Etterretningsanalyse i politiet

Etterretningsanalyse i POLITIET

Espen Bjella Unneberg, Pia Therese Jansen og Otto Trønnes (red.)

Etterretningsanalyse i POLITIET

© H. Aschehoug & Co. (W. Nygaard) AS ved Universitetsforlaget 2024

ISBN 978-82-15-06107-8

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:

Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum

0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Omslag: Mette Gundersen

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Aksell AS

Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13

Papir: 100 g Amber Graphic 1,25

Forord

Målgruppe for denne boka

Denne boka er primært skrevet for deg som jobber med, eller har lyst til å jobbe med, etterretningsanalyse i politiet. Boka skal være til hjelp for å utøve, og ikke minst reflektere rundt utøvelsen, av dette faget.

Boka er også for deg som mottar og bruker etterretningsprodukter, enten du er en leder som trenger beslutningsstøtte til prioriteringer, eller en tjenesteperson som trenger kunnskap som støtte for å utøve din tjeneste som etterforsker, forebygger, forvalter eller patruljemannskap. Den vil gi deg forståelse for hvordan etterretningsprodukter blir til, og hvordan du kan involvere deg for at produktene skal bli så relevante og anvendelige som mulig.

Takk

Redaksjonen vil få takke alle som har bidratt til denne boka, inkludert alle forfattere, deltakere i referansegruppen, gode kolleger og alle andre som har deltatt i diskusjoner og kommet med innspill og kritikk underveis i arbeidet.

Redaksjonen

Oslo, februar 2024

Innledning

Hva er etterretningsanalyse?

Og hvorfor trenger politiet det?

Etterretningsanalyse er en måte å produsere kunnskap med et spesifikt formål. Formålet er å støtte beslutningstakere når de skal fatte beslutninger om prioritering og innretting av politiets arbeid, for å håndtere samfunnsoppdraget1 på en best mulig måte. Politiets rolle2 og brede samfunnsansvar innebærer at det hele tiden må gjøres vanskelige valg og prioriteringer mellom ulike arbeidsoppgaver og kriminalitetsfenomener. Dette innebærer at etaten til enhver tid må forholde seg til risiko – altså sannsynligheten for at noen utfører kriminelle handlinger som medfører større eller mindre konsekvenser for samfunn eller individ. Det ligger til politilederes ansvar å håndtere denne risikoen ved å gjøre bevisste prioriteringer, innrette virksomheten på en mest mulig hensiktsmessig måte og å ta ansvar for den restrisikoen man så står igjen med. Etterretningsanalytikerens jobb er å sammenstille informasjon og gjøre vurderinger som et sentralt bidrag til grunnlaget for disse beslutningene. Siden 2014 har politiets etterretningsdoktrine3 vært førende for hvordan etterretningsarbeidet skal foregå i politiet. La oss begynne med noen bilder av hva etterretningsanalyse kan være:

I håndteringen av en pågående situasjon kan etterretningsanalytikere støtte operasjonsleder med vurderinger som gir situasjonsforståelse, så oppdraget kan gis riktig prioritet og patruljemannskapene kan være så godt forberedt som mulig på det som møter dem. Hvor alvorlig er det vi står overfor? Hvilken trussel

1 Politiets samfunnsoppdrag omfatter å forebygge og bekjempe kriminalitet, og ivareta befolkningens trygghet og sikkerhet (nedfelt i lov om politiet 1995 § 1–2).

2 Se NOU 1981: 35 (1981). Politiets rolle i samfunnet. Justis- og politidepartementet.

3 Politidirektoratet: 2020.

utgjør de involverte? Er det en tilfeldig og enkeltstående hendelse, eller er den del av en pågående konflikt, som kan resultere i følgehendelser?

Det er stadig behov for å fatte beslutninger om prioritering og innretting av politiarbeidet på kort og lang sikt. Hvilke trender i samfunnsutviklingen vil påvirke politiets arbeid de kommende årene? Hvilke mer spesifikke kriminalitetsutfordringer vil kreve spesiell oppmerksomhet fra politiet den nærmeste tiden – skal ressursene rettes mest inn mot økningen i boliginnbrudd eller utfordringene knyttet til det åpne rusmiljøet? Etterretningsprodukter beskriver og vurderer ulike utfordringer for best mulig å støtte beslutningstakere i vanskelige valg.

Etterretningsanalyse skiller seg fra mange andre kunnskapspraksiser ved at etterretningsproduktene kun har verdi hvis de blir oppfattet som relevante av beslutningstakerne som skal bruke dem, og dermed faktisk blir lagt til grunn for beslutninger. Dette er spesielt tydelig i forbindelse med ekstraordinære hendelser der tiden er knapp, konsekvensene for samfunn og individ kan være alvorlige, og viktige beslutninger derfor må fattes raskt. I slike situasjoner har etterretningsfunksjonen ansvar for å sammenstille informasjon og gjøre vurderinger som bidrar til at det blir etablert én felles situasjonsforståelse. Vurderingene må gjøres kjapt og som regel på bakgrunn av et ufullstendig informasjonsgrunnlag. Etterretningsanalytikere må derfor beherske kunsten å formidle usikkerhet.

Hensikten med boka

Motivasjonen for å lage denne boka er en erkjennelse av at etterretningsanalyse i politiet fortsatt er et fag i stor utvikling, og at det mangler litteratur som grunnlag for å utøve og reflektere rundt faget i en nordisk kontekst.

I tillegg til føringene i politiets etterretningsdoktrine er det uttrykt overordnede forventninger til etterretningsarbeidet i politiske styringsdokumenter (blant annet gjennom politireformen)4 og påpekt mangler og behov for utbedringer i ulike evalueringer av politiets arbeid (blant annet av Gjørv-utvalget)5.

Gjennom boka påpeker vi at det fortsatt mangler både viktige prinsipielle avgrensninger av arbeidet og konkretisering av hvordan arbeidet skal utføres. Mange av kapitlene i boka berører dette og forsøker på ulike måter å bidra til å forklare, utvide og spesifisere de rammene som finnes.

I mangel av sentrale føringer har mye av etterretningsanalysearbeidet blitt utviklet nedenfra, i praksisfeltet. Dette har gitt muligheter for rask og smidig

4 Prop. 61 LS (2014–2015).

5 NOU 2012: 14.

fagutvikling, men samtidig en grad av uforutsigbarhet og ulik praksis rundt omkring i politiet. For å sikre en forutsigbar fagutvikling som er til gavn for etaten, er det behov for å etablere etterretning i politiet som en profesjon på linje med andre av politiets oppgaver.

En stor del av den internasjonale forskningslitteraturen knyttet til etterretningsarbeid i politiet kretser rundt begrepet og konseptet «Intelligence led policing (ILP)». ILP som strategi har vunnet frem i politiet i mange vestlige land. Det innebærer et ideal om at politiarbeidet skal være proaktivt heller enn reaktivt, og at analyser av kriminalitetsutviklingen skal legges til grunn for prioritering av politiets ressurser.6 I Storbritannia utøves ILP som en forretningsmodell som omfatter hele politiets virksomhet og fatting av beslutninger.7 I Norge er det imidlertid ikke etablert noen tilsvarende modell for politiarbeidet, og det er i mindre grad klargjort hvordan etterretningsarbeidet skal gripe inn i de ulike delene av politiets virksomhet. Litteraturen som tar utgangspunkt i ILP, er derfor ikke alltid relevant veiledning for implementering av etterretning i norsk politi. Med innføringen av etterretningsfaget i politiet har vi fått tilgang til en annen stor forskningslitteratur, som omhandler emner som er sentrale temaer i organisasjoner som jobber med etterretning i andre sektorer (særlig forsvar og nasjonal sikkerhet). Noe av denne litteraturen er relevant for politiet, noe er det ikke, og en del er direkte misvisende. For å kunne bruke det andre har tenkt, må vi derfor sette det inn i en norsk politikontekst.

I norsk og nordisk kontekst er det gjort mye forskning på etterretning som kunnskapspraksis, hvordan det henger sammen med andre store utviklingstrekk i politietaten (som det økte fokuset på mål- og resultatstyring), kanskje mest med vekt på utfordringer. Vi har sett et behov for litteratur som belyser hvordan etterretningsarbeid kan utføres, og på løsninger.

I boka trekker vi på alt dette: styringsdokumenter, litteratur fra den større etterretningstradisjonen og forskning på politiet. Ikke minst legger mange kapitler til grunn erfaringer vi har gjort oss gjennom utøvelse av etterretningsarbeid i politiet de siste årene. På bakgrunn av dette ønsker vi å gjøre opp status, se god praksis i kontekst med relevant forskning og antyde hvordan faget kan utvikles videre.

I boka tar vi etterretningsanalytikerens perspektiv, men etterretningsanalyse kan verken utøves eller utvikles i et vakuum. Boka handler derfor også i stor grad om omgivelsene for analysearbeidet – altså hvordan etterretningsfaget i helhet forstås og utøves i politiet, hvordan analyseprosessen henger sammen med

6 Rønn, 2016: 29.

7 Ratcliffe 2016: 28–29.

den politivirksomheten analyseproduktene skal støtte, og ikke minst ansvaret som følger med å påvirke hvordan politiet utøver sitt samfunnsoppdrag.

Innholdet i boka

Denne boka er skrevet av en god blanding av akademikere og erfarne praktikere. Kapitlene er relativt korte fordi vi har ønsket å holde boka så lettlest og overkommelig som mulig, samtidig som vi har ønsket å inkludere mange ulike tematikker.

Ulike deler og kapitler er rettet mot litt ulike målgrupper. Du som ikke kjenner etterretningsfaget fra før, vil finne kapitler som gir en grunnleggende forståelse for etterretning og etterretningsanalyse. Du som jobber innen et annet fagfelt i politiet, vil kunne lese om hvordan etterretningsprodukter kan være til støtte for din tjenesteutøvelse. Du som ønsker å fordype deg i, reflektere over og bidra til å videreutvikle faget, vil finne kapitler som dykker dypere inn i ulike problemstillinger som knytter seg til hvordan og hvorfor vi driver med etterretningsanalyse i politiet.

Del I tar for seg hva etterretning er i norsk politi, hvor det kommer fra, og hva forståelsen av sentrale begreper og konsepter betyr for utøvelsen av faget. Et vesentlig poeng i denne delen er at «etterretning» betyr ulike ting i ulike sammenhenger. Når begrepet skal brukes i norsk politi, må vi fylle det med innhold som gir mening i politiorganisasjonen og i utøvelsen av politiets samfunnsoppdrag. Dette oppdraget skiller seg vesentlig fra andre organisasjoner som sysler med for eksempel militær virksomhet eller nasjonal sikkerhet.

Det første kapittelet tar utgangspunkt i politiets etterretningsdoktrines definisjoner av sentrale begreper og konsepter. Hva man legger i begrepene, har stor betydning for hvordan faget forstås og utøves. Sett i lys av annen litteratur stilles det spørsmål om hva den valgte forståelsen betyr for hvordan etterretningsfaget kan utøves i politietaten.

Kapittel 2 tar for seg etterretningens historie i politiet frem til Politidirektoratet ga ut etterretningsdoktrinen i 2014. Forfatterne beskriver at behovet for å styre og drive politivirksomhet basert på kunnskap ikke er nytt, men har eksistert siden det moderne politiet ble til i London på midten av 1800-tallet. Siden da har politiet samlet og systematisert informasjon i registre, og med utgangspunkt i disse har det blitt produsert kunnskap som har blitt lagt til grunn for beslutninger på taktisk, operasjonelt og strategisk nivå i organisasjonen.

Kapittel 3 tar for seg de sentrale begrepene trussel og risiko. Etterretningsfunksjonene har som mål å bidra til politiets risikoerkjennelse, men hva innebærer

dette? Forskningen viser at etterretning tradisjonelt først og fremst avgrenses til identifisering og vurdering av trussel, altså aktørers evne og vilje til å utøve uønskede handlinger (kriminalitet). Vurdering av risiko vil, i vanlige forståelser av begrepet, imidlertid også omfatte vurdering av ikke-intenderte hendelser (ulykker og naturfarer) og dessuten potensielle konsekvenser av handlinger og hendelser. Har etterretningsfunksjonene i politiet også ansvar for å vurdere dette?

Del II omhandler bruk av etterretning som støtte til ulike virksomhetsområder i politiet, og muligheter og utfordringer som finnes knyttet til disse.

I kapittel 4 beskrives bredden i etterretningsoppdraget. Samfunnets nye og forsterkede forventninger til kunnskapsstyring innebærer at politiet skal produsere og bruke kunnskap som støtte til mange ulike virksomhetsområder i hele bredden av samfunnsoppdraget. Etterretning blir tillagt en vesentlig del av dette ansvaret. Samtidig gjenstår det mange avklaringer om hva som er realistiske forventninger til hva etterretning kan levere, og hvordan faget må utvikles for å treffe disse forventningene og behovene.

I de videre kapitlene i del II omhandles behov og muligheter for og utfordringer ved bruk av etterretning innen fire ulike virksomhetsområder i politiet. Disse kapitlene er skrevet med perspektiv fra de ulike virksomhetsområdene, med fokus på hvordan etterretning kan bidra i utøvelsen av disse.

Kapittel 5 handler om hvordan etterretning kan legges til grunn for forebygging. Det etterlyses at etterretningsproduktene, i tillegg til vurderinger av trusler og utfordringer, også bør belyse muligheter for effektiv forebygging. Slik settes ledere i stand til å se kriminalitetsutfordringene i et mer helhetlig perspektiv, utarbeide forebyggende målsettinger og forebyggende strategier.

Kapittel 6 ser på etterretningsfunksjonens rolle i forkant av og under ekstraordinære hendelser. Med utgangspunkt i politiets beredskapssystem (PBS) beskrives og diskuteres hvordan etterretningsfunksjonen jobber og samarbeider med stab og etterforskningsfunksjonen. Forfatteren tematiserer også etterretningsfunksjonens rolle ved ikke-intenderte hendelser (ulykker, naturkatastrofer og ekstremvær), som er situasjoner etterretningsfunksjonen ikke selv innehar kompetanse til å vurdere.

Kapittel 7 beskriver politipatruljens behov for etterretning. Kapittelet setter søkelys på at patruljemannskap forstår etterretning på en annen måte enn slik det beskrives i etterretningsdoktrinen. Heller enn grunnlag for langsiktig, forebyggende arbeid forstås «etterretning» som enkeltinformasjoner som kan brukes til å håndtere oppdukkende situasjoner. Forfatterne påpeker behovet for en felles forståelse av hvordan etterretningsarbeidet kan utøves for å gjøre patruljearbeidet mindre hendelsesstyrt og bidra til satsinger som strekker seg over tid.

Kapittel 8 handler om styring og prioritering, og stiller spørsmålet om hvorvidt politiet er organisert for at beslutninger tas med utgangspunkt i etterretningsstøtte. Forfatterne beskriver at politiets evne til å jobbe kunnskapsstyrt og forbyggende utfordres av hvordan politiet jobber med innhenting av informasjon, og at hendelser og straffesaker ofte er ledende for styring og prioritering.

Del III handler om hvordan det konkrete etterretningsanalysearbeidet kan gjøres i politiet. I disse kapitlene finnes mange referanser til litteratur som er skrevet om de samme temaene, i litt andre sammenhenger. Dette er satt inn i en politikontekst og sett i sammenheng med erfaring fra arbeid med etterretningsanalyse i norsk politi.

Kapittel 9 inneholder beskrivelse av en etterretningsanalyseprosess som er tilpasset politiets organisasjon, og som legger til rette for ivaretakelse av prinsipper for «analytisk grundighet». Prosessen skal bidra til at etterretningsproduktene har tilstrekkelig kvalitet, leveres til riktig tid og for øvrig samsvarer med oppdragsgiverens behov.

De videre kapitlene i del III går nærmere inn i de mest sentrale delene av analyseprosessen. I kapittel 10 beskrives hvordan etterretningsanalytikere kan gjøre vurderinger som på en best mulig måte besvarer komplekse spørsmål (etterretningsbehov) hvor svarene må være fremtidsrettede.

Kapittel 11 handler om strukturerte analyseteknikker (SAT) som et mulig hjelpemiddel for å øke etterprøvbarhet og transparens i produksjonen av etterretning. Det beskrives hva strukturerte analyseteknikker er, og hvordan forståelsen av et spørsmål eller en problemstilling påvirker valg av analyseteknikk. Deretter presenteres noen analyseteknikker som er aktuelle i det daglige etterretningsarbeidet i norsk politi.

Kapittel 12 handler om formidling av etterretningsprodukter, blant annet om hva man kan gjøre for at produktene skal bli mottatt og forstått til riktig tid, så de kommer til nytte som grunnlag for beslutninger.

Del IV går dypere inn i en del grunnleggende problemstillinger i etterretningsanalysefaget og reflekterer rundt og problematiserer disse.

Kapittel 13 ser på forholdet mellom etterretningsanalyse og menneske- og samfunnsvitenskap, og hvordan integrering av vitenskapelige teorier, metoder og innsikter kan øke kvaliteten på etterretningsanalysene.

Kapittel 14 handler om rollen digitale verktøy spiller i etterretningsprosessen og hvordan samspillet mellom mennesker og teknologier påvirker hvilke data som samles inn, formes, forflyttes og fremstilles. Forfatterne kaller forflyttingsprosessen en hviskelek gjennom systemene.

Kapittel 15 ser nærmere på dialogen mellom etterretningsanalytikeren og beslutningstakeren, og hvordan denne setter premisser for i hvilken grad beslutnings-

støtten blir relevant. Kapittelet ser på fordeler og ulemper ved nærhet mellom de to, blant annet hvordan det skaper gode forutsetninger for relevans, men samtidig medfører fare for politisering.

Kapittel 16 går inn på etiske dilemmaer forbundet med å levere beslutningsstøtte. Etterretningsanalytikerne har fått større epistemisk (kunnskapsmessig) makt i politiet. Med dette følger også dilemmaer: Kan etterretningsanalytikere bli fristet til å gi for enkle svar på komplekse spørsmål for å oppfattes som relevante? I hvilken grad skal etterretningsanalytikere bidra med forslag om tiltak?

Kapittel 17 ser på effekten av bruk av strukturerte analyseteknikker. Forfatterens forskning har vist at norske analytikere (i Hærens etterretningsbataljon og Etterretningstjenesten) er av den oppfatning at å bruke SAT øker deres analytiske objektivitet og integritet, og gjør det lettere å vurdere usikkerhet. Ulike organisasjoner må imidlertid finne ut hvordan de best kan tilpasse teknikkene til sine egne behov.

Bokas femte og avsluttende del stiller spørsmålet om hvordan etterretningsfaget burde videreutvikles. Fem ulike bidragsytere med lang erfaring fra utøvelse av og forskning på etterretningsarbeid bidrar med sine perspektiver på hvilken rolle etterretning vil/bør ha i politiet om ti år, og hvilke utfordringer og muligheter faget står overfor.

Litteraturliste

Politidirektoratet (2020). Etterretningsdoktrine for politiet. Versjon 1.2. (POD publikasjon 2020). Politidirektoratet. https://www.politiet.no/globalassets/05-om-oss/03-strategier-og-planer/etterretningsdoktrine.pdf

Prop. 61 LS (2014–2015). Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen). https://www.regjeringen.no/contentassets/0f5847ca5bae4b2996b6441423e5ea09/no/pdfs/prp201420150061000dddpdfs.pdf

NOU 1981: 35. (1981). Politiets rolle i samfunnet. Justis- og politidepartementet.

NOU 2012: 14. (2012). Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Departementenes servicesenter. https://www.regjeringen.no/contentassets/bb3dc76229c64735b4f6eb4dbfcdbfe8/no/pdfs/nou201220120014000dddpdfs.pdf

Hva er etterretning i politiet?

Hva betyr «etterretning» i

norsk politi?

Pia Therese Jansen, Espen Unneberg og Otto Trønnes

Denne boka handler om etterretningsanalyse. Før vi kan gå i gang med å beskrive og problematisere enkeltheter i analysefaget, er vi imidlertid nødt til å etablere en forståelse av begrepet «etterretning» som kan tjene som et utgangspunkt for de videre drøftingene i boka. I dette kapittelet vil vi reflektere over politiets etterretningsdoktrines definisjon av begrepet og beskrivelse av faget. Vi vil se strukturert på hva som ligger i definisjonen, og drøfte hva denne forståelsen medfører – for utøvelse av etterretningsfaget generelt og for etterretningsanalyse spesielt.

I norsk politi har etterretningsbegrepet siden 2014 vært definert av politiets etterretningsdoktrine:1

Etterretning er en styrt prosess, bestående av systematisk innsamling, analyse og vurdering av informasjon om personer, grupper og fenomener for å danne grunnlag for beslutninger.2

Det har imidlertid vist seg krevende å innføre én bestemt og omforent forståelse av begrepet i politiet. Dette kan ha en rekke ulike årsaker. Den første utfordringen knyttet til ordet «etterretning» i politiet er den allmenne forståelsen av hva etterretning er. Etterretning var, og er til en viss

1 Politidirektoratet 2014.

2 Politidirektoratet 2020a: 18.

pia therese jansen, espen unneberg og otto trønnes

22 grad, noe mystisk, noe som ikke stater snakket om, for eksempel innrømmet ikke Storbritannia at de hadde etterretningstjenester før på 1990-tallet. Det har medført at ordet «etterretning» kan bli forbundet med «licence to kill» og overvåking av fiendtlige stater, eller, nå i en verden etter 9/11-angrepet; digital overvåking av deg og meg.

En annen utfordring med å bruke ordet «etterretning» i det åpne politiet er at det i etterretningsdoktrinen har blitt presentert med en ny betydning, samtidig som begrepet har eksistert over lang tid i politiet. Begrepet har tidligere vært tett knyttet til støtte til kriminalitetsbekjempelse, særlig innhenting og behandling av informasjon gjennom skjulte innhentingsmetoder (som spaning og informantvirksomhet), med mål å produsere straffesaker mot organiserte kriminelle.3 I denne forståelsen er det skjulte/fordekte ved virksomheten sentralt, fordi en vesentlig del av hensikten er å få overtak på «motstanderen» ved å skaffe seg tilgang til informasjon som denne forsøker å holde skjult.

Fordi begrepet etterretning har vært knyttet så tett til innhenting, har det i mange sammenhenger blitt brukt synonymt med «informasjon» (noen ganger brukes også begrepet «etterretningsinformasjon»). Dette gir grunnlag for mange misforståelser om hva etterretning er, og hvordan begrepet brukes.

I doktrinens definisjon av etterretning handler første setning om styring, og dette gjennomsyrer, som vi skal se videre i kapittelet, den ønskede praksisen som beskrives i doktrinen. Det innebærer et tydelig brudd med tidligere forståelse av og praksis knyttet til begrepet. Samtidig utfordrer det eksisterende styringspraksiser, eller fravær av sådanne, i politiet.

At innholdet i begrepet har blitt endret, har også medført språklig forvirring i politiets organisasjonskart. Noen enheter har hatt, og har fortsatt, «etterretning» i navnet, selv om virksomheten primært dreier seg om andre ting (for eksempel etterforskning).

Definisjonen av etterretning i norsk politi

Innenfor forskning på etterretning er det ingen enighet om en definisjon av begrepet. Men det vil være svært krevende å diskutere, bruke og utvikle etterretningsfaget uten noen rammer for hva begrepet innebærer. Agrell reflekterte over dette da han uttrykte: «If everything is intelligence, nothing is intelligence.»4

3 For mer om historien til etterretningsfaget før etterretningsdoktrinen kom på plass, se kapittel 2.

4 Agrell 2002: 1.

Mangel på en omforent definisjon gjør at det er mulig å ha en veldig vid forståelse for hva etterretning er. Stout og Warner beskriver hvordan etterretning vil være forskjellige ting i forskjellige land og for forskjellige organisasjoner. 5 Det innebærer at man må definere og beskrive hva etterretning er i den konteksten det skal brukes. Det vil ikke si at definisjoner fra andre land og organisasjoner ikke er nyttige – tvert om, men det betyr at etterretning må fylles med mening i en norsk politikontekst, for så å kunne danne et felles grunnlag for forståelse og videre teoriutvikling i etaten.

Så hva er etterretning i en norsk politikontekst? Etterretningsdoktrinens definisjon består av fire elementer:

1) Etterretning er en prosess, altså en måte å jobbe på. Prosessen er styrt.

2) Prosessen består av å hente inn og vurdere informasjon, altså en kunnskapsgenereringsprosess. Prosessen skal være systematisk.

3) Det man skal få kunnskap om, er personer, grupper og fenomener (som er relevante for at politiet skal kunne løse sitt samfunnsoppdrag). Det er altså primært mennesker og deres interaksjoner som er studieobjektet for etterretningsanalyse.

4) Etterretning skal danne grunnlag for beslutninger. Det er altså en støttefunksjon hvor kunnskapsgrunnlaget skal gjøre at noen tar bedre beslutninger enn de ville gjort uten.

Vi skal nå se litt nærmere på hvordan kombinasjonen av disse fire aspektene særpreger etterretning, og skiller det fra annen kunnskapsproduksjon og andre aktiviteter i politiet.

Styrt

Fra 1980-tallet handlet etterretningsarbeid i politiet primært om innhenting av informasjon initiert «nedenfra» i organisasjonen (se mer om dette i kapittel 2 og 8). Det vil si at hva som ble hentet inn, var opp til den enkelte med tilgang til kilder/informasjon. Etterretningsdoktrinen markerer et tydelig brudd med denne tradisjonen ved å fastslå som sentrale prinsipper at etterretning skal være forankret i prioriteringer og ha en effektiv ressursbruk.6 Styring av arbeidet gjennom definering av overordnede etterretningsbehov er også nødvendig for å

5 Stout & Warner 2018: 523.

6 «Sentralisert kontroll», «systematisk og veloverveid anvendelse av innhentingsmetoder» og «Notoritet og sporbarhet». Politidirektoratet 2020a: 19.

sikre at etterretningsproduktene treffer beslutningstakers behov, slik at beslutningstakeren kan handle på et bedre kunnskapsgrunnlag.

Systematisk

I etterretningsdoktrinen fastlås det at:

Etterretning er en formålsstyrt aktivitet, som består av systematisk innsamlet, analysert og vurdert informasjon om de utfordringene politiet og samfunnet står overfor. Den systematiske tilnærmingen gir politiet en god metodikk for å finne, behandle og skape mening ut av betydelige mengder informasjon om ulike trusler og problemer.7

Her etableres det at et særtrekk ved etterretningsarbeid er at det skal foregå systematisk/strukturert. Dette skiller etterretning fra mer tilfeldig, ikke-strukturert opparbeidelse av kunnskap og setter klare rammer for alle fasene av etterretningsarbeidet. For eksempel skal arbeidet i innhentingsfasen helst struktureres gjennom en innhentingsplan. Dette skal bidra til at man bruker de innhentingsmetodene som er best egnet til å besvare informasjonsbehovet, at informasjonen kommer til riktig tid,8 og at informasjonen som legges til grunn for analysearbeidet, ikke er tilfeldig eller «anekdotisk». Struktur er også viktig i analysedelen av etterretningsprosessen. En definert analyseprosess og strukturerte analyseteknikker legger til rette for kvalitet og etterprøvbarhet i etterretningsproduktene, og bidrar til å ivareta forventninger om integritet og objektivitet (se mer om dette i del III).

Eksterne forhold: Personer, grupper og fenomener

Ifølge definisjonen av etterretning er det «personer, grupper og fenomener» som skal vurderes. I doktrinen henvises det gjennomgående til samfunnet, kriminalitet og trusler, så dette må forstås som personer, grupper og fenomener («forhold») utenfor politiorganisasjonen. Etterretning er altså eksternt fokusert og handler om omgivelsene politiorganisasjonen opererer i og aktivitet som foregår der, ikke om politiorganisasjonen i seg selv eller dens interne prosesser eller forhold.9 Interne forhold er ting som operasjonsplanlegging, virksomhets-

7 Politidirektoratet 2020a: 13.

8 Politidirektoratet 2020a: 31.

9 Wheaton & Beerbower 2006.

styring eller vurdering og videreutvikling av måter politiet løser bestemte typer oppdrag på. Det dekkes således ikke av etterretning.

Etterretningsorganisasjoner som jobber med «fiender» (for eksempel militær etterretning), retter oppmerksomheten mot «trusler» – altså de aktørene det er grunn til å tro har evne og vilje til å skade de verdiene etterretningsorganisasjonen har en rolle i å beskytte. Derimot er «aktørbildet» i utøvelsen av politiets samfunnsoppdrag mer sammensatt. Politiet skal både sikre den enkelte borgers rettssikkerhet og verne samfunnet.10 Ulike typer sårbarheter ved samfunn og individ kan derfor være vesentlig for etterretningsvurderingene.

Beslutningsstøtte

Å støtte beslutninger, ved å redusere usikkerheten hos beslutningstaker, er selve hensikten med etterretning.11 Dette setter klare rammer for analysearbeidet. 12 Først og fremst innebærer det at vurderingene må passe både til beslutningstaker og til den type beslutninger som skal tas. Fordi vurderingene skal støtte beslutninger som ennå ikke har blitt tatt, og som har til hensikt å påvirke fremtidig utvikling, må de være fremtidsrettede.13 At vurderingene er fremtidsrettede, betyr ikke at de nødvendigvis har til hensikt å predikere konkrete hendelser, men at vurderingene skal være gyldige, også fremover i tid. Denne forståelsen er en sentral del av etterretningsdialogen som skal sikre etterretningsproduktenes relevans (se kapittel 15). Videre er det kritisk at etterretning er tidsriktig.14 Det betyr at analysen må leveres tidsnok til å støtte beslutningen, selv om man kunne ønske seg mer informasjon og mer tid til å jobbe med den.

Søkelyset på fremtiden er et av de viktige skillene mellom etterretningsanalytikere og for eksempel etterforskere. Vi kan ikke ha sikker kunnskap om fremtiden.15 Det betyr at å gjøre vurderinger av hvordan fremtiden blir, er noe av det vanskeligste en analytiker gjør. Å anerkjenne denne usikkerheten, aktivt forholde seg til den som analytiker og formidle den til beslutningstaker er krevende (se mer om dette i kapittel 11 og 13).

Det er ingenting som forplikter beslutningstakeren til å lese og ta inn over seg etterretningsvurderingene, da de ofte bare er ett av mange kunnskapsgrunnlag og én av mange faktorer som beslutningstakeren kan ta hensyn til. Dersom

10 Lov om politiet (politiloven) 1995 § 2.

11 Omand 2020; Lowenthal 2010; Hatlebrekke 2019.

12 Herman 2001: 12–14.

13 Politidirektoratet 2020a: 18.

14 Politidirektoratet 2020a: 19.

15 Hatlebrekke 2019.

vurderingene ikke fyller beslutningstakers behov, har de ikke relevans, og de risikerer å ikke bli brukt i det hele tatt (se kapittel 16).

Etterretning: prosess, produkt, organisasjon – og styringsmodell?

Rent språklig kan ordet «etterretning» brukes om svært ulike aspekter ved etterretning. Dette gjelder på både norsk og engelsk, og kan skape en del forvirring. Tradisjonelt har det blitt sagt at etterretning består av tre aspekter: Et produkt, en prosess og organisasjonen som utøver denne prosessen.16 Denne forståelsen er også lagt til grunn i etterretningsdoktrinen hvor begrepet etterretning blir brukt om «arbeidsprosessen, produktet som kommer ut av prosessen og om organisasjonen som utøver etterretning».17 Det er også mulig å snakke om et fjerde aspekt, nemlig etterretning som en «forretningsmodell» (business model) eller styringsmodell. Dette gjøres blant annet i Ratcliffes Intelligence-Led Policing. 18 Vi skal nå se nærmere på disse fire aspektene.

Arbeidsprosessen

Arbeidsprosessen er måten man lager etterretning på. I Etterretningsdoktrinen beskrives det som en ledelsesstyrt prosess.19 Prosessen har fire delfaser: 1) styring og prioritering, 2) innhenting av informasjon, 3) analyse og vurdering og 4) formidling.20 Disse delfasene er ofte visualisert i det såkalte «etterretningshjulet» eller «etterretningsprosessen». Den første visualiseringen av etterretningshjulet kom i boka Intelligence is for Commanders som ble utgitt i 1952.

Visualiseringen har sitt opphav i en tid hvor samlebåndsprinsippet, illustrert med tannhjulene, sto i sentrum i industrien. Denne modellen, og andre senere modeller, har blitt heftig kritisert av mange grunner. Den kanskje viktigste er at praktikere hevder at etterretningsprosessen ikke fungerer på denne stegvise måten, men er mye mer dynamisk. Likevel har modellen, eller avarter av modellen (som den norske politimodellen også er) blitt en grunnleggende ramme og en del av vokabularet som etterretningsaktiviteter diskuteres innenfor.21

16 Kent 1966.

17 Politidirektoratet 2020a: 18.

18 Ratcliffe 2016.

19 Politidirektoratet 2020a: 18.

20 Politidirektoratet 2020a: 26.

21 Rønn 2016.

Modellen til politiet går derimot lenger enn de fleste, ved at den visualiserer formålet med etterretning med et såkalt åttetall, hvor den øverste sirkelen visualiserer tiltaksprosessen.

Formidling

Analyse og vurdering

Innhenting av informasjon

Styring og prioritering

22

I en tiltaksorganisasjon som politiet gir det god mening å etablere en tydelig konseptuell sammenheng mellom etterretning og tiltak. Som påpekt av blant annet Ratcliffe er det begrenset med kunnskap om bredden i kriminalitetsforebyggende tiltak blant beslutningstakere i politiet.23 «Åttetallet» er et godt utgangspunkt for å operasjonalisere prosesser hvor etterretning brukes som grunnlag for at relevante fagmiljøer planlegger tiltak. I tillegg kan det bemerkes at både etterretningsprosessen og tiltaksprosessen starter med styring og prioritering fra beslutningstakeren.

22 Glass 1952.

23 Ratcliffe 2016.

Figur 1.1: Den første illustrasjonen av etterretningshjulet.

Produktet

Produktet etterretning er resultatet av innsamling, bearbeiding og analyse. Ofte forbindes «produktet» med en skriftlig rapport, men det kan like gjerne være en muntlig oppdatering eller en presentasjon for en arbeidsgruppe. Det finnes flere former for produkter, avhengig av hvilke etterretningsbehov som skal dekkes, og man kan klassifisere produktene etter hensikt. Å gi beslutningstakeren en situasjonsforståelse er i mange tilfeller svært nyttig, da disse produktene vil legge vekt på å svare på «hvem, hva, hvor og når».25 Dersom man også svarer

24 Politidirektoratet 2020: 52.

25 Omand 2019: 34.

Figur 1.2: Etterretnings- og tiltakshjulet.24

på «hvorfor, hvordan og med hvilket formål», vil man få et produkt som gir en forklaring. 26 Ofte har en beslutningstaker også behov for vurderinger av mulige utfall av en situasjon, med en vurdering av sannsynligheten for at det faktisk inntreffer (se mer om dette i del III). Da inneholder gjerne produktene en prediksjon, en vurdering eller en varsling. Det er alltid viktig å skille mellom hva som er innsamlet informasjon, og hva som er vurderinger.27

Som grunnlag for annen etterretningsproduksjon er det spesielt viktig å ha det doktrinen beskriver som grunnleggende etterretningsprodukter. Disse produktene er «referanserammer for tolkning av data og informasjon som blir hentet inn ved senere anledninger og for videre planlegging».28 Produktene har et langt tidsperspektiv og inneholder gjerne dybdeanalyse av bestemte temaer eller utfordringer med en prediksjon for fremtiden.29 Løpende etterretninger «beskriver pågående utvikling og knyttes ofte til saker eller operasjoner». Grunnleggende etterretning bidrar til å støtte opp om løpende etterretning ved å gi en bedre forståelse av trusler og utfordringer som dukker opp, og dermed gi grunnlag for å levere riktig kvalitet til riktig tid. Måletterretning gir vurderinger «om hvilke mål som bør prioriteres, når og hvor».30

Etterretningsproduktene i politiet er kjennetegnet ved stor spennvidde, hva angår både tematikk, formål og analysemetode. Produktene gir støtte fra taktisk til strategisk nivå, i hele den tematiske bredden i samfunnsoppdraget, i ordinære og ekstraordinære situasjoner, lokalt og nasjonalt. Dette gjør det nødvendig med stor fleksibilitet med hensyn til produkttyper og evne til tilpasning av disse.

Etterretning har ikke et uttrykt metodologisk eller vitenskapsteoretisk standpunkt.31 Det innebærer at bruk av visse analysemetoder eller visse måter å hente inn informasjon på ikke er avgjørende for om noe er etterretningsanalyse eller ikke. Begrepsbruk, data og analysemetoder må tilpasses den tematikken man skal analysere. Dette vil være ulikt for forskjellige temaer og i forskjellige organisasjoner.

De tematikkene man lager etterretningsanalyser om i politiet, vil for det meste handle om mennesker og deres interaksjoner, på individ-, gruppe- og samfunnsnivå. Det betyr at det er menneske- og samfunnsvitenskapene som

26 Omand 2019: 35.

27 Politidirektoratet 2020a: 39.

28 Politidirektoratet 2020a: 19.

29 Hulnick 2006: 964.

30 Politidirektoratet 2020a: 19.

31 Hvorvidt etterretningsdoktrinen, tilsiktet eller utilsiktet, legger epistemologiske rammer for etterretningsarbeidet, er en annen diskusjon. Se f.eks. Vestby 2018.

pia therese jansen, espen unneberg og otto trønnes

gir teoretiske og metodologiske rammeverk for de analysene man gjør. I praksis betyr dette at man kan og bør hente inspirasjon fra fag som psykologi, sosiologi, kriminologi og statsvitenskap (se mer om dette i kapittel 13).

Organisasjonen

Organisasjonen etterretning er de avdelingene eller menneskene i politiet som driver med etterretning. De normale kjerneoppdragene for en etterretningsorganisasjon er innhenting av informasjon, analyse av informasjonen og produksjon av etterretning, i tillegg til ledelses- og styringsfunksjoner som koordinerer og styrer disse oppdragene. Ofte har organisasjonen en struktur etter delfasene i etterretningshjulet, med innhentingsavdeling(er), analyseavdeling og koordineringsavdeling. Den kan også være organisert på andre måter, for eksempel geografisk eller tematisk. Et eksempel kan være en etterretningsgruppe som jobber med uteliv og som har både ledelse, innhenting og analyse i ett avsnitt.

Ofte har etterretningstjenester hatt helt andre oppdrag i tillegg til kjerneoppdragene sine.32 Dette gjelder også etterretningsseksjoner (o.l.) i norsk politi. Særlig har skjult etterforskning vært en aktivitet som mange etterretningsavdelinger har hatt som et av sine oppdrag.

Styringsmodell?

Politiets samfunnsoppdrag som formulert i politiloven beskriver at en av oppgavene til politiet skal være å forebygge kriminalitet,33 et element som nå er beskrevet som politiets primærstrategi.34 Politiet har over tid endret fokus fra å være en reaktiv etat, som undersøker saker som har skjedd, til å i større grad være en proaktiv etat som skal hindre at kriminalitet oppstår. Behovet for å jobbe mer kunnskapsstyrt var fremhevet i den nasjonale strategien som Politidirektoratet lanserte i 2007. Prosjektet for å danne et felles rammeverk for etterretning var først på plass i 2013,35 noe som resulterte i etterretningsdoktrinen et år senere.

I samme periode har politiet som etat fått mer sentral styring, og effektivitet og sentralisering har blitt viktige elementer.36 Behovet for å styre etaten for å få «mest mulig politi for pengene» var i sentrum. Men på hvilket grunnlag

32 Stout & Warner 2018.

33 Lov om politiet 1995 (politiloven) § 1.

34 Politidirektoratet 2020b.

35 Hustveit 2021.

36 Gundhus 2014; Sørli & Larsson 2018.

skal etaten prioritere? Ratcliffe argumenterer for at etterretning, i form av «Intelligence-Led Policing» (ILP), gir denne beslutningsstøtten som grunnlag for å fordele ressurser og dermed gir et mer «forretningsmessig» grunnlag for å forebygge kriminaliteten.37 Etterretning kan dermed ses som en styringsmodell innenfor «New Public Management»-tankegangen. Noen norske forskere beskriver at etterretning må ses som en styringsmodell også i Norge – «Because the doctrine is based on ideas that redefine the established understanding of the police role, and introduce a new division of responsibility and work, it should be seen as a new management concept rather than as a new strategy».38 Styringsmodell nevnes derimot ikke i den norske etterretningsdoktrinen, og det er vanskelig å se at det er en like sterk tanke om at etterretning skal være en styringsmodell som Ratcliffe, eller som Gundhus et al. beskriver det. Etterretning er heller ikke omtalt som en styringsmodell i dokumentene som beskriver omorganiseringen av norsk politi fra 2017.39 Dersom etterretning skal være styringsmodell, må etterretningsorganisasjonen og resten av politiorganisasjonen tilpasses den måten å styre på.

Juridiske rammer for etterretning

Etterretning har ikke en juridisk definisjon i politiet, men er et fagbegrep.40 Deler av virksomheten gjør politiet som del av sin generelle handlefrihet (blant annet en del innhenting av informasjon). Det betyr ikke at det ikke finnes lovregulering – etterretning har en lang rekke juridiske rammer for hvordan det kan og skal gjøres. Dette inkluderer politiregisterloven, politiregisterforskriften, straffeprosessloven, politiloven og forvaltningsloven, som regulerer innhenting, lagring, bruk og deling av informasjon.41 De juridiske rammene er dermed en viktig del av hva etterretning er, og hvordan det kan utøves, i politiet. Etterretningsanalytikere må ha en god grunnleggende forståelse av i hvilke sammenhenger dette får betydning, og ved hvilke problemstillinger det er nødvendig å søke råd fra juridisk kompetanse. I dette kapittelet tar vi for oss innhenting av informasjon, deling omtales i kapittel 5.

Informasjon til bruk i etterretningsanalyse hentes inn fra mange ulike kilder. En del av disse er åpne og tilgjengelig for alle, men mye av den informa-

37 Ratcliffe 2016.

38 Gundhus et al. 2021: 4.

39 Politidirektoratet 2017.

40 Politidirektoratet 2020a: 58.

41 Politidirektoratet 2020a: 22.

sjonen som brukes i etterretningsanalyse, har politiet eksklusiv tilgang til. I utgangspunktet har politiet adgang til å samle inn og behandle informasjon fra ikke-lovfestede innhentingsmetoder til en rekke formål, herunder til bruk i etterretning. Dette innebærer at en politipatrulje som snakker med en person eller bilder fra en spaningspost kan brukes i etterretningsanalyser. De lovfestede innhentingsmetodene (som for eksempel kommunikasjonskontroll eller ransaking) kan kun brukes når det er igangsatt etterforskning

Grunnleggende for å avgjøre om innhentingsvirksomheten er å regne som etterforskning, er formålet med den. Etterforskningsformålet er beskrevet i straffeprosessloven.42 Riksadvokaten poengterer: «Er formålet å avklare om straffbart forhold finner eller har funnet sted, og i tilfelle hvor når og hvem som er ansvarlig, er virksomheten å anse som etterforskning.»43 Dette kan også ha betydning for i hvilken grad man kan bruke ikke-lovfestede innhentingsmetoder. All innhenting av informasjon om personer eller grupper utover korte, innledende undersøkelser er å regne som etterforskning.44 Om innhentingen er å regne som etterforskning, har betydning for hvem som har ansvaret for virksomheten, og hvilket regelverk som regulerer den.45

Etterretningsarbeid krever dermed kontinuerlige juridiske vurderinger for å unngå at man ubevisst går over i virksomhet som er regulert som etterforskning. Etterretningsdoktrinen anbefaler at etterretningsfunksjonen har nær kontakt med påtalemyndigheten, som har ansvaret for disse vurderingene. Det er viktig at påtalemyndigheten kontaktes tidlig nok, så de kan settes i stand til å vurdere når informasjonsinnhentingen er etterforskning.

Informasjon som er hentet inn i forbindelse med etterforskning og dermed allerede ligger i systemene, kan ofte brukes i etterretningsanalyse, men det er viktig å være oppmerksom på at det finnes unntak fra dette.46

42 Lov om rettergangsmåten i straffesaker 1981 (straffeprosessloven) § 226.

43 Riksadvokaten 1999: 3.

44 Riksadvokaten 1999: 3.

45 Politidirektoratet 2020a: 58.

46 Utgangspunktet i lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten 2010 (politiregisterloven) § 4 er at informasjonen skal brukes til det formål den er hentet inn for, men i tillegg kan informasjonen normalt benyttes til andre politimessige formål. Dette utgangspunktet begrenses imidlertid av andre regler – dette gjelder for eksempel for kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning, jf. straffeprosessloven § 216 i. Man skal også være oppmerksom på at kun det som er hentet ut av sikringsfiler og gjort til en del av sakens dokumenter, kan benyttes. Gjennomgang av sikringsfiler anses som straffeprosessuell ransaking. Også for informasjon som stammer fra infiltrasjon og provokasjon, gjelder det begrensninger, jf. RA 2/2018.

Etterretningsanalyse i politiet er en fagbok for deg som jobber med, eller har lyst til å jobbe med, kunnskapsproduksjon som beslutningsstøtte til prioritering og utøvelse av politiarbeid. Boken er også relevant for deg som bruker kunnskap om kriminalitetsutfordringer som støtte for din tjenesteutøvelse, og som ønsker å forstå prosessene som ligger bak etterretningsenhetens produkter og vurderinger.

Boken er utarbeidet både som en praktisk guide til analysearbeid, og som grunnlag for refleksjon rundt utøvelse av etterretningsfaget. Den tar høyde for at etterretningsanalyse ikke er et ferdigutviklet fag i politiet, men har kommet langt nok til at det er på tide å gjøre opp status og beskrive god praksis og sentrale problemstillinger, samt undersøke hvordan faget burde utvikles videre.

Redaktørene for boken er Espen Bjella Unneberg, Pia Therese Jansen og Otto Trønnes, som alle har lang erfaring med praktisk etterretningsanalysearbeid og etterretningsfaglige problemstillinger. Boken er en artikkelsamling med bidrag fra både praksisfeltet og akademia.

ISBN 978-82-15-06107-8