Meccanismi inerziali e resistenze al cambiamento: come sostenere l’innovazione? come farla diventare pratica ordinaria?
376
I meccanismi inerziali e le resistenze al cambiamento, che attraversano gli apparati amministrativi come i tecnici, i decisori come talvolta gli stessi cittadini, comportano il prevalere della conformità sulla qualità dei contenuti, l’intendere la partecipazione come adempimento formale, il subordinare le scelte più alla offerta di risorse che alla comprensione delle reali necessità; ma soprattutto il perseverare della settorialità orizzontale (tra settori e campi di competenza dell’amministrazione) e verticale (tra enti e livelli di pianificazione). La tendenza a non oltrepassare il muro invisibile delle proprie mansioni e a ritenere che ciascuna delle politiche possa essere valida ed efficace in sé non è solo un meccanismo comportamentale, ma anche il risultato del come sono costruite le politiche, in modo appunto settoriale. Se quindi i comportamenti sono anche condizionati dalle politiche, i contenuti delle stesse possono dare un grande contributo al superamento di tale settorialità, proponendo e anzi costringendo a visioni e contenuti nuovi e necessariamente integrati. In altre parole è necessario predisporre strumenti trasversali, in grado di rompere quei meccanismi inerziali, ovvero: - superare la settorialità orizzontale attraverso l’integrazione tra obiettivi, politiche, contenuti delle azioni di pianificazione e programmazione; ciò sul modello della programmazione integrata già praticata, che costringe i soggetti e i settori a parlarsi, le politiche a coordinarsi e a perseguire fini comuni; più è stringente e condizionante l’integrazione, più i settori di una stessa amministrazione non potranno reciprocamente ignorarsi. Per garantire l’integrazione orizzontale, una integrazione “di sostanza” e non solo fatta di “obblighi”, occorre tuttavia anche individuare, costituire e rafforzare un “terreno comune” in grado di connettere tra loro le conoscenze, le interpretazioni dei luoghi e dei fatti, le visioni e i valori condivisi; ciò per costruire politiche più aderenti (alla realtà) e sfaccettate (nelle dimensioni e negli obiettivi da perseguire). Si comprende bene come le conoscenze, se profonde e multidisciplinari, in grado di riconnettere ambiente, storia, geografia, antropologia dei luoghi, possano costituire quel “terreno comune” cui si allude, una sorta di “collante culturale”; - superare la settorialità verticale attraverso l’accentuazione del contenuto interscalare della pianificazione, ovvero facendo in modo che ciascuno strumento non sia una scatola chiusa e autosufficiente, ma lanci dei ponti verso le altre scale della pianificazione; la creazione di link verso altre scale, e quindi altri livelli e altri soggetti, è una pratica timidamente introdotta già negli strumenti di pianificazione territoriale più tradizionali, ma robustamente praticata dai nuovi; essa contempla tra l’altro il riallineamento dei linguaggi e la cooperazione interistituzionale attraverso
un confronto continuo, sebbene faticoso e non privo di insidie. Ciò ovviamente non secondo una logica discendente, che implicherebbe un semplice recepimento, ma in un mutuo scambio di informazioni, e interpretazioni e nella condivisione di visioni e strategie. Strumenti e approcci per perseguire integrazione e interscalarità Nell’insieme degli strumenti, delle norme e degli atti praticati in Puglia, molti di questi temi sono centrali. Fornirne un quadro completo esula da questa trattazione per la vastità dei contenuti che andrebbero affrontati; pertanto qui si intende esclusivamente sottolinearne alcuni contenuti relativi ai requisiti della integrazione, dell’interscalarità, oltre che della condivisione del linguaggio. Le parti costitutive del Drag2, elaborate in tempi diversi in funzione delle priorità e delle coerenze con il complesso delle politiche regionali, definiscono indirizzi e criteri per le pianificazioni provinciali e comunali e per la pianificazione attuativa; si caratterizzano per la sostanziale continuità e transcalarità degli obiettivi e delle metodologie di approccio, per l’unicità del linguaggio, per i continui rimandi di contenuti da un livello all’altro; ciò consente di chiarire il nesso logico, ancor prima che procedurale, tra gli strumenti e costruire sinergie tra gli atti delle varie amministrazioni. Infatti, in ciascuno degli strumenti disciplinati viene esplicitato il rapporto con gli altri e ciò consente, agli enti titolari delle pianificazioni, di parlare la stessa lingua e di potersi confrontare senza ambiguità. Il Pptr3, il cui vocabolario attinge a un immaginario influente legato ai temi dello sviluppo locale, consente di disporre per la prima volta in Puglia di quadri descrittivi/interpretativi che, nell’interpretare i caratteri identitari dei paesaggi come potenziali risorse per il futuro sviluppo del territorio, costituiscono riferimenti per l’elaborazione dei quadri conoscitivi previsti dal Drag per la pianificazione urbanistica comunale; ciò consente di transitare da una scala all’altra della pianificazione operando con lo stesso metodo e le stesse categorie di lettura. Le disposizioni normative, che si articolano in indirizzi, direttive e prescrizioni, e infine in linee guida, nel graduare l’intensità della prescrizione, aprono a possibilità interpretative e applicative direttamente rivolte agli attori territoriali. In particolare le Linee guida, in forma di manuali, abachi, regolamenti, indirizzi e regole progettuali sono allo stesso tempo raccomandazioni per strumenti e interventi 2. Il Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG), istituito dalla Lr 20/2001, contiene il complesso dei documenti di indirizzo per i Piani Urbanistici Generali (DGR n.1238/2007), per i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (DGR n.1759/2009), per i Piani Urbanistici Esecutivi (DGR n.2753/2010). 3. Il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR), in applicazione del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, è stato adottato con DGR n.1435/2013.