государственного лесно& го кадастра и документами лесоустройства, проект концессионного согла& шения, условия конкурса и мотивированное заключение о целесообразно& сти проведения торгов. Вы владеете законодательной и нормативной базой, касающейся проце& дуры предоставления участков лесного фонда в концессионное пользова& ние, а также нормативными документами, регламентирующими лесополь& зование и лесовосстановление. 2. Вам предстоит принять решение о целесообразности проведения торгов, которое оформляется в виде протокола заседания Лесной комис& сии. Для этого Вам необходимо: 2.1. Рассмотреть представленные представителем уполномоченного фе& дерального органа исполнительной власти в области управлении лесным фондом документы. 2.2. Вынести соответствующее решение. 2.3.Определить свое отношение к вопросам процедуры предоставления участков лесного фонда в лесопользование (заполнив соответствующую анкету) с учетом действующих и ожидаемых законодательных и норматив& ных актов, собственного опыта, а также комментариев организаторов игры. 2.4.Проанализировав ответы руководителя территориального органа МПР России, органа государственной власти субъекта Российской Федера& ции и других участников игры, выработать согласованную точку зрения на предложенные вопросы в процессе дискуссии. 3. Вам дана следующая информация:

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

3.1. Проект федерального закона «О концессионных соглашениях». 3.2. Выписки из проекта федерального закона «Лесной кодекс Россий& ской Федерации» (в редакции Президентской администрации). 3.3. Перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда. 3.4. Карта&схема участка лесного фонда. 3.5. Характеристика участка лесного фонда в соответствии с данными государственного Лесного кадастра и документами лесоустройства. 3.6. План рубок главного пользования на предстоящие 5 лет. 3.7. План ведения лесного хозяйства на 5 лет. 3.8. Перечень нормативных документов, регулирующих пользование, лесохозяйственные работы, охрану и защиту леса. 3.9. Базовая ставка концессионной платы. 3.10. Характеристика претендентов, их заявления и мотивированные за& ключения.

Сценарий деловой игры для лесопользователя 1. Вы являетесь представителем лесопромышленного бизнеса, который хотел бы получить в концессию участок лесного фонда. Вы располагаете информацией о том, что несколько лесопользователей претендуют на тот же участок лесного фонда. Вы владеете законодательной и нормативной базой, касающейся проце& дуры предоставления участков лесного фонда в концессионное пользова& ние, а также регулирующих лесопользование и лесовосстановление. Руководитель территориального органа МПР России предоставил Вам необходимую информацию, характеризующую участок лесного фонда в соответствии с данными государственного лесного кадастра и документа& ми лесоустройства. 2. Вам предстоит пройти процедуру предоставления участков лесного фонда в концессию и выиграть торги. Для этого Вам необходимо: 2.1. Представить информацию, характеризующую предприятие как до& стойного претендента на предоставление участка лесного фонда в концес& сию (перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда — приложение 3). 2.2. Подготовить необходимые документы (заявление на предоставле& ние участка лесного фонда в пользование, указав цель предоставления уча& стка лесного фонда и обоснование примерного его размера, и мотивиро& ванное заключение о целесообразности проведения торгов, разработанное совместно с представителем уполномоченного федерального органа ис& полнительной власти в области управления лесным фондом). 2.3. Пройти все этапы рассмотрения и согласования документов соглас& но ст. 46 проекта Лесного кодекса, внося свои замечания, предложения и дополнения. 2.4. Предложить размер концессионной платы.

Деловая игра 1. «правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию»

2.5. Определить свое отношение к вопросам процедуры предоставления участков лесного фонда в лесопользование (заполнив соответствующую анкету) с учетом действующих и ожидаемых законодательных и норматив& ных актов, собственного опыта, а также комментариев организаторов игры. 2.6.Проанализировав ответы руководителя территориального органа МПР России, органа государственной власти субъекта Российской Федера& ции и других участников игры, выработать согласованную точку зрения на предложенные вопросы в процессе дискуссии. 3. Вам дана следующая информация: 3.1. Проект федерального закона «О концессионных соглашениях». 3.2. Выписки из проекта федерального закона «Лесной Кодекс Россий& ской Федерации» (в редакции Президентской администрации). 3.3. Перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда. 3.4. Карта&схема участка лесного фонда. 3.5. Характеристика участка лесного фонда в соответствии с данными государственного Лесного кадастра и документами лесоустройства. 3.6. План рубок главного пользования на предстоящие 5 лет. 3.7. План ведения лесного хозяйства на 5 лет. 3.8. Перечень нормативных документов, регулирующих пользование, лесохозяйственные работы, охрану и защиту леса. 3.9. Базовая ставка концессионной платы.

Сценарий деловой игры для представителей экологических и природоохранных организаций, профсоюзов и других участников переговорного процесса 1. Вы являетесь представителем ___________________________________. Представитель уполномоченного федерального органа исполнитель& ной власти в области управления лесным фондом предоставил Вам необхо& димые документы претендентов на получение участка лесного фонда в кон& цессионное пользование. Документы включают заявления лесопромышленников, характеристику участка лесного фонда в соответствии с данными государственного Лесно& го кадастра и документами лесоустройства, проект концессионного согла& шения, условия конкурса и мотивированное заключение о целесообразно& сти проведения торгов. Вы владеете законодательной и нормативной базой, касающейся проце& дуры предоставления участков лесного фонда в концессионное пользова& ние, а также нормативными документами, регламентирующими лесополь& зование и лесовосстановление. 2. Вам предстоит принять участие в переговорном процессе на уровне субъекта федерации по предоставлению участков лесного фонда в концес& сию. Для этого Вам необходимо:

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

2.1. Рассмотреть представленные представителем уполномоченного фе& дерального органа исполнительной власти в области управлении лесным фондом документы. 2.2. Вынести соответствующее решение. 2.3. Определить свое отношение к вопросам процедуры предоставления участков лесного фонда в лесопользование (заполнив соответствующую анкету) с учетом действующих и ожидаемых законодательных и норматив& ных актов, собственного опыта, а также комментариев организаторов игры. 2.4. Проанализировав ответы руководителя территориального органа МПР России, органа государственной власти субъекта Российской Федера& ции и других участников игры, выработать согласованную точку зрения на предложенные вопросы в процессе дискуссии. 3. Вам дана следующая информация: 3.1. Проект федерального закона «О концессионных соглашениях». 3.2. Выписки из проекта федерального закона «Лесной кодекс Россий& ской Федерации» (в редакции Президентской администрации). 3.3. Перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда. 3.4. Карта&схема участка лесного фонда. 3.5. Характеристика участка лесного фонда в соответствии с данными государственного лесного кадастра и документами лесоустройства. 3.6. План рубок главного пользования на предстоящие 5 лет. 3.7. План ведения лесного хозяйства на 5 лет. 3.8. Перечень нормативных документов, регулирующих пользование, лесохозяйственные работы, охрану и защиту леса. 3.9. Базовая ставка концессионной платы. 3.10. Характеристика претендентов, их заявления и мотивированные за& ключения.

Вопросы и их обсуждение 1 . Инициатива концессионных соглашений По мнению представителей федеральных органов управления лесным фондом инициатива предоставления участков лесного фонда в концессион& ное лесопользование должна исходить от бизнеса. Субъекты Федерации имеют противоположную точку зрения и считают, что инициатором пере& дачи участков в концессионное пользование должно выступать Правитель& ство. Согласно комментариям Джона Грея, в Канаде обычно инициатива ис& ходила от бизнеса, но в последнее время Правительство представляет участ& ки лесного фонда, предназначенные для концессионного лесопользования.

Деловая игра 1. «правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию»

2 . Потенциальный концессионер и предъявляемые им документы Перечень документов, характеризующих претендента на право концес& сии участка лесного фонда 1. Заявление претендента о предоставлении ему в концессию участка лесного фонда с указанием: а) полного наименования заявителя; б) юридического и фактического адреса заявителя; в) наименования лесхоза, лесничества, на территории которых распо& ложен испрашиваемый участок лесного фонда; г) перечня кварталов испрашиваемого участка лесного фонда; д) предполагаемого срока пользования; е) предполагаемых видов пользования. 2. Справка о наличии у претендента просроченной задолженности по налогам и сборам на последнюю отчетную дату. 3. Техническая характеристика заявителя с указанием имеющегося на балансе оборудования, машин и механизмов: а) лесозаготовок; б) транспорта леса; в) дорожного строительства; г) переработки древесного сырья; д) лесовосстановления; е) противопожарного назначения. 4. Свидетельство о постановке заявителя на налоговый учет (копия, за& веренная нотариально). 5. Обязательство (гарантийное письмо) по возмещению расходов по подготовке и оформлению документов на право пользования. 6. Основные показатели производственно&хозяйственной деятельнос& ти претендента (см. ниже).

Основные показатели, характеризующие эффективность производственно*хозяйственной деятельности __________________________________________________________________ (полное наименование предприятия)

Должность, фамилия, имя, отчество руководителя: __________________________________________________________________ Место и дата государственной регистрации: ___________________________ Год начала деятельности по лесопользованию: _________________________

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

№п\п

Наименование показателя

ед.изм

Производственная мощность по лесозаготовкам

тыс. кбм

Производственная мощность по переработке древесины (по сырью)

тыс. кбм

Инвестиции в основной капитал

тыс. руб.

Среднегодовая стоимость основных фондов

тыс. руб.

Износ основных фондов

Рентабельность продукции по видам

Прибыль (+), убыток (&)

2002 г.

___месяцев 2003 г.

тыс. руб.

Предоставленную информацию подтверждают прилагаемые: — бухгалтерский баланс; — отчет о движении денежных средств; — отчет о прибылях и убытках; — справка из районной ГНИ о сумме начисленных и фактически упла& ченных налогов. Поступило общее предложение убрать из перечня документов пункт 3 «Техническая характеристика заявителя с указанием имеющегося на балан& се оборудования, машин и механизмов»; в пункте 6 «Основные показатели производственно&хозяйственной деятельности претендента» оставить только характеристику производственной мощности по перерабатываю& щим производствам и справку из районной ГНИ об отсутствии задолжен& ности по налогам. Представители неправительственных организаций предложили вклю& чить в перечень документов, характеризующих претендента на право кон& цессии участка лесного фонда, наличие навыков и опыта претендента в об& ласти лесоуправления и управления окружающей средой. 3. Орган, принимающий и рассматривающий заявления лесопользова* телей. Органами, принимающими и рассматривающими заявления лесополь& зователей, могут быть: — Федеральный орган; — территориальный орган в субъекте Федерации; — орган исполнительной власти субъекта Федерации; — Лесная комиссия.

Деловая игра 1. «правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию»

Обсуждение этого вопроса вызвало бурную дискуссию между предста& вителями Федерального органа управления лесным хозяйством и предста& вителями органа исполнительной власти субъекта Федерации. Представи& тели Федерального органа управления лесным хозяйством высказались в поддержку Федерального органа в качестве органа, принимающего и рас& сматривающего заявления лесопользователей, подкрепляя свое мнение ар& гументом о том, что леса находятся в федеральной собственности соответ& ственно, и решение о передаче лесного фонда в пользование должно при& ниматься на федеральном уровне. Представители бизнеса предложили вопрос по крупным концессиям решать на федеральном уровне, по концессиям небольших размеров — на региональном уровне (согласно предложениям представителей бизнеса минимальный размер концессий должен быть 1 млн. га). В итоге представители Федерального органа управления лесным хозяй& ством согласились с тем, чтобы в состав Лесной комиссии включить пред& ставителей федерального, регионального и муниципального уровней уп& равления. 4 . Орган, принимающий решения о проведении лесных конкурсов и торгов Представители субъектов Федерации и неправительственных организа& ций считают, что полномочия по принятию решений о проведении лесных конкурсов и торгов должны быть предоставлены Лесной комиссии. С точки зрения представителей федеральных органов управления решение о про& ведении лесных конкурсов и торгов должен принимать собственник лес& ных ресурсов, т.е. Правительство РФ. 5 . Орган, организующий проведение торгов По мнению представителей бизнеса, организаторами аукционов должн быть орган исполнительной власти субъекта Федерации. Феде& № пп Критерии

Баллы

Направления использования древесины и планируемые объемы

— в круглом виде

— для механической переработки

— для глубокой химической переработки

1.2

Степень использования лесосечного фонда

1.3

Развитие инфраструктуры (включая строительство дорог, объектов социально&бытового назначения)

1.4

Планирование социального развития (повышение процента занятости, трудоустройство)

1.5

Обязательства по соблюдению принципов устойчивого лесопользования

Финансовые предложения

1.1

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

ральные органы категорически не согласны с точкой зрения бизнеса и считают, что ответственным за организацию должен быть тот орган, ко& торый принимает решение о проведении лесных конкурсов и торгов, т. е. Правительство РФ. 6 . Критерии отбора концессионеров при проведении торгов Перечень критериев отбора концессионеров при проведении торгов Представители бизнеса выделяют три основных критерия, которыми необходимо руководствоваться при отборе претендентов: финансовые предложения, направления использования древесины и обязательства по соблюдению принципов устойчивого лесопользования. При чем, по мне& нию представителей бизнеса, предпочтение следует отдать переработке древесины (механической или глубокой химической — непринципиаль& но), нежели реализации древесины в круглом виде. 7 . Орган, принимающий решения по результатам торгов По мнению представителей органа исполнительной власти субъекта Федерации, такое право может быть предоставлено Лесной комиссии.

Какие нормативные документы необходимы для процедур предоставления участков лесного фонда в концессию С точки зрения бизнеса, необходим специальный закон о лесных концес& сиях, для разработки которого нужно создать рабочую группу. А.П. Петров подчеркнул принципиальную важность придания рабочей группе соответ& ствующего статуса, и что примером этому может служить разработка новых лесных законов в странах Балтии. Представители Федеральных органов предложили подождать выхода в свет нового «Лесного кодекса» и только после этого определиться с тем, какая дополнительная нормативно&зако& нодательная база потребуется. Представители органа исполнительной вла& сти субъекта Федерации не видят принципиальной разницы между концес& сиями и арендой, на их взгляд, нужен закон о лесопользовании.

ГЛАВА 7 ДЕЛОВАЯ ИГРА 2. КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ: БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВ СТОРОН Г.Н. Филюшкина, Санкт&Петербургская государственная лесотехническая академия

Вопросы и их обсуждение Вниманию участников игры был предложен макет концессионного согла& шения. Макет концессионного соглашения 1. Стороны 2. Предмет 3. Сроки 4. Концессионная плата 5. Пользование лесом. Права и обязанности сторон 6. Лесовосстановление и уход. Права и обязанности сторон 7. Охрана и защита лесов. Права и обязанности сторон 8. Инвестиционная деятельность. Права и обязанности сторон 9. Особые условия 10. Разрешение споров Участники семинара сконцентрировали свое внимание на двух вопро& сах: сроки концессионного соглашения и концессионная плата.

1 . Сроки договора. Аргументы в пользу каждого варианта. Краткосрочные договоры — сроком до 5 лет, когда предметом соглаше& ния являются объемы заготовленных ресурсов Долгосрочные договоры — предметом концессий выступает площадь лесного фонда. Варианты: Стартовый период &20 лет с продлением через каждые 10 лет на последующие 10 лет До 49 лет До 99 лет

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Мнения представителей бизнеса по этому вопросу разошлись. Рассматривая эту проблему, акцентировали внимание на трех вопросах: 1) возможность продления договора (срока), 2) продолжительность, 3) контроль и процедуры для внесения изменений в договор. По мнению бизнеса, нет необходимости устанавливать фиксированный срок концессионного соглашения в годах (продолжительность в годах — это искусственный параметр), в каждом конкретном случае срок необходи& мо увязывать с возрастом спелости насаждений, оборотом рубки. Другие предложили в качестве стартового срока 10 лет, при этом допуская и другие варианты в зависимости от региона (участка лесного фонда). Представители бизнеса предложили внести изменения в «Правила рубки». Неправительственные организации согласны с бизнесом в наличии трех принципиальных вопросов, касающихся установления срока концес& сионного соглашения. Эта группа участников семинара решительно возражает против срока менее чем 5 лет, Они считают, что срок менее 5 лет не следует даже рассма& тривать. С экологической точки зрения, оптимальным является срок 25 лет. Что касается мониторинга, по мнению неправительственных организаций, его должна осуществлять независимая третья сторона. Регионы заметили, что срок это не самое главное, так как расчетная ле& сосека очень часто осваивается до окончания действия договора, и, в пер& вую очередь, необходимо сфокусировать внимание на мониторинге дея& тельности концессионеров. Джон Грей придерживается мнения, что срок концессий должен быть в пределах 15&20 лет, с первоначальным мониторингом (контролем) через 5 лет и последующим продлением договора каждые 10 лет.

2 . Концессионная плата (1) где F — ежегодная плата F0 — условно&постоянный размер платы P — цена древесины на корню (неналоговый платеж) V — объем заготовленной древесины Условно&постоянный размер определяется государством через затраты на административное управление лесным фондом, зависит от состояния лесного фонда и от инвестиционной деятельности концессионера. Регулируя размер условно&постоянной части концессионной платы, го& сударство стимулирует освоение малопродуктивных насаждений через привлечение инвестиций.

Деловая игра 2. концессионное соглашение: баланс интересов и обязательств сторон

Цена древесины на корню устанавливается через переговорный про& цесс в системе двух пределов (2) где r — лесная рента, руб/м3,

(3)

Р0 — цена конечной продукции деревопереработки, руб/м3, R0 — нормативная прибыль в производстве конечной продукции, руб/м3, С0 — издержки на производство конечной продукции, руб/м3, Сt — транспортные расходы на доставку кубометра круглых лесоматери& алов к пункту из переработки руб/м3, R1 — нормативная прибыль на лесозаготовках, руб/м3, С1 — издержки производства на лесозаготовках, руб/м3, m — расход древесины в кубометрах на единицу конечной продукции. (4) f — нормативная стоимость воспроизводства, охрана, защита лесов S — нормативные затраты в лесохозяйственном производстве, руб./м3; Rf — нормативная прибыль в лесохозяйственном производстве, руб./м3.

Представители бизнеса считают, что конечным продуктом для расчета лесной ренты должен быть круглый лес, так как различные лесоперераба& тывающие компании, претендующие на один и тот же участок лесного фонда, имеют разную конечную продукцию, а, соответственно, разный уро& вень цен и затрат на эту продукцию. Представители бизнеса опасаются, что производитель с более глубокой степенью переработки древесины будет платить более высокие платежи за пользование лесным фондом, так как рентный доход у него наибольший. По мнению организаторов игры, при отсутствии определенной страте& гии развития региона, например, приоритетное развитие лесопиления, для собственника лесного фонда важно, кто предложит наивысшую цену за ресурс при прочих равных условиях, а не способ переработки древесины

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

А.П.Петров заметил, что рента должна рассчитываться не для отдельного предприятия, а для региона в целом и корректироваться ежеквартально в за& висимости от рыночной ситуации с привлечением бизнеса к этой работе.

ГЛАВА 8 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ СЕМИНАРА Международный семинар по концессионному лесопользованию, органи& зованный Всемирным банком совместно с МПР России, обсудил проблемы и перспективы развития лесопользования в России. В работе семинара приняли участие около 60 специалистов федераль& ных органов исполнительной и законодательной власти, органов исполни& тельной власти субъектов Российской Федерации, территориальных орга& нов МПР в субъектах Федерации, представители частного лесопромышлен& ного бизнеса, неправительственных природоохранных организаций, со& трудники Всемирного банка и международных организаций. Семинару были представлены материалы о современном состоянии ле& сопользования в Российской Федерации, проекты федеральных законов о концессионных соглашениях и неналоговых платежах за пользование лесным фондом. Участники семинара были ознакомлены с международным опытом в об& ласти концессионного лесопользования в бореальных и тропических ле& сах и с позицией Всемирного банка в области устойчивого лесоуправления и лесопользования. В процессе дискуссии участники совещания подтвердили, что существу& ющие формы организации лесопользования не отвечают экономическим, экологическим и социальным интересам субъектов лесных отношений, ус& тановленных лесным законодательством. Процедуры получения прав на осуществление пользований чрезмерно бюрократизированы, отсутствует должная конкуренция лесопользователей, платежи за пользование лесным фондом устанавливаются через налоговый механизм без учета региональ& ных и рыночных факторов, лесохозяйственные работы финансируются за счет внебюджетных средств лесхозов и бюджетов субъектов Федерации без гарантии поступления этих средств. Лесопользование остается низкодо& ходным в системе государственного управления лесопользованием, отсут& ствуют экономические стимулы для привлечения инвестиций и для выпол& нения лесохозяйственных работ лесопользователями. Участники семинара едины в том, что для преодоления названных нега& тивных последствий государство должно передать часть государственных правоприменительных функций, в настоящее время выполняемых государ& ственными структурами — лесхозами, лесопромышленному бизнесу на ос& новании долгосрочных договоров — концессионных соглашений. В процессе проведения деловых игр участники семинара высказали свои позиции по основным вопросам концессионного лесопользования, включающим: — процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию, обеспечивающие наличие достоверной информации о лесном фон&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

де, равноправие всех претендентов, состязательность при проведе& нии конкурсов, гласность в объявлении результатов; — формирование лесных комиссий в субъектах Федерации в качестве органа, в рамках которого необходимо проводить постоянный пере& говорный процесс между органами государственной власти и лесо& пользователями; — содержание концессионных соглашений на право пользования уча& стками лесного фонда, основанных на балансе экономических инте& ресов концедента и концессионера; — сроки концессионных соглашений, устанавливаемые в договоре в за& висимости от обязательств сторон в части реализации инвестицион& ных проектов и обязательств по хозяйственному управлению лесным фондом; — размеры и порядок установления и взимания концессионной платы за пользование лесным фондом. При обсуждении этого вопроса были одобрены основные положения проекта федерального закона о не& налоговых платежах за пользование лесным фондом, которые долж& ны составить основу концессионной платы, увязанную с инвестици& онными проектами концессионеров; — порядок финансирования мероприятий по хозяйственному управле& нию лесным фондом с использованием договорных (контрактных) цен на лесохозяйственные работы; — правовое и нормативное сопровождение всех процедур заключения и реализации концессионных соглашений в лесопользовании. В ходе семинара сделаны следующие отдельные замечания и рекомен& дации.

Предварительные условия управления концессионным лесопользованием Зонирование лесного фонда является непосредственной функцией лесной службы. В ходе зонирования необходимо определить объекты долгосроч& ного лесопользования для участков лесного фонда. Такой план определяет участки, отводимые для заключения концессионного соглашения, а также участки, которые будут использованы для других целей. Планом лесоуст& ройства будут также определены стратегические цели развития лесного хо& зяйства (восстановление, охрана, защитные функции леса и т.д.). Зонирова& ние лесного фонда позволит обозначить размеры и границы участков лес& ного фонда, отводимых под концессионное лесопользование, а также сро& ки поэтапной передачи указанных участков под концессии (10&20 лет). Для обеспечения привлекательности для инвесторов и оптимизации состя& зательности между потенциальными участниками торгов, органы лесного управления должны самым тщательным образом подойти к определению размеров и местонахождений концессий, а также сроков передачи указанных участков посредством зонирования лесного фонда на регио& нальном уровне.

Выводы и рекомендации семинара

Предоставление участков в концессию Концессионные соглашения и договоры на другие виды лесопользования должны заключаться на основе прозрачного и основанного на рыночF ных принципах механизма торгов в соответствии с двухэтапным про& цессом отбора претендентов — предварительный отбор кандидатов на ос& нове технических критериев и определение победителя по финансовым предложениям. Все заинтересованные лесопользователи должны иметь право принять участие в этом процессе (не должно быть никакой монопо& лии или дискриминации). Процессом отбора должна руководить межве& домственная комиссия (в составе представителей Министерства природ& ных ресурсов, Минэкономразвития, Минпромнауки, Минфина, Минсельхо& за), включая представителей федеральных и местных органов власти. От& дельные положения концессионного соглашения следует опубликовывать заблаговременно, а не согласовывать их после объявления победителя. Это необходимо для того, чтобы обеспечить равные условия для всех участни& ков данного процесса. Для обеспечения прозрачности процедур предостав& ления участков лесного фонда в пользование можно привлечь независи& мую организацию или обеспечить участие в этом процессе независимого наблюдателя.

Создание профессиональной лесной администрации для управле* ния концессионным лесопользованием Реализация государственных функций управления концессионным лесо& пользованием требует наличия высококвалифицированных структур госу& дарственной лесной службы, способных обеспечить контроль за выполне& нием юридических и договорных обязательств концессионерами. Необхо& димо обеспечить достаточное финансирование указанных служб с тем, чтобы они могли осуществлять функции планирования, мониторинга и контроля. Во многих странах Восточной Европы и Центральной Азии в результате реформ в этой области произошло разделение государствен& ных и хозяйственных функций в лесном хозяйстве. Функции контроля должны быть отделены от функций государственного управления лесами, а финансирование государственной лесной службы должно осуществлять& ся исключительно из бюджета. Хозяйственные функции необходимо во все возрастающей степени передавать государственным предприятиям, осуще& ствляющим свою деятельность на коммерческих принципах. Такие пред& приятия должны иметь право распоряжаться средствами, которые форми& руются за счет платежей за пользование лесным фондом, а также реализа& ции продукции (работ, услуг). Обучение специалистов, оснащение современным оборудованием, улуч& шение условий труда внедрение информационных систем являются основ& ными факторами усиления государственной лесной службы. Следует также внедрить систему оплаты труда по результатам деятельности работника.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Мониторинг и контроль выполнения концессионных обязательств Деятельность лесной администрации должна быть усилена в двух основ& ных направлениях: во&первых, контроль на местах за соблюдением приро& доохранных обязательств концессионером; во&вторых, обеспечение сбора лесных доходов. В этой связи, чтобы свести к минимуму возможность при& нятия произвольных решений, при обеспечении контроля за исполнением законодательства необходимо сначала сосредоточить усилия не на слож& ных правилах проведения лесохозяйственных работ или налогах на при& быль, а на четко сформулированных и легко контролируемых правилах и параметрах, например, географических границах годовых участков лесо& заготовок и уплате концессионных платежей, зависящих от площади лес& ного фонда. Необходимо сосредоточить внимание на результатах работы, а не на затратах, а также на выработке и реализации конкретных меропри& ятий, результаты которых можно легко измерить. Сложность правил и спо& собность лесной администрации обеспечивать их исполнение — вот вы& бор, который необходимо сделать при разработке новых правил лесополь& зования и положений концессионных соглашений. Меры, направленные на формирование высококвалифицированной лесной службы (обучение спе& циалистов, обеспечение взаимодействия и распространение опыта, обес& печение соответствующим оборудованием), должны следовать тем же принципам.

Сбор доходов Следующие принципы должны стать элементом современного режима на& логообложения лесной отрасли: — Необходимо увеличить сбор лесных доходов за счет рентных плате& жей, основанных на размере участка, переданного в пользование на условиях контракта, и выплачиваемых в качестве вознаграждения за доступ к данному участку лесного фонда (долевое участие в лесной ренте). — В целях увеличения лесных доходов основное внимание следует уде& лять обеспечению сбора лесных платежей, а не увеличению ставок или введению новых налогов. Необходимо сократить число лесных платежей и количество органов, занятых их сбором (система «одно окно») — Необходимо снизить уровень неопределенности, увеличив при этом уровень надежности сбора лесных доходов путем формирования ста& вок лесных платежей на основе открытого рыночного механизма, а не административным путем. Можно предложить разные типы тор& гов (аукционы, конкурсы). Полученные в ходе аукциона рентные ставки будут отражать фактическую рыночную стоимость лесного фонда, а не ставки, рассчитанные административным путем, отражая одновременно с этим готовность лесопользователей платить по та& ким ставкам. Роль администрирования в определении концессион&

Выводы и рекомендации семинара

ной платы должна быть сведена к установлению минимальной цены древесины на корню для проведения лесных аукционов и обеспече& нию состязательности лесозаготовителей. Обеспечение прозрачнос& ти и состязательности является основной задачей, решение которой необходимо обеспечить при проведении реформы. — Плата, зависящая от площади и устанавливаемая в ходе аукF ционов, должна стать основным компонентом лесных платежей. Та& кой вид платежей может обеспечить оптимальное соотношение осо& бенностей каждого участка лесного фонда (качество древесины, сте& пень доступности, стоимость лесохозяйственных работ) и специфи& ки каждой лесозаготовительной компании (технологическая эффек& тивность, рыночные возможности). При этом лесопользователи по& лучают стимулы к экономии древесного сырья, внедрению техноло& гий производства товаров с более высокой добавленной стоимостью, а также к инвестированию в новые технологии. Такие платежи легко собирать и в то же время от их уплаты трудно уклониться. — Концессионная плата должна состоять из двух частей: платы, завися& щей от площади участка лесного фонда (А), и попенной платы, зави& сящей от объема заготовленной древесины (S). Общий лесной доход (R), формируемый на основе концессионного соглашения, рассчиты& вается по основной формуле R = s*V+A (где V — готовой объем заго& товленной древесины в кубических метрах). Расчет лесных ставок не& обходим для определения базовой цены и оценки максимального уровня цен, на который лесозаготовительные компании готовы вы& ставить свои предложения. — В качестве важного стимула участия частных структур в процессе концессионного лесопользования, необходимо разработать меха& низм независимой и признанной на международном уровне систеF мы сертификации третьей стороной. Для частных компаний в качестве такого стимула можно рассмотреть возможность сниже& ния концессионной платы. Обоснованием для ее снижения является принятие на себя лесопользователем важных обязательств по прове& дению лесохозяйственных мероприятий, которые бы в противном случае финансировались лесной службой. Требования к сертифика& ции следует установить на федеральном уровне с помощью рабочих групп, представляющих все заинтересованные стороны.

Апробирование системы концессионного лесопользования в пилот* ных регионах Системы усовершенствованного лесопользования, основанные на согла& шениях с лесопользователями, следует сначала апробировать в пилотных регионах. Это позволит уточнить правила и операционные процедуры, ук& репить институты и обучить персонал, прежде чем распространять новые системы на другие регионы. В частности, соглашения с лесопользователя&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

ми следует апробировать в тех регионах, где имеется высокая конкуренция и где шансы на успех предпочтительней. Предлагается следующий план: (a) В целях обозначения участков лесного фонда, выделенных для ус& тойчивого лесопользования, защиты и охраны экологических и со& циальных ценностей, а также определения участков лесного фонда, передаваемых в аренду с указанием сроков аренды, в пилотных реги& онах необходимо выполнить лесоустройство. (b) Необходимо оценить потребность со стороны лесозаготовительных предприятий и скорректировать возможные экономические откло& нения (проверить наличие условий для настоящей конкуренции). (c) Определение прозрачных конкурсных процедур и публикация текс& та типовых соглашений с заблаговременным уведомлением о правах и обязанностях пользователя по каждой концессии (никаких двусто& ронних переговоров); (d) Выделение ограниченного количества участков лесного фонда в концессионное лесопользование в качестве пилотных. Выбор ука& занных концессий (местонахождение, размер, качество древесины) должен быть таким, чтобы привлечь интерес достаточного числа со& искателей. Более доступные участки лесного фонда наверняка при& влекут больше соискателей среди потенциальных участников дан& ного процесса, поэтому именно такие участки и следует использо& вать в качестве пилотных. Для сопровождения указанных пилотных проектов и обеспечения эффективного мониторинга исполнения договорных обязательств концессионерами может возникнуть не& обходимость укрепления государственной лесной службы. Применение пилотного концессионного лесопользования позволит правительству и заинтересованным сторонам выявить возможные ошиб& ки, выработать необходимые дополнительные меры предосторожно& сти, прежде чем эта система будет внедрена в практику с учетом россий& ской специфики. Она позволит оптимизировать положительные результа& ты новой системы и обеспечить ее поэтапное внедрение на общенацио& нальном уровне. Для учета на более раннем этапе опыта реализации пи& лотных соглашений, совершенствования и уточнения правил, операцион& ных процедур, обеспечения потенциала органов лесного управления не& обходимо осуществлять тщательный мониторинг исполнения концесси& онных соглашений. Для реализации концессий как высокорентабельной формы организа& ции лесопользования и обеспечения устойчивого социального и экономи& ческого развития лесного сектора Российской Федерации, участники меж& дународного семинара выступили с рекомендациями: — К федеральным органам законодательной и исполнительной власти: обеспечить создание правовой и нормативной базы для практической реализации концессионных соглашений, в частности, разработку законо& проекта о концессии участков лесного фонда, что предусмотрено 2003 г.

Выводы и рекомендации семинара

Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003& 2010 гг. — К федеральному органу государственного управления лесным хозяй& ством (Министерству природных ресурсов РФ) и его территориаль& ным органам в субъектах Федерации: — Считать научные работы, направленные на создание и реализацию механизма концессионного лесопользования приоритетными как по объемам финансирования, так и срокам их выполнения. Организо& вать выполнение научных работ во взаимодействии с научными орга& низациями Минпромнауки, привлекая на эти цели финансовые сред& ства частных лесопромышленных компаний; — Создать необходимую информационную базу по учету лесного фон& да, используемую в лесоустроительных проектах, являющихся обяза& тельной частью концессионных соглашений. — К органам законодательной и исполнительной власти субъектов Фе& дерации: — Разработать региональные программы развития и размещения про& изводств лесного сектора с учетом концессионных форм организа& ции лесопользования, предусмотрев в этих программах финансовые средства на создание социально&бытовой инфраструктуры, включая строительство дорог. — К потенциальным концессионерам (инвесторам): — Разработать модель бизнес&плана, предусмотрев в нем выполнение обязательств по хозяйственному управлению лесным фондом и эко& логических требований к состоянию лесного фонда; — Оосуществить подготовку и переподготовку кадров, необходимых для выполнения работ по хозяйственному управлению лесным фондом, ре& ализуя для этих целей программы дистанционного обучения. Участники семинара считают необходимым продолжить проведение международных, всероссийских и региональных конференций, семина& ров, совещаний по проблемам организации устойчивого лесопользования и просят Государственную Думу, МПР России, Минпромнауки, Всемирный банк поддержать вышеуказанную деятельность. На следующем семинаре можно рассмотреть вопросы реформирования государственной лесной службы и механизмов финансирования для организации устойчивого ле& сопользования.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Приложение 1. Программа семинара Международный научноFпрактический семинар «Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользоF вания в России» Сопредседатели: проф. Анатолий Петров (ректор ВИПКЛХ) и Герхард Дитерле (Всемирный банк) День 1: четверг, 5 июня 09.20

Регистрация участников и кофе

10.00

Открытие и приветствие участникам семинара Валерий Рощупкин, первый зам. министра природных ресурсов РФ, Александр Беляков, председатель комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ. Герхард Дитерле, ведущий специалист лесного сектора Всемир& ного банка

10.15

«О разграничении полномочий в сфере управления леF сами между уровнями государственной власти». Алек& сандр Беляков (Государственная Дума РФ)

10.30

«Организация и государственное управление лесопольF зованием в РФ». Виктор Нефедьев (МПР России)

10.55

«Концепция федерального закона «О концессионных соF глашениях». Игорь Юнов (Минэкономразвития России)

11.15

«Концепция федерального закона «О платежах за польF зование лесным фондом». Лариса Титова (МПР России)

11:35

Вопросы и ответы

12.20

Обед

13.20

«Политика Всемирного банка в области устойчивого соF хранения и развития лесов и его взгляд на реформы лесF ной политики в России». Герхард Дитерле (Всемирный банк)

13.50

«Опыт концессионного лесопользования в Канаде». Джон Грей (Канада)

14:25

Вопросы и ответы

14.40

Перерыв на кофе

15.00

«Опыт концессионного лесопользования в странах с троF пическими лесами». Алэн Карсенти (Франция)

15.35

«Независимый мониторинг лесных концессий». Предста& витель Всемирной лесной вахты в России

Приложения

16.10

Вопросы и ответы, дискуссия

16.40

Презентация и обсуждение сценариев «деловых игр». Проф. Анатолий Петров (ректор ВИПКЛХ)

День 2: пятница, 6 июня 09.00

Деловая игра 1. Правовые процедуры предоставления участков лесного фонда в концессию. Председатель: к.э.н. Галина Филюшкина

10:30

Перерыв на кофе

11.00

Обсуждение результатов Деловой игры 1 и рекомендаF ций для разработки проекта «Порядка подготовки и выF деления в концессию участка лесного фонда»

12.30

Обед

13:30

Деловая игра 2. Концессионное соглашение: баланс инF тересов и обязательств сторон. Председатель: проф. Анато& лий Петров

15.30

Перерыв на кофе

16.00

Обсуждение результатов Деловой игры 2 и рекомендаF ций для разработки проекта «Типового соглашения о концессии участка лесного фонда, закрепляющего права и обязанности обеих сторон»

17.00 &

Общая дискуссия. Принятие рекомендаций и закрытие семинара. Герхард Дитерле (ведущий специалист лесного сек& тора Всемирного банка), проф. Анатолий Петров (ректор ВИПКЛХ).

Приложение 2. Список участников семинара Министерства Российской Федерации РОЩУПКИН Валерий Павлович

Министерство природных ресурсов РФ/Первый зам. министра, руководитель Государственной лесной службы

НЕФЕДЬЕВ Виктор Викторович

Министерство природных ресурсов РФ/Начальник Управления лесопользования

ТИТОВА Лариса Павловна

Министерство природных ресурсов РФ/Зам. Начальника Управления лесного фонда

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

ГАВРИЛЬЕВА Валентина Сергеевна

Министерство природных ресурсов РФ/Начальник отдела Департамента законопроектной и нормативной деятельности

ДОРОШИН Юрий Петрович

Министерство природных ресурсов РФ/Руководитель Управления охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда

ФЕДОРОВ Андрей Алексеевич

Министерство природных ресурсов РФ/Зам начальника отдела сотрудничества с международными организациями в области природопользования

КОНЧАКОВ Владимир Васильевич

Минпромнауки России, Департамент промышленной и инновационной политики лесопромышленного комплекса

ЮНОВ Игорь Владимирович

Минэкономразвития России, Департамент экономики окружающей среды и природных ресурсов/ Зам. руководителя

СМИРНОВ Анатолий Иванович

Минпромнауки России, Департамент промышленной и инновационной политики лесопромышленного комплекса /Зам. нач. отдела

КОРОБКИН Гл. Специалист Главного управления Александр Владимирович природных ресурсов Администрации Красноярского края СОЛДАТОВ Центр защиты леса Красноярского края/ Владимир Владимирович Директор ГУРЬЕВ Валерий Власович

Зам. министра лесной промышленности Правительства Хабаровского края

Государственная Дума Российской Федерации БЕЛЯКОВ Александр Семенович

Председатель комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации

Научные, проектные, учебные заведения БУРДИН Николай Александрович

ОАО НИПИЭИлеспром / Генеральный директор

Приложения

ПОТАПОВ Иван Михайлович

Центральное государственное лесоустроительное предприятие (ЦЕНТРЛЕСПРОЕКТ)/ Начальник

ПЕТРОВ Анатолий Павлович

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ Ректор

ЛOВЦОВА Надежда Владимировна

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ Проректор по учебной работе

ФРЕМОН Тамара Валентиновна

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ доцент

ЛЮТИКОВА Надежда Сергеевна

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ старший преподаватель

ДРОСКОВ Александр Евгеньевич

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ руководитель международного отдела

ГЕРАСИМОВА Жанна Евгеньевна

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ Эксперт отдела международного сотрудничества

КИРИЛОВА Валентина Ивановна

Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ)/ методист

РОДИН Сергей Анатольевич

Всероссийский научно&исследовательский институт лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИЛМ) / Директор

ФИЛЮШКИНА Галина Николаевна

Санкт&Петербургская государственная лесотехническая академия / Доцент кафедры экономики и лесоуправления

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

ФИЛИПЧУК Андрей Николаевич

Международный центр по лесам МПР России / Директор

КОСТЕНЧУК Николай Арнольдович

Международный центр по лесам МПР России / Зав. Сектором координации НИР

КОНДРАТЮК ФГУП "Государственный научный центр Владимир Александрович лесопромышленного комплекса"/ Зам. Генерального директора КОРОБОВ Владимир Васильевич

ОАО "ЦНИИМЭ"/ Зам. генерального директора

Прочие организации ЧУЙКО Дмитрий Дмитриевич

ЗАО "Илим Палм Энтерпрайз" / Директор по развитию

ПИНЯГИНА Наталия Борисовна

Группа компаний "Титан" / Директор по инвестициям

ВОРОБЬЕВ Валерий Васильевич

Производственно&коммерческое предприятие "Титан"/ Зам. Генерального директора по снабжению

ВВЕДЕНСКИЙ Владимир Евгеньевич

Северо&Западная лесопромышленная компания / Начальник юридического отдела

ЧАНFСА Виктор Анатольевич

ЗАО "Новоенисейский лесохимический комплекс" (г. Лесосибирск Красноярского края) / Зам. Генерального директора

ПОНДАРЬ Сергей Иосифович

Интернейшнл Пейпер ОАО (г. Светогорск Ленинградской области)/ Генеральный директор

НЕСТЕРОВ Максим Сергеевич

Интернейшнл Пейпер ОАО (г. Светогорск Ленинградской области)/ Нач. отдела по лесообеспечению

ПЕТРОВ Дмитрий Александрович

ЗАО "Концерн ЛЕМО" Нач. отдела лесообеспечения

ТРУБИН Дмитрий Владимирович

Департамент ЛПК Администрации Архангельской области / Консультант Управления анализа и развития ЛПК

ДЕРБИН Василий Михайлович

ОАО "Соломбальский ЛДК" Заместитель директора

Приложения

ГОРОШКОВ Анатолий Николаевич

ОАО "Баджальский леспромхоз&2" (Хабаровский край)/ Генеральный директор

ПИТОВРАНОВ Сергей Евгеньевич

Консультант МПР России по Пилотному проекту по устойчивому лесопользованию

Международные организации ТЕПЛЯКОВ Виктор Константинович

Всемирный союз охраны природы(IUСN) / Координатор лесной программы по СНГ

СУЛЯНДЗИГА Родион Васильевич

Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ/ Первый Вице&президент

ПТИЧНИКОВ Андрей Владимирович

Всемирный фонд дикой природы / Координатор лесной программы по России

ЯРОШЕНКО Алексей Юрьевич

Гринпис России / Координатор лесной программы

Всемирный банк DIETERLE Gerhard

Lead Forestry Specialist, ECSSD

KUSHLIN Andrey

Senior Forestry Specialist, ECSSD

GRAY John

Department of EconomicsUniversity of Manitoba (Canada)/ Professor

KARSENTY Alain

CIRAD, France

ALHOJARVI Pekka

SILVACULTURA Ltd. (Finland) Sustainable Development/ Chairman of the Board

SMETANINA Marina

Workshop Coordinator, World Bank Moscow Office

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Приложение 3. СИСТЕМА ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ЛЕС НА КОРНЮ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА В ПРОВИНЦИИ КВЕБЕК Жан*Пьер Адам Министерство природных ресурсов провинции Квебек, Канада Г.Н. Филюшкина Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников лесного хозяйства (ВИПКЛХ)

Провинция Квебек и Канада Провинция Квебек расположена в восточной части Канады. Основные ха& рактеристики Канады в целом и провинции Квебек приведены в таблице 1, согласно данным которой на долю Квебек приходится 15% площади Кана& ды и примерно четверть эксплуатационных лесов. Четвертая часть населе& ния страны проживает в Квебек, кроме того, основная часть (87%) — фран& коговорящего населения. Квебек вторая по уровню экономического разви& тия провинция страны.

Таблица 1. Основные показатели провинции Квебек и Канады в целом Показатели

Канада

Квебек

Процент

Площадь (млн. км 2) > общая > продуктивного леса

10 2.4

1.5 0.5

15 22

Население (млн.) >всего > франкоговорящие

31.4 6.7

7.5 5.8

24 87

Провинция Квебек богата лесами. Хвойные насаждения, расположен& ные в северной и северо&восточной части провинции, занимают 58% лесо& покрытой площади. Смешанные леса расположены в центральной части, и на их долю соответственно приходится 23%. Юг провинции покрывают лиственные насаждения (19% лесопокрытой площади). В Квебек преобладающей является государственная собственность на леса (89% эксплуатационных лесов находятся в собственности провин& ции). В 1987г. в провинции была пересмотрена система отношений между собственником лесного фонда и лесопользователем. Годовая расчетная ле& сосека была установлена в размере 35 млн. м3. Согласно договору между представителем собственника лесного фонда и лесопользователем, последнему предоставляется право на заготовку дре& весины, а также возлагаются обязательства по ведению лесного хозяйства. Договор лесопользования заключается на срок от 5 до 25 лет с возможнос& тью его продления каждые 5 лет при условии выполнения лесопользовате& лем принятых обязательств по лесовосстановлению.

Приложения

На 114 схожих участках лесного фонда в государственных лесах заклю& чено 308 договоров лесопользования. В Квебеке 11% эксплуатационных лесов, т.е. 0,055 млн.км2, находятся в частной собственности. Основной массив частных лесовладений нахо& дится на юге и юго&востоке Квебека. Частные леса также расположены в ви& де небольшого участка на западе провинции. В провинции насчитывается 120 тыс. лесовладельцев, из которых 45 тыс. зарегистрированы как лесопромышленники. В частных лесах собст& венниками заготавливается 7 — 8 млн.м3 древесины в год, что составляет 20 % общего фактического объема заготовки в Квебеке, 1 млн. м3 древеси& ны продается на корню. В Квебеке созданы 15 маркетинговых советов по частным лесам.

Система платежей за лес на корню Характеристика системы платежей за лес на корню до действующего режи& ма лесопользования (до1987 г.): — Относительно низкой уровень плата за лес на корню; — Произвольная методология установления платежей за пользование лесным фондом, нерегулярная корректировка; — Жалобы со стороны: 1. Частных лесовладельцев 2. Лесопильных предприятий, не имеющих прав на заготовку древеси& ны в государственных лесах — Спрос на древесину стал превышать предложение, т.е. ежегодную рас& четную лесосеку (РЛ). Цели реформирования системы платежей за пользование лесным фон& дом в 1987г.: — Установление платы за древесину на корню, отражающей фактичес& кую стоимость ресурса; — Внедрение подходов к формированию системы платежей за пользо& вание лесным фондом, чувствительных к ситуации на рынке; — Создание справедливой системы установления корневых цен, учиты& вающей интересы как лесопользователей, независимо от степени пе& реработки древесины, так и лесовладельцев, как частных, так и про& винции. Основные положения по формированию системы платежей за пользо& вание лесным фондом прописаны в «Законе о лесах» (Раздел 72). Согласно Закону платежи за право природопользования определяются уровнем рыF ночной стоимости леса на корню (РСЛК), т.е. ценой продаж, которую лесопользователи готовы заплатить за предоставление права заготовки древесины, а не заданным уровнем государственного дохода в виде подо& ходного налога на прибыль. Нормативными актами по платежам за право лесопользования предус& матривается:

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

— Дифференциация платежей за лес на корню по зонам; — Установление ставок платежей за пользование лесным фондом пари& тетным методом, в основу которого положена методика относитель& ного сравнения рыночных цен на древесину на корню в частных и го& сударственных лесах, предполагающая наличие информации о ситу& ации на рынке и механизма корректировки уровня корневых цен при изменении внутренних и внешних факторов. Определение ставок платежей за пользование лесным фондом в госу& дарственных лесах паритетным методом наглядно иллюстрировано на рис.1 и 2. Сущность паритетного метода заключается в установлении плате& жей за древесину на корню в государственных лесах по их фактически сло& жившемуся уровню в частных лесах с учетом производственных расходов лесопользователей в обеих категориях лесов. Согласно примеру, показанному на рис.1 и 2, за точку отсчета для уста& новления платежей за пользование лесным фондом в государственных ле& сах принимаются суммарные затраты лесопользователя в частных лесах ($70/м3), которые складываются из производственных расходов лесозаго& товителей ($50/м3) и корневых платежей ($20/м3). При паритетном подхо& де (методика относительного сравнения) при прочих равных условиях уровень платежей за древесину на корню в государственных лесах опреде&

Рис.1. Паритетный метод установления ставок платежей за пользование лесным фондом 84

Приложения

Рис.2. Графическая иллюстрация паритетного метода установления ставок платежей за пользование лесным фондом ляется разницей между суммарными затратами лесопользователей в част& ных лесах и производственными расходами лесозаготовителей в государ& ственных лесах. Например, (см. рис.1 и 2) если производственные затраты лесопользователя в государственных лесах составляют $60/м3, то плата за древесину на корню устанавливается в размере $10/м3 . Минимальный уровень платы за древесину на корню в провинции со& ставляет $4/м3. Производится ежеквартальная индексация корневых платежей с учетом изменений цен на готовую лесопродукцию. Для реализации паритетного метода необходимо наличие достоверной информации о ситуации на рынке древесины на корню и древесины в круг& лом виде, анализ сделок купли/продажи древесины с учетом объемов заго& товок. В провинции организовано ежегодное обследование лесозаготовитель& ных компаний и рынка древесины на корню и древесины в круглом виде. Производится выборка из 150 лесозаготовительных компаний, основные показатели деятельности которых исследуются и анализируются консуль& тантами. Такого рода исследования проводятся каждые 3 года. Министерст& во природных ресурсов провинции координирует этот процесс и утверж& дает полученные результаты.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Рис.3. Динамика цен хвойной древесины на корню в частных лесах за 1988>2003 гг.

Рис.4. Методика относительного сравнения. Установление зависимости затрат на заготовку древесины от объема хлыста. 86

Приложения

ИСК разрабатывает план выборки, обрабатывает данные и анализирует результаты. Основным результатом исследования и анализа исходной информа& ции о затратах десопользователей и ценах на рынке является установление средней по провинции цены древесины на корню в частных лесах, которая принимается в качестве базы для установления платы за пользова& ние лесным фондом в государственных лесах. При этом платежи за пользо& вание лесным фондом в государственных лесах отражают тенденции изме& нения цен на древесину на корню в частных лесах. На рис.3. представлена динамика рыночных цен на древесину на корню в частных лесах для ели, сосны и пихты за 1988&2003 гг. Как видно из рисун& ка, наблюдается тенденция постоянного роста цен на древесину на корню, при чем за рассматриваемый период цены выросли практически в три ра& за. В Квебеке практикуется стандартизированный подход к оценке стоимости Основные шаги реализации методики относительного сравнения пока& заны на рис.4 и 5 на примере одного параметра (объема хлыста). В практи& ке установления платежей за пользование лесным фондом учитывается 17 параметров (факторов), представленных ниже.

Рис.5. Методика относительного сравнения. Расчет затрат на заготовку древесины по зонам 87

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Параметры, определяющие уровень платежей за пользование лесным фондом Характеристики участка лесного фонда — Объем хлыста — Запас на га — Удельный вес хвойных пород — Склон и почвы — Процент эксплуатационных участков — Спелость насаждений — Процент гнилой древесины Сеть дорог — Доступность участков лесного фонда — Срок эксплуатации сети — Содержание/ремонт (государство или промышленность) Расстояние до — Лесоперерабатывающих предприятий — Рынка реализации древесины в круглом виде — Рабочей силы Качество древесины — Породный состав (ель, сосна, пихта) — Средний диаметр — Сбежистость кроны — Процент гнили Учитывается 17 параметров, влияющих на уровень затрат и цен на круг& лые лесоматериалы, и тем самым, определяющих уровень цен на древесину на корню. Согласно методике относительного сравнения устанавливаются отно& сительные затраты и цены на лесопродукцию, соответствующие компании со средней эффективностью и действующей в условиях усредненной зоны лесозаготовок. Таким образом, они могут отличаться от затрат и цен на ле& сопродукцию конкретной компании в конкретном секторе какой&либо зо& ны и служат базой для определения средней ставка платы за древесину на корню для данной зоны, основыванной на средних характеристиках усло& вий лесоэксплуатации. Для дифференциации платы за лес на корню по зонам необходимо по& лучить как можно более однородную стоимость древесины на корню внут& ри каждой зоны. В Квебеке рассчитываются ставки платы за пользование лесным фондом по 2000 районам, при этом группируются районы со сход& ной стоимостью древесины на корню. В провинции производится ежеквартальная индексация справочных (ба& зисных) ставок платы за древесину на корню на основе тенденций динамики цен на готовую продукцию по данным Министерства статистики Канады. Причиной использования механизма корректировки является двухлет& ний разрыв между изучением (обследованием) частного лесного рынка и годом начисления платы за лес на корню.

Приложения

Рис.6. Механизм индексации платежей за древесину на корню. Механизм индексации платежей за древесину на корню в зависимости от изменения уровня цен на готовую лесопродукцию представлен на рис.6.

Рис. 7. Динамика расчетных цен на древесину на корню в государственных лесах для хвойных пород за 1984>2003 гг. 89

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Динамика платежей за пользование лесным фондом в государственных лесах для хвойных пород за 1984&2003 годы, показананная на рис.7, отража& ет тенденции изменения цен за древесину на корню в частных лесах (см.рис.3).

Система финансирования лесного хозяйства Основные проблемы финансирования лесного хозяйства до 1987г. — Трудности получения бюджетного финансирования для лесного хо& зяйства от центрального ведомства (казначейского совета), — Превышение спроса на древесину над расчетной лесосекой (РЛ). Представленная на рис.8 динамика платежей за лес на корню и расходов на финансирование лесного хозяйства свидетельствует о низком финанси& ровании лесного хозяйства за рассматриваемый период. Цели реформирования системы финансирования лесного хозяйства — Финансовое обеспечение интенсификации лесного хозяйства, — Гарантированное ежегодное финансирование лесного хозяйства. Современная система финансирования лесного хозяйства предусмат& ривает поступление денежных платежей за лес на корню, а также выполне& ние лесохозяйственных работ лесопользователем в счет платы за пользова& ние лесным фондом.

Рис.8. Динамика платежей за лес на корню и расходов на финансирование лесного хозяйства за 1986>2002 гг. 90

Приложения

С этой целью Министерство природных ресурсов публикует годовой график лесохозяйственных мероприятий, оказывающего влияние на про& дуктивность и качество лесов (лесоустроительный проект), воспроизводст& во ресурсов диких животных и сохранение рекреационного потенциала (ограниченная программа), с указанием стоимости каждого мероприятия. Стоимость лесохозяйственных мероприятий соответствует затратам на их проведение, согласно данным исследований с учетом трудоемкости и сроков выполнения. В таблице 2 приводится пример, иллюстрирующий формирование пла& тежей за пользование лесным фондом и финансирование лесного хозяйст& ва в условиях выполнения лесопользователем некоммерческих рубок про& межуточного пользования.

Таблица 2. Формирование платежей за пользование лесным фондом Заготовлено древесины

100 000 м3

Средняя плата за древесину на корню

10 $/м3

Причитающиеся платежи за пользование лесным фондом

1 000 000 $

Рубки ухода в молодняках

600 га

Удельные затраты на их выполнение

1000$/га

Затраты на рубки ухода в молодняках

600 000 $

Платежи за пользование лесным фондом

400 000 $

В таблице 3 представлена информация о формировании платежей за пользование лесным фондом в государственных лесах в других многолес& ных провинциях Канады.

Таблица 3. Формирование платежей за пользование лесным фондом в многолесных провинциях Канады. Британская> Колумбия

Альберта

Онтарио

Квебек

Новая> Британия

Площадь эксплуатациионных лесов, тыс. км2

520

260

420

540

Расчетная лесосека, млн.м3

Показатели

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Таблица 3. Формирование платежей за пользование лесным фондом в многолесных провинциях Канады. (продолжение) Показатели Государственные леса, %

Британская> Колумбия

Альберта

Онтарио

Квебек

Новая> Британия

Метод Методология определения Метод оста& Метод оста& Паритет& Паритет& остаточ& платежей за пользование точной стои& точной стои& ный ме& ный метод ной стои& 8 лесным фондом мости мости тод мости Число зон

7000

Периодичностьиндексации

Ежекварталь& Ежемесячно но

Финансирование лесного хозяйства

Промышлен& Промышлен& Промыш& Государ& ность9 ность ленность ство

Ежеме& сячно

161

Ежеквар& Ежегодно тально Государ& ство

Так называется в Канаде рентный подход к установлению платежей за пользование лес&

ным фондом 9

Размер платежей за древесину на корню устанавливается с учетом стоимости лесохозяй&

ственных мероприятий.

Приложения

Приложение 4. Комментарии Всемирного банка к проекту Федерального закона «Лесной Кодекс Российской Федерации» от 13 марта 2004 г. Г. Дитерле, А. Кушлин, Всемирный банк1 Май 2004 г. Настоящая записка является частью серии кратких аналитических записок, подготовленных сотрудниками Всемирного банка в начале 2004 г. по просьбе Правительства Российской Федерации по ряду ключевых тем, име& ющих непосредственное отношение к проводимой в настоящее время эко& номической реформе и программе социально&экономического развития России. В записке в сжатой форме представлены результаты многосторон& него диалога по вопросам лесной политики, проводимого при поддержке Всемирного банка в течение всего прошлого года с участием России и дру& гих стран с переходной экономикой (более подробную информацию о но& вых публикациях Всемирного банка из серии "Институциональные преоб& разования в управлении лесами в странах с переходной экономикой" мож& но найти на сайте www.profor.info2). Настоящая работа развивает положе& ния более ранней аналитической записки, представленной Всемирным банком Правительству России в марте 2003 г.3, и адресована в первую оче& редь тем, кто в настоящее время участвует в анализе, обсуждении и доработ& ке проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации.

* * * 1. Современное состояние лесного сектора России В России леса произрастают на площади около 870 млн. га, что составляет 23% площади всех лесных угодий в мире4. На Россию приходится 55% миро& 1

Адреса для корреспонденции — gdieterle@worldbank.org и akushlin@worldbank.org

В 2003 г. и первой половине 2004 г. Всемирный банк в сотрудничестве с Министерством

природных ресурсов Российской Федерации организовал серию международных семинаров и публикаций по следующим вопросам: институциональные преобразования в управлении ле& сами в странах с переходной экономикой, развитие концессионного лесопользования, управ& ление лесными пожарами на экорегиональном уровне, системы финансирования лесного хо& зяйства, оценка потребностей в переподготовке кадров для реформы лесного сектора, формы хозяйственного управления государственными лесами. Запланированы и другие темы для об& суждения и публикаций в 2004&2005 гг. Всемирный банк также окажет методическое и коорди& национное содействие Правительству РФ в подготовке межправительственной конференции стран Европы и Северной Азии по проблемам правоприменения и управления в лесном секто& ре (FLEG), запланированной на середину 2005 г. 3

Опубликовано в сборнике "Институциональные преобразования в управлении лесами в

странах с переходной экономикой. Проблемы и решения"; Всемирный банк/ПРОФОР, 2003. 4

По данным государственного учета земель России за 2002 г., около 5% указанной площади

лесов (почти 42 млн. га) расположены на землях сельскохозяйственного назначения,

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

вого запаса леса хвойных пород, которые играют важную роль в сохране& нии биологического разнообразия планеты и стабилизации глобального климата за счет поглощения атмосферного углерода. Большая часть лесных ресурсов находится в отдаленных районах страны, характеризуемых мед& ленным биологическим ростом и хрупкой окружающей средой, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке. Биологическое разнообразие российских лесов уникально. Почти 85% территории размером 605 млн. га к востоку от Урала покрыто сомкнутыми лесами, на большей части которых заготовки леса в промышленных масштабах не проводились. В целом, начиная с 1960& х годов, наблюдается заметный прирост лесов как по площади, так и по за& пасу. Это связано в первую очередь с естественным залесением заброшен& ных сельскохозяйственных угодий, а также со снижением объемов про& мышленной заготовки древесины, наметившимся в 1980&е годы и усилив& шимся в переходный период 1990&х годов. Самым главным источником по& терь лесных ресурсов являются лесные пожары, которые охватывают об& ширные территории, особенно на Дальнем Востоке и в Сибири. При имею& щейся лесоресурсной базе, экологически приемлемый уровень ежегодного изъятия ресурсов может быть более чем достаточен для удовлетворения предполагаемого спроса на внутренних и внешних рынках при условии пе& рехода от сложившейся в России практики экстенсивного лесопользова& ния к методам более интенсивного, социально приемлемого и экологичес& ки обоснованного управления лесами5. После финансового кризиса 1998 г. произошло оживление лесопро& мышленной отрасли. Усилились процессы интеграции лесного сектора России в систему международной торговли. В 2002 г. было заготовлено до

т.е. в местах повышенного сосредоточения сельского населения. Несмотря на незначительный удельный вес в масштабах России, сельскохозяйственные леса страны являются по абсолютной площади одними из крупнейших в Восточной Европе и Средней Азии (наряду с Казахстаном, Турцией и Украиной). Эти леса играют большую роль в удовлетворении повседневных потреб& ностей местных жителей в древесине и побочной лесной продукции, а также в обеспечении важ& ных экологических, рекреационных и других социальных функций территории. Обычно эти леса находятся под более мощным антропогенным давлением, чем остальные категории лесов, что проявляется в более высоком уровне их деградации от лесных пожаров, незаконных рубок и других факторов. К сожалению, систематический учет их состояния в настоящее в России отсут& ствует. Анализ проблем управления и использования сельскохозяйственных лесов требует до& полнительного углубленного исследования и выходит за рамки настоящей записки. 5

Модельные леса, организованные в России при поддержке Всемирного фонда дикой

природы (WWF) и других международных организаций (в частности, модельный лес "Струги Красные" в Псковской области и модельный лес "Прилузье" в Республике Коми), показали от& личные примеры интенсивного, социально приемлемого и экологически обоснованного ле& сопользования, при котором задачи обеспечения экономической эффективности решаются в сочетании с задачами сохранения биологического разнообразия и независимой сертифика& ции управления лесами.

Приложения

180 млн. м3 древесины, при этом объем экспорта составил около 4,5 млрд. долл.США. Прогнозируется дальнейший рост объемов производства в связи с ростом спроса на внутренних и международных рынках. По имеющимся прогнозам, внутреннее потребление деловой древесины возрастет с 80 млн. м3 (уровень 1994 г.) до примерно 125&165 млн. м3 к 2010 г. Отмечается активный рост экспорта необработанного (круглого) леса в скандинавские страны. Объем экспорта в страны Тихоокеанского региона (главным обра& зом — Китай, Япония, Южная Корея) может к 2010 г. достичь 30&35 млн. м3 в год в эквиваленте круглой деловой древесины6. Перспективы развития рынка в целом имеют положительную направ& ленность, указывая на огромный потенциал роста лесного сектора России, который может выдвинуться на ведущие роли на глобальном уровне. Среди сравнительных преимуществ России по отношению к лесопромышленным отраслям в других странах мира, особенно в целлюлозно&бумажной про& мышленности, можно отметить следующие: • • • •

•

Наличие крупнейших в мире запасов хвойной древесины; Наличие крупного внутреннего рынка, защищенного от конкуренции; Положительные перспективы развития рынка сбыта в Европе и Китае; Сравнительно низкая себестоимость благодаря возможностям инте& грации производственного цикла лесопиления и выработки целлю& лозы и наличию недорогого древесного сырья; Высокий интерес к инвестированию в Россию со стороны лидирую& щих международных промышленных и финансовых компаний, при условии устранения существующих барьеров для частных инвестиций.

Однако самым серьезным резервом для обеспечения роста в лесном секторе России является перевод производства, ориентированного на экс& порт необработанной древесины и другого сырья, на изготовление продук& ции с более высокой добавленной стоимостью. Эту задачу можно решить только в том случае, если сочетание мер по развитию инфраструктуры, обу& чению кадров, созданию благоприятной нормативно&правовой базы и об& щему улучшению делового климата приведет к привлечению новых круп& ных капиталовложений в модернизацию сектора.

2. Основные проблемы развития лесного сектора России Обладая реальным потенциалом для роста и развития своего лесного сектора, Россия в то же время сталкивается с рядом серьезных проблем и рисков, без преодоления которых дальнейшее устойчивое развитие сектора невозможно.

Оценки рыночной конъюнктуры приведены по данным Jaakko Poyry Consulting,

Международной финансовой корпорации и Международного института прикладного системного анализа за 2001&2002 гг.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Учет двойственности общественных и коммерческих ценностей лесов при организации государственного управления лесами Проблемы реформирования институциональной и нормативно&правовой ба& зы лесного сектора в России (как и во многих других странах) проистекают из недостаточного учета двойственного характера функций и ценности лесов. С одной стороны, леса являются типичным примером уязвимого "общественно& го блага" национального и глобального уровня, управление которым со сторо& ны общества должно проводиться в целях долгосрочного поддержания функ& ций биоразнообразия, поглощения атмосферного углерода, экологических и социальных ценностей. С другой стороны, российские леса являются сущест& венным ресурсом социально&экономического развития страны, а также пре& одоления бедности в целом ряде зависящих от леса сельских регионов России. Эти два вида ценностей не являются взаимоисключающими, однако требуют наличия хорошо организованной, территориально распределенной, доста& точно финансируемой, мотивированной и обученной лесной администрации, которая работает на сохранение общественного блага и в то же время обеспе& чивает необходимые стимулы для ответственного участия частного сектора. В этой связи, все излагаемые ниже проблемы следует рассматривать в контексте необходимости разработки политики, позволяющей обеспечить баланс между этими разными функциями лесов.

Улучшение инвестиционного климата за счет создания благоприятной нормативно*правовой и институциональной базы Стремительные темпы социально&экономического развития последних лет оказали мощнейшее влияние на лесной сектор России. Сложившаяся норма& тивно&правовая и институциональная база лесного сектора более не в состоя& нии обеспечить интеграцию потребностей растущего частного сектора и ба& зовые требования к устойчивому управлению лесами и сохранению биологи& ческого разнообразия. Бизнес предпринимает серьезные усилия для обеспе& чения устойчивого и долгосрочного доступа к сырью, что является ключевым фактором для принятия обоснованных инвестиционных решений. Вместе с тем, в основе большинства арендных договоров лежат совмещенные хозяй& ственные обязательства лесной администрации (детальное планирование ле& сопользования, меры по восстановлению лесов) и бизнеса (лесозаготовки), что не способствует созданию необходимых стимулов для ответственной ре& ализации принципов неистощимого лесопользования. В настоящее время по& тенциал российского лесного ведомства не вполне достаточен для соответ& ствия требованиям рыночной экономики и принципам конкуренции. Сло& жившаяся практика арендных отношений в лесу и имеющийся технический потенциал не позволяют обеспечить ни детальное планирование лесопользо& вания на принципах ландшафтного управления, ни лесовосстановительные мероприятия на вырубленных участках лесного фонда, ни надлежащий конт& роль за лесопользованием. За последние два года были сформулированы но&

Приложения

вые подходы к аренде участков лесного фонда, в которых предусматривается более высокий уровень участия арендаторов на всех этапах цикла управления лесами. Вместе с тем следует отметить отсутствие достаточного опыта в орга& низации и проведении конкурсных торгов, а также в согласовании финансо& вых критериев конкурсного отбора с требованиями качества лесопользова& ния. Существующий в настоящее время уровень контроля и надзора в области лесопользования не отвечает этим требованиям, в результате чего целый ряд таких острых проблем, как борьба с лесными пожарами и вредителями, а так& же с незаконными рубками должным образом не решаются. В условиях расширяющегося международного рынка, продукция лесно& го сектора России должна будет все более приспосабливаться к усиливаю& щимся требованиями социального и экологического характера в рамках той или иной международно признаваемой системы независимой лесной сертификации. Необходимо также отметить продолжающееся смешение применяемых в России конкурирующих схем лесной сертификации, что также является одним из факторов снижения заинтересованности к рос& сийской лесной продукции со стороны экологически чувствительных меж& дународных рынков.

Повышение эффективности существующих механизмов финансирования лесоуправления В настоящее время уровень доходов от лесопользования, направляемых в бюджеты разных уровней, не соответствует возросшему уровню эксплуата& ции лесных ресурсов и, соответственно, не обеспечивает объемы финанси& рования, которые требуются для улучшения качества управления лесами и их охраны. Сохраняется резкий дисбаланс между ценами на древесину на кор& ню и международными ценами на соответствующую продукцию. Требует ук& репления и совершенствования механизм сбора платежей. В результате это& го возможности российского лесного ведомства по исполнению важнейших функций управления лесами (воспроизводство, планирование), охраны ле& сов от пожаров и контроля за проведением лесохозяйственных работ явно ограничены. Такое положение самым негативным образом сказывается и на уровне финансирования особо охраняемых природных территорий (ООПТ), а также других важнейших функций леса как общественного блага. Дефицит финансирования лесоуправления создал дополнительные условия для развития коррупции и незаконных рубок. Санитарные рубки, практикуе& мые на местном уровне лесхозами с основной ориентацией на пополнение собственных оборотных средств, привели к снижению качества лесов.

Укрепление основ управляемости в лесном секторе и борьбы с незаконными рубками Во многих странах мира экономическое давление со стороны нерегулируе& мой лесной торговли в сочетании со слабостью управленческого и админи&

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

стративного потенциала на местном уровне (лесхозы в случае России) по& рождает серьезные проблемы снижения управляемости лесопользования и способствует широкому развитию практики незаконных рубок. В России коррупция и незаконные рубки также считаются одной из серьезнейших проблем, из&за чего государство (собственник леса) недополучает доходы, требуемые для обеспечения экономического развития страны и реинвести& рования в лесные ресурсы, что в свою очередь ведет к сокращению лесных ресурсов. Не существует общепризнанного определения всех различных форм коррупции и незаконных действий в лесном секторе. Такие действия могут предприниматься представителями органов государственной власти и управления в личных и общественных интересах, а также представителя& ми бизнеса в целях получения коммерческих преимуществ. На международ& ном уровне общий невысокий уровень управляемости в лесном секторе в России — характеризуемый длительными и непредсказуемыми процедура& ми взаимодействия с органами управления, критическим отношением к лес& ной продукции России на экологически чувствительных международных рынках, неопределенностью производственных издержек — рассматрива& ется как одно из самых серьезных препятствий для развития предпринима& тельской деятельности и привлечения инвестиций в отрасль.

Переориентация лесохозяйственных систем В последние 30 лет на северо&западе Европейской территории России стали особо заметными изменения качественных характеристик лесного покрова, выражающиеся в массовой замене первичных, преимущественно хвойных лесов вторичными лесами с преобладанием березы и осины. Налицо стре& мительное сокращение площадей нетронутых крупных массивов коренных лесов высокой природоохранной ценности. Учитывая постоянное увеличе& ние плеча вывозки сырья к местам переработки и огромные издержки, свя& занные со строительством инфраструктуры для обеспечения доступа к но& вым участкам лесного фонда, необходимо в среднесрочной и долгосрочной перспективе обеспечить переход от экстенсивных методов крупномасштаб& ной заготовки древесины к более интенсивным и продуктивным методам лесопользования наподобие тех, что уже применяются в скандинавских странах. По мере сокращения площадей остающихся массивов коренных лесов будут нарастать требования по их сохранению и защите. Вместе с тем, чрезмерная вырубка более доступных участков лесного фонда ведет к эко& логической деградации лесных местообитаний и увеличению риска выми& рания редких и исчезающих видов растений и животных. Для обеспечения устойчивого управления такими лесами требуется фундаментальная переориентация в сторону комплексных систем управле& ния и планирования лесопользования на ландшафтной основе, способству& ющих систематическому воспроизводству лесов на вырубленных площа& дях, проведению необходимых рубок ухода и установлению нормального баланса между сохранением и использованием лесов.

Приложения

Вместе с тем, самой крупной причиной потерь лесных ресурсов, биоло& гического разнообразия и углерода в России продолжают оставаться лес& ные пожары. Их основные площади сконцентрированы главным образом в Сибири и на Дальнем Востоке, где только в 2003 г. пожарами было уничто& жено или повреждено около 20 млн. га лесов. Во многих случаях главной причиной лесных пожаров является неинформированность населения и связанное с этим неосторожное обращение с огнем вблизи населенных пунктов. Переход к более экономически и социально эффективным мето& дам управления пожарами должен быть важнейшим ориентиром деятель& ности лесного ведомства в условиях России.

Повышение качества людских ресурсов для устойчивого управления лесами Качество человеческих ресурсов лесного ведомства, лесопользователей и общества в целом является ключевым фактором для инициирования перемен в сторону устойчивого управления лесами. Имеющиеся в на& стоящее время в России средства и специалисты крайне недостаточны для обеспечения адекватного усвоения работниками лесной отрасли, лесопромышленных компаний, представителями гражданского обще& ства новых методов планирования в области лесопользования, сохране& ния биоразнообразия, технологий ведения лесохозяйственных работ с учетом интенсивного лесопользования, экономики лесного хозяйства и регулирования отношений в сфере аренды/концессии участков лесного фонда.

3. Разработка новой стратегии Правительства и подходов к решению проблем 3.1. Создание политической, нормативно*правовой и институциональной основы а) Отраслевая политика и стратегия. В последние годы, в связи со стремительным изменением роли государства в странах с переходной экономикой, задача реформирования лесного сектора перешла в разряд одной из наиболее сложных и трудных проблем, особенно в России, об& ладающей крупнейшими лесными ресурсами в мире. После нескольких лет "топтания на месте" (2000&2003 гг.), вопросы выбора основных на& правлений и вариантов разработки политики в области управления леса& ми России наконец оказались на авансцене интенсивной публичной ди& скуссии. В феврале 2004 года Правительство обнародовало свои замыслы по фундаментальной перекройке основного лесного закона страны — Лесного кодекса Российской Федерации, а также, в рамках администра& тивной реформы, реорганизации органов государственного управления лесами.

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Данные документы разработаны с целью реализации новых страте& гических целей российского руководства по удвоению валового внут& реннего продукта, диверсификации народного хозяйства и снижения административного давления на экономику. Вместе с тем, эти стратеги& ческие цели пока не трансформировались в последовательную полити& ку и стратегию управления лесами, которые бы способствовали выра& ботке правовой и институциональной базы развития лесного сектора. Опыт разработки политики и стратегии в области управления лесами имеется в ряде стран с переходной экономикой (Болгария, Латвия, Ру& мыния, Хорватия и др.). Страны&члены Европейского Союза и страны, подписавшие общеевропейские министерские декларации по сохране& нию лесов, приняли обязательства разработать национальные лесные программы, соответствующие предложениям Экономического и Соци& ального Совета ООН. В этой связи Всемирный банк рекомендует продолжить и довеF сти до логического завершения процесс разработки российской национальной лесной программы, которая станет основой для разF работки соответствующих региональных программ. Существует ос& трая необходимость в дополнительном информационном обеспечении участников этого процесса, организации дискуссий и тематических конфе& ренций. Показательно, что недавно проведенные международные семина& ры по вопросам концессионного и хозяйственного управления лесами имели большой положительный отклик. б) Лесной кодекс Российской Федерации. В последние годы поло& жения Лесного кодекса 1997 г. вошли в очевидное противоречие с новым бюджетным и земельным законодательством России. Кроме того, в Лесном кодексе зафиксировалась неоднозначная трактовка двойственной роли лесхозов, которые одновременно и охраняли леса и осуществляли в них хозяйственное управление. Поэтому действующий кодекс так и не смог со& здать надлежащих условий для привлечения новых инвестиций в лесной сектор, остро нуждающийся в коренной модернизации для поддержания и повышения конкурентоспособности своей продукции на мировых рын& ках. В рамках правовой и институциональной базы, созданной в 1997 г., сложилась система стимулов, воспроизводящая распределение прав на аренду участков лесного фонда на преимущественно субъективной и крат& косрочной основе, что не гарантировало новым инвесторам надежного, прозрачного и долгосрочного доступа к лесным ресурсам. Более того, чрезмерно директивные и жесткие подзаконные акты в области лесополь& зования не способствовали внедрению новых, экономически эффектив& ных и экологически безопасных технологий лесопользования и заготовки древесины, отвечающих требованиям мировых потребительских рынков. Растущий разрыв между требованиями лесного законодательства и реали& ями новой экономики стал одним из факторов, способствующих быстро& му росту уровня нелегального лесопользования, наносящего серьезный экономический, экологический и социальный ущерб.

100

Приложения

Проект нового Лесного кодекса, разработанный Министерством эконо& мического развития и торговли Российской Федерации7, основан на прин& ципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разно& образия лесных экосистем, обеспечения многоцелевого использования лесных ресурсов, недопустимости совмещения функций государственного управления в области нормативно&правового регулирования с функциями распоряжения лесным фондом и надзора за соблюдением лесного законо& дательства.

Преамбула проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации "Настоящий кодекс устанавливает правовые основы рационального использования, ох& раны и воспроизводства лесов, исходя из представления о лесе как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшего компонента природной среды, и природном ресурсе, служащем для удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах". В предлагаемом проекте Лесного кодекса законодательно закрепляется ряд фундаментальных изменений, нацеленных на устранение указанных выше препятствий для инвестиций (см. врезку 2).

Основные положения опубликованного проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации по улучшению условий предпринимательской деятельности 1. Права на лесопользование должны предоставляться исключительно по результатам открытых аукционов независимо от срока действия договора аренды (краткосроч& ные или долгосрочные). Практика заключения краткосрочных (на срок пять лет или менее) договоров на основании решения органа исполнительной власти должна быть прекращена. Единственным критерием принятия решения при проведении аук& циона предлагается цена. 2. Изменяется базовый характер доходов, получаемых от пользования государственны& ми лесами. Налог на лесопользование (попенная плата) заменяется платой за поль& зование лесными ресурсами в рамках договора аренды, на который распространяют& ся положения Гражданского кодекса. 3. Федеральные органы управления лесами могут делегировать полномочия по админи& стрированию лесных аукционов и договоров аренды региональным органам испол& нительной власти на основе специальных соглашений. Если региональный орган власти нарушает установленные законом принципы проведения лесных аукционов, федеральный орган управления вправе приостановить или прекратить действие со& глашения о делегировании полномочий.

Приводимый в настоящей записке анализ опирается на последнюю из официально опуб&

ликованных версий законопроекта, которая была рассмотрена и "в основном одобрена" на за& седании Правительства Российской Федерации 18 марта 2004 г.

101

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

4. Вводятся два вида договоров аренды: а. Краткосрочная аренда (1 год или менее) для отдельных видов лесопользования и без обязанностей по ведению лесного хозяйства (один лесной участок может иметь несколько арендаторов для различных видов лесопользования); б. Долгосрочная аренда (от 10 до 99 лет) для всех видов лесопользования и со все& ми обязанностями по ведению лесного хозяйства (один лесной участок — один арендатор). 5. Допускается передач прав на договор аренды, который может быть использован в ка& честве залога. 6. Леса юридически привязываются к земельному участку, на котором они произраста& ют (лесной участок). Любые сделки с лесными участками (за исключением краткос& рочной аренды) требуют регистрации в системе государственного земельного кадас& тра в порядке, установленном Земельным кодексом. 7. Добросовестные арендаторы имеют право на выкуп своего участка лесного фонда по истечении 15&летнего срока действия договора долгосрочной аренды. Положение о приватизации не распространяется на леса некоторых специальных категорий, к ко& торым, например, относятся особо охраняемые природные территории, а также зем& ли обороны. 8. Уполномоченный орган по управлению лесами не имеет права издавать какие&либо подзаконные акты и осуществлять надзор за их соблюдением. Все основополагаю& щие правовые нормы включены непосредственно в текст Лесного кодекса, а конт& роль за их соблюдением входит в полномочия федеральной службы по надзору. 9. Упрощается функциональная классификация лесов (так называемые "группы ле& сов"). Отменяется группа лесов с ограниченными эксплуатационными функциями (ранее "вторая группа"). Упрощается схема деления охраняемых лесов ("лесов пер& вой группы") на категории защитности. Основные принципы управления лесами и лесопользования в охраняемых лесах становятся нормами прямого действия. 10. Технические регламенты, регулирующие специальные аспекты управления лесами и лесопользования и обладающие силой отдельных законов, четко перечислены в Лес& ном кодексе и должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом по нормативно&правовому регулированию (министерством), не обладающим полномочи& ями по управлению лесами или по надзору за исполнением лесного законодательства. 11. Администрирование договоров аренды лесных участков и управление государствен& ными лесами, на которые не заключены договоры долгосрочной аренды с ведением лесного хозяйства, будет осуществляться специальным федеральным агентством, ко& торое не будет заниматься ни разработкой норм и правил, ни надзором и обеспече& нием правоприменения. 12. Работы по ведению лесного хозяйства (включая лесоустроительное проектирование, охрану лесов от пожаров и борьбу с вредителями, рубки ухода и лесовосстановление) должны проводиться по договорам, заключаемыми на конкурсной основе с квалифи& цированными подрядчиками. Исчезает законодательное закрепление за лесхозами функций обязательного элемента государственной системы управления лесами.

Вместе с тем есть ряд положений нового законопроекта, которые — ес& ли их не скорректировать в окончательном варианте закона и за счет по&

102

Приложения

следующих мер Правительства — могут увеличить риск нанесения серьез& ного ущерба лесным ресурсам России и привести к искажениям и наруше& ниям в функционировании лесного сектора, тем самым подрывая основы его устойчивости и конкурентоспособности. Исходя из того, что российское лесное законодательство должно быть ориентировано на сбалансированность двойственной задачи лесоуправле& ния — сохранения производимых лесом общественных благ и использова& ния его коммерческих ценностей, Всемирный банк сформулировал заме& чания и рекомендации по следующим аспектам проекта нового Лесного ко& декса России.

"Дорожная карта" к частной собственности на леса В опубликованном варианте проекта Лесного кодекса, в основном одоб& ренного Правительством 18 марта 2004 г., содержится положение, разреша& ющее передачу (выкуп) лесного участка в частную собственность по исте& чении 15 лет договора аренды. Это положение подверглось наиболее ост& рой критике со стороны политиков и населения и было изъято из последу& ющих (еще не опубликованных) вариантов законопроекта. Следует отме& тить, что в частной собственности на леса как таковой нет ничего плохого. Частные собственники лесных участков могут быть весьма эффективными управленцами, в полной мере учитывающими ценности леса для окружаю& щей среды и будущих поколений, если государством создана надлежащая нормативно&правовая база и система стимулов и правоприменения, поощ& ряющая ответственное поведение частного сектора в лесу и наказывающая за злоупотребления. Кроме того важно обеспечить адекватные правовые нормы (публичный сервитут) для обеспечения свободного доступа населе& ния к участкам лесного фонда, находящимся в частной собственности. Вместе с тем из недавнего международного опыта, в частности в ряде стран Восточной Европы, хорошо известно, что введение или реституция частной собственности на леса может нанести значительный и непоправи& мый ущерб лесному фонду страны из&за неконтролируемого поведения но& вых собственников, которые могут преследовать лишь краткосрочные це& ли, если только заранее не предусмотреть меры ограничительного характе& ра и создать системы стимулирования. В указанных выше обстоятельствах реституция лесных земель проводилась, как правило, по политическим мо& тивам. При этом всегда достигался общественный компромисс между рис& ком нанесения некоторого ущерба лесным ресурсам и социально&полити& ческой выгодой восстановления традиционных систем землевладения. В России отсутствует политическая необходимость введения частной соб& ственности на лес. Предложения о введении частной собственности на леса появились, главным образом, в контексте разработки стратегии нового эконо& мического роста, в соответствии с которой только частная собственность мо& жет обеспечить достаточную надежность защиты стратегических инвести& ций, требуемых для модернизации лесного сектора. Возможно, такое предпо&

103

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

ложение и соответствует действительности, но неизбежно высокие в сущест& вующих условиях предпринимательской деятельности факторы риска про& движения по этому ранее не опробованному пути должны заставить органы управления обратить первоочередное внимание на другие, менее рискован& ные варианты, которые во многих странах уже продемонстрировали свои возможности и экономическую эффективность, и в частности, на механизм возобновляемой долгосрочной аренды или концессии лесных участков8. В этом же контексте, предложение об установлении законодательно за& крепленного периода ожидания сроком в 15 лет для выкупа арендованного участка леса также может иметь непредвиденные побочные последствия. На данный момент точная оценка финансовых условий будущего выкупа отсутствует, да и в принципе невозможна. Скорее всего, такая оценка будет опираться на условия предшествовавшего выкупу арендного договора, за& ключенного (согласно законопроекту) исключительно по финансовым критериям, без учета качественных параметров заявителя, таких как его опыт ведения экологически устойчивого лесопользования. Законодатель& ное закрепление этого положения может привести в краткосрочной пер& спективе к массовому искажению нормального процесса принятия новых инвестиционных решений в сторону неоправданной максимизации разме& ров запрашиваемых в аренду лесных участков и необоснованного стимули& рования к заключению новых арендных договоров исключительно на 15& летний срок. Экономическим результатом такого развития событий может стать нарушение нормального процесса распределения и перераспределе& ния прав доступа к лесным ресурсам на протяжении ближайших 15 лет, что приведет к потере прироста производительности в отрасли и другим свя& занным с этим негативным эффектам. Более того, при реализации такого подхода могут возникнуть проблемы с обеспечением равных условий для всех участников процесса, поскольку возрастет риск того, что устойчиво работающие малые и средние предприятия, не обладающие большими ре& сурсами, а также местные общины и население будут иметь меньше шансов получить права доступа к лесным ресурсам или права собственности на лес. На данном этапе развития Россия явно не готова к введению частной собственности на лес. Проект нового Лесного кодекса пока не обеспечива& ет необходимой системы юридических норм и стимулов, в рамках которой были бы четко сформулированы регулятивные и надзорные функции пра& вительства по отношению к частным лесам и правовые механизмы по пред& отвращению злоупотреблений со стороны частных лесовладельцев. Готовность к введению частного лесовладения определяется действенно& стью нескольких критически важных государственных функций лесоуправ& ления, которые в настоящее время в России не развиты. К ним относятся: (i) общенациональная лесная инвентаризация, которая бы позволила ежегод&

В отличие от России, в международной практике эти два термина используются для обоз&

начения одного и того же понятия в широком смысле слова.

104

Приложения

На данном этапе развития Россия явно не готова к введению частной собственнос ти на лес. Проект нового Лесного кодекса пока не обеспечивает необходимой системы юридических норм и стимулов, в рамках которой были бы четко сформулированы регуля& тивные и надзорные функции правительства по отношению к частным лесам и правовые механизмы по предотвращению злоупотреблений со стороны частных лесовладельцев. Готовность к введению частного лесовладения определяется действенностью нескольких критически важных государственных функций лесоуправления, которые в настоящее время в России не развиты. К ним относятся: (i) общенациональная лесная инвентари& зация, которая бы позволила ежегодно собирать и анализировать детальные статистиче& ские данные по лесу в целях надлежащего мониторинга состояния всех лесных земель независимо от формы собственности и режима лесопользования; (ii) система нацио& нального и регионального стратегического планирования лесопользования, обеспечива& ющая комплексность принятия решений по передаче лесов в аренду и частную собствен& ность с учетом не только потребностей бизнеса, но задач сохранения биологического разнообразия, обеспечения социальной справедливости; (iii) национальная система ка& дастровой оценки лесных земель в целях формирования адекватных и прозрачных меха& низмов ценообразования на приватизируемые лесные земли; и (iv) национальная систе& ма обязательных требований к профессиональному и образовательному уровню и пери& одической аттестации дипломированных лесничих (по аналогии с системой дипломиро& ванных бухгалтеров или врачей), которых должны нанимать лесовладельцы для соблю& дения установленных законодательством технических регламентов лесопользования. Такие функции государственного регулирования по отношению к частным лесовладель& цам можно было бы уже сейчас включить в новый Лесной кодекс для того, чтобы прави& тельство получило мандат на своевременное планирование и осуществление капиталов& ложений в создание соответствующих систем, без которых будет невозможно последую& щее введение института частной собственности на леса.

но собирать и анализировать детальные статистические данные по лесу в целях надлежащего мониторинга состояния всех лесных земель независимо от формы собственности и режима лесопользования; (ii) система нацио& нального и регионального стратегического планирования лесопользова& ния, обеспечивающая комплексность принятия решений по передаче лесов в аренду и частную собственность с учетом не только потребностей бизне& са, но задач сохранения биологического разнообразия, обеспечения соци& альной справедливости; (iii) национальная система кадастровой оценки лес& ных земель в целях формирования адекватных и прозрачных механизмов ценообразования на приватизируемые лесные земли; и (iv) национальная система обязательных требований к профессиональному и образовательно& му уровню и периодической аттестации дипломированных лесничих (по аналогии с системой дипломированных бухгалтеров или врачей), которых должны нанимать лесовладельцы для соблюдения установленных законода& тельством технических регламентов лесопользования. Такие функции государственного регулирования по отношению к част& ным лесовладельцам можно было бы уже сейчас включить в новый Лесной

105

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

кодекс для того, чтобы правительство получило мандат на своевременное планирование и осуществление капиталовложений в создание соответству& ющих систем, без которых будет невозможно последующее введение ин& ститута частной собственности на леса.

Развитие арендных отношений и аукционов Как указывалось выше, проектом нового Лесного кодекса предусмотрено существенное улучшение организации аренды лесных участков и лесных аукционов, что позволит обеспечить большую прозрачность и надежность процесса распределения лесных ресурсов, повысить устойчивость лесохо& зяйственных мероприятий, снизить уровень бюрократического вмеша& тельства в процесс принятия хозяйственных решений и улучшить общую привлекательность сектора для долгосрочных инвестиций. Вместе с тем, следует отметить несколько важнейших аспектов, касающихся развития указанных инструментов, которые необходимо отразить в Лесном кодексе. Стратегическое планирование аренды. Для обеспечения лесополь& зования в арендуемых лесах на принципах комплексного многоцелевого подхода к лесному ландшафту, функции планирования, идентификации и подготовки лесных участков для проведения аукционов должны быть исF ключительной прерогативой собственника лесных ресурсов (госуF дарства). Планы выделения лесных участков, право аренды которых выстав& ляется на аукцион, должны формироваться на регулярной основе (каждые три&пять лет) на региональном уровне с учетом экономических, социальных и природоохранных приоритетов. Лесной кодекс должен закрепить указан& ную функцию за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо напрямую, либо в рамках осуществления федеральных пол& номочий по управлению лесным фондом, делегированных им по соглаше& нию с Федеральным агентством лесного хозяйства. Указанный процесс пла& нирования должен, помимо прочего, включать задачу предварительного вы& явления лесов высокой природоохранной ценности регионального значе& ния внутри всех групп лесов (первой, второй и резервной) и определения для них допустимых режимов лесоуправления и лесопользования, прежде чем будут выделяться границы выставляемых на аукцион арендных участков. Сле& дует разработать, апробировать и разослать широкому кругу участников дан& ного процесса подробные методические инструкции по проведению указан& ных работ. Информация по каждому этапу этого процесса должна быть до& ступной для общественности. Следует разработать четкий порядок обеспече& ния участия общественности в обсуждении указанных вопросов. Условия проведения аукционов. Данным проектом Лесного кодекса предусмотрен только один критерий определения победителя аукциона — це& на предложения. Безусловно, механизм этот очень прозрачный и его следует поддержать, но только в том случае, если процедуры предварительного квалификационного отбора или иные соответствующие меры позвоF лят обеспечить отбор только тех участников аукционов, которые в

106

Приложения

своей деятельности применяют методы устойчивого управления леF сами и представят доказательства о наличии соответствующего поF тенциала. Кроме того, в текст объявления о проведении аукциона следует включать предлагаемый срок действия договора аренды, а также объемы инве& стиций, требуемые для обеспечения устойчивости лесопользования на аренду& емом участке. Среди других критериев можно упомянуть обеспечение специальных прав местного населения и сохранения участков лесов высокой природоохранной ценности. Учитывая острую необходимость перехода от экстенсивных к интенсивным и более продуктивным методам ле& сопользования, особенно на Северо&Западе и в центральной части Европей& ской территории России, новая система арендных отношений должна стиму& лировать такой переход. Передача в частную собственность вторичных лесов, сформировавшихся на участках лесозаготовок, может оказатьF ся одним из методов, который позволит повысить интерес к внедреF нию методов неистощимого лесопользования.

Лесные концессии — практика и опыт двух стран Канада. Действует несколько типов аренды лесных участков, включая два вида долго& срочных возобновляемых концессий: (а) концессии, в которых предметом договора вы& ступает площадь лесного участка сроком на 20&25 лет и которые предусматривают обя& занности по ведению лесного хозяйства и лесовосстановлению, при этом договор подле& жит продлению каждые 5&10 лет в случае выполнения условий договора; (б) концессии, где предметом договора являются объемы заготовок древесины, а срок действия догово& ра составляет от 5 до 20 лет, при этом договор не предусматривает ведение лесного хо& зяйства и может предусматривать или не предусматривать обязанности по проведению лесовосстановительных мероприятий. И этот тип концессионного договора подлежит продлению в случае выполнения договорных условий. Оба указанные выше типа концес& сий позволяют обеспечить бесперебойную поставку древесины и делегировать обязан& ности по ведению лесного хозяйства. Однако в большинстве случаев концессионные до& говора заключались в результате переговорного процесса, а не аукционов, и полученные в результате такого подхода лесные доходы оказались меньше того, что можно было бы получить, если бы право на концессию было выставлено на аукцион. Камерун. Опыт реформирования системы лесных концессий в Камеруне был приведен в "Отчете о мировом развитии" Всемирного банка за 2003 г. Право на концессию распреде& ляется по результатам открытых торгов, где рассматриваются как технические, так и фи& нансовые предложения. Для каждой концессии в финансовом предложении победителя определена ставка годовой арендной платы на данный участок лесного фонда. В резуль& тате повышения прозрачности тендерного процесса удалось повысить указанные ставки в 40 раз. Одним из условий договора концессии является составление и реализация кон& цессионером плана ведения лесного хозяйства. 50% арендной платы перечисляется мест& ным общинам. Однако опыт Камеруна свидетельствует о том, что повышение стоимости доступа к лесным ресурсам может повысить привлекательность нелегальных рубок и ук& лонения от выполнения финансовых обязательств. Все это требует укрепления таких клю& чевых функций лесных служб, как (а) лесной контроль на местах; (б) сбор платежей.

107

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Начальная цена. Проектом нового Лесного кодекса предусматривает& ся установление начальной ставки платежей за выставляемый на аукцион участок лесного фонда, которая рассчитывается на базе минимальной став& ки попенной платы, периодически утверждаемой правительством. Если в том или ином районе условия для проведения по&настоящему конкурент& ного аукциона еще не созрели и начальная цена окажется окончательной ценой аукциона (что может вполне произойти во многих регионах стра& ны), это будет означать фактический возврат к старой системе установле& ния цены административным путем. Правительству необходимо разрабо& тать и реализовать — первоначально на экспериментальной основе — рентную систему расчета начальной цены аукциона посредством проведе& ния периодического (ежегодного) анализа средневзвешенной по региону себестоимости производственных расходов и цены продаж по видам дре& весины, а также стоимости экспорта соответствующей продукции. ПредF почтение следует, безусловно, отдать ставкам, рассчитанным на единицу площади лесного участка, а не ставкам на единицу объема заготовленного ресурса. Плату, устанавливаемую на основе ставок на единицу площади, легче администрировать и собирать. Такая система бо& лее прозрачна и менее подвержена коррупции. Кроме того, она создает ус& ловия для более эффективного использования лесного ресурса в целом. Применение ставок, рассчитанных на единицу объема заготовленного ре& сурса, способствует проявлению у арендатора хищнических подходов (стимул к "снятию сливок"). Общая ставка арендной платы может формиро& ваться на основе сочетания ставок за единицу площади (А) и попенной пла& ты за кубометр заготовленной древесины (S). В итоге, общий доход от пере& дачи участка в аренду (концессию) составит R = S * V + A (где V — объем). Срок действия и продление договора аренды. Предлагаемое повы& шение максимального срока аренды с 49 до 99 лет не имеет практического значения, особенно с учетом того, что право выкупа арендуемого участка лесного фонда может быть реализовано лишь в будущем. При отсутствии надлежащей системы эффективного мониторинга и обеспечения соблюде& ния условий договора, слишком длительные сроки аренды могут нанести более существенный экономический и экологический ущерб по сравне& нию с более короткими сроками аренды. Международный опыт свидетельствует о том, что оптимальное сочета& ние эффективности исполнения условий договора аренды и подотчетности арендатора перед собственником леса (государством) достигается на осно& ве договоров аренды сроком в 10&20 лет, при наличии положения об автома& тическом продлении срока договора в случае выполнения арендатором до& говорных условий, включая обязательств по ведению лесного хозяйства. Для обеспечения прозрачности указанных процедур и их систеF матического соблюдения на всей территории страны, основные принципы возобновления арендных договоров, механизмов пеF риодической оценки выполнения договорных условий (наприF мер, каждые 5 лет), основные критерии их несоблюдения или неF

108

Приложения

полного соблюдения, а также порядок подачи и рассмотрения апелляций должны быть предусмотрены в законе или в соответF ствующем техническом регламенте. Исполнение договорных условий следует оценивать по достигнутым результатам деятельности арендатора по ведению лесного хозяйства (на& пример, количество жизнеспособного подроста по истечении пяти лет), а не по валовому объему проведенных им лесохозяйственных мероприятий (например, по количеству высаженных саженцев). Более детальные мето& дические указания по оценке исполнения договорных условий и порядку продления договора аренды, по&видимому, следует разрабатывать и утвер& ждать на региональном уровне для адекватного учета специфики местных условий. В новом Лесном кодексе следует также предусмотреть для арендодателя (государства) возможность в процессе плановой проверки соблюдения условий арендного договора засчитывать результаты аудита лесоуправления на арендуемом участке, выполF ненного независимым аудитором, аккредитованным в рамках одF ной из международно признанных схем лесной сертификации. Правительство может счесть целесообразным разработать определенные финансовые стимулы для побуждения арендатора пользоваться услугами независимых лесных аудиторов, поскольку это позволит добиться сниже& ния прямых бюджетных затрат на финансирование мероприятий по конт& ролю за исполнением условий арендных договоров. • Административная реформа. Реорганизация структуры Прави& тельства Российской Федерации, начатая в марте 2004 г., очевидно ведет к серьезным последствиям для лесного сектора России. Впервые произведе& но четкое разграничение функций разработки политики и регулирования, надзора и управления. Всемирный банк неоднократно обращал внимание на необходимость такого разделения в ходе текущего диалога по вопросам лесной политики. Однако о конкретных функциях вновь созданных орга& нов исполнительной власти пока известно крайне мало, за исключением следующего общего описания: • Мнистерство природных ресурсов: отвечает за реализацию го& сударственной политики в лесном секторе; формулирует политику и пра& вила в области лесного хозяйства и лесопользования; обладает правом на законодательные инициативы; осуществляет надзор, мониторинг и оценку деятельности подведомственных служб и агентств. • Федеральное агентство лесного хозяйства: отвечает за управ& ление государственными лесами, обеспечивает реализацию нормативно& правовых актов; может оказывать услуги хозяйствующим субъектам и фи& зическим лицам; финансирование деятельности агентства может осущест& вляться как за счет бюджета, так и за счет собственных средств; может ока& зывать платные услуги и заключать договора со сторонними организация& ми для исполнения своих функций; структура региональных и местных ор& ганов агентства пока неясна.

109

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

• Федеральная служба по надзору в сфере природопользова$ ния и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору: осуществляют контроль и надзор за исполнением ор& ганами государственной власти, органами самоуправления, предприятия& ми и физическими лицами соответствующего законодательства Россий& ской Федерации; осуществляют мероприятия по регулированию, выдают лицензии и разрешения; финансирование деятельности федеральных служб осуществляется за счет бюджета; они не имеют права взимать плату за оказание услуг. Реструктуризация Правительства представляет собой масштабную и сложнейшую реформу системы государственного управления. В краткос& рочной и среднесрочной перспективе она приведет к неопределенности положения сотрудников ведомств и министерств и некоторому наруше& нию нормальной деятельности различных правительственных структур. Однако при правильном подходе такое разделение функций позволит зна& чительно улучшить качество государственного управления в целом и обще& доступными лесными ресурсами в частности. Кроме того, реформа позво& лит улучшить состояние лесного сектора. Большая часть мероприятий в рамках проводимой реформы назрели уже давно, при этом следует упомя& нуть о том, что во многих странах с переходной экономикой такая рефор& ма была успешно проведена. На федеральном уровне концепция разделения функций между различ& ными уровнями органов государственного управления не вызывает сомне& ний, однако последствия проводимой реформы на региональном и мест& ном уровне (лесхозы) пока не совсем ясны. Поэтому следующие замеча$ ния носят предварительный характер и касаются общих аспек$ тов государственного управления лесами. Управление лесами на основе концессий или прямое государственное уп* равление лесами. Всемирный банк поддерживает предлагаемое разделение функций контроля/мониторинга и управления лесами. По истечении пере& ходного периода, такое разделение позволит обеспечить большую прозрач& ность, подотчетность, эффективность деятельности и повысить доходность бюджета. Ожидается, что четкое разделение функций и распределение обя& занностей позволит повысить качество государственного управления лесами и приведет к снижению уровня нелегального лесопользования. Однако в проекте Лесного кодекса заложен новый подход, согласно которому именно арендаторы — на базе договоров долгосрочной аренды — будут отвечать за выполнение большинства повседневных лесохозяйственных мероприятий на основной части лесных площадей. Учитывая опыт ряда стран с переход& ной экономикой (Болгария, Румыния и др.), Всемирный банк считает, что та& кой подход не отвечает российским реалиям и что только часть территоF рии лесного фонда Российской Федерации пригодна для передачи в долгосрочную аренду и/или концессию. Федеральному агентству лесного хозяйства придется в той или иной степени осуществлять прямое управление лесами на большей части территории страны.

110

Приложения

Определенная часть лесных земель не подходит для заключения аренд& ных/концессионных соглашений, потому что эти земли либо (еще) не при& быльны с точки зрения частного сектора, либо подпадают под категорию особо охраняемых природных территорий или защитных лесов. Кроме того, для обеспечения функций государственного управления лесами на местах и осуществления контроля за деятельностью бизнеса Федеральному агентству лесного хозяйства необходимо создать обладающие определенными полно& мочиями территориальные подразделения. Несмотря на то, что арендатор обязан на постоянной основе вести лесное хозяйство9, на агентство возлага& ется специальная обязанность по защите лесов, как общедоступного нацио& нального и глобального ресурса, от различных рисков (лесные пожары и вре& дители), а также по сохранению биологического разнообразия, углерода и социальных ценностей. Таким образом, управление лесами в России подпадает под две основ& ные системы, соответствующие двум подтипам лесного фонда: • Концессионное управление (арендованные леса): управление лесами осуществляется частными лесопользователями по договору с Федеральным агентством лесного хозяйства и под контролем феде& ральных надзорных служб. Здесь можно говорить о различных обя& занностях — от полного и комплексного управления крупными лес& ными участками, включая выделяемые внутри них особо защитные участки леса с высокой природоохранной ценностью, до индивиду& альных и ограниченных видов лесопользования. • Прямое управление (неарендуемые леса): управление лесами осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства. В та& кую систему включаются как неэксплуатируемые, так и эксплуатиру& емые леса, для которых заключение концессионных (арендных) со& глашений оказывается пока экономически невыгодным. В систему прямого государственного управления лесами можно также вклю& чить участки лесного фонда, пострадавшие от лесных пожаров и лес& ных вредителей, или участки чрезмерной вырубки. Следовательно, прямое государственное управление лесами будет касаться прежде всего лесов на особо охраняемых природных территориях, неспе& лых или истощенных древостоев, особо защитных лесных участков, а также фрагментированных или труднодоступных участков лесно& го фонда. Сплошные рубки в этих лесах проводиться не будут, а если и будут, то только в ограниченных объемах. Лесохозяйственные ме& роприятия могут проводиться на основании договоров, заключен& ных со сторонними организациями, или собственными силами.

Включает все меры детального планирования ведения лесного хозяйства, лесовосстано&

вительные мероприятия, рубки ухода и охрану лесов от пожаров.

111

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

Можно предложить следующее распределение основных функций и обязанностей между Федеральным агентством лесного хозяйства и частным сектором: Федеральное агентство лесного хозяйства • • • • • •

• • • •

Государственный учет лесов Стратегическое планирование лесополь& зования для всех видов лесов Стратегическое планирование участков лесного фонда, пригодных для аренды Организация аукционов и подготовка до& говоров аренды Текущее администрирование договоров аренды Управление неарендованными лесами (собственными силами или силам сто& ронних организаций) Управление охраняемыми территориями и неэксплуатируемыми лесами Охрана лесов от пожаров и борьба с вре& дителями Организация производства побочной лесной продукции Оказание поддержки населению, прожи& вающему в лесной местности

Частный сектор •

• •

•

Долгосрочное ведение лесного хозяй& ства (включая детальные планы лесо& пользования, коммерческих рубок, рубок ухода, возобновления и т.д.) Краткосрочные договора аренды по от& дельным видам лесопользования Выполнение лесохозяйственных работ по договорам подряда в лесах с прямым государственным управлением Оказание отдельных услуг (охрана тер& риторий, организация питомников и т.д.)

Эффективность выполнения указанных функций будет зависеть от уровня организации и финансирования органов управления лесами на районном уровне. Не решен пока и вопрос о том, какой орган и как будет администриро& вать договора аренды/концессии. Всемирный банк считает, что админисF трирование арендованных участков лесного фонда может наиболее эффективно осуществляться в рамках деятельности органов управлеF ния лесами на уровне района. На рис. 1 представлена возможная схема рас& пределения функций государственного управления лесами в зависимости от преобладающих географических и социально&экономических условий. Планирование лесопользования. Основным стержнем деятельности Федерального агентства лесного хозяйства должно стать осуществление функций поддержания общественных благ в лесном секторе, тем самым со& здавая необходимый баланс с деятельностью частного сектора, которым движут в первую очередь экономические соображения. Ключевым элемен& том государственного управления общественными благами в лесном секто& ре является планирование лесопользования — самая важная составля& ющая рационального и устойчивого лесоуправления в любых типах леса.

112

Приложения

Рис. 1: Нарождающаяся структура государственного управления лесами в России Такое планирование включает составление карты всех участков лесного фонда в соответствии с их функциональным назначением (устойчивое производство, защита окружающей среды и т.д.). Зонирование лесного фонда следует осуществлять на региональном уровне силами лесного агентства в тесном взаимодействии с региональными органами власти на основе прозрачного процесса с участием всех заинтересованных сторон. В рамках этого процесса определяются лесные территории, пригодные для выделения в долгосрочную аренду, и те, которые должны быть оставлены под прямым государственным управлением. Зонирование лесного фонда позволит также определить размеры и границы предлагаемых арендных участков и график их выставления на аукцион в течение очередного 10&лет& него периода. Управление программой преобразований. Прежде чем разделять функции управления на уровне района (лесхоза), следует разработать де& тальные и комплексные планы реорганизации соответствующих органов управления. С целью минимизации стресса и предотвращения нарушения нормальной работы сотрудников, механизм реструктуризации можно дифференцировать с учетом существующего социального и технического капитала в каждом конкретном регионе. Опыт проведения реформ во мно& гих странах с переходной экономикой свидетельствует о том, что готов& ность к переменам и мотивированность персонала являются ключевыми факторами успеха процесса преобразований. Важным фактором также яв& ляется финансирование программ обучения и просвещения сотрудников, что дает очень высокую отдачу. Персонал должен получать полную инфор&

113

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

мацию о происходящих событиях, принимая участие на всех этапах прово& димой в этом направлении работы. Если гласность не будет обеспечена, это может привести к сопротивлению сотрудников проводимым реформам и к замедлению их темпов. Особое внимание следует уделить подготовке ра& ботников среднего звена управления, которые играют ведущую роль в ока& зании поддержки проводимым преобразованиям (см. также раздел 3.5).

3.2. Повышение эффективности механизмов финансирования лесоуправления Адекватное финансирование деятельности вновь созданных Федерального агентства лесного хозяйства и Федеральной службы по надзору в сфере приро& допользования будет играть важную роль в обеспечении нормального функци& онирования органов лесоуправления, установлении равновесных отношений государства с бурно развивающимся лесопромышленным бизнесом и повыше& нии общего уровня управляемости и прозрачности лесного сектора. В про& шлом, значительный дефицит финансирования и нерегулярное выделение фи& нансовых ресурсов способствовали снижению уровня эффективности лесного ведомства, многочисленным случаям коррупции и появлению порочной прак& тики ориентации на доходность за счет проведения санитарных рубок. Во мно& гих странах с переходной экономикой задачи обеспечения финансирования лесного сектора были главной темой дискуссий по вопросам реформирования лесного сектора. Между институциональной реформой и механизмами финан& сирования лесной отрасли прослеживается тесная взаимосвязь. Существует два основных подхода (с различной степенью сходимости в разных условиях): • Финансирование по нисходящему принципу ("сверху вниз"). Такой вид финансирования лесного хозяйства применяется в евро& пейских странах с традиционной системой органов лесоуправле& ния или агентств, являющихся составной частью органов государ& ственного управления. Доходы от продажи лесной продукции пря& мо или косвенно направляются в бюджет, а деятельность лесного ве& домства по хозяйственному управлению лесами финансируется за счет бюджетных ассигнований, выделяемых каждый финансовый год. Такая система действует, например, в некоторых землях Герма& нии, отдельных районах Болгарии и, частично, в России10. Уровни доходов и объемы финансирования никак между собой не связаны и не учитывают сезонные нужды (в январе, на который приходится пик заготовок древесины, финансирование отсутствует) или чрез&

В некоторых странах, таких, как Хорватия, Босния, Албания, существуют дополнитель&

ные внебюджетные фонды, с помощью которых обеспечивается целевое финансирование та& ких мероприятий, как лесовосстановление и др. Этот подход подвергается активной критике со стороны Международного валютного фонда, поскольку он ведет к снижению эффективно& сти функционирования национальных бюджетных систем.

114

Приложения

•

вычайные ситуации (лесные пожары, появление вредителей). При такой системе существует риск того, что в случае серьезного дефи& цита бюджета важнейшие инвестиции в лесные ресурсы (строи& тельство и ремонт дорог, зданий, приобретение автотранспорта, со& здание информационных систем, проведение лесовосстановитель& ных мероприятий и т.д.) будут отложены или о них вообще забудут. Как правило, дефицит средств, выделяемых на финансирование ле& сохозяйственной деятельности, отражается на состоянии лесного фонда не сразу, однако с течением времени ценность лесного капи& тала резко снижается, как и уровень его экономической и финансо& вой отдачи. Происходит снижение уровня производства обще& ственных благ (биологического разнообразия, запаса углеродов, со& циальных и рекреационных благ и т.д.). Трудно обратить вспять та& кой процесс, последствия которого скажутся лишь через многие го& ды. Именно в такой ситуации сейчас находится лесной сектор Рос& сии, когда наблюдается стремительная амортизация доступных лес& ных ресурсов при отсутствии надлежащего реинвестирования в их возобновление (посредством лесоустройства, лесовосстановитель& ных работ, охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей). В недавнем прошлом "санитарные рубки" использовались в качестве важного механизма пополнения оборотных средств лесного ведом& ства, но это привело к несоблюдению надлежащих методов лесохо& зяйственной деятельности и заметному снижению качества госу& дарственного управления лесами. Финансирование по восходящему принципу ("снизу вверх"). Такой тип финансирования лесоуправления начинает практико& ваться во многих странах с переходной экономикой, а также в странах Западной и Северной Европы (Латвия, Литва, Словакия, Хорватия, Румыния, Австрия, Финляндия, Швеция, Ирландия и др.). В этих странах функции хозяйственного управления лесами пере& даны независимым государственным предприятиям или агент& ствам. Получаемые доходы используются для финансирования ле& сохозяйственных работ, а инвестиции и платежи в бюджет форми& руются в виде налогов, дивидендов, доли прибыли. Функции регу& лирования и хозяйственного управления разделены, и предпри& ятие/агентство занимается только лесохозяйственной деятельно& стью. Работники таких организаций получают часть своей зара& ботной платы с учетом результатов своей деятельности. Во многих случаях, деятельность по хозяйственному управлению обществен& ными благами (например, управление охраняемых территорий) осуществляется на договорных условиях за вознаграждение. Раз& делив функции регулирования и хозяйственного управления, со& здав лесное агентство, Россия сделала важный шаг вперед к ис& пользованию такого подхода. Пока однако не ясно, как оно будет финансироваться. От того, как будет решен данный вопрос, зави&

115

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

сит успех или провал институциональной реформы в области уп& равления лесами. Следует рассмотреть возможность создания со& ответствующих организаций на базе отдельных регионов или групп регионов в форме децентрализованных экономических единиц, которые могут частично или полностью финансировать& ся за счет получаемых доходов (от арендных платежей, проведе& ния рубок ухода, реализации недревесной лесной продукции), вы& плачивать налоги и дивиденды, производить отчисления в бюдже& ты разных уровней. В регионах, где преобладают леса с ярко выра& женными функциями общественного блага (леса особо охраняе& мых природных территорий, защитные леса, низкопродуктивные леса, леса с особыми экосистемными характеристиками и т.д.), указанная деятельность должна финансироваться за счет государ& ственного бюджета. При организации финансирования деятельности ФедеральноF го агентства лесного хозяйства России Всемирный банк рекоменF дует учитывать следующие аспекты: • Федеральное агентство лесного хозяйства и его региональ$ ные и районные подразделения должны финансироваться путем сочетания (а) бюджетных ассигнований в рамках ежегодного бюд& жетного цикла; и (б) формирования доходов на региональном уров& не. Правительству необходимо принять важнейшее базовое реше& ние относительно допустимого соотношения между этими двумя видами финансирования — прямым зачислением доходов от арен& ды лесных участков на счета лесного агентства и их направлением в бюджетную систему. При таком смешанном механизме финансиро& вания у лесного агентства появятся стимулы для повышения эффек& тивности работы по хозяйственному управлению лесами и сбору лесных платежей. • Вполне вероятно, что финансирование прямого государ$ ственного управления неэксплуатируемых лесов поглотит боль& шую часть совокупного лесного бюджета, имея в виду финансирова& ние расходов на проведение лесозащитных и иных работ, в том числе посредством финансирования договоров со сторонними организа& циями на проведение указанных работ (присуждаемых на основе от& крытых конкурсов). • После принятия нового Бюджетного кодекса (2001 г.) у лесхозов были отняты финансовые стимулы проведения чрезмерных саниF тарных рубок (поскольку доходы от реализации лесной продук& ции направляются в федеральный бюджет), но в то же время новое положение привело к искусственному занижению цены реализа& ции (поскольку у территориальных подразделений отсутствует за& интересованность в доходах с продаж). Следует принять меры к восстановлению прямой заинтересованности территориальных подразделений в качественном управлении государственными ре&

116

Приложения

•

сурсами и к созданию соответствующей институциональной структуры для оказания поддержки в реализации их предпринима& тельских инстинктов. Помимо этого, необходимо своевременно перечислять средства для обеспечения деятельности территори& альных подразделений на местах. Для улучшения качества государственного управления лесами сле& дует создать систему премирования работников по результатам их деятельности. Формирование такой системы материального стимулирования должно стать составной частью общей программы реформирования лесного сектора с охватом всей системы государ& ственного управления лесами — министерства, службы, агентства, предприятий. Отсутствие такой системы материального стимули& рования может отрицательно сказаться на успехе реформ лесной отрасли.

3.3. Укрепление основ управляемости в лесном секторе и борьбы с незаконными рубками Незаконные рубки и коррупция вызываются многими причинами, такими, как низкое качество государственного управления, высокий уровень пре& ступности, низкий уровень безопасности предпринимательства во всех от& раслях. Следует также упомянуть и такие факторы, связанные с неудовлет& ворительным качеством государственного управления на низовых уровнях, как крайне недостаточная заработная плата персонала органов лесоуправ& ления и недофинансирование их операционной деятельности. Не существует какого&то одного магического способа решения указан& ных проблем. В данном случае необходим целый комплекс мер по улучше& нию ситуации. По мнению Всемирного банка, разработка проекта нового Лесного кодекса и разделение функций в рамках реформы системы госу& дарственного управления являются первыми важными шагами в этом на& правлении. Во многих странах наличие прозрачных и подотчетных струк& тур и процедур, а также современных систем информационного обеспече& ния стало важным фактором улучшения управляемости в лесном секторе. Как уже упоминалось выше, успех институциональных реформ в значи& тельной степени будет зависеть от уровня и своевременности финансиро& вания новой службы по надзору за природопользованием и лесного агент& ства. Степень мотивации работников лесного сектора будет зависеть не только от уровня заработной платы, но и от организационных качеств ру& ководителей соответствующих подразделений и осознания необходимос& ти в проводимых преобразованиях. Все меры по реформированию лесного сектора должны осуществляться в соответствии с общенациональными программами борьбы с коррупцией и при участии других министерств и ведомств. Такой межведомственный подход применялся в ходе реформ в других странах с переходной экономикой (Румыния, Албания, Армения), что способствовало росту активности и осознания проблем. Всемирный

117

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

банк всецело поддерживает новую инициативу российского правительства по рассмотрению вопросов правоприменения и государственного управ& ления в лесном секторе (FLEG) на высоком политическом уровне в рамках предлагаемой региональной министерской конференции для стран Евро& пы и Северной Азии с участием как стран&производителей, так и стран&по& требителей. В целях укрепления основ управляемости в лесном секторе слеF дует рассмотреть предложения по следующим мерам. Правительству следует проанализировать и осуществить гармонизаF цию систем сбора и анализа статистической информации в обласF ти лесопользования (заготовка древесины), а также экспорта дреF весины и торговли ею. Эта простая мера позволит более точно опреде& лить и установить экономические и бюджетные "утечки" за счет незарегис& трированных рубок и связанных с этим торговых операций по конкрет& ным регионам России. Это поможет повысить эффективность целенаправ& ленных действий правоохранительных органов, а Правительство, что не менее важно, сможет получать важнейшую информацию для принятия ре& шений по экономическому регулированию экспорта и импорта древесины (корректировка тарифов). Будет обеспечено информирование широких слоев населения, способствуя тем самым росту прозрачности операций в лесном секторе и повышению уровня доверия общественности к лесополь& зователям. Кроме того, новый Лесной кодекс (или иной законодательный акт) дол& жен предоставить соответствующим органам государственного управле& ния полномочия на выдачу лесопользователям соответствующих докуF ментов, подтверждающих происхождение заготовленной древеF сины, и их проверку в рамках контроля за исполнением условий арендных договоров. Указанная система должна быть достаточно простой и удобной в реализации (например, совместимой с существующей формой товарных накладных) с тем, чтобы допускать выборочные проверки соблюдения компаниями&заготовителями условий выпущенных ими лесных деклара& ций и планов лесопользования. При поэтапном внедрении указанной сис& темы в регионах интенсивного лесопользования у ответственных лесо& пользователей появятся стимулы для внедрения внутрикорпоративных си& стем контроля передвижения древесного сырья по всей цепочке операций. Правовой статус такого сертификата происхождения древесины должен быть таковым, чтобы его можно было использовать в различных системах лесной сертификации, а также при возникновении споров между лесополь& зователем и проверяющей организацией. Кроме того, Правительству необходимо освоить и внедрить ряд таких эффективных методов повышения управляемости в лесном секторе, как по& вышение уровня осведомленности населения и обеспечение публичного доступа к информации, с тем, чтобы повысить конструктивное участие об& щества в решении проблем незаконных рубок и коррупции. Сюда также от& носятся меры по разработке новых правил государственных закупок, про&

118

Приложения

паганде новой этики предпринимательской деятельности, усовершенство& ванию средств отраслевой диагностики. Опыт многих стран, столкнувшихся с проблемой низкой управляемос& ти в лесном секторе, коррупции и незаконных рубок, свидетельствует о том, что включение населения и сотрудничество с гражданским общеF ством на территории, прилегающей к лесным массивам, может не только остановить уничтожение лесов, но и способствовать обратным процессам. Добиться такого результата можно за счет обеспечения стимулов к разви& тию ответственности на местах за хозяйственное управление лесами или даже передачи лесов в общинную или частную собственность.11

3.4. Необходимость преобразований в системах ведения лесного хозяйства Несмотря на то, что за последнее десятилетие площадь лесов в России не& сколько увеличилась, в местах, доступных для освоения, качество лесов стремительно ухудшается, при этом особо быстрыми темпами сокращают& ся площади лесов высокой природоохранной ценности. По мнению Все& мирного банка, продолжение управления лесными ресурсами экстенсив& ными методами, основанными на использовании ранее неэксплуатирован& ных коренных или аналогичных лесов, крайне нежелательно. Особенно ос& тро эта проблема стоит на Северо&Западе Европейской части России. По& требность в интенсивных репродуктивных методах лесопользования будет расти по мере возрастания расстояний на транспортировку древесины между участками заготовки и деревоперерабатывающими предприятиями (в Архангельской области эти расстояния уже достигают 800 км), по мере возрастания значимости затрат на строительство и содержание инфра& структуры, а также когда внешние аспекты станут в производственном про& цессе фактором в процессе принятия решений. К таким внешним аспектам можно отнести, например, требования о сохранении глобального биологи& ческого разнообразия и запасов углерода. Все большую опасность для арен& даторов и общества представляют лесные пожары. В Азиатской части России, обладающей огромными запасами лесных ресурсов, системы устойчивого управления лесами будут менее интенсив& ными и с более длительными сроками ротации, но и там аспекты сохране& ния биологического разнообразия и защиты лесов от пожаров приобрета& ют все большее значение в управлении лесными ресурсами. Обеспечение доходности хозяйственного управления лесами и защита глобальных и общественных ресурсов не обязательно вступают в противо& речие друг с другом, что продемонстрировано на примере скандинавских стран. Так, продуктивность эксплуатационных лесов Финляндии в семь раз 11

Важные уроки по использованию местных инициатив и общинного лесоуправления бы&

ли получены при реализации "Проекта по сохранению биоразнообразия Российской Федера& ции" и аналогичных проектов в Армении, Албании и Турции.

119

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

выше продуктивности аналогичных лесов в России. Вместе с тем, необхо& димо внести уточнения в действующую парадигму лесного хозяйства со& гласно следующим принципам: • Современные методы ландшафтного планирования в лесоуправле& нии учитывают все различные виды лесных ценностей и функций. При таких методах уменьшается роль эксплуатационных запасов древесины как единственного критерия при принятии решений. Но& вым элементом, который находит все большее применение в стра& нах Европы, является применение защитных режимов лесоуправле& ния к территориям с высокой природоохранной ценностью, нахо& дящимся в зоне эксплуатационных лесов. Выдвижение на первый план мероприятий по сохранению биологического разнообразия должно стать правилом не только при стратегическом планирова& нии лесопользования, но и при организации конкретных видов хо& зяйственной деятельности в лесу (например, защита водоохранных зон, охрана определенных пород деревьев, сохранение сухостоя в лесу, обеспечение проезда тяжелой техники транспорта только по установленным маршрутам и т.д.). • Лесозаготовительные работы следует организовывать таким обра& зом, чтобы естественная регенерация или лесовосстановление спо& собствовали появлению растительности, наиболее приближенной к естественной. В молодых лесонасаждениях необходимо проведение некоммерческих рубок осветления и ухода. • В России необходимо создать условия для широкого развития неза& висимой добровольной лесной сертификации. Рынки Западной Ев& ропы и, во все большей степени, Северной Америки, где экологичес& кие требования особенно высоки, требуют лесную продукцию, соот& ветствующую международным стандартам устойчивого лесопользо& вания. Предпринимаемые сейчас шаги по разработке российских стандартов лесной сертификации внушают определенный опти& мизм. Всемирный банк рекомендует разработать такие националь& ные стандарты устойчивого управления лесами, которые бы обеспе& чивали необходимую правовую базу для использования любых меж& дународных схем добровольной лесной сертификации. Учитывая долю лесной продукции России на мировых рынках, в России мож& но разработать свою собственную национальную систему добро& вольной лесной сертификации. При этом такая система должна быть совместима с основными международными схемами лесной серти& фикации, например, Лесного попечительского совета (FSC) или Панъевропейского совета лесной сертификации (PEFC), и призна& ваться ими. • Кооперация с лесопромышленным бизнесом. Органы лесоуправ& ления и лесопромышленный бизнес зависят друг от друга. Необхо& димо обеспечить самое тесное сотрудничество двух сторон, осно& ванное на согласованном кодексе поведения, который должен при&

120

Приложения

•

знаваться всеми участники лесных отношений независимо от их участия в тех или иных системах лесной сертификации. В этот ко& декс можно включить общие положения по обуздания коррупции и практики незаконных рубок. Охрана лесов. Необходимо увеличить объем средств, направляе& мых на охрану леса, включив это направление деятельности как од& но из обязательных требований в договора аренды. Кроме того, ор& ганам лесоуправления необходимо продолжить работу по созданию национальной системы раннего оповещения и выявления очагов лесных пожаров, которая позволяла бы в предсказуемом режиме контролировать пожары и при необходимости тушить их на ранней стадии. Среди методов активного управления пожарами следует упо& мянуть и программы просвещения общественности и тесного со& трудничества с местным населением.

3.5. Укрепление кадрового потенциала для устойчивого лесоуправления Опыт проведения реформ во многих странах с переходной экономикой свидетельствует о том, что готовность к переменам и мотивированность персонала являются ключевыми факторами успеха процесса преобразова& ний. Важным фактором также является финансирование программ обуче& ния и просвещения сотрудников, что дает очень высокую отдачу. Персонал должен получать полную информацию о происходящих событиях, прини& мая участие на всех этапах проводимой в этом направлении работы. Если гласность не будет обеспечена, это можно привести к сопротивлению со& трудников проводимым реформам и к замедлению их темпов. И у государ& ственных органов, и у лесопромышленного бизнеса есть свои функции и обязанности в сфере управления лесами, и они зависят друг от друга. Необ& ходимо обеспечить самое тесное сотрудничество двух сторон, при этом обе стороны должны принимать самое активное участие в реализации про& грамм обучения и просвещения. Особое внимание следует уделить подго& товке работников среднего звена управления, которые играют ведущую роль в оказании поддержки проводимым преобразованиям. Умножению новых идей и формированию чувства сопричастности могут способство& вать система пилотных мероприятий и использование дистанционных средств обучения. Всемирный банк поддерживает мероприятия по подготовке и перепод& готовке лесных кадров, инициированные Министерством природных ре& сурсов Российской Федерации. Необходимо использовать все возможные средства, включая методы дистанционного обучения, для распространения новых учебных программ и информационных пакетов. При организации подготовки кадров и реализации программ просве& щения населения особое внимание следует уделить следующим темам:

121

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

• • • • • • •

современные методы планирования лесопользования, основанные на ландшафтном подходе; новые лесохозяйственные методы в зонах интенсивного лесополь& зования; экономика лесного хозяйства, развитие предпринимательства и маркетинг; современная структура управления лесами и организация лесного хозяйства; правовые аспекты концессионных (арендных) отношений и организа& ция хозяйственного управления лесами на подрядной основе; лесная сертификация и выделение лесов высокой природоохранной ценности; защита биологического разнообразия и запасов углерода.

Для заметок

123

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

124

Для заметок

125

Проблемы и перспективы развития концессионного лесопользования в России

126

Для заметок

127

Подписано в печать 09.06.2004 Формат 70х100 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная Объем 8 Печ. Л. Тираж 1000 экз. Издательство «Алекс» Тел.: 8916 847 3285

Отпечатано с готовых фотоформ в типографии ГУ ГЦМПП