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México, D.F., 12 de noviembre de 2010. Versión estenográfica del panel “Transparencia e Instrumentación de la Política Social en México”, en el marco del “4º Seminario Internacional Transparencia en las Políticas Económicas y Sociales”, organizado por el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, llevado a cabo en el Auditorio Gustavo Baz Prada, del Palacio de la Escuela de Medicina de la UNAM, en esta ciudad. Presentador: Vamos a seguir con nuestro programa de trabajo. A continuación tendremos el panel denominado “Transparencia de Instrumentación de la Política Social en México”. En él tenemos prevista la participación del maestro Martín Sigal, Director del Programa Acción Legal Comunitaria, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, de Argentina. Está también el doctor David Martínez Mendizábal, Director de Investigación de la Universidad Iberoamericana de León. En algunos momentos más se incorporarán al mismo panel el doctor Luis N. Rubalcava Peñafiel, socio de Spectron Desarrollo, Sociedad Civil, y profesor afiliado del CIDE. Y también, asimismo, contaremos con la participación del licenciado Martí Batres Guadarrama, Secretario de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito Federal. En esta ocasión moderará la mesa el Comisionado Ciudadano Jorge Bustillo Roqueñí, a quien con gusto cedo la palabra. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Gracias. Buenos días. Tengo el gusto de moderar esta mesa en donde nos honra con su participación Martín Sigal, que es Co-Director, como ya decía Ignacio, Como-Director del Programa Acción Legal Comunitaria, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, de Argentina. Él es abogado, egresado de la Universidad de Buenos Aires. Cuenta con un máster en Derecho por la Universidad de Columbia, es fundador y Co-Director de la Asociación Civil Por la Igualdad y la


Justicia. Fue asesor jurídico, autor de proyectos legislativos de la Secretaría de Seguridad y Justicia de la ciudad de Buenos Aires. Es autor del libro “Las acciones colectivas” y del artículo “Los derechos individuales y colectivos y su relación con los derechos de incidencia colectiva”. Y también dirige la clínica jurídica de Derecho de Interés Público de la Universidad de Palermo. Martín Sigal, bienvenido y con gusto escuchamos tu participación. Dr. Martín Sigal: Buenos días. Ante todo quiero agradecer la invitación al IFAI, al INFODF y a Fundar. Me han invitado a venir desde muy lejos a este seminario, que ha sido realmente un gusto poder escuchar durante la jornada de ayer todas las exposiciones y los puntos de vista y la forma en que se ha agotado, casi agotado el tema después de un día entero de discusiones. Lamentablemente yo no estoy en condiciones de hablar sobre políticas sociales en México, tampoco creo que haga falta porque con todo lo que se ha dicho y lo que falta por decir hoy no va a ser extrañado mi punto de vista. Sí voy a intentar mostrar otra perspectiva del trabajo con transparencia y derecho a acceder a información pública, que va a estar basado básicamente en mi trabajo desde la sociedad civil en Argentina, y concretamente en la ciudad de Buenos Aires. Yo soy uno de los directores de una organización no gubernamental que trabaja en muchos temas relacionados con políticas sociales y con derechos sociales, que son muchas veces la contracara de las políticas sociales, y voy a tratar de mostrar algunas perspectivas del trabajo con transparencia en políticas sociales desde el trabajo hecho con temas de política educativa en la ciudad de Buenos Aires. En principio de los problemas que encontramos en materia de transparencia para el trabajo con políticas sociales son bastante parecidos a los problemas que se fueron mencionados durante la jornada de ayer. Y en particular menciono, tal vez, los cinco más relevantes. Uno de los problemas que encontramos es el bloqueo a la información pública. Es decir, cuando las administraciones públicas son reticentes a brindar información pública.


Un caso que les puedo mencionar, por ejemplo, es referido con el problema de falta de vacantes en las escuelas públicas en la ciudad de Buenos Aires. Llegó a nuestro conocimiento que había un problema grande de falta de vacantes en la ciudad de Buenos Aires, y cuando se le pidió al gobierno de la ciudad que informara cuántos niños y niñas habían sin vacantes en la ciudad de Buenos Aires, para monitorear justamente la política educativa, el gobierno se negó a brindar esta información con diferentes excusas y después se procedió a otra vía, que es la vía judicial, y de eso voy a hablar en las próximas diapositivas. Otro problema es que a veces se brinda información, pero la información que se brinda es absolutamente inútil para trabajar, para analizarla, para tomar decisiones. ¿Por qué? O porque no está desagregada o porque no tiene distinciones de zonas geográficas a las que afecta o porque no tiene expresadas las metas físicas, es decir, a cuántas personas beneficia, con lo cual si a nosotros nos dicen que en educación pública en la ciudad de Buenos Aires o en la Ciudad de México o en la ciudad que fuera se gastaron equis millones de pesos, con eso no tenemos nada; aparentemente estamos recibiendo información pública, pero no nos sirve absolutamente para nada para tomar ninguna decisión. Otro problema que tenemos y que escuché que aquí también comparten, lo escuché al final del panel anterior, es la falta de producción estadística relevante. Hay un problema de infra o subproducción de información. Y esto es muy preocupante porque para tomar decisiones de políticas públicas es fundamental contar con información que permita que estas decisiones sean racionales. Si yo no sé dónde está el problema, por ejemplo, de falta de vacantes, mal puedo saber dónde debo construir escuelas, o si yo no sé cuáles son los niños y niñas que tienen problemas para acceder a sus escuelas por falta de transporte, mal puedo saber a dónde designar ómnibus gratuitos para transportar chicos. Otro problema que confrontamos en la transparencia en materia de políticas sociales es la falta de explicitación de criterios de toma de decisión. Por ejemplo, el gobierno decide rediseñar la partida presupuestaria para becas y decide recortar la cantidad de becas e incrementar la


suma que destina a las becas. Entonces, lo que decide es que va a dar más dinero por cada niño o niña becada, pero no explicita cuál es el criterio que toma en cuenta para otorgar las becas. Entonces, quién está analizando esa política no sabe si esa política es regresiva, si es una política sabia, si es progresiva, si es progresista, porque no podemos saber cuáles son los criterios que están detrás de la toma de decisión de la política pública. Por último, hay un problema estructural de falta de transparencia presupuestaria, la forma en que se desagregan los datos presupuestarios, la forma en que se accede o no se accede –mejor dicho- a la instancia de diseño del prepuesto en el ámbito del Poder Ejecutivo y la forma en que se monitorea, supervisa y audita el presupuesto público nos impide saber el real compromiso del gobierno con la promoción de ciertas políticas sociales o derechos sociales. Ahora bien, cuando hablamos de políticas de transparencia, y al menos ésta fue mi impresión de lo que escuché en el día de ayer y de lo que escucho cada vez que participo en este tipo de seminarios, se trabajaba sobre la idea del rol del Poder Legislativo, tanto en el diseño de políticas de transparencia o en el dictado de leyes de información pública o de transparencia o en leyes que obliguen al Estado, a gobierno a producir información, o se trabaja sobre el desempeño del Poder Ejecutivo y se analiza el grado de apertura que tiene el Poder Ejecutivo, si el Poder Ejecutivo brinda o niega información clave. También se discute en muchas ocasiones sobre organismos autónomos, auditorías, comisiones o consejos dedicados a promover el derecho a la información pública. Para mí es absolutamente llamativo el hecho de que está ausente de las discusiones el rol del Poder Judicial, porque todos decimos, casi sin vacilar, que estamos hablando de un derecho. Sin embargo, nunca se pone en discusión cuál es el rol del Poder Judicial en garantizar este derecho, y en nuestros sistemas democráticos el rol del Poder Judicial es central a la hora de garantizar los derechos. Quien ve violado su derecho de propiedad no vacila en ir al Poder Judicial en su defensa; quien ve violado su derecho de libertad de expresión no vacila en ir al Poder Judicial en su defensa.


En materia de acceso a la información pública el rol del Poder Judicial está menos explorado y yo creo está subexplorado, y creo que el Poder Judicial puede dar más de lo que nos está dando y le podemos exigir más al Poder Judicial en materia de promoción de políticas de transparencia. Tengo el desafío de explicarles por qué digo esto. Hay un vínculo directo entre temas de transparencia y derechos. Esto es innegable y creo que, por lo menos, con todo lo que se ha dicho en las últimas 24 horas y sin haber escuchado objeciones, asumo que estamos todos de acuerdo en que el derecho de acceder a la información pública es un derecho en sí mismo. ¿Hay alguna objeción a esto? Nadie, si alguien quiere objetarlo, nadie se va a animar a decirlo, así es que estoy tranquilo con eso. Pero además de ser un derecho en sí mismo, el derecho a acceder a información pública es una precondición necesaria para poder ejercer otros derechos. Esto también es una verdad casi de “perogrucho”, pero hay que decirlo. Sin un derecho funcionante de acceder a la información es difícil acceder a otros derechos y en especial a derechos sociales. Cómo puedo yo hacer un reclamo relacionado con una política educativa si no sé cómo se destinan los recursos de la política educativa, si no sé a qué áreas de la ciudad se destinan más o menos recursos, si no sé si está honrando o vulnerando la igualdad educativa, un tema que se discutió ayer en la noche con la visita de Paul Krugman, si no sé en dónde están los problemas de falta de vacantes, etcétera. Sin esa información no hay forma que yo pueda defender este otro derecho que es, por ejemplo, el derecho a la educación pública, que es la contracara de una política social, como es la política educativa. Entonces hay una identidad casi intrínseca entre políticas sociales y derechos sociales y el derecho a acceder a la información pública está metido indiscutiblemente en esa relación. Entonces, además del derecho en sí mismo de accede a información pública, está el derecho a ejercer otros derechos a través del ejercicio del derecho información pública.


Ahora bien, hay un vínculo también directo entre los derechos y el poder judicial. Lo que distingue a un derecho, y esto podría ser una discusión jurídica muy larga, pero brevemente, lo que distingue a un derecho es la posibilidad de exigirlo, no es una gracia del gobierno otorgarme una vacante en una escuela pública si existe un derecho a la educación. Si existe un derecho a la educación y me tomo en serio que es un derecho, yo tengo el derecho a exigir que se me otorgue una vacante en una escuela pública. En términos de acceso a la información pública es lo mismo, si es un derecho a la información pública, hay un deber correlativo de brindar la información pública, de producir eventualmente la información pública. Entonces cuando tomamos conciencia de que la información pública y la transparencia constituyen derechos, la idea de exigibilidad aparece sobre la mesa inevitablemente. Y el Poder Judicial en nuestros sistemas democráticos de división de poderes, yo sé que aquí la gran mayoría del público no es abogado o experto en leyes, pero nuestro sistema democrático, y esto lo aprendimos en la escuela secundaria, hay una división de poderes mediante la cual el Poder Judicial es el encargado de proteger los derechos, especialmente frente a los atropellos de las mayorías o de los órganos elegidos mayoritariamente. Entonces, el Poder Judicial tiene un deber de garantizar el respeto a esos derechos, en este caso el derecho a acceder información tanto en sí mismo como para poder proteger otros derechos. Y esto se torna más evidente cuando percibimos los conflictos de intereses que puede haber en los otros dos poderes para brindar información pública. Imaginen ustedes si la protección del derecho a acceder a información pública estuviera en manos del mismo órgano que tiene interés en no brindarla, ¿por qué? Porque puede tener temor de lo que pueda salir a la luz una vez que se dé la información pública, porque puede no tener la información pública y puede tener pudor institucional de exhibir que toma decisiones institucionales trascendentes sin información pública o por la razón que se le ocurra. Imagínense si el derecho está en manos de quien puede tener un interés en no cumplirlo, sería un problema muy grave. Por eso


nuestro sistema democrático es sabio e implanta u otorga al Poder Judicial una fuerte competencia para proteger estos derechos y para controlar que se cumplan estos derechos por los otros poderes del Estado. Ahora, aquí intenté clasificar en cuatro diferentes tipos de interacción que pueden existir entre temas de transparencia y la actuación del Poder Judicial, porque si no puede quedar un poco abstracto lo que estoy diciendo. Y lo que estoy diciendo me encargue hablar solamente de situaciones en las cuales puede tener algún caso práctico para comentarles cómo funcionó ese vínculo entre el Poder Judicial y transparencia. En primer lugar, yo estoy hablando del cuadro y ustedes no lo están viendo, perdón. En primer lugar, en la primer columna, dice que una de las interacciones posibles entre la transparencia y el Poder Judicial es aquella mediante la cual el Poder Judicial asegura el derecho a acceder a la información pública, y es lo que estaba insinuando recién, cuando hay bloqueos de información pública, el Poder Judicial exige la entrega de documentación, o exige la entrega de la información que sea relevante y que haya sido solicitada. El efecto de esto es muy trascendente, porque la práctica mediante la cual el Poder Judicial rompe las barreras del bloqueo de acceso a la información pública, es una práctica mediante la cual se va generando un cambio cultural, es una práctica mediante la cual se va disciplinando a quienes tienen poco interés en brindar información pública, y mediante la cual se va aceitando el mecanismo, los mecanismos implementados por leyes modelos, que muchas veces importamos o copiamos o nos dictan, pero que no sabemos cómo se utilizan. Entonces la utilización de estas leyes mediante la exigencia del Poder Judicial en que se otorga la información, y la reacción de los gobiernos, hace que estos mecanismos se aceiten, se profundicen y se instalen, se arraiguen en nuestra cultura judicial, jurídica y gubernamental. Por otro lado, hay un valor simbólico muy fuerte, un juez estadual o federal, diciendo en una sentencia judicial que el hecho de no brindar información pública vulnera derechos, genera un efecto simbólico muy fuerte, porque una cosa es que todos nosotros


digamos en un seminario que hay un derecho a la información pública, y estemos todos de acuerdo, y otra cosa es que haya una disputa de intereses mediante la cual el gobierno se niegue a dar información, un ciudadano pida la información y un juez decida que el acceso a la información pública es un derecho que debe ser respetado, y esto también va generando un camino que va haciendo que se instale el derecho a la información pública como un derecho realmente que nos tomamos en serio. Y, por otro lado, altera los incentivos, no es lo mismo para un Poder Ejecutivo negar información pública y no tener sanciones claras, o tener sanciones que les resultan más económicas que los perjuicios que le generaría brindar la información, que tener un Poder Ejecutivo que está siendo permanentemente cercado por un Poder Judicial que le marca los límites de su discrecionalidad en el otorgamiento de información pública. Y aquí me atrevo, no porque sea un ejemplo, sino simplemente porque fue una experiencia que nos dio mucho aprendizaje, les comento lo que ocurrió en la ciudad de Buenos Aires, en la ciudad de Buenos Aires tenemos una Ley de Acceso a la Información Pública muy garantista, que prevé la acción directa a la justicia en caso de incumplimiento, otorgamiento de la información, y aún así, cinco años después de dictada la ley, el Poder Ejecutivo se negaba una y otra vez a brindar información pública. ¿Y por qué? No es porque desconociera le ley, es porque el Poder Ejecutivo, y las personas que trabajan en el Poder Ejecutivo, venían acostumbradas a una cultura diferente, que s la cultura del secreto de la discrecionalidad, y en donde brindar información pública puede ser algo excepcional, pero no es la regla. En este escenario se iniciaron 40 amparos judiciales por acceso a la información pública, y se ganaron los 40 amparos judiciales, y esto le generó al Estado un costo para defenderse, le generó al Estado un costo por los honorarios de los abogados, y le generó al Estado una vergüenza institucional, porque cada vez que se ganaba un amparo se publicaba en la prensa que el Estado se había opuesto a dar información pública, que la sociedad civil había forzado ante un juez a darle la información pública, que el juez había condenado al Estado a dar la información pública, y que el Estado había tenido que brindar la información pública al final del día. Cuarenta veces de recorrer este caminito, le quitaron las ganas al Poder Ejecutivo


de negarse a dar información en los casos en los que tenía que darla. Entonces hay un ejemplo también disciplinador y de cambio cultural, a partir del uso del Poder Judicial para exigir información pública. Una segunda vinculación entre el trabajo del Poder Judicial y la Transparencia, tiene que ver con delimitar el alcance de qué significa el derecho a acceder a la información pública o la transparencia. Si yo les pregunto a ustedes qué significa el derecho a la libertad de expresión, probablemente ustedes tengan herramientas a partir de la jurisprudencia que fue construyendo la Corte Suprema Mexicana y los tribunales inferiores, en diferentes casos en los que fue estableciendo distinciones y diciendo “esto es libertad de expresión”, “esto excede a la libertad de expresión”, hasta que hoy tenemos más o menos una idea clara de qué significa la libertad de expresión, porque es el trabajo de construcción jurisprudencial de años y años y años. Y la propiedad es lo mismo, si yo les pregunto qué es el derecho de propiedad, hay cosas que entran dentro del derecho de propiedad y hay cosas que no entran dentro del derecho de propiedad. Si yo les pregunto qué es el derecho de información pública, probablemente todos me repitan lo que dice la ley, que es el derecho a acceder a la información pública en tiempo oportuno, etcétera, pero cuando empecemos a trabajar sobre sutilezas, por ejemplo, el caso que planteaba el panelista anterior de ciertos casos donde parece razonable que hubiera secreto más allá del ejemplo que propuso en ese panel, o si la información tiene que ser brindada en forma electrónica necesariamente y si tiene que ser en un PDF o tiene que en un Excel, este tipo de discusiones son sofisticaciones del concepto general de derecho a acceder a información pública, y se van construyendo a partir de la práctica institucional, a partir de tener 1, 2, 100, 500 casos que vayan delimitando el alcance de qué significa el derecho a acceder a información pública. Hay una tarea de construcción del derecho, de construcción de los alcances del derecho que lleva años, y tiene que pasar mucha agua bajo el puente, y el Poder Judicial es el encargo de definir el alcance de los derechos, y esto es igual en Argentina que en


México y en todos los países que tienen un Poder Judicial, que es el último intérprete de la Constitución Nacional. Solamente para darles un ejemplo muy cortito de un caso, porque me quedan dos minutos y me quedan dos columnas. Éste, por ejemplo, ha sido la discusión, en un caso de educación pública cuando se discutía si el Estado tenía que proveer ante el periodo de una organización de la sociedad civil la lista de niños y niñas excluidas de escuelas públicas por falta de vacantes. Eso está incluido dentro del derecho a acceder a información pública o es parte de la privacidad que tiene que proteger el Estado de los niños, y no me puede dar la lista de espera. Si el Estado no me da la lista de espera de los niños que están excluidos de la educación pública, yo no puedo monitorear la política social educativa, porque no puedo saber cuántos niños hay, quiénes son y cómo se les provee el servicio. Y si el Estado me brinda esa información pública, probablemente esté vulnerando la privacidad de algunos de esos niños. Tenemos dilemas trágicos que tenemos que resolver, y esto es lo que el Poder Judicial va haciendo con el paso del tiempo. Hay una tercera dimensión, que es la tercera columna de este cuadro, en la cual el Poder Judicial aprovecha las buenas políticas de transparencia para dirimir mejor los conflictos que tiene relacionados con políticas sociales y con derechos sociales. Por ejemplo, siempre que hay una discusión sobre derechos sociales y su garantía judicial, surge una defensa basada en la falta de recursos. El Poder Ejecutivo alega falta de recursos para no poder cumplir con los mandatos del derecho social. Por ejemplo, quiero que le den educación pública a todos los niños y niñas de la ciudad, por lo cual hay que construir escuelas. El Estado probablemente se defienda diciendo: No tengo recursos para eso. Y eso se transforma en una discusión ciega si no hay números concretos y desagregados, porque tenemos una persona pidiendo que se construyan escuelas; tenemos al Estado diciendo que no hay recursos, y tenemos un juez que no tiene ni idea cómo


resolver ese conflicto si no puede acceder a números, si no puede acceder a números que se pueden lograr a través de transparencia presupuestaria. Entonces sin esto las discusiones sobre acceso a derechos sociales en políticas sociales se transforman en abstractas, se transforman en discusiones de principios, pero no se pueden tomar decisiones racionales. Un breve ejemplo de esto, porque se me ha de haber pasado el tiempo. Un breve ejemplo de esto es en un caso judicial para que se construyeran escuelas a partir de la falta de vacantes en la ciudad de Buenos Aires, el Estado decía que no tenía recursos para construir escuelas, y a partir de revisar los presupuestos y su ejecución durante los cinco años anteriores se mostró al juez que el presupuesto había sido subejecutado en un 30 por ciento cada año en materia de infraestructura escolar. Es decir, el Estado tenía dinero para construir escuelas y había niños que necesitaban escuelas, y el Estado no las construyó. Con lo cual el juez se sintió mucho más libre de exigirle al Estado que utilice esos fondos para construir las escuelas. ¿Por qué? Porque no era una decisión de un juez diciendo: Hay que construir escuelas. Sino que era una decisión de un juez diciendo: Usted tiene que cumplir con lo que dijo la Legislatura, es decir, el pueblo, de cómo deben usarse los recursos púbicos, en este caso para construir escuelas. Y por último, la última columna a la que me voy a referir de la interacción entre el Poder Judicial y la transparencia en materia de políticas sociales, tiene que ver con la producción de información necesaria para diseñar políticas públicas, transparentes y racionales. Aquí voy a partir al revés, voy a empezar a partir del caso, para hacerlo más corto. Por ejemplo, había una ley que establecía que debía llevarse a cabo un mapa nutricional para diseñar luego las políticas alimentarias, y como esta ley hay muchas tanto en Argentina, como seguramente en México que no se cumplen, porque se ponen como un artículo en alguna otra ley, se establece una manda genérica que no se lleva a cabo.


Ahora, sin llevar a cabo el mapa nutricional todas las políticas alimentarias que se construían en la ciudad de Buenos Aires eran irracionales, porque no se conocía la distribución del problema de desnutrición infantil en la ciudad de Buenos Aires. Con este dato un juez ordenó al Poder Ejecutivo a construir el mapa nutricional, a llevar adelante un reglamento estadístico para relevar dónde estaban los bolsones de desnutrición que debían atacarse con la política pública, y solamente con esta información se puede pensar que se puede proteger el derecho a la alimentación, porque si no sabemos si el Estado es ciego acerca de dónde están los problemas, es muy iluso pensar que puede haber soluciones a esos problemas. Entonces, en este caso el Poder Judicial actúa como garante de las precondiciones necesarias para que se lleven a cabo el cumplimento de derechos en políticas sociales. Básicamente éstas son cuatro relaciones que quería marcar sobre cómo pueden interactuar los jueces con temas de transparencia en políticas sociales. Por supuesto es un tema complejo que tiene que ver con la cultura jurídica de cada país, creo que es una discusión que se puede llevar bien adelante en países latinoamericanos que tienen culturas jurídicas similares. Y quedan por discutir muchos otros problemas que tienen que ver, por ejemplo, con las malas, tardías o ausentes auditorías de los planes sociales, qué pasa cuando las auditorías no son efectuadas en tiempo y forma o cuando las auditorías no contienen información desagregada o transparente para que podamos evaluar estas políticas sociales, pueda ahí intervenir o no el Poder Judicial; son discusiones más complejas. Pero como un primer paso quería poner sobre la mesa esta interacción, mencionar el rol, que yo creo que es muy relevante del Poder Judicial en el tema de transparencia en políticas sociales y simplemente completar así el panorama de los actores, que creo están vinculados con los temas de transparencia y política sociales. Muchas gracias.


Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Muy bien. Muchas gracias, Martín, por compartirnos esta experiencia en Argentina de cómo se observa la exigibilidad para el Poder Judicial como instancia garante del derecho de acceso a información y cómo la importancia que tiene la transparencia sobre los criterios sobre los cuales se establecen las políticas públicas, parece que es importante. Aquí la exigibilidad es para los órganos garantes de transparencia, como en este caso el InfoDF. Creo que esa es la situación, aquí la omisión –dijéramos- del Poder Judicial en esa tarea dio lugar a los órganos de transparencia en todo el país. Pero, muchas gracias. Y quiero recordarles a todos que está abierta la posibilidad de formular preguntas, por eso estamos tratando de apretar un poco las intervenciones, para que pueda haber un poco de diálogo con ustedes. Entonces, voy a tener el gusto de presentar a ustedes al doctor David Martínez Mendizábal, Director de Investigación de la Universidad Iberoamericana de León. Él es egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM y cuenta con estudios superiores en comunicación y educación y Doctor en Estudios Científico Sociales por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente. Es miembro también del Sistema Nacional de Investigadores en el área de Ciencias Sociales. Sin más abundancia, David, te cedo la palabra. Dr. David Martínez Mendizábal: Gracias, buen día. Pues, yo también agradezco la posibilidad de intervenir en este panel; agradezco al maestro Oscar Guerra y al Instituto de Acceso a la Información Pública del D.F. que me haya invitado. Yo me he dedicado a investigar lo que pasa en las entidades federativas y esa va a ser la tónica de mi intervención, llamar la atención sobre que el análisis de la política social que debe tener, entre otros atributos, la transparencia no se agota simplemente en


lo que hace la Federación, sino que tenemos que bajar a otro nivel a los meso-gobiernos. Esa va a ser la tónica de mi intervención y voy a abarcar tres puntos. La primera es, voy a fundamentar un poco por qué es importante considerar lo que hacemos o lo que se hace en los estados, en las entidades federativas con respecto a la instrumentación de la política social, porque el tema de la mesa es: transparencia e instrumentación de la política social. En el primer punto, entonces, voy a decir por qué me parece importante considerar lo que se hace en los estados; el segundo punto, voy a dar algunos ejemplos de cómo está estructurada la arquitectura del desarrollo social en cada uno de los estados y cómo está contemplada la transparencia y la evaluación, y la tercera, voy a hacer un resumen, una reflexión final. Los dos primeros los voy a resumir, van a encontrar las ideas completas en la ponencia, y el tercero lo voy a leer. Entonces, la primera es afirmar que la política social en México no se agota en lo que hace el Gobierno Federal ni se agota en lo que hace Oportunidades y menos la SEDESOL. La –digamos- el bienestar en el país obedece sí, fundamentalmente o una parte importante es la política social federal, pero también tiene un componente importante lo que hacemos en las entidades federativas. Y ahí introduzco una interrogante de… Yo leo el programa y veo que hay invitados del extranjero, veo mucha gente del Distrito Federal, y digo, ¿y por qué me invitan a mí, de una universidad de la mal llamada provincia, pequeñita, qué tiene que ver en esto? Y me parece que los organizadores eligieron correctamente, si no a mí el tema, porque el estudio de lo que hacen las entidades federativas en términos de política social y transparencia es un terreno virginal. No hay muchos estudios al respecto. Y generalmente se dice, sí, la transparencia y se empieza a hablar de los órganos de la federación y se dice: “Y también tiene que suceder lo mismo en estados y municipios”. Y se pasa a otra cosa.


Entonces ese terreno es muy, muy poco estudiado y va ganando, y tiene una explicación histórica, no voy aquí a repetir lo que todo mundo sabe sobre cómo se ha ido articulando la estructura del desarrollo en el país y en general cómo se fue centralizando, corporativizando y haciendo un esquema –digamos- central que dejó que las entidades federativas innovaran poco en términos de su arquitectura organizativa para el desarrollo social, en general las arquitecturas de gobierno, pero en particular la arquitectura del desarrollo social, siendo –digamos- la política social un asunto reciente de los años 80’s, a partir, sobre todo, del consenso de Washington y posconsenso de Washington, que empezó a tomar a carta de ciudadanía el término de política social, pero se fueron armando instituciones centrales y en los estados, en las entidades federativas está la arquitectura del desarrollo social es muy endeble, y si la arquitectura del desarrollo es endeble lo es así también los mecanismos de transparencia. Entonces, el primer punto es, me parece muy sencillo de comprender, tenemos que tomar en cuenta para hablar de la transparencia en el país lo que se hace en las entidades federativas y, sobre todo, si consideramos que año con año el presupuesto para las entidades federativas va creciendo y todo mundo dice: ¿Y qué hacen con la lana que llega a los estados, que llega a los municipios, a quién le rinden cuentas, cuál es el diseño del paradigma que sustenta el gasto gubernamental? Leía que en el presupuesto que está discutiendo actualmente en la Cámara de Diputados, se está hablando de que las participaciones y aportaciones a las entidades federativas se incrementarán en 6.8 y 2 punto…, respectivamente, con respecto a lo aprobado por 2010. Entonces va a haber más lana para los estados y para los municipios y de repente no hay claridad. Yo no digo que se lo estén robando, lo que estoy diciendo es que la arquitectura del desarrollo social en el país no está a la altura de la rendición de cuentas y de la rendición no solamente de las cuentas, sino de los defectos de la política social no está a la altura del presupuesto con el que estamos contando; y que hay que poner un ojo fuerte ahí y que no se ha estudiado suficientemente las arquitecturas de desarrollo local. Ése es el primer punto. El segundo punto, les voy a dar algunos ejemplos de por qué afirmo que la estructura es endeble. Algunos dirían, no es endeble ni es un


mosaico –digamos- disperso de arquitecturas del desarrollo, sino que hay mucha creatividad en las entidades federativas. Bueno, quien piense así lo puede sustentar. Yo sí puedo afirmar que las arquitecturas del desarrollo local, cuando hablo de desarrollo local hablo no solamente a nivel del municipio, sino también a nivel de las entidades federativas, éstas son un mosaico en el país. Las actividades de coordinación para el desarrollo social, que están establecidas en la Ley de Desarrollo Social del 2004, se dificultan mucho cuando no hay una contraparte local armada, bien estructurada, para impulsar el desarrollo local. Más adelante lo diré, para mí la idea no es uniformizar, no creo que se reproduzca necesariamente como se ha hecho en otras dimensiones, pues, de la política mexicana, copiar estructuras federales, implantarlas en los estados sin ver, digamos, los problemas locales. No estoy hablando de uniformizar, pero sí estoy señalando que hay un problema ahí de falta de arquitectura del desarrollo de la rendición de cuentas en cada uno de los estados. Por ejemplo, miren, en Guerrero, estoy hablando de política social amplia, porque se ha, desgraciadamente en el país, se ha restringido el término de política social a partir de los años 80, y se habla, pues, de política social relacionada con el combate a la pobreza; varios investigadores estamos en contra de reducir la política social al combate de la pobreza, sino más bien al bienestar y la creación de ciudadanía. Los elementos focalizados de la política social son indispensables, sí, pero no como la estrategia fundamental que determina el tipo de política social que requiere el país. Bueno, por ejemplo, en Guerrero, en Guerrero hay un Consejo Guerrerense para el Desarrollo Social y Superación de la Pobreza, como órgano de consulta pública sobre el diseño, instrumentación, ejecución y evaluación de la política social. Son consejos como opinadores, este consejo, o diría yo, consejotote, está formado por el gobernador, el secretario del ramo social, representantes de instituciones académicas, organizaciones populares, campesinas, no gubernamentales y empresariales, asociaciones civiles, profesionistas y sindicatos, representantes naturales de las regiones, municipios, comunidades, etnias y grupos organizados. Yo me pregunto si este consejo es operativo, o simplemente está poniéndose ahí como un pretexto, digamos, para cumplir en el


papel y decir, este consejo que es el encargado de evaluar la política social y de diseñar la política social, este consejo tiene representación ciudadana. Entonces, y cuando digo este asunto del diseño, quiero subrayar la palabra “diseño” de la política social, porque parece ser que la transparencia solamente a partir, ya se hace una política y entonces tiene que rendir cuentas el gobierno de lo que procede a partir del diseño en adelante. No, yo digo, a ver, cuál es también la transparencia ene l diseño de la política. Este es un debate fundamental en el país, no solamente en términos de los estados, sino de la política social que está actualmente operando en la nación, porque ha demostrado, desde mi punto de vista, debilidades extremas, que hacen falta reflexionar. Pero estábamos en los estados. En la mayoría de los estados, lo mismos que en Guerrero, dicen: “los cargos de los integrantes del Consejo serán de carácter honorífico”, y se repite en todas las partes “honoríficos”. Es una metáfora para decir que no son profesionales, son cargos honoríficos. Y digo más adelante, a lo mejor en los consejos de los bancos es, o de algunas otras organizaciones, los cargos deben ser honoríficos, pero digo, a ver, un estado tan complejo como Guerrero, o Chiapas, o Michoacán, o el que ustedes tomen, ¿el órgano encargado de diseñar y evaluar la política social puede hacerlo profesionalmente, dedicando dos horas a la semana o tres a la semana? Pues claro que no. En Baja California, igual, está un consejo llamado Consejo Estatal de Fomento a las Actividades de Bienestar y Desarrollo. Tiene una composición similar y los cargos del consejo son honoríficos. En Jalisco existe el Consejo Estatal para el Desarrollo Social, que es un órgano consultivo también del gobierno del estado, y ahí tiene una composición interesante, porque está el Secretario de Desarrollo Humano, un Secretario Técnico y ocho consejeros ciudadanos provenientes de organizaciones sociales, académica, empresariales y sindicales, parece ser que en los órganos de desarrollo social tiene que haber algún empresario siempre para que lo valide, como le fue bien individualmente, pues el va a ir bien colectivamente, y en eso tenemos historias, yo diría trágico cómicas aquí en el país, con subsecretarios de desarrollo social, que viene de la iniciativa privada sin ninguna idea de lo que es el desarrollo social. Bienvenidas las ideas de los empresarios y las empresarias,


pero en su nivel. Y el Consejo de Jalisco también es, los cargos son honoríficos. En el Estado de México, se diseñó el Consejo de Cooperación para el Desarrollo Social del Estado de México, también es otro consejotote, es un órgano de consulta, vinculación y coordinación para el desarrollo social, y ahí están el ejecutivo estatal, los municipios, la legislatura, la sociedad organizada, la comunidad académica y la iniciativa privada. Los verbos que definen la actividad de este Consejo son claves: Opinar, analizar, revisar, asesorar y proponer. Entonces queda a juicio del ejecutivo si se aceptan las opiniones, los análisis, las revisiones, las asesorías y las propuestas, porque al fin y al cabo son propuestas. Digo, más adelante, tampoco se trata de invadir funciones, pero me parece que tenemos que trabajar mucho más en términos de una vinculación efectiva con la sociedad. En Guanajuato igual hay una composición similar. En Puebla dice que podrán participar como organismos, podrán participar organismos independientes evaluadores. Siempre que en una ley dice: Podrán. Cuidado, podrán porque puede que sí, puede que no. ¿Y entonces quién toma la decisión? Pues el ejecutivo. Y en el D.F. tiene una composición también muy particular porque existe algo que se llama “Evalúa D.F.”, creado por la Ley de Desarrollo Social en la Ciudad de México, y dentro del diverso panorama de propuestas existentes este Consejo tiene una composición y funciones que yo no he encontrado, la verdad, en otras partes de la República, a lo mejor me ha faltado buscar un poquito más, porque tiene decisiones vinculantes, tiene cierto grado de autonomía con respecto al ejecutivo, cuenta con patrimonio propio, incorpora explícitamente a las y los miembros del SNI. Es el único órgano evaluador que toma en cuenta al Sistema Nacional de Investigadores. Y yo no digo que los que estemos en el SNI seamos la solución del país, pero digamos que es el sistema que se ha validado socialmente como que el que agrupa a lo mejor de la investigación en la nación. Y entonces en el anterior congreso del SNI, el primer congreso del SNI que se llevó a cabo hace algunos meses en


Querétaro, proponíamos que por qué no por ley habría la necesidad de que los gobiernos consultaran con sus SNI’s locales, para retroalimentar de una forma más efectiva y aprovechar el capital que el mismo SNI ha acumulado. Espero que con esto se haya dado alguna idea sobre la diversidad con que se está abordando el desarrollo social y la política social en los meso gobiernos. Cuando digo meso gobiernos son entidades federativas. Y mi reflexión final es la siguiente: Como se ve en el Estado de México, Puebla, Guanajuato, Baja California Sur, Nuevo León y Jalisco, aunque con ideas distintas las tareas de planeación y evaluación del desarrollo social descansan en los COPLADEMS y comisiones gubernamentales que son órganos generalmente contralados por el ejecutivo. Cuando en la legislación dice: Se podrán auxiliar de equipos externos, la decisión final queda al arbitrio de los titulares de las dependencias. La intervención de las y los representantes de la sociedad civil es honorífica, metáfora para decir que no será profesional, y sólo en el D.F. se incorpora de manera explícita al Sistema Nacional de Investigadores, que se supone es el organismo que agrupa a gente calificada para realizar investigación social. Es común encontrarse, ya lo decía, con la característica de cargos honoríficos. También me encontré con algo así como mini CONEVALES, para quien no esté familiarizado con el términos es el Consejo de Evaluación de la Política del Desarrollo Social, también creado a nivel federal por la ley del 2004. Hay mini CONEVALES en los estados, pero no se dice ni de su composición ni se establecen bien en los reglamentos de las propias leyes sus funciones. Entonces agarran al cuate que es como más próximo a las tareas de gobierno y lo ponen ahí a evaluar la política del desarrollo social. Estoy seguro que no puede haber avances significativo si no se hace una reflexión sobre la arquitectura para el desarrollo social tan dispar que existe en los meso gobiernos. Con respecto a los tres elementos que suelen manejarse en la literatura relacionada con la


transparencia: Los candados, los contrapesos y la participación ciudadana. Esos tres elemento tienen que estar desde el diseño de la política social. No es solamente después, pedir cuentas después de lo que se hace una vez diseñado. La política tiene que contemplar en su mismo diseño esos elementos. Tampoco se propone llegar a una uniformidad que oculte la especificidad de cada estado en la atención de su propia estructura local de riesgos, ni de invadir campos de responsabilidad del Poder Ejecutivo, pero es urgente tomar con seriedad lo que Incide Social llama intensidad ciudadana en las políticas públicas locales. Se define intensidad ciudadana como el conjunto de atributos que desde su diseño debieran incorporar los programas sociales para contribuir al reconocimiento de derechos y capacidad para ejercerlos, entendido como sujeto fundamental a la ciudadanía. Si se toma en serio este planteamiento –y con esto cierro, antes de que me digan que me quedaban dos minutos, vi de reojo- si se toma en serio este planteamiento, los órganos que componen cada sistema de desarrollo local dejarán de estar controlados, absolutamente, por el Ejecutivo; serían verdaderamente políticas públicas y no sólo políticas gubernamentales e incorporaría los contrapesos de participación ciudadana necesarios para lograr el calificativo de transparentes. Los órganos que intervienen en la planeación, instrumentación y evaluación de la política social tienen una gran brecha que cubrir con respecto a la intensidad de ciudadanía, y ahí hay mucha tela de dónde cortar. Las tareas de transparencia no se agotan en el cuidado del dinero y el uso de los programas con fines electorales, abarca también la calidad en el diseño de la política y el paradigma que está detrás, pues finalmente la instrumentación, que es el tema de la mesa, es una consecuencia de decisiones previas relacionadas con el modelo en el que está asentada la política social. Si de verdad lo que se desea es encontrar el mejor modelo para lograr la justicia y el bienestar social, la discusión sobre el paradigma que nos rige es urgente; es mucho más complicado


poner candados e incluso para limitar la propaganda o la utilización electoral clientelar o corporativa de los programas sociales cuando hay una multiplicidad de programas focalizados que se han venido armando en una especie de pisos superpuestos. El enfoque de derechos y el universalismo es buen instrumento de transparencia y hacia allá me parece nos conviene transitar. Sería conveniente, entonces, avanzar en este punto concreto de diseño de arquitecturas del desarrollo local, con enfoque de derechos sin las cuales la transparencia será todavía una aspiración muy, muy lejana. Gracias. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Muchas gracias, doctor David Martínez, además por venir de León Guanajuato, la hermosa provincia, a traernos esta visión que hay desde sobre un diseño insuficiente de la arquitectura sobre la que descansa las políticas de desarrollo en las entidades federativas. Parece que es importante y aporta para tener un panorama más amplio en un momento que estamos viendo un día en el detalle la situación sobre las cuales tendría que bordar la transparencia en estas políticas de desarrollo locales. Vamos a dar ahora la palabra y le agradecemos mucho que haya hecho el esfuerzo de acudir a Luis, al doctor Luis Rubalcava Peñafiel, profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Él es investigador asociado también del California Center for Population Research de la Universidad de California, de Los Angeles, California. También es co-investigador principal del proyecto Medición de Preferencias en Encuestas Socioeconómicas; asimismo, ha participado como miembro del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México y miembro del Comité Científico para la Evaluación de Impacto del Programa Oportunidades. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores también y actualmente profesor afiliado de la División de Economía en el CIDE. Luis, muchas gracias por venir y tienes la palabra.


Dr. Luis N. Rubalcava Peñafiel: Muchas gracias. Antes que nada, quiero agradecer la invitación a este extraordinario foro, ojalá hubiera más foros de esta índole en toda la República y más frecuentes para concientizar sobre la importancia de la transparencia y la rendición de cuentas de las políticas sociales y en general de la política pública en el país. Muchas gracias, maestro Guerra por la invitación; muchas gracias al Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Quisiera yo, no sé si me puedan enfocar la presentación. Gracias. Quisiera yo hablar, en esta mesa en particular, sobre la importancia de evaluar las políticas públicas, quisiera yo tocar el tema de la importancia de evaluar las políticas públicas y en particular me voy a enfocar en la evaluación de impacto. Hay varias evaluaciones cómo se pueden medir, pero voy a hablar de la evaluación de impacto. En primer lugar quisiera yo comentar por qué es importante evaluar. Pues en primer lugar porque necesitamos saber qué funciona y qué no funciona. Tenemos presupuestos limitados, los ciudadanos pagamos impuestos, hay muchas necesidades, el presupuesto es limitado. Entonces tenemos la obligación de asignar el gasto bajo criterios, objetivos de efectividad de las políticas que estamos llevando a cabo como país. También es importante porque queremos mejorar la implementación de un programa, hay programas que ya están en marcha, pero queremos saber quién los recibe, por qué los reciben, queremos saber si el diseño es el adecuado, queremos saber si los beneficios que estamos obteniendo de ese programas son los máximos que podemos tener dado el costo del programa. Es decir, queremos saber si hay un adecuado criterio de costoefectividad. Y, por supuesto –y yo creo que éste es el tema fundamental de este foro-, hay una responsabilidad ética y un compromiso con la sociedad de informar y de conocer cómo estamos haciendo uso de los recursos y si ese uso es el adecuado. De ahí la importancia de la evaluación.


Y, por supuesto, también para los hacedores de política hacer evaluaciones y publicara esa información tanto a la evaluación como al Congreso, pues ayuda a la negociación del presupuesto y ayuda a consensar la opinión pública, la formación de la opinión pública de lo que se está haciendo en el país. La evaluación de impacto. ¿Qué beneficios trae el programa a la población beneficiaria? Es lo que nos pregunta, digo, nos responde la evaluación de impacto. Hay beneficios positivos, pero también puede haber beneficios negativos, por ejemplo, si yo le estoy dando recursos o una familia de escasos recursos para que pueda salir de la pobreza. Un beneficio positivo es que a lo mejor hay mejor nutrición, mayor salud, mayor capacidad de estudiar de los niños. Pero un beneficio negativo puede ser que dado que estoy recibiendo esos recursos ciertas familias digan: “Pues yo para qué trabajo o para qué hago un esfuerzo”. Y se genera una dependencia económica no necesaria, no adecuada. Y como ésos hay otros beneficios no negativos o no deseado y, por lo tanto, la evaluación de impacto nos ayuda a ver cuáles son los positivos y cuáles son los negativos. También se puede saber qué componentes del programa están funcionando y se puede diseñar acciones para mejorar esos componentes o acciones para operar esos componentes mejor de la política pública. Al mismo tiempo, déjenme darles unos ejemplos. Por ejemplo, aquí en el Gobierno del Distrito Federal está el Programa Prepa Sí, el Programa Niños con Talento. Pues quisiéramos saber qué impacto tiene el programa en el rendimiento escolar. Se les da apoyo económico a los estudiantes que cursan la escuela y que cumplen con ciertos criterios de excelencia. Una pregunta clave es: ¿Bueno, dado que estoy dando estos recursos y es una adecuación importante a las finanzas públicas del Distrito Federal, está haciendo esta erogación que estos estudiantes beneficiados tengan un rendimiento escolar mayor? Y más aun en el largo plazo, ¿el que hayan recibido estos beneficios y hayan tenido un rendimiento escolar mayor, esto les permite cuando


entran a la fue laboral tener oportunidades laborales mejores que aquellos que no recibieron la ayuda del programa? O, por ejemplo, en los programas del Gobierno Federal, como el Programa de Estancias Infantiles, quisiéramos saber cuántas mujeres pueden entrar a la fuerza laboral gracias a que tienen el apoyo del programa de que pueden dejar a sus hijos en las guarderías. O el programa del Seguro Popular, ¿gracias a que hay ese programa esto ayuda a que si una familia se enferme y demás, no tenga que destinar gastos catastróficos a curarse, está generando el programa este beneficio o no? Y aquí yo quisiera detenerme y hacer la diferencia entre la importancia de evaluar el impacto de un programa, versus solamente analizar los resultados o tendencias del programa. Por ejemplo, déjenme dar el ejemplo del Seguro Popular. Un análisis e resultados o de tendencias podría ser este, podríamos decir, el Programa del Seguro Popular inició en el 2002, y en el 2009 tenían casi 10 millones de familias beneficiarias, y hoy el programa presume que tiene más afiliados que el Seguro Social. Bajo el tema de tendencias alguien podría decir “oigan, el programa está muy bien, porque ha tenido una expansión extraordinaria en los escasos años de vida que tiene”. Eso merece recursos importantes que se están destinando, pero esto no nos dice si realmente se está beneficiando a la población, esto solamente nos dice cuáles son las tendencias y cuáles son los resultados de la expansión, y puede avalarnos de que a lo mejor el programa está haciendo bien ,la operación de incorporar a nuevas familias, de acuerdo a las reglas de operación, pero no nos dice nada si el programa está teniendo un impacto adecuado o no. De ahí la diferencia entre hacer una evaluación de impacto y hacer solamente una evaluación de tendencias o de resultados simples, que por supuesto es importante, pero son dos aspectos diferentes. Por ejemplo, sabemos que si hacemos una evaluación de impacto, que aquellas personas que están recibiendo el Seguro Popular, efectivamente vean la gráfica verde, cuando enferman ya no tienen que erogar tanto en gastos catastróficos por el apoyo del programa, y eso podría ser, y lo sabemos por una evaluación de impacto de corto plazo, y alguien podría argumentar que eso es un resultado favorable.


Pero hay también críticas al programa. Miren ustedes, por un lado vean la línea roja, la línea roja es cómo desde 95 a 2009 ha estado aumentando la participación de la población en edad a trabajar en el sector informal en el país; y, por el otro lado, vean la línea verde, la línea verde es cómo se ha expandido el programa del Seguro Popular, a partir de sus inicios en el 2002 a la fecha. Hay críticos que dicen que el programa del Seguro Popular genera incentivos hacia la informalidad, hacia que las personas se empleen en la informalidad, y no en el sector formal. Un simple análisis de correlaciones nos diría que probablemente es razón, a la medida que el Seguro Popular está aumentando en forma exponencial, la informalidad en el país está aumentando. Pero de nada cuenta, estas son tendencias, la pregunta de fondo es ¿esta tendencia a la informalidad se le puede atribuir al Seguro Popular o no? Esa es una pregunta que todavía está en debate y que, en la medida de que los gobiernos transparenten la información de los programas y, en particular de este programa, se podrá hacer una evaluación de impacto, y se podrá responder si efectivamente se está incentivando a la informalidad o no, y en caso de que sí, se tendrían que tomar las medidas correctivas para que esto no sucediera. Hoy por hoy lo único que conocemos son estas tendencias y estas correlaciones, que no necesariamente hay una asociación uno a uno. En el caso, por ejemplo, del Programa Oportunidades, como ustedes saben, es un programa que le da apoyo, becas a los niños, a las familias que mandan a sus hijos a la escuela, y también da un suplemento nutricional. Bueno, el programa empezó desde la administración priísta, en 1997, y ha continuado. Se han hecho varias evaluaciones, yo creo que es uno de los programas que más se ha evaluado, y déjenme comentarles una anécdota: en la evaluación intermedia del año 2002, tomando grupos de comparación de quiénes recibían y quiénes no recibían el programa, y fijándose en el crecimiento infantil de los niños, y en los niveles de la prevalencia de anemia de los niños, se dio cuenta, se midió, se percató que no había diferencias en mejora, en la disminución de anemia, entre aquellos que están recibiendo el programa, y aquellos que no estaban recibiendo el programa, a pesar de que el programa estaba destinando recursos importantes para dar una papilla y un suplemento nutricional a las familias beneficiarias.


Esto prendió un foco rojo en el Instituto Nacional de Salud Pública, de que por qué es que no estaba habiendo los resultados adecuados de acuerdo a esta evaluación de impacto. Una primera hipótesis es que probablemente se vio si lo suplementos estaban llegando a tiempo o no a las familias, y si las familias estaban entendiendo cómo utilizarlos. Se hizo un análisis y se encontró que por ahí no era la bolita. Entonces se juntó un grupo de expertos de nutriólogos y revisaron la fórmula de hierro en el suplemento, y se dieron cuenta que la fórmula de hierro que estaban utilizando era un tipo de hierro que a la hora de ingerirse no se asimilaba metabólicamente en el cuerpo del niño, tal como se ingería se desechaba, y que por ahí probablemente era por el cual el programa no estaba teniendo un impacto en ese indicador que era uno de sus indicadores claves. Se trabajó, se cambió la fórmula y se implementó esta nueva fórmula de hierro, y se hizo una nueva evaluación cuatro años más tarde, tomando grupos de tratamiento y grupos de control, y ahí se encontró que entonces sí ya estaba dando los resultados adecuados. Había una disminución entre aquellos que recibían el programa de 7.2 por ciento en la probabilidad de estar anémicos, disminuyó la baja talla de los niños en un 17 por ciento, y entonces se decidió continuar con esta nueva fórmula. Esto es un ejemplo de por qué no solamente las evaluaciones son importantes, no solamente para rendir cuentas a la sociedad y a nosotros los ciudadanos que tenemos el derecho de saber cómo se están utilizando nuestros recursos, sino también para mejorar aquellos programas que podrán tener un diseño adecuado, pero que finalmente… Falla de Luz Eléctrica …métodos que le llamamos de experimentos naturales. Lástima que no está aquí el esquema. Si me dan un minutito, porque yo creo que es importante que se pueda proyectar el


esquema. Mientras déjenme regresarme mientras se prende el proyector. Los métodos aleatorios, es decir, yo voy a seleccionar un grupo de control y un grupo de tratamiento en forma aleatoria. Tengo recursos escasos, no voy a poder darle a toda la población de un jalón del beneficio del programa, y si eso se sabe de antemano y se conoce cuál es el esquema de expansión del programa, pues yo puedo en forma aleatoria y en forma justa decir: Dado los recursos que tengo aquí a unos les va a tocar y a otros no les va a tocar en forma aleatoria, de todas maneras no les va a tocar a todos. Y si los escojo en forma aleatoria entonces puedo tener grupos de beneficiarios y grupos de comparación exactamente iguales, mismo color de pelo en forma aleatoria, mismo color de ojos, mismas características socioeconómicas, pero la diferencia es que uno está recibiendo el programa y otros no. Posteriormente en la medida que haya más recursos se podrán incorporar a todos, y por supuesto estos grupos de comparación no están. Entonces, por ejemplo, aquí está, en la primera etapa tengo sólo universo de beneficiarios potenciales, en una segunda etapa selección aleatoria entre quiénes van a recibir el beneficio, que son los de tratamiento, y quiénes momentáneamente no por los escasos recursos que tengo. Y en la tercera etapa, pues a los que tienen el beneficio les doy la ayuda y a los que no, no. Y en la cuarta etapas es donde hago yo el análisis entre el cambio en bienestar entre el grupo amarillo y el grupo rojo, y la diferencia es la medición de impacto. Por ejemplo, digamos que ésta es la tendencia. En la medida que yo le doy al niño la beca escolar a lo largo del tiempo, pues el niño va progresando en la escuela y ahí está la línea positiva, que ven ahí entre el tiempo que está dado a bajo y el indicador de interés que está en la línea vertical, que podría ser del rendimiento escolar. El grupo de control y el grupo de tratamiento deberían de ser exactamente iguales si no les doy una ayuda. Pero si yo le doy la


ayuda a uno, al de tratamiento, y hay un efecto, pues yo esperaría que hubiera un cambio en tendencia en el indicador de bienestar y en lugar de ser la línea punteada que ven, se desplazaría la tendencia de A a B, y la diferencia B y la línea punteada es lo que nosotros denominamos el impacto del programa. Esto requiere de validez interna y validez externa, que no me voy a meter ahorita por el tiempo, pero es muy importante que se tome el tiempo y los recursos suficientes para diseñar una buena política; se necesita del compromiso de los responsables de llevar los programas o las políticas públicas en curso para que se pueda diseñar una adecuada evaluación e impacto y respetar la evaluación de impacto a lo largo del tiempo. Hay otro método, que es el método de pareamiento, y hay un método que le llamamos regresión discontinua. Por ejemplo, déjenme nada más precisar esto. Imagínense que ustedes tienen, los niños que van en las escuelas y que ahora tenemos relativamente indicadores objetivos de rendimiento escolar, uno de ellos podría ser, si ustedes quieren, por poner el ejemplo, la prueba Enlace. Todos toman la prueba Enlace, es un mismo criterio como se califica y en la prueba Enlace la dificultad se aplica para todos por igual. Bueno, supongamos que este ejercicio funciona. Entonces, obviamente, abajo está el rendimiento escolar en función del puntaje o la calificación –abajo- que el niño o el estudiante obtuvo de la prueba Enlace. Si yo no meto, si yo no hago ninguna intervención ahí de política pública, pues yo esperaría ver una línea, una asociación recta, ¿no? Pero digamos que yo digo: “aquellos que tienen siete de calificación en la prueba Enlace”, que es decir, donde está la línea vertical, “sólo a aquellos que tienen siete o más les voy a dar una ayuda económica, un incentivo, y los que tienen siete de calificación o menos no les voy a dar”. En el margen a aquel que tiene siete y 7.1, pues prácticamente es el mismo, ¿no?, por eso es que es continua. Pero en el momento


que yo hago ese criterio de decir: “aquellos que tienen arriba de siete le voy a dar el incentivo”, pues el margen, aquel que tiene siete y 7.1 dejó de ser exactamente igual porque aquel que tiene 7.1 ya está recibiendo un programa, la ayuda de un programa. Si eso es así y si el programa es exitoso, pues yo esperaría que justo antes hubiera un rompimiento en esa continuidad en el rendimiento de los niños entre los que están entre siete y 7.1, entre la vecindad de siete o más de siete, y esa diferencia es la que yo le atribuyo al impacto. Esto es una técnica que no requiere de complejos ejercicios de evaluación, de diseño, como hacer grupos de control y tratamiento en forma aleatoria, porque muchas veces los programas ya están andando y no se puede hacer esa aleatorización o las reglas de operación no lo permiten. Y esto se puede hacer si existen estas condiciones con los datos que se está generando el programa, sin la necesidad de generar técnicas de grupos de control y de tratamiento. Y así como esto hay otros métodos no aleatorios que se permite, que se pueden llevar a cabo para ver el impacto de los programas y que sea adecúan dependiendo de las características de cada programa. En el caso de lo que sabemos de Oportunidades, y discúlpenme que esté yo hablando mucho de Oportunidades, pero es un programa que se ha evaluado bastante y yo he participado en algunas de estas evaluaciones. ¿Qué sabemos de las evaluaciones de impacto? Pues que en las zonas rurales ha disminuido el rezago escolar en medio año, en promedio. Que aumenta la capacidad cognitiva de los niños en 4 por ciento, que disminuye la participación laboral infantil en 14 por ciento y que aumenta el éxito de los niños en las comunidades rurales de continuar sus estudios de primaria a secundaria en casi un 30 por ciento. Por ejemplo, este aumento de un casi 30 por ciento en las zonas urbanas no se da, y entonces ahí la pregunta es, ¿bueno, debemos seguir con las mismas reglas de operación y el mismo esquema de diseño del programa en la parte rural que sí está teniendo impacto y hacer un copy paste en la parte urbana y hay ahorita un debate si


se debe de cambiar o no en base a estas evaluaciones de impacto que permite mejorar y hacer una discusión de hacia dónde y dar la tendencia al programa en base a indicadores un poco más objetivos, más allá de las opiniones de que si yo creo o no creo porque me gusta o no me gusta? Nada más para concluir, quisiera yo resaltar que las evaluaciones de impacto ayudan a distinguir las políticas públicas adecuadas de las no adecuadas; que dado que los recursos públicos son limitados frente a las carencias o necesidades de la población los responsables de llevar a cabo las políticas públicas del país tienen una responsabilidad ética de evaluar el éxito de estas políticas públicas. Que los recursos que se destinan a las evaluaciones de las políticas públicas no son recursos desperdiciados, sino recursos bien invertidos cuando hay un buen diseño de la evaluación. Hay veces que los programas dicen: “Sí, a mí me gustaría evaluar, pero fíjese que todo lo estoy destinando a la operación del programa”. Pues sí, yo creo que es importante destinar mayores recursos a las operaciones de los programas, tratar de tener una mayor cobertura de la población elegible, pero hay que hacerlo avanzando no a ciegas sino con conocimiento de causa si el programa está funcionando o no. Si el programa está funcionando, adelante, hay que expandir el programa, pero si no estamos desperdiciando los recursos de las finanzas públicas y más aun, estamos desperdiciando la oportunidad única de generaciones de mexicanos que podrían estar en condiciones mejores si diseñáramos políticas públicas adecuadas y que se están perdiendo de ese derecho porque no estamos siendo capaces de hacerlo. Y por último quisiera yo enfatiza que no hay evaluaciones exitosas sin una importante planeación previa de cuál es el mejor diseño de evaluación y cuál es el mejor diseño de su implementación de acuerdo a las características propias y las circunstancias de la política pública en gestión. Muchas gracias. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Nuestro agradecimiento al doctor Rubalcava, por la exposición que acaba de presentarnos, en particular destacando la importancia de hacer, de evaluar las


políticas públicas, pero en particular de evaluar el impacto que tienen éstas para poder mejorarlas, para poder mejorar sus componentes y para poder contar con mejores políticas públicas en el país. Me parece que aporta, y bastante para evitar el contexto, la importancia que tiene la transparencia y su instrumentación, las políticas públicas, la política social en particular en nuestro país. Vamos a dar ahora la oportunidad de hacer una ronda de respuestas a las preguntas que ya han estado llegando a nuestros panelistas, y lo que les voy a pedir es que en un esfuerzo de síntesis traten de, en unos dos, tres minutos, tratar de comentar éstas. Hay un compañero que en particular nos comenta si es posible enviar los correos electrónicos de los panelistas a todos ustedes, veríamos esa posibilidad para que en base al directorio que tenemos de ustedes, podamos transmitirles esta información. Ya saben que todo lo que se está exponiendo, la versión estenográfica está casi subiendo al momento en facebook, en twitter está también mandándose información al respecto, y obviamente toda la información del seminario estará a disposición de todos ustedes. entonces le doy la palabra a Martín, para que nos comente sobre las preguntas que ya le han llegado. Dr. Martín Sigal: Bueno, voy a tratar de responder en tres minutos, básicamente las preguntas que hicieron, una de ellas es si puedo indicar formas de opacidad en términos de políticas sociales, yo creo que ahí dos grandes rubros donde es preocupante la opacidad, uno tiene que ver con la determinación de quienes son los destinatarios, y si estos destinatarios son los destinatarios adecuados de las políticas sociales, y ahí hay un ámbito de opacidad estadístico, y de medición de impacto del presupuesto. Hay estadísticas que deberían ser llevadas a cabo y que no se llevan a cabo, y hay otras que son llevadas a cabo y no se conocen en forma detallada. Y después hay otro gran ámbito de opacidad, que es en términos de utilización de los recursos, y tiene que ver con transparencia presupuestaria, que es algo que se discutió ayer, los ejemplos más claros son, por ejemplo, el cambio permanente de organigramas en la administración pública, que no permite hacer un seguimiento de cómo van evolucionando en el gasto ciertas dependencias, o la subutilización de recursos y la poca claridad de cómo se utilizan en


ejercicios subsiguientes los recursos que son subutilizados, donde termina siendo una forma de reasignar recursos muy poco transparentes. La segunda pregunta o el segundo grupo de preguntas, se dirigían a esta mención al Poder Judicial, y básicamente a cuál debía ser la intervención del Poder Judicial en un contexto jurídico como el mexicano, donde existen organismos autónomos que garantizan el acceso a la información pública, y yo ahí creo que tal vez me mal expresé, yo creo que cuando existen este tipo de organismos y funcionan bien, eso es lo más deseable, y el Poder Judicial en esa instancia, o para cumplir ese rol, no tiene la función preponderante, está bien que lo cumplan estos órganos, yo creo que el Poder Judicial sí tiene un rol importante a la hora de ensanchar o delimitar los marcos de alcance del Derecho, porque es el intérprete constitucional, el Poder Judicial es el intérprete constitucional, y es quien en definitiva a lo largo de los años va a ir definiendo qué significa el derecho a la libertad de acceso a la información en México, entonces para eso sí creo que el Poder Judicial tiene un rol indelegable, y también para consolidar el derecho a acceder a la información pública como derecho. Creo que simbólicamente el mensaje a la sociedad de tener una Corte Suprema o tribunales superiores, determinando, ensanchando y consolidando el derecho a la información, es muy valioso e importante. Por último, me preguntaban algo relacionado a los casos que mencioné de Argentina, si eran iniciados por acciones basadas en el derecho a acceder a la información pública o el derecho a la educación, la respuesta corta es que las dos cosas son diferente tipo de casos. Primero se construye el caso para acceder a la información pública y con esa información se construye el caso basado en el derecho a la educación. Ambos son derechos constitucionales, ambos son derechos judiciables y son operativos con los cuales se puede iniciar acciones de amparo, incluso colectivo, que yo sé que es algo que está muy incipiente en México todavía, representando a todo el grupo afectado en defensa de estos derechos, con lo cual las respuestas cortas serían ésas. Si alguien necesita más aclaraciones mi mail está a su disposición y por supuesto estoy aquí también para cualquier respuesta.


Gracias. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Muchas gracias Martín. Quiero hacerles un comercial nada más. Después de esta mesa podremos presenciar el estreno mundial de dos videos sensacionales, uno sobre la Segunda Feria de la Transparencia y otro denominado “En dónde está el dinero”. Entonces se los recomiendo muchísimo para que no se dispersen mucho y podamos hacer la presentación con toda puntualidad. Vamos a darle ahora la palabra al doctor David Martínez. Dr. David Martínez: Agradezco las preguntas. Tienen que ver con el comentario que hice sobre los mini CONEVALES, y alguna opinión sobre lo que pasa en el D.F. Debo decir que hace tres o cuatro años sólo la cuarta parte de los estados de la República Mexicana tenían leyes de desarrollo social. Es decir, no hay un trabajo consistente al respecto. En la Ley de Desarrollo Social debería de estar el organismo que evalúa, que califica y que diseña la política local, porque vuelvo a insistir lo que pasa en los estados no es un reflejo simplemente de lo que hace la Federación, también tienen vela en el entierro, tienen una composición importante en la estructuración del bienestar local. Y solamente tenían ocho estados, nueve estados su ley de desarrollo social. Entonces empezando por ahí está un trabajo pendiente. A mí me parece que los consejos de evaluación, que a lo mejor despectivamente llamé mini CONEVALES, no era la intención, los consejos de evaluación de las políticas de desarrollo social en cada entidad federativa deberían de cuidar cuando menos tres características, que tuvieran funciones adecuadas de forma que sí tuvieran injerencia importante en el diseño de la política social en el seguimiento y en la evaluación, pero en el diseño sobre todo, en el diseño me parece que tendrían que tener un papel importante. Debería de cuidarse mucho la composición que no fuera el compadre o el que me cae bien, o el aliado, sino que sean capaces profesionalmente y la tercera condición, que tuvieran como


condiciones de trabajo adecuadas, el tiempo, los recursos, la disposición de información. Me parece que estar pidiendo esto para un Consejo es lo mínimo que tendría que haber: Funciones, composición y condiciones de trabajo. Los órganos evaluadores de la política de desarrollo social local son muy dispares, no hay como un patrón único. Está la generalidad, si uno revisa la Ley de Desarrollo Social son casi copia de lo que sucede de la Ley General de Desarrollo Social la federal, digamos, pero le cortan los pedazos que no les conviene, y generalmente les cortan esta parte de los organismos de evaluación y de diseño. Cada quien lo interpreta a su modo, por ejemplo, el Estado de México dice: Va a haber un equipo de académicos que me va ayudar. Punto, eso es lo que señala. En Guanajuato no dice ni eso, y no opera. Desde mi punto de vista la que está mucho más armada es el Evalúa DF. El Evalúa DF, me parece que tiene una composición muy interesante en términos de lo que yo acabo de expresar ahorita, en funciones, en composición y en condiciones de trabajo. La pregunta sobre la política social del D.F., es vastísima, creo que ha habido foros, está la página del Evalúa DF, en donde pueden acceder a la información. Simplemente yo diría que los problemas de la política social del D.F. van en dos sentidos. La primera lo que llaman ellos mismos brecha de implementación. Hay muchas cosas escritas que no se han llevado a la práctica. Y la segunda es todo lo que tiene que ver con participación ciudadana, creo que hay una cuestión que tiene que mejorarse al respecto. Pero digamos hablar de la política social del D.F. es hablar de todo un foro de este tamaño. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Gracias, David, que tienes mucha razón, e incluso quiero recordarles también el siguiente panel es, precisamente, participa Evalúa, participa Pablo Yañes, que es el Director General del Consejo de Evaluación de Desarrollo Social, y el tema es “Transparencia y Evaluación de la Política Social en México”, cosa que me parece de lo más


importante y va a permitirnos ampliar este panorama que, por supuesto, los invitamos a que sigan este panel. Les decía yo de Facebook y de YouTube, los invito a todos ustedes a que, en nuestra página principal, en nuestro portal de internet del InfoDF van a poder encontrar ustedes el vínculo a YouTube, a Facebook, a Twitter y también las redes sociales que tenemos abiertas para las organizaciones sociales, en donde estamos constantemente transmitiendo información y los invitamos a que interactúen y nos sigan a través de estas redes sociales que tenemos dispuestas para todos ustedes. Van a poder ver los vídeos del mismo seminario y otras actividades más. Le pediría ahora al doctor Luis Rubalcava, por favor. Dr. Luis N. Rubalcava Peñafiel: Sí, muchas gracias, maestro. Tengo dos preguntas. La primera, yo creo que es de gran relevancia y está relacionada probablemente con el siguiente panel y es: si sería conveniente definir en el Distrito Federal instrumentos de evaluación similares a los que usa CONEVAL. Es una pregunta muy acertada. Yo ahí quisiera comentar lo siguiente: uno, no hay verdades absolutas de cuáles son, cuál es la Técnica –con mayúscula- o cuál es el Método –con mayúscula- que se debe de adoptar para evaluar las políticas públicas. Hay métodos acertados y métodos no acertados. Entonces, decir que alguien tiene la verdad absoluta y que todo mundo se tiene que ceñir a lo que plantea esa institución, pues yo creo que sería un poco exagerado. Habiendo dicho esto, sí creo, por ejemplo, que debería de haber o es importante que haya diálogo entre las diferentes instancias encargadas de llevar a cabo las evaluaciones de las políticas públicas a nivel de todo el país y yo diría a nivel de todos los países. Déjenme ponerles un ejemplo. Yo me dedico a levantar encuestas y una de las cuestiones que sabemos en México es que la tasa de participación femenina en la fuerza laboral es muy baja y es mucho más baja en relación a todos los países de Latinoamérica, y la


pregunta que hay detrás es: bueno, y ¿eso por qué es? ¿Cuáles son los factores que está haciendo esto? Bueno, da la casualidad que los cuestionarios que se aplican aquí en México para ver cuál es la incidencia de la participación de las mujeres en la fuerza laboral tienen un diseño diferente a los cuestionarios que se aplican en las encuestas en los otros países hermanos de Latinoamérica. Entonces, no podemos saber qué tanto esa diferencia es porque estamos utilizando metodologías diferentes o porque realmente hay una circunstancia en la dinámica laboral, del mercado laboral mexicano que hace que la participación femenina sea menor. Sería deseable que hubiera diálogo entre los encargados de levantar encuestas laborales entre México y los otros países para ver cómo se pueden acercar las diferentes metodologías y hacer las comparaciones pertinentes. En este sentido, pongo este ejemplo, es en el que yo digo que es muy importante que las diferentes instancias encargadas de las evaluaciones tengan ese diálogo, no porque haya una verdad absoluta, sino porque en la medida en que haya diálogo y se pueden acercar las posiciones y consensos de cuáles son las mejores metodologías de acuerdo al escenario preciso, pues podremos hacer mejores comparaciones y podremos entender y aprender unos de los otros qué programas sirven y qué programas no sirven. La otra pregunta tiene que ver con el Seguro Popular y la voy a leer textual, dice: “El Seguro Popular, la informalidad se ha vuelto un mal necesario y tiene una oportunidad de servicios médicos. Las empresas cada día son más las que contratan por honorarios y no dan seguridad social y, por el otro lado, el Seguro Popular no baja realmente a las personas que no tienen recursos ni acceso al IMSS y al ISSSTE”. Sí, yo creo que aquí hay varios temas que se están tocando, uno es por qué no estamos siendo capaces como país de incorporar más gente a los empleos formales. Y ése es un tema que tiene que ver con el modelo de desarrollo económico, con la Ley General de Trabajo, con la dinámica del mercado laboral.


¿También por qué las empresas evitan pagar la cuota patronal y desean enrolar a las personas y pagarles por honorarios? Pues también es un tema de debate. Si queremos tener un sistema de seguridad social o de protección social financiado por un diseño contribuyente, obrero o empleado patrón-gobierno, empleadorgobierno o si queremos tener un sistema de seguridad social financiado con impuestos generales. En la mayoría de los países en los sistemas de seguridad social y de protección social son financiados por impuestos generales. Hoy por hoy a la gente –como bien dice esta pregunta- quien tiene acceso a la seguridad social no está en función de su riego epidemiológico, de su riesgo de enfrentar choques catastróficos, de su riesgo de sus características demográficas, condición demográfica, edad, sino está en función si la persona tiene un empleo formal o un empleo informal. Es decir, estamos dicotomizando el derecho a la seguridad social en función a que si esta persona está en nomina o no, es más allá, ni siquiera informal o formal. Por ejemplo, los profesionistas que cobran por honorarios, los que tienen su propio negocio, pues éstos no están en nomina y no tienen los derechos de la seguridad social. Si tuviéramos un diseño de seguridad social que fuera financiado por impuestos generales, pues probablemente esta dicotomía, seguramente esta dicotomía no se daría y estaríamos más enfocados en darle protección social y seguro social de acuerdo al riesgo y las características del grupo de la población al que pertenece la persona. Pero es obviamente un debate importantísimo de cómo queremos tener el diseño de la seguridad social en el país; y, por supuesto, dentro de ese debate es si existen las finanzas públicas para solventar una seguridad social de largo plazo en base a la recaudación de impuestos generales o no. Gracias. Comisionado Jorge Bustillos Roqueñí: Bueno, con esta intervención concluimos con este panel. Me informan que el Secretario de Desarrollo, maestro Martí Batres estará presente también en el Panel de Evaluación de las Políticas Social en México, va a ser un panel muy nutrido. También me dicen que va a


estar un representante de CONEVAL, los invitamos a todos, nuestros panelistas también permanezcan. Creo que se puede nutrir mucho la discusión y cerrar, dijéramos, el círculo entorno a la evaluación y la transparencia de la política social en México. Vamos a entregar los reconocimientos, los agradecimientos a nuestros panelistas y vamos a tomar un brevísimo receso para ver los estrenos mundiales, estos videos tan anunciados. Muchas gracias. --o0o--


Versión estenográfica del Panel Transparencia e Instrumentación de la Política Social en México