2.1. La gouvernance métropolitaine
À mesure que les grandes villes se sont développées au-delà de leurs frontières politiques et électorales historiques, leur gouvernance est devenue plus complexe et plus fragmentée, avec une multitude de gouvernements locaux, d’autorités, d’agences et d’intérêts qui n’ont pas été pensés et développés à l’origine pour fonctionner à l’échelle métropolitaine. Cette gouvernance se caractérise par un partage des pouvoirs, avec des niveaux de légitimité et de transparence variables. Il existe de nombreux modèles de gouvernance métropolitaine, et aucun ne pourrait convenir à toutes les métropoles. Chaque aire métropolitaine a ses particularités et sa forme de gouvernance. Comme l’indiquent le rapport GOLD IV et d’autres rapports24, on distingue en général quatre grands modèles de gouvernance métropolitaine en fonction du type d’organisation institutionnelle en place, allant de modèles de gouvernance rigide à souple25 : • Structures ou autorités métropolitaines créées expressément pour faire face aux défis métropolitains (à un ou deux échelons) ; • Agences métropolitaines sectorielles pour gérer ou planifier un seul type de services (transports publics, protection de l’environnement, police, etc.) ; • Coordination verticale, avec des politiques métropolitaines qui sont non pas menées par un organisme métropolitain, mais par d’autres échelons de gouvernement préexistants (région, province, comté, etc.) ; • Modèles moins institutionnalisés (coordination souple ou informelle) basés sur la coopération volontaire des municipalités, par le biais d’associations de municipalités ou d’une planification stratégique. Chaque modèle a ses avantages et ses inconvénients. La plupart des régions métropolitaines sont cependant des hybrides qui associent les caractéristiques de différents modèles de gouvernance, en raison de leur complexité géographique, du statut des agences responsables de la prestation des services ou parce qu’elles dépendent de structures de gouvernance situées à la fois au-dessus et
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au-dessous d’elles. Les aspects positifs et négatifs de ces différents types de gouvernance métropolitaine sont objets de débat, mais cette publication les examine sous l’angle de la mise en œuvre des ODD26. L’élaboration d’agendas urbains durables et le modèle de gouvernance métropolitaine sont associés à différents concepts. Le premier modèle, celui des gouvernements métropolitains, ne garantit pas en soi la mise en œuvre efficace des ODD, surtout lorsque les mécanismes contraignants sont insuffisants (ce qui est souvent le cas dans le modèle à deux échelons27). En d’autres termes, le fait que ces institutions n’aient pas de pouvoirs exclusifs, dans des domaines clés tels que les infrastructures, est une faiblesse. La gestion des autoroutes, des chemins de fer, des ports et des aéroports, relève généralement de la responsabilité de l’État central ou des collectivités territoriales – CT (États fédérés et régions). Le manque d’autonomie fiscale des institutions métropolitaines est également un obstacle. Ceci est d’autant plus problématique si l’on considère que les dépenses municipales par habitant ont tendance à être plus élevées dans les aires métropolitaines, en raison de la nature des services (comme les transports publics et la collecte des déchets, etc.). Dans la plupart des cas, le financement des institutions provient de plusieurs sources, principalement des transferts réalisés par d’autres niveaux de gouvernement et des impôts. En France, les nouvelles métropoles jouissent d’une plus grande autonomie financière (fiscalité propre), alors qu’au RoyaumeUni les fonds leurs sont affectés directement par l’État central28. Pouvoir compter sur des recettes autonomes (impôts et redevances) et avoir la capacité de prélever des impôts crée une plus grande autonomie fiscale que de dépendre des transferts intergouvernementaux, qui ne sont pas forcément anticipables. Ces derniers limitent notamment la capacité des institutions métropolitaines à décider de leur futur29. Lorsque les métropoles manquent de capacités, leurs actions sont souvent contournées par les municipalités (à Barcelone et à Montréal30) ou par le gouvernement central (à Bangkok31). Il faut
RAPPORT THÉMATIQUE GOLD V