DEUDA EXTERNA CHILENA Y NEGOCIACIÓN (1983
- 1989)
Aspectos jurídico-económicos
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia
Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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DEUDA EXTERNA CHILENA Y NEGOCIACIÓN (1983 - 1989)
Aspectos jurídico-económicos
Críspulo Marmolejo González Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
tirant lo blanch
Valencia, 2024
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A mi familia, por la paciencia. Al equipo negociador de la deuda externa (1983 – 1989), por haber servido a Chile.
Índice Abreviaturas ............................................................................................ 13 Introducción ............................................................................................ 15 Capítulo I. Deuda Externa. Evolución y Conceptos básicos ............................. 19 1. Generalidades 19 1.1. La noción de “deuda externa................................................................. 19 1.2. Deuda soberana 23 1.3. Crisis de deuda externa 25 2. Algunas disciplinas que se ocupan del problema de la Deuda Externa ......... 26 2.1. El Derecho............................................................................................... 26 2.2. La economía política de la deuda externa ............................................ 30 2.2.1. Cuestiones generales ........................................................................ 30 3. Breves notas sobre el origen y evolución de las crisis de deuda internacional...................................................................................................................... 32 3.1. Europa y América Latina ........................................................................ 32 3.2. Chile ........................................................................................................ 36 Capitulo II. La crisis financiera chilena de 1982 – 1983 53 1. Aspectos generales y las crisis financieras en un contexto global ................... 53 2. Factores ............................................................................................................... 57 2.1. Factores internacionales: “Defenderé el peso como un perro” ........... 57 2.2. Factores internos. “Se aproxima la tormenta…” .................................. 62 3. Los días oscuros ................................................................................................. 66 3.1. La crisis y su impacto 66 3.2. La intervención estatal de la banca ....................................................... 71 3.2.1. Aspectos generales 71 3.2.2. Orígenes de la intervención bancaria 74 3.2.3. Cómo se implementó la intervención bancaria y sus herramientas 77
10 Índice Capítulo III. La negociación de la deuda externa chilena (1983 – 1989) 81 1. Cuestiones generales ......................................................................................... 81 2. Conceptos necesarios: Default, Negociar, renegociar, reestructurar ............. 81 2.1. Default ..................................................................................................... 82 2.2. Negociación y renegociación ................................................................. 83 2.3. Reestructuración ..................................................................................... 83 3. Los Estados frente a las crisis de deuda ............................................................ 85 4. Baker y Brady 87 5. Mecanismos de reestructuración de deuda externa: “Hay que actuar” 92 5.1. Cuestiones generales 92 5.2. El caso de Chile y el periodo 1983 – 1989 93 5.2.1. Generalidades 93 5.2.2. Una propuesta cronológica 94 5.2.3. La conformación del equipo negociador de la deuda externa 99 5.2.3.1. Equipo 1 99 5.2.3.2. Equipo 2 102 5.2.4. La condición de Chile como deudor y las etapas 107 6. Los acreedores ................................................................................................... 110 6.1. El Comité de Bancos acreedores ........................................................... 110 6.2. El rol de Susan Segal .............................................................................. 111 6.3. Los organismos internacionales: Club de Paris y el FMI ...................... 112 6.3.1. El Club de París ................................................................................. 112 6.3.2. El Fondo Monetario Internacional .................................................. 115 6.4. Características del proceso de negociación .......................................... 116 6.4.1. Lo general, con la perspectiva actual .............................................. 116 6.4.2. Lo particular, mirando hacia atrás ................................................... 118 6.4.2.1. Características del proceso chileno de negociación 1983–1989 ........................................................................... 121 6.4.2.1.1. Número reducido de integrantes .................... 121 6.4.2.1.2. Asesoría legal .................................................... 121 6.4.2.1.3. Especialización y conocimiento ...................... 122 6.4.2.1.4. Dedicación exclusiva y credibilidad ................ 122 6.4.2.1.5. Reputación y confianza de los ministros de Hacienda ........................................................... 123 6.5. Modelos de negociación ......................................................................... 123 6.6. Procedimiento de discusión ................................................................... 124
I. Algunos párrafos del discurso del Secretario del Tesoro de Estados Unidos
Baker ante la Junta anual conjunta del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, 8 de Octubre de 1985. (Bases del Plan Baker) ..............
Tabla Cronológica de las etapas de negociación de la Deuda externa (1983 – 1989) EN: Sommerville, Hernán ( 1990) Negociar en Tiempos Difíciles.
11 Índice 7. Instrumentos y mecanismos jurídicos creados a partir de la negociación 124 7.1. Generalidades 124 7.2. El mecanismo de garantía estatal 125 7.2.1. Evolución normativa de las garantías durante el proceso 125 7.3. Retiming y Repricing 135 7.4. Mecanismos de conversión 136 7.4.1. Generalidades y contexto 136 7.4.2. ¿Qué ocurrió en el caso chileno? 138 7.4.3. Capítulos XVIII y XIX del Compendio de Normas de cambios internacionales del Banco Central 139 8. Régimen normativo en la actualidad 141 8.1. El modelo de la UNCTAD. Los principios ............................................ 141 8.2. Bases normativas del endeudamiento público externo en Chile 147 8.2.1. Normas constitucionales .................................................................. 147 8.2.2. Normas legales .................................................................................. 148 8.2.2.1. Banco Central ..................................................................... 148 9. Conclusiones ...................................................................................................... 150
153 Anexo
Zigzag, Santiago) .................................................................................. 159 Anexo III. Capítulo XVIII del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central 175 Referencias bibliográficas 187
Anexo
James
II.
Abreviaturas
BC: Banco Central de Chile
BCE: Banco Central Europeo
Capitulo XVIII: Capítulo XVIII del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central
Capitulo XIX: Capítulo XIX del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central
CNCI: Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central de Chile
CMF Chile: Comisión para el Mercado Financiero de Chile
DEG: Derechos especiales de giro
D.F.L.: Decreto con Fuerza de Ley
D.L.: Decreto Ley
FED: Reserva Federal de los Estados Unidos de Norteamérica
IPE: International Political Economy
M.H.: Ministerio de Hacienda de Chile
FMI: Fondo Monetario Internacional
BM: Banco Mundial
SBIF: Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (Antecesora de la CMF)
SAP: Structural Adjustment Programs
RAE: Real Academia de la Lengua Española
SVS: Superintendencia de Valores y Seguros (Antecesora de la CMF)
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development.
Una de las características de la actual economía global es la movilidad de los capitales. Jean Tirole, Premio Nobel de Economía del año 2014, explica este fenómeno distinguiendo dos elementos de esta dinámica. Por una parte, ese desplazamiento de capitales genera mejores oportunidades para el financiamiento y asigna más eficientemente la inversión y el consumo. Esto permite que “los ciclos económicos se amortigüen y que la gestión mejorada de la liquidez impulse la inversión y promueva el crecimiento”. Por otra, señala el economista francés, que esta movilidad de capitales permite la transferencia de ahorros de países de bajo a alto rendimiento, favoreciendo el crecimiento mundial y mejorando – con estas transferencias – las oportunidades laborales en países con mercados del trabajo más debilitados.
Las cifras revelan que los aumentos del flujo de capital privado desde los países industrializados a los países en desarrollo fueron desde U$ 174 mil millones en la década de los ochenta, a U$ 1,3 billones en la década de los 90 lo que fue sin duda una gran noticia.1
Esa realidad, que en estos años turbulentos aún aparece bastante asentada, es la consecuencia de una evolución jurídico – económica de singular interés. No siempre el acceso a los capitales fue una constante en la historia de los mercados internacionales, dado su alto costo de contratación, o bien porque sencillamente las condiciones domesticas de los países no permitían el alcance a dichos flujos. Así pues, para atraer los capitales, las instituciones resultan claves para el progreso de las naciones, y en especial para las vías de financiamiento e inversión extranjera. Por ello aciertan Acemoğlu y Robinson cuando sostienen que “(…) el cambio institucional a fondo, el requisito para que se produzca un gran cambio económico, tiene lugar como resultado de la interacción entre las instituciones existentes y las coyunturas críticas.”2
A finales de abril del año 2019, casi un año antes de declararse la pandemia global del COVID 19, el Banco de Chile a través de su sociedad matriz
1 Tirole, Jean (2002) Financial Crisis, Liquidity, and the International Monetary system. Princeton University Press; Princeton.
2 Acemoglu, Daren y Robinson, John (2012) Por qué fracasan los países. Barcelona; Deusto-Planeta. p. 502
Introducción
SM Chile, pagó al Banco Central un monto equivalente a $90.299.886.695 correspondientes al remanente de la obligación subordinada contraída por ese banco a causa de la crisis bancaria de 1982. Así informaba un diario chileno3 el fin de una de las etapas más arduas de la historia jurídico-económica chilena: la crisis financiera de 1982 – 83, la cual ha sido considerada como uno de los procesos más difíciles para este mercado en su historia 4 y que fue el preludio de un proceso de negociación de deuda externa muy dificultoso, en los años que vendrían.
La década de los 80 tiene una significación especial no solo para el país, sino que también a nivel internacional. En el plano doméstico, las reformas económicas gestionadas por el régimen militar, y el equipo de técnicos que lo apoyaban, estaban en un estado de implementación, y en otros como un franco ensayo. En 1981 entraba en vigor una carta constitucional aprobada el año anterior, en medio de un contexto de creciente efervescencia política, y con un mercado próximo a sufrir las consecuencias de una política de fijación del dólar en $39, que finalmente resultaría desmoronada, entre otros factores, por el alza en las tasas de interés promovidas por Paul Volcker – al frente de la FED – en Estados Unidos. Se trataba de un Chile que – entre ingenuo y perplejo–empezaba a disfrutar de la apertura del comercio internacional, traducida en importaciones masivas de bienes de consumo, de la construcción de los primeros centros comerciales (malls), y en el que los grupos empresariales de la época crecían estructurados en apalancamientos baratos–a la vez que frágiles - y en un escenario regional latinoamericano con una fuerte presencia de autoritarismo castrense.
A nivel internacional, el período de Guerra Fría – esa gélida tensión entre la entonces Unión Soviética y Estados Unidos, caracterizada por la amenaza permanente de misiles transoceánicos– tenía como rostros a Margaret Thatcher, Ronald Reagan, y al Papa Juan Pablo II. El dramatismo de ese segundo año de la década, 1981, fue tal que dos de estos lideres mundiales – por razones diversas – con solo dos meses de diferencia, sufrieron atentados a su vida: Reagan el 30 de marzo y S.S. Juan Pablo II, el 13 de mayo.
3 La Tercera, 1 de Mayo de 2019.
4 Barandarián, Edgardo y Hernández, Leonardo (1999) Origins and resolution of a banking crisis. Chile 1982 – 1986. Banco Central de Chile. Documentos de Trabajo. N.º 57. [Disponible en: https://si2.bcentral.cl/public/pdf/documentostrabajo/pdf/dtbc57.pdf]; HRUZIK, Joshua (2015) Causes of the Chilean Financial Crisis in the 1980´s. The Bonn Journal of Economics. Vol. IV (2). [ Disponible en: https://www.bje.uni-bonn.de/download-the-latest-issue-1/volume-iv-2-december-2015/causes-of-the-chilean-financial-crisis-in-the-19802019s]
16 Críspulo Marmolejo González
La carrera espacial estadounidense optaba por los transbordadores (space shuttles), mientras lenta y subterráneamente comenzaban a flaquear los cimientos del imperio soviético. En la industria cinematográfica y musical abundaron creativas historias de amistades extraterrenas, viajes al futuro, estilos de modas, bailes, maquillajes curiosos y raros peinados modelados con aerosol, al ritmo de percusión electrónica.
Es la llamada “década perdida” por los macroeconomistas, pero marcada por una fuerte influencia de los técnicos, formados al rigor de una econometría estricta y a veces inflexible, pero que intentaba poner límites a los desbordes fiscales y a las inorgánicas emisiones monetarias que generaban índices inflacionarios desbocados. Más tarde, estas políticas se transformarían en estándares de buena gobernanza y razonable política pública, con el proceso de globalización en la década que siguió al derrumbe soviético.
La literatura enseña que los años 80 también constituyen la década de la “crisis de deuda latinoamericana” que se generó en forma posterior a la impresionante expansión del crédito, proveniente de los países exportadores de petróleo, y que vieron en esta parte del mundo, un mercado atractivo para el destino de esos capitales, en forma de deuda. Era el “Tercer Mundo”, frente a una década que cambió, finalmente, al mundo entero. Un grupo de países en los que rige un sistema jurídico llamado Derecho Civil (Civil Law) de fuente romana, legalista y codificado, y que paulatinamente ha dado abrigo a instituciones que forman parte del sistema económico de mercado, en sus múltiples dimensiones, con variados matices y diferentes modelos.
La crisis de la deuda latinoamericana trajo consigo grandes dudas y desafíos; generó dolores, decepciones y un altísimo costo social y económico. Desde luego, Chile no fue la excepción a esa experiencia. De ahí entonces que el relato de la génesis y la reestructuración de dicha deuda constituye un capítulo digno de estudiar y de revivir. Fue el tiempo de hombres y mujeres, con diversas formaciones disciplinarias, pero fundamentalmente en derecho y economía, y desde distintos roles, quienes desarrollando lo mejor de sus talentos, conocimientos y destrezas, lograron construir un conjunto de soluciones jurídico – económicas que finalmente permitieron al país reasumir su presencia en los mercados internacionales. El equipo negociador de Chile consiguió, entre varias gestiones, ampliaciones de periodos de pago, la revalorización de viejos y nuevos créditos, compromisos de financiamiento adicional (New Money) para cubrir las brechas de pago, y la reprogramación del pago de intereses. Los acuerdos con los bancos siempre fueron supervisados por el FMI y por sus programas, además de
17 Introducción
implementar esos ajustes, y desde 1985 el Banco Mundial también se había involucrado en este proceso. Las condiciones de los programas del FMI y del Banco Mundial tenían que observar congruencia con las políticas económicas de las autoridades chilenas, según relataba Marty Tobin, un analista de negocios, en una columna escrita el 26 de febrero de 1987.5 Gracias a ese esfuerzo, el país cumplió su compromiso en el servicio de la deuda. Como ha dicho Susan Segal, representante del Comité de bancos acreedores de Estados Unidos, parte de lo que en esos duros años se negoció, es el fundamento de lo que institucionalmente Chile es hoy ante los mercados internacionales.
Al cumplirse 41 años de esa crisis financiera y de la implementación de un conjunto de mecanismos y remedios para mitigar los efectos de la deuda externa que experimentó el país en esos años, resulta de toda justicia revisar los aspectos más relevantes de ese proceso y a quienes lo gestionaron y llevaron adelante. 6
5 https://www.upi.com/Archives/1987/02/26/Chile-refinances-bank-debtwithout-US-World-Bank/7118541314000/ [ Consulta: 3 Abril 2022]
6 El autor agradece muy sinceramente las conversaciones sostenidas con los integrantes del equipo negociador de la deuda externa chilena en este período, señores Hernán Somerville, Ítalo Traverso, Juan Enrique Allard y Roberto Toso. Asimismo, un especial reconocimiento por las entrevistas concedidas generosamente por la economista Margarita Hepp; a Susan Segal, líder del comité de bancos acreedores; a los ex fiscales del Banco Central Roberto Guerrero del Rio y Carlos Olivos Marchant. Al abogado y senior counsel de Clearly Gotlieb de New York, Roger W. Thomas. Sin estos diálogos, habría sido imposible reconstruir las etapas de este exitoso proceso para la historia jurídico-económica de Chile durante el siglo XX.
18 Críspulo Marmolejo González
Deuda Externa. Evolución y Conceptos básicos
“Big money makes a million dreams: Big money spin big deals.”
(N. Peart, A. Lifeson, G. Lee)
1. GENERALIDADES
1.1. La noción de “deuda externa”
La expresión “deuda externa” (external debt) se compone dos términos: “deuda” y “externo.” Por una parte, la palabra deuda se relaciona con el concepto jurídico de “obligación”, esto es “(…) la relación existente entre al menos dos personas determinadas, un acreedor (creditor) y un deudor (debitor) en virtud de la cual el primero puede exigir el cumplimiento de una “prestación” o “deuda” (debitum) al segundo mediante el ejercicio de una acción in personam.” 7 De esta forma, la palabra deuda proviene del latín debitum, que a su vez tiene su origen en “debere” y que significa “lo debido”; por tanto, quien debe cumplir con esa prestación es un debitor. Por otra parte, respecto del sentido de la palabra “externo” la Real Academia Española indica que se refiere a aquello “(…) que obra o se manifiesta en el exterior, en comparación o contraposición con lo interno.”8
Otro concepto sobre la deuda externa – también llamada “deuda extranjera” – se refiere a las “(…) sumas de dinero que una nación debe a un gobierno extranjero, un banco comercial, una organización multilateral, u otro acreedor. Hay estados que reciben dinero de agentes extranjeros para financiar bienes públicos tales como proyectos de infraestructura, escuelas y necesidades de Defensa.”9
7 Guzmán Brito, Alejandro (2013) Derecho Privado Romano. Thomson ReutersLegal Publishing; Santiago, p.751
8 Real Academia Española. Diccionario. Disponible en: https://dle.rae.es/externo
9 O´Connor, David (2006) Encyclopedia of the Global Economy. A guide for students and researchers. Londres, Greenwood Press, p.153
Capítulo I.
Así, etimológicamente es posible indicar que el fenómeno denominado “Deuda externa” se refiere a las relaciones crediticias de un Estado o agentes económicos de un país, contraídas con un acreedor extranjero. Se trata, en efecto, de un problema que puede ser estudiado desde diferentes disciplinas, pero que en este texto asumen de manera preferente la perspectiva del Derecho y la Economía.
En una primera aproximación, alguien podría identificar de manera imprecisa, en una categoría única, a diferentes tipos de obligaciones en la que el Estado asume su condición de deudor. Así, por ejemplo, la doctrina ha señalado que “(…) la deuda pública es la obligación que adquiere el Estado como contraprestación a los recursos obtenidos de un tercero, en el mercado nacional o internacional, al constituirse como aval o garante del endeudamiento de una persona natural o jurídica de derecho privado o de una entidad del sector público.”10 Esta deuda puede tener su origen en empréstitos, emisión de bonos u otorgando una garantía estatal a otra obligación principal.
En el Derecho chileno, un antiguo texto sobre Hacienda Pública, cuyo autor fue el profesor Enrique Marshall Henríquez, define la deuda externa como aquella “(…) constituida por los empréstitos que se contratan en el extranjero. En este caso, el gobierno obtiene prestamos en dinero que forman parte integrante de otras economías nacionales. De tal manera que, contratando un empréstito en el exterior, se ocasiona el ingreso efectivo a la economía del país de la suma de dinero que el empréstito produce, y enseguida durante el tiempo que dura el servicio de la deuda, la salida del dinero del país por el capítulo de intereses y amortización de los bonos emitidos, hasta la total extinción de la deuda.” 11
También en Chile, la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (D.L.1263, de 28 de noviembre de 1975) establece que la deuda pública "(…) estará constituida por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos.” Adicionalmente, el artículo 41 del mismo D.L. N.º 1.263 sobre Administración Financiera del Estado de Chile, en su texto actualizado señala que son “(…) operaciones de deuda externa aquellas en que se convienen obligaciones con otro Estado u Organismo Internacional o con cualquiera persona natural o jurídica sin
10 Pallavicini, Julio (2015) Derecho Público Financiero. Santiago; Thomson Reuters. 11 Marshall, Enrique (circa 1940). Hacienda Pública. Escuela de Economía y Comercio. Edición en mimeógrafo, p.179
20 Críspulo Marmolejo González
