Page 1

Public Disclosure Authorized

Кто управляет сельсКой россией? Предварительные результаты реформы местного самоуправления 2006 года

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

60096

Всемирный банк


Кто управляет сельской Россией? Предварительные результаты реформы местного самоуправления 2006 года

PADECO Всемирный банк

Издательство «Весь Мир» 2011


Все права сохранены Настоящий доклад информирует о результатах работы, предпринятой в Отделе социального развития региона Европы и Центральной Азии Всемирного банка. Его предназначение состоит в том, чтобы стимулировать дискуссию и обмен мыслями по вопросам социального развития. Полученные результаты, интерпретации и содержащиеся в нем выводы принадлежат авторам и могут не отражать точку зрения Международного банка реконструкции и развития, аффилированных с ним организаций, или его Исполнительных директоров, или правительств, которых они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности данных, включенных в настоящую работу. Границы, цвета, обозначения и другая информация, содержащаяся на каких-либо картах в данной работе, не подразумевает каких-либо суждений со стороны Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории или одобрения или принятия таких границ. Для получения экземпляров настоящего доклада и дополнительной информации обращайтесь по следующему адресу: The Social Development Unit Sustainable Development Department Europe and Central Asia Region The World Bank 1818 H Street, N W. Washington, D.C. 20433 Fax: 202-477-3285


Содержание

Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII 1.

Рабочее резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Цели исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Контекст . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Результаты и актуальность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Основные выводы и рекомендации исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Теоретические и исторические основы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.

Оценка результатов реформы на сегодняшний день . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.1 Политическая децентрализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.2 Административная децентрализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.3 Бюджетная децентрализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.4 Предоставление услуг на местах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.5 Коррупция . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.

Эффективность технической помощи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.1 Описание программ сопровождения и процедур их оценки . . . . . . . . . . . . . . 35 3.2 Оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

4.

Выводы для принятия решений и приоритеты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.1 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.2 Внесение изменений в нормативные акты, определяющие бюджетные процессы на уровне поселений . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.3 Расширение программ обучения и консультирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.4 Совершенствование сбора и использования данных о результатах работы органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.5 Общие рекомендации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

1 1 2 3 6 8

Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Приложения 1. Карты регионов, включенных в проект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2. Значимые макроэкономические показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3. Местное самоуправление в России. Структура, мандат и финансирование 51 4. Структура индексов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5. Формат и предварительные результаты практической части проекта . . . . . 56 6. Информация о регионах, включенных в проект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 7. Выборка обследований домохозяйств и должностных лиц . . . . . . . . . . . . . . . 65 8. Индекс муниципальной эффективности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66


IV

Кто управляет сельской Россией?

9.

Основные эконометрические спецификации, использованные в исследовании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 A. Многомерный анализ, используемый для определения того, в какой степени представления должностных лиц о предпочтениях домохозяйств согласуются с тем, что домохозяйства действительно заявляют о своих предпочтениях, на базе обследований должностных лиц и домохозяйств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 B. Многомерный анализ влияния реформы на административные преобразования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 C. Многомерный анализ бюджетного потенциала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Таблицы 1. Мнения домохозяйств о выборах должностных лиц (процент респондентов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. Мнения должностных лиц о выборах и назначении должностных лиц (2007 год) в процентах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3. Что влияет на голоса домохозяйств при выборе главы администрации поселения? (процент респондентов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4. Представления домохозяйств о том, кому принадлежит реальная власть в поселении (процент респондентов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 5. Различия в характеристиках между недавно получившими должности (в 2006 или в 2007 году) и должностными лицами с бóльшим стажем (анализ на уровне поселений) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 6. Количество поселений по видам полученной технической помощи . . . . . . . 36 7. Оцененные эффекты технической помощи по схемам «информация и обучение» и «обучение и консультирование» . . . . . . . . . . . . 38 8. Различия во влиянии технической помощи по схеме «информация и обучение» и «обучение и консультирование» в поселениях с высокой подотчетностью и поселениях с низкой подотчетностью (восприятие граждан) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Рисунки 1. Фактические предпочтения домохозяйств и представления должностных лиц о предпочтениях домохозяйств (в процентах) . . . . . . . . . 16 2. Различия между предпочтениями домохозяйств и их восприятием выборными должностными лицами и назначенными должностными лицами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3. Периодичность встреч с общественностью поселений по сообщениям должностных лиц . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4. Периодичность встреч с должностными лицами региона . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5. Состав текущих поступлений местных органов в сравнимых странах . . . . . 21 6. Структура поступлений на душу населения по административным уровням . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 7. После реформы поступления поселений увеличились . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 8. Степень гибкости в составлении бюджета, по мнению должностных лиц на уровне поселений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 9. Гибкость в использовании бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 10. Восприятие гражданами состояния жилого фонда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 11. Восприятие жителями поселений качества уборки мусора и состояния дорог после реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32


Содержание

V

12. Восприятие уровня коррупции в администрации поселений с реформой почти не изменилось (значения индекса) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 13. Восприятие общественностью коррупции и доверие к руководству, 2007 год (значения индекса) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Вставки 1. База данных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2. Теоретические ожидания и эмпирические проверки влияния децентрализации на согласованность приоритетов и эффективность управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3. Децентрализация в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 4. Неформальные постсоветские формы участия сельхозпредприятий в оказании услуг населению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 5. Пример услуг на уровне поселений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6. Индекс подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 7. Индекс муниципальной эффективности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43


Выражение признательности

Д

анный доклад представляет основные результаты исследования, предпринятого Отделом социального развития региона Европы и Центральной Азии в период 2005–2008 гг. в  сельских поселениях трех регионов Российской Федерации: Республике Адыгея, Пензенской области и Пермском крае. Руководство исследованием и операционным проектом осуществляла Мария Амелина. Омар Азфар, Дитер Бойерман, Наталия Голованова, Тугрул Гургур, Пол Дауэр, Риккардо Кавазос, Саумик Пол и Имоджен Уэйд выступили соавторами основных глав. Сара Майкл и Каролин Турк представили свои замечания, а Светлана Авакян, Миртл Диачок, Лаура Поп, Дилан Примакофф и Хивоте Тадессе всемерно помогали команде на различных стадиях исследования и осуществления проекта. Николас Перрин координировал финальные стадии подготовки доклада. Вильям Шо был редактором английского варианта представляемого краткого отчета. Мы несем ответственность за все возможные ошибки и пропуски. Подготовка этого доклада была бы невозможна без поддержки со стороны многих людей и организаций. В России неоценимые рекомендации и помощь нам предоставили следующие должностные лица: Елена Кодина, Сергей Мирошников и Виталий Шипов (Министерство регионального развития Российской Федерации), Артем Шадрин и Андрей Шаронов (Министерство экономического развития Российской Федерации), Аркадий Дворкович (Помощник Президента Российской Федерации), Алексей Каменев, Любовь Коренкина, Максим Решетников, Людмила Шабанова и Андрей Шахаев (Администрация Пермского края), Татьяна Марголина (Уполномоченный по правам человека в Пермском крае), Валерий Белоусов, Талий Беретар и Тамара Мирошниченко (Администрация президента Республики Адыгея), Сергей Егоров и Надежда Козенко (Администрация Пензенской области). И, наконец, но не в последнюю очередь, мы признательны всем должностным лицам и персоналу 32 муниципальных образований и 109 сельских поселений, которые приняли участие в этом исследовании. За осуществление операционной части проекта мы хотим поблагодарить Любовь Овчинцеву и Наталию Скрибунову (менеджеры проекта, Фонд CAF, Россия), Шарон Кули и Риту Наяр-Стоун (Институт города, США), Сильвану Браккула и Зану Вокопала (Институт городских исследований, Албания), Дмитрия Жигалова, Марину Маслову, Сергея Никифорова, Надежду Сибатрову, Ольгу Стрелец (Институт экономики города, Россия). Лия Коэн помогала в управлении проектом со стороны Всемирного банка. В исследовании принимала участие международная команда экспертов. Советы профессора Пола Гертлера (Университет Калифорнии, Беркли) помогли разработать общую конструкцию инструментов исследования. Экспертизу в области бюджета и права проводили Мария Гараджа и Антонина Ковалевская (Центр фискальной политики, Москва), Ольга Савранская, Савва Шипов и Марина Якутова (Центр правовой поддержки местного самоуправления, Москва). Работой по сбору данных руководили Александр Ионов (Центр социологических исследований МГУ им. Ломоносова), Александр Хворостов (Институт социально-экономических и политических исследований, Вена), Александр Никулин и Дмитрий Рагозин (Центр крестьяноведения и аграрных реформ, Московская высшая школа социальных и экономических наук), Петер Линденер и Эвелин Мозер (Факультет географии человека, Университет им. И.В. Гете, Франкфурт-на-Майне), Тамара Кузнецова (Институт


Выражение признательности

VII

экономики, Российская академия наук, Москва). Галина Волгирева, Виталий Гошуляк, Михаил Давыдов дали ценные советы и предоставили данные по истории создания и реформированию земских учреждений. Ахмед Ахмедов, Екатерина Журавская и Алексей Макрушин (Центр экономических и финансовых исследований, Москва) участвовали в анализе результатов первой волны исследований. Ни исследование, ни сам операционный проект не были бы возможны без партнеров, обеспечивших финансирование. Администрация Президента Российской Федерации приняла участие в софинансировании сбора данных. Операционные вмешательства финансировались Японским фондом социального развития при административном управлении Всемирного банка. Инициатива в области управления на местном уровне (LGI) Университета открытого общества (Будапешт) приняла участие в софинансировании второй волны сбора данных (наша особая благодарность Ирине Файон, координатору LGI). Фирма PADECO (Япония) осуществляла управление подготовительной работой и распространением доклада. И, наконец, команда, проводившая исследование, выражает признательность за поддержку Джулиану Швайцеру, Кристалине Георгиевой и Клаусу Роланду, Педру Альба (Директорам Всемирного банка по России в период 2001–2004, 2004–2007 и 2007–2010 , 2010 – годов соответственно).


Предисловие

М

не чрезвычайно приятно представлять эту публикацию российской и международной аудитории. С ее помощью можно лучше понять результаты реформы по децентрализации самоуправления, которая была недавно начата в России. Реформы эти важны, так как призваны обеспечить справедливое улучшение качества жизни сельского населения по всей стране, в среднем более бедного, чем городское население России. Ценность данной публикации состоит еще и в том, что она является одним из первых примеров тщательного эмпирического анализа действенности различных компонентов реформы. Цель реформ, направленных на децентрализацию, к проведению которых в России приступили в 2006 году, состояла в том, чтобы приблизить местные органы власти к населению; ожидалось, что благодаря этому система управления сможет более чутко реагировать на нужды населения, повысится качество услуг и, в конечном счете, качество жизни граждан. В рамках анализа, представленного в данной публикации, рассматриваются ключевые вопросы: повысилась ли степень удовлетворенности сельского населения России практикой управления и услугами, которые предоставляют избранные, а не назначенные должностные лица? Считают ли граждане, что представители органов местного самоуправления более внимательны к их нуждам и способны лучше предоставлять необходимые услуги? Какие из инструментов, применявшихся для повышения потенциала органов местного самоуправления (предоставление информации, обучение и подготовка), оказались наиболее действенными в повышении эффективности работы этих органов власти? Очевидно, что ответы на указанные вопросы весьма актуальны для перспектив децентрализации в России. Поскольку первоначальные данные для исследования были собраны до начала реформы, представленный сравнительный анализ может служить ориентиром для дальнейших работ по измерению того, как меняется со временем оценка результативности самоуправления в восприятии населения. Тщательно выстроенная структура исследования (динамичное панельное исследование, предусматривающее две волны) делает его одним из первых исследований такого рода в мире, повышая его актуальность для других стран, приступающих к решению непростой задачи по децентрализации. Всемирный банк имеет долгий опыт партнерских отношений с Правительством Российской Федерации, оказывая ему содействие в работе по совершенствованию системы управления и предоставлению услуг в интересах более справедливого экономического роста. В этом контексте данное исследование служит скромным, но важным вкладом в  решение непростой задачи: повышения адресности и результативности реформ. Мы готовы и в дальнейшем работать совместно с Правительством Российской Федерации над оценкой эффективности начатых реформ. Педро Альба Директор Всемирного банка в России


1

Рабочее резюме

1.1 Цели исследования 1. В настоящей работе представлены основные выводы исследования Всемирного банка, проведенного в период между 2005 и 2008  годами в сельских поселениях трех регионов Российской Федерации: Республики Адыгея, Пензенской области и Пермского края (в Приложении 1, рис. A1-4, приводятся карты расположения пилотных поселений операционной части исследования). Исследование проводилось по просьбе Правительства Российской Федерации и осуществлялось в сотрудничестве с Министерством регионального развития. Полностью текст исследования приводится в полном отчете «Кто управляет сельской Россией?» (см. сайт www.worldbank.org/russia/localgovernance). 2.

Цели исследования заключались в том, чтобы: • добиться лучшего понимания результатов и факторов изменений в осуществлении реформы местного самоуправления, начатой в 2006 году; • оценить воздействие программ технической помощи, осуществленных при поддержке Всемирного банка. Программы были нацелены на повышение действенности реформ за счет увеличения потенциала самоуправления в сельских поселениях и участия в нем местного населения.

3. В исследовании сделана попытка ответить на следующие вопросы: Как реформа децентрализации повлияла на характеристики, поведение и воспринимаемое качество услуг в сельских поселениях России? Как изменились формы взаимодействия сельских жителей между собой, формы взаимодействия между сельскими жителями и должностными лицами, а также между должностными лицами различных уровней управления? Иными словами, как развивались различные аспекты децентрализации в контексте трех регионов исследования и какие промежуточные уроки мы можем вынести из этой динамики? Какие формы технической помощи ведут к реальному повышению эффективности самоуправления в целом и повышению эффективности взаимодействия населения и местных администраций, в частности? 4. Соответственно этим целям в исследовании оценивалось восприятие изменений в управлении поселениями как с позиций населения, так и с позиций представителей местных администраций. Исследование может служить отправной точкой, позволяющей периодически отслеживать ход реформы и принимать решения о коррекции форматов и способов ее проведения. Инструменты и методы, разработанные в ходе исследования, могут использоваться в будущих оценках динамики реформы местного самоуправления. Обзор этих результатов приводится в Разделе 2. 5. Оцениваемая программа сопровождения была направлена на повышение действенности участия сельских жителей в общественной жизни своего поселения и расширение возможностей местных администраций по эффективному управлению территорией


2

Кто управляет сельской Россией?

в новых правовых и бюджетных условиях, созданных реформой по децентрализации1. Сводная оценка воздействия этих программ приводится в Разделе 3.

1.2 Контекст 6. Ключевой вехой в области децентрализации, послужившей поводом для проведения данного исследования, стала широкомасштабная реформа местного самоуправления, предусмотренная рамочным законом о местном самоуправлении (далее – «Закон»), введенном в действие в 2006  году2. Закон внес принципиальные изменения в  административнотерриториальное деление страны, пересмотрел принципы отношений между органами управления различных уровней и изменил правила финансирования и ответственности за предоставление услуг между муниципалитетами различных уровней (более подробно см. Приложение 3). В результате реформы, в дополнение к уже существующим 14 тысячам сельских поселений, было сформировано еще примерно 10  тысяч самоуправляемых сельских поселений. В структуре местного управления, существовавшей до реформы, администрации поселений являлись частью администраций районов и были им подчинены (схема управления приводится в Приложении 3, рис. A6). Новое законодательство о местном самоуправлении дало поселениям административную независимость от районных муниципалитетов, и теперь они имеют такой же юридический статус, что и районы (см. Приложение 3, рис. A7). 7. Закон и его последующие поправки и дополнения закрепил глубокую политическую, административную и бюджетную децентрализацию на уровне поселений. Каждая деревня или группа деревень, имеющая не менее одной тысячи жителей, по закону должна иметь собственные избираемые исполнительные (глава администрации поселения) и законодательные (совет депутатов) органы, официально и публично утверждаемые бюджеты, собственные источники налоговых поступлений, доли районных, региональных и федеральных налогов и сборов, а также рассчитанные по утвержденной формуле трансферты из бюджетов районного и государственных уровней. Сельские поселения получили перечень обязательств по предоставлению общественных услуг, которые должны покрываться за счет установленных источников поступлений (см. вставку A2 в Приложении 3, где приводится перечень обязанностей по предоставлению услуг на поселенческом и районном уровнях). Что особенно важно для настоящего исследования, в законодательстве прописаны различные формы участия граждан в принятии бюджетных и иных значимых общественных решений. Таким образом, созданы правовые условия для развития системы управления, основанной на запросах населения. Реформа была нацелена на улучшение мобилизации ресурсов на местном уровне, содействие более широкому участию населения в принятии решений, укрепление подотчетности местных должностных лиц и повышение степени согласованности общественных услуг с приоритетами их получателей путем перемещения процесса принятия решений ближе к населению.

1

Программа текущего сопровождения «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» финансировалась японским Фондом социального развития и осуществлялась в 2005–2007  годах. Более подробная информация по проекту приводится в приложении  5 к основному отчету и на сайте www.worldbank.org/russia/ localgovernance. 2 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу 1 января 2006 года. http://www. rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html.


1. Рабочее резюме

3

1.3 Результаты и актуальность 8. Настоящее исследование дает предварительную оценку последствий реформы в восприятии сельских жителей России, основных субъектов и объектов реформы. В рамках исследования анализируется уникальный набор данных, представляющих собой две волны панельного опроса. Опросы проводились среди двух групп респондентов – сельских жителей и представителей поселковых и районных администраций. Опросы были нацелены на выявление того, как сельские жители и должностные лица воспринимают процессы и результаты местного самоуправления и качество предоставленных услуг до и после проведения реформ (описание данных см. вставку 1). Вследствие уникальности этого набора данных проведенный анализ служит важной отправной точкой, поскольку он дает первую строгую базовую оценку эффективности реформы по децентрализации в сельской России, способствуя пониманию динамики реформ местного самоуправления как в других частях данного региона, так и на глобальном уровне. 9. Однако значимость исследования не ограничивается тем, что оно является точкой отсчета для оценки успешности первых лет реформы сельского самоуправления. Оно также является одной из первых строгих оценок формальных и неформальных методов управления в сельской местности Российской Федерации. По различным историческим и институциональным причинам сельские жители России рассматривались, прежде всего и главным образом, как сельскохозяйственные работники и в значительно меньшей степени – как субъекты политических и административных процессов, граждане и клиенты предоставляющих услуги структур. Исследование проводилось с тем, чтобы частично заполнить этот пробел в понимании практики и результатов самоуправления на уровне поселений и предоставления общественных услуг в сельской России. 10. Подобные тщательные исследования также имеют большое значение для проведения государственной политики, поскольку устранение бедности и ускорение человеческого развития занимают центральные места в долгосрочной стратегии развития, разработанной Правительством Российской Федерации1. Для превращения этих стратегических целей в планы развития важно дать органам, отвечающим за социально-экономическую политику, и российскому обществу в целом лучшее понимание формального устройства общественной жизни в сельской местности, где проживает более бедная и экономически ущемленная часть населения страны (динамика относительной бедности в сельской местности России приведена на рис.  A5 Приложения  2)2. Такое понимание будет способствовать разработке более целенаправленных и реалистичных планов регионального развития и предоставления услуг в сельской России. 11. В отчете также дается строгая оценка эффективности проекта технической помощи, направленного на проведение в жизнь положений законодательства о децентрализации и участии населения в управлении своим поселением. Проект был направлен, с одной стороны, на расширение институциональных возможностей для участия населения в про1 См.  «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17  ноября 2008  года; http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=law;n=82134. 2 Согласно докладу Всемирного банка «Об оценке бедности в Российской Федерации» 2005 года, за период с середины 1990-х годов доля лиц, живущих ниже черты бедности в сельской местности, увеличилась вдвое. Шестьдесят процентов людей, проживающих в чрезвычайной бедности, приходится на сельское население России, несмотря на тот факт, что его доля в общем населении России составляет одну треть. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/RUSSIANFEDERATIONEXTN/0,,contentMD K:20452311~menuPK:989684~pagePK:141137~piPK:217854~theSitePK:305600,00.html.


4

Кто управляет сельской Россией?

цессах принятия бюджетных и иных общественных решений, а с другой стороны – на повышение квалификации администрации поселений в принятии правовых и  бюджетных решений. С помощью такого сопровождения была сделана попытка одновременно развить потенциал местных органов для удовлетворения нужд граждан и способствовать активному участию граждан в принятии решений на местном уровне. Для участия в проекте районы и поселения выбирались случайной выборкой. Оценка, помимо поселений проекта, включа-

Вставка 1. База данныхa Исследование основано на четырех видах уникальных и взаимодополняющих наборов данных, собранных по 109 поселениям в 24 районах, расположенных в трех регионах Российской Федерацииb. Поселения и районы отбирались путем случайной выборки. Выбор регионов был намеренным и основывался на расположении (один в северной части России, один в центральной и один на юге), доле сельского населения и готовности региональной администрации к предоставлению социальноэкономических данных, имевших принципиальное значение для исследования. Первый набор данных состоит из двух панельных обследований: одного обследования должностных лиц районного уровня и уровня поселений (размер выборки – примерно 600 респондентов) и одного обследования сельских домохозяйств (размер выборки до выбытия  – примерно 2000 респондентов). Каждое обследование проводилось непосредственно перед проведением реформы и через год после нее. Второй набор данных, собранных российскими статистическими ведомствами, включает данные по бюджетам, администрации и предоставлению услуг на районном уровне и на уровне поселений. Эти данные имеют некоторые ограничения и характеризуются определенной несогласованностью вследствие отсутствия наблюдений по некоторым поселениям. Поэтому они использовались лишь в небольшой степениc. Третий набор состоит из большого объема качественных данных в форме углубленных интервью, проведенных в подмножестве охваченных проектом поселений во всех трех регионах. Эти интервью содержат более тонкие оценки воспринимаемого влияния реформы на жителей поселений. И наконец, при проведении исследования авторы воспользовались уникальными историческими данными российской муниципальной статистики, собранной в местных и национальных архивах. Архивные данные содержат информацию о доли крепостных в населении поселений, землевладении, принадлежности населения к различным религиозным конфессиям, социально-экономических характеристиках и бюджетах домохозяйств. Данные собирались по исследовавшимся поселениям (в терминологии того времени волостям и уездам). Эта статистика была составлена во время проведения первых российских реформ местного самоуправления (земские реформы) в конце XIX – начале XX века. Собранные данные позволяют достаточно последовательно оценить, какие исторические и географические характеристики поселений, а также демографические и социально-экономические характеристики их жителей и должностных лиц способствуют созданию благоприятных условий для эффективного самоуправления. Общий обзор методологии и основных аналитических подходов исследования приводится в Разделе 2 настоящей работы, а характеристики выборки, использованной в обследованиях должностных лиц и домохозяйств, см. в табл. A7 Приложения 7. a Охваченные данным исследованием районы имеют население в среднем примерно на уровне 30  тысяч человек, а их фактическое население в 2006 году было в интервале от 12 до 58 тысяч человек. На территории каждого района располагается от 2 до 13 поселений (в среднем 4,4). Средний размер поселений, вошедших в исследование, – примерно 1200 жителей. Перечень включенных в обследования поселений совпадает с охватом программ сопровождения и контрольных поселений в рамках проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», осуществленного в 2005–2007 годах. Подробное описание проекта приводится в приложении  5 к основному отчету и размещено на сайте www.worldbank.org/ russia/localgovernancе. b Более конкретно, они использовались в двух разделах основного отчета: в главе 6 для сравнения того, были ли у поселений, получивших рандомизированное сопровождение, существенные отличия от контрольных в отношении базисного уровня бюджета; в главе 7 для сравнения рейтингов поселений, построенных на данных обследований, с рейтингами, основанными на объективных данных. c Более подробное описание данных и схемы построения выборки см. в основном отчете.


1. Рабочее резюме

5

ла контрольную группу поселений, также выбранных случайной выборкой (описание базы данных приводится во вставке 1, а расположение включенных в исследование территорий см. на рис. A1–4 в Приложении 1). 12. Задача оценки заключалась в том, чтобы выявить эффективность двух видов программного сопровождения, нацеленного на повышение подотчетности местных органов. В  рамках первого, информационно-обучающего вида сопровождения, предоставлялась информация по бюджетным и административным вопросам. Основываясь на законодательном требовании о проведении публичных слушаний, проект также проводил обучение методам вовлечения граждан в процесс принятия общественных решений. В ходе второго вида сопровождения, имевшего форму обучения и консультирования, помимо информации, должностным лицам и населению в течение года предоставлялись консультации, ориентированные непосредственно на местные условия. Консультации касались техники проведения законодательно закрепленных публичных слушаний по основным бюджетам и стратегическим вопросам развития поселения, распределения приоритетов в области расходов и реализации инфраструктурных и приоритетных социальных проектов. Структура обследования (рандомизированная панель) и использование строгой и воспроизводимой методологии делают этот подход образцом для оценки действенности местного самоуправления. Предложенная модель исследования может применяться Правительством Российской Федерации для оценки действенности программ обучения и консультирования и других форм вовлечения населения в общественный процесс, а также другими клиентами Всемирного банка, стремящимися повысить качество и добиться более строгой оценки результативности технической помощи. 13. Еще одним продуктом исследования является прототип индекса муниципальной эффективности (ИМЭ). ИМЭ был построен с использованием данных обследований, а также «паспортов муниципальных образований», представляющих собой собираемые и публикуемые с 2006 года Российской статистической службой (Росстат) показатели на уровне поселений. Цель индекса заключается в том, чтобы предоставить информацию о восприятии эффективности местных администраций как населениеи, так и региональными и национальными органами управления. ИМЭ является результатом агрегирования информации по пяти критериям: i)  эффективность предоставления услуг, ii)  участие и подотчетность, iii) коррупция, iv) общая эффективность и v) социальный капитал. ИМЭ представляет собой первую попытку составления рейтинга эффективности местных администраций сельских поселений с точки зрения их подотчетности, прозрачности и эффективности в предоставлении услуг. Эта методология может использоваться Правительством России или отдельными регионами для оценки результатов работы местных администраций и стимулирования поселений с более высокими показателями за счет грантов на поддержку развития или иных средств. 14. В следующем разделе приводится обзор основных выводов исследования. После представления некоторой справочной информации о состоянии исследований по вопросам децентрализации, краткой истории децентрализации в сельской России и различий в опыте децентрализации в трех регионах исследования мы представляем основные заключения исследования по вопросам политической децентрализации, административной децентрализации, бюджетной децентрализации, предоставления услуг в поселениях и коррупции. Затем мы переходим к оценке технической помощи, предоставленной случайной выборке поселений в трех регионах, и в завершение рассматриваем основные рекомендации по вопросам реформы самоуправления в сельской России.


6

Кто управляет сельской Россией?

1.4 Основные выводы и рекомендации исследования 15. Исследование показало, что, несмотря на то что реформа находится на начальной стадии, уже можно выявить положительные тенденции в политических и административных аспектах децентрализации, а также в общих характеристиках поведения администраций на местном уровне, особенно касающихся их взаимодействия с населением. Однако для того чтобы реформа начала приносить эффект в бюджетной и других сферах, а также для обеспечения дальнейшего получения выгод от реформы в среднесрочном и долгосрочном плане, важно предоставить реальную финансовую и административную самостоятельность сельским администрациям, а также повысить финансовую и правовую компетенцию низовых органов местного самоуправления. 16. Рассматривая разные аспекты децентрализации по отдельности, можно сделать вывод, что в целом после реформы местные администрации в сельской России находятся в более благоприятном положении для предоставления услуг, в более прозрачном, более подотчетном и менее коррумпированном контекстах. Исследование выявило положительные сдвиги в политических и административных аспектах децентрализации. Однако для успешного проведения ключевой бюджетной децентрализации необходимо устранить два препятствия. Во-первых, следует повысить уровень технической подготовки работников администраций на уровне поселений, а во-вторых, сельские поселения должны иметь больший контроль над своими поступлениями. Сдерживающим фактором бюджетных аспектов реформы является, в частности, слабое понимание работниками характера и структуры формул, определяющих распределение бюджетных ресурсов между различными административными уровнями. Кроме того, из-за несовершенства систем сбора и администрирования налогов на уровне поселений администрация поселений лишена возможности влиять на собираемость поселенческих налогов. Таким образом, финансовый базис поселений остается непрочным и отстает в развитии от административных и политических сдвигов, вызванных реформой. 17. С точки зрения этики пореформенных администраций поселений, важно отметить, что недавно избранные должностные лица намного чаще признают необходимость борьбы с коррупцией, чем их более опытные коллеги, и особенно, чем назначенные должностные лица. Эти наблюдения указывают на позитивные стимулы, связанные с политическими аспектами реформы (выборность глав поселений и поселенческого депутатского корпуса). Для обеспечения в дальнейшем положительной динамики реформы жизненно важно непрерывно и в достаточных объемах оказывать местным администрациям помощь в форме информации, обучения и, особенно, консультирования на местах, чтобы реформа развивалась сравнимыми темпами по всем трем аспектам – политическому, административному и бюджетному, – и они взаимно усиливали друг друга. 18. Действенная техническая помощь в виде обучения и консультирования должна учитывать местные условия и иметь достаточно широкие масштабы. Исследование показало, что важно вкладывать средства не только в распространение информации через обучающие мероприятия, но также и в долгосрочную помощь по повышению потенциала на местах, чтобы официальные руководители и неформальные местные лидеры практически овладевали методами действенного вовлечения населения в  процесс управления. Строгая оценка результатов позволила нам выяснить, какая из форм помощи оказалась более действенной. Проведение только обучения (что сейчас является наиболее распространенной формой технической помощи со стороны федеральных и региональных органов управления) не оказывает статистически значимого влияния ни на качество взаимодействия местных администраций с населением по вопросам общественной значимости, ни на


1. Рабочее резюме

7

удовлетворенность населения услугами на местном уровне. В то же время помощь в форме обучения и  консультирования, адаптированная к нуждам конкретных поселений, оказала значимое положительное влияние на качество взаимодействия между органами самоуправления и проживающими на вверенной им территории гражданами. Этот вывод основан на результатах, достигнутых в Пензенской области, где структуры местного самоуправления возникли на десять лет раньше, чем в двух других регионах. Полученные данные не свидетельствуют о низком влиянии программы в Пермском крае и Республике Адыгея. Мы объясняем данный результат тем, что эти два региона находятся на плоском участке кривой обучения: требуется более глубокая интернализация процессов децентрализованного самоуправления, прежде чем муниципальные администрации станут достаточно зрелыми, чтобы не только усваивать, но и последовательно воспроизводить новые методы работы. 19. Из вышесказанного следуют два вывода. Во-первых, важно сформировать профессиональные кадры сельских муниципальных консультантов, имеющих глубокое понимание потребностей и условий на местах, чтобы консультировать администрации. В настоящее время лишь очень небольшое количество людей обладает такой квалификацией, и не существует национальной или действенной региональной программы, опирающейся на сельских активистов, чтобы сформировать данный кадровый ресурс. И, во-вторых, помощь местной администрации в повышении квалификации и развитии недавно созданных институтов самоуправления на уровне поселений окажется действенной только в том случае, если она будет предоставляться в качестве долгосрочного начинания. Эту динамику необходимо иметь в виду при разработке программ местного развития вообще и дальнейшего продвижения реформы по децентрализации, в частности. Важно также иметь реалистичные ожидания в отношении того, когда эта работа сможет принести плоды. 20. При проведении реформ особенно важную роль играет стандартизированный сбор данных о результатах работы местных органов самоуправления. Результаты анализа эффективности местных администраций должны иметь публичный характер, быть доступными и распространяться среди местных должностных лиц и жителей их избирательных округов. Можно ожидать, что если эти показатели будут доступны общественности и с ними будут увязываться положительные стимулы, создаваемые региональными и федеральными органами (например, дополнительное финансирование на цели развития), у местной администрации увеличится мотивация для большего учета нужд населения, а также повысится их подотчетность перед наблюдательными государственными органами. С целью обеспечения большей актуальности и полезности показателей работы местных администраций в ходе проекта были проанализированы данные, в настоящее время собираемые Правительством России для оценки результатов работы муниципальных образований на уровне поселений (более подробный анализ индивидуальных показателей см. в дополнении к основному отчету на сайте www.worldbank.org/russia/localgovernance). Этот анализ показал, что действия администраций сельских районов и поселений могут практически не оказывать влияния на некоторые из показателей, используемых в настоящее время для оценки их эффективности. В рамках текущего диалога и рабочего взаимодействия с Правительством России некоторые из предложений по актуализации собираемых показателей уже приняты в качестве методических рекомендаций1. В настоящее время продолжается разработка более показательного и собираемого набора индикаторов. 1 См. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р «Методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления».


8

Кто управляет сельской Россией?

1.5 Теоретические и исторические основы 21. На настоящий момент децентрализация как практика управления намного перегнала и концептуальное осмысление ее эффективности, и эмпирические исследования ее результатов (более подробно см. вставку 2). И в развивающихся странах, и в странах, стоящих на более высокой ступени экономического развития, местные органы управления приобретают все большую независимость от центра в политическом, бюджетном и административном отношениях. Более двух десятилетий Всемирный банк поддерживает программы распространения знаний и проекты в поддержку реформ децентрализации во многих из своих стран-членов1. Однако эмпирически пока было сложно получить прямые и бесспорные подтверждения теоретически ожидаемых выгод или недостатков децентрализации. Отчасти причина может заключаться в недостаточном количестве проводившихся строгих эмпирических исследований, что, в свою очередь, связано со сложностями выделения непосредственных эффектов от реформ (некоторые представительные примеры теоретических и эмпирических работ по данной теме приводятся во вставке 2).

Вставка 2. Теоретические ожидания и эмпирические проверки влияния децентрализации на согласованность приоритетов и эффективность управленияа Децентрализация может привести к улучшениям в предоставлении общественных услуг за счет приближения общественности к процессу принятия решений, тем самым улучшая способности органов управления согласовать предпочтения своих избирателей с распределением общественных ресурсов (Oates, 1972). В ряде исследований утверждалось, что децентрализация может привести к тому, что органы управления будут в большей степени учитывать потребности жителей своих территорийb. Другие исследователи проявляют более осторожный подход, приводя доводы о том, что децентрализация представляет собой сложное и неоднозначное явление, но в конечном счете она может оказывать положительное влияние на благополучие местных жителейc. В работах Bardhan and Mookherjee (2006) и Treisman (2007) утверждается, что результаты децентрализации будут в целом зависеть от более широкого контекста, формата проводимых преобразований и качества управления. Поскольку объекты для реформирования почти никогда не выбираются случайной выборкой, а рандомизированные исследования результатов реформ почти так же редки, возможности для однозначных заключений сужаются. Критики децентрализации утверждают, что местные органы являются слишком коррумпированными, у них нет достаточных технических, человеческих и финансовых ресурсов для предоставления широкого спектра различных общественных услуг, которые в достаточной мере отвечали бы местным потребностям. А тенденция к расточительности может поставить под удар макроэкономическую стабильность. Имеющиеся (ограниченные) эмпирические исследования содержат некоторые свидетельства того, что децентрализация может вести к улучшениям показателей общественных услуг и равенства, хотя результаты сильно зависят от местных условий и структуры реформ. Децентрализация в Боливии привела к изменению в распределении общественных ресурсов в сторону большего учета нужд населения и большей ориентации на малообеспеченные слои (Faguet, 2003, 2004); в Колумбии она сопровождалась повышением потенциала местных органов управления (Fiszbein, 1997); в Бразилии она была связана с созданием и улучшением управления охраняемых областей в штате Баия (de Oliveira, 2002); в Чили улучшились показатели образования (Parry, 1997); в Новгородской области России повысились показатели социального капитала (Petro, 2001), а в Сальвадоре увеличилось участие родителей в принятии решений на уровне школ (Jimenez and Sawada, 1999). Рандомизированное исследование продемонстрировало, что надзор на местном уровне и повышение открытости в Индонезии были связаны с уменьшением коррупции (Olken, 2004). В исследованиях по срезу стран было обнаружено,

1

По данным работы Yilmaz et al (2008), за период с 1987 по 2006 год Банк выделил примерно 32 млрд долл. США 89 странам в рамках 458 программ, проектов и грантов, в которых децентрализация была одной из основных тем или включалась в качестве направления деятельности.


1. Рабочее резюме

9

что децентрализация ведет к снижению степени регионального неравенства (Shanker and Shah, 2003), уменьшению издержек на поддержание состояния дорог и улучшению их качества (Humplick and Moini-Araghi, 1996), снижению показателей коррупции (Fisman and Gatti, 1999) и улучшению качества демократического управления как в крупных городах, так и в мелких муниципальных образованиях (Rowland, 2001). В других исследованиях обнаружились более негативные аспекты децентрализации. Например, введение механизмов участия населения в индонезийских деревнях привело к возникновению новых форм извлечения ренты на местном уровне, а не к более прозрачному и справедливому распределению общественных ресурсов (Alatas, Pritchett, and Wetterberg, 2003). Децентрализация способствовала введению новых лицензий на ведение коммерческой деятельности и налогов, которые оказали удушающее воздействие на частное предпринимательство в Малави (Ellis, Kutengele, and Nyasulu, 2003), привела к распространению практики извлечения экономической ренты до районных и еще более низких уровней управления в Танзании (Ellis and Mdoe, 2003) и Уганде (Ellis and Bahiigwa, 2003), более широкому захвату власти местной элитой в Уганде (Bahiigwa, Rigby, and Woodhouse, 2005) и в Африке к югу от Сахары в целом (Porter, 2002). В обзорах литературы также не сформировалось единого мнения. В работе Rondinelli, Cheema, and Nellis (1983) отмечается, что в большинстве развивающихся стран, где осуществлялась децентрализация, обнаруживались серьезные административные проблемы, и проведенные оценки, как правило, свидетельствовали об ограниченных успехах в некоторых странах, при том что для других это было не характерно. Обзоры, проведенные спустя более пятнадцати лет, Piriou-Sall (1998), Manor (1999) и Smoke (2000), дают несколько более позитивную картину, но с оговорками о том, что свидетельства в пользу децентрализации не являются особенно стойкими. В работе Smoke  (2000) отмечается, что свидетельства неоднозначны и имеют скорее описательный характер, и задается вопрос, есть ли вообще эмпирические основания для проведения децентрализации. В обзоре 56 исследований, опубликованных за период с конца 1990-х годов (Shah and Thompson, 2004), были обнаружены свидетельства того, что децентрализация в некоторых случаях приводит к улучшению, а в некоторых к ухудшению предоставления услуг, показателей коррупции, макроэкономической стабильности и роста в широком спектре стран. a. См. Olowu and Wunsch (1990), Putnam (1993), World Bank (1994) и UNDP (1993). b. См. Larson (2002), McCarthy (2004) и Nygren (2005). c. Критические работы включают Crook and Sverrisson (1999), Prud’homme (1995), Samoff (1990), Smith (1985) и Tanzi (1995).

22. Отсутствие твердых теоретических или эмпирических заключений относительно пользы децентрализации указывает на необходимость тщательно рассматривать каждый случай децентрализации в историческом контексте и оценивать последствия реформы относительно этих условий или, говоря словами авторов работы Bardhan и Mookherjee (2006): «Не может быть никаких общих оснований, чтобы предполагать, что децентрализация приведет к улучшению предоставления услуг или обеспечит лучшее представление интересов бедных. Вместо этого следует ожидать, что результаты будут зависеть от контекста и формата проводимых преобразований». Соответственно, мы тщательно проанализировали исторические условия реформы по децентрализации местного самоуправления в России (см. вставку 3), а также социальный и правовой контексты, влияющие на реформу в трех исследованных регионах (более подробно см. главу 1 основного отчета и Приложение 3 к настоящей работе). 23. Хотя закон о децентрализации предусматривает одни и те же правила для всей страны, три региона, отобранные для настоящего исследования, характеризуются принципиально разным опытом прохождения реформы, что отчасти объясняется различиями в уровне возложенных на местные органы функций до начала реформы. Эти различия отражают целый спектр путей, по которым идет децентрализация в различных регионах России1. 1

По состоянию на 1 марта 2009 года в Российской Федерации имелось 83 региона.


10

Кто управляет сельской Россией?

Вставка 3. Децентрализация в Россииa Российская история была отмечена краткими эпизодами децентрализации, за которыми следовали более длительные периоды возврата к централизации. В конце XIX и начале XX века были созданы муниципалитеты («земства») с ограниченной автономией, но получившие возможность иметь собственные доходы и обязанности по предоставлению услуг. Земства оказались наиболее успешными в распространении начального образования в деревнях и создании новой социальной силы («общественности»), состоявшей из образованных граждан, заинтересованных в участии в политической жизни. Земские реформы имели ограниченный характер в силу отсутствия как общенационального объединяющего органа, так и (на начальном этапе) органов самоуправления на самом низком уровне поселений (волостей). Земские реформы постепенно подрывались из-за того, что власти губерний в качестве превентивной меры против распространения революционных настроений получили право снятия с должности любого лица, назначенного земством. Развитие земских учреждений приостановилось с началом Первой мировой войны (1914), а затем было полностью прекращено Октябрьской революцией в 1917 году, когда земства упразднили, а их руководителей подвергли гонениям. В Советском Союзе местное самоуправление (особенно в сельской местности) стало, по существу, безвластным элементом централизованной государственной машины, в которой как политическая власть, так и функции по предоставлению услуг в сельской местности оказались в руках колхозов и  совхозов. Местное самоуправление начало возрождаться в начале 1990-х годов в рамках законодательства, предусматривавшего автономию, независимость и прямые выборы местных советов. Конституция 1993  года признает и гарантирует независимость местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий и прав. С 1998 года Россия является одной из сторон, подписавших Европейскую хартию местного самоуправления под эгидой Совета Европы, которая служит фундаментом независимого местного самоуправления в Европе. В законе 1995 года были очерчены бюджетные и концептуальные основания и функции местного самоуправления, однако допускались значительные различия между регионами в источниках доходов местных органов и возлагаемых на них функциях в области расходов. Но, несмотря на это, в большей части страны местная автономия в сельской местности оставалась довольно ограниченной: за исключением 10 регионов (включая Пензенскую область), поселения (которыми обычно является деревня или группа близлежащих деревень) просто получали установленные ассигнования (сметы) из районного бюджета, направлявшиеся целевым назначением на конкретные виды расходов. Главы администрации поселений назначались районными органами и по закону не были подотчетны населению. a. Более подробно о земствах см. Абрамов В.Ф. Российское земство: Экономика, финансы, культура. М.: НИКА, 1996; Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ, 1997; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет (Санкт-Петербург 1909–1911, репр. 1973); The Zemstvo in Russia: an experiment in local self-government / edited by Terence Emmons and Wayne S. Vucinich (Cambridge, 1982); Земское самоуправление в России, 1864–1918. Кн. 1–2 [редакционная коллегия: Корелин А.П., Королева Н.Г. (ответственный редактор), Писарькова Л.Ф. (М., 2005).

24. Пензенская область (вместе с девятью другими регионами) участвовала в первых постсоветских мерах по созданию сельского самоуправления в 1990-х годах, и потому к началу проекта у нее уже был десятилетний опыт бюджетирования и предоставления услуг на уровне поселений. При этом в Пермском крае и Республике Адыгея (как и в большинстве регионов России) в 1990-х годах децентрализация не шла ниже районного уровня, и потому в 2006 году потребовалось ее более глубокое и радикальное проведение (до уровня поселений). Еще одно отличие заключается в том, что в Пермском крае и Пензенской области на уровень поселений был передан целый спектр обязанностей, тогда как в Адыгее (самом бедном из этих регионов) большинство предусмотренных для поселений обязанностей остались за районной администрацией.


1. Рабочее резюме

11

25. Важно отметить, что в Адыгее произошла наиболее радикальная политическая децентрализация. В 2005 и 2007 годах были проведены прямые выборы представительных органов и глав администраций поселений. В Пензенской области выборы на уровне поселений являются непрямыми. Главы администрации поселений выбираются из числа депутатов местного совета самими депутатами. Такая же процедура используется и в Пермском крае. Однако Пермский край характеризуется наиболее индивидуализированным подходом к самоуправлению на уровне районов, при котором каждая районная администрация совместно с администрациями поселений решает, какие обязанности передаются поселениям этого района.


2

Оценка результатов реформы на сегодняшний день

2.1 Политическая децентрализация Демократические реформы получают поддержку сельских жителей… 26. Данные обследований указывают, что реформа привела к умеренному повышению поддержки общественностью демократических выборов и некоторому расширению участия населения в общественной жизни. Как видно из табл. 1, между 2005 и 2007 годами отмечался небольшой сдвиг в количестве респондентов, придерживающихся мнения о  том, что «выборы необходимы» (с 72,9 до 74,2 процента). Количество респондентов, утверждавших, что они голосовали на выборах на уровне поселений, также несколько увеличилось (с 60 перед реформой до 63 процентов после ее начала). Этот сдвиг был в основном обусловлен скачком в положительной оценке выборности власти в Адыгее (на 10 процентных пунктов, с 75 до 85 процентов респондентов). Важно помнить, что Адыгея была единственным регионом, где проводились прямые выборы как глав администрации поселений, так и депутатов сельсоветов. Результаты углубленных интервью подтверждают вывод о том, что сельские жители отдают предпочтение прямым выборам по сравнению с непрямыми: «Первое лицо должно избираться конкретно, а закон постановил, что избирается сначала депутатский корпус, депутатский корпус избирает себе главу, а народ как бы ни при чем. Это лично мне не нравится, и с кем я не разговариваю – тоже не нравится. Получается, они не знают, кто может быть главой. Из семи человек может быть любой – как судьба поведет. Примерно ориентируются, но все равно. А так хотелось бы – раз он первое лицо, чтобы он избирался, и тогда у него уважения будет больше, я считаю. Большинством народа – этот товарищ. Такое мое мнение…» Местный депутат и предприниматель, сельское поселение Андреевка Оханского района Пермского края, 2008 год.1

27. Несмотря на множество сложностей, возникших во время первой волны выборов на уровне поселений, количество граждан, считающих, что выборы необходимы, увеличилось во всех регионах исследования. Примечательно, что должностные лица, как правило, не проявляют такого же энтузиазма в отношении выборов, как население. Более трети должностных лиц высказывают мнение о необходимости назначения, тогда как только примерно 10  процентов сельских жителей в поселениях, где проводилось исследование, считают, что главы администрации поселений должны назначаться. В частности, должностные лица в  Адыгее и Пензенской области имеют низкое мнение о выборах: половина должностных лиц поддерживает назначение. С другой стороны, в Пермском крае, который получил по уровню открытости и демократии самую высокую из трех рассматриваемых регионов оценку Института независимых социальных исследований, должностные лица в наибольшей степени поддерживают выборы населением2. 1

Словесные оценки являются результатом интервью в свободной форме, проводившихся Междисциплинарным академическим центром социальных наук (ИнтерЦентр) Московской высшей школы социальных и экономических наук в 2006, 2007 и 2008 годах. 2 Институт независимых социальных исследований составляет рейтинги российских регионов по индексу открытости и демократии. Из трех включенных в данное исследование регионов Республика Адыгея является самой закрытой и авторитарной (восьмой дециль), Пермский край – наиболее открытым и демократичным (в числе первых 5 регионов России), а Пензенская область находится в середине этой шкалы (пятый дециль).


13

2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

28. Сельские жители больше всего ценят в избираемых ими должностных лицах честность, а наименьшее значение имеет для них членство в партии (табл. 3); это свидетельствует о том, что управление на уровне поселений в большей степени имеет ценностный, а не политический характер. «Мы ему поверили [недавно избранному председателю сельсовета], мы давно хотели его, он порядочный человек, он честный человек. Там, где он работал раньше, там процветало и процветает до сих пор.» Библиотекарь, сельское поселение Красная Улька Майкопского района Республики Адыгея, 2007 год.

29. Исследование обнаруживает положительную и статистически значимую корреляцию между участием в голосовании и характеристиками социального капитала домохозяйств, такими как доверие к органам управления, интерес к СМИ, знание имен местных лидеров и удовлетворенность органами местного самоуправления. Существует также положительная корреляция между участием в голосовании и участием в неформальных коллективных действиях (более подробный анализ см. в главе 2 основного отчета).

Таблица 1 Мнения домохозяйств о выборах должностных лиц (процент респондентов) Ответы сельских жителей

Выборы необходимы Должны назначаться Не имеет значения

В среднем

Адыгея

Пензенская область

Пермский край

2005

2007

2005

2007

2005

2007

2005

2007

72,9 11,9 15,2

74,2 10,3 15,5

72,2 16,7 11,0

75,3 11,2 13,5

64,8 14,0 21,1

65,5 12,1 22,3

81,9 7,3 10,8

84,4 7,5 8,1

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы).

Таблица 2 Мнения должностных лиц о выборах и назначении должностных лиц (2007 год), в процентах Мнения должностных лиц Должны выбираться населением Должны выбираться представителями Должны назначаться

Адыгея

Пензенская область

Пермский край

Из трех регионов

42,1 2,6 55,3

35,7 19,0 45,3

69,6 11,5 18,9

49,2 13,4 37,4

Источник: Всемирный банк (обследования должностных лиц, 2007 год).

Таблица 3 Что влияет на голоса домохозяйств при выборе главы администрации поселения? (процент респондентов) Желаемые характеристики кандидата

2005

2007

33,2 4,8 41,8 49,6 6,9

33,5 5,4 38,2 52,5 1,2

Программа и обещания кандидата Политическая партия Хороший хозяйственник Репутация честного человека Репутация деятельного человека Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы).


14

Кто управляет сельской Россией?

... и власть переходит к должностным лицам на уровне поселений... 30. Обследования также свидетельствуют о том, что в восприятии должностных лиц власть несколько перераспределяется в пользу низовых уровней управления, как и предполагалось реформой (табл.  4). Воспринимаемый уровень власти районных администраций после реформы снизился в Пермском крае и Пензенской области, но повысился в Адыгее, где за районными органами осталось больше функций по предоставлению услуг. Во всех трех регионах отмечено мнение, что власть в поселении в большей степени перешла от председателя сельсовета к самому сельсовету. Это свидетельствует о повышении роли совета как коллективного органа принятия решений по вопросам распределения ресурсов. Воспринимаемый уровень власти администрации поселений повысился относительно воспринимаемого уровня власти районных органов в двух регионах (Пермском крае и Пензенской области), где на местный уровень было передано больше полномочий и ответственности. При этом в Адыгее, где большая часть мандатов местных органов осталась на районом уровне, восприятие уровня власти администрации района повысилось. 31. Повышение популярности местных органов управления и уважения к ним бросает вызов долгой традиции, поскольку в России граждане, как правило, в большей мере опирались на федеральное правительство, а не на местные органы (см. ниже). Вероятно, это является следствием прошлой централизации власти и ответственности за предоставление услуг в руках более высоких уровней государственного управления, тогда как местные должностные лица практически не имели возможностей влиять на жизнь граждан. Это положение диаметрально противоположно доминирующей тенденции в США и Западной Европе, где граждане в большей мере доверяют местным органам, чем национальному правительству1. Поэтому особенно важно оказывать помощь местным администрациям в освоении законодательства, дающего им полномочия, а также проводить долгосрочное обучение и консультирование для развития их потенциала в выполнении своей миссии как полномочных и эффективных местных органов. Таблица 4

Представления домохозяйств о том, кому принадлежит реальная власть в поселении (процент респондентов) Вариант ответа

2005

2007

Местному совету поселения Главе местного совета поселения Администрации поселения Администрации района Руководителю колхоза или совхоза Директору какого-либо другого предприятия Религиозной организации

17,2 38,4 17,8 19,6 3,9 0,3 1,3

19,6 33,5 21,8 19,6 3,8 0,5 1,3

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы).

1

Опросы общественного мнения в США, проводимые институтом Гэллапа и Центром Пью, стабильно показывают, что респонденты лучше относятся к органам управления штатов и местным органам, чем к федеральному правительству (в течение последнего десятилетия органы управления штатов и местные органы имели рейтинг поддержки населением на уровне почти 70 процентов, тогда как федеральное правительство – лишь чуть выше 40  процентов). См.  http://www.gallup.com/poll/28795/Low-Trust-Federal-Government-Rivals-Watergate-Era-Levels.aspх. В Швеции опросы института SOM также показали, что люди стабильно (в 1999-2007 годах) заявляют о большей удовлетворенности тем, как функционирует демократия на уровне их местных органов управления, чем в их регионе или в Европейском союзе (SOM Report 2008: 18 ‘Swedish Trends: 1986–2007’, с. 21).


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

15

…которые лучше понимают приоритеты общественности. 32. Еще одним свидетельством в пользу успешности начала реформы является то, что должностные лица на уровне поселений лучше представляют себе нужды домохозяйств, чем должностные лица районного уровня. Это интуитивное представление подтвердилось в результате проведенной оценки согласованности приоритетов, в рамках которой домохозяйствам предлагалось расположить в порядке приоритетности ряд услуг, официально или традиционно предоставляемых местной администрацией населению, а должностным лицам предлагалось расположить те же самые услуги в том же порядке с точки зрения граждан (более подробное описание методологии, использованной для оценки согласованности предпочтений, см. в Приложении 9 и главе 2 основного отчета). 33. В 2005 году простая корреляция между предпочтениями домохозяйств и мнением должностных лиц районного уровня о том, чего хотят домохозяйства, была равна 0,74 (а в 2007 году она составила 0,73), и при этом та же корреляция в случае должностных лиц на уровне поселений составила 0,87 (0,82 в 2007 году) (сопоставление предпочтений домохозяйств и должностных лиц в отношении предоставления услуг см. на рис. 1). Таким образом, подтверждается интуитивное предположение о том, что должностные лица, находящиеся ближе к населению, как правило, имеют лучший доступ к информации о нуждах и предпочтениях граждан, чем должностные лица, находящиеся дальше от населения. Несколько более низкая корреляция после реформы, обнаруженная в  ходе второй волны обследований на уровне как районов, так и поселений, может объясняться некоторым нарушением установившегося порядка в связи с введением новых форм управления и предоставления услуг. Однако тенденция более точного понимания нужд населения сельскими администрациями сохраняется. 34. Аналогичным образом, выборные должностные лица, как правило, имеют более точные представления о том, чего хотят домохозяйства, чем профессиональные работники, а также назначенные главы администрации поселений. Простая корреляция между предпочтениями домохозяйств и их восприятием со стороны должностных лиц составила 0,86 в случае выборных должностных лиц; 0,69 в случае назначенных должностных лиц и 0,84 в случае профессиональных работников. На рис. 2 соотносятся представления о предпочтениях граждан у выборных и назначенных должностных лиц, с одной стороны, и предпочтения, высказанные домохозяйствами, с другой. Эта связь была сильнее в 2005 году, когда проводилось большинство местных выборов, и, соответственно, до неопределенности, возникшей в первый год проведения реформ, но она осталась также значимой и в 2007 году. Более детальный регрессионный анализ предпочтений должностных лиц подтверждает вывод о том, что должностные лица на уровне поселений и должностные лица, являющиеся выборными, с большей вероятностью имеют более верные представления о предпочтениях домохозяйств, чем должностные лица районного уровня и назначенные должностные лица (см.  главу  2 основного отчета, где представлен более подробный анализ согласованности предпочтений)1. Таким образом, расширение полномочий должностных лиц более низких уровней управления и более широкое использование выборов для заполнения должностей руководителей, в сочетании с надлежащей структурой стимулов, может привести к предоставлению услуг, в большей степени согласованному с предпочтениями населения. 1 Зависимая переменная равна единице, если должностное лицо считает, что население отдает предпочтение данной услуге, и нулю в противном случае. Основной объясняющей переменной является доля населения, которая отдает предпочтение данной услуге, а контрольными переменными – степень профессионализма и автономии, а также наличие староверов в 1907 году. Здесь использована перекрестная модель на базе временных рядов, где каждый район представляет панель, а каждое обследование является временной переменной.


16

Кто управляет сельской Россией?

Рисунок 1. Фактические предпочтения домохозяйств и представления должностных лиц о предпочтениях домохозяйств (в процентах)

r = 0,87

ПМ

Д

МО

10

ПЛ ПФ

5

ПК

ЖФ

КХ

ДО

МП УМ ОТ СО Кл З П 0 0 5 10 15 Предпочтения населения 15

r = 0,74

ПМ

10

Д

МО ЖФ

УМ

УК З Кл П 0 0

ДО ОТ

КХ

МП СО

5 10 Предпочтения населения

Обозначения предпочтений: Д – дороги; ДО – дошкольное образование; ЖФ – состояние жилого фонда; З – закон и порядок; Кл – кладбища; КХ – коммунальное хозяйство; МО – медицинское обслуживание; МП – малые предприятия;

20

15

r = 0,82

Д

15 ПМ МО

10

ПК ПЛ

ЖФ

КХ

5 ДО ПФ УМ ОТ З СО УК МП Кл 0 П

20

ПК

ПЛ ПФ

5

Предпочтения населения, по мнению должностных лиц поселений

15

Волна обследований 2007 года

0

Предпочтения населения, по мнению должностных лиц районного уровня

Предпочтения населения, по мнению должностных лиц районного уровня

Предпочтения населения, по мнению должностных лиц поселений

Волна обследований 2005 года

20

10 20 Предпочтения населения r = 0,73

15 10

Д ПМ ПК

ПЛ

30

МО ЖФ

УМ ПФ ОТ ДО З УК СО Кл МП П 0 0 5 10 15 Предпочтения населения 5

КХ

ОТ – общественный транспорт; П – памятники природы и культуры; ПК – поддержка колхозов; ПЛ – поддержка личного подсобного хозяйства; ПМ – проблемы молодежи; ПФ – поддержка фермерских хозяйств; СО – среднее образование; УК – учреждения культуры; УМ – уборка, вывоз и утилизация мусора.

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы; обследования должностных лиц, 2005, 2007 годы).

20


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

17

Рисунок 2. Различия между предпочтениями домохозяйств и их восприятием выборными должностными лицами и назначенными должностными лицами Предпочтения домохозяйств

20

Обозначения предпочтений: Д – дороги; ДО – дошкольное образование; ЖФ – состояние жилого фонда; З – закон и порядок; Кл – кладбища; КХ – коммунальное хозяйство; МО – медицинское обслуживание; МП – малые предприятия; ОТ – общественный транспорт; П – памятники природы и культуры; ПК – поддержка колхозов; ПЛ – поддержка личного подсобного хозяйства; ПМ – проблемы молодежи; ПФ – поддержка фермерских хозяйств; СО – среднее образование; УК – учреждения культуры; УМ – уборка, вывоз и утилизация мусора.

Д

15 ПМ 10

ПК

ПЛ

МО ЖФ

КХ ПФ УМ ОТ ДО З УК СО П МП Кл 0 0 5 10 15 20 25 Представление о предпочтениях домохозяйств назначенных администраторов 5

20 Предпочтения домохозяйств

r = 0,69

r = 0,86

Д

15 10

ПМ ПК МО ПЛ

ЖФ КХ ПФ 5 ОТДО СО УМ З МП УК 0 ПКл 0 10 20 30 Представление о предпочтениях домохозяйств выбранных администраторов

Источник: Всемирный банк (обследование домохозяйств, 2005 год; обследование должностных лиц, 2005 год).

Рисунок 3. Периодичность встреч с общественностью поселений по сообщениям должностных лиц Количество встреч

35. Должностные лица стали тратить больше времени и сил на то, чтобы узнать мнения и предпочтения граждан и стать ближе к населению территории (которое теперь является и их избирателями). Должностные лица в Пермском крае и Республике Адыгея на уровне поселений стали шире использовать опросы общественного мнения, а должностные лица районного уровня стали чаще посещать поселения (рис. 3). Пока повышенный интерес муниципальных властей не привел к повышению удовлетворенности населения должностными лицами. Возможно, на первых порах возросшая информированность приводит к повышению уровня разочарованности, а не к увеличению уровня удовлетворенности услышанным.

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

0,22 0,57

0,41 0,57

0,35 0,49

Адыгея Пенза Пермь Волна 2005 г. Волна 2007 г.

Источник: Всемирный банк (обследования должностных лиц, 2005, 2007 годы). Количество встреч здесь представляет собой индекс средневзвешенных показателей со значениями: 0 = два раза в год, 1/4 = раз в квартал, 1/2 = раз в месяц, 3/4 = 2-3 раза в месяц, 1 = раз в неделю.


18

Кто управляет сельской Россией?

2.2 Административная децентрализация Децентрализация привела к некоторым улучшениям в административном управлении 36. Реформа привела к власти новых должностных лиц. Самые значительные изменения произошли в руководстве поселений Адыгеи, где реформа принесла с собой наибольшие структурные преобразования в системе управления. В Адыгее почти 25 процентов поселенческих должностных лиц сообщили, что они недавно заняли свои должности, тогда как Пензенской области этот показатель составил 8 процентов, а Пермском крае – 9 процентов. Эти новые лидеры отличаются от старых по ряду важных характеристик. Должностные лица, оказавшиеся у власти на уровне поселений в 2006 или в 2007 году, в среднем имеют более высокий уровень образования, реже связаны с политическими партиями, проживают в поселении меньшее количество лет, чем в случае должностных лиц, занимавших свои посты по крайней мере в течение двух лет (табл. 5). Количество женщин-глав поселений также увеличилось. Однако только разность в средних показателях количества лет проживания в поселении является статистически отличной от нуля во всех рассматриваемых регионах. Последний результат может быть следствием значительной миграции в сельские поселения из других бывших республик СССР. Новые мигранты часто моложе, чем население в среднем, более предприимчивы и теперь могут добиваться руководящих должностей в рамках закрепленного в законодательстве процесса местных выборов. 37. В поселениях с новым руководством ни одна из этих характеристик статистически значимо не коррелирует с оценками работы местных органов самоуправления со стороны домохозяйств. Таким образом, хотя эти средние различия между новыми и старыми руководителями свидетельствуют о формировании более энергичных и образованных кадров, сами по себе данные характеристики недостаточны, чтобы гарантировать повышение способностей предоставлять общественные услуги, по крайней мере в краткосрочном плане.

Таблица 5 Различия в характеристиках между недавно получившими должности (в 2006 или в 2007 году) и должностными лицами с бóльшим стажем (анализ на уровне поселений) Регион

Тип

Новые Старые Новые Пермский край Старые Пензенская область Новые Старые Адыгея

С высшим образованием, %

Возраст, лет

Количество женщин, %

100 79 69 62 72 61

47 49 43 47 45 48

64 77 44 51 55 59

Количество С принадлежностью лет к партии, в поселении % 29 44 30 36 29 37

73 67 23 26 57 63

Источник: Всемирный банк (обследование должностных лиц, 2005, 2007 годы). Примечание. Данные показывают уровень той или иной характеристики, который имеет форму индекса, доли или фактического уровня. «Новые» относится к наблюдению после реформы, «Старые» – до реформы. «Возраст» представляет возраст респондента в годах. «Количество лет в поселении» – число лет, в течение которых респондент проживает в поселении.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

19

Децентрализация также привела к улучшениям в управлении кадрами… 38. Имеются определенные свидетельства сдвига в сторону более профессионального и меритократичного продвижения руководящих кадров: существенно повысилась доля должностных лиц на уровне поселений, которые недавно прошли аттестацию, особенно в Адыгее и Пензенской области; в Адыгее и (в меньшей степени) в Пермском крае больше времени было потрачено на повышение квалификации кадров, тогда как этот показатель снизился в Пензенской области, где уже сформирована когорта кадров, имеющих опыт работы в условиях децентрализованного управления1. Вероятность того, что должность получает наиболее квалифицированный кандидат, является статистически значимо более высокой в  Пермском крае и Республике Адыгея, где влияние реформы было более существенным, чем в Пензенской области. В целом реформа связана с расширением использования профессиональных аттестаций на 65 процентов, а также с ростом на 16 процентов представлений о том, что руководители надлежащим образом обеспечены всем необходимым для успешного выполнения своих функций, с поправкой на характеристики должностных лиц и географические особенности.

… в практике найма на работу… 39. Есть некоторые свидетельства (по результатам многомерного анализа), что реформа дала местным должностным лицам бóльшую гибкость в принятии кадровых решений. Реформа привела к большей гибкости администрации поселений в установлении заработной платы (18 процентов) и найме сотрудников (23 процента), учитывая характеристики должностных лиц и  географические особенности (более подробное рассмотрение использованной методологии см. в Приложении 9, раздел B, а также главу 3 основного доклада на сайте www.worldbank.org/russia/localgovernance). Большее количество должностных лиц на уровне поселений теперь считают, что должности получают наиболее квалифицированные специалисты, и все больше сотрудников признают, что у них есть достаточное понимание своих обязанностей, а также необходимое оборудование и ресурсы для надлежащего их выполнения. В то же время бóльшая гибкость в сочетании с демократизацией политики на уровне поселений также привела к повышению значимости доверия, опыта и политических связей в продвижении по службе, уменьшив значимость профессиональных связей (более подробно см. главу 3 основного отчета). Еще один, связанный с этим, устойчивый результат показывает, что обследованные во второй волне должностные лица на 22 процентных пункта чаще высказываются в пользу необходимости борьбы с коррупцией по сравнению с опрошенными в ходе первой волны (при полном наборе контрольных переменных), что также служит хорошим предзнаменованием уменьшения коррупции среди недавно заступивших на работу в поселенческих администрациях.

… и в отношениях с государственными органами и районными органами самоуправления. 40. Взаимоотношения между адми­ни­страциями районов и поселений стали более коллегиальными и характеризуются большим количеством официальных (в отличие от 1 Должностные лица в Пензенской области могут иметь меньшую необходимость расходовать время и ресурсы на дополнительное обучение, чем руководители в других двух регионах, по следующим причинам: i) Пензенская область является единственным регионом (из трех), где официальное самоуправление на уровне поселений существовало уже до реформы; ii) в Пензенской области сменилась наименьшая часть должностных лиц из всех трех регионов, и в ней имеется самое большое количество опытных кадров для занятия соответствующих должностей, так что должностные лица уже лучше ознакомлены со своими обязанностями, iii) увеличение бюджетной автономии в ней было наименьшим из трех регионов (данные показывают, что возможности использовать обучение при бюджетной автономии связаны с вложением средств в обучение). Однако неясно, почему наблюдалось сокращение обучения по абсолютной величине.


20

Кто управляет сельской Россией?

Средневзвешенная периодичность встреч с вышестоящими органами

неформальных) встреч. В частности, Рисунок 4. Периодичность встреч после реформы число официальных с должностными лицами региона встреч между должностными лицами 0,45 поселений и  районного уровня увелиВолна 2005 г. Волна 2007 г. 0,4 чилось более чем вдвое в каждом из 0,35 регионов (рис. 4). В Адыгее количество 0,3 должностных лиц на уровне поселений, 0,25 указывавших на чрезмерное давление 0,2 со стороны должностных лиц районно0,15 го уровня, уменьшилось с 18 процентов 0,1 перед реформой до 10 процентов после 0,05 нее. Результаты многомерного анализа 0,15 0,39 0,18 0,38 0,06 0,29 0 свидетельствуют о статистически знаАдыгея Пенза Пермь чимой более высокой вероятности мнения местных должностных лиц о том, Источник: Всемирный банк (обследования должностных лиц, что руководство более высоких уровней 2005, 2007 годы). принимает их точку зрения во внимаОписание индекса см. в Приложении 4. ние в процессе принятия ршений (с учетом характеристик должностных лиц и географических особенностей территории). В целом представляется, что происходит укоренение новых форм взаимодействий между должностными лицами на уровне поселений и районными администрациями, и эти отношения становятся более четко очерченными и предсказуемыми. 41. Отношения между должностными лицами районов/поселений и региональными органами изменились в меньшей степени. Должностные лица на уровне поселений и районов в подавляющем большинстве согласились с тем, что и до, и после реформ реальная власть остается в руках региональных органов, несмотря на четкий правовой мандат на независимое принятие решений по многим социальным вопросам на их территории, а также на распределение и использование ресурсов в рамках полномочий, установленных в законодательстве. Только в Пермском крае распространено мнение о существенном уменьшении власти региональных органов параллельно с мнением об увеличении власти администрации районов и поселений.

2.3 Бюджетная децентрализация 42. В 2007 году местные органы (районные и на уровне поселений) в России получали 29,9% текущих поступлений от налогов, 10,3 от сборов и 59,8% в форме трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней (рис. 5). Из всех стран, вошедших в недавно проведенное Всемирным банком исследование, только в Китае и Польше местные органы получают меньшую долю своих поступлений от налогов, чем в России. В  Казахстане, Аргентине, Чили, Индии, Франции и США – во всех этих странах местные администрации получают более значительную часть своих поступлений в форме налогов (World Bank, 2006). Поскольку основными источниками налоговых поступлений на уровне поселений являются земельный налог и налог на имущество, низкие ставки и слабая собираемость этих налогов препятствуют росту собственных поступлений в пореформенных российских поселениях.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

21

Рисунок 5. Состав текущих поступлений местных органов в сравнимых странах (в процентах) 100 80 60

Трансферты Сборы Налоги

40 20

Польша

Китай

Россия

США

Аргентина

Франция

ОЭСР

Чили

Индия

Казахстан

0

Источник: World Bank (2006) и расчеты Центра фискальной политики.

Реформа изменила бюджетный статус российских поселений. 43. Закон о децентрализации принципиально изменил порядок выделения средств администрациям на уровне поселений. До введения закона о децентрализации у многих поселений не было собственных бюджетов, и они получали сметы, представлявшие собой ассигнования на строго оговоренный перечень расходов. В Законе было установлено, что каждое поселение должно иметь собственный бюджет, финансируемый за счет трансфертов от вышестоящих органов управления, доли федеральных налогов и собственных поступлений, главным образом, складывающихся из налогов на землю и имущество, переданных на уровень поселений объектов, а также сборов за услуги, поступлений от сдачи в аренду земли и объектов недвижимости, других небольших сборов. Теоретически источники доходов должны были соответствовать обязательствам в области расходов, установленным законодательством. 44. На региональном уровне степень изменений в бюджетном статусе была различной и зависела от форм бюджетной организации до реформы1. До принятия закона о децентрализации в Адыгее не было бюджетов на уровне поселений, поселения в Пермском крае имели лишь ограниченный опыт использования бюджетов. Поселенческие бюджеты принимались только в Пензенской области, где история местного самоуправления началась в середине 1990-х  годов. К 2006  году бюджеты на уровне поселений имелись во всех трех регионах (см. рис. 6). Однако с 2005 года многие субъекты Российской Федерации, включая Пензенскую область и Пермский край, резко сократили объем доходов, закрепляемых региональным законодательством за местными бюджетами, хотя формально предпосылок к столь сильному сокращению не было. Можно предположить, что органы власти субъектов Российской Федерации воспользовались случаем, чтобы заменить доходы, передаваемые с помощью налогов с неравномерно размещенной налоговой базой, на выравнивающие дотации. Другим объяснением может служить централизация в 2005–2006 годах расходов на социальную политику в бюджетах субъектов Российской Федерации. Эти действия региональных органов могли уменьшить стимулы местных органов самоуправления к проведению полити1 Большая часть объективной информации и данных в разделе, где рассматриваются бюджетные вопросы, взята из аналитической работы, подготовленной Центром фискальной политики для Всемирного банка в контексте настоящего исследования.


22

Кто управляет сельской Россией?

Рисунок 6. Структура поступлений на душу населения по административным уровням* Налоговые и неналоговые поступления на душу населения, руб.

6 000

Республика Адыгея

5 000

4 175 руб. 4 000 3 000

Регион Регион

2 000 1 000

Города, районы, поселения

0

Налоговые и неналоговые поступления на душу населения, руб.

2005

8 000

6 000

Города Районы Поселения 2006

7 898 руб. Пензенская область 5 669 руб. Регион

4 000

2 000

0

Регион

Города, районы, поселения 2005

20 000

Налоговые и неналоговые поступления на душу населения, руб.

5 204 руб.

16 000

Пермский край

Города Районы Поселения 2006

7 898 руб.

5 669 руб.

Регион

12 000

Регион 8 000

4 000

0

Города, районы, поселения 2005

Города Районы Поселения 2006

Источник: Центр фискальной политики, подготовленный к настоящему исследованию доклад «Децентрализация в сельской России», 2008 год. *Данные за 2005 и 2006 годы по Пермскому региону не являются строго сопоставимыми, поскольку в 2006 году в состав Пермской области вошел еще один регион, и теперь новое административно-территориальное образование называется Пермским краем.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

23

ки развития, нацеленной на увеличение собственных поступлений, и сдерживали действенное развитие базы поступлений в бюджеты местного уровня. 45. Итак, в настоящее время основные расходные обязательства по обеспечению населения необходимыми услугами, такими как образование и здравоохранение, а в некоторых регионах также услугами в сфере коммунального хозяйства и социальной защиты (в  случае делегирования полномочий), несет район1, в то время как поселения тратят существенную часть средств на собственное содержание2, а также финансируют учреждения культуры и досуга и занимаются благоустройством. Из трех регионов исследования только в Пермском крае выравнивающие дотации переводятся непосредственно поселениям, минуя региональный бюджет, что укрепляет институциональное положение поселений как официальных самоуправляющихся единиц. В Пермском крае и Республике Адыгея выравнивающие дотации передаются региональными администрациями районам, а те, в свою очередь, распределяют их между поселениями на своей территории. Эта схема трансфертов укрепляет существовавшую ранее модель (теперь поддерживаемую только традицией, но не законодательством), когда поселения находились в иерархической зависимости от районов.

В целом поступления поселений с реформой увеличились…

Доход на душу населения с поправкой на индекс потребительсуих цен/1000

46. После реформы поступления на душу населения выросли в Пензенской области и Пермском крае и остались примерно на том же уровне в Адыгее (рис. 7)3. Однако многомерный анализ (использованная метоРисунок 7. После реформы поступления дология описана в Приложении 9, раздел  C) с применением полного набора поселений увеличились контрольных переменных (географиВолна 2005 г. Волна 2007 г. ческие особенности, характеристики 5 поселений, населения и должностных 4 лиц) позволяет сделать вывод об отсут3 ствии статистически значимой взаимосвязи между реформой и  увеличе2 нием поступлений на душу населения. 1 По существу, тот факт, что поселение 4,80 5,17 0,63 0,62 1,80 2,32 0 относилось к тому или иному региону, Адыгея Пенза Пермь оказывало намного большее влияние Источник: расчеты Пола Дауэра из работы Пол Дауэр. «Бюджетный на изменение объема поступлений за потенциал», глава 4 основного отчета «Кто управляет сельской Роспериод с 2006 по 2007 год, чем последсией», Всемирный банк, 2010. ствия реформы.

… а также повысилась степень контроля над бюджетом. 47. Должностные лица на уровне поселений в Пермском крае и Республике Адыгея, где реформа привела к принципиальным изменениям в местной администрации, ощущали некоторое увеличение контроля над бюджетом в связи с реформой (рис. 8). В то время как в Пензенской области, при более устоявшейся сельской администрации, в восприятии долж1 В случае, если полномочия по выравниванию поселений делегированы на уровень районов, в структуре расходов районов также существенную долю занимают трансферты поселениям. 2 Следует подчеркнуть, что наблюдается положительная динамика, в частности, можно отметить сокращение доли расходов на управление в бюджетах поселений в Республике Адыгея в 2007 году по сравнению с 2006 годом. 3 Существенно более низкий уровень поступлений на душу населения в Адыгее отражает как более низкие уровни доходов, так и меньший объем задач, возлагаемых на поселения. В 2005 году в случае поселений Адыгеи и большей части Пермского края это районные бюджетные ассигнования в пользу поселений, а не официальные бюджеты.


24

Кто управляет сельской Россией?

Уровень гибкости в составлении бюджета

Рисунок 8. Степень гибкости в составлении бюджета, по мнению должностных лиц на уровне поселений 60

Волна 2005 г.

50

Волна 2007 г.

40 30 20 10

ностных лиц такого изменения практически не произошло.

48. Формальный контроль над поступлениями от налогов, переданными в их ведение, дает администрации поселений право планировать расходы и способствовать развитию коммерческой деятельности:

«…Если вы можете прогнозировать ваши сборы, можно начать работать с этими цифрами. Адыгея Пенза Пермь У меня на моей территории есть некоторые коммерческие структуры, и они знают, что Источник: Всемирный банк (обследования должностных лиц, 2005, 2007 годы). нужно платить за свою землю. Весь земельный Описание элементов диаграммы см. в Приложении 4. налог идет в местный бюджет, и вы можете планировать, как покрывать нужды в приоритетных областях. У нас есть потенциал для туризма, и я стараюсь содействовать развитию в этом направлении, это увеличит платежи и мои возможности исполнять бюджет». Поселение Каменномостское Майкопского района Республики Адыгея, 2006 год. 0

35

51

49

45

32 47

Отсутствие у поселений контроля над администрированием собственных налогов и суженная налоговая база не позволяют управлять доходной частью бюджета. 49. При этом у поселений есть серьезные ограничения, мешающие им управлять собственным бюджетом. Одно из препятствий для бюджетной автономии связано с отсутствием контроля поселенческой администрации над сбором налогов, переданных в их ведение. Поселения получают поступления от налога на имущество физических лиц и земельного налога (см. Приложение 3, табл. A4, где приводится более подробная информация о переданных на местный уровень налогах). Однако, поскольку кадастровая оценка земли лежит на ответственности федеральных органов, власти поселений не в состоянии влиять на процесс проведения оценки земли. Они также не могут направлять уведомления налогоплательщикам о подлежащих выплате налогах, несмотря на то что имеющаяся у них информация о юридическом и фактическом владении землей на территории их поселения является намного более прямой и точной, чем данные федерального кадастра и  региональных или федеральных налоговых служб. Вследствие этого многие налогоплательщики не получают уведомлений с требованием о выплате налога на принадлежащую им землю или имущество, либо требуемые от них суммы основаны на оценке земли существенно ниже ее текущей стоимости. Ущерб от этого несут местные бюджеты, в которые направляется меньше поступлений, чем они могли бы собрать. Здесь имеется очевидная проблема стимулов, поскольку федеральные органы практически не заинтересованы активно заниматься оценкой стоимости земли и сбором соответствующих налогов, в то время как поселенческие администрации не имеют никаких полномочий в области администрирования собственных налогов (направление налоговых уведомлений, взыскание платежей и т.д.). Глава администрации поселения: А что местное самоуправление? Вот дали нам налог. Четыре налога. Ну и что? И вот теперь мы должны налоги как-то что-то где-то снимать, за счет налогов жить, вот из спланированного мной бюджета (глава отвлекается на телефонный разговор). И вот мы уже на первый квартал вообще себе мизер заложили. Четырнадцать тысяч налогов, но из этого мы получили только тысячу пятьсот.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

25

Интервьюер: А почему? Глава администрации поселения: Ну, потому что у нас налоговой в сельских поселениях не стало – это раз, и в районе у нас не стало, а налоговая у нас только в республике, в Майкопе. А какая бабушка пойдет платить налог, если ей не пришел квиток? Никто не пойдет платить. И все с этими квитками тянут, а вот как до конца года дожить, вот и сиди, голову ломай. Ну, точно так у всех. Раньше было хорошо, пенсию принесли, следом за почтальоном, который пенсию приносит, налоговик пришел. Бабульке пенсию выдали, а он сразу получил, и y нас с пенсионеров 100 процентов собиралось. У нас книга была учета, раз посмотрели, кто платил, кто не платил, выписали квитанцию, пришли, люди оплатили. А теперь мы так не можем. В налоговую обратились – дайте нам сведения такие, чтобы мы хотя бы общее представление имели. Они сказали: «Мы не статуправление». Потому что у меня в обязанностях местного самоуправления записано: отвечает за исполнение местного бюджета. Они отвечают, а не налоговики отвечают. И вот теперь получается коллизия, да? Этот отвечает, а тем по барабану. Вот как налоговик рассуждает: да что мне этот ваш имущественный налог – 3 процента, которые имею вообще по республике, я его перекрою другими. А мы от этого гибнем. Вы понимаете, в чем дело? И здесь надо искать камень преткновения, потому что это новое». Глава администрации станицы Даховская Майкопского района Республики Адыгея, 2006 год.

50. Еще один вопрос касается того, что пенсионеры и инвалиды освобождаются региональным и федеральным законодательством от уплаты налога на имущество физических лиц. Поскольку на них приходится значительная доля сельского населения (которое в среднем старее городского), поселения получают немного поступлений от этого налога. Кроме того, федеральное правительство предоставляет налоговые освобождения некоторым другим категориям граждан (например, ветеранам) и не компенсирует местным администрациям выпадающие доходы.

Зависимость поселений от трансфертов остается высокой… 51. Учитывая вышеизложенное, не удивительно, что реформа не сыграла заметной роли в повышении самообеспеченности администраций поселений за счет увеличения доли собственных поступлений в их совокупном бюджете. При этом произошло некоторое увеличение доли собственных доходов поселений в их совокупных поступлениях (относительно грантов и субсидий из вышестоящих бюджетов), что привело к увеличению ощущения гибкости в формировании бюджета. Однако поселения во всех трех регионах по-прежнему в основном опираются на гранты и субсидии, в то время как собственные источники доходов вносят относительно небольшой вклад в совокупные поступления.

… однако распределение трансфертов стало более прозрачным. 52. По закону региональные и районные органы управления теперь обязаны распределять рассчитываемые по утвержденной формуле выравнивающие дотации, которые являются основным источником доходов для местных органов управления. До реформы доли общих грантов, субсидий на покрытие недостатка ресурсов и субвенций в бюджете положительно и статистически значимо коррелировали с мнением должностных лиц на уровне поселений о том, что финансирование зависит от личных связей (объяснение различий между различными видами трансфертов см. в Приложении 3, вставка A3). Однако после реформы это наблюдение остается справедливым только в отношении субвенций. Таким образом, недавно выбранные должностные лица на уровне поселений начинают различать разные формы трансфертов от различных органов государственной власти и самоуправления, а также реагировать на стимулы, связанные с разными трансфертами.


26

Кто управляет сельской Россией?

В краткосрочной перспективе реформа осложнила управление финансами… 53. Однако в краткосрочном плане реформа, как представляется, ограничила возможности некоторых поселений по управлению собственными финансами. Хотя задержки в получении трансфертов не были серьезной проблемой в 2007  году, в Пермском крае и Республике Адыгея увеличилась продолжительность средних задержек, что, вероятно, объясняется существенными изменениями в административном устройстве в результате реформы1. И наоборот, в  Пензенской области, где местная администрация оставалась более стабильной, задержки в финансировании уменьшились2. Как и можно было ожидать, задержки с финансированием значительно влияют на способности администрации поселений составлять и исполнять бюджетные планы. Многомерный анализ указывает на то, что задержки в финансировании ведут к 2-процентному снижению индекса муниципальной эффективности, составленного на основе восприятий граждан (более подробный анализ см. в главе 4 основного отчета). 54. Немаловажное значение имеют свидетельства того, что должностные лица нечетко представляют себе, какие субсидии по закону полагаются поселению. Как результаты обследований, так и выводы, сделанные на основе углубленных интервью, указывают на отсутствие у новой администрации на уровне поселений понимания того, как устроены формулы, определяющие размеры различных трансфертов. И в то же время не наблюдается серьезных усилий со стороны районных, региональных или федеральных органов по разъяснению главам администрации поселений или их бухгалтерам параметров и составляющих этих формул. «Мы (бухгалтеры поселений. – Авт.) общаемся между поселениями. Понижения не было ни у кого… они говорят, им прибавили, но что им прибавили – они тоже не знают – доводят цифры, и все. Никто из нас не знает этих цифр в целом крае… У кого просто в районах бюджеты большие – они и добавляют эти цифры… В Пермском крае такой расклад. Каждый район чего-то сам считает…» Интервью с работником бухгалтерии поселения Андреевка Оханского района Пермского края, август 2008 года.

55. Эта несимметричность информации фактически закрепляет контроль районных органов над поселениями и подрывает стимулы поселенческих органов управления для дополнительной мобилизации ресурсов на базе четкого понимания переменных, заложенных в формулы расчетов трансфертов из районного, регионального или национального бюджетов. Показательно, что мнение о наличии более высокой финансовой автономии коррелирует с уровнем достатка и образованием руководства администрации поселений в большей степени, чем с имеющимися объективными характеристиками поселения или его финансового положения (более подробно см. главу 4 основного отчета)3. Более образованные руководители администраций могут лучше понимать технические аспекты новых бюджетных 1

Поскольку в рамках второй волны данные собирались до мирового финансового кризиса 2008 года, эти задержки нельзя отнести на последствия кризиса. 2 Повышение средних показателей, наблюдавшееся в Адыгее, не является статистически значимым, повышение в Пермском крае является значимым на 5-процентном уровне, а уменьшение средних показателей в Пензенской области является значимым на 10-процентном уровне по результатам t-теста. 3 Результаты многомерного анализа: одно стандартное отклонение в индексе благосостояния главы администрации поселения повышает на 17 процентов вероятность того, что должностное лицо сообщает о наличии у администрации поселения финансовой автономии в формировании бюджета; одно стандартное отклонение в индексе благосостояния главы администрации поселения повышает на 24 процента вероятность того, что должностное лицо сообщает о наличии у администрации поселения финансовой автономии в определении предоставляемых услуг; наличие у главы администрации поселения высшего образования повышает на 16 процентов вероятность того, что он сообщает о задержках в поступлении средств.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

27

механизмов и характер ресурсов, составляющих бюджет поселений. Это объяснение обусловливает важность обучения процедурам бухгалтерского учета и составления бюджетов, адаптированного к нуждам поселений. «Вот именно у нас они (специалисты по проекту Всемирного банка. – Авт.) два раза были. Семинар у нас проводили выездной... наши специалисты ездили. И в третий раз у нас это в районе было. Вот и мы попросили, когда это в последний раз было в районе, чтобы они более конкретно нам рассказали о формировании бюджета, вот непосредственно самим сельским поселениям. Наших специалистов собрали и конкретно им сказали, как и от чего отталкиваться, кому как считать, потому что, за всех не буду говорить, а мы не можем составить нормальный бюджет. Но думаю, и в большинстве сельских поселений так». Глава администрации станицы Даховская Майкопского района Республики Адыгея, 2006 год.

…а бюджетная зависимость поселений ограничила их автономию. 56. Бюджетная автономия также сдерживается ограничениями, налагаемыми на поселения в связи с высокой зависимостью от субсидий. Если доля государственных грантов превышает 30% от общих ресурсов бюджета (что имеет место в подавляющем большинстве поселений), по закону администрация поселения не может выполнять никаких функций, помимо установленных федеральными и региональными законами. Ограничения также налагаются на уровень заработной платы (более подробная информация приводится в табл. A5 Приложения 3). Если гранты превышают 70%, то региональное правительство осуществляет надзор и аудит в отношении расходов местных органов (отметим, что по России в целом средняя доля трансфертов в поступлениях поселений превышает 60%). Хотя федеральное правительство обязано обеспечивать эффективное использование предоставляемых им ресурсов, вряд ли можно ожидать, что поселения будут эффективно управлять своими ресурсами, оставаясь в значительной зависимости от вышестоящих органов не только касательно самих этих трансфертов, но и в отношении принятия бюджетных решений. 57. В целом реформа создала принципиальные основы для бюджетной автономии, но, чтобы эти основы начали приносить устойчивые плоды, требуется целенаправленное проведение более активной работы по повышению квалификации должностных лиц на уровне поселений. Важно также прозрачным и последовательным образом реализовать на практике предусмотренные законодательством правила, так чтобы и администрация поселений, и заинтересованные граждане полностью понимали установленные правила, распределение ответственности и сроки в бюджетном цикле. И наконец, должностные лица на уровне поселений должны быть в состоянии контролировать ресурсы, переданные на местный уровень, и заниматься практическими вопросами по обслуживанию и сбору местных налогов, чтобы использовать имеющуюся на местах информацию для сбора поступлений, обеспечивающих возможность предоставления услуг населению.

Сохраняется зависимость от исходных неформальных механизмов получения поступлений. 58. Отчасти вследствие неопределенности, связанной с новой официальной системой получения ресурсов, в поселениях продолжает сохраняться действовавшая ранее советская традиция неформального налогообложения крупных производителей и принуждения их к непосредственному предоставлению услуг своим работникам.


28

Кто управляет сельской Россией?

Вставка 4. Неформальные постсоветские формы участия сельхозпредприятий в оказании услуг населению Хотя децентрализация привела к положительным результатам в формализации процесса распределения трансфертов и определения долей местных органов управления в налоговых поступлениях, постсоветские системы перераспределения продолжают играть важную роль в мобилизации общественных ресурсов на уровне поселений. Сельскохозяйственные предприятия, многие из которых являются бывшими колхозами и совхозами, продолжают предоставлять ряд услуг как с целью материальной поддержки работников, так и для того, чтобы оправдать ожидания жителей деревень, в которых они функционируют (и которые привыкли к получению такой поддержки). Эта поддержка предоставляется в том формате и конфигурации, которые установились в советское время, когда колхоз рассматривался не только как работодатель, но и как источник услуг и ресурсов для деревни и своих работников. Должностные лица на уровне поселений часто предпочитают в большей степени пользоваться этими неформальными и проверенными временем механизмами, чем официальными налоговыми сборами, поскольку эти неформальные механизмы находятся в большей степени под контролем местных должностных лиц и позволяют получать средства более своевременно. Сельскохозяйственное предприятие в поселении Андреевка (Пермский край) является довольно типичным примером сохранения значимости неформальных взаимоотношений между предприятием и местной администрацией. В то время как администрация поселения может не настаивать на официальной выплате налогов поселению, от предприятия ожидаются предоставление оборудования для помощи в ремонте местных дорог, очистка их от снега зимой и разрешение жителям деревни за небольшую плату (или бесплатно в определенные дни) ловить рыбу в его прудах. Предприятие также обеспечивает подарки детям, пожилым и имеющим особые заслуги местным гражданам в праздники и во время спортивных и иных мероприятий. Эти неформальные взаимоотношения можно рассматривать как элемент местной социальной солидарности. Однако масштабы и неопределенность этих ожидаемых обязательств часто повышают риск, связанный с частным предпринимательством в сельской местности, и ведут к снижению уровня заработной платы на местах. Сельскохозяйственное предприятие в селе Беляевка (рядом с Андреевкой) представляет собой интересный пример постсоветской адаптации общественных взаимоотношений к советской традиции. Его владелец начал свой бизнес в период после перестройки и первоначально намеревался «не иметь ничего общего с деревней, никогда ногой не ступать в нее». Однако он вскоре понял, что, с учетом имеющихся обязательств бывшего колхоза перед оставшимися рабочими и традиционных социальных ожиданий, отказ предоставлять привычные услуги создаст враждебную среду и опасность для его бизнеса. Поэтому он решил следовать по пути традиционного «партнерства» с местной администрацией, предоставляя определенные услуги и используя свои связи для обеспечения других услуг. Эти услуги включали поддержку местных фестивалей и других мероприятий, помощь в обеспечении того, чтобы в деревне был милиционер, содействие в оплате высшего образования для детей некоторых жителей деревни. Он даже выступил посредником в обращении к архиепископу Пермского края о назначении в деревню священника. Все это представляет собой своего рода постсоциалистическое «требование» к местным коммерческим предприятиям, от которых ожидается предоставление локального «пакета социальной помощи». И в то же время постсоветский сельскохозяйственный бизнес в Беляевке по-новому определил компоненты традиционного «пакета» платежей своим работникам в натуральной форме, который является внутренним делом предприятия и потому непосредственно контролируется руководителем или владельцем. Предприятие продолжает продавать своим работникам производимую продукцию (мясо, молоко) по сниженным ценам, но ограничивает предоставление сена и зерна вместо выплаты заработной платы. Владелец решил не предоставлять ресурсов для подсобного хозяйства своих работников и «не конкурировать с частной коровой», поскольку параллельная работа его персонала на собственных участках и на его предприятии снижала их производительность труда. Вместо этого он вовремя платит более высокую заработную плату своему более ограниченному и более дисциплинированному персоналу. Сохранение этих идущих из прошлого форм взаимодействия в современном контексте ограничивает возможности недавно избранных руководителей администрации поселений по привлечению формальных ресурсов или надлежащему планированию своих поступлений, что сдерживает развитие на местном уровне. В то же время местные администрации не склонны бороться с этими механизмами, поскольку им кажется, что за счет сохранения масштабов сельскохозяйственных предприятий (независимо от их доходности) и традиционных форм взаимодействия уменьшаются безработица и застойность местной экономики. При этом описанные механизмы затрудняют работу ориентированных на прибыль и рынок предприятий и замедляют экономические и социальные преобразования в сельской местности России.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

29

2.4 Предоставление услуг на местах 59. Закон о децентрализации определяет услуги, которые должны предоставляться районными органами и администрациями на уровне поселений1. Основные сферы ответственности поселений включают жилье и коммунальные услуги, сбор мусора, местные дороги и общественный транспорт, пожарные службы и поддержание состояния местных объектов (библиотеки, кладбища, парки и сады). Основными сферами ответственности районной администрации являются образование (до среднего включительно), здравоохранение, охрана правопорядка, утилизация мусора, дороги и общественный транспорт между поселениями, а также охрана окружающей среды (более полный перечень функций см. во вставке A2 в Приложении 3). Ответственность может переходить от района к поселению и обратно, но при этом устанавливается, что ответственность за предоставление услуги передается вместе с необходимыми ресурсами (финансируемые мандаты).

Реформа укрепила контроль поселений над расходами… Рисунок 9. Гибкость в использовании бюджета 60

Воспринимаемый уровень гибкости

60. В результате реформы наблюдается некоторое повышение контроля поселений над своими расходами. Хотя менее половины должностных лиц во всех трех регионах говорят о наличии гибкости в предоставлении услуг (означающей, что они могут оказывать существенное влияние на распределение ресурсов между расходными статьями и имеют возможность принимать решения по распределению дополнительных ресурсов), в  Пермском крае и Республике Адыгея доля должностных лиц, указывающих на наличие у них такой гибкости, после реформы увеличилась, а в Пензенской области (где изменения в местных органах самоуправления были наименьшими) эта доля осталась без изменений (рис. 9).

Волна 2005 г.

50

Волна 2007 г.

40 30 20 10 0

Адыгея

Пенза

Пермь

Источник: Всемирный банк (обследования должностных лиц, 2005, 2007 годы). Описание структуры индекса см. в Приложении 4.

61. С 2006 года значительная часть бюджета поселений расходовалась на обеспечение работы местной администрации. Одно из оправданий такого положения дел (помимо очень малой величины бюджетов, достаточных только для «выживания») заключается в том, что администрации сельских поселений – центральный пункт взаимодействия власти с населением, место, куда жители могут обратиться для получения помощи по целому спектру вопросов, требующих взаимодействия с различными уровнями управления, своебразная система «одного окна» на поселенческом уровне. Формальные и неформальные услуги, предоставляемые поселенческими администрациями (выявленные в ходе исследования), включают помощь в подготовке документов на получение пенсий, разрешение вопросов регистрации или передачи земли, подготовку документов на усыновление или удочерение и документов на приемных родителей, обработку документации, необходимой для установки газа, произ1 Это улучшение по сравнению с прежним законодательством, в котором ответственность частично распределялась на основании права собственности (например, на школу или больницу). Согласно закону 2006 года каждый район и каждое поселение обязаны предоставлять установленные услуги либо собственными средствами, либо путем оплаты выполнения этих услуг другими сторонами (например, район, в котором нет больницы, платит больнице в другом районе за предоставление медицинских услуг).


30

Кто управляет сельской Россией?

водство платежей за воду и отопление и регистрацию актов гражданского состояния (даже если ответственность за это формально лежит на районных органах). Во вставке 5 приводится пример услуг, предоставляемых администрацией поселения Андреевка Оханского района Пермского края. 62. И хотя большинство этих функций не являются частью мандата администрации поселений, респонденты отмечают чрезвычайную важность таких услуг для граждан, поскольку они позволяют сельским жителям (особенно пожилым и инвалидизированным) преодолеть изолированность, дают доступ к официальным пособиям и льготам и иным благам, предоставляемым формальными структурами, дают возможность регистрации имущества, актов гражданского состояния.

Вставка 5. Пример услуг на уровне поселений Доля расходов в поселении Андреевка, направляемых на административную работу, достигла в  2008  году 66 процентов (рисунок во вставке), повысившись с 63 процентов в 2006 году. В приведенной ниже выдержке из интервью глава сельской администрации и специалисты рассказывают о том, какие услуги оказываются администрацией поселения.

Информационно-досуговый   центр «Гармония»   32,4%

2008

Совет депутатов 1,4%

Администрация (исполнительные органы) 66,2%

Распределение расходов в поселении Андреевка «Паспортный стол. Прописка осуществляется здесь. Не наша функция – федеральная, но мы ее выполняем. Загсы ушли три года назад. Год мы вообще не выполняли эту функцию. Сейчас мы вернулись к выполнению этой функции.. Документы Загс готовит, нам привозит, а саму церемонию мы проводим здесь…Мы можем по желанию населения, если им хочется, оформлять документы по смерти…Точно так же можно и по рождению, но мы настраиваем население, чтобы сразу после роддома приходили в Загс, там еще система прописки, гражданство устанавливают новорожденного – нам этого не сделать, только сами могут. И мы проводим церемонии регистрации юбилейных свадеб, начиная с фарфоровых…Наши люди к этому привыкли…Населению нравится.. Воинский учет мы здесь ведем – человек получает у нас приписные, отправляют их на медкомиссии. Вручение повесток здесь тоже происходит…Сейчас в Оханске нет военкомата. Ближайший находится в городе Нытве. Это не совсем удобно… Наш специалист выезжает в Нытву. Какие-то документы делает… Банка нет у нас на территории никакого. У нас налоги все принимаются только в банке. Если население хочет – оно приносит нам извещение, оставляет нам деньги, мы при случае, когда бываем в Оханске, платим. По линии соцзащиты у нас идет оформление всех документов, какие есть у них услуги…Сейчас мы по газификации работаем – тоже все документы (имя бухгалтера. – Авт.) принимает. Сюда приезжают газовики раз в неделю, ведут консультации населению…» Глава и специалисты администрации сельского поселения Андреевка, Пермский край, 2008 год.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

31

«Теперь люди обращаются в администрацию (поселения. – Авт.) по большему количеству вопросов. Раньше администрация тоже была доступна ….теперь ответственность больше …людям все равно, есть у вас ресурсы или нет, вы отвечаете за все, что происходит на вашей территории, вы должны предоставлять все услуги». Бухгалтер, администрация поселения Чемодановка, Пензенская область, 2006 год.

63. Эту роль также следует принимать во внимание при обсуждении полезности самоуправления на уровне поселений, учитывая то, какая часть бюджета расходуется на поддержание местных административных служб. Предоставление администрацией поселений этих дополнительных услуг может также отчасти объяснять, почему жители часто против предложений о слиянии поселений, высказываемых в ряде российских регионов.

…. хотя достижение заметных улучшений в услугах требует времени. 64. Во время проведения исследования (с 2006  года по первую половину 2007  года) учреждения и формы работы, порожденные реформой – составление собственных бюджетов и их исполнение, более активное участие населения в принятии решений по распределению ресурсов  – находились в процессе преобразования. Учитывая описанные выше сложности с составлением бюджетов, сбором средств и их распределением, было бы преждевременным ожидать существенных изменений в практике предоставления услуг. Состояние дел, описанное ниже, следует рассматривать как динамическое начало отсчета, а не как определение тенденции. 65. Как до, так и после реформы практически большинство населения в трех регионах считало, что уровень предоставляемого общественного жилья и качество его обслуживания являются средними (рис. 10). Опросы после реформы (в 2007 году) показывают небольшое улучшение: доля респондентов, указывавших на плохое состояние жилья, уменьшилась. Полученные результаты показывают небольшое улучшение по данному показателю в Пермском крае и Республике Адыгея и некоторое ухудшение в Пензенской области. Воспринимаемое улучшение в первых двух регионах может быть результатом более значительных усилий, которые прилагали новые должностные лица, чтобы доносить информацию до граждан и узнавать их мнение (см. выше), а не объективного улучшения положения в данной области.

Рисунок 10. Восприятие гражданами состояния жилого фонда 50

До реформы

45

После реформы

% респондентов

40 35 30 25 20 15 10 5 0

очень плохое (1)

плохое (2)

в порядке (3)

хорошее (4)

очень хорошее (5)

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы). Шкала оценки соответствующих услуг от 1 (очень плохое) до 5 (очень хорошее).


32

Кто управляет сельской Россией?

66. При этом восприятие общественностью качества уборки мусора после реформы, наоборот, ухудшилось, и существенно выросла доля респондентов в нижних двух квинтилях (рис. 11). Жители Адыгеи сообщали об улучшении качества уборки мусора. Это улучшение может быть связано с тем фактом, что из всех трех регионов в Адыгее произошла наименьшая передача функций на уровень поселений, поэтому местные администрации могли сосредоточить больше усилий на работе в данном направлении. В среднем ухудшение по данному показателю отражало заметное увеличение низких оценок со стороны жителей Пензенской области, где произошло наименьшее изменение в административных процедурах. Более негативное восприятие результатов работы местных администраций в Пензенской области может быть следствием того, что руководители администраций в этом регионе проявили преждевременную самоуспокоенность и не вносили улучшений в практику предоставления услуг в ходе второй волны децентрализации. Общественное восприятие состояния дорог ухудшилось во всех трех регионах, вероятно, вследствие того, что для улучшений в этих относительно дорогих и капиталоемких услугах требуется больше времени (рис. 11). 67. В целом вызывает оптимизм тот факт, что, хотя прошло очень немного времени с  начала реформы, несмотря на неясности и сбои в предоставлении услуг вследствие новизны процедур, восприятие качества услуг несколько улучшилось в двух регионах, там, где реформа оказала наибольшее влияние. При этом улучшение было наиболее заметным в Адыгее, беднейшем из регионов и характеризовавшимся наиболее радикальной политической децентрализацией. Однако изменения, отразившиеся в качественных распределениях, не подтверждаются при использовании более сложных статистических методов, и потому к ним нужно относиться с осторожностью. Еще потребуется время, чтобы произошедшие изменения проявились в систематическом изменении отношения к предоставляемыми услугами. Позднее, когда новые схемы предоставления услуг станут более устоявшимися, необходимо будет провести повторную оценку, чтобы отследить влияние этих структурных изменений на удовлетворенность общественными услугами1.

Рисунок 11. Восприятие жителями поселений качества уборки мусора и состояния дорог после реформы Восприятие гражданами состояния уборки мусора

Восприятие гражданами состояния дорог 40

40

% респондентов

% респондентов

35 30 20 10

30 25 20 15 10 5

0

1

очень плохое

2

3

4

плохое в порядке хорошее

5

очень хорошее

До реформы

0

1

очень плохое

2

3

4

плохое в порядке хорошее

5

очень хорошее

После реформы

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы). Шкала оценки соответствующих услуг от 1 (очень плохое) до 5 (очень хорошее). 1

Попытки обнаружить связь между увеличением доли расходов, направляемой на услуги, уровнями доходов, уровнями образования, возрастом и сроком проживания в поселении, с одной стороны, и удовлетворенностью респондентов (и домохозяйств, и должностных лиц) этими услугами, с другой, не дали практически никаких статистически значимых результатов.


2. Оценка результатов реформы на сегодняшний день

33

Реформа не способствовала сокращению бедности. 68. Сельские районы и поселения в России в среднем значительно беднее городских, поэтому любое улучшение в предоставлении услуг должно вести главным образом к улучшению жизни людей, доходы которых ниже средних по стране (данные по бедности в сельской местности Российской Федерации см. в Приложении 2, рис. A5). Однако реформа не привела к перераспределению публичных расходов в пользу домохозяйств, которые являются более бедными, чем средний уровень по поселению. Расходы на уровне поселений в Адыгее имеют регрессивный характер как до, так и после реформы. В Пензенской области не обнаруживается почти никакой связи между местными расходами и долей людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума, а в Пермском крае расходы стали более регрессивными после реформы. Уменьшение бедности не входит в число основных задач местных органов управления, и имеющиеся у выборных должностных лиц стимулы ведут к тому, что они сосредоточивают свое внимание на среднем избирателе. Поэтому важно, чтобы государственные органы обеспечивали, согласно экспертным рекомендациям и соответствующей международной практике, управление программами социальной помощи на национальном уровне, а не опирались на местные органы управления. Очевидно, что местные администрации и сообщества граждан могут предоставлять целевую помощь неблагополучным гражданам либо на краткосрочной, либо на долгосрочной основе. В советских деревнях такие задачи в основном выполнялись колхозами и совхозами (см. выше), а теперь у местных администраций, имеющих недостаточные ресурсы, нет финансовых возможностей унаследовать эту роль.

2.5 Коррупция 69. Воспринимаемый населением поселений уровень коррупции является низким по сравнению с воспринимаемой степенью коррумпированности должностных лиц областного и федерального уровней, что создает благоприятные условия для уменьшения коррупции за счет децентрализации. В то же время реформа пока не привела к заметному снижению уровня воспринимаемой коррупции местных должностных лиц по сравнению с оценками коррумпированности местных управленцев, работавших до реформы и назначавшихся из центра. Это может объясняться нарушением устоявшегося порядка и неопределенностью, связанной с первым годом проведения реформы, поэтому важно продолжать отслеживать изменение этого индикатора.

Восприятие уровня коррупции общественностью после реформы почти не изменилось… 70. За период с 2005 года по 2007-й индекс восприятия общественностью коррупции в  администрации поселений несколько снизился в Пермском крае и Республике Адыгея и немного повысился в Пензенской области (рис. 12). Однако эти различия статистически незначимы. 71. В целом администрации поселений воспринимаются как значительно менее коррумпированные, чем другие уровни администрации, что говорит в пользу реформы. Обследованное сельское население считает федеральное правительство существенно более коррумпированным, чем органы самоуправления на уровне поселений, причем как до, так и после реформы (на рис. 13 приведены данные после реформы). При этом люди во всех трех регионах указывают на большее доверие к руководителям более высоких уровней управления (главе регионального правительства, президенту страны), чем к главе администрации поселения. Неясно, является ли это следствием неопределенности в отношении нового руко-


34

Кто управляет сельской Россией?

Рисунок 12. Восприятие уровня коррупции в администрации поселений (значения индекса) Индекс коррупции

25 20 15 10 5 0

Адыгея Пенза Пермь Поселения 2005 г. Поселения 2007 г.

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы). Примечание. Более подробно индекс коррупции рассматривается в Приложении 8. Вертикальная ось показывает восприятие уровня коррупции общественностью по шкале от 0 (коррупция отсутствует) до 100 (коррупция является широко распространенной).

Индекс коррупции и доверия

Рисунок 13. Восприятие общественностью коррупции и доверие к руководству, 2007 год (значения индекса) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Коррупция Доверие Коррупция Доверие в к президенту в к федеральном страны руководстве руководству правительстве поселения поселения Адыгея

Пенза

Пермь

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2007 год). Примечание. Значения индекса коррупции находятся в  интервале от 0 (коррупция отсутствует) до 100 (коррупция широко распространена). Значения индекса доверия находятся в интервале от 0 (сильное недоверие) до 100 (большое доверие). Индекс основан на вопросах № 32 и № 33 панельного обследования домохозяйств, в котором «воспринимаемый уровень коррупции» оценивался по шкале от 1 до 4. Индекс строится по следующей формуле: ((ответ – 1)/4) 100.

водства, введенного в должность вследствие реформы, или неопределенности в отношении его нового мандата. Это может также отражать разграничение в умах людей между коррумпированной бюрократией «там, наверху» и конкретными руководителями, с которыми им приходится иметь дело и про которых им известно, что они достаточно честны, но во многом ограничены имеющимися небольшими ресурсами, неопределенностью в отношении уровней поступлений и неформальной зависимостью от вышестоящих органов.

… хотя отношение к должностным лицам несколько улучшается. 72. Реформа сопровождалась умеренным увеличением количества выборных должностных лиц на уровне районов и поселений, которые заявляют, что необходимо бороться с коррупцией. Более того, администраторы, недавно вступившие в должность, несколько чаще высказываются в  пользу борьбы с коррупцией, чем должностные лица с бóльшим стажем. При этом назначенные должностные лица реже считают, что необходимо бороться с коррупцией, чем выборные должностные лица (хотя назначенные должностные лица чаще признают коррупцию серьезной проблемой, чем выборные должностные лица). Таким образом, введение реформой в должность новых руководителей и более значительная опора на выборы способствовали увеличению количества должностных лиц, которые считают, что с коррупцией необходимо бороться.


3

Эффективность технической помощи

3.1 Описание программ сопровождения и процедур их оценки Введение 73. Усилия по укреплению потенциала на местном уровне имеют принципиальное значение для успеха децентрализации. Эти усилия затруднены неясностью относительно того, какие из форм помощи являются наиболее действенными и при каких условиях они с большей вероятностью будут работать, причем не только в России, но и в мире в целом. Реформа по децентрализации и программы сопровождения Всемирного банка, направленные на предоставление технической помощи недавно созданным и (или) преобразованным администрациям поселений, позволили проверить степень эффективности двух форм помощи (сопровождения) – предоставления информации и практического консультирования местных органов самоуправления.

Описание программ сопровождения 74. Оба вида сопровождения имели общий элемент, заключавшийся в том, что вновь избранному руководству на уровне поселений и их сотрудникам предоставлялись учебные материалы, разъясняющие некоторые аспекты их новых обязанностей. Эти материалы включали разъяснения в отношении бюджетных процессов с участием населения, установления социально-экономических приоритетов и развития кадрового потенциала для предоставления услуг, определяемых запросами населения. Базовое сопровождение также включало организацию практических семинаров, на которых специалисты-консультанты разъясняли эти аспекты новым руководителям и местным активистам. Такие программы сопровождения мы назвали «информационно-обучающими». 75. В рамках второго вида сопровождения, в дополнение к базовому «информационнообучающему» сопровождению, в каждом исследованном районе сроком на год назначался один постоянный сельский муниципальный консультант (СМК) и один сельский консультант-юрист (СКЮ). Консультанты набирались из местных жителей, прошедших подготовку по основам бюджетного планирования и участию населения в бюджетном процессе (в случае СМК), и из местных/районных юристов (в случае СКЮ), прошедших обучение в области составления правовых документов, необходимых для внедрения самоуправления на местном уровне. Консультанты регулярно взаимодействовали со специалистами более высокого экспертного уровня из Института экономики города (ИЭГ) в Москве. Поскольку практика участия населения в бюджетном процессе на уровне поселений является для России новой, консультанты ИЭГ, в свою очередь, обучались и получали рекомендации по работе с сельским населением у иностранных консультантов. 76. Задачи СМК заключались в том, чтобы провести сопровождаемые поселения через первый бюджетный цикл после реформы, помочь в подготовке должностных лиц и заинтересованных граждан из местного населения к организации содержательных публичных бюджетных слушаний, в определении трех достижимых приоритетных целей бюджета, а так-


36

Кто управляет сельской Россией?

же  предоставлять консультационную помощь для достижения этих приоритетных целей путем мобилизации общественных и частных ресурсов и кадров для решения каждой конкретной задачи. СКЮ, помимо подготовки сопроводительной правовой документации (устава поселения, бюджетной документации и т.п.), также предоставляли населению бесплатные консультации по частным вопросам, имеющим общественную значимость (например, по правам на получение социальной помощи, вопросам кадастрового/земельного/имущественного права)1. Такое сопровождение мы называем «обучением и консультированием». 77. Сопровождение каждого вида осуществлялось в 22 сельских поселениях, отобранных случайным образом из 109 поселений, расположенных в Пензенской области, Пермском крае и Республике Адыгея. В приведенной ниже табл. 6 представлена разбивка поселений по группам сопровождения и регионам. Оба вида программ сопровождения проводились в течение 2006 года, после того как только что избранные должностные лица на уровне поселений вступили в должность. Данные мониторинга свидетельствуют о надлежащем проведении программ сопровождения: все сопровождаемые поселения получили информацию, и в них был проведен полный набор курсов при высокой посещаемости. Предусмотренные законом публичные слушания под наблюдением и при содействии СМК были проведены во всех поселениях, сопровождавшихся по схеме «обучение и консультирование». Все сопровождавшиеся поселения сообщили о достижении установленных приоритетных целей в области общественных услуг. Было предоставлено более 500 бесплатных юридических консультаций и разработана правовая документация по практическим вопросам децентрализации (более подробно о конкретных результатах сопровождения по схеме «обучение и консультирование» см. в Приложении 5).

Таблица 6 Количество поселений по видам полученной технической помощи Вид технической помощи Информация и обучение Обучение и консультирование Контрольные поселения Всего

Адыгея 4 4 12 20

Пензенская область 9 9 21 45

Пермский край

Всего

9 9 26 44

22 22 65 109

Источник: оценка Всемирного банка.

78. Рандомизированный характер этих программ сопровождения позволяет устранить риск, связанный с потенциальной эндогенностью выбора мест для проведения программы. Соответственно, данная программа сопровождений создает идеальные условия для выяснения, насколько действенны такие программы сопровождения с точки зрения улучшения предоставления рассматриваемых услуг. Ниже описывается набор данных, использованных в эмпирическом исследовании.

3.2 Оценка 79. Оценка проводилась в 109 сельских поселениях Республики Адыгея, Пензенской области и Пермского края. Для участия в пилотном проекте были случайным образом выбраны шесть районов в Адыгее, девять районов в Пензенской области и девять районов 1

Более подробная информация приводится на сайте пилотного проекта по адресу: www.worldbank.org/russia/localgovernance.


3. Эффективность технической помощи

37

в Пермском крае. В этих районах, также случайным образом, были выбраны поселения для непосредственного участия в пилотном проекте1. 80. И в сопровождавшихся, и в контрольных поселениях было проведено базовое обследование в феврале 2006 года и завершающее обследование в ноябре 2007 года. Инструменты оценки включали набор данных, полученных из анкет, использовавшихся для опроса 13–19 случайно выбранных домохозяйств на одно поселение (в зависимости от размера поселения). Анкета включала вопросы об уровне удовлетворенности общественными услугами, предпочтениях в предоставлении услуг, уровне доверия к соседям по поселению и  к  официальным властям различных уровней, уровне участия в общественной жизни и жизни коллектива, а также об экономических и демографических характеристиках. Кроме того, аналогичная анкета использовалась для опроса должностных лиц в каждом поселении2. И  наконец, были собраны административные данные о бюджетных поступлениях и расходах каждого поселения в течение 2006 и 2007 годов.

В рамках эксперимента сопоставлялось влияние предоставления информации и услуг обучающе-консультационного характера. 81. Влияние двух форм сопровождения оценивалось путем сравнения результатов обследований в поселениях, получивших поддержку, с поселениями, где такая поддержка не предоставлялась (контрольная группа). Обследования использовались для оценки влияния по двум направлениям: i) процесс принятия общественных решений (оцениваемый по тому, делают ли граждане предложения должностным лицам, количеству проведенных общественных собраний, степени участия граждан в работе местных органов самоуправления и мнению граждан о том, как реагируют должностные лица на их проблемы) и ii)  удовлетворенность услугами, ответственность за которые возложена на администрацию поселения (транспорт, услуги в области культуры и отдыха, уборка мусора и содержание кладбищ). Показатели по этим двум направлениям использовались в качестве зависимых переменных в наборе регрессий, где объясняющими переменными было предоставление (или отсутствие предоставления) сопровождения по схеме «информация и обучение» или «обучение и консультирование».

Действенность зависела от вида сопровождения и предыдущего опыта самоуправления... 82. Согласно мнениям граждан, предоставление информации и обучения без консультирования не оказывает значимого влияния, в среднем, на улучшение ни процесса принятия решений, ни удовлетворенности сельских домохозяйств услугами на уровне поселений ни в одном из трех регионов (табл. 7). Предоставление обучения и консультаций оказало положительное и статистически значимое влияние на поселения в Пензенской области (где местное самоуправление работает с середины 1990-х годов) по обоим направлениям, но при этом не сказалось на поселениях в Адыгее или в Пермском крае (где в результа1 После того как были выбраны районы для проведения проекта, случайным образом было выбрано два района в Адыгее, три района в Пензенской области и три района в Пермском крае для сопровождения по схеме «информация и обучение», а также было случайным образом выбрано два района в Адыгее, три района в Пензенской области и три района в Пермском крае для сопровождения по схеме «обучение и консультирование». После этого отбора случайным образом в районах, назначенных на программы «информации и обучения», было выбрано четыре поселения в Адыгее, девять поселений в Пензенской области и девять поселений в Пермском крае в качестве поселений, сопровождаемых по схеме «информация и обучение». И наконец, было случайным образом выбрано четыре поселения в Адыгее, девять поселений в Пензенской области и девять поселений в Пермском крае в качестве поселений, сопровождаемых по схеме «обучение и консультирование» из тех районов, которые были выбраны для программы «обучения и консультирования». 2 Опрашивались глава исполнительного органа и глава представительного органа, бухгалтера.


38

Кто управляет сельской Россией?

те реформы обязательства администрации поселений принципиально изменились). Таким образом, только предоставление информации не улучшает восприятия гражданами местной администрации, тогда как сопровождение по схеме «обучение и консультирование» оказало значимое воздействие, но только там, где местные институты уже накопили заметный опыт выполнения обязанностей, возлагаемых на органы самоуправления.

Оцененные эффекты технической помощи по схемам «информация и обучение» и «обучение и консультирование»

Таблица 7

ОМНК. Влияние сопровождения по конечным результатам Информация Обучение и кони обучение сультирование (1) (2) Панель A. Пенза Процесс принятия решений Удовлетворенность услугами на уровне поселений Панель B. Адыгея Процесс принятия решений Удовлетворенность услугами на уровне поселений Панель С. Пермь Процесс принятия решений Удовлетворенность услугами на уровне поселений

Любое сопровождение (3)

-0,105 (0,068) 0,125 (0,098)

0,236** (0,103) 0,310*** (0,085)

0,060 (0,080) 0,216*** (0,076)

0,100 (0,107) -0,129 (0,096)

-0,022 (0,079) -0,179 (0,104)

0,042 (0,077) -0,152* (0,085)

-0,018 (0,066) 0,023 (0,095)

-0,022 (0,058) -0,115 (0,075)

-0,020 (0,050) -0,046 (0,073)

Оцененные стандартные ошибки, сгруппированные на уровне поселений, приведены в скобках. Регрессии включают базисные значения сводного индекса для группы показателей в качестве контрольного значения. * – значимость на уровне 10 процентов; ** – значимость на уровне 5 процентов; *** – значимость на уровне 1 процента.

… и качества местного самоуправления. 83. Оказалось также, что эффективность технической помощи зависит от уровня подотчетности администрации. Нами был разработан индекс, измеряющий уровень подотчетности органов управления до реформы (вставка 6). Затем была проведена повторная оценка описанных выше регрессий, но с включением члена взаимодействия, показывающего, находилось ли поселение в верхней или в нижней половине поселений своего региона по индексу подотчетности. Благодаря этому можно оценить, различались ли эффекты двух видов сопровождения между поселениями с высокой и низкой подотчетностью.

84. Влияние двух видов сопровождения и последствия высокой и низкой подотчетности администрации поселения различались по регионам (табл. 8). В Пензенской области сопровождение по схеме «обучение и консультирование» привело к расширению участия в принятии общественных решений существенно меньше в поселениях с высокой подотчетностью, чем в поселениях с низкой подотчетностью. По существу, это означает, что опытным местным органам управления, характеризовавшимся высокой подотчетностью и учетом предпочтений граждан, не нужны были консультанты, которые показывали бы им, как


3. Эффективность технической помощи

39

Вставка 6. Индекс подотчетности Индекс подотчетности основан на данных из базисных обследований домохозяйств и должностных лиц на местном уровне. Сначала было проведено ранжирование приоритетов домохозяйств в поселениях в отношении общественных услуг, используя их ответы на следующий вопрос: «Представьте, что Вы распоряжаетесь бюджетом поселения. На решение каких проблем Вы потратили бы деньги в первую очередь? (Возможно не более трех вариантов ответа)». В этом вопросе приводилось 17 услуг, из которых можно было сделать выбора. Мы обозначили как Hjs присвоенную домохозяйствами степень значимости услуги j в поселении s. Аналогичным образом, должностным лицам на местном уровне задавался следующий вопрос: «Представьте, что муниципальный бюджет получает дополнительно 10 млн руб. Какую сумму из этих 10 млн руб. Вы направили бы на следующие виды деятельности?»b. Варианты ответа на данный вопрос в точности совпадали с вариантами ответов на вопрос для домохозяйств. Ответы на эти вопросы были сведены в совокупные показатели на уровне поселений, а услуги ранжированы соответственно суммам денег, которые, согласно ответам, были бы направлены на каждый вид услуг. Таким образом, мы обозначили Pjs присвоенную должностными лицами степень значимости услуги j в  поселении s. Затем оба результата ранжирования были использованы для построения индекса подотчетности As для каждого поселения, который принял следующий вид: j=17

As = – ∑ (Hjs– Pjs)2. j=1

(1)

Этот индекс измеряет, насколько расходятся приоритеты граждан и местных органов самоуправления в отношении предоставления общественных услуг. Затем были проведены ранжирование поселений в пределах регионов по полученному индексу подотчетности As и распределение поселений на находящиеся выше и ниже 50-го процентиля в каждом регионе. Соответственно, если подотчетность является значимым фактором эффективности в предоставлении общественных услуг на местном уровне, сопровождение должно оказывать более сильный эффект в поселениях, индекс подотчетности которых находится выше 50-го процентиля. a Эти услуги: развитие несельскохозяйственного малого бизнеса; поддержка бывших колхозов; поддержка фермерских хозяйств; поддержка личного подсобного хозяйства; состояние жилого фонда; состояние коммунального хозяйства; общественный транспорт; дороги; общественный порядок; проблемы молодежи; состояние учреждений культуры и мест отдыха; сохранение памятников природы и культуры; уборка, вывоз и утилизация мусора; наличие (доступность) учреждений среднего образования; наличие (доступность) учреждений дошкольного образования; уровень (качество) медицинского обслуживания и содержание кладбищ. b Отметим, что есть небольшое различие между вопросами для должностных лиц и домохозяйств. А именно: должностным лицам вопрос задается о предельных расходах, а для домохозяйств вопрос не задается в явном виде о предельных расходах (в обследовании домохозяйств не используется слово «дополнительные»). Причина такого расхождения заключается в том, что предварительные опросы выявили частое неверное понимание вопроса домохозяйствами, если он сформулирован в терминах предельных расходов, и потому его формулировка была изменена в целях лучшего понимания смысла.

повысить эффективность управления. С  другой стороны, информационно-обучающее сопровождение в большей степени вело к повышению удовлетворенности граждан услугами в поселениях с более высокой подотчетностью (но при этом по всей выборке в среднем не оказывало влияния). Это служит определенным свидетельством того, что предоставление информации и обучение могут быть полезны, но прежде всего в поселениях с высокой прозрачностью и значительным опытом работы местных органов самоуправления. 85. В случае двух других регионов «информационно-обучающее» сопровождение не оказало влияния на то, как население воспринимает процесс принятия общественных решений, и на его удовлетворенность услугами. Однако сопровождение по схеме «обучение и консультирование» оказало большее положительное влияние на поселения с высокой подотчетностью, чем на поселения с низкой подотчетностью. Предположительно, местные органы управления с высокой подотчетностью либо были более эффективными в целом (и потому могли лучше усвоить предоставлявшееся обучение и консультирование), либо должностные лица


40

Кто управляет сельской Россией?

в этом случае имели большие стимулы и возможности для обучения за счет технической помощи в форме обучения и консультирования (должностные лица в органах управления с низкой подотчетностью в меньшей степени стремились к большему учету нужд населения).

Таблица 8 Различия во влиянии технической помощи по схеме «информация и обучение» и по схеме «обучение и консультирование» в поселениях с высокой подотчетностью и поселениях с низкой подотчетностью (восприятие граждан) Информация и обучение

Регион

Принятие общественных решений

Обучение и консультирование

Удовлетворенность услугами

Принятие общественных решений Больше при низкой подотчетности Без изменений Без изменений

Пензенская область Адыгея

Без изменений —

Больше при высокой подотчетности —

Пермский край

Без изменений

Без изменений

Удовлетворенность услугами Без изменений Больше при высокой подотчетности Больше при высокой подотчетности

Источник: Всемирный банк (обследования домохозяйств, 2005, 2007 годы, обследования должностных лиц, 2005, 2007 годы). Примечание. В Адыгее влияние сопровождения по схеме «информация и обучение» не рассчитывалось, поскольку ни одно домохозяйство, получавшее такое сопровождение, не относилось к нижней половине по индексу подотчетности до начала сопровождения.

86. Таким образом, данные свидетельствуют о том, что наиболее действенные формы поддержки должны учитывать потребности на местах и предоставляться в течение значительного срока. Одноразовые обучающие программы не оказывают значимого влияния. 87. Какие общие выводы можно сделать из всех полученных результатов? Только предоставление информации и общеинформативные программы обучения не дают эффекта ни в улучшении процессов работы местных органов самоуправления, ни в достижении ими более высоких результатов. Это может быть отражением того факта, что улучшения в администрации в значительной мере обусловлены местными условиями и событиями, так что стандартизированное предоставление информации и обучения имеет малую практическую ценность. Или, возможно, занятые должностные лица обычно не обращают слишком большого внимания на дополнительную брошюру, книгу или даже учебное мероприятие, если они касаются более общих вопросов и не рассматривают конкретные проблемы их муниципалитета. Однако предоставление информации может быть полезным, если местная администрация является одновременно обладающей достаточным опытом и подотчетной перед своими жителями. 88. Эти результаты также указывают на то, что укрепление местной администрации представляет собой долгосрочную задачу. Ограниченное воздействие сопровождения по схеме «обучение и консультирование» в Пермском крае и Республике Адыгея не должно вести к заключению, что не следует оказывать помощь недавно сформированным местным органам самоуправления. Названное сопровождение осуществлялось только в течение одного года, непосредственно после коренного изменения в спектре обязанностей местных органов самоуправления. Децентрализация может принести реальную пользу, приближая органы управления к гражданам. Но для получения этой пользы потребуются терпение и время.


4

Выводы для принятия решений и приоритеты

4.1 Введение 89. Настоящее исследование продемонстрировало, что в целом, несмотря на ранние этапы проведения реформы, уже видны положительные тенденции в политических и административных аспектах децентрализации, а также в общих характеристиках поведения руководителей местных администраций, особенно в их взаимодействии с населением. Однако для дальнейшего расширения позитивных эффектов от реформы до ее технических аспектов (главным образом, бюджетных и финансовых) и для обеспечения того, чтобы благоприятное влияние реформы сохранилось в среднесрочной и долгосрочной перспективе, важно предпринять следующие шаги в области политических мер и провести в жизнь дополнительные инициативы по повышению потенциала местных органов. 90. На основе проведенных программ сопровождения, процедуры оценки результатов и анализа объективных данных о сельском самоуправлении в России можно сделать ряд общих рекомендаций, в том числе в отношении: • внесения корректив в нормативные положения и методы проведения реформы; • информационно-обучающего сопровождения и схем обучения и консультирования; • сбора и использования данных об эффективности работы администраций муниципальных образований.

4.2 Внесение изменений в нормативные акты, определяющие бюджетные процессы на уровне поселений 91. Для надлежащей роли бюджетных стимулов сельским поселениям необходимо иметь больший контроль над своими поступлениями. Поселения должны нести больше ответственности за сбор и администрирование местных налогов (на землю и имущество), поскольку руководители вышестоящих органов не имеют достаточных стимулов и надлежащей информации для эффективного сбора местных налогов. Администрации поселений также нужна бóльшая автономия в принятии решений относительно использования своих поступлений, независимо от доли собственных доходов. Важно также, чтобы федеральные и региональные органы компенсировали бюджетам на уровне поселений упущенные налоговые поступления в связи с предоставлением налоговых льгот определенным группам населения, проживающим в сельской местности.

4.3 Расширение программ обучения и консультирования 92. Реформа привела к существенным сбоям в работе администрации, что отчасти объясняется отсутствием у многих руководителей на уровне поселений достаточной квалификации или знаний для выполнения своих новых обязанностей. Было обнаружено, что недостаточное понимание многих аспектов управления руководителями сельских администраций


42

Кто управляет сельской Россией?

является одним из основных факторов, сдерживающих дальнейшее развитие эффективного сельского самоуправления. Поэтому важно вкладывать средства не только в распространение информации путем обучения, но также проводить консультирование и оказывать реальное содействие на местах, с тем чтобы официальные и неформальные местные лидеры получали практическую помощь в вовлечении граждан в общественный процесс и совершенствовании практики управления. Исследование продемонстрировало, что действенное обучение и консультирование должны проводиться с учетом местного контекста. Соответственно, важно создать программы по подготовке кадров для работы в качестве местных сельских муниципальных консультантов. Эти консультанты должны объединять в себе знание местных условий с доступностью и технической квалификацией. Такая поддержка обучения и консультирования должна способствовать повышению компетентности, творческого начала и учету нужд населения в работе сельских муниципалитетов. Поскольку инициатором реформы выступило федеральное правительство, важно, чтобы оно создало стимулы для институционализации и использования такой поддержки процессов обучения и консультирования. Большое значение имеют также формирование адекватных ожиданий в отношении этих программ и установление таких сроков устойчивой поддержки, которые требуются для формирования жизнеспособных общественных институтов. 93. Реформа открыла потенциал для участия населения в принятии управленческих решений на местном уровне. Расширение участия общественности может оказать благоприятное долгосрочное влияние, улучшая формат предоставления услуг и повышая доверие граждан к органам управления. Поэтому одним из наиболее приоритетных направлений работы должно стать обучение и консультирование, призванное повысить способности должностных лиц в области организации конструктивных и открытых механизмов общественного участия (публичные слушания, встречи с гражданами по конкретным вопросам, создание групп гражданского наблюдения и мониторинга), и эта работа должна стать частью региональной и федеральной политики содействия реформе по децентрализации.

4.4 Совершенствование сбора и использования данных о результатах работы органов местного самоуправления 94. Стандартизированный сбор данных о результатах работы местных органов самоуправления имеет принципиальное значение в качестве отправной точки для проведения реформы. Дальнейшее периодическое проведение строгих количественных оценок процессов и результатов политических, административных и бюджетных аспектов реформы будет играть ключевую роль для своевременной коррекции политики, установления приоритетов в проведении реформы и, в конечном счете, для создания более эффективных структур местного самоуправления. Предлагаемая оценка воспринимаемой эффективности работы местных органов самоуправления в их взаимодействии с населением и в предоставлении услуг станет важным показателем результатов децентрализации, а также инструментом для лучшего понимания причин успехов и неудач в сельской политике, поскольку в настоящее время эта область общественного управления в России является малоизученной. 95. Результаты анализа работы местных администраций должны обнародоваться, быть доступными и распространяться среди местных должностных лиц и жителей соответствующих территорий. Наличие вызывающей доверие информации о результатах работы местного самоуправления позволит местным должностным лицам самостоятельно принимать корректирующие меры и будет способствовать обсуждению работы и способов совершенствования процессов, услуг и взаимодействия с населением.


4. Выводы для принятия решений и приоритеты

43

96. И объективные данные, и данные опросов должны использоваться для построения рейтингов эффективности местной администрации (прототип такого рейтинга, основанного на данных исследования, приводится во вставке 7). Цель рейтинга – в улучшении обратной связи между администрацией и населением. Рейтинги должны разрабатываться на основе прозрачных и понятных переменных и индексов (см. вставку 7). Подобные рейтинги облегчают понимание относительного прогресса в работе администраций поселений и позволяют его отслеживать как населению, так и руководителям администраций. Рейтинг обеспечивает повышение прозрачности и конкурентоспособности действий местных администраций и способствует более прозрачному территориальному распределению грантов на развитие.

Вставка 7. Индекс муниципальной эффективности Индекс муниципальной эффективности был разработан для мониторинга и оценки результатов работы местных администраций в 109 сельских поселениях, расположенных в Пермском крае, Пензенской области и Республике Адыгея. Он основан на панельных данных на уровне поселений, полученных в результате обследования домохозяйств в 2006 и 2007 годах. Индекс охватывает семь широких тематических аспектов: i) предоставление капиталоемких услуг, ii) предоставление других услуг, iii) подотчетность, iv) доступность, v) участие, vi) коррупция и vii) общая удовлетворенность, и он призван оказать помощь местным органам самоуправления в том, чтобы в большей степени согласовать свои действия с приоритетами граждан, а также дать оценку результатов работы местных органов самоуправления. Подробное описание структуры индекса и рейтингов см. в Приложении 8.

4.5 Общие рекомендации 97. Принципиальную важность по-прежнему имеют усилия по сокращению бедности в сельской местности, где она в среднем намного более распространена, чем в городах. Однако важно понимать, что ресурсы органов самоуправления на уровне поселений недостаточны для решения задач социальной помощи. Более того, наши выводы подтверждают теоретическое положение о том, что местные органы управления ориентируются в своей работе, главным образом, на жителей со средними и высокими доходами (статистически среднего избирателя и лиц, вносящих более значительный вклад в ресурсы местных администраций). Участие местной администрации в сокращении бедности должно быть связано в большей степени с созданием условий, при которых не было бы коррупции и которые способствовали бы экономическому развитию на ее территории. Вопросы социальной помощи должны решаться на федеральном/региональном уровне. 98. Исследование указывает на то, что, по мнению общественности, коррупция в органах самоуправления на уровне поселений существенно менее распространена, чем в органах государственного управления более высоких уровней, и это восприятие непосредственно связано с результатами работы местной администрации, ее открытостью и долей собственных поступлений, собираемых муниципалитетом. Эти результаты говорят о том, что в данном контексте есть аргументы в пользу предоставления местным администрациям большей независимости в использовании собственных и получаемых из вышестоящих бюджетов ресурсов. Таким образом, пореформенные органы местного самоуправления в  сельской России имеют возможность более прозрачного, подотчетного и менее коррумпированного предоставления услуг своим жителям. Для обеспечения заметных улучшений в качестве управления и предоставления услуг сельскому населению России необходимы повышение потенциала местных администраций и увеличение их финансовой независимости.


Список литературы

Alatas, V., Pritchett, L., and Wetterberg, A. 2003. “Voice Lessons: Local Government Organizations, Social Organizations, and the Quality of Local Go­ vernance.” Working Paper No. 2981, Washington, DC: The World Bank. Bahiigwa, G., Rigby, D., and Woodhouse, P. 2005. “Right target, wrong mechanism? Agricultural modernization and poverty reduction in Uganda.” World Development, 33: 481–496. Bardhan, Pranab, 2002. Decentralization of governance and development. Journal of Economic Perspectives 16 (4), 185–205. Bardhan, P., and Mookherjee, P. 2007. “Land Reform and Farm Productivity in West Bengal.” The Institute for Economic Development Working Papers, Boston: Boston University. Bardhan, P., & Mookherjee, D. 2006. “The Rise of Local Governments: An Overview”, in Decentralization and Local Governance in Developing Countries, a Comparative Perspective. Bardhan, P., & Mookherjee, D., eds., Cambridge, MA, 1–53. Boyne, G. A., Meier, K. J., O’Toole, L. J., Jr., & Walker, R. M. (2005). Where next? Research directions on performance in public organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 15, 633–639. Center for Fiscal Policy, Analytical Report on the fiscal aspects of the decentralization reform prepared for the World Bank, Moscow, 2008. Crook, R. C., and Sverrisson, A. S. 1999. “To what extent can decentralized forms of government enhance the development of pro-poor policies and improve poverty-alleviation outcomes?” Unpublished manuscript. Ellis, F., and Bahiigwa, G. 2003. “Livelihoods and rural poverty reduction in Uganda.” World Development, 31: 997–1013. Ellis, F., Kutengule, M., and Nyasulu, A. 2003. “Livelihoods and rural poverty reduction in Malawi.” World Development, 31: 1495–1510. Ellis, F., and Mdoe, N. 2003. “Livelihoods and rural poverty reduction in Tanzania.” World Development, 31: 1367–1384.

Faguet, J. 2003. “Decentralization and Local Government on Bolivia. An Overview from the Bottom Up.” Crises States Program, Working paper No. 23, London: London School of Economics. –-. 2004. “Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs? Evidence from Bolivia.” Journal of Public Economics 88 (3–4). Fisman, R., and Gatti, R. 1999. “Decentralization and Corruption: Cross-Country and Cross-State Evidence.” http://wbln0018.worldbank.org/eap/eap.nsf/ Attachments/deccorr3/$File/deccorr3.pdf Fiszbein, A. 1997. “The emergence of local capacity: Lessons from Colombia.” World Development, 25: 1029-1043. Humplick, F., and Moini-Araghi, A. 1996. Is Тhere an Оptimal Structure for Decentralized Provision of Roads? World Bank Working Paper No. 1657. Washington, DC: World Bank. Jimenez, E. and Sawada, N.Y. 1999. Do CommunityManaged Schools Work? An Evaluation of El Salvador’s EDUCO Program. World Bank Economic Review, 13 (3): 415–441. Larson, A. M. 2002. “Natural resources and decentralization in Nicaragua: Are local governments up to the job?” World Development, 30: 17-31. McCarthy, J. 2004. “Changing to gray: Decentralization and the emergence of volatile socio-legal configurations in central Kalimantan, Indonesia.” World Development, 32: 1199–1223. Manor, J. 1999. “The political economy of democratic decentralization.” Washington, D.C.: World Bank. Nygren, A. 2005. “Community-based forest management within the context of institutional decentralization in Honduras.” World Development, 33: 639–655. Oates, W. 1999. “An Essay on Fiscal Federalism.” Journal of Economic Literature, 37. September (Sept): 1120–49. de Oliveira, J. A. P. 2002. “Implementing environmental policies in developing countries through decentralization: The case of protected areas in Bahia, Brazil.” World Development, 30: 1713–1736.


45 Olken, B. 2004. “Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experience in Indonesia.” NBER Working Paper. Processed.

Smith, B. C. 1985. Decentralization: The territorial dimension of the state. London: George Allen & Unwin.

Olowu, D., & Wunsch, J. S. 1990. The failure of the centralized state: Institutions and self-governance in Africa. Boulder, CO: Westview Press.

Smoke, P. 2001. “Beyond Normative Models and Development Trends: Strategic Design and Implementation of Decentralization in Developing Countries”, prepared for the Management, Governance and Development Division, United Nations Development Program, New York.

Parry, G. 1997. “Opposition questions.” Government and Opposition, 32 (4): 457–461. Petro, N. N. 2001. “Creating social capital in Russia: The Novgorod model.” World Development, 29: 229–244. Piriou-Sall, S. 1998. “Decentralization and rural development: A review of evidence.” Unpublished manuscript. Porter, G. 2002. “Living in a walking world: Rural mobility and social equity issues in sub-Saharan Africa.” World Development, 30: 285–300. Prud’homme, R. 1995. “The dangers of decentralization.” The World Bank Research Observer 10 (2): 201–220. Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press. Rondinelli, D. A., Cheema, G. S., & Nellis, J. 1983. “Decentralization in developing countries: A review of recent experience.” World Bank Staff Working Paper No.581. Washington, DC: World Bank. Rowland, A. M. 2001. “Population as a determinant of local outcomes under decentralization: Illustrations from small municipalities in Bolivia and Mexico.” World Development, 29: 1373–1389. Samoff, J. 1990. “Decentralization: The politics of interventionism.” Development and Change, 21:513–30. Shah, A., and T. Thompson. 2004. “Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours, and Road Closures.” World Bank Working paper No. 3353, Washington, DC: The World Bank. Shankar, R., & Shah, A. 2003. “Bridging the economic divide within countries: A scorecard on the performance of regional policies in reducing regional income disparities.” World Development, 31: 1421–1441. Shingler J., Van Loon M.E., Alter T.R., Bridger J.C. (2008): The importance of Subjective Data for Public Agency Performance Evaluation. Public Administration Review, 68: 1101–1111.

SOM Report 2008: 18 ‘Swedish Trends: 1986–2007’, с. 21 Tanzi, V. 1995. “Fiscal federalism and decentralization: A review of some efficiency and macroeconomic aspects.” Annual Bank Conference on Development Economics Paper. Washington, DC: World Bank. Treisman, D. 2007. The Architecture of Government: Rethinking Political Decentralization, Cambridge University Press. UNDP (United Nations Development Program). 1993. Informe sobre desarrollo humano 1993. Madrid: CIDEAL. Weingast, B., 2005. The performance and stability of federalism: An institutional perspective. In: Menard, Claude, Shirley, Mary (Eds.), Handbook of the New Institutional Economics. Springer-Verlag. Weingast, B., 2009. Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives. Journal of Urban Economics 65 (2009) 279–293. World Bank. 2004. “Local Development Framework.” Paper prepared for the International Conference on Local Governance, The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2006. “Local Governance in Developing Countries (Public Sector Governance and Accountability)”, Anwar Shah, ed., The World Bank, Washington, DC. World Bank. 2007. “Local Governance Discretion and Accountability: A Local Governance Framework”, report No. 40153, Social Development Department, The World Bank, Washington, DC. Yilmaz, S., Beris, Y., and Rodrigo Serrano-Berthet. 2008. “Local Government Discretion and Accountability: A Local Governance Framework.” Social Development Working Paper No. 113.: The World Bank. Washington, DC.


Приложение 1 Карты регионов, включенных в проект рисунок A1. Расположение исследованных регионов на территории Российской Федерации Пермский край Пензенская область Республика Адыгея

таблица A1 Муниципальные образования в каждом регионе до и после децентрализации Регион

Всего

Муниципальные районы

Городские районы

Городские поселения

Сельские поселения

2004 Республика Адыгея Пензенская область Пермский край

38 431 52

0 28 33

Республика Адыгея Пензенская область Пермский край

60 430 363

7 27 42

0 5 14

5 22 5

33 376 0

2 3 6

5 24 33

46 376 282

2007


C

Российская Федерация

0

0

10

10

20

20 30

30

40 50

40

50

Данная карта составлена Отделом картографии Всемирного банка. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, которая указана на карте, не являются выражением мнения Группы организаций Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории и не означают подтверждения или признания таких границ

Пилотное поселение Главные дороги Районные центры Столицы субъектов Российской Федерации Реки Границы районов Границы субъектов Российской Федерации

Республика Адыгея

Проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России»

Рисунок A2. Карта Республики Адыгея

Приложения

47

IBRD 35388


Данная карта составлена Отделом картографии Всемирного банка. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, которая указана на карте, не являются выражением мнения Группы организаций Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории и не означают подтверждения или признания таких границ.

Российская Федерация

0

0

25 25

50 50

Пилотное поселение Главные дороги Районные центры Столицы субъектов Российской Федерации Реки Границы районов Границы субъектов Российской Федерации

Пензенская область

Проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России»

Рисунок A3. Карта Пензенской области

48 Кто управляет сельской Россией?

IBRD 35389

MARCH 2007


Приложения

49

Рисунок A4. Карта Пермского края IBRD 35390

Российская Федерация

Проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России»

Данная карта составлена Отделом картографии Всемирного банка. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, которая указана на карте, не являются выражением мнения Группы организаций Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории и не означают подтверждения или признания таких границ

Пермский край Пилотное поселение Главные дороги Районные центры Столицы субъектов Российской Федерации Реки Границы районов Границы субъектов Российской Федерации

0 0

25

50 25

50

MARCH 2007


50

Кто управляет сельской Россией?

Приложение 2 Значимые макроэкономические показатели Рисунок A5. Распределение населения России на сельское и городское и доля населения, находящегося за чертой бедности 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Доля городского населения среди бедных Доля городского населения Доля сельского населения среди бедных Доля сельского населения

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Источник: Статистика бедности, составляемая Всемирным банком.

Таблица A2 Уровень бедности в Российской Федерации и в исследованных регионах, 2003–2008 гг. (в процентах) Регион

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Российская Федерация Республика Адыгея Пензенская область Пермский край

20,3 34,9 33,2 21,8

17,6 33,7 27,9 20,3

17,7 33,2 26 17,1

15,2 32,9 23,1 14,4

13,3 30,4 17,1 13,8

13,1 24,7 15,5 14,5

Таблица A3

Социально-экономические показатели Регион

2003

Российская Федерация Республика Адыгея Пензенская область Пермский край

5170 2549 2765 5257

Российская Федерация Республика Адыгея Пензенская область Пермский край Российская Федерация Республика Адыгея Пензенская область Пермский край

2004

2005

Средний доход (рублей в месяц) 6410 8112 3080 3880 3421 4386 6371 8202 Безработица (в процентах) 8,2 7,8 7,2 15,9 17,6 12,9 9,0 6,9 6,5 7,1 7,0 7,0 Доля сельского населения (в процентах) 26,6 27,0 27,1 47,4 47,4 47,4 34,7 34,4 34,2 24,9 24,8 25,1

2006

2007

11 096 4707 5659 10 982

12 601 5755 8002 13 481

7,2 13,7 6,5 6,9

6,1 10,3 5,2 6,5

27,0 47,5 33,9 25,1

26,9 47,5 33,7 25,0

Источник: Федеральная служба статистики (Росстат). http://www.gks.ru/bgd/regl/B08_14p/Main.htm. Информация с сайта от 5/5/10.


Приложения

51

Приложение 3 Местное самоуправление в России. Структура, мандат и финансирование Вставка А1. Определения Политическая децентрализация: передача законодательной власти и полномочий по проведению политики от центрального правительства независимым ассамблеям более низкого уровня и выборным местным советам; должностные лица местных органов самоуправления получают свои посты путем местных выборов. Административная децентрализация: процесс возложения полномочий и ответственности за предоставление услуг на размещенных на местах гражданских служащих, которые находятся под юрисдикцией местных органов управления. Бюджетная децентрализация: процесс предоставления существенных полномочий на сбор поступлений и принятие решений по расходованию бюджетных средств местным органам управления.

Рисунок A6. Структура органов управления в России до введения в действие Закона № 131 (принятого в 2003 году и вступившего в силу в 2006 году) Три варианта структуры органов управления Тип I (50 регионов)

Тип II (13 регионов)

Тип III (23 региона)

Региональное правительство

Региональное правительство

Региональное правительство

Местное самоуправление в пределах районов и городских образований

Территориальные подразделения или независимые органы государственной власти

Местное самоуправление в пределах районов и городских образований

Территориальные подразделения районов и городских образований

Местное самоуправление в пределах поселений

Местное самоуправление в пределах поселений


52

Кто управляет сельсКой россией?

рисунок A7. Структура органов управления в России после введения в действие Закона № 131 (принятого в 2003 году и вступившего в силу в 2006 году) Федеральный центр

Регион

Городские округа

Муниципальные районы

Городские и сельские поселения

Вставка A2. Обязанности по предоставлению услуг местными органами согласно законодательству о децентрализации* Основные функции, возложенные на районы, заключаются в следующем: • организация предоставления дошкольного, начального и среднего общего образования и организация отдыха детей в каникулярное время, используя субсидии из регионального бюджета; • организация оказания медицинской помощи в больничных учреждениях общего характера, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи; • организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (передача местным органам функций по предоставлению данной услуги потребует внесения поправок в существующую систему охраны правопорядка, поэтому вступление в силу данного пункта было отложено до 2010 года); • организация мероприятий по охране окружающей среды; • организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; • организация библиотечного обслуживания на уровне района; • организация досуга, культурных и спортивных мероприятий; • организация электро- и газоснабжения; • содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами; • организация транспортного обслуживания населения между поселениями. Основные функции, возложенные на поселения, заключаются в следующем: • предоставление жилья и коммунальных услуг (электроэнергия, отопление, водоснабжение, газ, топливо, освещение улиц) и организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; • строительство и содержание муниципального жилищного фонда для малоимущих граждан; • обеспечение первичных мер пожарной безопасности; • содержание мест захоронения; • содержание парков и садов; • обеспечение работы библиотек поселения; • организация физкультурно-оздоровительных, культурных и спортивных мероприятий, организация досуга молодежи; • содержание и строительство автомобильных дорог в пределах поселения; • организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. *Резюме составлено Центром фискальной политики в подготовительном докладе к настоящему исследованию, 2008 год.


Приложения

53

Местные бюджеты Таблица A4 Налоги, передаваемые местным органам управления, 2006–2007 годы

Местные налоги Налог на имущество физических лиц Ф М 100 Земельный налог Ф М 100 Региональные налоги Налог на имущество предприятий Ф Р 100 Транспортный налог Ф Р 100 Налог на игорный бизнес Ф Р 100 Федеральные налоги и особые налоговые режимы, переданные региональным и местным органам управления Бюджетным кодексом Налог на прибыль предприятий Ф Ф 27 731 Налог на доходы физических лиц Ф Ф 70 20 10 Акцизы На алкогольную и спиртосодержащую Ф продукцию На бензин и дизельное топливо Ф На алкогольные напитки (кроме вина) Ф На вино, пиво Ф Налог на добычу полезных ископаемых Углеводородное сырье, кроме газа Ф Общераспространенные полезные исФ копаемые Прочие полезные ископаемые Ф Сбор за пользование объектами животноФ го мира Единый налог в рамках упрощенной систеФ мы налогообложения малых предприятий Единый налог на вмененный доход М(Ф) Единый сельскохозяйственный налог Ф

Пермский край

Пензенская область

Поселения

Районы

Региональные

Федеральные

Ставки

Налог

Базы

Местные

Республика Адыгея

Налоги, передаваемые согласно Бюджетному кодексу Определение (проценты)

Дополнительные налоги, переданные районам региональными законами (проценты)

50

7,3 10

Ф

50

50

Ф Ф Ф

40

60 100 100

10 50

Ф Ф

95

5 100

60

Ф Ф

40

60 100

Ф

10

90

Ф Ф

10 10

30

2006:10 2007:12

5

45 90 30

30

30

Источник: Центр фискальной политики (для Всемирного банка), на основе Налогового кодекса, Бюджетного кодекса и региональных законов. Примечания: Ф = федеральные, Р = региональные, М = местные. 1Ставка регионального налога на прибыль составляет 17,5%, и регион может ее снижать до 13,5%.

30


54

Кто управляет сельской Россией?

Вставка A3. Виды трансфертов из региональных бюджетов в местные Определения основных видов межбюджетных трансфертов в местные бюджеты (гранты, субсидии, субвенции) даны в Бюджетном кодексе. Бюджетный кодекс также устанавливает основные требования в отношении распределения выравнивающих дотаций. Из бюджетов регионов на местный уровень выделяются следующие трансферты: Выравнивающие дотации. Это дотации общего характера, рассчитываемые по утвержденной формуле и являющиеся основным источником доходов для большинства местных органов управления. Компенсационные субсидии. Эти субсидии призваны компенсировать местным бюджетам упущенные налоговые поступления и (или) увеличение бремени расходов в результате региональной политики. Однако компенсационные субсидии часто предоставляются, чтобы восполнить расхождение между средствами, имеющимися на местном уровне после получения рассчитываемых по утвержденной формуле выравнивающих грантов, и прогнозируемыми расходами. Компенсация на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных и региональных органов власти (субвенции). Бюджетный кодекс предусматривает выделение целевых средств на поддержку переданных полномочий. Перечень субвенций зависит от ответственности за расходы, переданной на местный уровень в каждом отдельном регионе. Софинансирование расходов (субсидии). Регион может выделять собственные финансовые ресурсы на финансирование задач местных органов самоуправления. Такие субсидии должны сопровождаться параллельным финансированием со стороны местных органов самоуправления. Гранты на муниципальные реформы управления финансами. Эти гранты предоставляются муниципалитетам, представившим и успешно реализовавшим оптимальные планы реформирования своих систем управления общественными финансами. Особые субсидии. Существование рассчитываемых по формуле трансфертов не исключает возможности также предоставления трансфертов с менее прозрачными принципами выделения. Подобные субсидии часто являются результатом действий лобби отдельных муниципалитетов. Источник: Центр фискальной политики, 2008 год.

Таблица A5 Ограничения на автономию местных органов самоуправления Доля грантов (включая передачу налогов) в совокупных поступлениях местных органов самоуправления

Ограничения

0 ≤ 10% Нет* > 10% в течение двух следующих друг Заработная плата местных должностных лиц не может превышать предельза другом отчетных периодов (лет) ные уровни, установленные региональным советом. > 30% в течение двух следующих друг Расходы на местном уровне ограничиваются кругом направлений, в явном за другом отчетных периодов (лет) виде определенном как местные обязательства по расходам в федеральном и региональном законодательстве. > 70% в течение двух следующих друг Местные органы самоуправления подписывают соглашение с региональным за другом отчетных периодов (лет) правительством о повышении эффективности местных расходов и увеличении собираемых собственных средств. Бюджет местных органов самоуправления представляется на утверждение регионального правительства. Не реже чем раз в два года региональное правительство проводит аудит отчетности об исполнении местного бюджета по состоянию на конец года. Источник: Центр фискальной политики (для Всемирного банка). * Общие ограничения на размеры долга и обслуживания долга, установленные в Бюджетном кодексе.


Приложения

55

Приложение 4 Структура индексов Описание построения рис. 4

Вопросы № 78 и № 80: Сколько раз с начала 2005–2006 годов Вас приглашали на совещания с представителями региональных органов управления или Вы встречались с ними по собственной инициативе? Средневзвешенная сумма по обоим вопросам: отсутствие встреч любого вида = 0; от одной до трех встреч = 0,2; от четырех до шести встреч = 0,4; от семи до девяти встреч = 0,6; от десяти до двенадцати встреч = 0,8; более двенадцати встреч = 1.

Описание построения рис. 8

Вопрос № 62: Насколько большую гибкость имеют местные органы самоуправления в перераспределении средств из одной статьи бюджета в другую на стадии составления бюджета? Средневзвешенное с присвоением следующих значений: 0 = полное отсутствие гибкости; 0,33 = некоторая степень гибкости; 0,67 = значительная степень гибкости; 1 = полная гибкость.

Описание построения рис. 9

Вопрос № 63: Насколько большую гибкость имеют местные органы самоуправления в перераспределении средств из одной статьи бюджета в другую на стадии исполнения бюджета? Средневзвешенное с присвоением следующих значений: 0% = полное отсутствие гибкости; 33% = некоторая степень гибкости; 67% = значительная степень гибкости; 100% = полная гибкость.


56

Кто управляет сельской Россией?

Приложение 5 Формат и предварительные результаты практической части проекта ПРОЕКТ «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ» Пилотный проект реализовался в рамках Соглашения о гранте, заключенного в мае 2004 года между Всемирным банком и благотворительным фондом «Чаритиз Эйд Фаундейшн» (CAF), Великобритания. По запросу получателя Фонд социального развития (JSDF), Япония предоставил в форме гранта средства на финансирование проекта, а Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (впоследствии – Министерство регионального развития РФ) обязалось поддержать реализацию проекта. Период реализации проекта: с 10 июня 2004 года по 30 апреля 2007 года. Цель проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» заключалась в том, чтобы дать деревням возможность взять под собственный контроль свои ресурсы за счет укрепления институтов официального и неформального местного самоуправления и вовлечения населения в процесс принятия решений органами местного самоуправления. Для достижения этой цели реализовывалась синергетическая и ориентированная на результаты программа повышения потенциала на местах, обучения и интенсивного вовлечения общественности. Программа позволяла одновременно информировать участников об их ролях и ответственности в управлении поселением, а также способствовать формированию условий для партнерских отношений с местной властью в выявлении и разрешении возникающих вопросов и проблем. Иными словами, проект был направлен как на повышение возможностей местных органов самоуправления учитывать нужды своих жителей, так и на содействие более активному участию граждан в процессах принятия решений на местном уровне. Для апробирования идей и методологии программы были выбраны три региона – Республика Адыгея, Пензенская область и Пермский край, из которых в проекте участвовали 8 районов и 22 поселения.

Процесс работы по проекту

Группа экспертов из Института экономики города (ИЭГ), Москва разработала синергетический подход, в  рамках которого сочетались интенсивное обучение и подготовка сельских муниципальных консультантов (СМК) с целенаправленным обучением (группой из ИЭГ) и текущей технической помощью (со стороны СМК) для рабочих групп местного самоуправления/общественности. Рабочие группы местного самоуправления/общественности вместе с СМК работали с должностными лицами местных органов самоуправления над составлением годовых бюджетов, определением приоритетов и выработкой решений по улучшению услуг на местном уровне и вовлечению общественности в эти процессы. В ходе проекта были совершены следующие проектные действия: • Серия программ обучения на местах для работников поселенческих администраций Комплексный план обучения и технической помощи был сосредоточен на наиболее принципиальных концепциях и практических средствах, обеспечивающих эффективное финансовое управление и надлежащие результаты. Программы обучения охватывали такие вопросы, как ключевые концепции бюджетного процесса, составление бюджета с участием населения, законодательство о местном самоуправлении, альтернативные источники поступлений, межбюджетные отношения, управление на основе результатов, планирование мер по улучшению предоставляемых услуг и вовлечение общественности. • Серия собраний общественности. Граждане поселений с самого начала вовлекаются в процесс подготовки годовых бюджетов, определение приоритетов и способов решения приоритетных задач. Начиная со ставших визитной карточкой проекта собраний населения для выяснения общественного мнения, проводившиеся собрания общественности способствовали вовлечению населения в процесс принятия важнейших решений. Они также играют образо-


Приложения

57

вательную роль: местные органы управления лучше узнают о желаниях и нуждах населения, а жители получают больше информации о том, как работают местные органы самоуправления, и об особых ограничениях, в рамках которых они принимают решения. • Карта действий по улучшению качества услуг. Карта является методом, основанным на принципах управления по результатам, помогающим добиться улучшения определенной услуги на местном уровне или решить конкретную проблему (например, касающуюся чистоты в поселке/деревне, состояния дорог, занятости, освещения улиц) за счет выяснения текущего состояния соответствующего приоритетного направления, установления разумных и достижимых целей, разработки стратегии и плана действий по достижению целей и мониторинга тех аспектов, которые требуют улучшения. Карты действий были введены в середине года, отвечали приоритетам, высказанным общественностью, и стали подготовительным этапом к составлению бюджета на 2007-й финансовый год. • Межбюджетные отношения. Проект предусматривает текущий мониторинг и анализ законодательных и бюджетных последствий (фактических результатов) межбюджетных трансфертов, а также проведение обучения по данной теме. Задача заключается в том, чтобы обеспечить достаточное закрепление у недавно сформированных кадров (получивших сопровождение в рамках компонентов «информация и обучение» и «обучение и консультирование») знаний и умений, позволяющих местным органам самоуправления в полной мере реализовать обещанные децентрализацией выгоды. • Юридическая поддержка развития муниципалитетов. Восемь муниципальных юридических консультантов предоставляют участвующим в пилотном проекте муниципалитетам необходимые юридические консультации и составляют образцы муниципальных законодательных актов.

Предварительные результаты

• Создана сеть из 10 сельских муниципальных консультантов и 8 юридических консультантов в каждом регионе для предоставления текущей помощи местным муниципалитетам, а также для кадрового развития на будущее. • В сформированные 22 рабочие группы местного самоуправления/общественности (РГ МС/О) вошел широкий круг административного персонала на уровне поселений, выборных депутатов и представителей общественности, и они стали инициаторами и движущей силой работы на местах. • Проведено обучение рабочих групп по широкому спектру взаимосвязанных вопросов, за счет чего были заложены основы комплексной системы управления, ориентированной на результаты, которая, как ожидается, приведет к улучшению отношений между органами управления и общественностью и повышению качества жизни в целом. • В каждом из муниципалитетов проведено по 5–6 плановых общественных собраний. Количество участников исчислялось сотнями. Жители внесли свой вклад в бюджетный процесс и работали над общими подходами к решению выявленных приоритетных задач. • В отношении пилотных территорий проведен анализ юридических норм и оценены потребности в принятии недостающих правовых актов, необходимых для становления самоуправления. Юридические консультанты активно оказывали помощь на местном уровне в разработке образцов правовых актов и предоставлении юридических консультаций сельским жителям. • В пилотных регионах проведен анализ существующей нормативно-правовой базы местного самоуправления и подготовлены рекомендации по совершенствованию этой базы. • В пилотных регионах осуществлялись поддержка и развитие частных инициатив в форме муниципальных фондов. • Были определены потребности в техническом обслуживании текущей деятельности и технический потенциал 30 пилотных муниципалитетов, которым предоставлено необходимое компьютерное оборудование. • На пилотных и контрольных территориях было проведено мониторинговое обследование. • В Пермском крае и Республике Адыгея разработаны и утверждены информационные карты муниципального района и сельского поселения (для выяснения потребностей местного населения). • Проведено исследование предоставления общественных услуг в области здравоохранения (Пермский край), образования (Пензенская область) и благоустройства (Республика Ады-


58

Кто управляет сельской Россией?

гея). Разработаны и обсуждены непосредственно с представителями руководства и ключевыми заинтересованными сторонами в регионе рекомендации по мониторингу в этих областях и повышению качества соответствующих услуг. • Для всех поселений, участвующих в проекте, разработаны и обсуждены на местных общественных собраниях карты действий по улучшению качества услуг. Предварительные результаты проекта представлены на международных семинарах по участию населения в бюджетном процессе, проводившихся в Кыргызстане, Албании и Бразилии.


Приложения

59

Приложение 6 Информация о регионах, включенных в проект Республика Адыгея Адыгея, расположенная на северных склонах Северокавказского горного хребта, имеет самую высокую долю сельского населения из трех регионов (48%, или примерно на 20% больше, чем средний уровень по стране, составляющий 27% согласно переписи 2002 года). Адыгея имеет бюджетный дефицит, а ее промышленная и социальная инфраструктура развиты слабо по сравнению с другими регионами. В Республике проживает крупное этническое меньшинство (коренные адыги составляют 24% населения). С XIX века русские с приграничных земель (в основном казаки) и оставшиеся адыгские народности, не изгнанные из региона, сосуществовали относительно мирно (что нехарактерно для Северного Кавказа), следуя собственным исконным традициям самоуправления. Регион занимает 77-е место из 88 по величине валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и 76-е место по объему промышленного производства. По индексу качества жизни1 Адыгея находится на одном из самых низких мест среди российских регионов (75-е место из 88 в 2005 году), а индекс развития демократии и открытости2 дает представление об Адыгее как об относительно закрытом и авторитарном регионе (восьмой дециль из девяти по средним значениям за 2002–2004 годы). В 2006  году Республика Адыгея приняла решение о полном введении в действие закона о местном самоуправлении.

Бюджетные вопросы Ответственность за расходы на районном уровне

Помимо собственных обязанностей районов, им также делегированы следующие государственные функции: • социальная поддержка сирот и других детей, оставшихся без попечения родителей; • выплата компенсации в счет оплаты жилья и коммунальных услуг для некоторых групп населения; • организация и ведение работы комиссий по делам и правам несовершеннолетних; • организация административных комиссий и составление протоколов по административным нарушениям; • субвенции в поддержку процесса образования (реализация государственных образовательных стандартов); • наибольшая часть расходов районных бюджетов приходится на образование, здравоохранение3, общие услуги населению и культуру. Доля районных расходов на строительство и содержание дорог в Адыгее является очень низкой, поскольку дороги в основном финансируются из регионального бюджета.

Ответственность за расходы на уровне поселений

Большинство расходов поселений идет на содержание местных органов управления и их текущие расходы. 1 Интегральный индекс, складывающийся из индексов отношения среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму, доли населения с доходами выше прожиточного минимума, уровня занятости населения, ожидаемой продолжительность жизни и младенческой смертности. Источники и методологию см. на сайте Независимого института социальной политики, программа «Атлас регионов» http://atlas.socpol.ru/indexes/index_life.shtml. 2 Индекс демократии и открытости (индекс демократичности) для российских регионов, разработанный Независимым институтом социальной политики, состоит из экспертных оценок открытости региона, демократичности выборов, политического плюрализма, независимости СМИ, экономической либерализации, степени развития гражданского общества, политического устройства, коррупции и местного самоуправления; более подробно см. http://atlas.socpol.ru/indexes/ index_democr.shtml. 3 Сектор здравоохранения финансируется не только из бюджета, но и из Фонда обязательного медицинского страхования.


60

Кто управляет сельской Россией?

Местные поступления В 2005 году в Республике Адыгея была предусмотрена передача следующих долей различных налогов в местные бюджеты (т.е. районам и поселениям): • 50% поступлений от сборов налога на доходы физических лиц (основной источник собственных и ассигнуемых поступлений бюджета районов и поселений); • 50% от акцизов на вино и спиртосодержащую продукцию; • 50% от налога на имущество предприятий; • 60% от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых; • 36% от налога на добычу прочих полезных ископаемых. С 2006 года Республика Адыгея отчисляет районам определенные доли следующих федеральных и региональных налогов, помимо отчисления доли федеральных налогов, предусмотренной Бюджетным кодексом: • 10% от доли налога на прибыль предприятий, идущей в региональный бюджет; • 10% от акциза на спиртосодержащую продукцию; • 50% от акциза на вино; • 50% от акциза на пиво; • 45% от единого налога, взимаемого в рамках системы упрощенного налогообложения; • 30% от единого налога на сельскохозяйственные предприятия; • 50% от налога на имущество предприятий; • 60% от налога на добычу полезных ископаемых (налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых)1. Кроме того, в рамках региональных законов о бюджете 2006 и 2007 годов районам передавалось 10% налога на доходы физических лиц. В районные бюджеты идут также средства от государственных пошлин.

Пензенская область Пензенская область характеризуется несколько более высоким уровнем промышленного развития, чем Адыгея, но сельское хозяйство в ней также играет важную роль (20% ВРП дает сельское хозяйство, 36% населения проживает в сельской местности), что объясняется ее расположенностью в плодородной черноземной зоне на равнине к востоку от реки Волга. Данный регион занимает 69-е место из 88 по величине ВРП на душу населения и 34-е по объему сельскохозяйственного производства. На момент отмены крепостного права в 1861 году крепостные составляли более половины населения Пензенской области. Пензенская область находилась в 2005 году на 62-м месте по индексу качества жизни, а по индексу демократии и открытости она попадает в середину пятого дециля. Пензенская область была одним из примерно десяти регионов России, где уже имелись структуры самоуправления на уровне поселений до введения в действие Закона № 131, и это означает, что должностные лица были выборными уже согласно закону 1995 года о местном самоуправлении. Однако в 2004 году главы сельских администраций были назначены на двухлетний срок, а к концу 2004 года избраны депутаты местных советов. Соответственно, выборы глав администраций поселений и местных органов самоуправления согласно Закону № 131 прошли в 2006 году, когда истек срок полномочий предыдущих руководителей.

Бюджетные вопросы Ответственность за расходы на районном уровне

Помимо собственных обязанностей районов и городских округов Пензенской области, им также делегированы следующие функции: 1

Перечисленные выше доли установлены региональным законом «О нормативах распределения из республиканского бюджета Республики Адыгея отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами».


Приложения

61

• социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, семей, имеющих детей, малоимущих граждан; • социальная поддержка и предоставление социальных услуг для детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, детей в социально опасных условиях, семей с детьми, находящихся в тяжелом положении; • оценка и выплата пособий семьям с детьми; • социальная поддержка многодетных семей; • социальная поддержка ветеранов труда, работавших в тылу во время Великой Отечественной войны 1941–1945 годов, жертв политических репрессий; • социальная поддержка отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности; • сбор документов, необходимых для оценки и выплаты пенсий по старости государственным служащим и лицам, занимающим общественные должности на региональном уровне; • предоставление льготных займов многодетным семьям на проведение ремонта, строительство, перестройку или покупку жилья и домов; • предоставление жилья в рамках социальной аренды сиротам, другим детям, оставшимся без попечения родителей, детям, находящимся на воспитании, и иным лицам, относящимся к категории сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; • организация административных комиссий и составление протоколов по административным нарушениям; • организация охраны труда; • профилактика безнадзорности детей и детской преступности; • ответственность за проведение сельскохозяйственной инвентаризации (в 2006 году). Помимо государственных функций, делегированных муниципалитетам до 2007  года, согласно новому закону муниципалитетам переданы следующие обязанности: • субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг (районам и городским округам); • социальная поддержка учителей, работающих и проживающих в сельской местности (районам); • отдельные функции, связанные с созданием, содержанием и использованием региональных архивов (районам и городу Кузнецку); • исполнение регионального бюджета в части денежных платежей на клиентские счета бюджетных организаций Пензенской области, расположенных на территории муниципалитетов региона, при условии утверждения платежных документов в рамках процесса автоматизированного управления исполнением регионального бюджета (районам и городским округам); • единовременные выплаты молодым учителям, единовременные выплаты победителям областного конкурса руководителей общеобразовательных учреждений (районам и городским округам); • организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству (районам и городским округам); Как и в Республике Адыгея, в Пензенской области на образование расходуется значительная часть районных бюджетов. Однако, в отличие от Адыгеи, существенная часть районных бюджетов также расходуется на социальную политику (делегированные полномочия, финансируемые за счет субвенций) и межбюджетные трансферты в бюджеты поселений.

Местные поступления Региональным законодательством районам выделены дополнительные единые доли налога на доходы физических лиц. С 2008 года согласно региональному закону1 были переданы дополнительные доли федеральных и региональных налогов: 1

«О межбюджетных отношениях в Пензенской области».


62

Кто управляет сельской Россией?

• 10% поступлений от налога на прибыль предприятий, идущих в региональный бюджет, направляется в муниципальные районы (в 2005 году); • 40% от налога на доходы физических лиц направляется в районные бюджеты и 10% – в бюджеты поселений; • 90% от налога на доходы индивидуальных предпринимателей передано районам и 10% – поселениям; • районы также получили 2,5% (в целом в региональный бюджет направляется 50%) от акциза на этиловый спирт, производимый из пищевого сырья, 50% от акциза на спиртосодержащую продукцию, 100% от акцизов на вино и пиво, 5% от акциза на алкогольную продукцию (кроме вина), 50% от налога на имущество предприятий и 100% от налога с  имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Другие налоги, средства которых переходят районам, включают 2,5% поступлений от налога на добычу нефти, 100% от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых и 40% от налога на добычу прочих полезных ископаемых (однако добыча полезных ископаемых не производилась, так что фактических налоговых поступлений не было). В 2006  году в Пензенской области и Пермском крае существенно уменьшился объем налогов, передаваемых по единым нормативам отчислений, без каких-либо очевидных причин1. В Республике Адыгея также были урезаны нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц с 50 до 30% (включая 20%, направляемых согласно федеральному законодательству). С 2008 года в Пензенской области были увеличены нормативы отчислений от федеральных налогов в районные бюджеты. Соответствующие положения включены в закон «О межбюджетных отношениях в Пензенской области». В этом законе устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от следующих налогов: • налог на прибыль предприятий, из норматива, установленного для перечислений регионам – 10%; • налог на доходы физических лиц – 12%; • акциз на этиловый спирт из пищевого сырья – 3%; • акциз на алкогольную продукцию (кроме вина) – 3%; • акциз на вино – 10%; • единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения малых предприятий – 30%; • доходы от выдачи патентов на осуществление предпринимательской деятельности при применении упрощенной системы налогообложения – 30%; • единый сельскохозяйственный налог – 30%; • налог на имущество предприятий – 10%.

Пермский край Пермский край представляет собой крупный по площади регион (примерно размером с Тунис или штат Флорида, США) на западных склонах Уральских гор и имеет население 2,9  млн человек. Почти 99% его территории находится в Европейской части России. Это наименее сельскохозяйственный регион в настоящем исследовании, и исторически он был индустриальным центром с развитой обрабатывающей промышленностью. Ему удалось хорошо адаптироваться к новым условиям в процессе перехода к рыночному хозяйству, и доминирующее положение в экономике региона занимают тяжелая промышленность, лесное хозяйство, химическая, нефтяная и топливная промышленность. Менее 25% населения проживает в сельской местности, а доля сельского хозяйства составляет 3,7%. Регион занимает 16-е место среди 88 регионов по размерам ВРП на душу населения. Хотя по индексу качества 1

Формально это может объясняться централизацией ответственности за расходы, произошедшей в 2005 году (например, в отношении социальной политики). Хотя централизация произошла годом раньше, в 2005 году за ней последовала реформа социальной помощи (перевод льгот в денежную форму), расходы на которую были с самого начала недооценены. Таким образом, регионы приняли решение увеличить свои поступления за счет местных бюджетов.


Приложения

63

жизни, оцененному в 2005 году, регион оказался на 18-м месте, по индексу демократии и открытости Пермский край стабильно находится на одном из первых пяти мест среди регионов России, характеризуясь высоким уровнем плюрализма, свободы слова и политической подотчетности. Будучи отдаленной северной территорией, Пермский край исторически являлся местом ссылки как политических заключенных, так и уголовных преступников, а также жертв религиозных преследований (например, староверов). Он был одним из регионов, где с 1860-х годов широко проводились земские реформы, а в начале XX века – столыпинские реформы. Как и Республика Адыгея, Пермский край принял решение о полном введении закона о местном самоуправлении в 2006 году. В Пермском крае все муниципалитеты являются недавно сформированными: депутаты избраны в рамках прямых выборов, а главы муниципалитетов избраны депутатами в октябре 2005 года.

Бюджетные вопросы Ответственность за расходы на районном уровне

Согласно региональному законодательству местным органам управления (муниципальным районам и городским округам) переданы обязательства по следующим направлениям: • социальная поддержка, социальная помощь и предоставление социальных услуг отдельным группам населения; • субсидирование оплаты жилья и коммунальных услуг; • выдача жилищных сертификатов, субсидии на покупку жилья для отдельных групп населения; • создание административных комиссий и организация их работы; • координация деятельности заведений игорного бизнеса и контроль над заведениями и деятельностью игорного бизнеса; • организация комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация работы с несовершеннолетними; • сохранение, сбор, учет и использование архивных документов в государственных подразделениях региональных архивов. В 2007  году на местный уровень (районам и городским округам) были переданы следующие функции: • организация особой медицинской помощи; • оплата медицинского персонала фельдшерско-акушерских пунктов (руководителей фельд­ шер­ско-акушерских пунктов, фельдшеров, акушерок, медсестер и приходящих медсестер) и врачей, фельдшеров (акушерок), медсестер подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения в регионе; • организация дошкольного, начального и среднего общего образования в особых исправительных заведениях, школах для инвалидов. Помимо вышеперечисленного, с 2008 года на местный уровень были переданы также некоторые дополнительные функции в секторе образования. Как и в других двух регионах, на образование приходится наибольшая часть бюджетных расходов в Пермском крае.

Местные поступления Муниципалитеты в Пермском крае, как и установлено в Законе, имеют полную автономию в принятии решений о направлениях использования налоговых поступлений из собственных источников. В 2005 году в Пермском крае муниципалитетам (объединенным районам) было передано 50 процентов поступлений от экологического налога с едиными ставками. Муниципалитетам также переведено 100 процентов поступлений от единого налога, взимаемого в рамках упрощенной системы налогообложения малых предприятий, а также средства из налога на передачу имущества путем наследования и дарения и регулярные платежи за пользование ресурсами недр. Средства из налога на доходы физических лиц передаются в местные бюджеты по единому нормативу.


64

Кто управляет сельской Россией?

В настоящее время в Пермском крае районам (и городским округам) передаются поступления от следующих федеральных и региональных налогов: • 100% единого налога на сельскохозяйственные предприятия, подлежащего выплате Пермскому краю; • 5% от налога на доходы физических лиц. Приведенные выше нормативы отчислений являются едиными для всех районов (и городских округов) в Пермском крае и установлены региональным законом1. Кроме того, согласно закону «О бюджете Пермского края», районам (и городским округам) также передаются дополнительные отчисления из идущих в бюджет региона поступлений от налога на доходы физических лиц. По Бюджетному кодексу эти отчисления производятся вместо выравнивающих дотаций и потому должны рассматриваться как трансферты, а не налоговые поступления, но при этом они отражаются как поступления от налога на доходы физических лиц. Кроме того, районы (и городские округа) также получают поступления от государственных пошлин по следующим позициям: • нотариальные акты, заверяемые нотариусами государственных нотариальных контор и (или) должностными лицами исполнительных органов власти, уполномоченными выполнять нотариальные функции в соответствии с федеральным и (или) региональным законодательством; • дела, рассматриваемые Конституционным судом Пермского края; • государственная регистрация межрегиональных, региональных и местных общественных ассоциаций, отделений общественных ассоциаций и государственная регистрация поправок к их учредительным документам; • государственная регистрация региональных отделений политических партий; • регистрация СМИ, распространяющих материалы преимущественно в пределах региона, и налог на выдачу дубликатов свидетельств о регистрации; • налог на транспорт – 100% районам и городским округам; • налог на имущество предприятий  – с 1 января 2009  года региональное законодательство установило, что 70% налога на имущество предприятий (100% поступлений от которого ранее направлялось в региональный бюджет) теперь переводится в бюджеты районов и городских округов. Остальные 30% налога по-прежнему переводятся в региональный бюджет1. В Республике Адыгея и Пензенской области ответственность за выравнивание бюджетного потенциала поселений была возложена на районные органы. В Пермском крае межбюджетные трансферты поселениям на душу населения меньше, чем в Пензенской области, поскольку поселения получают выравнивающие дотации непосредственно из регионального бюджета. В Пермском крае 100 процентов поступлений от земельного налога и налога на имущество физических лиц направляется поселениям, как установлено в федеральном Бюджетном кодексе и Законе.

1

http://budget.perm.ru/files/NIO2009.doc, http://budget.perm.ru/mr, информация получена в феврале 2009 года. В связи с внесением изменений в статью 7 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае», Законом Пермского края 13.10.2008 № 306-ПК и законопроектом Пермского края «О бюджете Пермского края на 2009–2011 годы».


65

Приложения

Приложение 7 Выборка обследований домохозяйств и должностных лиц Выборка обследований домохозяйств и должностных лиц (2007 год, после выбытия) Всего респондентов Название района

Домохозяйства

Таблица A7

Всего поселений

Должностные Должностные лица Статус района* Домохозяйства лица

ПЕНЗЕНСКАЯ ОБЛАСТЬ Наровчатский Никольский Пензенский Неверкинский Сердобский Сосновоборский Башмаковский Земетчинский Каменский Колышлейский Лопатинский Тамалинский Всего по региону

99 99 102 100 100 10 49 50 — 50 — — 749

16 27 18 24 26 27 24 28 19 21 19 27 276

Обучение-конс. Обучение-конс. Обучение-конс. Информ.-обуч. Информ.-обуч. Информ.-обуч. Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные —

6 6 6 6 6 6 3 3 — 3 — — 45

11 13 10 11 13 13 13 13 12 12 12 13 146

6 6 6 6 5 6 3 3 3 — — — — 44

7 9 7 12 6 7 6 6 10 5 5 6 3 89

4 4 4 4 2 2 — 20

5 8 5 2 5 5 8 38

109

273

ПЕРМСКИЙ КРАЙ Березовский Осинский Оханский Бардымский Ильинский Кишертский Карагайский Верещагинский Куединский Ординский Очерский Уинский Частинский Всего по региону

82 90 73 88 68 74 35 46 37 — — — — 593

16 22 18 27 19 19 18 17 24 14 15 14 11 234

Обучение-конс. Обучение-конс. Обучение-конс. Информ.-обуч. Информ.-обуч. Информ.-обуч. Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные Контрольные —

РЕСПУБЛИКА АДЫГЕЯ Красногвардейский Майкопский Гиагинский Теучежский Тахтамукайский Шовгеновский Кошехабльский Всего по региону ОБЩИЙ ИТОГ

56 61 64 68 35 32 — 316

12 16 12 8 14 15 13 90

1658

600

Обучение-конс. Обучение-конс. Информ.-обуч. Информ.-обуч. Контрольные Контрольные Контрольные —

* Обучение-конс. – проводилось обучение и консультирование; Информ.-обучение – проводилось только предоставление информации и обучение; Контрольные – проводилось только обследование.


66

Кто управляет сельской Россией?

Приложение 8 Индекс муниципальной эффективности В данном приложении рассматривается индекс для оценки результатов реформы децентрализации в российских поселениях в течение 2006–2007 годов (более подробное описание рейтинга и сам рейтинг см. в главе 7 основного отчета). Он охватывает 109 поселений, расположенных в трех регионах (Пермском крае, Пензенской области и Республике Адыгея). Мы используем целый ряд показателей, характеризующих пять широких аспектов и тесно связанных с результатами работы органов местного самоуправления. Основная задача заключается в том, чтобы получить комплексный инструмент, который может использоваться для мониторинга и оценки программ и проектов в области повышения качества управления, а также для установления контрольных показателей, целей, целевых параметров и задач развития. Индекс муниципальной эффективности (ИМЭ) построен на уникальном наборе панельных данных на уровне поселений, который был получен в результате обследования домохозяйств, проводившегося в 2006 и 2007 годах. Индекс муниципальной эффективности (ИМЭ) является результатом агрегирования семи тематических компонентов (см. рис. А9): i) предоставление капиталоемких услуг, ii) предоставление других услуг, iii) подотчетность, iv) доступность, v) участие, vi) коррупция и vii) общая удовлетворенность. Чтобы получить простой, но информативный показатель, мы берем простое среднее индивидуальных индикаторов обследований на уровне поселений, а затем объединяем индивидуальные значения индикаторов по каждому из аспектов. На основе полученных индикаторов три региона располагаются в последовательности от наилучших показателей до наихудших: Пензенская область, Пермский край, Республика Адыгея. Более высокий ранг поселений Пензенской области может объясняться более продолжительным опытом самоуправления на уровне поселений, а также лучшим пониманием со стороны населения тех ограничений, с которыми сталкиваются администрации на уровне поселений. Детальные ранговые оценки демонстрируют интересные характеристики динамики результатов в большинстве поселений за период между 2006 и 2007 годом. Было обнаружено, что поселения, находящиеся ближе к районному центру, показывали лучшие результаты.

Рисунок A9. Общая схема индекса муниципальной эффективности Капиталоемкие услуги

Предоставление услуг

Другие услуги

Подотчетность Доступность Участие Коррупция Общая удовлетворенность

Индекс муниципальной эффективности


Приложения

67

Компоненты ИМЭ Подотчетность

Представительные органы управления лучше всего работают, когда они ближе к людям (Stigler, 1957). Мы измеряем подотчетность на уровне поселений, рассматривая, в частности, проводят ли должностные лица администрации разъяснение бюджетных расходов населению, принимают ли они во внимание мнения граждан и т.д. В Адыгее и Пермском крае рейтинг по подотчетности в 2007 году снизился по сравнению с 2006 годом, а в Пензенской области он за то же время повысился, что может быть обусловлено лучшим знакомством избирателей с должностными лицами в Пензенской области, с одной стороны, и лучшим знакомством должностных лиц Пензенской области с требованиями и методами работы, с другой.

Доступность

Предоставление муниципальных услуг становится более эффективным, если имеется действенное общение между сотрудниками администрации и населением. Мы рассматриваем целый ряд вопросов обследования, касающихся взглядов граждан относительно доступности руководителей органов местного самоуправления. Респондентам задавался вопрос, возможно ли встретиться с представителями администрации, когда в этом возникает потребность, а также, как часто организуются встречи с местными должностными лицами. И снова оказалось, что за период с 2006 года по 2007-й доступность улучшилась только в Пензенской области, а в остальных регионах осталась практически без изменений. Этот результат вместе с другими аналогичными результатами в области подотчетности может указывать на то, что как органам управления, так и населению требуется определенное время на приспособление к новым институциональным условиям. Новые условия характеризуются изменением ожиданий в отношении действий должностных лиц, с одной стороны, и пониманием возможностей и ограничений, связанных с «новыми правилами игры», с другой.

Участие

Мы используем семь субъективных индикаторов, основанных на оценках респондентов, чтобы измерить степень участия населения в общественной жизни на уровне поселений. Эти индикаторы включают следующие аспекты: участвуют ли респонденты в выборах главы администрации поселения, встречаются ли для решения важных вопросов (таких как помощь местной школе, уборка улиц, обеспечение безопасности на улицах, защита посевов, ремонт колодца и т.д.), рассматривается ли это участие жителями поселения как значимое и важное (перечень вопросов приводится ниже, в перечне индикаторов ИМЭ). Значение индекса участия улучшилось во всех трех регионах, а по величине улучшений на уровне поселений от наибольших до наименьших регионы располагаются в следующем порядке: Адыгея, Пермский край, Пензенская область. Поскольку это был первый год официального самоуправления в Адыгее и Пермском крае, увеличение участия граждан является обнадеживающим знаком, особенно учитывая, что качественные тесты показали существенный скептицизм населения в отношении новых форматов администрирования в 2005-м и в 2006 году. Полученные оценки могут указывать на способность новых администраций преодолеть начальные сомнения и высказанные населением собственные оценки пассивности.

Коррупция

Недостаточное развитие политической культуры на уровне муниципалитетов, характеризующееся низкой подотчетностью и легитимностью, часто ведет к укоренению коррупции в органах местного самоуправления. Политическая нестабильность на уровне вышестоящих юрисдикций также ведет к коррупции в органах местного самоуправления, поскольку люди неуверенны в отношении сроков, в течение которых они будут оставаться на своей должности. С другой стороны, в работе Barry Weingast (2009) формулируется гипотеза о том, что коррупция уменьшится в условиях децентрализации, если контроль местных органов самоуправления над местными поступлениями и политикой на местном уровне увеличится. Мы рассматриваем четыре субъективных индикатора коррупции – от уровней коррупции до распространенности случаев подкупа должностного лица для выполнения определенных задач. Наши выводы говорят о том, что с 2006 по 2007 год воспринимаемый уровень


68

Кто управляет сельской Россией?

коррупции несколько повысился в Адыгее, а в Пензенской области и Пермском крае он остался примерно тем же. Для выявления тенденций и соотнесения их с такими вопросами, как бюджетная автономия и независимость политики, требуется большее время наблюдений.

Общая удовлетворенность

Мы также рассматриваем вопрос о том, удовлетворены ли люди общими результатами работы администрации поселений. Респондентам предлагалось дать оценку общей эффективности местной администрации по целому ряду пунктов, в частности, живут ли они теперь лучше, чем раньше, произошли ли в последнее время изменения к лучшему в различных сферах оказания услуг и т.д. Средние показатели общей удовлетворенности администрацией поселений снизились в Адыгее и Пермском крае, а в Пензенской области остались практически без изменений. Дальнейшие обследования покажут, является ли небольшое снижение удовлетворенности результатом неурядиц, связанных с переходным периодом или началом определенной тенденции.

Перечень индикаторов ИМЭ Вопросы из анкет для домохозяйств и должностных лиц, составляющие основу части использованных индексов:

Индекс предоставления капиталоемких услуг

[15.1] Как Вы оцениваете состояние жилого фонда (многоквартирные и частные дома), от наихудшего к наилучшему? [15.2] Как Вы оцениваете состояние коммунального хозяйства, от наихудшего к наилучшему?

Рисунок A10. Оценки по аспектам индекса для каждого региона Республика Адыгея

2006 год 2007 год

Услуги (капиталоемкие) 0,6 Общая Услуги удовлетворенность (другие) 0,4 0,2 Коррупция

Участие

0

Подотчетность

Доступность

Пензенская область

Общая удовлетворенность

Услуги (капиталоемкие) 0,6 0,4

Пермский край

Услуги (другие)

Услуги (капиталоемкие) 0,6 Общая Услуги удовлетворенность (другие) 0,4

0,2

0,2

0 Коррупция Участие

0 Подотчетность Доступность

Коррупция Участие

Подотчетность Доступность


Приложения

69

[15.4] Как Вы оцениваете состояние дорог, от наихудшего к наилучшему? [15.5] Как Вы оцениваете состояние общественного порядка (уровень безопасности, соблюдение прав граждан), от наихудшего к наилучшему?

Индекс предоставления других услуг

[15.3] Как Вы оцениваете состояние общественного транспорта, от наихудшего к наилучшему? [15.7] Как Вы оцениваете состояние учреждений культуры и мест отдыха, от наихудшего к наилучшему? [15.8] Как Вы оцениваете состояние памятников природы и культуры, от наихудшего к наилучшему? [15.9] Как Вы оцениваете состояние уборки, вывоза и утилизации мусора, от наихудшего к наилучшему? [15.13] Как Вы оцениваете состояние содержания кладбищ, от наихудшего к наилучшему? [56] Скажите, пожалуйста, улицы Вашего поселения – чистые, скорее чистые, скорее грязные или грязные? [57] Если сравнивать с тем, что было три года назад, улицы стали чище, грязнее или остались такими же? [69.2] За последний год общественные места (сады, парки, игровые и спортивные площадки, памятники) изменились в лучшую сторону/остались без изменений/изменились в худшую сторону?

Индекс подотчетности

[19.1] Согласны ли Вы с тем, что администрация поселения относится к проблемам населения серьезно и учитывает мнение населения в решении местных проблем? Да/Нет [26] Объяснял ли Вам кто-либо из представителей местной власти, на что тратятся деньги из бюджета Вашего поселения? Да/Нет [50.9] В какой степени лично Вы доверяете главе администрации поселения? От «полностью доверяю» до «абсолютно не доверяю».

Индекс доступности

[19.3] Согласны ли Вы с тем, что с представителем администрации поселения можно встретиться, когда это необходимо? Да/Нет [21] Как часто в Вашем поселении происходят встречи местных властей с общественностью (сходы или собрания), и происходят ли они вообще? Не происходят или происходят реже, чем один раз в год/ один раз в год/ один раз в полгода/ один раз в 3 месяца/ один раз в месяц и чаще/по мере необходимости.

Индекс участия [19] По Вашему мнению, за последний год роль населения в управлении Вашим поселком повысилась/осталась без изменений/уменьшилась? [22] Как Вы считаете, публичные слушанья помогают решать важные проблемы Вашего поселения или их проведение – простая формальность? [27] Сколько человек в среднем участвует в этих встречах? [39] Принимали ли Вы лично участие в выборах главы администрации поселения в … годах? Да/Нет [44] Приходилось ли жителям Вашего поселения собираться для того, чтобы решать задачи, значимые для Вашего поселения, такие как помощь местной школе, уборка улиц, обеспечение безопасности на улицах, защита урожая, ремонт колодца и т.д. в [первая волна в 2005–2006 годах] [вторая волна в 2006–2007 годах]? Да/Нет [45] Были ли решены задачи, которые обсуждались на этих собраниях? Да, все задачи были успешно решены/Некоторые задачи были решены, некоторые – нет/Нет, ни одна задача не была решена. [52] Если местный совет примет решение о проведении субботника (например, ремонт дома культуры, уборка мусора и т.д.), примите ли Вы или члены Вашей семьи участие в этом мероприятии? Да/Нет


70

Кто управляет сельской Россией?

Индекс коррупции

[32.1] Теперь вопрос о распространенности коррупции. Оцените по пятибалльной шкале от «коррупция не существует» до «коррупция широко распространена». [34] Приходилось ли Вам или членам Вашей семьи делать подарки или платить за официально бесплатные услуги? Да/Нет [42.5] Случается, что во время избирательных кампаний кандидаты на выборную должность или их представители (доверенные лица) предлагают избирателям какие-нибудь подарки в обмен на голоса. Бывало ли такое в Вашем поселении на выборах главы поселения? Да/Нет [42.6] Случается, что во время избирательных кампаний кандидаты на выборную должность или их представители (доверенные лица) предлагают избирателям какие-нибудь подарки в обмен на голоса. Бывало ли такое в Вашем поселении на выборах депутатов поселкового совета? Да/Нет

Индекс общей удовлетворенности

[2] По Вашему мнению, если сравнивать с тем, что было [первая  волна – 3 года назад] [вторая волна – год назад], люди в Вашем поселении стали жить в целом лучше, хуже или примерно так же? [3.1] По Вашему мнению, за последний год работа администрации Вашего поселения изменилась к лучшему/осталась без изменений/изменилась к худшему? [3.2] По Вашему мнению, за последний год отношения между администрацией и населением изменились к лучшему/остались без изменений/изменились к худшему? [17.1] За последний год качество услуг, оказываемых населению администрацией муниципалитета изменилось к лучшему/ осталось без изменений/ изменилось к худшему? [20] Пожалуйста, оцените общую эффективность администрации поселения по шкале от «очень плохо» до «отлично». [69.1] За последний год общее состояние муниципалитета изменилоськ лучшему/осталось без изменений/ изменилось к худшему?

Индекс социального капитала

[43] В какой мере Вы согласны с мнением о том, что большинству людей можно доверять? Согласен/скорее согласен/ скорее не согласен/не согласен [46.1] В какой степени Вы согласны с тем, что большинство жителей Вашего поселения стремятся помогать друг другу? От полностью согласен до полностью не согласен [46.2] В какой степени Вы согласны с тем, что большинство жителей Вашего поселения совершенно не волнует, как оно выглядит? [46.3] В какой степени Вы согласны с тем, что большинство жителей Вашего поселения доверяют друг другу? От полностью согласен до полностью не согласен [47] С Вашей точки зрения, за последние [первая волна – 3 года] [вторая волна – год назад] люди в Вашем поселении стали доверять друг другу больше, меньше, или ничего не изменилось? [49.1] Как Вы считаете, насколько в Вашем поселении серьезны разногласия между людьми с различными доходами? Просьба оценить по пятибалльной шкале от «очень незначительные» до «очень серьезные». [49.2] Как Вы считаете, насколько в Вашем поселении серьезны разногласия между людьми с различными политическими взглядами? Просьба оценить по пятибалльной шкале от «очень незначительные» до «очень серьезные». [49.3] Как Вы считаете, насколько в Вашем поселении серьезны разногласия между людьми старшего поколения и молодежью? Просьба оценить по пятибалльной шкале от «очень незначительные» до «очень серьезные». [49.6] Как Вы считаете, насколько в Вашем поселении серьезны разногласия между людьми, живущими в разных частях поселения? Просьба оценить по пятибалльной шкале от «очень незначительные» до «очень серьезные». [49.7] Как Вы считаете, насколько в Вашем поселении серьезны разногласия между приехавшими людьми и коренными жителями? Просьба оценить по пятибалльной шкале от «очень незначительные» до «очень серьезные».


Приложения

71

Приложение 9 Основные эконометрические спецификации, использованные в исследовании В настоящем приложении разъясняется методология, использованная в трех процедурах многомерного анализа, на которых основаны выводы, приведенные в основном отчете.

Согласованность предпочтений А.

Многомерный анализ, используемый для определения того, в какой степени представления должностных лиц о предпочтениях домохозяйств согласуются с тем, что домохозяйства действительно заявляют о своих предпочтениях, на базе обследований должностных лиц и домохозяйств Вопросы, использованные для сравнительного анализа: — Обследование домохозяйств: Представьте, что Вы распоряжаетесь бюджетом поселения. На решение каких проблем Вы потратили бы деньги в первую очередь? — Обследование должностных лиц: Если бы население поселения распоряжалось бюджетом, на какие из следующих видов деятельности население Вашего муниципалитета предпочло бы израсходовать средства в первую очередь?

В каждом из обследований предлагался выбор из 17 товаров (услуг), ответственность за предоставление которых несут местные органы управления. Они были выбраны исходя из распределения расходов районов и поселений в предыдущие годы. Есть также соответствие между этим перечнем и возложенными на местные и региональные органы функциями, рассматриваемыми в статьях 14–15 Закона № 131. Был построен индекс, измеряющий расхождения между приоритетами домохозяйств и представлениями должностных лиц об этих приоритетах. Данный индекс, который мы назвали согласованностью приоритетов, показывает абсолютные расхождения между приоритетами домохозяйств и представлениями о них со стороны должностных лиц (среднее по 17 статьям). В результате использовались шесть основных наборов объясняющих переменных: — Переменные, характеризующие управление в общественном секторе: открытость, подотчетность, профессионализм, ресурсы, коррупция. — Переменные социального капитала: доверие к органам управления, доверие к другим домохозяйствам, поддержка добровольных организаций, коллективные действия, участие в политическом процессе. — Исторические переменные: доля крепостных в населении волости/уезда, доля староверов, вовлеченность в земские и столыпинские реформы. — Переменные децентрализации: внутренние ресурсы, расходы местной администрации на душу населения, мобилизация поступлений на местном уровне, гибкость в принятии бюджетных решений, отношения с центральной/региональной администрацией. — Переменные, характеризующие должностных лиц: является ли должностное лицо выборным или назначенным, занимает ли оно должность на районном уровне или на уровне поселения, количество лет в управлении поселением. — Переменные, характеризующие район: благосостояние, степень разрыва в материальном положении, количество жителей, степень урбанизации, проводятся ли местные выборы. Мы провели расчет по двум наборам регрессий: один на уровне отдельных должностных лиц и по каждому товару (услуге), второй – на уровне районов и по каждому товару (услуге). В первом случае мы использовали логит-спецификацию, где зависимой переменной является ответ должностного лица. В этой спецификации в качестве независимых переменных выступают предпочтения домохозяйств (усредненные в пределах районов). В регрессию также включено взаимодействие других независимых переменных с предпочтениями домохозяйств.


72

Кто управляет сельской Россией?

Yi,j,k = f (PSMk , SCk , Hk , DCk , POjk , HHk , Dk , HHPjk) + εijk , где Yi,j,k представляет оценку должностным лицом i предпочтений в отношении товара (услуги) j в районе k; PSMk представляет переменные управления в государственном секторе в районе k; SCk – переменные социального капитала в районе k; H(k) – исторические переменные в районе k; DCk – переменные децентрализации в районе k; POjk – характеристики должностного лица j в районе k, HHk – переменные, характеризующие домохозяйства в районе k; Dk – переменные, характеризующие район k; HHPjk – предпочтения домохозяйств в отношении товара (услуги) j в районе k. Мы используем взаимодействия с HHPjk для всех независимых переменных (безусловно, кроме самой HHP). Во втором случае мы использовали в качестве зависимой переменной абсолютное расхождение между тем, чего хотят домохозяйства, и мнением должностных лиц о предпочтениях домохозяйств. Спецификация выглядит следующим образом:

abs (Yjk – HHPjk) = f (PSMk, SCk, Hk, DCk, Dk) + εjk , где abs (Yjk – HHPjk) представляет абсолютное расхождение между тем, чего хотят домохозяйства, и мнением должностных лиц о предпочтениях домохозяйств для товара (услуги) j в районе k; PSMk представляет переменные управления в государственном секторе в районе k; SCk – переменные социального капитала в районе k; Hk – исторические переменные в районе k; DCk – переменные децентрализации в районе k; Dk – переменные, характеризующие район k. Источник: Омар Азфар, Тугрул Гургур. «Чего хочет сельское население России?», глава 2 основного отчета, см. [сайт].

В. Многомерный анализ влияния реформы на административные преобразования Мы поставили задачу измерить, насколько наблюдаемые улучшения в местной администрации (в том числе степень учета заслуг при получении должностей, профессионализм, компетентность, открытость и гибкость) могут быть непосредственно отнесены на счет реформы, а не объясняются различиями в формах организации (отражаемых региональными условными переменными) и использованием неформальных методов работы (в качестве представительных показателей используются характеристики должностных лиц). Мы также вводим контрольные переменные для характеристик развития на уровне поселений, которые могут сказываться как на официальных, так и неформальных методах работы местного самоуправления. Мы рассчитываем регрессии непосредственно на данных по характеристикам административной реформы, а не на базе индексов, чтобы воспользоваться имеющимися данными с высокой степенью детализации, и применяем следующую спецификацию:

yds = α*реформа + βTgds + δTsds + εds + ηd

(1)

Выходными переменными являются административные характеристики. Основная интересующая нас переменная – условная переменная реформы, а контрольные переменные следующие: i) характеристики должностных лиц, такие как возраст и возраст в квадрате, образование, пол, размер домохозяйства, семейное положение, условная переменная нового должностного лица, условная переменная принадлежности к политической партии, уровень благосостояния; ii) характеристики поселения, такие как средний доход, разнообразие источников доходов, неравенство и количество жителей; iii) географические особенности, такие как расстояние до столицы региона и условная переменная городского муниципалитета. Включение полного набора контрольных переменных ограничивает выборку только теми поселениями, где проводилось обследование по анкете для домохозяйств . Учитывая, что влияние реформы может быть неравномерным, использование простой условной переменной (показывающей то, отвечало ли должностное лицо на вопросы обследования до или после реформы) для измерения воздействия реформы (как это делается в уравнении (1), связано с определенными сложностями, поскольку ненаблюдаемые различия между респондентами могут неадекватно представляться как последствия децентрализации. Нивелируя эффект ненаблюдаемых различий, мы используем подход на базе разности в разностях. Мы рассматриваем поселения в Пермском крае и Республике Адыгея как получавшие программное сопровождение по децентрализации, а поселения в Пензенской области – в качестве контрольной группы. Хотя эта предпосылка может казаться нереалистичной, результатом ее использования явля-


Приложения

73

ются переменные, измеряющие величину административных преобразований, и в этом отношении Пермский край и Адыгея резко контрастируют с Пензенской областью, у администраций поселений которой было 10 лет на формирование устойчивых условий функционирования. Поскольку в Пензенской области уже действовало местное самоуправление, можно ожидать, что в этом регионе будет меньшая реакция на административные преобразования в ходе реформ, чем в Пермском крае и Адыгее. Затем мы рассчитываем разность результатов до реформы и после реформы для всех поселений, и наконец, оцениваем разность по этим показателям разности между поселениями, получившими сопровождение, и контрольными поселениями. Основной интересующей нас переменной является показатель «реформа*сопровождение» в уравнении (2). Преимущество этой стратегии заключается в том, что мы можем исключить любые временные тренды, которые могли снижать четкость наших результатов при расчетах регрессии в уравнении (1). Недостатком этого метода является требование, чтобы, в случае отсутствия сопровождения, сопровождавшиеся и контрольный регионы имели одинаковые тренды по интересующим нас переменным. Однако, учитывая что данные содержат только две точки во времени, мы не можем провести их тестирование на наличие существовавших ранее трендов. Кроме того, модель подразумевает, что мы можем сделать поправки на все остающиеся различия между тремя регионами с помощью наших контрольных переменных на уровне районов и поселений.

yds=α*реформа+γ*сопровождение+ξ*реформа*сопровождение+βTgds+δTsds+εds+ηd (2) Устойчивость результатов была также проверена с помощью метода обыкновенных наименьших квадратов, примененного к уравнению на базе сводных данных по должностным лицам, занимающим политические должности, рассматривая ответы на вопросы анкет для этих должностных лиц просто как повторяющиеся перекрестные данные1. В этом случае мы включаем фиксированные региональные эффекты, соответствующим образом их размещаем (относятся ли они к районному руководителю, главе администрации поселения или специалисту поселения) и группируем стандартные ошибки по районам2. Источник: Дитер Бойерман, Мария Амелина. «Помогая реформе. Как усилить технический потенциал сельских администраций и в какие сроки можно справиться с этой задачей?», глава 6 основного отчета.

С. Многомерный анализ бюджетного потенциала И наконец, мы проводим анализ того, в какой степени именно реформа, в отличие от других факторов, привела к улучшениям в формировании поступлений. В первом наборе регрессий, описываемых уравнением (1), результирующие переменные y представлены поступлениями на душу населения и долей собственных поступлений в совокупных поступлениях, где оба показателя взяты из базы данных Росстата и относятся к районам (d), поселениям (s) и годам (t)3. Основной интересующей нас 1 В идеале желательно было бы выделить один конкретный результат, такой как посещения домохозяйств главой администрации поселения, оставив неизменными все остальные факторы, и рассмотреть, какие изменения произошли в результате новых мандатов 2006 года. Хотя мы вводим контрольные переменные для многих характеристик регионов, районов, поселений и отдельных лиц, тот факт, что меняются лица, занимающие политические должности, а также структура органов управления на уровне поселений и районов, сведет на нет все попытки изолировать непосредственное влияние децентрализации или принципиально интересующих нас переменных на административные преобразования, независимо от того, делаются ли эти попытки с использованием методов на базе панелей данных или перекрестных срезов. 2 В случае бинарных результатов расчеты по МНК равнозначны использованию линейной стохастической модели. Есть две причины для выбора линейной стохастической модели, а не альтернативной пробит-модели: вопервых, многие объясняющие переменные также являются бинарными, а во-вторых, группирование на уровне районов при использовании пробит-модели приведет к ошибочной спецификации. 3 Есть небольшое несоответствие между 2006-м финансовым годом и первой волной обследований должностных лиц (частично проведенных в 2005 году). В объективные данные были внесены поправки на различия в инфляции между регионами и годами, используя региональные индексы потребительских цен (ИПЦ), полученные в Росстате. Выбытие обсуждается в главе 6 основного отчета. Другие проблемы недостающих данных связаны с  отсутствием объективных данных по некоторым поселениям и, в частности, данных по численности населения. Чтобы устранить проблему данных по населению, мы используем данные по населению за 2004 год в  качестве приблизительных показателей численности населения в 2006 и 2007 годах, благодаря чему появляется возможность использовать значительно более широкую (но все равно неполную) выборку.


74

Кто управляет сельской Россией?

переменной является условная переменная реформы. Контрольные переменные представлены географическими характеристиками g и характеристиками поселений и должностных лиц p – и те и другие взяты из обследования должностных лиц, а в качестве остаточных членов включены специфические особенности поселений и районов1:

ydst = α*реформа + βTgdst + δTpdst + εdst + ηd

(1)

Во втором наборе регрессий результирующими переменными s, являются представления должностных лиц, а основные интересующие нас переменные представлены переменными реформы и доли собственных поступлений:

sdst=α*реформа+λ*собстпоступ+γ*реформа*собстпоступ+βTgdst + δTpdst + εdst + ηd (2) Вследствие характера реформы и ограничений данных, связанных с их отсутствием по некоторым позициям, результаты могут оказаться смещенными или неточно измеренными по причине эндогенности и ошибок измерения. Источник: Пол Дауэр. «Бюджетный потенциал», глава 4 основного отчета.

1 Базовыми контрольными переменными, используемыми во всех регрессиях, являются следующие: относится ли поселение к городскому типу, расстояние до районного центра (в логарифмической форме), диверсификация производственных возможностей в поселении, условные переменные региона. Контрольными переменными для поселений являются: численность жителей в поселении (в логарифмической форме), средний доход в поселении и степень неравенства доходов в поселении. Контрольными переменными для должностных лиц являются: возраст и квадрат возраста должностного лица, достаток должностного лица, состоит ли оно в браке, имеет ли высшее образование, количество лет проживания в поселении, должность.


Список авторов

Мария Амелина, старший специалист по социальному развитию, Всемирный банк Омар Азфар Дитер Бойерман, экономист, Межамериканский банк развития Рикардо Карвасос, кандидат наук, кафедра экономики сельского хозяйства и недр, Университет Беркли, Калифорния Пол Дауэр, профессор, Российская экономическая школа Наталия Голованова, ведущий специалист, Центр фискальной политики Тугрул Гургур, экономист, Центральный Банк Турции Сомик Пол, экономист, Всемирный Банк Имоген Уэйд, младший научный консультант, Всемирный Банк


Издательство «Весь Мир» является соиздателем и официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации В издательстве можно приобрести и заказать по каталогу любые издания международных организаций

Кто управляет сельской Россией? Предварительные результаты реформы местного самоуправления 2006 года

Редактор: Демьянович В.А. Руководитель производственного отдела: Кузнецова Н.А. Верстка и дизайн: Голодко С.А. Подписано в печать 21.02.2011 г. Формат 84×108/16. Печ. л. 5,25. Изд. № 20/10-З Заказ № ООО Издательство «Весь Мир» 117342, Москва, ул. Бутлерова, д. 17б Тел.: (495) 739-09-71; факс: (495) 334-85-91 Email: info@vesmirbooks.ru http://www.vesmirbooks.ru


в

настоящей работе представлены результаты четырехлетнего исследовательского проекта всемирного банка реконструк­ ции и развития «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской россии» (2005–2008), осуществленного в трех регионах страны: республике адыгея, пензенской области и пермском крае. они проливают свет на одни из наименее иссле­ дованных вопросов территориального и социального развития рос­ сии – становление местного самоуправления в сельской местности, динамика взаимодействия между органами местного самоуправле­ ния и сельскими жителями в контексте реформы местного само­ управления, восприятие качества услуг сельским населением, отно­ шение к выборности глав поселений и поселенческого депутатского корпуса, динамика отношений между районными и поселенческими администрациями, подготовленность глав поселений и самого на­ селения к включению жителей в принятие ключевых бюджетных решений и решений по развитию территории. работа представляет собой базовый анализ эффективности политической, экономиче­ ской и финансовой децентрализации в сельских поселениях россии на материале уникальной базы данных – рандомизированной пане­ ли опросов сельского населения перечисленных регионов и пред­ ставителей сельских администраций в сочетании с объективными данными по экономическому, социальному и историческому разви­ тию поселений. в публикации также представлены результаты проекта всемирно­ го банка по подготовке и повышению квалификации работников сельских администраций, в особенности в вопросах взаимодей­ ствия с населением и включения населения в деятельное принятие решений. случайная выборка территорий проекта, наличие группы контроля в сочетании со случайной выборкой панельного опроса позволяют ответить на поставленные исследователями вопросы с высокой степенью точности и аттрибуцией наблюдаемых эффек­ тов. публикация представляет собой суммарное описание резуль­ татов исследования. Главы основного исследования и база данных опубликованы на сайте всемирного банка. Данная работа будет полезна экономистам, социологам, политикам местного, регионального и федерального уровней, занимающимся развитием сельских территорий, студентам и специалистам по вопро­ сам управления, сельского развития и количественого анализа.

www.vesmirbooks.ru

Всемирный банк


Кто управляет сельской Россией?  

Предварительные результаты реформы местного самоуправления 2006 года. Данный доклад представляет основные результаты исследования, предприн...

Advertisement
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you