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ISBN 84-8456-699-4

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EL PARTICULAR EN LA GESTIÓN URBANÍSTICA

MARÍA FUENSANTA GÓMEZ MANRESA Profesora Doctora de Derecho Administrativo Universidad de Murcia

tirant lo b anch Valencia, 2006

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A mi madre por todo, a mi padre in memorian A AndrĂŠs, Pablo e Irene

ÍNDICE Prólogo ...................................................................................................

I Nota Preliminar ................................................................................... XXXIII Abreviaturas utilizadas .......................................................................

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INTRODUCCIÓN I. LA STC 61/1997 COMO CAUSA ORIGINARIA DEMANDANTE DE ESTE ESTUDIO ...................................................

II. LA COMPLEJA CONCURRENCIA COMPETENCIAL DE LA NUEVA REGULACIÓN URBANÍSTICA ........................

III. EL PARTICULAR COMO SUJETO DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA. NOCIONES ..............................................................

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Capítulo preliminar LA PRESENCIA DEL PARTICULAR EN LOS PRESUPUESTOS DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA (I). EL PRINCIPIO RECTOR DE EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS ENTRE LOS PROPIETARIOS AFECTADOS POR LA GESTIÓN URBANÍSTICA (II) I. LA PRESENCIA DEL PARTICULAR EN LOS PRESUPUESTOS DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA .................................

1. Planeamiento específico .......................................................

2. El cumplimiento de la programación y del orden de prioridades por el particular y su devaluación práctica ...................

3. El proyecto de urbanización ..................................................

3.1. Concepto, naturaleza y régimen jurídico del proyecto de urbanización ...................................................................

3.2. Regulación autonómica. Singularidades destacables ..

4. La delimitación de las unidades o polígonos de actuación y el supuesto de actuación asistemática o aislada ....................

II. EL PRINCIPIO RECTOR DE EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS ENTRE LOS PROPIETARIOS AFECTADOS POR LA GESTIÓN URBANÍSTICA ........................

1. El principio de equidistribución ...........................................

2. Especial consideración de las cesiones obligatorias ...........

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ÍNDICE

3. Técnicas para hacer efectivo el derecho/deber de equidistribución del particular. Especial consideración del aprovechamiento urbanístico y de las transferencias de éste...

3.1. Referencia estatal del aprovechamiento urbanístico ...

3.2. Referencia autonómica del aprovechamiento urbanístico..

3.2.1. Los aprovechamientos objetivo, subjetivo y medio en Andalucía, Aragón y Extremadura .................

3.2.2. Los aprovechamientos objetivo, subjetivo y tipo de la Comunidad Valenciana ..................................

3.2.3 El aprovechamiento urbanístico o real, privativo o susceptible de apropiación y tipo de Castilla-La Mancha .................................................................

3.2.4. Los aprovechamientos privatizable, medio y privado en Cantabria ...............................................

3.2.5. Los aprovechamientos tipo y medio en la Comunidad Foral de Navarra ..........................................

3.2.6. Los aprovechamientos global y medio de Canarias 3.2.7. El aprovechamiento medio en Castilla y León, y La Rioja .....................................................................

3.2.8. El aprovechamiento urbanístico en Cataluña ....

3.2.9. El aprovechamiento tipo en Galicia ....................

3.3. Regulación autonómica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico ...................................................

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Capítulo I LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LOS SISTEMAS TRADICIONALES DE GESTIÓN URBANÍSTICA: COMPENSACIÓN, COOPERACIÓN Y EXPROPIACIÓN I. LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN. CONCEPTO Y CLASES..

II. ELECCIÓN DEL SISTEMA DE ACTUACIÓN, PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN Y MODIFICACIÓN DEL MISMO...

III. LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LOS DISTINTOS SISTEMAS DE GESTIÓN ..............................................

1. Consideraciones previas .......................................................

1.1. La Sentencia “La Scala” y su limitada incidencia en los distintos tipos de gestión urbanística en Derecho español 1.2. Situaciones jurídicas genéricas de los particulares intervinientes en la gestión urbanística reguladas por el Derecho registral ............................................................

1.2.1. Supuestos en que el particular tiene limitada la capacidad de obrar o se encuentra en paradero desconocido ...........................................................

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ÍNDICE

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1.2.2. Supuestos de propiedad litigiosa ........................

1.2.3. Supuestos de falta de inmatriculación de fincas y de inscripción a favor de quien no es titular .......

1.2.4. Supuestos de titularidades limitadas, derechos y gravámenes inscritos sobre las fincas de origen...

2. El sistema de compensación ................................................

2.1. Procedimiento de constitución de la junta de compensación ..................................................................................

2.2. El proyecto de compensación .........................................

2.2.1. Contenido del proyecto de compensación ............

2.2.2. Tramitación del proyecto de compensación y efectos de su aprobación ............................................

2.3. Los estatutos y las bases de actuación .........................

2.4. Obligaciones de los propietarios integrados en la junta de compensación y los deberes y facultades de ésta .........

2.5. Recursos de los miembros de la junta de compensación frente a los acuerdos de ésta .........................................

2.6. Críticas formuladas a la regulación estatal del sistema de compensación: su complejidad y lentitud ................

2.7. Regulación autonómica del sistema de compensación...

2.7.1. La reproducción básica de la legislación estatal y las excepciones de las Leyes valenciana, madrileña y andaluza, y de los Decretos Legislativos castellano-manchego y catalán .................................

2.7.2. Las singularidades genéricas más destacables referidas a la promoción de la iniciativa privada, la simplificación y flexibilización procedimental 3. El sistema de cooperación ....................................................

3.1. Regulación jurídica y características de este sistema: su subsidiariedad ...............................................................

3.2. La reparcelación .............................................................

3.2.1. Concepto, objetivos y contenido —especial referencia a los derechos y obligaciones del particular—..

3.2.2. Procedimiento para la tramitación del proyecto de reparcelación ........................................................

A) Procedimiento general. Relevancia del particular como titular de finca reparcelable .......

B) Procedimientos abreviados: la reparcelación voluntaria y la simplemente económica. Persistencia de la relevancia del particular en estas dos modalidades reparcelatorias ........

3.3. Las asociaciones administrativas de cooperación de los particulares en la tarea urbanizadora ..........................

3.4. Regulación autonómica: una reproducción, con algunas matizaciones, de la legislación estatal a excepción del

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ÍNDICE

Decreto legislativo catalán, y las ausencias reguladoras de este sistema en el Decreto Legislativo castellanomanchego y la Ley valenciana .......................................

4. La expropiación forzosa como sistema de gestión urbanística 4.1. Regulación jurídica, características y concepto del sistema excepcional de expropiación .....................................

4.2. Garantías del particular expropiado: la exigencia de causa expropiandi, la reversión y su contenido, y la retasación potestativa ...................................................

4.3. Regulación autonómica del sistema de expropiación forzosa .................................................................................

4.3.1. Generalizada reproducción de la legislación estatal, con matizaciones, a excepción del Decreto Legislativo castellano-manchego y de la Ley valenciana .....................................................................

4.3.2. Referencia singular a la gestión indirecta del sistema expropiatorio en la legislación andaluza ..

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Capítulo II LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN OTRAS FORMAS DE GESTIÓN REGULADAS EN LA NORMATIVA AUTONÓMICA (I). LA INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR EN LAS ACTUACIONES ASISTEMÁTICAS O AISLADAS EN SUELO URBANO (II). LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LA GESTIÓN Y EL MANTENIMIENTO DEL TEJIDO URBANO EXISTENTE MEDIANTE EL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DE CONSERVACIÓN Y DE REHABILITACIÓN (III) I. LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN OTRAS FORMAS DE GESTIÓN REGULADAS EN LA NORMATIVA AUTONÓMICA .........................................................................

1. Formas de gestión privada ...................................................

1.1. El sistema de concierto de Canarias, Castilla y León, Galicia y Murcia .............................................................

1.2. El sistema de reparcelación de Cataluña: las modalidades de compensación básica y por concertación ............

1.3. Formas de gestión de tipo concesional ..........................

1.3.1. El sistema de concesión de obra urbanizadora de Aragón, Cantabria, Galicia y La Rioja ...............

1.3.2. El sistema de concurrencia de Castilla y León, y Murcia ..................................................................

1.3.3. El sistema de ejecución empresarial de Canarias...

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ÍNDICE

1.3.4. La gestión por “agente urbanizador” particular en Valencia y Navarra ..............................................

1.3.5. La concesión a urbanizador particular, como agente gestor por adjudicación de la ejecución de un programa de actuación urbanizadora, en CastillaLa Mancha y Extremadura ..................................

1.4. El sistema de cesión de viales de Cantabria y Galicia...

2. Formas de gestión mixta y/o pública ...................................

2.1. El sistema de ejecución forzosa de Aragón, Canarias, Madrid y Navarra ..........................................................

2.2. El sistema de reparcelación de Cataluña: las modalidades de cooperación y de sectores de urbanización prioritaria ................................................................................

2.3. El sistema de ocupación directa de la Región de Murcia...

II. LA INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR EN LAS ACTUACIONES ASISTEMÁTICAS O AISLADAS EN SUELO URBANO CONSOLIDADO ...........................................................

1. Regulación estatal de las actuaciones asistemáticas ........

2. Regulación autonómica de las actuaciones asistemáticas.

Especial consideración de los deberes de urbanización y de edificación del propietario ....................................................

III. LA PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LA GESTIÓN Y EL MANTENIMIENTO DEL TEJIDO URBANO EXISTENTE MEDIANTE EL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DE CONSERVACIÓN Y DE REHABILITACIÓN .................

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Capítulo III LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS COLABORADORAS: INSTRUMENTOS ASOCIATIVOS DE PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LA GESTIÓN URBANÍSTICA I. CONCEPTO, NATURALEZA Y CLASES. ESPECIAL REFERENCIA A LAS ENTIDADES DE CONSERVACIÓN .........

II. PROCEDIMIENTO DE CONSTITUCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS COLABORADORAS .................................................................................

III. REGULACIÓN AUTONÓMICA DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS COLABORADORAS. SINGULARIDADES DESTACABLES ........................................................................

1. La comisión gestora del sistema de ejecución forzosa en Navarra y Aragón ..................................................................

2. La agrupación de interés urbanístico en Castilla-La Mancha, Extremadura y Valencia ......................................................

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ÍNDICE

3. La entidad urbanística de gestión del sistema de concierto en Canarias y Galicia: exigencia participativa de la totalidad de los propietarios .....................................................................

4. Las juntas de reparcelación en la Comunidad Foral de Navarra ..........................................................................................

5. Las entidades urbanísticas colaboradoras en Andalucía, Aragón, Cantabria, Cataluña, Murcia y Navarra ...............

6. Las entidades urbanísticas colaboradoras en Castilla y León: una completa regulación legal y reglamentaria ..................

7. Las entidades de conservación de las obras de urbanización en Andalucía, Asturias, Canarias, Galicia y Madrid .........

8. Las entidades urbanísticas de conservación en Extremadura: supuestos excepcionales .......................................................

9. Recapitulación ......................................................................

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Capítulo IV LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS COMO INSTRUMENTO NEGOCIAL DE PARTICIPACIÓN DEL PARTICULAR EN LA GESTIÓN URBANÍSTICA: DESDE UN URBANISMO DE CIUDAD HACIA LA URBANIZACIÓN PRIVADA (LA CIUDAD PRESCINDIBLE) I. ORÍGENES Y CAUSAS DEL CONVENIO URBANÍSTICO. LA FACULTAD DE NEGOCIAR ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y EL PARTICULAR: LA EXPROPIACIÓN FORZOSA Y EL FOMENTO DE LA URBANIZACIÓN ..........................

II. LA POSITIVACIÓN EN LA LEY DEL SUELO DE 1976 Y EN LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS SIGUIENTES DEL PRINCIPIO PREFERENCIAL DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA DEL PARTICULAR Y LA SUBSIDIARIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: EL URBANISMO CONCERTADOY LA PROLIFERACIÓN DE CONVENIOS ANTE UNA AUSENCIA REGULADORA DE ESTA CATEGORÍA URBANÍSTICA ..............................................................................................

III. LA JURISPRUDENCIA COMO FUENTE RELATIVA DE CONOCIMIENTO DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS EN LA MEDIDA QUE REFIERE SOLAMENTE LOS SUPUESTOS AFORADOS ............................................................

1. Delimitación conceptual, tipología y naturaleza modulada del convenio urbanístico .......................................................

2. Los límites de los convenios urbanísticos: la indisponibilidad de potestades administrativas, el cumplimiento de la normativa vigente y el respeto de los estándares urbanísticos...

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ÍNDICE

3. La presencia condicionada del contrato civil en los convenios urbanísticos a efectos de la protección del interés del particular 4. Cuestiones sobre la impugnación del convenio urbanístico por el particular: la necesaria vigencia del principio de contradicción en el procedimiento, la correcta delimitación del objeto y la legitimación del interesado ................................

5. El particular ante el control jurisdiccional de la actuación administrativa convencional: el ejercicio discrecional de potestades administrativas, la interpretación de los convenios y la valoración de la prueba ..................................................

IV. LA NUEVA Y VIGETE REGULACIÓN AUTONÓMICA DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS EN LAS LEYES DE ANDALUCÍA (7/2002), ARAGÓN (5/1999) ASTURIAS (DECRETO LEGISLATIVO 1/2004), CANARIAS (DECRETO LEGISLATIVO 1/2000), CANTABRIA (2/2001), CASTILLA-LA MANCHA (DECRETO LEGISLATIVO 1/2004), CASTILLA Y LEÓN (5/1999), GALICIA (9/2002), LA RIOJA (10/1998), MADRID (9/2001), MURCIA (DECRETO LEGISLATIVO 1/ 2005), NAVARRA (35/2002) Y VALENCIA (16/2005).

PREMISAS NORMATIVAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA CATEGORÍA JURÍDICA DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS ............................................................................

1. Consideraciones comparativas formales de las regulaciones legales autonómicas de los convenios urbanísticos ............

2. Diversidad de convenios urbanísticos: criterios clasificatorios y referencias tipológicas expresas contenidas en la normativa autonómica ...............................................................

3. Conceptos legales y naturaleza de los convenios urbanísticos de gestión ..............................................................................

4. Contenido, régimen jurídico y límites de los convenios urbanísticos de gestión .................................................................

5. Celebración y perfeccionamiento de los convenios urbanísticos de gestión. La exigencia de publicidad ...........................

6. Recapitulación y consideración final: la admisión generalizada del convenio urbanístico culmina la desnaturalización del plan, entrega materialmente el urbanismo al particular, y convierte a la ciudad en una realidad prescindible .............

Capítulo V EL PARTICULAR, LA GESTIÓN URBANÍSTICA Y EL DERECHO REGISTRAL I. CONSIDERACIONES PREVIAS: EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE LA PROPIEDAD COMO COMPETENCIA

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ÍNDICE

EXCLUSIVA ESTATAL Y GARANTÍA NECESARIA PARA LA PUBLICIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA DE LOS INTERESES URBANÍSTICOS DEL PARTICULAR .....................

II. ACTOS Y TÍTULOS INSCRIBIBLES EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD .......................................................................

1. El “numerus apertus” de los actos urbanísticos inscribibles en el Registro y su breve ampliación en la normativa autonómica. Los principios de rogación y voluntariedad ...............

2. La necesidad de formalizar los actos urbanísticos mediante título y la calificación de éste para su inscripción registral III. EXPOSICIÓN DE LOS DISTINTOS TIPOS DE ASIENTOS REGISTRALES .........................................................................

1. Actos de gestión urbanística sujetos a inscripción .............

1.1. Inscripción de los proyectos de equidistribución ..........

1.2. Inscripción de las expropiaciones urbanísticas ............

1.3. Inscripción de las cesiones obligatorias ........................

1.4. Inscripción del aprovechamiento urbanístico ...............

1.5. Inscripción de las obras nuevas .....................................

2. Referencia de actos impropios de la gestión urbanística sujetos a inscripción: actos de parcelación precursores de una hipotética gestión, transmisiones sujetas a tanteo y retracto como mecanismo previo a la posible actuación gestora en áreas delimitadas a este efecto, y la adjudicación en régimen de venta forzosa como consecuencia del incumplimiento de los deberes urbanísticos de ejecución del planeamiento ..........

3. Actos sujetos a anotación preventiva ..................................

3.1. Anotaciones preventivas dictadas en procedimiento administrativo de disciplina de la gestión urbanística ...

3.2. Anotaciones preventivas ordenadas en un proceso contencioso-administrativo sobre actuaciones de gestión urbanística .....................................................................

4. Actos sujetos a nota marginal .............................................

4.1. Nota marginal acreditativa de la adquisición del aprovechamiento urbanístico en sede de gestión ....................

4.2. Referencia de actos impropios de la gestión urbanística sujetos a nota marginal: los actos de parcelación, las condiciones impuestas sobre una determinada finca, la inclusión de ésta en el Registro de Solares y Terrenos sin urbanizar, y la declaración de venta forzosa ................

Bibliografía ...........................................................................................

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PRÓLOGO 1. María Fuensanta Gómez Manresa obtiene laudativamente el doctorado universitario en septiembre de 2005 con la lectura y defensa de esta monografía titulada El particular en la gestión urbanística. En ella se encuentra escondido un lustro de estudio teórico y vivencia práctica en la Gerencia de Urbanismo, como funcionaria sin responsabilidad alguna de dirección política o administrativa, del Ayuntamiento de Lorca. Esta vivencia urbanística ha enriquecido de modo especial a la autora por varias circunstancias: los 1.675 km2 del término hacen de este municipio el segundo de mayor superficie de todos los españoles, después de Cáceres; mientras que la población, no obstante, sólo alcanza la cifra en 2005 de 87.153 personas y, en consecuencia, la media se detiene en los 52 habitantes por km2. Estos datos adquieren una relevancia especial a efectos de lograr una planificación urbanística por la dispersión de los asentamientos de la población vecinal, pero sobre todo porque su ubicación costera ha comenzado ya a convertirlo, junto con sus limítrofes de la provincia de Almería, en el último Eldorado del Mediterráneo español para las grandes y pequeñas sociedades inmobiliarias nacionales y extranjeras. Y hay que adjuntar la presunción de que este proceso urbanizador irreversible es y será aceptado por una población diezmada por las sequías y los bajos precios de los productos agrícolas, que secularmente han impedido su crecimiento demográfico y empujado a la emigración para sobrevivir. Ahora bien, la riqueza inmediata viene aparejada de la barbarie urbanística, de la destrucción despiadada del litoral, de los lugares protegidos, de la fauna y de la flora, de la especulación desmesurada y en definitiva de la corrupción urbanística generalizada; y sólo las dimensiones de estos fenómenos, ya del desarrollo urbano positivo y como de los negativos mencionados, resultan impredecibles de cuantificar. Así ha venido sucediendo en los municipios costeros y continuará produciéndose si la regulación legal vigente se mantiene, los poderes públicos no depuran su debilidad y, en su caso, su complicidad con los intereses privados y se arman con los principios y

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ANTONIO MARTÍNEZ MARÍN

valores garantes del interés general, y sobre todo si la mayoría de los habitantes permanecen pasivos ante las agresiones a sus derechos privados y públicos. La autora, embutida como Jonás en las vísceras de este gran pez, siente la necesidad de profundizar en el conocimiento jurídico del urbanismo y no encuentra otro modo más adecuado que su estudio doctoral.

2. El particular en la gestión urbanística es la materia seleccionada como objeto de investigación y lo ha sido por tres razones conjuntivas que el convencionalismo semántico posibilita concretarlas en una de naturaleza personal, otra de carácter legal y la última de índole doctrinal. La primera de éstas se engarza con la elemental e imprescindible separación jurídica milenaria que el trascurso de los tiempos ha mantenido: dos intereses, el general y el particular; dos derechos, el público y el privado; y sus dos consiguientes personas titulares, la individual y la colectiva.

Ulpiano, en su célebre definición jurídica, ya distinguía estos dos derechos y sus correspondientes intereses: “Duae sunt positionae publicum at privatum; ius publicum est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem”; y Montesquieu, en su inmortal Del espíritu de las leyes (libro primero, capítulo III), reitera la dualidad de los dos derechos y de las respectivas relaciones personales: “Las leyes que regulan las relaciones entre los gobernantes y gobernados integran el Derecho Político y las que establecen las de los particulares entre sí constituyen el Derecho Civil”. Nuestra cultura occidental ha mantenido esta dualidad como obvia y necesaria, y aunque pensamientos políticos enfrentados hayan propugnado su supresión en favor del monopolio de una de las dos partes —interés, derecho, persona— , otros, incluso, han propugnado no sólo su coexistencia sino su necesaria armonía. Ihering —a quien Sosa Wagner, en el generoso obsequio de su espléndida galería de los Maestros alemanes del Derecho público (manejo mi deleitada edición de 2002) y rompiendo la metodología iuspublicista de la obra, dada la relevancia mundial de este iusprivatista, le sitúa en lugar destacado y de nuevo le reitera el reconocimiento de constructor de un propio sistema creativo aunque, y como consecuencia, inacabado del Derecho— es el autor más representativo de esta revolucionaria y

PRÓLOGO

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grandiosa concepción. El principio de la solidaridad o interdependencia entre ambos intereses y correspondientes derechos se encuentra en la obra del jurista alemán, y de modo especial, en sus libros La lucha por el Derecho (Der Kampf ums Recht, 1872) y El fin del Derecho (Der Sweck im Recht, 1877-1880). La referencia de este pensamiento selecto la limitaré a estas seleccionadas citas ilustrativas: “El hombre lucha, pues, por el Derecho todo, defendiendo su derecho personal en el pequeño espacio en que lo ejerce”, y ésta aseveración es la respuesta esperada al interrogante formulado: ¿Cómo el que no está acostumbrado a defender valientemente su derecho personal, va a sentirse impulsado a sacrificar voluntariamente sus bienes y su vida por la salud pública? Y de ahí su conclusión coherente: “Los que defienden el Derecho privado son los únicos que pueden luchar por el Derecho público y por el Derecho de gentes”. Este mismo pensamiento se reitera en el segundo de los libros citados en el epígrafe titulado expresamente “Solidaridad entre los intereses de la sociedad y los del individuo” y que viene a esculpirse en esta lapidaria frase: “El Estado es el individuo mismo” (manejo mis textos juveniles publicados por la Editorial argentina, pág. 61; y en 1978, pág. 269). He aquí pues mi traslación de esta coexistencia armónica de los dos protagonistas al Derecho urbanístico: La Corporación municipal establece el plan y el particular, bajo su control, lo ejecuta. Esta conjunción personal determina y conduce este estudio que, por una obligada delimitación temática, se ocupa del protagonista privado de la gestión urbanística; pero que a la postre trasluce también los otros dos elementos de este trípode predicado.

La sustitución del urbanismo estatal por el autonómico ha producido todo un nuevo y acantonado régimen. La proliferación de leyes y, en su caso, normas reglamentarias con su jurisprudencia correspondiente y su esperada doctrina en cada una de las Comunidades Autónomas provoca el desafío del análisis comparativo. Los textos normativos respectivos, con sus semejanzas y diferencias cuantitativas, obligan a su complejo y pormenorizado estudio a fin de conocer la regulación jurídica de uno de sus protagonistas y poder ofrecerla de modo unitario. Este acantonamiento urbanístico del suelo ha sido, en mayor o menor medida, consecuencia inmediata de la STC 61/1997 y de su singular

IV

ANTONIO MARTÍNEZ MARÍN

interpretación expansiva de la competencia exclusiva autonómica, de la reducida concepción de las materias sectoriales atribuidas al Estado, y de la anulada atribución estatal para legislar derecho supletorio en los supuestos de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, ...todavía no desarrolladas ni ejercidas de modo acabado en el momento actual. Esta Resolución jurisprudencial es parcialmente responsable de la múltiple, urgente, e inacabada legislación autonómica y de la suplencia de un Derecho estatal especialmente anacrónico a fuer de preconstitucional. La autora da cuenta precisa de las posiciones doctrinales enfrentadas ante esta controvertida y capital sentencia urbanística y a ellas remito al lector. Por mi parte, prologuista liberado de exigencias puntuales, ofrezco mi reflexión acerca de la regulación urbanística actual como una manifestación más del proceso histórico desmesurado de la organización territorial en el que España está inmersa y cuyas consecuencias últimas ignoro como invidente del futuro.

En este sentido, de modo análogo al dios Saturno que, a fin de detentar el solo el poder absoluto, destrona y mutila a su padre Urano para que no pudiera tener descendencia y posteriormente devora a sus hijos con la misma obsesión, el poder nacional franquista destruye la II República, impide el nacimiento de toda diversidad territorial, persigue, encarcela y, en su caso, fusila a los partidarios del Estado de Derecho descentralizado. Y sucede que cuando Franco muere su régimen es destruido; pero la mentalidad colectiva continúa imantada del espíritu anterior e identificando en buena medida al nuevo Estado como el viejo poder enemigo de los territorios autónomos; y a mayor abundamiento, los rasgos característicos del nacionalismo derogado son asumidos por los renovados nacionalismos periféricos: identificación de toda la población con su credo político, revanchismo independentista, victimismo histórico y consiguiente chivo expiatorio, expansión territorial y, como estrategia, el vaciamiento y quiebra progresiva constitucional del Estado español que, no liberado todavía de la mala conciencia del pasado opresor, manifiesta una debilidad medrosa y perjudicial para la defensa del interés general y de los derechos de todos los españoles en todo el territorio. Esta dialéctica enfrentada y de debilidad del Gobierno central es la que me ayuda a interpretar el nuevo Derecho urbanístico, caracterizado por la desmesura del Derecho dispositivo de las Comunidades Autóno-

PRÓLOGO

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mas que ha convertido en exclusiva la competencia sobre su territorio y urbanismo, por la degradación de las competencias materiales exclusivas del Estado, y por la inoperatividad del carácter supletorio del derecho estatal y, sobre todo, de la competencia exclusiva de aquél para regular y garantizar la igualdad, y consiguiente ejercicio, de los derechos y deberes de los españoles, incluidos los urbanísticos. Y esto viene sucediendo como si Saturno no hubiese sido desposeído hace décadas del poder e, incluso, desconsiderando la generosa divinidad del nuevo Júpiter constitucional. En este proceso, y como manifestación extrema de este comportamiento equívoco, se encuentra la existencia y continuidad de la acción terrorista de ETA, una vez derrotado legalmente el Estado franquista causa de su nacimiento, de una parte, y la debilidad, y en su caso claudicación, del Estado democrático en un proceso de negociación a fin de lograr la “paz”, de otra. De este modo, el Gobierno nacional desvirtúa y orilla la Constitución al equiparar y elevar la situación terrorista prevista expresamente e instrumentada de modo concreto en los artículos 55 —“... Actuación de bandas armadas y elementos terroristas”— y 116 —Estado de alarma, de excepción o de sitio— a un conflicto bélico, contemplado en el artículo 63.3 —“Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz”—. (No soy augur para escribir el futuro y, sobre todo, carezco de la elemental información acerca de las hipotéticas relaciones mantenidas; pero desconozco ejemplo histórico alguno en el que una organización armada terrorista haya decidido voluntariamente declarar su alto el fuego permanente y negociar su disolución sin nada a cambio; y, por supuesto, desconocía que España mantuviera cualquier confrontación bélica con el ejército de ETA y ésta pudiera declararle un alto el fuego permanente manteniéndose armada. Refiero esta manifestación extrema del desarme del Estado constitucional ante las Comunidades Autónomas y especialmente ante los nacionalismos independentistas como ejemplo paradigmático de este proceso histórico acantonado en el que considero debe ser situada la STC 61/1997, como un eslabón más).

El desafío doctrinal está servido, pues la nueva legislación urbanística se encuentra huérfana de estudios unitarios por razón de su inmediatez e incluso de su condición de inacabada. El grado

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ANTONIO MARTÍNEZ MARÍN

de innovación o reproducción de las categorías urbanísticas tradicionales por los legisladores autonómicos sólo puede ser predicado con rigor después de su estudio comparativo y el papel reservado al particular en la gestión obliga a adentrarse en el bosque de las legislaciones de las Comunidades Autónomas, subir a cada uno de sus árboles y detenerse en cada una de sus ramas para lograr el conocimiento separado y reconducirlo a la buscada integración unitaria. María Fuensanta Gómez Manresa, “Santi”, con la osadía juvenil que a la postre supera los agotamientos y desorientaciones puntuales, se ha enfrentado —y culminado cinco años después— a esta odisea de conocer y escribir el papel del protagonismo del particular en el nuevo urbanismo.

3. La metodología de esta tesis doctoral conceptúa, como exigencia de claridad y de rigor, las nociones adoptadas de los dos elementos determinantes de la obra: el particular y la gestión. El primero se define en la página 38 como “Persona privada que, individualmente o colectivamente y de modo voluntario, asume la promoción y/o gestión de un ámbito territorial concreto, o que soporta los efectos de la actuación de un tercero público y privado”, y con este concepto viene a incluir a todos los particulares, ya sean activos o pasivos, afectados en sus intereses privados, ya de modo directo o indirecto, por la gestión urbanística concreta. Adjunta a esta amplia noción se ofrece esta otra genérica de gestión, en coincidencia sustancial con las ofrecidas por la doctrina urbanística, en la página 34: “Aquella actividad comprensiva de una serie de acciones y operaciones destinadas a materializar en la realidad física las prescripciones del planeamiento, realizadas por un sujeto público, privado, o público-privado, autorizadas y controladas por la propia Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional competente”. Refiriendo preliminarmente la regulada presencia del particular en la elaboración del planeamiento específico y fijación de la programación con sus prioridades específicas, y en consecuencia en el correspondiente proyecto de urbanización y adjuntando y exponiendo el principio capital de justicia urbanística de la equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios afectados, la autora busca el protagonismo del particular en el piélago de la gestión: sistemas tradicionales y autonómicos clasifi-

PRÓLOGO

VII

cados; la actuación colectiva de éste a través de la diversidad de las Entidades urbanísticas colaboradoras en su actividad y en su denominación; los instrumentos negociados para realizar la ejecución que a través de los denominados convenios urbanísticos vienen frecuentemente a determinar, modificar y desde luego a ejecutar el plan; y finalmente es el mismo particular quien le conduce al Registro de la Propiedad y a referir todos aquellos actos urbanísticos merecedores de la seguridad y protección registral, ya a través de su inscripción, anotación preventiva o nota marginal.

La jungla normativa estatal y autonómica, ya de aplicación directa o supletoria, las centenares resoluciones judiciales y registrales de los múltiples órganos estatales y autonómicos, y la vieja y nueva doctrina de las dos legislaciones han sido las múltiples, variadas, inacabadas, y mutantes fuentes de conocimiento sobre las cuales se ha construido este edificio doctrinal: tarea ardua, tediosa y a la postre agotadora por la exigencia clasificadora de tantos materiales manejados, de un lado, y por el carácter incipiente y a medio hacer del nuevo policentrismo jurídico del urbanismo español. Esta obra, en consecuencia, se ha levantado con la impronta de la caducidad y con la exigencia de su obligada reelaboración intermitente a efectos de mantener la frescura de su actualidad. Todo esto lo sabe bien la Dra. Gómez Manresa y es consciente de que su primera “vivienda” doctrinal demandará más bien pronto que tarde necesarias reformas.

4. El resultado de este esfuerzo doctrinal de un lustro de duración está contenido en estas 450 páginas de la monografía. En ella se encuentra el estudio unitario y global del particular en este nuevo urbanismo plural e inacabado, tanto legal como sobre todo reglamentariamente; pues en puridad sólo puede predicarse de que el único ordenamiento urbanístico formalmente completo es el de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Y en este panorama jurídico acantonado, complejo e inacabado, este libro refiere y evidencia el gran protagonismo dado al particular en la gestión urbanística, ya sea como ciudadano municipal, ya como propietario o titular de un derecho real de los terrenos objeto de la gestión, ya sea como urbanizador particular activo integrado o no en empresa o entidad colaboradora, y sobre todo en su consideración de tercero-