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Editoriale

Mentre continua ad essere ciò che positivamente è dal 2002, ovvero la rivista di dibattito e di cultura politica della Presidenza della Regione, da questo numero Confronti è affidata a Éupolis Lombardia, l’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione: l’ente nel quale abbiamo voluto confluissero la cultura, le energie e le risorse già nell’I.Re.R. - Istituto Regionale di Ricerca, nella Struttura regionale statistica e nell’I.Re.F. - Istituto Regionale Lombardo di Formazione per l’amministrazione pubblica. Éupolis Lombardia è molto di più della somma delle strutture in esso confluite. Così sarà analogamente Confronti, chiamata ora da un lato a rappresentare e comunicare anche in sede internazionale tutto il meglio di ciò che si viene elaborando in un libero dibattito e poi si viene facendo in Lombardia; e dall’altro a incontrare e dialogare con quanto di più interessante e significativo accade ovunque nel mondo in tema di innovazione feconda della dialettica tra sfera della società civile e sfera delle istituzioni politiche.

Osservo per inciso che sono sintomatiche al riguardo le pagine dedicate in questo numero all’interesse suscitato dalle riforme lombarde nel segno della sus-

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sidiarietà in un paese così geograficamente lontano da noi come la Nuova Zelanda.

Non soltanto nel nostro Paese e nel resto d’Europa, ma ormai ovunque nel globo la crisi sia finanziaria che di capacità di governo dello Stato moderno è la questione politica numero uno. Se da una parte potenze economiche recondite e irresponsabili scorrazzano come cavalli impazziti nel campo aperto della globalizzazione, dall’altra la politica sembra sempre meno in grado di fare con tempestività e con efficacia ciò che ad essa sola compete, ossia il mantenimento di quelle condizioni di equa stabilità mancando le quali costruire dinamicamente il bene comune è molto difficile e talvolta impossibile.

Al complesso lavoro di ricerca di una via d’uscita dalla crisi presente, Regione Lombardia offre il contributo di un’esperienza di sussidiarietà praticata con successo. Ciò che si è fatto, ciò che si sta facendo qui è il prototipo di una promettente riforma generale delle istituzioni politiche, dello Stato che varrebbe la pena di fare non soltanto nel resto d’Italia, ma anche altrove. Quella della sussidiarietà, di cui il federalismo autentico è l’adeguato riflesso a livello delle istituzioni, è l’unica via per giungere rapidamente, e senza sacrificare la democrazia, a una rilevante razionalizzazione della pubblica amministrazione e dei suoi costi; e dunque delle imposte.

I dati relativi al rapporto pressione fiscale/produzione nazionale lorda negli Stati membri, che l’OCSE pubblica annualmente, non cessano mai di confermare che Paesi davvero federali, come la Svizzera, gli Stati Uniti, il Canada, l’Australia, hanno una pressione fiscale che o è addirittura inferiore oppure si aggira attorno al 30 per cento, mentre tutti i mag-

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giori Paesi centralizzati, compresa quindi l’Italia, sono sopra il 40 per cento di pressione fiscale. Che cosa garantisce tale stato di cose? Non chissà quale sistema di controllo bensì un semplice ma efficace principio: chi decide la spesa è anche colui che decide le imposte, essendo pienamente responsabile di fronte ai propri elettori sia della prima che delle seconde; pertanto, al di sotto di un “tetto” massimo di prelievo valido per tutti, nei campi di imposizione ad esso riservati ogni livello di governo può ridurre le imposte fin dove vuole. Questo provoca una positiva concorrenza al ribasso della pressione fiscale tra i vari enti di governo territoriale, orientata ad assicurare ai cittadini e ai residenti il massimo dei servizi richiesti al minor costo possibile. Se sono certo che la cattiva amministrazione e l’evasione fiscale mi costeranno più tasse l’anno venturo, o viceversa che la buona amministrazione e la correttezza fiscale me le faranno diminuire, non c’è bisogno della Guardia di Finanza perché la Guardia di Finanza dei miei concittadini e del mio sindaco sono io stesso. È una cosa distante anni-luce dalla realtà del nostro Paese? È vero, ma siccome sia in Italia che nel resto dell’Unione Europea la situazione è quella che è, si deve sperare che quegli anni-luce vengano percorsi in un battibaleno. Viceversa tutte le riforme che si stanno proponendo e facendo a livello nazionale nel nostro Paese vanno nella direzione opposta, ossia quella dell’accentramento e del controllo centralizzato: un modello che da sempre sfocia in un aumento della spesa e in una riduzione dell’efficacia dei servizi offerti.

Roberto Formigoni

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Testi in sintesi

Editoriale Roberto Formigoni pag. 5

Mentre continua ad essere ciò che positivamente è dal 2002, ovvero la rivista di dibattito e di cultura politica della Presidenza della Regione, da questo numero Confronti è affidata a Éupolis Lombardia, l’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione: l’ente nel quale abbiamo voluto confluissero la cultura, le energie e le risorse che già erano nell’I.Re.R. - Istituto Regionale di Ricerca, nella Struttura regionale statistica e nell’I.Re.F. - Istituto Regionale Lombardo di Formazione per l’amministrazione pubblica.

Al complesso lavoro di ricerca di una via d’uscita dalla crisi presente Regione Lombardia offre il contributo di un’esperienza di sussidiarietà praticata con successo. Quella della sussidiarietà, di cui il federalismo autentico è l’adeguato riflesso a livello delle istituzioni, è infatti l’unica via per giungere rapidamente, e senza sacrificare la democrazia, a quella drastica riduzione delle imposte senza la quale la spesa pubblica entra in conflitto con lo sviluppo innescando

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quindi un ulteriore aumento del debito. Urgono perciò grandi riforme.

Troppo spesso nel nostro Paese si dimostra invece più forte il gigantesco freno costituito dall’intreccio di burocrazie parassitarie pubbliche e para-pubbliche nonché dagli interessi dei settori ingiustificatamente assistiti sia dell’economia che della società. Un grande movimento di popolo s’impone per poter superare tale freno.

I classici

La libertà in Carlo Cattaneo Stefano B. Galli pag. 33

Non a caso la prima uscita pubblica di Éupolis Lombardia – il neonato “Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione” della Regione – fu nello scorso aprile il convegno “Per la libertà” dedicato alla figura e all’opera di Carlo Cattaneo (1801-1869), il padre del federalismo italiano. Verso di lui Regione Lombardia dimostrò una specifica sensibilità sin dai suoi esordi: già nel 1975, al concludersi della prima legislatura regionale, organizzò forse il primo incontro scientifico di ampio

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respiro – dopo anni di oblìo – volto alla rivalutazione della sua figura. E nel 2001 celebrò poi degnamente il bicentenario della sua nascita con la pubblicazione di ben cinque volumi di suoi scritti. Per Cattaneo sono fondamentali i processi di “incivilimento” che, scaturendo da fatti empirici essenzialmente “positivi” scandiscono la storia dell’umana società.

In questa prospettiva l’idea di libertà s’impone come un valore etico e civile, come pietra angolare di una nuova cultura politica, presupposto per la costruzione della repubblica, sinonimo di pluralismo e dunque di federalismo. Il federalismo è infatti a suo giudizio conditio sine qua non affinché possa affermarsi il principio della libertà. Il nuovo Stato italiano imboccò invece la via del modello giacobino-napoleonico, e a nulla valsero i progetti di altra matrice, sistematicamente accantonati. A cominciare dal grande disegno elaborato dal Ministro degli Interni di Cavour, Marco Minghetti, presentato alla Camera quattro giorni prima della proclamazione dell’Unità, il 13 marzo 1861, che rispondeva al principio di un “larghissimo discentramento”.. Nei tornanti decisivi della storia italiana, il federalismo s’è tuttavia sempre riaffacciato nel dibattito sui destini del Paese. È questa la

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grande lezione che Carlo Cattaneo ci lascia in eredità; una lezione con la quale fare i conti nell’anno delle celebrazioni del 150esimo dell’Unità.

Cattaneo come Tocqueville? La “riscoperta” di Carlo Cattaneo in Nord America Filippo Sabetti pag. 65

Carlo Cattaneo fu un notevole studioso italiano del secolo XIX che merita di venire conosciuto nel mondo di lingua inglese ben di più di quanto lo sia stato finora. Andando al di là delle grandi contrapposizioni che nel suo tempo si registravano sia in Italia che altrove (tra liberalismo e socialismo, tra monarchia e repubblica e così via) Cattaneo cercò di porre le basi per un riorientamento della civiltà umana verso forme di convivenza civile caratterizzate innanzitutto da una società aperta e fondata sull’autogoverno. Era convinto che né il progresso economico, né le istituzioni democratiche rappresentative, né le rivoluzioni violente, né il nazionalismo potevano automaticamente portare alla liberazione dell’uomo e alla libertà politica.

Il pensatore politico del secolo XIX più vicino a Cattaneo è certamente Tocqueville. Indipendentemente l’uno dall’altro, essi diedero valutazioni

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analoghe e spesso giunsero a conclusioni simili avendo la medesima passione per la libertà e per il principio di autogoverno. La cultura politica che Cattaneo e Tocqueville delinearono nel secolo XIX non ebbe allora modo alcuno di svilupparsi. Potrebbe invece svilupparsi oggi trovando uno dei suoi principali centri di elaborazione nella Scuola di Bloomington, nel Seminario Olstrom. Sin dai suoi inizi nei primi anni ’70 furono espliciti ed evidenti i legami tra il Seminario e il pensiero di Tocqueville. Altrettanta attenzione merita di avere in tale sede anche il pensiero di Carlo Cattaneo.

Il tema

Persona, ruolo pubblico della società civile e bene comune nello Statuto della Lombardia: quali basi teoriche Francesco Botturi pag. 89

Persona e sussidiarietà sono termini reggenti dei “Principi generali” dello Statuto della Regione Lombardia. Il problema che inevitabilmente si pone nell’attuale contesto socio-politico è però quello della tenuta teorica di questi consapevoli intendimenti, dal momento che l’idea di “persona” è incerta e l’idea politica di “sussidiarietà” è quasi assente. Il principio di sussidiarietà si regge sul riconoscimento

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della soggettività politica alla società civile, che invece nell’età moderna ha incontrato una forte resistenza nel pensiero, oltre che della prassi giuridica e socio-politica. A parte alcune anche rilevanti eccezioni (Locke, Tocqueville, Rosmini, Sturzo) la società civile viene per lo più vista come il luogo del conflitto cui solo una totalità superiore inglobante, lo Stato, può porre rimedio. È pur vero che oggi assistiamo a una crisi del politico e con esso dello Stato, ma il fenomeno non è di per sé liberatorio e innovativo. Deriva infatti essenzialmente dall’avanzare di una pretesa forma nuova di universalità sociale, la quale vorrebbe essere sostitutiva e del politico e del civile: l’universalità astratta della tecnostruttura, della globalizzazione. Nella misura in cui avanza l’altro universale, quello tecnocratico, il civile viene di nuovo ridotto a essere il non-universale. Per sfuggire a questa riduzione deve allora porsi come un grande ambito pubblico dotato di una sua peculiare fisionomia; e non soltanto “come una specie di ‘grande contenitore’ di attori sociali non istituzionalizzati, distinto dallo Stato e in certo modo dialetticamente opposto ad esso”. Qual è allora la visione antropologica adeguata a tale cultura del civile? Quella in cui si coniugano relazione e libertà.

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Valori, principi ed elementi costituzionali fondamentali dello Statuto della Lombardia: la sussidiarietà come garanzia di libertà reale Lorenza Violini pag. 103

Il nuovo Statuto lombardo – approvato nel maggio 2008 con un’amplissima maggioranza (favorevoli oltre due terzi dei votanti, e un solo voto contrario) – è un atto di grande valore innovativo. Unico in questo nel suo genere, “riconosce la persona umana come fondamento della comunità regionale”. Promuove la libertà dei singoli e insieme quella delle comunità; sancisce il diritto alla vita in ogni sua fase, l’impegno ad attuare politiche di piena integrazione degli stranieri residenti e delle persone disabili; tutela le diverse formazioni sociali – la famiglia in primis – e il diritto al lavoro. In base al principio di sussidiarietà, che il nuovo Statuto afferma in modo esplicito e completo, la Regione favorisce poi “l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, delle famiglie, delle formazioni e delle istituzioni sociali, delle associazioni e degli enti civili e religiosi”, prevedendo e regolamentando la loro “partecipazione nell’azione di governo e per l’esercizio delle funzioni legislative e amministrative”. La forma del governo è impernia-

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ta sull’elezione diretta del Presidente della Regione, cui è pure riservato il potere di iniziativa delle leggi regionali che in precedenza era affidato alla Giunta. A ciò corrisponde tuttavia un notevole rafforzamento dei poteri di controllo del Consiglio regionale, cui si affiancano un Consiglio delle Autonomie Locali, e altri organi di controllo quali la Commissione garante dello Statuto, il Difensore civico regionale, il Comitato regionale per le comunicazioni ed il Consiglio per le pari opportunità.

Le politiche

La rinascita della scuola professionale in Lombardia: che cosa è stato fatto nell’VIII legislatura e che cosa resta da fare Giovanni Cominelli pag. 115

In Italia il campo della formazione professionale è storicamente caratterizzato dalla presenza di due diverse reti di scuole, che fanno rispettivamente capo alle Regioni e allo Stato. Non essendo sin qui politicamente possibile l’eliminazione di tale doppione, si è puntato allora a un’integrazione dell’offerta formativa dell’una e dell’altra. Avvalendosi dei nuovi poteri costituzionali delle Regioni in materia di organizzazio-

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ne del sistema scolastico, nel corso della Legislatura regionale 2005/10, è stato pertanto ridisegnato in Lombardia un nuovo sistema unitario di istruzione e formazione professionale. I percorsi di qualifica triennale, dapprima offerti solo dagli istituti di formazione professionale della Regione, e in seguito anche da quelli di Stato, hanno incontrato un favore crescente. I loro iscritti ai corsi del primo anno, già 15.035 nel 2009, sono divenuti 17.200 nel 2010. A seguito poi dell’accordo del 16 marzo 2009 tra Regione Lombardia e Ministero sono stati definiti e avviati dei corsi quadriennali, offerti tanto dagli istituti di diritto regionale quanto da quelli di Stato al termine dei quali gli studenti che li hanno frequentati con profitto ricevono un diploma di “tecnico professionale”. A partire dall’anno scolastico 2010/11 tali diplomati possono anche iscriversi a un ulteriore quinto anno: un corso di preparazione all’esame di Stato che apre pure a loro l’accesso all’università. L’adozione della sistema cosiddetto della “dote” – in forza del quale il finanziamento diretto ai Centri di formazione è stato sostituto dal buono o voucher assegnato direttamente a chi si iscrive ai corsi – non solo dà maggior libertà agli utenti, ma anche stimola la competizione per la quali-

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tà da parte dei Centri, pur mantenendo inalterati i costi di erogazione del servizio.

In Europa, nel mondo

La Nuova Zelanda alla prova della sussidiarietà: quali lezioni dall’esperienza lombarda Philip MacDermott pag. 127

In tema sia di relazioni con l’Australia che di promozione della democrazia locale all’interno del Paese, il modello di governo basato sulla sussidiarietà che è in atto in Lombardia costituisce un interessante esempio per la Nuova Zelanda.

Situate dal 1979 nel quadro di accordi detti Closer Economic Relations, CER – con cui si mira allo sviluppo di un mercato comune sulla base di una libertà di movimento delle persone tra i due Paesi esistente già da molto tempo – le relazioni della Nuova Zelanda con l’Australia, 22,6 milioni di abitanti, devono fare i conti con il fatto che i sei Stati australiani hanno forti e consolidate prerogative. A causa di esse la Federazione (Commonwealth of Australia) non sempre è in grado di porsi in ambito CER come interlocutore unico della Nuova Zelanda. Quest’ultima finisce perciò spesso per entrare in gioco

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a suo svantaggio come se fosse un settimo Stato australiano (per di più senza esserlo effettivamente), e non come un soggetto alla pari con l’Australia in quanto tale. Stando così le cose, nel contesto delle relazioni australo-neozelandesi (trans-Tasman relations), l’affermazione del principio di sussidiarietà apre prospettive molto interessanti.

In Nuova Zelanda è poi in atto un processo di riforme costituzionali – che hanno luogo nel quadro di una costituzione che (come in Gran Bretagna) non è scritta – con cui si mira tra l’altro a una profonda riorganizzazione dell’assistenza sanitaria e degli altri servizi alla persona. In tale contesto l’esperienza lombarda in queste materie, dalla libertà di scelta su dove farsi curare al sistema dei buoni e delle doti, è di grande interesse per la Nuova Zelanda.

Studi, ricerche e documenti

Verso un’Italia multietnica: quale multiculturalismo, quale tolleranza?

Giuseppe Scidà pag. 141

Dopo aver delineato un essenziale profilo della trasformazione che conosce l’attuale società italiana a seguito della presenza di un’elevata

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quota di immigrati, vengono presentati e discussi alcuni concetti chiave del dibattito contemporaneo, segnatamente quelli di gruppo etnico, società multietnica, società multiculturale, cittadinanza.

Soffermandosi in particolare sul multiculturalismo si osserva come, dopo essere stato adottato in modo formale (Canada) o più o meno informale (Olanda, Stati Uniti, Germania e Regno Unito) come politica guida in alcuni Paesi, esso ha mostrato di generare effetti più negativi che positivi. Ha sovente creato frammentazione della società, separatezza delle minoranze, relativismo culturale nella sfera pubblica.

In seguito si tenta di mettere a fuoco le numerose sfide che attendono l’Italia nel tentativo di edificare una società tollerante. Questa, infatti, presuppone un incontro fra soggettività coscienti della loro diversa identità e anche della reciproca distanza culturale, ma proprio per questo tese a una mutua conoscenza e a un paragone fra identità.

Una pluralistica società multietnica, benché sia l’ineluttabile portato della storia globale contemporanea, necessita di essere discussa nell’ambito di istituzioni, gruppi e singoli non censurando le difficoltà emergenti nella convivenza quot­idiana di una decisa

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minoranza (in buona misura caratterizzata dalla cultura islamica) con una maggioranza di tradizioni catto-

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liche, la cui bimillenaria presenza ha plasmato in profonditĂ anche la laica societĂ italiana.

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Summarized texts

Editorial Roberto Formigoni pag. 5

Whilst it is continuing to be that which it positively has been since 2002, or rather the journal covering debate and political philosophy of the Lombardy Regional government, this number Confronti has been entrusted to Éupolis Lombardia, Institute for Research, Statistics and Training: the body where we have wanted culture, energies and resources to merge together from what was before the separate entities of Istituto Regionale di Ricerca, I.Re.R., the Struttura regionale Statistica e Osservatori, and the Istituto Regionale per la Formazione, I.Re.F. With its successful experience of subsidiarity the Regione Lombardia has contributed to the complex research into ways of getting over the present crisis. That of subsidiarity, which authentic federalism is the appropriate consequence of, as far as the institutions are concerned, is in fact, without sacrificing democracy, the only quick way to drastically reduce taxes without which public spending enters into conflict with development

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thus triggering off yet another increase in debt. Great reforms, therefore are becoming urgent. All too often in our country the huge restraint imposed by the closely spun web of parasite state or parastate bureaucracy not to mention the that of the interests of those sectors that are unjustifiably assisted both by the economy and by society, is what ends up as the strongest. A great people’s movement is what is needed to put an end to such restraints.

The classics

La libertà in Carlo Cattaneo Freedom in Carlo Cattaneo Stefano B. Galli pag. 33

It is not by chance that the first

public appearance of Éupolis Lombardia – the newly formed “Istituto superiore di Ricerca, Statistica e Formazione” of the Region – was last April’s convention “Per la libertà” (For Freedom) dedicated to Carlo Cattaneo the man and his work (1801 – 1869), the father of Italian federalism. The Lombardy Region showed particular feeling for him right from

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its start: already in 1975 at the end of the first regional legislature, they organised what may have been the first scientific meeting of a far reaching nature – after years of oblivion, they re-evaluated Cattaneo’s importance.

And in 2001 they celebrated the bicentenary of his birth with the publication of a good five volumes of his writings. For Cattaneo the processes of “civilising” are fundamental, resulting from empirically “positive” facts, they tell the history of human society. In this perspective the idea of liberty stands out as an ethical and civil value, like a cornerstone of our new political culture, on which to build the republic, a synonym of pluralism and thus of federalism. Federalism is in fact in his view conditio sine qua non (without which there is nothing) so that the principle of freedom can assert itself. The new Italian State however followed the route of the Jacobean-Napoleonic model and any other models were systematically cast aside. Starting from the great design draughted by Cavour’s Minister for Home Affairs, Marco Minghetti, which was presented to the Camera four days before the proclamation of the Unification of Italy, 13th March 1861, and which answered the principle of a very wide “decentralisation”. At the decisive turns of Italian

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history, federalism has always raised its head in the debate over the Nation’s destiny. This is the great lesson that Carlo Cattaneo bequeaths us with; a lesson we need to get to grips with during this year celebrating the 150 years of the Unification of Italy.

Cattaneo come Tocqueville? La “riscoperta” di Carlo Cattaneo in Nord America Cattaneo like Tocqueville? The “rediscovery” of Carlo Cattaneo in North America Filippo Sabetti pag 65

Carlo Cattaneo was a noteworthy Italian academic of the 19th Century that ought to be known better than he has been until now in the English-speaking world. Besides the conflicts of the time, both in Italy and elsewhere (between liberalism and socialism, monarchy and republic and so on) Cattaneo tried to lay the foundations to redirect human civilisation towards people living together in an open society based on self government. He was convinced that neither economic progress nor representative democratic institutions, neither violent revolutions nor nationalism could automatically bring about the liberation of mankind and political freedom. The political thinker of the 19th Century closest to Catta-

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neo was, without doubt, Toqueville.

Independently of each other they made analogous assessments and often arrived at similar conclusions having the same passion for freedom and for the principle of self government. The political culture that Cattaneo and Tocqueville outlined in the 19th Century had no way of developing at that time. Instead it could develop today in centres like the Olstrom Seminary in the Bloomington School. Since it’s first beginnings in the early ’70’s the links were explicit and evident between the Seminary and Toqueville’s line of thought. Carlo Cattaneo’s line of thought deserves just the same amount of attention in that centre.

Focus

Persona, ruolo pubblico della società civile e bene comune nello Statuto della Lombardia: quali basi teoriche Person, the public role of civil society and common good in the Lombardy Statute: which theoretical bases Francesco Botturi pag. 89

Person and subsidiarity are main terms in the “General Principles” of the Statute of the Region of Lombardy. The problem inevitably posed in the present socio-political

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context is however that of the theoretical firmness of these conscious meanings, from the moment that the idea of “person” is uncertain and the political idea of “subsidiarity” is well nigh absent. The principle of “subsidiarity” stands on the acknowledgement of political subjectivity in civilised society, which however in the modern age has met with strong resistance both in thought as well as in the giuridic and socio-political praxes. Apart from a few important exceptions (Locke, Tocqueville, Rosmini, Sturzo) civil society is viewed as the place of conflict which only an all-englobing superior totality, the State, can remedy.

We may, today, be witnessing a crisis of the political dimension and with it one of the State, the phenomenon however is neither liberating nor innovative. Indeed it essentially derives from the advancing of an alleged new form of social universality, which would like to replace both the political and the civil: the abstract universality of the technostructure, of globalisation. To the extent to which the other universal one, the technocratic one is advancing, civil is again reduced to being the non universal. To escape this reduction, therefore, it must present itself as something aimed at publicly and endowed with its own peculiar physiognomy,

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and not only as a “large container” of non-institutionalised social actors, distinct from the State and to a certain extent dialectically opposed to it”. What anthropological vision, therefore, is adequate for such a civil culture? The one where relation and freedom are conjugated.

Valori, principi e elementi costituzionali fondamentali dello Statuto della Lombardia: la sussidiarietà come garanzia di libertà reale Values, principles and fundamental constitutional elements of the Lombardy Statute: subsidiarity as a guarantee of real freedom Lorenza Violini pag. 103

The new Lombard statute – passed in May 2008 with a huge majority vote (over two thirds in favour, and only one vote against) is a highly innovative bill. Unique in its kind, “recognising man as the foundation of the “comunità regionale” (regional community). It promotes the freedom of the individual and together with it that of the community; it sanctions the right to life in each of its phases, it undertakes to implement policies for the full integration of resident foreigners and the disabled; to protect the different so-

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cial formations – first and foremost the family – and the right to work. On the basis of subsidiarity, that the new Statute states fully and explicitly, the Regione favours “the autonomous initiative of its citizens, as individuals or groups, of families, of formations and of social institutions, of associations and of lay and religious bodies”, anticipating and regulating their “taking part in government and for the exercising of legislative and administrative functions”. The form of government is centred on the direct election of the “Presidente della Regione”(President of the Region), who is reserved the right to initiate regional laws, a right previously reserved for the Junta. This shows a distinct strengthening of the control powers of the Consiglio Regionale (Regional Council), supported by a Consiglio delle Autonomie Locali (Council of Regional Autonomy), and other controlling bodies such as the Commissione garante dello Statuto (Statute Guarantee Commission), the Difensore civico regionale (Regional Ombudsman), the Comitato regionale per le comunicazioni (the Regional Media and Communications Committee) and the Consiglio per le pari opportunità (Equal Opportunities Council).

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The policies

La rinascita della scuola professionale in Lombardia: che cosa è stato fatto nell’VIII legislatura e che cosa resta da fare The rebirth of vocational schools in Lombardy: what has been done in the 8th legislature and what still remains to be done Giovanni Cominelli pag. 115

In Italy, historically speaking, the field of vocational training is covered by two different networks of schools, that respectively are directed by the Region and the State. Since it has not been politically possible up until now to eliminate this duplication, the aim has been to integrate the courses available in both. Using new Regional constitutional powers to organise the school system, during the Regional legislative period 2005/10, a new single system for vocational instruction and training was drawn up in Lombardy. The three year courses that were previously offered only by the regional “Istituti di formazione professionali” ( Schools for vocational training), and later also by the State run ones, have become increasingly popular. Those enrolled in the first year, 15,035 in 2009, have grown to 17,200 in 2010. Following the agreement of 16th March 2009 between the Lombardy Region and the

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Ministry, four year courses were defined and set up, offered by both those run by the Region as well as the State run schools at the end of which the students that pass the final exams are presented with a “technical professional” diploma. Since 2010/11 those who have attained the diploma can then enrol for a further fifth year: a preparatory course for the State exam which allows them access to university. The adoption of this so-called “dote” (dowry) system – on the strength of which the financing directed at the Centri di formazione (vocational schools) has been replaced by a voucher directly assigned to who enrols on the courses- not only gives greater freedom to the end-users , but also stimulates competition for quality between the schools, without altering the cost of the service.

In Europe, in the world

La Nuova Zelanda alla prova della sussidiarietà: quali lezioni dall’esperienza lombarda New Zealand tries out subsidiarity: what lessons to be learned from the Lombardy experience Philip MacDermott pag. 127

On the theme of both trans-Tas-

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man relations as well as the promotion of local democracy within the country, the government model based on subsidies underway in Lombardy provides an interesting example for New Zealand Since 1979 within the framework of agreements entitled “Closer Economic Relations” CER – aiming at the development of a common market based on freedom of movement of the people of the two countries has already been in force for quite some time- the relationship between New Zealand and Australia, 22.6 million, people has to face up to the fact that the six Australian States have strong and consolidated prerogatives. Because of this the Federation (the Commonwealth of Australia) is not always able to enter into play to its own advantage as if it were a seventh Australian State (moreover without actually being one), and not as a subject on a par with Australia.

As things are, in the context of transTasman relations, asserting the principle of subsidies opens up interesting prospects.

In New Zealand a process of constitutional reforms is underway – in a setting where, as in the United Kingdom, there is no written constitution – and is aimed at a profound reorganisation of the healthcare system and

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of welfare benefits. In this context the experience in Lombardy in this matter, from the freedom of choice of where to be treated to the system of vouchers and “doti”(endowments) is of great interest to New Zealand.

Studies, research and papers

Verso un’Italia multietnica: quale multiculturalismo, quale tolleranza?

Towards a multiethnic Italy: what multiculturalism, what tolerance?

Giuseppe Scidà pag. 141

Having outlined an essential profile of the transformation of today’s Italian society due to the presence of a high number of immigrants, a few key concepts of contemporary debate are presented and discussed, markedly those of the ethnic group, multiethnic society, multicultural society, citizenship.

Reflecting briefly on multiculturalism in particular we can see how, after having been formally adopted (in Canada) and rather informally (in Holland, the US, Germany and the UK) as a political guide in some countries, it has shown itself to generate more negative effects than positive ones. It has frequently had the effect of fragmenting society, separat-

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ing minorities and creating cultural relativism in the public sphere.

Following this we try to focus on the various challenges awaiting Italy in its attempt to build up a tolerant society. This in fact presupposes a meeting point between subjects that is aware of their different identity as well as the reciprocal cultural distance, and indeed because of this intent on mutual awareness and a comparison of identities.

A pluralistic multiethnic society,

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despite being the inevitable result of contemporary global history, needs to be discussed within institutions, in groups and between individuals not censuring the emerging difficulties of our everyday difficulties of a decisive minority (to a large extent characterised by the Islamic culture) of living together with a majority of people with Catholic traditions whose two thousand year old presence has deeply shaped even the Italian society as a whole.

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Textes résumés

Editorial Roberto Formigoni pag. 5

Tandis que cette revue continue le parcours positif entrepris en 2002, en tant que revue de débat et de culture politique de la Présidence de la Région, nous vous signalons qu’à partir de ce numéro, Confronti est confiée à Eupolis Lombardia, l’Institut Supérieur pour la Recherche, la Statistique et la Formation : l’organisme dans lequel nous avons voulu faire converger la culture, les énergies et les ressources déjà présentes dans l’I.R.e.R. - Institut Régional de Recherche, dans la Structure Régionale Statistique et Observatoires et dans l’I.R e.F. - Institut Régional pour la formation.

Au travail complexe de recherche d’une voie de sortie de la crise actuelle, Région Lombardie apporte la contribution d’une expérience de subsidiarité pratiquée avec succès.

La voie de la subsidiarité, dont le fédéralisme authentique est le reflet approprié au niveau des institutions, constitue en effet la seule voie pour atteindre rapidement et sans sacrifier la démocratie, cette réduction draco-

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nienne des impôts sans laquelle la dépense publique entre en conflit avec le développement, déclenchant ainsi une augmentation supplémentaire de la dette. Il est donc urgent d’effectuer de grandes réformes. Trop souvent, en Italie, l’enchevêtrement de bureaucraties parasitaires publiques et parapubliques mais aussi les intérêts des secteurs assistés de façon injustifiée aussi bien par l’économie que par la société, constituent un gigantesque frein qui l’emporte sur tout. Un grand mouvement de peuple s’impose pour pouvoir surmonter ce frein.

Les classiques

La libertà in Carlo Cattaneo La liberté chez Carlo Cattaneo Stefano B. Galli pag. 33

Ce n’est pas un hasard si le premier événement public d’Éupolis Lombardia - le tout nouvel “Institut supérieur de Recherche, Statistique et Formation” de la Région - fut, en avril dernier, le congrès “Pour la Liberté” dédié au père du fédéralisme italien, Carlo Cattaneo (1801-1869) et à son œuvre. Dès le début, Regione Lom-

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bardia lui témoigna un intérêt particulier ; en 1975, déjà, à la fin de la première législature régionale, elle organisa ce qui fut peut-être la première rencontre scientifique de grande envergure – après des années d’oubli – visant à sa revalorisation. Puis en 2001 elle célébra dignement le bicentenaire de sa naissance avec la publication de pas moins de cinq volumes écrits par lui. Pour Cattaneo, les processus de “civilisation” sont fondamentaux car comme ils découlent de faits empiriques essentiellement “positifs”, ils scandent l’histoire de la société humaine. Dans cette perspective l’idée de liberté s’impose comme une valeur éthique et civile, comme la pierre angulaire d’une nouvelle culture politique, une base pour la construction de la république, synonyme de pluralisme et donc de fédéralisme. Le fédéralisme est en effet, selon lui, une condition sine qua non pour que le principe de liberté puisse s’affirmer. Le nouvel État italien s’engagea au contraire sur la voie du modèle jacobin-napoléonien et les autres projets, systématiquement mis de côté, ne servirent à rien. A commencer par le grand dessein élaboré par le ministre de l’Intérieur de Cavour, Marco Minghetti, présenté à la Chambre quatre jours avant la proclamation de l’Unité, le 13 mars 1861, qui répondait au

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principe d’une “très large décentralisation”.. Dans les tournants décisifs de l’histoire italienne, le fédéralisme est toutefois toujours revenu à l’esprit dans le débat sur le sort du Pays. C’est là la grande leçon que Carlo Cattaneo nous laisse en héritage; une leçon que nous ne pouvons pas omettre de prendre en considération en cette année de célébration du 150ème anniversaire de l’Unité.

Cattaneo come Tocqueville? La “riscoperta” di Carlo Cattaneo in Nord America Cattaneo comme Tocqueville? La “redécouverte” de Carlo Cattaneo en Amérique du Nord Filippo Sabetti pag. 65

Carlo Cattaneo fut un important historien italien du XIXème siècle qui mérite d’être connu dans le monde de la langue anglaise bien plus que ce qu’il ne l’est actuellement. En allant au-delà des grandes oppositions que l’on pouvait constater à son époque en Italie ou ailleurs (entre libéralisme et socialisme, entre monarchie et république et ainsi de suite), Cattaneo essaya d’établir les bases d’une réorientation de la civilisation humaine vers des formes de cohabitation civile caractérisées avant tout par une société ouverte et fondée sur l’autogouvernement. Il était convaincu que ni

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le progrès économique, ni les institutions démocratiques représentatives, ni même les révolutions violentes ou le nationalisme ne pouvaient mener automatiquement à la libération de l’homme et à la liberté politique. Le penseur politique du XIXème siècle le plus proche de Cattaneo est sûrement Tocqueville. Indépendamment l’un de l’autre, ils donnèrent des évaluations analogues et ils parvinrent souvent à des conclusions semblables, ayant la même passion pour la liberté et pour le principe d’autogouvernement. La culture politique que Cattaneo et Tocqueville tracèrent au XIXème siècle n’eut à l’époque aucune possibilité de se développer. Elle pourrait, par contre, se développer de nos jours avec l’École de Bloomington comme l’un de ses principaux centres d’élaboration, dans le Séminaire Olstrom.

Dès le commencement, au début des années ’70, les liens qui existaient entre le Séminaire et la pensée de Tocqueville furent évidents et explicites.

La pensée de Cattaneo mérite, dans ce contexte, autant d’attention.

Dossier

Persona, ruolo pubblico della società civile e bene comune nello Statuto della Lombardia: quali basi teoriche Personne, rôle public de la société ci-

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vile et bien commun dans le Statut de la Lombardie: les bases théoriques Francesco Botturi pag. 89

Personne et subsidiarité sont les termes principaux des “Principes généraux” du Statut de la Regione Lombardia. Le problème qui se pose inévitablement dans le contexte sociopolitique actuel est cependant celui de la tenue théorique des ces intentions conscientes, à partir du moment où l’idée de “personne” est incertaine et où l’idée de “subsidiarité” est presque absente. Le principe de subsidiarité se base sur la reconnaissance de la subjectivité politique à la société civile, qui a au contraire rencontré à l’époque moderne une forte résistance dans les esprits, mais aussi dans les pratiques juridique et sociopolitique. Mis à part certaines exceptions parfois importantes (Locke, Tocqueville, Rosmini, Sturzo) la société civile est surtout perçue comme le lieu du conflit auquel seul un ensemble supérieur englobant, l’État, peut suppléer. Il est vrai aussi que nous assistons aujourd’hui à une crise de la sphère politique et par la même de l’État, mais le phénomène n’est pas en soi libératoire ni innovant. Il dérive en effet essentiellement de l’avancée d’une prétendue nouvelle forme d’universalité sociale, qui vou-

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drait remplacer à la fois la sphère politique et la sphère civile: l’universalité abstraite de la technostructure, de la globalisation. Dans la mesure où cette autre entité universelle avance, l’entité technocratique précisément, l’aspect civil est de nouveau réduit à la non-universalité. Pour échapper à cette réduction, il doit alors se poser en grand domaine public, pourvu d’une physionomie particulière et non pas seulement “comme une espèce de ‘grand récipient’ d’acteurs sociaux non institutionnalisés, distinct de l’État et d’une certaine façon dialectiquement opposé à ce dernier”.

Quelle est alors la vision anthropologique adéquate à cette culture du civil? Celle où se conjuguent relation et liberté.

Valori, principi ed elementi costituzionali fondamentali dello Statuto della Lombardia: La sussidiarietà come garanzia di libertà reale Valeurs, principes et éléments constitutionnels fondamentaux du Statut de la Lombardie: la subsidiarité comme garantie de liberté réelle Lorenza Violini pag. 103

Le nouveau Statut lombard – approuvé en mai 2008 à une très large majorité (plus de deux tiers des votants se sont prononcés pour et un

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seul vote contraire) – est un acte de grande valeur innovante. Unique en cela dans son genre, “il reconnaît la personne humaine comme fondement de la communauté régionale”.

Il encourage à la fois la liberté des individus et celle des communautés; il établit le droit à la vie à chacune de ses étapes, le devoir de réaliser des politiques de pleine intégration des étrangers résidents et des personnes handicapées; Il garantit la tutelle des différentes formations sociales – en tout premier lieu la famille– et le droit au travail. Sur la base du principe de subsidiarité que le nouveau Statut affirme de façon explicite et complète, la Région encourage ensuite “l’initiative autonome des citoyens et des organismes civils et religieux” en prévoyant et en réglementant leur “participation dans l’action du gouvernement et pour l’exercice des fonctions législatives et administratives”.

La forme du gouvernement est axée sur l’élection directe du Président de la Région, auquel on réserve aussi le pouvoir d’initiative des lois régionales qui était précédemment confié à la Giunta (organe exécutif de la Région). A cela correspond cependant un renforcement substantiel des pouvoirs de contrôle du Conseil Régional, qui sera soutenu par un Conseil des Autonomies Locales et d’autres orga-

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nismes de contrôle comme La Commission Garante du Statut, le Défenseur Civique Régional, le Comité Régional pour les Communications et le Conseil pour l’Égalité des Chances.

Les politiques

La rinascita della scuola professionale in Lombardia: che cosa è stato fatto nell’VIII legislatura e che cosa resta da fare Le renouveau de l’école professionnelle en Lombardie: ce qui a été fait au cours de la VIIIe législature et ce qu’il reste à faire Giovanni Cominelli pag. 115

En Italie le domaine de la formation professionnelle est caractérisé historiquement par la présence de deux réseaux d’école différents, à la tête desquels se trouvent respectivement les Régions et l’État. L’élimination de ce double réseau n’ayant pas été possible jusqu’à maintenant politiquement, l’objectif a donc été de réaliser une intégration de l’offre de formation de l’un et de l’autre. En vertu des nouveaux pouvoirs constitutionnels des Régions en matière d’organisation du système scolaire, au cours de la Législature régionale 2005/10, un nouveau système unitaire d’instruction et de formation professionnelle a donc été redessiné en Lom-

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bardie. Les parcours de qualification triennale, que seuls les instituts de formation professionnelle de la Région proposaient au début, suivis ensuite par les instituts d’État, ont remporté de plus en plus de succès. Les inscrits aux cours de première année, déjà 15.035 en 2009, sont passés à 17.200 en 2010. Puis, suite à l’accord du 16 mars 2009 entre Région Lombardie et le Ministère, aussi bien les instituts de droit régional que les instituts d’État ont conçu et mis en place des cours quadriennaux au terme desquels les étudiants ayant suivi ces cours avec succès reçoivent un diplôme de “technicien professionnel”. A partir de l’année scolaire 2010/11 ces diplômés peuvent aussi ajouter une cinquième année : un cours de préparation à l’examen d’État leur donnant accès, à eux aussi, à l’université. L’adoption du système que l’on appelle la “dote” (N.d.T. aide régionale pour les études) – en vertu duquel le financement destiné aux Centres de Formation a été remplacé par le bon ou voucher assigné directement à la personne qui s’inscrit aux cours – donne non seulement une plus grande liberté aux utilisateurs, mais stimule également la compétition pour la qualité au sein des centres, tout en maintenant les coûts de distribution du service inaltérés.

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En Europe, dans le monde

La Nuova Zelanda alla prova della sussidiarietà: quali lezioni dall’esperienza lombarda La Nouvelle-Zélande expérimente la subsidiarité: les leçons tirées de l’expérience lombarde Philip MacDermott pag. 127

Aussi bien en ce qui concerne les relations avec l’Australie que la promotion de la démocratie locale au sein du pays, le modèle de gouvernement basé sur la subsidiarité, qui est en vigueur en Lombardie, constitue un exemple intéressant pour la Nouvelle-Zélande. Établies depuis 1979 dans le cadre des accords dits Closer Economic Relations, CER – dont l’objectif est le développement d’un marché commun sur la base d’une liberté de mouvement des personnes entre les deux pays qui existe déjà depuis longtemps – les relations de la Nouvelle-Zélande avec l’Australie, 22,6 millions d’habitants, doivent tenir compte du fait que les six Etats australiens ont des prérogatives fortes et consolidées. A cause de ces dernières, la Fédération (Commonwealth of Australia) n’est

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pas toujours à même de se positionner dans le cadre des accords CER en tant qu’unique interlocuteur de la Nouvelle-Zélande. Cette dernière finit donc souvent par entrer en jeu à son désavantage comme s’il s’agissait d’un septième État australien (sans l’être réellement de surcroît) et non pas comme un sujet en tant que tel, au même titre que l’Australie. Dans cet état actuel des choses, dans le contexte des relations australo-néozélandaises (trans – Tasman relations), l’affirmation du principe de subsidiarité ouvre des perspectives très intéressantes.

En outre, un processus de réformes constitutionnelles – ayant lieu dans le cadre d’une constitution qui (comme en Grande Bretagne) n’est pas écrite – est actuellement en cours en Nouvelle-Zélande, dont l’objectif est d’ailleurs une profonde réorganisation de l’assistance sanitaire et des autres services à la personne. C’est dans ce contexte que l’expérience lombarde en la matière, à partir de la liberté de choix du lieu où se faire soigner jusqu’aux systèmes des buoni et doti (aides régionales pour les études), est très intéressante pour la NouvelleZélande.

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Études, recherches et documents

Verso un’Italia multietnica: quale multiculturalismo e quale tolleranza Vers une Italie multiethnique: quel multiculturalisme et quelle tolérance Giuseppe Scidà pag. 141

Après avoir tracé un profil essentiel de la transformation que connaît la société italienne actuelle, consécutivement à la présence d’un quota d’immigrés élevé, nous présentons et analysons certains concepts-clés du débat contemporain, notamment les suivants : le groupe ethnique, la société multiethnique, la société multiculturelle et la citoyenneté.

Si l’on s’arrête sur le multiculturalisme en particulier, on constate qu’après avoir été adopté de façon formelle (au Canada) ou plus ou moins informelle (en Hollande, aux ÉtatsUnis, en Allemagne et au RoyaumeUni), comme politique guide dans certains pays, il a produit plus d’effets négatifs que positifs. Il a souvent entraîné une fragmentation de la so-

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ciété, une division des minorités, un relativisme culturel dans la sphère publique.

L’auteur essaye ensuite d’identifier les nombreux défis qui attendent l’Italie pour essayer de construire une société tolérante. Celle-ci suppose, en effet, une rencontre entre les subjectivités conscientes de leur identité différente ainsi que de la distance culturelle réciproque et par conséquent la nécessité d’une connaissance mutuelle et d’un parallèle entre identités.

Une société multiethnique pluraliste, bien que ce soit la conséquence inéluctable de l’histoire globale contemporaine, nécessite une analyse dans le cadre d’institutions, de groupes et d’individus sans pour autant censurer les difficultés émergentes dans la cohabitation quotidienne d’une nette minorité (en grande partie caractérisée par la culture islamique) avec une majorité de traditions catholiques, dont la présence bimillénaire a également profondément façonné la société italienne dans son ensemble.

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Carlo Cattaneo Milano, 15 giugno 1801 – Castagnola-Cassarate, 6 febbraio 1869

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I classici

La libertà in Carlo Cattaneo

Non a caso la prima uscita pubblica di Éupolis Lombardia – il neonato “Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione” di Regione Lombardia – fu nello scorso aprile il convegno “Per la libertà” dedicato alla figura e all’opera di Carlo Cattaneo.

L’idea di organizzare il convegno, di cui nel dettaglio diremo più avanti, era nata sulla scia di una sollecitazione del presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, nel corso della sua visita a Bergamo, in occasione del 150esimo dell’Unità d’Italia. In effetti, proprio la circostanza celebrativa della nascita dello Stato unitario e la concomitante conclusione del disegno di federalizzazione della fiscalità, cominciato nel 2009, conducevano a una rinnovata valutazione della figura e del pensiero di Cattaneo. Era corretto – e, anzi, doveroso – insomma tributare, ancorché tardivamente, i giusti onori a Cattaneo nel momento in cui si svolgevano le celebrazioni del 150esimo, perchè esse cadevano contestualmente al dibattito parlamentare sui decreti attuativi della legge sul federalismo fiscale (la 42/2009). Si trattava allora di una sorta di “risarcimento”. Un risarcimento – se osservato da un versante eminentemente scientifico e culturale – per taluni aspetti tardivo. Non certo tardivo, tuttavia, per Regione Lombardia che ha sempre dimostrato una notevole sensibilità nei confronti di questo scrittore politico di origine milanese, padre del federalismo italiano. Sin

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Stefano B. Galli Presidente di Éupolis Lombardia

Doveroso tributare i giusti onori a Carlo Cattaneo nell’anno del 150° della nascita dello Stato unitario

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Carlo Cattaneo è stato un ricercatore eclettico e di altissimo livello in molti e diversi campi del sapere: dai problemi politici a quelli istituzionali, dalle questioni economiche a quelle sociali. A confermarlo l’intera sua produzione scientifica

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dalla conclusione della prima legislatura regionale, nel 1975, Regione Lombardia ha rivolto le proprie attenzioni al pensiero e alla figura di Cattaneo, organizzando forse il primo incontro scientifico di ampio respiro – dopo anni di oblìo – volto alla rivalutazione della sua figura. E nel 2001 ha celebrato degnamente il bicentenario della nascita con la pubblicazione di ben cinque volumi, promossi dall’allora Assessore regionale alle Culture, Identità e Autonomie, Ettore Adalberto Albertoni. Sono questi i due estremi cronologici – 1975 e 2001 – della costante e duratura perlustrazione, da parte delle istituzioni regionali lombarde, di un pensiero così poliedrico e ricco di suggestioni interpretative, autorevole e penetrante, quale fu quello di Carlo Cattaneo.

La scelta di Éupolis Lombardia s’è rivelata felice anche per un altro aspetto, non certo secondario, che in questa sede vale la pena di sottolineare con forza. Nel vasto e variegato “paesaggio” del pensiero italiano del secolo decimonono, non v’è forse personaggio più adatto di Carlo Cattaneo a rappresentare e riassumere in sé i settori privilegiati d’azione e – più in generale – la stessa fisionomia operativa di Éupolis Lombardia, inteso quale “Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione” di Regione Lombardia. Carlo Cattaneo è stato un ricercatore eclettico e di altissimo livello in molti e diversi campi del sapere: dai problemi politici a quelli istituzionali, dalle questioni economiche a quelle sociali. A confermarlo l’intera sua produzione scientifica. È stato pure uno studioso di matrice positivista, austero e severo, fiducioso nel primato della ragione, nel progresso tecnico e scientifico, fortemente orientato verso la statistica.

Basti ricordare che, a partire dal 1833, collaborò con gli “Annali di statistica” e undici anni dopo pubblicò Le notizie naturali e civili su la Lombardia. Cattaneo era davvero un “gran” lombardo: dalle pagine della sua Introduzione alle Notizie del 1844 emerge bene, infatti, la sua idea di Lombardia, per natura e civiltà ben «distinta» dalle altre regioni, come sostiene nell’Avviso al lettore. Infine, Carlo Cattaneo è stato un formatore. A partire dal 1820 diventò

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professore di grammatica e successivamente di umanità nel ginnasio comunale Santa Marta di Milano e insegnò per una quindicina d’anni. E dopo le Cinque Giornate del 1848, esule a Castagnola – in Svizzera, nel Canton Ticino – fu nominato professore di filosofia del liceo cantonale di Lugano (1852). Éupolis Lombardia e Carlo Cattaneo: una naturale prossimità Ricerca, statistica e formazione: Éupolis Lombardia e Carlo Cattaneo. Ma non solo. Il binomio si rafforza anche cercando di penetrare i meandri della speculazione teorica e della riflessione dottrinaria che caratterizzarono la sua figura di scrittore e di pensatore politico. Cattaneo, così legato all’idea di «buon governo», nel quadro di una articolazione istituzionale che non sia soverchiante e oppressiva nei confronti del cittadino, fu molto attento alle tradizioni civiche e al capitale sociale rappresentato dalla città, intesa – in senso allargato – come una comunità territoriale, espressione di una specifica socialità, vale a dire di modelli virtuosi di cultura e di comportamento che definiscono la mentalità collettiva. Basta leggere qualche pagina de La città considerata come principio ideale delle istorie italiane, saggio apparso in quattro puntate sul “Crepuscolo” tra l’ottobre e il dicembre del 1858, penultimo anno di vita della rivista fondata e diretta da Carlo Tenca. Città – Pòlis – come comunità territoriale allargata che, forte delle proprie tradizioni civiche, esprime un paradigma politico e culturale, economico e sociale. Sì, perchè la comunità territoriale è anche il luogo privilegiato dello scambio e, soprattutto, dell’organizzazione degli interessi economici e produttivi. E la mission di Éupolis Lombardia è proprio quella di supportare concretamente, con la propria attività di ricerca, di statistica e di formazione interna, le politiche pubbliche finalizzate al buon governo della Pòlis lombarda, vale a dire della comunità regionale intesa nel suo complesso. Una comunità virtuosa che guarda al federalismo – fiscale quanto istituzionale – con una particolare attenzione.

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Éupolis Lombardia e Carlo Cattaneo.

Ma non solo.

Il binomio si rafforza anche cercando di penetrare i meandri della speculazione teorica e della riflessione dottrinaria che caratterizzarono la sua figura di scrittore e di pensatore politico

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Regione Lombardia pone la conoscenza a fondamento dell’azione politica e amministrativa, confermandosi modello e “laboratorio” di governo, sia in un’ottica di federalismo “anticipato”, sia nello sviluppo e attuazione della sussidiarietà, tanto verticale, quanto orizzontale

Il prefisso greco Eu è valoriale e significa «bene». Pòlis è la città intesa quale comunità politica, sociale e territoriale.

Qui affonda le proprie radici, il senso della partecipazione della persona umana alla vita associata della comunità; una partecipazione finalizzata alla costruzione del bene comune – vero e proprio «capitale» di virtù civiche – e alla sua valorizzazione. In tal senso è dunque da intendersi anche l’azione e l’attività di Éupolis Lombardia, che individua nel supporto all’azione di governo delle istituzioni regionali l’obiettivo privilegiato di articolate e plurime attività (produzione e lettura integrata dei dati statistici, coordinamento degli osservatori regionali, studi e ricerche finalizzate all’innovazione legislativa e alla programmazione, supporto tecnico-scientifico, aggiornamento e formazione per la crescita del capitale umano); un ruolo deliberatamente orientato al buon governo della Regione Lombardia, cioè della più vasta comunità lombarda che in essa si riconosce e in essa trova una rappresentanza istituzionale e un’identità politica e culturale, economica e sociale.

Dotandosi di un “Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione”, Regione Lombardia pone la conoscenza a fondamento dell’azione politica e amministrativa, confermandosi modello e “laboratorio” di governo, sia nell’ambito delle specifiche competenze regionali, in un’ottica di federalismo “anticipato”, sia nello sviluppo e attuazione della sussidiarietà, tanto verticale, quanto orizzontale. Frutto della fusione di IReR (Istituto Regionale di Ricerca), IReF (Istituto Regionale di Formazione) e della Struttura regionale “Statistica e Osservatori”, Éupolis Lombardia ha iniziato la propria attività il primo gennaio 2011; attività rivolta, oltre alla Giunta e al Consiglio regionali, anche agli enti locali, alla pubblica amministrazione e alla società nel suo complesso, dal sistema delle imprese a quello universitario, dal terzo settore agli organismi di rappresentanza.

Un significativo convegno inaugurale Come dicevamo, la prima uscita pubblica di Éupolis Lombardia è avvenuta nello scorso mese d’aprile con il

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convegno intitolato “Per la libertà” e dedicato al pensiero di Carlo Cattaneo. Un convegno aperto dal Vicepresidente di Regione Lombardia, Andrea Gibelli, e chiuso dal Presidente Roberto Formigoni, al quale hanno partecipato, con relazioni – pur concentrate in poche decine di minuti – davvero di alto livello e ricche di spunti interpretativi, eminenti studiosi universitari, espressione degli atenei lombardi, secondo un approccio multidisciplinare e interdisciplinare (Fabio Rugge, ordinario di Storia delle istituzioni politiche e preside della Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Pavia; Antonio Padoa Schioppa, emerito di Storia del diritto medievale e moderno dell’Università di Milano; Ettore Adalberto Albertoni, già ordinario di Storia delle dottrine politiche nell’Università dell’Insubria; Alberto Cova, emerito di Storia economica dell’Università Cattolica di Milano; Giovanni Bognetti, emerito di Diritto costituzionale comparato dell’Università di Milano; Alberto Martinelli, ordinario di Scienza politica dell’Università di Milano; Robertino Ghiringhelli, ordinario di Storia delle dottrine politiche dell’Università Cattolica di Milano). Di questo importante convegno d’esordio organizzato da Éupolis Lombardia uscirà, entro la fine dell’anno, il volume degli atti. È il federalismo di Carlo Cattaneo, che viene unanimemente celebrato come la più lucida intelligenza dell’Ottocento italiano, come il massimo saggista dallo stile scarno e mai enfatico e roboante, ma – eccellente espressione dello spirito lombardo – pragmatico, essenziale e acuto, indubbiamente attirato dal rigore scientifico inteso quale metodo privilegiato d’indagine, positivista in tutti i campi del sapere e fiducioso nell’idea di progresso; come l’unico intellettuale ottoscentesco di respiro davvero europeo.

Questa levatura internazionale, sia per quanto attiene al rigore del metodo, alla formazione e alle letture, cioè all’attenzione che riservava alle grandi correnti portatrici della civiltà europea, alle acquisizioni e alle conquiste, ai nuovi traguardi raggiunti dalla ricerca scientifica, sia per le relazioni intellettuali che intrecciò, sia – infine – per la fama che raccolse all’estero, fu un tratto saliente della

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Carlo Cattaneo viene celebrato come la più lucida intelligenza dell’Ottocento italiano, come un grande saggista dallo stile scarno mai enfatico e roboante, ma pragmatico, essenziale e acuto

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A Milano, lunedì 5 marzo 1860, s’insedia il primo Consiglio provinciale, presieduto da Cesare Giulini della Porta, patrizio milanese di grande prestigio.

Il primo governatore della Provincia è Massimo d’Azeglio

Quello stesso giorno, lunedì 5 marzo 1860, sulla “Perseveranza” – alla vigilia delle elezioni politiche – appare un articolo senza firma dedicato a Carlo Cattaneo

sua figura. E lo rende così affine all’attenzione di Éupolis Lombardia – “corporate university” di Regione Lombardia, che individua nel rigore scientifico il proprio metodo di lavoro – per le relazioni con gli ambienti scientifici più all’avanguardia in campo internazionale. Éupolis Lombardia e Carlo Cattaneo: un binomio così felice non poteva che portare alla prima iniziativa pubblica dell’“Istituto superiore per ricerca, la statistica e la formazione” di Regione Lombardia.

Carlo Cattaneo (1801-1869) A Milano, lunedì 5 marzo 1860, s’insedia il primo Consiglio provinciale, presieduto da Cesare Giulini della Porta, patrizio milanese di grande prestigio – è conte di Vialba e Villapizzone – e senatore del regno. Il presidente del Consiglio provinciale di Milano è Cesare Giulini della Porta; il primo governatore della Provincia – che preesiste dunque di un anno allo Stato unitario – è Massimo d’Azeglio. Una decina di mesi prima, Giulini ha già coordinato i lavori della commissione voluta da Camillo Cavour in previsione dell’annessione della Lombardia al Piemonte: era infatti intendimento del governo subalpino valutare con attenzione quegli istituti giuridici segnalati dalla Commissione Giulini e ritenuti di fondamentale importanza, propri della tradizione meneghina e riconosciuti dagli austriaci1.

Quello stesso giorno, lunedì 5 marzo 1860, sulla “Perseveranza” – alla vigilia delle elezioni politiche – appare un articolo senza firma dedicato a Carlo Cattaneo. L’anonimo estensore del pezzo si chiede chi non lo conosca e poi lo presenta così, con qualche importante sfumatura psicologica: «Allievo di Romagnosi, allevato nella sua scuola alla dottrina dell’esperienza e delle opportunità civili; cresciuto nella predilezione degli studi storici ed economici; pensatore ed artista, scrittore compendioso, elegante nel (1) Sulla storia della Provincia di Milano, mi sia consentito il rinvio a: S.B. Galli (2010), La Provincia di Milano e i suoi 150 anni, in 150 anni di opere e arte. I tesori della Provincia di Milano, Milano, Provincia di Milano-Arti grafiche Vertemati, Vimercate, pp. 11-21.

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vero, ricco di colorito e di accento; di carattere appassionato, negli amori e negli odii estremo»2.

L’anonimo tenta poi un’articolata sintesi del pensiero politico cattaneano. «Avidissimo di libertà, inebriato nella splendida epopea storica dei nostri Comuni, egli sogna – scrive la “Perseveranza” – una confederazione delle cento città italiche, cento anelli di una sua splendida ideale collana che dovrebbero rilucere come stelle nel firmamento d’Italia. È storia nel passato, poesia nell’avvenire; ma storia splendida e triste a un tempo, piena di potenza e di miseria, di virtù e di vergogna, di lotte fratricide e di invasioni straniere: è poesia d’un’età ancor lontana da venire, quando la pace perpetua e le aspirazioni morali terranno esclusivo l’impero, e le nazioni non avranno più d’uopo di quell’unità e compattezza che sole oggi ne assicurano la indipendenza»3.

Censurando la «disgregazione» e l’«isolamento di municipale orgoglio», il profilo prosegue sostenendo che Cattaneo personifica in sé – e «nel più alto grado» – le qualità e pure i difetti del carattere lombardo. Nei fatti «mostra quell’indolenza sdegnosa che ad intervalli si ravviva a febbrile attività; quella tenacità conservativa e culto esagerato delle tradizioni; quel senso acuto di positivismo e di realtà che trascende improvviso ad idealità impossibili; quell’insofferenza delle transizioni ed avidità di viver libero che ignora od oblia facilmente le condizioni dell’unità e del forte governo. Tutt’affatto lombarda la fierezza della personale indipendenza, e quello smodato entusiasmo che confonde ed esalta del pari le piccole e le grandi cose»4.

Cattaneo è davvero il «vecchio lombardo», infatti «la sua personalità è come la sua dottrina; e significa differenza, separazione». Non ha bisogno di «interpreti», ma non è l’espressione di una dottrina federalista «attraente», «simpatica» ed «eloquente», come lo era quella dei Girondini nel corso della grande rivoluzione del 1789. La

Avidissimo di libertà, egli sogna – scrive la “Perseveranza” – una confederazione delle cento città italiche, cento anelli di una sua splendida ideale collana che dovrebbero rilucere come stelle nel firmamento d’Italia

(2) Anonimo (1860), “Carlo Cattaneo”, in La Perseveranza, 5 marzo.

(3) Ibidem.

(4) Ibidem.

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È un bel ritratto di Carlo Cattaneo, quello che propone la “Perseveranza” il 5 marzo 1860.

Al di là degli aspetti psicologici il brano offre, pur con qualche imprecisione, una buona sintesi del pensiero cattaneano

lotta per l’indipendenza dallo straniero rende impraticabile l’applicazione di un modello federale che porterebbe alla dissoluzione dei «vincoli della Nazione». La sua dottrina è «unità politica e federalismo amministrativo».

Ma «finchè l’ideale suo si arresta alla Svizzera e agli Stati Uniti d’America, l’una aggregato di nazionalità differenti, gli altri semenzaio di Stati futuri che sorsero appena da ieri, noi crediamo che egli intenda parlare di una federazione politica, degli Stati-Uniti italiani, ciò che è profondamente diverso da quello che per noi si intende l’Italia»5. È un bel ritratto di Carlo Cattaneo, quello che propone la “Perseveranza” il 5 marzo 1860. Al di là degli aspetti psicologici – Cattaneo è austero ma anche passionale, fors’anche un po’ sognatore – e dell’enfasi posta sulla sensibilità libertaria, il brano offre, pur con qualche imprecisione, una buona sintesi del pensiero cattaneano.

Una sintesi che – correttamente – parte dal magistero del giurista piacentino Gian Domenico Romagnosi.

Non è infatti comprensibile sino in fondo l’intera vicenda culturale e intellettuale di Cattaneo, il suo approccio ai problemi, la sua sensibilità per certi temi, senza considerare l’influenza che ebbe l’impostazione romagnosiana – tra incivilimento e filosofia civile – nella sua formazione.

Carlo Cattaneo, insieme con Ferrari, de Filippi e Calderini portò a spalla, la mattina del 9 giugno 1835, a Milano, il feretro del comune maestro, Gian Domenico Romagnosi6, poi sepolto a Carate Brianza, dove era solito trascorrere le vacanze estive presso l’amico Luigi Azimonti. Dei quattro, Cattaneo era l’unico allievo «diretto»; a lui Romagnosi dettò il testamento e affidò i manoscritti inediti. Giuseppe Ferrari fu un allievo sostanzialmente «indiretto» del giurista piacentino e, comunque, tardivo. È lo stesso Carlo Cattaneo a spiegarlo, nell’ottobre del 1851, in (5) Ibidem.

(6) Sulla figura e l’opera di Gian Domenico Romagnosi si vedano: E. A. Albertoni (1990), (a cura di), I tempi e le opere di Gian Domenico Romagnosi, Giuffrè, Milano; R. Ghiringhelli (1988), Idee, società ed istituzioni nel Ducato di Parma e Piacenza durante l’età illuministica, Giuffrè, Milano; R. Ghiringhelli, F. Invernici (1982), (a cura di), Per conoscere Romagnosi, Unicopli, Milano.

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un succinto, ma profondo e suggestivo ritratto politico e intellettuale dal titolo Chi era Giuseppe Ferrari, in cui sostiene che non è corretto definirlo allievo di Romagnosi poiché la scuola milanese del giurista piacentino «era stata chiusa fin dall’estate del 1821, quando Ferrari era poco più che fanciullo»7; mentre lui aveva una ventina d’anni.

A Romagnosi, Ferrari dedicò tuttavia il pamphlet intitolato La mente di Gian Domenico Romagnosi8 apparso nei numeri di luglio e di settembre della «Biblioteca italiana» in quello stesso anno. Si tratta di un pamphlet dal quale affiora in modo chiaro anzitutto la gratitudine intellettuale nei confronti di un vero e proprio «maestro». Questo agile e affettuoso portrait biografico-intellettuale di Romagnosi – che consente di cogliere il talento dell’autore, ma soprattutto quanto influì il magistero del giurista piacentino sulla formazione del giovane Carlo Cattaneo – è impostato su quella che diventerà poi la filosofia della storia di Giuseppe Ferrari, basata su un approfondito studio della speculazione teorica e dottrinaria dei singoli scrittori politici, in stretta connessione con la «circostanza» (usa proprio quest’espressione) storica dell’epoca che essi hanno vissuto e dalla quale hanno costantemente ricevuto sollecitazioni, suggestioni, spunti di riflessione.

Insomma, studiare un autore, circoscrivendone l’analisi esclusivamente all’elaborazione teorica e alla speculazione dottrinaria, senza valutare in profondità il contesto storico e politico nell’ambito del quale essa è stata proposta, è fuorviante e limitativo; per capire a fondo un autore, occorre infatti intrecciare e trovare – secondo Ferrari – le connessioni tra il dato biografico, l’analisi del pensiero e del contesto storico nell’ambito del quale è stato elaborato poiché da esso ha ricavato chiare ed evidenti sollecitazioni. Solo in questo modo è possibile mettere bene a fuoco la passione civile e lo slancio ideale che stanno dietro a ogni elaborazione teorico-politica.

Nel caso di Romagnosi, ciò significa individuare le strette

La mente di Gian Domenico Romagnosi, questo agile e affettuoso portrait biograficointellettuale di Romagnosi consente di cogliere il talento dell’autore, ma soprattutto quanto influì il magistero del giurista piacentino sulla formazione del giovane Carlo Cattaneo

(7) C. Cattaneo (1851), Chi era Giuseppe Ferrari, in C. Cattaneo (1965), Scritti politici, vol. I, Le Monnier, Firenze, p. 360.

(8) G. Ferrari (1835), La mente di Gian Domenico Romagnosi, Fanfani, Milano.

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Motore del progresso nella storia è la stessa società umana, considerata nella sua articolata complessità, non già come semplice sommatoria di individui

A partire dal 1820, Carlo Cattaneo fu davvero attento a raccogliere dall’«ultimo» Romagnosi l’insegnamento che i processi di incivilimento sono fondamentali, scaturiscono da fatti empirici – essenzialmente «positivi»

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connessioni che sussistono tra la sua vicenda biografica con la costruzione di quell’«edifizio gigantesco» – tale lo definisce Ferrari – rappresentato dalla «civile filosofia», ma anche con la dottrina dell’«incivilimento», con il quale egli andò oltre lo slancio del movimento riformatore del secolo dei Lumi e il dispotismo legale dell’assolutismo illuminato per fondare su dati economici e sociali, etico-civili e culturali l’«edificio nazionale da costruire».

Motore del progresso nella storia è la stessa società umana (attraverso tutti gli elementi costitutivi – il diritto e la politica, l’economia e la storia – che ne determinano la fisionomia), considerata nella sua articolata complessità, non già come semplice sommatoria di individui. La storia dell’uomo è allora storia delle umane società e del loro processo di incivilimento.

L’organizzazione costituzionale e l’articolazione istituzionale dello Stato vengono dunque concepite da Romagnosi quale esito, quale prodotto del processo di incivilimento umano, sociale e culturale; un processo aperto, libero e progressivo, non ingessato in forme politiche, costituzionali e istituzionali, precostituite e oggettivamente limitanti. Sullo sfondo, si trova il primato della «civile filosofia» che è la sintesi della morale, del diritto e della politica, è una disciplina organica e sistematica; essa implica l’autonoma emancipazione della stessa morale dall’alveo della religione per essere ricondotta nella categoria della politica, alla quale conferisce una sostanza valoriale, fondando quei modelli di cultura e di comportamento che si configurano come essenza della dimensione etica e civile, essenziale per la vita della comunità politica.

A partire dal 1820, Carlo Cattaneo fu davvero attento a raccogliere dall’«ultimo» Romagnosi l’insegnamento che i processi di incivilimento sono fondamentali, scaturiscono da fatti empirici – essenzialmente «positivi» – e scandiscono la storia dell’umana società. Il suo pensiero politico è difficilmente comprensibile senza la dottrina dell’incivilimento, considerata come un costume scientifico, come tendenza del tutto naturale – e tutta laica

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– dell’uomo nel suo approccio al reale e ai fenomeni di crescita e di sviluppo dell’aggregazione collettiva. Così, il principio dell’incivilimento – inteso come metodo interpretativo delle vicende umane – s’impone come il nucleo centrale, il principio attorno al quale gravita la «civile filosofia».

Alla base della dottrina dell’incivilimento v’è una percezione dell’uomo di ispirazione aristotelica: nella sua essenza, egli è infatti votato alla socialità, alla vita associata in quella comunità in cui si può esplicare la sua esistenza.

E legge il divenire come una dinamica essenzialmente di segno positivo verso un più alto livello di civiltà, sotto il profilo economico e sociale, culturale e politico. L’incivilimento, infatti, è un fatto naturale e progressivo: «altro non è fuorché un continuo avvicinamento verso lo stato della migliore civile convivenza». Poiché tale progressiva approssimazione «operarsi deve nell’ordine economico, morale e politico degli uomini conviventi in stato di stabile aggregazione, locché abbraccia il territorio, la popolazione ed il governo» ne deriva che «il perfezionamento economico, morale e politico forma l’essenza di questo incivilimento»9.

La consapevolezza che i processi di civilizzazione sono collettivi e definiscono la fisionomia evolutiva dei corpi sociali, tendenti sempre verso un futuro migliore del presente, che – a sua volta – è comunque migliore del passato, sta alla base della «civile filosofia». Si tratta di una scienza, concretamente ancorata a quel presente, che si configura come un vasto terreno di convergenza tra passato e futuro; terreno in cui l’oggi s’impone e si dilata in avanti e a ritroso, lungo la linea del tempo storico; un presente – in cui morale e diritto si fondono – che è sempre migliore di ieri, ma peggiore di domani, nel segno della continuità evolutiva. È una scienza – la filosofia civile – strettamente ancorata alla realtà di una sorta di eterno presente da osservare e capire, studiando i processi di in-

Alla base della dottrina dell’incivilimento v’è una percezione dell’uomo di ispirazione aristotelica: nella sua essenza, egli è infatti votato alla socialità, alla vita associata in quella comunità in cui si può esplicare la sua esistenza

(9) G.D. Romagnosi (1852, 2nda ed.), Dell’indole e dei fattori dell’incivilimento con esempio del suo Risorgimento in Italia, in I. Mereu (2002), Antropologia dell’incivilimento in G.D. Romagnosi e C. Cattaneo, Banca di Piacenza, Piacenza, p. 52.

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A questi temi – incivilimento e filosofia civile – Carlo Cattaneo dedicò il suo primo saggio sull’“Antologia”, nel 1822

civilimento dei popoli e delle nazioni, dal punto di vista politico e culturale, economico e sociale, nelle specifiche circostanze storiche delle singole tappe evolutive.

A questi temi – incivilimento e filosofia civile – Carlo Cattaneo dedicò il suo primo saggio sull’“Antologia”, nel 1822, che rappresenta il suo esordio pubblicistico e, in ogni caso, suona davvero come il tentativo di onorare il suo debito intellettuale con l’«immortal» Romagnosi. Si tratta infatti di un’ampia e meditata recensione dell’Assunto primo della scienza del diritto naturale del compianto maestro. Il giurista piacentino ha trasformato l’incivilimento in «legge perpetua della più rigida esattezza». In termini analitici, il metodo di Romagnosi è chiaro. Egli «intraprende il suo esame dall’uomo individuo collocato in seno alla natura, e quindi lo accompagna dalla più informe società di mano in mano fino alla più incivilita, appoggiandosi indeclinabilmente ai fatti, ed innalzando alla dignità di assioma scientifico ciò che parve finora meno arrendevole all’evidenza»10. Così, con questo metodo di ricerca, lo studioso «segue tutte le fasi della società umana e colla sua pieghevolezza ed universalità tutte ne abbraccia le circostanze»11. In questo modo, Romagnosi riuscì a superare i limiti astratti del giusnaturalismo, costruito sull’assolutezza valoriale, soprattutto per quanto riguarda il passaggio dallo stato di natura a quello di società, per approdare a una visione delle tappe evolutive dei corpi sociali e degli aggregati umani molto concreta e strettamente vincolata alla realtà storica. Tale fu, pure, il metodo di Carlo Cattaneo.

Una rapida biografia Non è un caso che la voce dedicata a Carlo Cattaneo dal Dizionario biografico degli italiani sia firmata dallo storico trentino – ma di padre istriano e madre bergamasca – Ernesto Sestan, che fu collaboratore dell’Enciclopedia italiana, segretario dell’Accademia d’Italia e professore (10) C. Cattaneo (1822), “Recensione all’Assunto primo della scienza del diritto naturale di Gian Domenico Romagnosi”, in Antologia, t. VI/20, p. 102.

(11) Ibidem.

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di storia medievale e moderna, prima a Cagliari, poi alla normale di Pisa, infine a Firenze. Sestan fu un grande studioso del Medioevo e dell’età comunale, animato da un’indubbia tensione per la libertà politica. Che – nel suo pensiero – assume un risvolto quasi rivoluzionario. Per quanto egli sia molto severo e ingeneroso nei confronti di Cattaneo, della sua levatura internazionale e della sua fama come intellettuale più moderno, lucido e autorevole dell’Ottocento italiano12, Sestan si dimostra – piuttosto – intellettualmente assai affine al pensatore lombardo per la comune sensibilità verso le tradizioni civiche dell’età comunale, che stanno alla base di una forte tensione per la libertà politica.

Carlo Cattaneo nacque a Milano il 15 giugno 1801, terzogenito – di sei fratelli – di una famiglia borghese, originaria della bergamasca. Suo padre Melchiorre era un orefice, con la bottega nell’attuale via Orefici e l’abitazione in via Torino; la madre è Maria Antonia Sangiorgi.

Dal 1810 al 1817, il giovane Carlo studia in seminario a Lecco e poi a Monza; si trasferisce quindi al liceo Sant’Alessandro di Milano. E conclude gli studi nel 1820, quando s’iscrive alla facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Pavia, senza – tuttavia – che gli venga concesso il posto gratuito al prestigioso collegio Ghisleri; e comincia a insegnare grammatica latina al Ginnasio di Santa Marta. Nel novembre dello stesso anno viene introdotto alla scuola privata di Gian Domenico Romagnosi, che presto – l’11 maggio 1821 – verrà tratto in arresto. Riprenderà le sue lezioni solo nel 1824, quando il giovane Cattaneo ha già pubblicato il suo primo articolo sull’“Antologia” di Giovan Pietro Vieussieux e si è laureato. L’anno successivo (1825) gli muore il padre e conosce Anna Woodcock; lui fa domanda per diventare bibliotecario alla Braidense, ma non viene assunto.

Carlo Cattaneo nacque a Milano il 15 giugno 1801, terzogenito – di sei fratelli – di una famiglia borghese, originaria della bergamasca

Conclude gli studi nel 1820, quando s’iscrive alla facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Pavia e comincia a insegnare grammatica latina al Ginnasio di Santa Marta.

Nel novembre dello stesso anno viene introdotto alla scuola di Gian Domenico Romagnosi

(12) E. Sestan (1979), “Cattaneo, Carlo”, in Dizionario Biografico degli Italiani, vol.

XXII, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, Roma, pp. 422-439 (ad vocem). Secondo Sestan, la cultura filosofica di Cattaneo è «sostanzialmente» di «seconda mano» e «riecheggia motivi diffusi nella cultura del tempo»; «poche o punte letture dirette di testi filosofici, anche dei più ricordati Bacone, Locke, Vico» (ivi, p. 434).

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Nel 1838 progetta e l’anno dopo vara l’iniziativa editoriale de «Il Politecnico»

La sera del 17 marzo 1848 riceve la trafelata visita di Luciano Manara, dei due Dandolo (Enrico ed Emilio) e di Emilio Morosini, che lo esortano a partecipare all’insurrezione di Milano

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Nel 1828 comincia la sua collaborazione con gli “Annali Universali di Statistica” – ma il primo articolo apparirà solo l’anno successivo – e collabora con numerosi periodici («L’Eco», «La Moda», «Cosmorama pittorico»).

Il 1835 è un anno decisivo: muore il suo maestro, Gian Domenico Romagnosi, e lui sposa la nobildonna inglese Anna Pyne Woodcock. Sugli “Annali” pubblica – l’anno dopo – le sue Ricerche sul progetto di una strada di ferro da Milano a Venezia e, nel 1837, il suo primo saggio d’una certa consistenza: le Ricerche economiche sulle interdizioni imposte dalla legge civile agli Israeliti (più note, successivamente, come Interdizioni esraelitiche), tentativo di confutazione dell’antisemitismo che poi divenne una sorta di modello di pamphlet storico-politico a livello europeo. Nel 1838 progetta e l’anno dopo vara l’iniziativa editoriale de «Il Politecnico», che recita – come sottotitolo – «repertorio mensile di studi applicati alla prosperità e coltura sociale» e, in due fasi, dal 1839 al 1844 e dal 1859 (subito dopo l’annessione della Lombardia al regno di Sardegna) al 1869, ospiterà importanti interventi di Cattaneo. Membro dell’Istituto Lombardo di Scienze, Lettere e Arti dal 1843, l’anno successivo dà alle stampe la sua Introduzione alle Notizie naturali e civili su la Lombardia; scrive e pubblica anche le Considerazioni sul principio della filosofia e comincia a collaborare con la «Rivista europea».

La sera del 17 marzo 1848 riceve la trafelata visita di Luciano Manara, dei due Dandolo (Enrico ed Emilio) e di Emilio Morosini, che lo esortano a partecipare all’insurrezione di Milano. Nella notte si mette a scrivere ed elabora il programma politico – repubblicano e federalista – della rivolta, che sarebbe dovuto apparire sul «Cisalpino», giornale rivolto alla nuova Lombardia repubblicana (la Repubblica cisalpina), Stato autonomo, democratico e indipendente. Ma il giornale non vedrà mai la luce. Scoppierà però l’insurrezione: moto insurrezionale di popolo per l’autonomia e la libertà, quale furono le Cinque giornate di Milano. Il 20 marzo, Cattaneo forma un Consiglio di Guerra con Enrico Cernuschi, Giulio

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Terzaghi e Giorgio Clerici, poi affiancato da un Governo provvisorio e da un Comitato di difesa. Il Consiglio viene sostituito da un Comitato di Guerra che, il 31 marzo, sarà sciolto: da quel momento Cattaneo sarà fiero oppositore del Governo provvisorio, favorevole all’annessione al Piemonte. Esule a Parigi, dedicherà a questo evento L’insurrection de Milan en 1848 e si trasferirà con la moglie a Castagnola, non lontano da Lugano, dove – quattro anni dopo – otterrà la cattedra di Filosofia al Liceo cantonale di Lugano. In Svizzera, con la tipografia di Capolago, pubblicherà i tre volumi l’Archivio triennale delle cose d’Italia (1850, 1851, 1855). Dopo la pubblicazione – ampliata e arricchita rispetto all’edizione francese – dell’Insurrezione di Milano nel 1848 e della successiva guerra e della Città considerata come principio ideale delle istorie italiane sul «Crepuscolo» di Tenca, riceve la cittadinanza onoraria svizzera.

Rientrerà a Milano solo nel 1859 per tenere cinque lezioni all’Istituto Lombardo di Scienze, Lettere e Arti sul problema antropologico dell’uomo, inteso quale zoon politikon, connesso all’incivilimento delle aggregazioni umane e alla filosofia civile. Queste lezioni, essenziali per capire il pensiero di Cattaneo, saranno pubblicate sia negli atti dell’Istituto, sia sul «Politecnico» con il titolo di Psicologia delle menti associate. Nel 1860 viene eletto in parlamento, ma – per coerenza repubblicana, democratica e federalista – si rifiuta di farvi parte. È favorevole a un’assemblea costituente degli Stati preunitari e a un ordine politico di ispirazione federale. E prende posizione a favore della ferrovia del Gottardo, che avrebbe consentito alla Svizzera di tutelare la propria neutralità ed escluso i Savoia.

Dopo il 17 marzo 1861 tramonta l’ipotesi di una organizzazione amministrativa del Regno fortemente decentrata – sulla base di sei macroregioni, intese quali consorzi di province, a loro volta concepite come consorzi di comuni: aggregazioni consortili dal basso, dunque – così come proposta dal ministro degli Interni di Cavour, il liberale bolognese Marco Minghetti. E viene estesa a tutta la pe-

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Il Consiglio viene sostituito da un Comitato di Guerra che, il 31 marzo, sarà sciolto: da quel momento Cattaneo sarà fiero oppositore del Governo provvisorio, favorevole all’annessione al Piemonte

Dopo il 17 marzo 1861 tramonta l’ipotesi di una organizzazione amministrativa del Regno fortemente decentrata sulla base di sei macroregioni, intese quali consorzi di province

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Cattaneo precisa il suo convincimento in ordine ai valori della storia delle nazioni, che sono valori morali in quanto esprimono specifici modelli culturali e comportamentali

La nazione più prossima alla «verità» è quella che «più onora la scienza, la probità e la giustizia»

nisola la legge Rattazzi dell’ottobre del 1859: Cattaneo prende una ferma posizione (Sulla legge comunale e provinciale). Nel 1867 viene nuovamente eletto, ma non va in parlamento – a Firenze – per evitare di giurare fedeltà alla monarchia. Poco dopo si ammala di cuore: morirà a Castagnola nella notte fra il 5 e il 6 febbraio 1869 ed è oggi sepolto a Milano, nel Famedio del cimitero Monumentale.

Le tradizioni civiche È in un saggio dedicato alle Dottrine del Romagnosi uscito sulle pagine degli “Annali universali di Statistica” nell’estate del 1836 che Cattaneo precisa il suo convincimento in ordine ai valori della storia delle nazioni, che sono valori morali in quanto esprimono specifici modelli culturali e comportamentali. E la nazione più prossima alla «verità» è quella che «più onora la scienza, la probità e la giustizia»13. Storia e morale s’intrecciano, dunque, e definiscono la fisionomia di una nazione in relazione alla «verità» che dalla concretezza della sua vicenda promana. Si tratta dei valori positivi che emergono dall’esperienza storica delle nazioni, che sono costruzioni civili nel loro rapporto con la statualità.

Cattaneo osserva che «il nome d’idee soprattutto si conviene a quelle vaste combinazioni morali che congiungono milioni d’uomini in poderoso ordine di pensamenti e voleri. Li stati sono combinazioni ideali. Le leggi sono idee. I popoli impongono alla propria volontà i decreti della propria intelligenza»14. Insomma, la «scienza» dello Stato è una «vasta ideologia», intesa quale rappresentazione storica, da cui si desumono i modelli politici e istituzionali, economici e sociali, ai quali esso s’ispira. È il percorso della modernità, segnato dalla verità e dalla libertà. «Chi fa il proprio volere, chi si determina giusti (13) C. Cattaneo (1836), “Delle dottrine di Romagnosi”, in Annali universali di Statistica, ora in C. Cattaneo (1972), Industria e scienza nuova. Scritti 1823-1839, Einaudi, Torino, p. 90.

(14) C. Cattaneo (1852), Prolusione a un corso di filosofia, Tipografia Elvetica, Capolago, ora in C. Cattaneo (1972), Storia universale e ideologia delle genti. Scritti 18521864, Einaudi, Torino, p. 10.

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i motivi suoi propri e le proprie idee, si dice libero; la libertà è la volontà nel suo razionale e pieno esercizio; la libertà è volontà»15, scrive Cattaneo. E il suo costante tentativo di scrittore politico è proprio quello di innestare – ricorrendo al primato della scienza e della ragione – tutta la vicenda italiana lungo i binari della verità e della libertà, con il deliberato obiettivo di incidere nella mentalità collettiva e orientarla decisamente verso una razionale soluzione della questione nazionale.

Era stato Ugo Foscolo – che, in esilio, «parve disperare dell’Italia, e del progresso, e della ragione, e della libertà»16 – a sottolineare come la mentalità collettiva non fosse all’altezza della sfida. Foscolo, simbolo tragico e sofferente – tutto intriso di romanticismo – di una questione italiana osservata dal di fuori, con il rimpianto proprio dell’esule, sradicato ex-solus. Questione italiana che è maturata in rapporto alle tradizioni civiche ereditate dall’età comunale. La dimensione politica della città è un elemento fondamentale del pensiero politico cattaneano.

Ogni città ha una sua specifica identità ed è parte – con la cintura e i territori adiacenti – di un aggregato umano su scala allargata. È il luogo privilegiato dello scambio (culturale e politico, economico e sociale). «Le nostre città – scrive – sono il centro unico di tutte le comunicazioni di una larga e popolosa provincia: vi fanno capo tutte le strade, vi fanno capo tutti i mercati del contado, sono come il cuore nel sistema delle vene; sono termine a cui si dirigono i consumi, e da cui si diramano le industrie e i capitali; sono un punto d’intersezione o piuttosto un centro di gravità che non si può far cadere su di un altro punto preso ad arbitrio»17.

Le città sono «luoghi», sono il «centro d’azione» di una comunità territoriale, che è l’esito – nel suo ciclo storico

Il suo costante tentativo di scrittore politico è proprio quello di innestare tutta la vicenda italiana lungo i binari della verità e della libertà

La dimensione politica della città è un elemento fondamentale del pensiero politico cattaneano

(15) C. Cattaneo (1861), “Del pensiero come principio d’economia pubblica”, in «Il Politecnico”, ora in C. Cattaneo (1972), Storia universale e ideologia delle genti, cit., p. 330.

(16) C. Cattaneo (1860), “Ugo Foscolo e l’Italia”, in «Il Politecnico», ora in C. Cattaneo (1981), Scritti letterari, vol. I, Le Monnier, Firenze, p. 553.

(17) C. Cattaneo (1836), “Ricerche sul progetto di una strada di ferro da Milano a Venezia”, in Annali Universali di Statistica, ora in C. Cattaneo (1972), Industria e scienza nuova, cit., p. 39.

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L’età comunale ha consentito alle realtà cittadine di andare oltre il feudalesimo, rispondendo alla diffusa e generalizzata sete di libertà politica

È curioso rilevare che una pari attenzione verso l’esperienza storica dell’età comunale sta dietro il libro del politologo americano, Robert Putnam

di vita – della sedimentazione e della stratificazione di antichi valori che forgiano specifici e peculiari modelli di cultura e di comportamento. Modelli ai quali i singoli individui sono fortemente attaccati dal punto di vista dell’identità politica. Concretamente è questa l’eredità dell’età comunale nel suo rapporto con la realtà cittadina.

L’età comunale ha consentito alle realtà cittadine – almeno in una parte della Penisola – di andare oltre il feudalesimo, rispondendo alla diffusa e generalizzata sete di libertà politica. Il tema non è nuovo, visto che all’inizio del secolo decimonono era apparso il primo volume della Storia delle repubbliche italiane (1807) di Jean-Charles Sismondi. La monumentale opera – deliberatamente confinata nell’ambito di uno studio di economia politica – rese molto famoso l’autore in Europa; e tuttavia l’avrebbe impegnato per i successivi undici anni prima di giungere al sedicesimo e ultimo volume. Gli consentì, però, di diventare professore in Russia. Sismondi diede poi alle stampe, nel 1832, pure una Storia della rinascita della libertà in Italia. È curioso rilevare che una pari attenzione verso l’esperienza storica dell’età comunale sta dietro il libro del politologo americano di Harvard, Robert Putnam, che – nel 1993 – ha pubblicato, nell’edizione in lingua italiana, gli esiti di un’ampia ricerca svolta, insieme con i propri collaboratori, nell’arco di un ventennio: La tradizione civica nelle regioni italiane18. Lo studioso d’Oltreoceano spiega lo sviluppo duale e le persistenti differenze fra il Nord e il Sud della Penisola – in termini di capacità amministrativa e partecipazione democratica – con le virtù civiche ereditate dall’originale e straordinaria esperienza storica dell’età comunale, che ha favorito la costruzione di un vero e proprio capitale sociale laddove essa si è verificata, incidendo in profondità sulla mentalità collettiva delle comunità territoriali; una vicenda storica che, tuttavia, s’è verificata solamente al Nord, nella valle del (18) R.D. Putnam (1993), La tradizione civica nelle regioni italiane, Mondadori, Milano (ed. orig.: Making democracy work: civic traditions in modern Italy, Princeton University Press, Princeton 1993).

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Po, e al Centro. Le tradizioni civiche e le virtù repubblicane delle comunità territoriali della valle del Po risalgono infatti all’esperienza storica municipale del XII secolo.

L’età comunale fu caratterizzata – ha scritto il politologo americano Putnam – da un sistema di governo autonomo, che rappresentò la «maggiore alternativa» al feudalesimo, allora dominante nel resto dell’Europa. Le repubbliche comunali – che poggiavano sulla stessa realtà cetuale di matrice corporativa che avrebbe poi studiato, all’inizio del Seicento, Johannes Althusius – furono più libere ed egualitarie rispetto a «qualsiasi altro regime dell’Europa di quegli anni, compreso, naturalmente, lo stesso Sud Italia normanno»19. A Cattaneo sfuggiva la realtà meridionale raccolta intorno alla monarchia borbonica, per cui sostiene che la città – intesa quale patria al «singolare» – esprime una specifica identità per effetto della propria storia, che si configura come sedimentazione progressiva di vicende e di esperienze peculiari, di tradizioni («civiche», appunto), di usi e costumi consolidati nel tempo; una sedimentazione progressiva che si svolge nel segno dell’incivilimento e a esso dà una fisionomia, un volto, un colore, una specifica «temperatura».

E l’età comunale – espressione politica e istituzionale, ma anche economica e sociale della realtà municipale – rappresenta, nel quadro del processo di incivilimento della singola città, un momento davvero decisivo e fortemente identitario dal punto di vista della formazione della cultura politica collettiva. Segnò infatti il superamento del feudalesimo. Fu un momento di modernità politica e sociale, fondato sulla libertà civile, di assoluto rilievo e di portata europea; momento decisivo perché gettò alla ribalta della storia, quale elemento centrale e dinamico della struttura sociale della comunità territoriale, la borghesia. Il primato economico e produttivo della borghesia determinava l’organizzazione dei corpi sociali e anche la rappresentanza politica nelle istituzioni cittadine, deputate a governare le comunità territoriali. Scrive infatti

A Cattaneo sfuggiva la realtà meridionale raccolta intorno alla monarchia borbonica

L’età comunale rappresenta, nel quadro del processo di incivilimento della singola città, un momento davvero decisivo e fortemente identitario

(19) Ivi, pp. 145-146.

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Lo spirito borghese rappresentava il «motore» del processo di civilizzazione.

Era questa la sua filosofia «militante»

La città intesa come luogo di socialità e la vicenda comunale quale momento storico specifico dal punto di vista politico e istituzionale restano comunque – per Cattaneo – gli elementi fondanti della cultura politica

Cattaneo che «dall’Italia partì per quella eroica rivoluzione comunale, da cui ebbe principio il mondo moderno.

L’Italia può quindi chiamarsi la cultura della borghesia, e pare a noi che solo considerato sotto questo aspetto la storia italiana possa acquistare un carattere nazionale»20.

Carlo Cattaneo era troppo ottimista: lo spirito borghese – che pure si configurava come il dato nuovo, dopo le vicende rivoluzionarie e l’età napoleonica, del secolo decimonono a livello europeo e lo segnava in profondità – rappresentava il «motore» del processo di civilizzazione.

Era questa la sua filosofia «militante». Ma era capillarmente diffuso e radicato solo nel Centro-Nord, non già nella parte meridionale della Penisola. E assai difficilmente avrebbe potuto costituire l’essenza di quella mentalità collettiva sulla quale fondare il processo di unificazione nazionale. Proprio in termini di mentalità collettiva e di cultura politica, lo spirito borghese – secondo Cattaneo – ha consentito di risolvere l’«eterno» problema politico dei corpi sociali, quello di «creare un’autorità senza distruggere l’eguaglianza»21 e di proclamare il primato della libertà politica e civile. Il vincolo di subordinazione trova dunque nello spirito borghese dell’homo faber la sua soluzione più efficace, garantendo l’istituzione di un’auctoritas legittima, senza tuttavia negare in partenza il principio egualitario inteso à la Tocqueville, come «pari opportunità» nel rivestire le cariche pubbliche, non più prerogativa esclusiva dei ceti privilegiati.

La città intesa come luogo di socialità e la vicenda comunale quale momento storico specifico dal punto di vista politico e istituzionale restano comunque – per Cattaneo – gli elementi fondanti della cultura politica collettiva perché definiscono l’identità e l’appartenenza, garantiscono la libertà civile e rappresentano un momento unico e irripetibile, un’esperienza decisiva di modernità, dalla portata autenticamente europea; e si configurano come tappe essenziali del processo di incivilimento, espressio(20) C. Cattaneo (1854), “Della formazione e del progetto del Terzo Stato”, in «Crepuscolo», ora in C. Cattaneo (1972), Storia universale e ideologia delle genti, cit., p. 30.

(21) Ivi, p. 31.

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ne di civiche virtù. Per tale ragione è impossibile definire un’identità nazionale unitaria, se non facendo i conti con il diffuso pluralismo delle tradizioni civiche: sarebbe antistorico. Un pluralismo che si estrinseca anche nel dato linguistico, elemento culturale che sostiene l’appartenenza alla comunità territoriale: «nel dialetto s’improntava indelebile la memoria di quel singolo popolo al quale il municipio aveva appartenuto»22. Senza tuttavia negare – con ciò – il valore dell’idioma nazionale in senso unitario. È infatti innegabile l’esistenza di una lingua italiana, che – in quanto tale – riconduce alle lingue locali, espressione culturale «nativa», cioè originaria e duratura, delle singole identità territoriali. «Quanto più si risale – scrive Cattaneo nel 1844 – la corrente del tempo, ogni nazionalità si risolve ne’ suoi nativi elementi; e rimosso tutto ciò che vi è d’uniforme, cioè di straniero e fattizio, i fiochi dialetti si ravvìvano in lingue assolute e indipendenti, quali fùrono nelle native condizioni del genere umano»23.

L’aveva del resto già scritto nelle ultime pagine delle Interdizioni israelitiche (1837): è nella storia e, soprattutto, nel livello di civilizzazione raggiunto lungo la dorsale cronologica, che le nazioni e i popoli ravvisano la propria identità e rafforzano il senso di appartenenza, trovando una sorta di appagamento interiore. «Le più grandi nazioni si vanno disingannando dai sanguinosi delirj della conquista e dell’universale dominio della terra e del mare. I popoli più ambiziosi e più armigeri si troveranno divenuti in breve tempo i più poveri, i più ignoranti, i più inoperosi, i più deboli. Le nazioni più modeste e tranquille, più contente del proprio, più aliene dalla turbolenza diplomatica e militare, si troveranno le più illuminate, industri, ricche, concordi e poderose»24. È molto bello – questo passaggio – perchè Cattaneo marca una radicale e profonda differenza fra l’innocente sentimento nazio-

È impossibile definire un’identità nazionale unitaria, se non facendo i conti con il diffuso pluralismo delle tradizioni civiche: sarebbe antistorico

È nella storia e, soprattutto, nel livello di civilizzazione raggiunto lungo la dorsale cronologica, che le nazioni e i popoli ravvisano la propria identità e rafforzano il senso di appartenenza

(22) C. Cattaneo (1842), “Sul principio istòrico delle lingue europee”, in «Il Politecnico», ora in C. Cattaneo (1981), Scritti letterari, vol. I, cit., p. 167.

(23) C. Cattaneo (2001), Notizie naturali e civili su la Lombardia, Mondadori, Milano, pp. 58-59.

(24) C. Cattaneo (2002), Interdizioni israelitiche, Mondadori, Milano, p. 163.

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nale, che si fonda su un consapevole senso di appartenenza, e l’ottuso e aggressivo nazionalismo di matrice militare; un nazionalismo che – nella sostanza – impoverisce sotto tutti i punti di vista (economico, culturale, sociale e politico).

Nel Medioevo, le nazioni non furono «società di individui» o di «famiglie». Furono – piuttosto – «colleganze» di corporazioni, vale a dire aggregazioni di interessi su base economica e produttiva. Con il sopraggiungere dell’età moderna, «centinaja di corporazioni divennero una società civile, aperta ai vitali impulsi della libera concorrenza. Centinaja di dialetti si collegarono in lingue nazionali. [...] La letteratura uscì dai sepolcri degli antichi, e si fece specchio delle passioni e delle idee dei viventi. Dalla cultura della lingua venne lo spirito nazionale, il quale è in ragione inversa dell’uso dei dialetti e in ragion diretta dell’uso della lingua commune»25. E tuttavia, «lo sviluppo delle lingue determinando meglio i confini naturali delle nazioni divenne un fomento alla pace universale»26. Così, l’antica armonia fu perduta.

Gl’Italiani han voluto fare un’Italia nuova, e loro rimanere gl’Italiani vecchi di prima, (…) pensano a riformare l’Italia, e nessuno s’accorge che per riuscirci bisogna, prima, che si riformino loro

Dalle Cinque Giornate all’Unità Nei suoi Ricordi, Massimo d’Azeglio scrive che «gl’Italiani han voluto fare un’Italia nuova, e loro rimanere gl’Italiani vecchi di prima, colle dappocaggini e le miserie morali che furono ab antico il loro retaggio; perchè pensano a riformare l’Italia, e nessuno s’accorge che per riuscirci bisogna, prima, che si riformino loro, perchè l’Italia, come tutti i popoli, non potrà divenir nazione, non potrà esser ordinata, ben amministrata, forte così contro lo straniero, come contro i settari dell’interno, libera e di propria ragione, finchè grandi e piccoli e mezzani, ognuno nella sua sfera non faccia il suo dovere, e non lo faccia bene, od almeno il meglio che può»27. All’indomani dell’Unità, «il primo bisogno d’Italia è che si formino Italiani»28. L’af(25) Ivi, p. 161.

(26) Ibidem.

(27) M. d’Azeglio (1891), I miei ricordi, Barbera, Firenze, ora Einaudi, Torino 1971, p. 4.

(28) Ivi, p. 5.

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fermazione è rilevante, poiché d’Azeglio coglie la differenza fra il processo di State building e quello di Nation building, fra la fondazione dello Stato e la costruzione della nazione che, nei suoi risvolti politici, è un prodotto esclusivo della statualità.

Il 17 marzo 1861, infatti, è nato – per decreto, con l’assunzione del titolo di re d’Italia da parte di Vittorio Emanuele II – lo Stato. Si trattava di un soggetto istituzionale nuovo, figlio della modernità. Lo Stato, infatti, fu la grande invenzione, il capolavoro della civiltà europea occidentale nel ciclo storico della modernità politica. Nato nel tornante tra Quattro e Cinquecento, fu perfezionato secondo il modello giacobino-napoleonico tra la fine del secolo decimottavo e i primi decenni del secolo decimonono; modello che venne appunto adottato nella realtà italiana nel 1861.

Se non si può negare la nascita dello Stato come momento di modernità, non si può neppure negare lo slancio etico e civile del processo risorgimentale. Il Risorgimento, che pure portò alla nascita dello Stato, non riuscì tuttavia a costruire la nazione ed ebbe un limite davvero rilevante, quello di portare all’indipendenza i vari popoli della Penisola – articolati nei sette Stati preunitari – senza che essi maturassero una consapevole tensione verso la libertà, intesa quale rigenerazione morale, quale principio etico e civile fondante di una cultura politica nuova, propria di un Paese che avrebbe dovuto costituire una vera nazione. Tutto si consumò – in quella primavera del 1861 – in un semplice passaggio politico e amministrativo che si oppose alla tradizione civica del pluralismo territoriale della penisola, dove affondavano le radici delle libertà dei popoli che la componevano prima dell’Unità.

Nei fatti, lo Stato – oltre a configurarsi come l’«impresa istituzionale», teorizzata da Weber, che detiene l’uso esclusivo del potere su un territorio specifico e si fonda su un apparato burocratico gestito da un’élite politica centralizzata – è altresì l’esito di una conquista simbolica, dal punto di vista territoriale e sociale, culturale e giuridico, istituzionale e politico, di organizzazioni pre-

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Lo Stato fu la grande invenzione, il capolavoro della civiltà europea occidentale nel ciclo storico della modernità politica

Tutto si consumò – in quella primavera del 1861 – in un semplice passaggio politico e amministrativo che si oppose alla tradizione civica del pluralismo territoriale della penisola, dove affondavano le radici delle libertà dei popoli che la componevano prima dell’Unità

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Sino al 1848, la soluzione della questione dell’unificazione italiana in una prospettiva confederativa era largamente condivisa

I lombardi ebbero però il coraggio di fare un passo più in là, chiedendo – qualora si fosse giunti a costruire il nuovo Stato – la convocazione di un’assemblea costituente

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cedentemente autonome e indipendenti. Tale processo di appropriazione non si definisce solamente nell’accentramento dei poteri e in una nuova articolazione delle funzioni istituzionali – intesi quale evoluzione naturale di un ordine politico preesistente – ma è l’esito di un percorso segnato in profondità da fratture e contrasti, consumate nel segno della violenza, per la razionalizzazione gerarchica dei poteri e per la costruzione del nuovo edificio istituzionale. Tali furono i costi dell’Unità.

La struttura istituzionale dello Stato s’è dovuta confrontare e ha fatto i conti sin dalle origini, dunque, con il rapporto tra il centro e le periferie. Sino al 1848, la soluzione della questione dell’unificazione italiana in una prospettiva confederativa era largamente condivisa, soprattutto dalle più vive intelligenze della cultura politica piemontese, protagonista del dibattito risorgimentale. L’ipotesi della confederazione raccoglieva i maggiori consensi per via della struttura geopolitica della penisola, articolata nei sette Stati che avrebbero poi dato vita al processo di unificazione nazionale. E tuttavia, era una soluzione concepita allo scopo di non creare contraccolpi e non cambiare nulla. La confederazione, infatti, avrebbe lasciata pressoché immutata la realtà delle cose, incidendo solo sotto il profilo delle dinamiche istituzionali e politiche.

Ma ognuno sarebbe rimasto padrone in casa propria, nel senso che i sette Stati preunitari avrebbero trovato un’unità fittizia nell’accordo di politica estera connesso alla struttura confederativa.

I lombardi ebbero però il coraggio di fare un passo più in là, chiedendo – qualora si fosse giunti a costruire il nuovo Stato – la convocazione di un’assemblea costituente, territorio dello scontro ideologico e politico tra il potere costituente e i poteri costituiti, allo scopo di redigere una nuova carta costituzionale. Era del resto la stessa procedura applicata per realizzare il processo di unificazione a richiederlo. Il ricorso ai plebisciti di annessione, vale a dire all’adesione consensuale a un progetto di espansione militare quale si configurò il processo di unificazione, necessariamente richiedeva infatti – in armonia con i prin-

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cipi del costituzionalismo europeo – la convocazione di un’assemblea costituente per dare semplicemente voce, nella individuazione delle ragioni del vivere associato, a chi aveva aderito al progetto di costruzione dello Stato; una costituente in cui si sarebbero potuti confrontare i diversi progetti politici, tra l’opzione unitaria e quella regionalista, tra l’ipotesi federalista e quella confederativa.

E la proposta federalista – avanzata dalle Cinque giornate in poi – si poneva in una contrapposizione frontale rispetto alla soluzione monarchico-costituzionale poi seguita, poiché richiedeva, per voce dei suoi stessi protagonisti, prima di tutti Carlo Cattaneo, un ordine politico di matrice repubblicana e democratica per la sua realizzazione. Era l’idea stessa di Stato a determinare la differenza.

«La sera del 17 marzo uno degli amici miei, che veniva all’istante dalla casa del conte O’Donnell vicepresidente del governo, avendomi annunciato che una nuova sedizione in Vienna ci apportava l’abolizione della censura, io deliberai tosto di por mano pel dì seguente alla pubblicazione d’un giornale»29. Comincia così la cronaca dell’insurrezione: sono le vive e palpitanti pagine dell’Insurrezione di Milano nel 1848. Carlo Cattaneo annuncia la pubblicazione di un foglio – che si sarebbe dovuto chiamare «Il Cisalpino» – sul quale avrebbe pubblicato il programma politico dell’insurrezione. A lui pare giunto il momento propizio «d’indirizzare i cittadini a estorcere immantinente all’attonito governo quanto più si potesse d’armamenti e di libertà; e recarci soprattutto in poter nostro i nostri soldati»30. Insomma, è giunto il momento della conquista della libertà per approdare all’indipendenza: «Ricordo nuovamente, che l’impresa dei cittadini comprendeva il conquisto dell’indipendenza insieme e della libertà»31.

Indipendenza dallo straniero e libertà politica, non mai sopita vocazione milanese e lombarda, ereditata dalla

La proposta federalista si poneva in una contrapposizione frontale rispetto alla soluzione monarchicocostituzionale poi seguita, poiché richiedeva (…) un ordine politico di matrice repubblicana e democratica per la sua realizzazione

(29) C. Cattaneo (2001), Dell’insurrezione di Milano nel 1848 e della successiva guerra, Mondadori, Milano, p. 34.

(30) Ibidem.

(31) Ibidem.

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«Una indipendenza servile (…), non mi pareva cosa da farsi se non per disfarla da capo. Per siffatte mezze imprese non mi pareva lecito insanguinare la patria»

Gli scrittori politici piemontesi come Balbo, Durando e Gioberti, sollecitavano i giovani milanesi a insorgere nel nome dell’Italia senza tuttavia guardare in casa propria

tradizione civica dell’età comunale: queste erano le parole d’ordine dell’insurrezione. «Una indipendenza servile, una indipendenza all’austriaca o alla russa, non mi pareva – prosegue Cattaneo – cosa da farsi se non per disfarla da capo. Per siffatte mezze imprese non mi pareva lecito insanguinare la patria»32. Di fronte all’insurrezione non ci sono mezze misure, bisogna andare sino in fondo, cacciare l’occupante austriaco e conquistare la libertà. Altrimenti sarebbe stata una «mezza» impresa. E ciò valeva anche nei confronti dei piemontesi che guardavano a Milano e alla Lombardia con proverbiale e comprovata cupidigia per sostituirsi agli austriaci, come nei fatti avvenne undici anni dopo. Lo spiega bene, Cattaneo, nell’Insurrezione di Milano: gli scrittori politici piemontesi come Balbo, Durando e Gioberti, sollecitavano i giovani milanesi a insorgere nel nome dell’Italia. Senza tuttavia guardare a casa propria. Avrebbero infatti «essi avuto ben materia di scrivere a casa loro, vendicando al popolo le troppe tardate riforme, il rinnovamento, la costituzione»33. Ogni progresso fatto in Piemonte avrebbe infatti costretto l’Austria «a fare un passo avanti con noi, a slegarci ognora più la bocca e le mani»34, a levare ogni bavaglio, come del resto suggeriva un altro valente allievo federalista di Gian Domenico Romagnosi, Giuseppe Ferrari, dalle pagine della «Revue des Deux-Mondes» e della «Revue Indépendante».

E tuttavia, questi scrittori politici erano solo dei servitori di corte corrotti e asserviti al potere della monarchia dei Savoia e «non intendevano ad altro che a muovere una guerra per dare una provincia in più al loro padrone»35.

Il loro obiettivo era che il Piemonte conquistasse la Lombardia, sostituendosi agli austriaci. «Essi non vedevano cosa da farsi in Italia se non la conquista della Lombardia; ma nella angustia dei loro propositi non abbracciavano la più sicura via di compiere l’ambita impresa. Taceva(32) Ibidem.

(33) Ivi, p. 23.

(34) Ibidem.

(35) Ivi, p. 25.

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no essi che l’Austria poté aver pacifico dominio nelle terre d’Italia, solo perchè li altri governi erano quivi tutti peggiori del suo. Tacevano che l’Italia non era serva dell’Austria, non era serva di quelle fragili armi straniere, ma delle storte idee de’ suoi reggitori»36. Giudizi davvero severi e impietosi, che però giustificano il presupposto iniziale dell’insurrezione – e, più in generale, il limite oggettivo dell’intero processo risorgimentale – che si sarebbe dovuta consumare nel binomio di indipendenza e libertà.

Questi scrittori politici erano dei corrotti al servizio e al soldo dei Savoia: «Nella medaglia che la mano medesima di Carlo Alberto regalava di soppiatto a’ suoi fidi, l’aquila birostre non figuravasi conculcata dall’Italia, ma spennacchiata dal lione di Savoia. La costituzione di cui Carlo Alberto graziò finalmente i suoi popoli, se non dopo che il trionfo di Palermo ebbe fatta concedere la costituzione anche a Napoli, fu solo una necessità; o al più un manifesto di guerra, per cacciare sotto i primi colpi delli Austriaci la nostra gioventù»37. Insomma, anche la concessione dello Statuto fu un atto tardivo e ingannevole; un atto di assolutismo illuminato, deliberatamente concepito allo scopo di mantenere il potere senza pagare un pedaggio eccessivo alle pressioni della borghesia.

In fondo, Carlo Alberto se l’era cavata davvero con poco nella costruzione della struttura diarchica sulla quale si reggeva la monarchia: da un lato il sovrano e il Senato e dall’altra la borghesia emergente, alla quale veniva concessa una camera – la Camera dei Deputati, appunto – e quattro libertà formali che, dato il momento, mai avrebbe potuto negare (libertà di stampa e di pensiero, di associazione e di opinione).

Anche se il manifesto politico del «Cisalpino» non uscì, Carlo Cattaneo comunque lo scrisse con febbrile slancio e agitazione nella notte tra il 17 e il 18 marzo del 1848.

E lo pubblicò già in esilio, a Capolago, tre anni dopo, nel secondo volume dell’Archivio triennale delle cose d’Italia.

Anche la concessione dello Statuto fu un atto tardivo e ingannevole; un atto di assolutismo illuminato, deliberatamente concepito allo scopo di mantenere il potere senza pagare un pedaggio eccessivo alle pressioni della borghesia

(36) Ivi, p. 24.

(37) Ivi, pp. 25-26.

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«Queste patrie, tutte libere, tutte armate, possono vivere l’una accanto all’altra, senza nuocersi, senza impedirsi.

Anzi, nel nome d’un principio comune a tutte, possono avere un pegno di reciproca fede»

È un programma da cui chiaro e forte emerge un auspicio battagliero: ogni popolo, insorto in quella memorabile primavera, «abbia d’ora in poi la sua lingua, e secondo la lingua abbia la sua bandiera, abbia la sua milizia: guai agli inermi!». Questi popoli liberi possono vivere nella concordia federale. E citava l’esempio della Svizzera: «Non si vedono nella Svizzera e nel Belgio diverse lingue esistere senza odii, in una sola provincia, in un sol cantone? Non già che questo associarsi, in qualunque modo che i tempi volessero e disponessero, debba dividerci da chi più ci somiglia, ma diremo che il tempo potrà indurre pacifiche e volontarie combinazioni che rendano più semplici le cose e più conformi alle preparazioni e ai decreti della natura»38. La milizia è difensiva, non offensiva e conquistatrice, e deve essere trattenuta «entro il sacro claustro della patria», condizione necessaria «affinchè l’obbedienza dei popoli sia spontanea e legittima, e quindi debba serbarsi legittimo e giusto il comando».

Infatti, oltre il limite del «giusto» non c’è più «obbedienza», ma soprusi soverchianti e costrizioni forzate. «Queste patrie, tutte libere, tutte armate, possono vivere l’una accanto all’altra, senza nuocersi, senza impedirsi. Anzi, nel nome d’un principio comune a tutte, possono avere un pegno di reciproca fede, un’assicurazione invincibile contro ogni forza che la minaccia». E il «principio comune» cui allude Cattaneo è, ovviamente, la federazione, che vincola i federati a «un pegno di reciproca fede».

L’idea di libertà, sulla quale tanto insiste Cattaneo, s’imponeva davvero come un valore etico e civile, come la pietra fondativa di una nuova cultura politica, presupposto per la costruzione della repubblica, sinonimo di pluralismo e, dunque, garanzia di federalismo. Perchè il federalismo – questo è noto – era l’unica garanzia possibile, a suo giudizio, affinché potesse affermarsi il principio della libertà. A testimoniarlo, l’esperienza storica di due grandi paesi: la Svizzera e gli Stati Uniti, entrambi espressione (38) C. Cattaneo (1851), “Programma del «Cisalpino»”, in Archivio triennale delle cose d’Italia, vol. II, Tipografia elvetica, Capolago, ora in C. Cattaneo (1972), Il 1848 in Italia. Scritti 1848-1851, Einaudi, Torino.

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concreta di un federalismo che si manifesta nella libertà.

«La condizione suprema della libertà fu intesa solo dagli svizzeri e dagli americani: militi tutti, soldati nessuno»39.

Ben presto l’Insurrezione di Milano sarebbe divenuta il manifesto di una rivoluzione mancata, una grande occasione perduta – tutta consumata nell’equivoco rapporto tra il principio dell’indipendenza e l’aspirazione, soffocata dai Savoia, alla libertà – per conferire al processo risorgimentale uno slancio diverso. E quindi, pure un esito diverso da quello che ebbe.

Lo Stato burocratico e accentratore sul modello giacobino-napoleonico, venne fondato ben prima dell’Unità. Da allora la prospettiva federalista ha assunto la fisionomia di un processo non già e pluribus unum (federalismo per aggregazione), bensì ex uno plures (federalismo per disaggregazione). A nulla valsero tuttavia i progetti proposti in tal senso, sistematicamente accantonati. A cominciare dal grande disegno elaborato dal ministro degli Interni di Cavour, Marco Minghetti, presentato alla Camera quattro giorni prima della proclamazione dell’Unità, il 13 marzo 1861, che rispondeva al principio di un «larghissimo discentramento»40. Si trattava di un progetto – articolato in dieci disegni di legge – che aveva due grandi punti di forza: l’aggregazione consortile di comuni e province e l’istituzione delle Regioni per promuovere la massima libertà amministrativa.

Lo statista bolognese immaginava sei grandi unità territoriali, intese quali corpi intermedi tra lo Stato e le Province del regno. Tali aggregazioni intermedie – cioè le Regioni – avrebbero dovuto riunire, sulla base di un accordo consortile permanente, proveniente dal basso, le province affini per vicinanza territoriale, ma anche per storia, interessi, leggi, modelli culturali e comportamentali, facendo leva su un vasto e sistematico decentramen-

Lo Stato burocratico e accentratore sul modello giacobinonapoleonico, venne fondato ben prima dell’Unità. Da allora la prospettiva federalista ha assunto la fisionomia di un processo non già e pluribus unum, bensì ex uno plures

(39) C. Cattaneo (1850), “Considerazioni”, in Archivio triennale delle cose d’Italia, vol.

I, Tipografia elvetica, Capolago, ora in C. Cattaneo (1972), Il 1848 in Italia, cit., p. 329.

(40) Il testo del discorso di Minghetti alla Camera e dei disegni di legge si trova in C. Pavone (1964), Amministrazione centrale e amministrazione periferica. Da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Giuffrè, Milano.

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Carlo Cattaneo, rifiutando per ben due volte – in ossequio ai propri convincimenti repubblicani, democratici e federalisti – di entrare nel Parlamento di uno Stato monarchico, seguì queste vicende con l’occhio attento, ma disincantato e scettico, dell’esule

to amministrativo. Le Regioni, nelle intenzioni di Marco Minghetti, avrebbero inoltre curato «il trapasso dagli ordini presenti agli ordini nuovi con misura e gradatamente, conciliando la unità sostanziale delle leggi con una certa varietà accomodata alle tradizioni ed alle abitudini». Avrebbero dunque introdotto con moderazione e gradualità i nuovi ordinamenti dello Stato, cercando di conciliarli con le esigenze dei territori e delle comunità.

E a esse sarebbe stata riconosciuta l’autonomia fiscale, allo scopo di «poter attingere ai suoi contribuenti i mezzi pecuniari», necessari per il più ampio decentramento regionale. Si trattava di un disegno davvero profondamente innovativo, che non aveva pari nel contesto europeo.

L’idea dello Stato “minimo” («dee restringere il suo compito», scriveva Minghetti) e dell’aggregazione consortile delle province enfatizzava il diritto naturale dei cittadini ad associarsi secondo aggregazioni istituzionali fortemente identitarie dal punto di vista storico e culturale, economico e sociale.

Carlo Cattaneo, rifiutando per ben due volte – in ossequio ai propri convincimenti repubblicani, democratici e federalisti – di entrare nel Parlamento di uno Stato monarchico, seguì queste vicende con l’occhio attento, ma disincantato e scettico, dell’esule. E al mostro biblico del Leviatano, metafora mitologica dello Stato assoluto e centralizzato, contrappone l’immagine dell’«Idra di molti capi, che fa però una bestia sola»41, il mostro a nove teste e dalla forma di serpente contro il quale si consumò la seconda delle proverbiali dodici fatiche di Ercole. Il Leviatano contro l’Idra; lo Stato centralizzato contro lo Stato federale. Commentando la circolare del ministro Farini in ordine alla Commissione legislativa istituita il 24 giugno 1860 e nominata allo scopo di varare le riforme relative all’ordinamento amministrativo di uno Stato già fortemente accentrato, scrisse: «La formula Stati Uniti o Regni Uniti è in Italia l’unica possibile forma di unità e (41) C. Cattaneo (1860), “Lettera a Francesco Crispi”, in C. Cattaneo (2003), Lettere (1821-1869), Mondadori, Milano, p. 197.

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di durevole amicizia e di pratica e soda libertà»42. Essa esprime infatti «la sola possibile armonia delle libere forze». Nei tornanti decisivi della storia italiana, il federalismo – quale opzione radicalmente alternativa all’ordine costituito – s’è sempre affacciato nel dibattito sui destini del Paese. E questa è la grande lezione che Carlo Cattaneo ci lascia in eredità; una lezione con la quale fare i conti – più che da riscoprire – nell’anno delle celebrazioni del 150esimo dell’Unità.

(42) C. Cattaneo (1860), “La circolare del ministro Farini sul riconoscimento amministrativo”, in «Il Politecnico», ora in C. Cattaneo (1972), Storia universale e ideologia delle genti, cit., p. 256.

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Cattaneo come Tocqueville?

La “riscoperta” di Carlo Cattaneo in Nord America

“Olstrom Workshop”, Seminario Oltstrom (dal nome dei suoi fondatori, Vincent ed Elinor Ostrom, quest’ultima Premio Nobel per l’Economia 2009); oppure Scuola di Bloomington dal nome della città del Midwest americano ove si trova l’Università dell’ Indiana, sede del Seminario: sotto questi due nomi passa un forum di pensiero politico, sorto all’inizio degli anni ’70 del secolo scorso, che è di grande interesse e attualità in una fase di transizione dallo Stato moderno a forme di organizzazione pubblica post-statuale come quella in cui viviamo.

Alla sessione del Seminario Oltrom svoltosi nel corrente anno 2011, lo studioso italo-canadese Filippo Sabetti, professore di Scienze politiche all’Università McGill di Montréal, ha partecipato con un interessante contributo che riprendiamo in queste pagine nell’originale inglese (riassunto in italiano nella sezione “Testi in sintesi”). Prendendo le mosse da molti dei contenuti di Civilisation and SelfGovernment: The Political Thought of Carlo Cattaneo, un suo saggio pubblicato nel 2010, Sabetti vi presenta la figura e il pensiero di Carlo Cattaneo paragonandola alla figura e all’opera di Alexis de Tocqueville e sostenendo con fondati argomenti che il primo meriterebbe di venire considerato non meno del secondo tanto in sede internazionale in genere quanto in particolare nel Nord America.

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Filippo Sabetti Department of Political Science McGill University Montréal, Québec

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Carlo Cattaneo was a challenging critic of both the liberalism and the republicanism of his epoch and sought to go beyond both.

He is a pioneer who has not received as much recognition as I believe he deserves in the Anglophone world

Carlo Cattaneo was a remarkable 19th century polymath with a powerful and original mind, deeply curious, and enormously well read. He was a challenging critic of both the liberalism and the republicanism of his epoch and sought to go beyond both. As I tried to show in my most recent book, Civilization and Self-Government: The Political Thought of Carlo Cattaneo 2010), his work is important because he is a pioneer who has not received as much recognition as I believe he deserves in the Anglophone world. He was a pioneer of a field of inquiry that, to this day, has not yet been identified as such – what Karol E. Soltan, a pioneer in his own right, suggests it might be called “the discipline of civics” (Soltan 2002: 357). This helps to explain why Cattaneo’s thought has been neglected. My book remedies this neglect. It is the first single volume to treat his political thought as a whole. The book also fills a gap in the vast and unexplored territory that nineteenth century Italian political thought remains for the Anglophone world.

Cattaneo did not merely seek to fashion a new theory of politics. He sought to provide a deeper structure to the paradigmatic shift required to channel human civilization toward the constitution of open and self-governing societies in and beyond Italy. He was convinced that neither economic progress, nor representative institutions, nor armed revolt, nor nationalism could automatically lead to human liberation and freedom. He sought to motivate people to recast what they knew and to act on that knowledge so as to achieve two objectives simultaneously: to free themselves from foreign rule and illiberal regimes without falling back on the entrenched view of the European state as the sole acceptable form of governance, and to contribute their share to “the common enterprise of humanity” ([1839] 1981 Scritti Letterari 1: 104).

Cattaneo’s Thought Cattaneo struggled to create a public science capable, retrospectively, of making sense of the multiform nature of human civilization and, prospectively, of addressing the

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major concerns of his epoch. His public science combined two elements which constitute the two parts of my book: the study of incivilimento on one hand, and the art and science of self-governance on the other. The book brings the two themes together to articulate his public science, which is not simply some form of liberal republicanism or republican liberalism, nor does it amount simply to political science as we have come to understand it.

Cattaneo may be best viewed as a public economist. That made him not republican enough for the republicans and not liberal enough for the liberals of his time, and helps to explain his relative neglect.

Though a distinguishing feature of Italian political thought has been to stress the multiform nature of political rule, it was Cattaneo who, probably for the first time in the history of Italian political reflection, showed that it was possible, through a federal commercial republic, to harmonize and foster liberty (the focus of liberal theory), equality (the focus of democratic theory) and heterogeneity (the focus of federalist theory). Characteristically, he envisioned a federal commercial republic for Europe as well. Polycentric federal republicanism lies at the heart of his science of self-governance and his public philosophy appropriate to modern civilization.

Cattaneo was four years older than the other great republican of the Risorgimento, Giuseppe Mazzini, whose national and international reputation completely overshadowed his own. They knew each other and shared a republican vision of a united country. But, unlike Mazzini, Cattaneo did not see why, in the rebirth of Italy and other nations, the issue of national independence should dominate all other considerations, including the issues of liberty, nor why patriotism should require a centralized state. Cattaneo feared that the work of secret societies was antithetical to the creation of an open society, and that a disregard for how the founding of a united Italy came about could undermine freedom and self-governance in a united, reconstituted Italy. It was this emphasis on federal accountability or, in the language of the time,

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It was Cattaneo who, probably for the first time in the history of Italian political reflection, showed that it was possible, through a federal commercial republic, to harmonize and foster liberty and heterogeneity

Cattaneo was four years older than the other great republican of the Risorgimento, Giuseppe Mazzini, They knew each other and shared a republican vision of a united country

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What I also tried to show in my book is that, in spite of the sprawling, uneven nature of Cattaneo’s work, there is a remarkable continuity of both ideas and activities over the course of his lifetime – enough to view him as a skilled intellectual craftsman

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“publicity,” that helped to give Cattaneo’s thought its radical colour, making his ideas stand apart from those of mainstream liberals like Cavour and of nationalist republicans like Mazzini.

What I also tried to show in my book is that, in spite of the sprawling, uneven nature of Cattaneo’s work, there is a remarkable continuity of both ideas and activities over the course of his lifetime – enough to view him as a skilled intellectual craftsman, concerned with the way ideas and deeds, beliefs and action, complement each other to give meaning to human life and civilization (incivilimento).

The assortment of historical insight, philosophical reflection and analytical narrative adds up to a fairly consistent treatise, largely because he seldom lost sight of his attempt to understand the democratic revolution taking place and the difference that made for the struggle to be free. Indeed, it is a measure of the capacity and power of Cattaneo’s mind that he rose above the ruptures and diversions in his life, the scattered and often unsystematic exposition of his ideas, and the limited access to the scholarly resources imposed by his relative isolation, to sketch new standards by which to tackle old issues in the epistemological tradition of Western philosophy. His aim was not just to inform but to spur readers to act.

Though he could be lyrical in his description of things and events that moved or intrigued him, such as the agricultural history of Lombardy and natural phenomena like tidal waves, he carefully avoided both the mysticism and romanticism that can be found in the work of many of his contemporaries and the excessive abstraction with which, he lamented, Hegel had wrapped his ideas. It is, therefore, possible to reconstruct from his scattered and unsystematic writings a theory of history and politics faithful to his intention.

One fact that has undermined Cattaneo’s standing in Italian political thought is that many Italian readers have turned to him in the expectation of finding reinforcement for their own ideas, only to come away disappointed with his failure to lend them complete support. Secularist an-

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alysts can find ample ammunition in Cattaneo for their salvos against the temporal power of the pope, “Jesuitical and monastic obscurantism,” and arcane metaphysical disquisitions, but not enough to discredit the importance of religion and local parishes for a democratic society.

He was rare among post-Restoration Italian intellectuals for his openness and support of science and technological progress – indeed, he saw liberalism and science as allies – without, however, believing that one could, in principle, master all things by calculation or becoming “disenchanted” a la Max Weber. While many of his generation – and some of his twentieth-century proponents – looked to religion and science as having at best nothing to do with one another, Cattaneo, in spite of his own anticlericalism, recognized that many people saw no incommensurability or dissension between them. Science for Cattaneo was not just based on the importance of data of empirical experience or pursuit of some instrumental material welfare, but on the importance of a normative commitment or shared set of beliefs about a self-organizing and self-adjusting public realm of inquiry. Non-believer or not, he recognized that in almost every society and civilization, from Europe to India, the search for the transcendental and eternal – what sometimes is called “the religious sense” – appeared metaphysically necessary, though epistemically contingent. Idealists like the philosopher Benedetto Croce were attracted by Cattaneo’s insistence on the creative role of ideas in life, but the problem is that Cattaneo belonged to a class of intellectuals who did not deal exclusively in the realm of ideas and thus, disappointed, idealists judged him as not sufficiently idealist. Positivists, lured by Cattaneo’s concern for useful knowledge and positive analysis, have been reluctant to admit that this is not enough to make him the first Italian positivist, or a positivist in the manner of August Comte.

Materialists, too, found some support in his economic writings, but disappointed as well because he was a strong supporter of “bourgeois liberal order” , and be-

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While many of his generation looked to religion and science as having at best nothing to do with one another, Cattaneo, in spite of his own anticlericalism, recognized that many people saw no incommensurability or dissension between them

Non-believer or not, he recognized that in almost every society and civilization, from Europe to India, the search for the transcendental and eternal appeared metaphysically necessary, though epistemically contingent

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Cattaneo saw commerce not just as a means for generating wealth but also as a way of substituting for conquest selfgovernance in human affairs

Equally, Cattaneo saw no contradiction between the liberty of individuals and the kind of communal liberty that existed in the Switzerland of his day

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cause, in Gramsci’s colourful words ([1948-51] 1978: 56n5), he possessed “too many fancies in his head,” to be regarded as one of them. Classical liberals are fond of recalling that Cattaneo penned some of the strongest arguments in favour of commerce and free trade but do not give adequate consideration to the fact that he also seriously discussed mechanisms that stood to improve the life prospects of those without property, or who worked for wages or were destitute. In a world that by the 1850s was increasingly being challenged to choose between the good or evil of capitalism and socialism, Cattaneo was not afraid to admit that there was something good in both. He explored the relationship between politics and economics beyond narrow economic and political concerns and sought to help people prepare for a new and emerging world of self-governing public economies.

Drawing on a wide range of thinkers from the Lombard, Neapolitan and Scottish Enlightenments, Cattaneo saw commerce not just as a means for generating wealth but also as a way of substituting for conquest self-governance in human affairs. For all these reasons, and to the disappointment of some of his twentieth-century readers, he saw no contradiction in supporting workers and organized labour as well as commerce and free trade.

Equally, Cattaneo saw no contradiction between the liberty of individuals and the kind of communal liberty that existed in the Switzerland of his day. He saw no opposition between modern notions of liberty (individual independence and autonomy) and ancient notions of liberty (which stressed political participation), and between enlightened self-interest and the common good. He praised people like Baron Pietro Custodi (1771-1842), who supervised the production of the monumental collection of Italian authors on political economy. In Cattaneo’s view that was selfless dedication “to the promotion of the common good and incorruptible virtues” ([1842] 1965 Scritti Politici 3: 309). Cattaneo’s reputation as a radical thinker derives from his critique of monarchical government and centralized administration and his insistence that a

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federal commercial republic, more than liberal notions of representative government, offered the best prospect for the realization of popular sovereignty. His rejection of the notion of juste milieu beloved by Victor Cousin and François Guizot in France and by moderate liberals like Cavour in Italy drew largely from his understanding of popular sovereignty. Cattaneo’s appreciation of cultural diversity is beyond question, but he reserved some of his sharpest criticisms for the spread of Cousin’s Eclecticism in Italy because he was of the view that a free society without a strong concern for the quest for truth is especially vulnerable to scepticism and indifference.

He could at times write rhapsodically about Lombard accomplishments, but his emphasis on the local as the essential foundation for a democratic society cannot be solely attributed to his attachment to Lombardy.

In brief, Cattaneo stands at the meeting point of several intellectual currents in Italian political thought, but, if read selectively or in a segregated way, is apt to run counter to them all. Against this backdrop, it is easier to see why Cattaneo has been, sometimes all at once, both praised and neglected, why many readers in Italy have not always grasped the paradigmatic significance of his work for surpassing the republicanism of the past and the liberalism of his day, and why his contribution to nineteenth-century thought has been, sometimes, dismissed

by Italian nationalist writers or, when noticed, has not even been properly identified. I tried to suggest that if we keep his preoccupations and the vicissitudes of his life in mind, it becomes easier to understand why he wrote the way he did, and even to marvel at his capacity to comprehend and penetrate realities beyond the confines of his little world – other than a trip to Paris, he never set foot beyond the Swiss Alps or below Naples. I tried to demonstrate that his scattered insights, when brought together, are essential ingredients in a general theoretical framework for the creation of a public science – or emerging “discipline of civics” (Soltan 2002) – to be utilized retrospectively to make sense of the multiform nature of hu-

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In brief, Cattaneo stands at the meeting point of several intellectual currents in Italian political thought, but, if read selectively or in a segregated way, is apt to run counter to them all. Against this backdrop, it is easier to see why Cattaneo has been, sometimes all at once, both praised and neglected

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The nineteenth thinker that comes closest to what Cattaneo sought to do was Tocqueville

This is all the more remarkable if we recall that Cattaneo’s social background, intellectual training and circumstances of life stand in sharp contrast to Tocqueville’s

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man civilization (incivilimento) and prospectively to address the major concerns of his epoch (the art and science of self-government). His public science sought to combine the study of these two themes. Hence, his theory of civilization and his theory of politics ware closely linked.

Cattaneo and Tocqueville The nineteenth thinker that comes closest to what Cattaneo sought to do was Tocqueville who suggested that “a new political science [was] needed for a world entirely new” ([1835] 2010 1: 16). They were both masters of paired comparison and shared a passion for liberty and institutions of self-government. They both aspired to map a territory now divided into many specialized sub-disciplines. It is no accident that they looked to the American political experience for what it could teach Europeans (Sabetti 2001 [2007]). That Tocqueville and Cattaneo, independent of one another, shared common concerns and a mode of analysis constitutes a powerful reminder about the extent to which certain ideas, perspectives and aspirations cut across accidents of birth, speech communities and national boundaries. This is all the more remarkable if we recall that Cattaneo’s social background, intellectual training and circumstances of life stand in sharp contrast to Tocqueville’s.

Tocqueville and Cattaneo agreed that there were critical differences in the republicanism of the “sister republics” of United States and France (Higonnet 1988). For different reasons, at least until 1848, neither was republican in the anti-monarchical sense. Tocqueville worked hard in Democracy in America to make sure his readers knew he was not a republican, while Cattaneo avoided any declaration on the question, living as he did in the Austrian empire. After 1848, Cattaneo opposed the republicanism brought into Italy by the Jacobin propaganda and regarded it as ill-suited to a country in which the multiform, polycentric nature of the political order was either firmly rooted in ideas and experience, or at least never completely lost. In fact, he looked to non-monarchical and fe-

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deralist principles of organization to reconcile independence and unification with liberty and self-government, to interpose limits on the scope and authority of both public and private monopolies, to promote a strong sense of citizenship and civic virtues, as well as to create mechanisms capable of ensuring a tight connection between law and ethics. He promoted a “public economy” or economia civile which he envisaged exceeded the narrow confines of state and market to include the well being of those who either had no property except their labor or were destitute.

Cattaneo, like Tocqueville, turned to the American political experiment for serious consideration of the prospect of liberty and institutions of self-government. As each analyst applied himself as a public intellectual to the analysis of practical problems in the world, they took the American republican experience to suggest that alternatives existed to the entrenched European view of the state. Just as Tocqueville had no objection to the doctrine of self-interest rightly understood, so Cattaneo thought that it was possible for self-interest to work for the commonweal under appropriate institutional arrangements as it addressed issues of interpersonal relationship and the practice of civic virtues. Sharing some ideas of the early American republicans and countering what John Stuart Mill suggested, Cattaneo (who seems to have been unaware of either) considered the value of liberty to lie mainly in the ability to contribute to the common weal (Sabetti 2006 [2007]).

Whether Tocqueville knew of Cattaneo’s work remains a puzzle. There is, however, no puzzle about whether or not Cattaneo knew Tocqueville’s work. We find him approvingly citing the first volume of Tocqueville’s Democracy in America two years after it was first published and, soon afterwards, Tocqueville and Beaumont’s report on the United States penitentiary system ([1837] 1956 Scritti Economici 2: 68; [1847] 1964 Scritti Politici 1: 283, 300, 317, 383). Tocqueville and Cattaneo were animated by a strong interest in connecting political theory to po-

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Cattaneo, like Tocqueville, turned to the American political experiment for serious consideration of the prospect of liberty and institutions of self-government

Whether Tocqueville knew of Cattaneo’s work remains a puzzle. There is, however, no puzzle about whether or not Cattaneo knew Tocqueville’s work

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Whereas Tocqueville used the American experience to present an alternative vision to that offered by the philosophes and the French statist experience, Cattaneo suggested that the alternative vision provided by American theory of limited government was consistent with the basic features of Italian and European ways of life and with what was universal in the human condition

litical practice. However, the circumstances of their lives, including the specificities of their particular political problems, led them to pursue their respective inquiries differently. Whereas Tocqueville used the American experience to present an alternative vision to that offered by the philosophes and the French statist experience, Cattaneo suggested that the alternative vision provided by American theory of limited government was consistent with the basic features of Italian and European ways of life and with what was universal in the human condition, even if at times hidden from view (Sabetti 2001 [2004]).

Cattaneo sought in a more self-conscious way to think through the problem of articulating the conditions, and understanding the mechanisms, under which individual freedom and self-governing systems (including free trade and labor unions) could be developed and sustained. Federalism and republicanism provided him with the tools for promoting a patriotism of free citizens, a nation at arms as opposed to a standing army, and a commitment to maintain and preserve plural, or polycentric, forms of self-rule (Sabetti 2006 [2007]). If Tocqueville sought to overturn the established French idea of the state, Cattaneo sought to come to terms with the fact that neither progress, nor armed revolt, nor nationalism would spontaneously lead to human liberation. Hence, the fundamental problem facing people in Restoration Europe was not a purely Italian problem but a Europe-wide one: whether it was possible to decouple violence and positive change, avoid the model history of European nation states and, peacefully, achieve national liberation and independence, and promote the network of local institutions and regional infrastructures essential to both selfrule and economic growth.

Cattaneo and Tocqueville in our Time: The Ostrom Workshop at Indiana University Cattaneo and Tocqueville worked on a public science that never developed in the nineteenth century, but may be developing now in the form of a discipline of civics also

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being defined as “civic studies” and a science of citizenship, with the Indiana University Workshop in Political Theory and Policy Analysis as one of its major centers (see Aligica and Boettke 2009; see also Soltan 2002; and Tufts University Summer Institute of Civic Studies 2010).

The Nobel Prize awarded to Elinor Ostrom in 2009 has served to bring renewed international interest about the Worskhop in Political Theory and Policy Analysis at Indiana University, Bloomington, that Elinor and her husband Vincent founded in the early 1970s (see also Vitale 2010). Vincent Ostrom has long emphasized the importance of Tocqueville in the philosophical vision and empirical research at the Workshop. To describe the intellectual links of the Workshop to the ideas of Cattaneo, allow me to be a bit autobiographical.

I am a first-generation Workshopper, though my association with its founders – Vincent and Elinor Ostrom – goes back to the spring of 1968, when I had the good fortune of receiving a telephone call from Elinor (“Lin,”as many of us call her) – then the graduate advisor in the Department of Government (as it was then called), urging me to choose Indiana University for doctoral studies in political science. She challenged me to learn more about a new and exciting interdisciplinary field of public choice that also drew on the Italian school of public finance and fiscal theory. For the first time I heard someone stressing the importance of works of James M. Buchanan and Gordon Tullock, whose papers I had distractedly noticed in earlier issues of «Il Politico», a University of Pavia journal edited by Bruno Leoni, who had welcomed their contributions when most Anglo-American non-economic journals were not so readily disposed to their innovative thinking. Buchanan and Tullock were among the pillars of the early Workshop curriculum, alongside The Federalist, Democracy in America, Leviathan, The Calculus of Consent and The Logic of Collective Action. Since that time, I witnessed the creation of the Indiana Workshop in 1972, and enjoyed a close relationship with the Ostroms and with their respective students and a growing num-

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Cattaneo and Tocqueville worked on a public science that never developed in the nineteenth century, but may be developing now in the form of a discipline of civics also being defined as “civic studies” and a science of citizenship, with the Indiana University Workshop in Political Theory and Policy Analysis as one of its major centers

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It became an enriching experience for me to discover rich streams of Italian scholarship on federal ideas and on issues of subsidiarity broadly understood, and bring them to the attention of colleagues and associates of the Indiana Workshop

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ber of associates of the Workshop especially through the Workshop on the Workshop conferences that have taken place periodically since the early 1990s. It became an enriching experience for me to discover rich streams of Italian scholarship on federal ideas and on issues of subsidiarity broadly understood, and bring them to the attention of colleagues and associates of the Indiana Workshop. I saw myself serving as a bridge between successive generations of Italian and American scholars concerned with decentering the “state” and focusing on civic studies and the multiform nature of self-government. All of us associated with the Workshop tended to view the Nobel Prize of 2009 awarded to Elinor Ostrom and, indirectly to her husband, Vincent Ostrom, as a recognition of the transition that was occurring in social sciences through their research and the ongoing efforts of the Workshop itself.

Already by 1990, the Workshop had gained an international reputation and the very experiences of visiting scholars from many parts of the world stimulated a broader inquiry and conceptualization of the theoretical framework of institutional analysis and development. Elinor’s Governing the Commons in 1990 broadened the subject areas, audiences and terminology of the Workshop, while Vincent’s explorations of the meaning of American federalism led to the affirmation of the concept of polycentricity as a more universally relevant term than federalism.

Building in particular on Tocqueville’s analysis, Vincent sought to assess the potential for citizens as constitutional artisans to develop a science of association and so become “citizen-sovereigns” in self-government worldwide (Ostrom 2006; see also Allen 2011: 451-52).

Paul Dragos Aligica’s and Peter Boettke’s reconstruction (2009) of the essential conceptual and theoretical building blocks as well as the philosophy that shapes and defines the Workshop – what they, following William C. Mitchell (1988), call “the Bloomington School” – maps in some important ways my own intellectual development and that of many other Ostrom students as well as the

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work of many scholars whom they mentored at the Workshop since the 1980s. Some of their students like Ronald Oakerson (1986, 1999), Mark Sproule-Jones (1982, 1993), and Susan Wynne (with Ostrom and Schroeder 1993) have made their own distinctive contributions to the development of the Institutional Analysis and Development ( IAD) framework, while Roger Park and Gordon Whitaker, working closely with Elinor, applied it in several police studies, covering a range of specific service delivery problems in metropolitan areas of the Midwest like South Chicago, Indianapolis and St. Louis, (where Kenneth A. Shepsle (2010) recalls first meeting Lin in the early 1970s). Jamie Thomson’s numerous reports prepared for, among others, the World Bank, the Asian Development and the United States Agency for International Development (USAID) effectively conveyed the applicability and importance of the framework for understanding common-pool resource governance and management problems in several African and Asian countries (e.g. Thomson 2008). Others like Barbara Allen have clarified the American covenant tradition and brought together Vincent’s ideas in several publications so as to share them with others (Allen 2005, 2011, and Ostrom 2008; see also Sproule-Jones et al 2008; Sabetti et al 2009). The Nobel Prize Committee’s recognition of these cumulative efforts is a confirmation of what many of us already knew – Vincent’s and Elinor’s lifetimes of groundbreaking research, teaching and scholarship, have touched the lives of many beyond the select group of Workshoppers.

More specifically, is there a close correspondence between Cattaneo and the Indiana Workshop? A special issue of Public Choice (2010), entitled “Elinor Ostrom and the Diversity of Institutions,” and guest edited by Michael Munger, helps to answer this question. The constraints of space work against treating each one separately. Fortunately, Peter Boettke’s contribution in the same issue nicely summed up the main lessons for the work of Elinor and Vincent, and establish – in my view – the close fit between their work and the work of Cattaneo and of a

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More specifically, is there a close correspondence between Cattaneo and the Indiana Workshop?

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First, there is in much of the Ostroms’ research emphasis on the human capacity to craft the rules of self-governance through reflection and choice.

This carries the implication that human beings possess the potential to improve their well-being by devising rules governing their associations with others

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certain Lombard tradition, sometimes referred to as “the welfare lombardo” – evidenced especially in the publications of, among others, Giorgio Rumi (1981, 1984, 1988, 1992, 1995, 1998) and the collection of essays edited by Alessandro Colombo (2010).

First, there is in much of the Ostroms’ research emphasis on the human capacity to craft the rules of self-governance through reflection and choice. This carries the implication that human beings possess the potential to improve their well-being by devising rules governing their associations with others (Boettke 2010:287). A second major lesson is that “rules in use” – a conceptualization initially suggested by the work of Mark Sproule-Jones (1993) – matter for social cooperation, and that all sorts of community-based rules systems can operate productively, in an almost bewildering range of contexts. What that means it that people are capable of devising systems of self-regulation in a variety of circumstances, leading to a rich institutional diversity (Boettke 2010: 289). A third lesson is intellectual curiosity and methodological openness to a variety of techniques and approaches to learning – from field work to lab and experimental economics. Another contribution is the study of complex phenomena. As Boettke suggests, “It is arguable that not since Kenneth Boulding… have we seen a social scientist allow their sheer curiosity about the world to take them on such a methodological journey of so many different approaches to get at the phenomena she wants to understand (Boettke 2010: 290). Boettke is referring to Elinor and it is not coincidental that I read Boulding in the first doctoral class I took with Vincent in the fall of 1968.

Finally, Boettke notes, there is what animates or motivates the Ostroms’ life project as scholars and educators.

Their vocation – which was very much Cattaneo’s vocation – is to cultivate a self-governing citizenry and the characteristics necessary for such a citizenry. Boettke recalls what Elinor and Vincent note in another context: their greatest priorities have always been that their research and educational efforts are geared toward cultivating citi-

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zens who have the capacity for self-governance in a multi-organizational context. Boettke quotes Elinor to this effect: “Self-governing, democratic systems are always fragile enterprises” and “future citizens need to understand that they participate in the constitution of and reconstitution of rule-governed polities. And they need to learn the art and science of association. If we fail in this, all our investigations and theoretical efforts are useless” (Ostrom quoted in Boettke 2010: 290). Most recently, Allen (2011: 31-36) has brought to light that the emphasis on this kind of “experiential learning” can be traced as far back as Vincent’s first teaching experience at the University of Wyoming in 1947. Against this backdrop, it is no wonder that the Workshop is an institutional sponsor of the Committee on the Political Economy of the Good Society (PEGS), that Elinor and Vincent are members of the PEGS founding board, and that, most recently, Elinor has been a signatory of the Framing Statement, Summer Institute of Civic Studies of the Jonathan M. Tisch College of Citizenship and Public Services at Tufts University. The Workshop and its founders are very much part of the theoretical traditions in civic studies – or what Karol Soltan in another context calls “the discipline of civics” (Soltan 2002; cf. Sabetti 2006 [2007]).

But the enduring lessons of Elinor’s and Vincent’s work noted by Boettke and others have additional meanings for me as a long-time student of Cattaneo – and for attentive readers of the history of “the welfare lombardo (see, e.g. Colombo 2010; Rumi 1981, 1984, 1988, 1992, 1995, 1998). Their work advances historical recognition of ordinary citizens as creative artisans of institutions for collective action well before academics uncovered the logic of collective action problems beginning in the 1950s.

The fact that academics did not have the tools to single out analytically the core issues involving social dilemmas and the nature of certain goods does not mean that people in the Alps and other parts of the peninsula over the centuries had not confronted and resolved those core issues in the crafting of long enduring institutions of self-

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Their work advances historical recognition of ordinary citizens as creative artisans of institutions for collective action well before academics uncovered the logic of collective action problems beginning in the 1950s

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Few areas of Europe can match Italian history for wealth of documentary evidence and as laboratory of civic artisanship in constitutional choice, and yet most Anglophone analysts have been unwilling to go beyond conventional mischaracterizations or have often been studying the wrong thinkers

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governance (see also Casari and Plott 2003l; Colombo 2010; Grossi [1971] 1981; Sabetti 1999, 2004, and 2010: 29, 73, 98-99, 146, 168, 177, 206; cf. Vitale 2010).

The Ostroms’ work highlights the need to give historical foundation to civic studies by recovering the ideas and practices that have characterized civic artisanship over the course of centuries in many contexts outside the Anglo-American milieu – not just in Italy but also in places like Poland, Nepal, Indonesia, Mali, Mexico, Peru, Spain, among many other examples. The institutions and practices that made the Republic of Venice the longest-lived, self-constituted commercial republic remain to be fully explored (Gordon 1999; Pullan 1974; Sabetti and Mentzel 2011). Few areas of Europe can match Italian history for wealth of documentary evidence and as laboratory of civic artisanship in constitutional choice, and yet most Anglophone analysts have been unwilling to go beyond conventional mischaracterizations available in the popular and social science literature, or have often been studying the wrong thinkers (Sabetti 2011).

Why this is, I suspect, has to do with the centrality of the concept of “Government” with its inherited bias towards conceptualizing politics as “power over” rather than, in Mary Parker Follett’s view, power with, people (Follett 1924). The conceptualization of politics as “power over” continues to be the mental model of many contemporary statists and social scientists.

The Ostroms’ work recasts what we know by noting that the central issue in the study of public affairs is not “Does the Government exist?” but rather “Are the structures of basis institutions organized in such a way as to advance the pursuit of joint opportunities and human welfare or are those same structures an essential source of human adversity and misery?” Putting matters this way opens up new area of theoretical and empirical inquiry in institutional analysis and the practice of self-government. Carlo Cattaneo, suggested 150 years ago that philosophers had often posed the wrong question when they asked, “What would a country be like without the Government?” Cat-

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taneo argued that this observation is based on the false presupposition that “government” must refer to the State only, which explains the widespread tendency to treat the study of politics almost exclusively as either the study of power or the study of why some states are more powerful than others. In a manner reminiscent of what later has been called “the welfare lombardo”, Cattaneo suggested – along lines quite similar to those pursued by Tocqueville and the Ostroms – that the way to identify which mechanisms are foundational to human existence and to the political economy of the good society is to focus on how human beings the world over devise mechanisms to resolve the challenge of complementarity, interdependence and coordination (Colombo 2010; Sabetti 2008: 101; Sabetti 2010). What the Ostroms have done is to place in sharp relief human beings’ capacity and competence to craft rules and mechanisms of self-governance to improve their collective well being insofar as they give rise to complex, dynamic and mutually productive patterns of institutional diversity, many of which still await to be fully understood. And in so doing, their work can reinvigorate, and offer exciting new interpretive keys in, the study of the political thought of Carlo Cattaneo and the very practice of politics characteristics of the history of the “welfare Lombardo” – something that I have tried to do in my past and current research.

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What the Ostroms have done is to place in sharp relief human beings’ capacity and competence to craft rules and mechanisms of self-governance

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Il tema

Il nuovo Statuto d’Autonomia lombardo in vigore dal 1° settembre 2008, in sostituzione del primo Statuto del 1971, è una legge fondamentale di grande contenuto innovativo non solo per i meccanismi istituzionali che delinea quanto in primo luogo per la filosofia che lo ispira: una filosofia, è importante sottolinearlo, largamente condivisa, tanto che esso venne approvato dal Consiglio Regionale quasi all’unanimità.

Come sottolineava il presidente Formigoni nell’editoriale di Confronti n.2/2008, dedicato in ampia misura al nuovo Statuto, “Quello che ad ogni modo fa dello Statuto d’Autonomia lombardo un fatto profondamente innovativo nel quadro delle carte fondamentali dei governi sub-nazionali non solo in Italia ma in Europa, se non forse in tutto l’Occidente democratico, è il titolo primo, dedicato ai principi generali”.

In questo senso il nuovo Statuto è una positiva sfida sia per il ceto politico regionale e sia per il popolo lombardo, che si sono così impegnati a costruire una comunità politica molto rinnovata rispetto allo statu quo del 2008. Nel mondo in cui viviamo, nel quale la memoria e la consapevolezza sono molto più fragili che nel passato, i passi in avanti rischiano di venire impediti o vanificati assai più dalla dimenticanza che da aperte opposizioni. Con il desiderio di dare un nostro contributo al contrasto di tale tendenza abbiamo scelto di fare di una qualificata riflessione sui fondamenti del vigente Statuto l’argomento della sezione “Tema”, che inizia con questo numero.

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Persona, ruolo pubblico della società civile e bene comune nello Statuto della Lombardia: quali basi teoriche*

Persona e sussidiarietà sono termini reggenti dei “Principi generali” dello Statuto della Regione Lombardia: «La Regione riconosce la persona umana come fondamento della comunità regionale» (Titolo I, art. 2) e «La Regione riconosce e promuove il ruolo delle autonomie locali e funzionali» (art. 3 co. 1), secondo cui intende attuare il «principio di sussidiarietà orizzontale» nel conteso dell’«autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati» e quindi delle famiglie, formazioni e istituzioni sociali enti civili e religiosi (art. 3 co. 2; ma si considerino già il dettaglio delle fisionomie sociali che la Regione per statuto riconosce, tutela, sostiene, promuove ecc. all’art. 2 co. 4). Significativamente, il principio di sussidiarietà è ricordato anche come oggetto di promozione (la Regione «promuove l’affermazione del principio di sussidiarietà») nei suoi rapporti internazionali (art. 6 co. 1, cfr. co. 2).

In sintesi, sul fondamento della “persona”, il principio di sussidiarietà è affermato con pretesa di valore architettonico dell’impianto statutario della Regione e dei modi effettivi di governo. Il riferimento all’azione internazionale esprime, poi, l’intenzione di fare della “sussidiarietà” un criterio generale e un contenuto programmatico di azione politica.

Il problema culturale che inevitabilmente si pone nell’at-

Francesco Botturi Ordinario di filosofia morale Facoltà di Lettere e Filosofia Università Cattolica del Sacro Cuore Milano

Il principio di sussidiarietà è affermato con pretesa di valore architettonico dell’impianto statutario della Regione e dei modi effettivi di governo

* Col titolo “Persona e democrazia nello Statuto d’Autonomia di Regione Lombardia” questo saggio si ritrova anche in: I.Re.R., Lombardia 2010/Rapporto di legislatura, Guerini e Associati, Milano, 2010.

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Il problema culturale che inevitabilmente si pone nell’attuale contesto sociopolitico è quello della tenuta teorica di questi consapevoli intendimenti, dal momento che l’idea di “persona” è incerta e l’idea politica di “sussidiarietà” è quasi assente

tuale contesto socio-politico è quello della tenuta teorica di questi consapevoli intendimenti, dal momento che l’idea di “persona” è incerta e l’idea politica di “sussidiarietà” è quasi assente. Il grande laboratorio lombardo ha mostrato in questi anni la praticabilità del principio di sussidiarietà, costituendo nei fatti una novità politica che non si ferma all’ambito regionale. D’altra parte l’idea di sussidiarietà non sembra avere cittadinanza reale all’interno della cultura e della teoria politica contemporanee, a motivo di una lunga tradizione che orienta diversamente il politico e che, se ammette la sussidiarietà, lo fa solo nel ristretto orizzonte di una governance amministrativa che considera ragionevole ripartire compiti, responsabilità e pesi tra i soggetti sociali di fronte alle difficoltà storiche che incontra il governo centrale.

In definitiva, il principio di sussidiarietà stenta a idea politica architettonicamente nuova e deve ancora guadagnare il suo spazio teorico, sulla base di una revisione dei fondamentali stessi del politico e a partire da un recupero adeguato del suo fondamento antropologico, l’essere-persona del cittadino.

Lo svuotamento politico della “società civile” Il principio di sussidiarietà si regge sul riconoscimento di soggettività politica alla società civile. Ma esiste una forte resistenza del pensiero, oltre che della prassi giuridica e socio-politica, a riconoscere tale soggettività. Dopo la fase inaugurale di un nuovo pensiero del civile nel primo Umanesimo, appunto cd. “civile”, la società moderna europea, in cui il ceto borghese andava strutturandosi e affermandosi, produce un pensiero politico sempre più lontano, se non avverso, al riconoscimento della soggettività della società civile. Si ricordano poche voci che nel moderno hanno dato spazio all’idea della centralità politica del civile. Per fare grandi nomi Locke, Tocqueville, Rosmini, Sturzo.

Qual è la difficoltà teorica del moderno nei confronti del “civile” (astraendo ora dai corposi interessi pratici del primo capitalismo nei confronti della centralizzazione

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del potere, dal peso delle lotte politiche contro le eredità feudali, dall’incidenza dei contraccolpi della frantumazione religiosa ecc.)? Hegel ha sancito il modello della subordinazione della società civile alla società politica e, in senso stretto, allo Stato. Anche in questo caso, Hegel è il grande e geniale sintetizzatore delle tendenze e delle dialettiche della modernità. La ragione della subordinazione è un’affermata insufficienza della società civile, in quanto ritenuta costitutivamente mancante di universalità e perciò strutturalmente bisognosa di un principio superiore di unità e di senso, di un’elevazione all’universale politico che soltanto lo Stato può compiere. La formulazione hegeliana del problema evidenzia il dramma della visione moderna che non riesce a pensare la società civile come una società in cui in qualche modo sia già originariamente presente l’universale politico; incapacità che si risolve nell’affermazione della privatezza del civile.

Da che cosa deriva questa presunta mancanza di universalità, e quindi di dimensione politica, della società civile (cioè della vita sociale reale dei soggetti reali)?

Pluralismo e conflitto La società civile da un certo punto in poi non è più identificata con la società politica, secondo quella che era l’antica idea risalente al paradigma della polis, ma formulata politicamente nella nostra era con l’esperimento politico dei Comuni e ancora tramandata nell’età umanisticorinascimentale.

Il moderno interrompe questa tradizione, in presenza del fatto nuovo e irreversibile, religioso e culturale, sociale e politico, del pluralismo. Quanto più il pluralismo si accentua e si drammatizza, tanto più si esige la distinzione forte tra l’esercizio sociale di tale pluralità e il suo governo politico, quale istanza superiore che la modernità ha configurato come Stato. Questo fatto epocale – l’“invenzione” dello Stato – avrebbe potuto non significare di per sé depressione del civile. Acquisire la consapevolezza del pluralismo come fenomeno strutturale di una società libera, appunto la società borghese, ed esigere un’istanza

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La società civile da un certo punto in poi non è più identificata con la società politica, secondo quella che era l’antica idea risalente al paradigma della polis

Il moderno interrompe questa tradizione, in presenza del fatto nuovo e irreversibile, religioso e culturale, sociale e politico, del pluralismo

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C’è una seconda ragione che introduce nella modernità la sua tipica tonalità negativa nei confronti del pluralismo civile, quella secondo cui il pluralismo non è semplicemente il luogo della difficoltà politica, bensì è essenzialmente il luogo del conflitto

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superiore (oggi diremmo “laica”) di governo, non significa di per sé neutralizzare la società civile. Potrebbe esserci una feconda e virtuosa circolarità, come è urgente prospettare, che affermi appunto che la società civile sia istituente rispetto all’istituzione statuale garante, regolativa e moderatrice della società civile.

Ma c’è una seconda ragione che introduce nella modernità la sua tipica tonalità negativa nei confronti del pluralismo civile, quella secondo cui il pluralismo non è semplicemente il luogo della difficoltà politica, bensì è essenzialmente il luogo del conflitto. Il pensiero della modernità ha portato il contributo di una coscienza politica inedita del conflitto (a partire dall’esperienza drammatica delle guerre di religione). Conflittualità radicale che è stata letta alla luce di un pessimismo antropologico come quello di Hobbes, della riflessione teologico-politica del giansenismo, del primo liberalismo inglese ecc., sulla cui base si formula l’idea che non solo il politico si confronta con la realtà del conflitto, ma che il politico tutto vada ripensato alla luce del conflitto come “paradigma” della relazione politica.

Questo è il punto gravido di conseguenze: “civile”, che nella grande idea umanistica è l’attributo di “società”, diviene nel paradigma del conflitto l’attributo di “guerra”. L’idea del civile diviene perciò radicalmente problematica. Per certi versi l’immagine di riferimento diventa proprio quella della guerra civile: “la politica è la guerra continuata con altri strumenti” si dirà, intendendo che il conflitto permanente è la struttura costitutiva della società umana e quindi il civile è il luogo “normale” della guerra. Da qui una sequenza di pensieri tipicamente moderna: il civile è il luogo del conflitto, il conflitto permanente è guerra, la guerra è la distruzione dell’universale, di conseguenza, la politica diventa pessimisticamente e/o cinicamente il governo dell’insocievolezza umana. Dico “insocievolezza”, rovesciando la nota formula kantiana della “insocievole socievolezza” umana, che in qualche modo appartiene ancora all’idea antica dell’“amicizia civile” di ascendenza aristotelica. Il moderno, infatti, è – nelle sue

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maggiori teorizzazioni – il tempo della crisi totale dell’idea della “amicizia civile” o della “civil conversazione”, come si diceva in età rinascimentale, e quindi è complessivamente portatore della dottrina della “socievole insocievolezza”, cioè dell’idea dell’uomo come geneticamente insocievole, rispetto al quale la (tecnica) politica istituisce una socievolezza “artificiale”.

Di qui la logica dell’amico-nemico, da Hobbes a Schmitt e una potentissima spinta all’invenzione di una totalità superiore inglobante, come lo Stato moderno, che con il suo potere unico e onninclusivo costituisca l’universale di cui il civile è privo.

Nuovo potere universalistico della tecnocrazia Questa problematica storica non sta soltanto alle nostre spalle, bensì sta ancora sulle nostre spalle. Certamente, noi oggi assistiamo a una crisi del politico e con esso a un arretramento dell’istituzione statuale. Ma il fenomeno non è da sé liberatorio e innovativo, perché coincide con un arretramento di quel politico che non produce di per sé la scoperta di spazi nuovi e diversi del politico. Di qui la domanda se l’emersione della società civile – di cui pur si parla oggi – possa essere occasione per qualcosa di autenticamente innovativo.

C’è un’emersione nuova del civile, perché c’è una crisi del welfare, non più in grado di rispondere ai bisogni sociali fondamentali e ai bisogni nuovi a cui lo Stato non è in grado di far fronte. Inoltre esiste l’eredità di una certa tradizione solidaristica umanista, che comunque è proseguita anche nella modernità, quello che J.C. Alexander chiama «la sfera della solidarietà sociale universalizzante».

Tuttavia, c’è una crisi del politico moderno che dipende dall’avanzare di una (pretesa) forma nuova di universalità sociale, che non nasce dalla politica e tanto meno dalla relazione civile, e che anzi vorrebbe essere sostitutiva e del politico e del civile: è l’universale astratto, tecnocratico della globalizzazione; o, meglio, l’universalità astratta della tecnostruttura (tecnologica, informatica, finanzia-

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C’è una crisi del politico moderno che dipende dall’avanzare di una (pretesa) forma nuova di universalità sociale, è l’universale astratto, tecnocratico della globalizzazione

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Nel regno della tecnostruttura la politica è svuotata e ridotta al gioco delle lobbies tecnocratiche, dal momento che la tecnostruttura è intrinsecamente elitaria nell’invenzione, nella produzione e nella gestione delle tecniche

ria) che ha un effetto globalizzante il mondo. Un universale astratto nella sua natura, ma concretissimo nei suoi effetti. Astratto perché non nasce da tradizioni di esperienza sociale, né da idee politiche accomunanti, ma si identifica con una tecnostruttura metaculturale e metasociale. Diversa dalla vecchia astratta universalità della ragione filosofica illuminista o della ragione scientifica positivista, ma è un’universalità tecnocratica, inedita nella storia, che è universale come forma pratico-operativo e produttivo-funzionale del mondo e che ha il potere di circoscrivere, ricollocare e risignificare ogni altra tradizione universalistica (come quella religiosa o quella politica) e in generale ogni altra forma di esperienza.

Nel regno della tecnostruttura la politica è svuotata e ridotta al gioco delle lobbies tecnocratiche (tecnologiche e finanziarie), dal momento che – si faccia attenzione – la tecnostruttura è intrinsecamente elitaria nell’invenzione, nella produzione e nella gestione delle tecniche; ha eventuali elementi di “democrazia” solo a livello della distribuzione e del consumo e quindi di per sé ha il potere di portare al suo estremo la crisi della politica. Non solo, ma, contro l’ideologia tecnocratica che prospetta la tecnoscienza come via alla pacificazione del mondo, perché dotata di una universalità metareligiosa, metapolitica e metaideologica, tale universale astratto e tecno-scientifico concreto non è invece assolutamente in grado di superare il “paradigma del conflitto” moderno, perché la tecnocrazia stessa poggia sulla guerra di potentati – costituenti una aristocrazia inedita e senza alcun controllo democratico possibile, essendo la gestione delle grandi tecnologie appunto affare di pochi dotati di enormi capitali finanziari e di straordinarie possibilità organizzative – e tende piuttosto a risolvere i conflitti spostandoli e dislocandoli in giro per il mondo a più livelli, sulle spalle delle ampie porzioni più indifese dell’umanità.

Universalità della società civile e bene politico In questo contesto il civile che cosa può essere? Quale spazio può avere in questa situazione mondiale? Certa-

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mente, se il politico tradizionale arretra, il civile ha più spazio. Ma nella misura in cui, però, avanza l’altro universale, quello tecnocratico, il civile è di nuovo posto nella condizione di essere il non-universale, di essere ridotto al locale. Nasce una nuova giustificazione della sua nonuniversalità; come con Hegel al civile si imputa l’incapacità di essere una sintesi adeguata, con l’universale tecnoscientifico si imputa al civile di non essere adatto alle funzioni mondiali della tecnostruttura.

Certamente, quando parliamo di società civile non possiamo riferirci a qualunque auto-organizzazione sociale spontanea, perché sono realtà sociale anche fenomeni di vita collettiva non esemplari o patologici. Non basta che qualcosa si organizzi socialmente, perché vi sia società civile. Il “civile”, nell’accezione qui utilizzata, richiede forme qualificate di vita sociale; meglio una certa qualità sociale, in termini di prassi e di coscienza culturale condivisa, cioè un principio sociale operante, «orientato verso il rispetto di criteri universalistici» (Magatti, 2005).

In che cosa consiste, più precisamente, tale principio di universalità? Una risposta consueta potrebbe essere quella liberale della vigenza dei diritti umani fondamentali.

Ma questa, che è sicuramente una componente di universalità significativa, è ancora dell’ordine dell’astratto, dell’ideale regolativo dei rapporti che costituiscono il vissuto sociale reale. Ma l’universale concreto di cui ha bisogno la vita civile deve essere interno a essa, intrinseco al suo tessuto sociale. Se il valore della società civile rispetta criteri universalistici di relazione giuridica, la garanzia della sua identità è affidata alla vitalità della società dei cittadini. Di quale universalità si tratta, allora, quando parliamo di società civile? Deve trattarsi di un’universalità più forte del conflitto, ma che non può rimanere esterna ai bisogni e agli interessi. La società politica come Stato o la macrostruttura tecnocratica sono esterne ai bisogni e agli interessi reali vissuti; hanno a che fare naturalmente con questi ma non nascono dall’interno della vitalità della società dei cittadini.

Si pensi a esemplificazioni come quelle del volontariato,

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Quando parliamo di società civile non possiamo riferirci a qualunque autoorganizzazione sociale spontanea, perché sono realtà sociale anche fenomeni di vita collettiva non esemplari o patologici

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L’universale del civile coincide cioè con l’affermazione del valore universale dell’essere-inrelazione, quale bene fondamentale che è compito esclusivo della società civile praticare, difendere e proporre

Il civile è in questo senso lo scrigno del bene politico, nel senso che è anche memoria vivente del bene comune in un senso non astratto e non ideologico

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del privato civile, dell’organizzazione equa del mercato, dove è visibile che l’universalità in gioco è quella della relazione tra soggetti che compongono il civile. In definitiva, il contributo che può portare il civile nella circostanza storica concreta, come forza di rinnovamento e come resistenza alle colonizzazioni del “mondo della vita” (Habermas) da parte dell’universale astratto, sta esattamente nella coscienza del valore della relazione tra soggetti, che è il valore di cui il civile vive se è “civile” e non semplice aggregato umano. L’universale del civile, infatti, non risponde a criteri esterni, come sono ancora i diritti umani, ma consiste nel valore universalistico del suo stesso essere relazione; coincide cioè con l’affermazione del valore universale dell’essere-in-relazione, quale bene fondamentale che è compito esclusivo della società civile praticare, difendere e proporre; e che è responsabilità della società civile di far valere rispetto agli ambiti dello Stato, del mercato e delle strutture della globalizzazione. L’essere-in-relazione, infatti, è produttivo di beni, e di “beni relazionali” in specie, in cui ne va dell’identità dei soggetti. Da questo punto di vista il civile è tale in quanto luogo d’esperienza della relazione come bene antropologico fondamentale e come “bene comune” politico.

Il civile è in questo senso lo scrigno del bene politico, nel senso che, se è cosciente del suo valore fondamentale – l’universale valore della relazione attiva e produttiva tra soggetti –, è anche memoria vivente del bene comune in un senso non astratto e non ideologico. Questo, infatti, è, a mio avviso, il significato autentico fondamentale dell’idea classica di “bene comune”. Precisamente ciò che la statualità moderna ha offuscato ed emarginato e l’universalismo globalistico astratto di oggi rischia di cancellare.

Secondo l’antica tradizione aristotelica e poi tommasiana è la comunicazione (koinonia in Aristotele e communicatio in Tommaso) che “fa” la società umana; comunicazione che non significa tanto scambio di informazioni, quanto interazione e partecipazione, anzitutto a riguardo dei bisogni e, attraverso di essi e oltre essi, dei soggetti tra di loro.

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L’affermazione che la società civile abbia un bene comune incorre di frequente nell’obiezione che ciò comporterebbe una sua uniformità ideologica, un’identità di “piani di vita” e di concezione del mondo, contrastante con il pluralismo essenziale e inevitabile della società. Di conseguenza, diventano ammissibili solo la figura della dialettica aperta e, irrealisticamente, priva di sintesi centrale, oppure quella dello Stato come forza esterna di controllo e di unificazione; dunque, l’astratta dialettica di mercato e Stato.

Ma il significato del “bene comune” – anche secondo lo spirito autentico della tradizione antica – è tutt’altro. Esso non è un identico patrimonio ideologico; non è la somma dei molti beni particolari di cui questa è composta; non è neppure un bene (di varia natura) esterno e aggiunto alla società civile; non è neppure l’insieme delle condizioni sociali favorevoli allo sviluppo.

Il bene comune è invece, come già si diceva, il bene dello stesso essere in comune; che si documenta nell’essere inseriti in reti collaborative e cooperative, in strutture di azione comune, di interlocuzione aperta, in breve di comunicazione sociale. Questo è il fatto sociale originario, che diventa anche il fatto politico primario, nel momento in cui viene istituzionalmente riconosciuto. Il passaggio al politico non comporta se non la presa d’atto condivisa di ciò che già accomuna, cioè di quel comune che è l’essere in rapporto comunicativo, assunto come bene fondamentale e come patrimonio da preservare e incrementare. Il corpo politico nasce, quando si assume il “bene relazionale” di cui si è parte, appunto come “bene comune”; quando, assumendo in modo consapevole e strumentato la comunicazione sociale spontanea, si istituisce il perseguimento della medesima comunicazione sociale come fine comune e normativo. Il politico, così inteso, perciò, non aggiunge un’ulteriore finalità al sociale, ma coincide con il perseguimento responsabile del sociale nel suo insieme. Il politico sorge insomma come autofinalizzazione consapevole della società umana, donde l’importante conseguenza che la società non è l’oggetto

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Il significato del “bene comune” è tutt’altro; non è la somma dei molti beni particolari di cui questa è composta; non è neppure un bene esterno e aggiunto alla società civile; non è neppure l’insieme delle condizioni sociali favorevoli allo sviluppo.

Il bene comune è invece, come già si diceva, il bene dello stesso essere in comune

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della politica e del suo organo statale, ma il suo fine, che l’autorità politica ha il compito di proteggere e di aiutare. È chiaro che, entro questo presupposto fondamentale, quali siano poi i beni comuni più particolari da preservare e da incrementare, fa parte di una pattuizione costituzionale e legislativa che si definisce storicamente. Resta però basilare che lo Stato e l’istituzione pubblica in genere nascono e si giustificano come funzione di cura, protezione e promozione di questo bene comune, con il compito di aiuto, di “sussidio”, a un patrimonio che non è loro e da cui anzi essi dipendono in ragione del suo compito stesso.

L’attuale crisi del politico apre, dunque, lo spazio per pensare il civile non più «come una specie di “grande contenitore” di attori sociali non istituzionalizzati, distinto dallo Stato e in certo modo dialetticamente opposto ad esso

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La persona protagonista della società civile L’attuale crisi del politico apre, dunque, lo spazio per il pensiero di una nuova società civile; si apre lo spazio per pensare il civile non più «come una specie di “grande contenitore” di attori sociali non istituzionalizzati, distinto dallo Stato e in certo modo dialetticamente opposto ad esso» (Donati, 2001), ma come un grande ambito pubblico dotato di una sua peculiare fisionomia. Ciò che caratterizza il nuovo civile, infatti è la consapevolezza del rilievo pubblico della vita associativa che viene a comporre la sua plurima soggettività.

Ciò che qualifica la nuova concezione del civile è il valore antropologico della relazione. L’idea del nuovo civile sottrae definitivamente il soggetto sociale alla tradizione individualista e attribuisce valore fondativo alla relazione tra soggetti. La soggettività civile esiste, infatti, là dove si ha coscienza che la relazione tra soggetti è bene e risorsa, perché è in grado di produrre quei beni che solo essa può produrre, i beni relazionali, cioè quei beni pubblici prodotti da interazioni nelle quali l’identità e le motivazioni dei soggetti coinvolti sono elementi essenziali del bene stesso: la relazione tra soggetti è costitutiva del bene e l’identità dei soggetti coinvolti e le loro motivazioni sono parte integrante del bene prodotto (Bruni, 2002).

Il civile è un’identità che si produce attraverso un’«eccedenza relazionale» (Donati, 2001).

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Qual è allora la visione antropologica adeguata a tale cultura del civile? Un’antropologia conforme è quella in cui si coniugano relazione e libertà, che è un modo parziale, ma socialmente rilevante di dire la persona.

La relazione riguarda la stessa identità umana. L’errore dell’individualismo è di ritenere che le relazioni siano per il soggetto qualcosa di accidentale e aggiuntivo. Per l’individualismo assiologico l’identità umana è già tutta costituita e presupposta alle sue relazioni, che perciò vengono interpretate secondo le ristrette categorie dell’utiledisutile, del funzionale-disfunzionale, ecc. Idea che non corrisponde affatto all’esperienza umana elementare, che invece attesta la relazione con altri quale condizione indispensabile per la formazione dell’identità propria, all’inizio dell’esistenza e lungo tutto il suo corso.

Questo significa che il soggetto, per avere esperienza della propria consistenza e per apprezzare il proprio valore, ha strutturalmente bisogno di “riconoscimento” e di “ospitalità”. Non è un caso che l’istituto dell’ospitalità sia fondamentale in tutte le culture, in cui la società non è pensata a partire da funzioni ma a partire da rapporti primari, cioè dall’umano. Ed è evidente che questo fenomeno non riguarda solo gli stretti, privati rapporti interpersonali, ma ha un’immediata rilevanza sociale (come oggi si torna a pensare con J. Habermas, A. Honneth, Ch. Taylor), anzi è il principio genetico della socialità: di che cosa è fatta la socialità, se non anche di una rete di denominazioni, titoli, gesti che significano il riconoscimento di ruoli e funzioni, e in essi di identità e dignità di soggetti? Se non si concepisce così la cosa, si pensa la società appunto come puro scambio, in cui le relazioni in quanto tali sono neutralizzate. La cultura moderna, che non ha saputo pensare costruttivamente la relazione, ha concepito il sociale a partire dagli individui e dai loro conflitti, esasperando così la funzione d’ordine e di controllo dell’istanza superiore dello Stato e perdendo di vista la forza creativa del riconoscimento e dell’accoglienza e con esso l’energia socializzante di quello che Aristotele chiama “amicizia civile”.

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Il soggetto, per avere esperienza della propria consistenza e per apprezzare il proprio valore, ha strutturalmente bisogno di “riconoscimento” e di “ospitalità”

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Il riconoscimento ha senso compiuto se si rivolge liberamente a un essere libero. L’ideale del riconoscimento infatti è un rapporto di libertà e tra libertà. Ma che cos’è una libertà capace di rapporto? Evidentemente non è solo indipendenza e capacità di scelta, ma anche capacità di bene e di relazione, anzi capacità di relazione vissuta come bene. Una libertà dunque che non si concepisce in alternativa a dipendenza, ma che discerne piuttosto tra dipendenza liberante e dipendenza schiavizzante. Se l’uomo fosse consegnato nel suo intimo ai riconoscimenti sociali, che pure gli sono necessari, la sua identità sarebbe totalmente dipendente dalla rete sociale delle attribuzioni di ruolo e di funzioni. In realtà alla fine l’uomo sarebbe preso in un gioco anonimo, casuale e insensato (il gioco della società), che ridurrebbe il suo essere soggetto a una maschera vuota (come è il vissuto di molti contemporanei). Ma il paradosso del soggetto personale è, invece, di essere tra le cose e nei rapporti in forza della sua capacità di stare sempre oltre essi. Se è vero che l’uomo è soggetto ai riconoscimenti che riceve, è vero anche che ha la vocazione inestirpabile di essere anche e anzitutto soggetto di essi, cioè di esercitare in essi la sua libertà.

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Bibliografia Botturi F. (2002), «Pluralismo sociale e virtù politica», in «Hermeneutica», n. un., pp. 1-33 Botturi F. (2003), «Crisi della politica e sussidiarietà», in «Confronti», n. 3, pp. 43-54 Botturi F. (2008), «La polarità antropologica individuocomunità. Prospettive filosofiche», in Richi Alberti G. (a cura di), Sul buon governo, Marcianum Press, Venezia, pp. 39-75 Botturi F., Totaro F. (2006), (a cura di), «Universalismo ed etica pubblica», Annuario di etica, n. 3, Vita e Pensiero, Milano Donati P.P (2001), «Introduzione alla ricerca del “nuovo civile”», in Donati P.P, Colozzi I. (a cura di), Generare “il civile”: nuove esperienze nella società italiana, Il Mulino, Bologna Magatti M. (2005), Il potere istituente della società civile, Laterza, Roma-Bari, p.32 Sacco P.L, Zamagni S. (2002), (a cura di), Complessità relazionale e comportamento economico. Materiali per un nuovo paradigma della razionalità, Il Mulino, Bologna

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Valori, principi ed elementi costituzionali fondamentali dello Statuto della Lombardia: la sussidiarietà come garanzia di libertà reale Uno Statuto a impianto sussidiario Approvato in prima lettura il 13 marzo 2008 ed in via definitiva il 14 maggio 2008, il nuovo Statuto regionale ha visto confluire su di sé, al momento delle votazioni consiliari, consensi ancora più ampi delle maggioranze qualificate previste dall’art 123 Cost.1 con ciò ponendosi come espressione di valori e di principi condivisi da pressoché tutte le parti politiche presenti nel Consiglio regionale e del loro elettorato. Confidando che i principi della rappresentanza politica possano dar conto della pluralità di visioni presenti in seno al popolo regionale, si può dunque affermare che nello Statuto sono riassunti i principali elementi valoriali che la storia e la tradizione hanno radicato negli abitanti insediati nel nostro territorio.

A tali valori e principi è dedicata l’intera prima parte dello Statuto stesso, in cui si legge che la Regione innanzitutto «riconosce la persona umana come fondamento della comunità regionale», «promuove la libertà dei singoli e delle comunità» e «attua tutte le azioni positive a favore del diritto alla vita in ogni sua fase». Non mancano, nel prosieguo, azioni volte ad attuare «politiche di piena integrazione nella società lombarda degli stranieri residenti» nonché «azioni per rendere effettivi i diritti delle (1) In entrambe le deliberazioni il voto favorevole è stato superiore ai due terzi, degli ottanta consiglieri regionali: nella seduta del 13 marzo 2008, su settanta votanti, sessantuno favorevoli e nove astenuti; nella seduta del 14 maggio 2008, su sessantasette votanti, cinquantanove favorevoli, sette astenuti ed uno solo contrario.

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Lorenza Violini* Professore Ordinario in Diritto Costituzionale Università Statale di Milano

* Si ringrazia per la collaborazione nella predisposizione dei materiali la dott. Valeria Randis, Dottore di ricerca in diritto costituzionale, Università degli Studi di Milano.

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L’impianto dell’articolato di apertura risulta, nel suo insieme, pienamente coerente con la logica sussidiaria che da tempo caratterizza l’azione di governo della Regione

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persone in condizioni di disabilità». Insieme alle persone come singoli, lo Statuto tutela ampiamente le diverse formazioni sociali e, in primis, la famiglia, cui sono riservate «adeguate politiche sociali, economiche e fiscali» nonchè il diritto al lavoro perché «si realizzi in condizioni di stabilità, sicurezza, equa retribuzione».

L’impianto dell’articolato di apertura risulta, nel suo insieme, pienamente coerente con la logica sussidiaria che da tempo caratterizza l’azione di governo della Regione in forza di un principio, quello di sussidiarietà, che lega a doppio filo il nostro territorio con gli enti locali e con gli altri livelli di governo statale ed europeo che si riconoscono in questa logica profondamente innovativa. Ed, invero, ampio spazio viene dedicato al principio stesso, declinato primariamente nella sua accezione orizzontale, in base al quale viene favorita «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, delle famiglie, delle formazioni e delle istituzioni sociali, delle associazioni e degli enti civili e religiosi». Sempre in ottemperanza allo stesso si regolamenta la partecipazione «dei cittadini, singoli o associati, e il partenariato con le forze sociali ed economiche» nell’azione di governo e per l’esercizio delle funzioni legislative e amministrative; è l’art. 8 che sviluppa il concetto di partecipazione, articolandolo in una duplice direzione volta a sancire, da un lato, l’obbligo di dare informazioni tramite adeguate risorse informative e tecnologiche e, dall’altro, la facoltà degli organi regionali di acquisire informazioni sui testi normativi e sugli atti di programmazione, con particolare riguardo ai provvedimenti che comportano effetti economici. L’obbligo di dare informazioni diviene presupposto utile a dare effettività alla partecipazione popolare e rappresenta, da un lato, l’espressione diretta del più ampio diritto all’informazione costituzionalmente garantito, dall’altro lato, il punto cardine per il corretto esercizio delle attività di una regione che intenda porre l’individuo al centro del suo operare.

Infine, sempre ragionando di principi, nella parte agli stessi dedicata, di particolare interesse è certamente il

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riferimento alla semplificazione amministrativa, organizzativa e procedimentale (art. 9, co. 2, non solo come principio cui deve, in generale, ispirarsi l’amministrazione regionale, ma anche come obiettivo permanete dell’azione di governo (art. 46, co. 2).

La forma del governo regionale: centralità dell’esecutivo regionale in costante dialogo con il potere legislativo Passando a trattare delle norme necessarie dello Statuto secondo quanto prescrive il dettato costituzionale, si osserva che anche la Lombardia ha compiuto la scelta – già suggerita dalla riforma costituzionale del 1999 – di una forma di governo imperniata sulla elezione diretta del Presidente della Regione, rafforzata dall’assegnazione al Presidente della Regione, e non più alla Giunta, del potere di iniziativa delle leggi regionali. Secondo l’art. 25, co.

3, dello Statuto, infatti, «il Presidente ha diritto di esercitare, secondo le procedure stabilite dal regolamento generale, l’iniziativa delle leggi e di ogni altro atto di competenza del Consiglio»; iniziativa presidenziale vincolata presentano la legge comunitaria regionale (art. 39, co. 3) e di quella per il riordino normativo (art. 40, co. 1) mentre l’art. 14, co. 3, lett. f) e h) riservano al Presidente la proposta di importanti atti consiliari quali l’approvazione del bilancio, del consuntivo, del programma regionale di sviluppo e la delibera degli obiettivi generali di sviluppo economicosociale e territoriale della Regione, compresi i piani settoriali e intersettoriali a carattere pluriennale.

Quanto al rapporto tra Giunta e Consiglio regionale, lo Statuto lombardo delinea istituti volti a individuare un punto di equilibrio tra gli stessi. A tal proposito, l’art. 13, co. 5, prevede il rafforzamento delle prerogative dei consiglieri rispetto ai poteri di controllo, con riferimento alla possibilità di ottenere direttamente dagli uffici regionali, nonché da istituzioni, enti, aziende o agenzie regionali, dalle società e fondazioni partecipate dalla Regione, informazioni e copia degli atti e documenti utili all’esercizio del mandato. Sempre a rafforzamento dei poteri di

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Anche la Lombardia ha compiuto la scelta di una forma di governo imperniata sulla elezione diretta del Presidente della Regione, rafforzata dall’assegnazione al Presidente della Regione, e non più alla Giunta, del potere di iniziativa delle leggi regionali

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Lo Statuto lombardo delinea norme volte a consentire che l’organo collegiale possa “incidere” sulle politiche della Giunta e del suo Presidente

controllo del Consiglio viene istituita all’art. 29 per la prima volta la censura verso uno o più assessori: un quinto dei consiglieri (cioè sedici) può, infatti, presentare una mozione di censura, che deve essere approvata per appello nominale dalla maggioranza dei componenti del Consiglio. Quanto alla natura giuridica della mozione di censura, il co. 3 dell’articolo citato prevede che «il Presidente della Regione riferisce al Consiglio regionale sulle decisioni di competenza»: se ne deduce che l’approvazione di una mozione di censura nei confronti di un membro della Giunta non porta in modo immediato e diretto alle dimissioni dell’assessore censurato né tanto meno alla revoca dello stesso da parte del Presidente della Regione ma solo ad un confronto – che dovrebbe essere leale e costruttivo – tra l’organo legislativo e l’esecutivo regionale, i quali dovrebbe così rafforzare la loro capacità di dialogo.

Sempre nella logica del check and balance tra i poteri della Giunta e quelli del Consiglio sono configurate le norme connesse alla determinazione dell’indirizzo politico della Regione. A tal proposito, lo Statuto lombardo delinea norme volte a consentire che l’organo collegiale possa “incidere” sulle politiche della Giunta e del suo Presidente. Tra queste, si cita l’art. 25, co. 8 secondo cui «Entro quindici giorni dalla formazione della Giunta il Presidente illustra al Consiglio regionale il programma di Governo per la legislatura» mentre anche «i consiglieri regionali possono intervenire nelle forme previste dal regolamento generale»; non è invece prevista l’eventualità di un voto del Consiglio regionale sul programma di governo2.

(2) La Corte costituzionale ammette un voto consigliare sul programma di governo (previsto in altri Statuti) solo in quanto privo della capacità di provocare le dimissioni del Presidente. Si vedano a tal proposito le sentt. nr. 372 e 379 del 2004. Nella seconda delle pronunce citate la Corte chiarisce che “[a]ppare evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera statutaria di conseguenze di tipo giuridico (certamente inammissibili, ove pretendessero di produrre qualcosa di analogo ad un rapporto fiduciario), derivanti dalla mancata approvazione da parte del Consiglio del programma di governo del Presidente, sta a dimostrare che si è voluto semplicemente creare una precisa procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un confronto iniziale e successivamente ricorrente, sui contenuti del programma di governo; confronto evidentemente ritenuto ineludibile e produttivo di molteplici effetti sui comportamenti del Presidente e del Consiglio: starà alla valutazione del Presidente prescindere eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come starà al Consiglio far eventualmente ricorso al drastico stru-

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Le funzioni del governo regionale: l’attività normativa tra sussidiarietà, semplificazione e adeguamento agli obblighi comunitari In riferimento all’attività normativa della Regione, regolamentata nelle forme note, meritevole di positiva segnalazione sono le norme concernenti i procedimenti legislativi speciali (Capo III del Titolo III). L’art. 38, in primo luogo, statuisce che «qualora su una proposta di iniziativa di consigli comunali e provinciali che rappresentino la maggioranza degli elettori non sia stata presa alcuna decisione entro sei mesi dalla presentazione, la proposta stessa è sottoposta nella prima seduta all’esame del Consiglio regionale nel testo dei proponenti e su di essa il Consiglio delibera con precedenza su ogni altro argomento». Trasparente è l’intento di rendere più efficaci le proposte di legge provenienti dall’esterno della Regione.

Tra i procedimenti speciali, lo Statuto lombardo – analogamente a quanto accade per tutti gli altri Statuti regionali di ultima generazione – disciplina la legge comunitaria regionale, divenuta indispensabile per l’importante ruolo di attuazione delle normative comunitarie assunte nel tempo dalle Regioni. Pur restando nel solco di quanto altrove previsto, la disciplina lombarda presenta interessanti tratti di sussidiarietà, visto che prevede un diretto coinvolgimento delle autonomie territoriali al processo di adeguamento e di attuazione della normativa comunitaria. Come detto sopra, per quanto attiene al procedimento, lo Statuto ne riserva l’iniziativa al Presidente della giunta e rimette al regolamento interno la disciplina della sessione di lavori appositamente dedicata, statuendo altresì un coinvolgimento del Consiglio « con riguardo alla definizione della posizione della Regione nella formazione degli atti comunitari e statali di adeguamento al diritto comunitario». Va infine ricordato che l’adeguamento alla normativa comunitaria può avvenire sia tramite regolamenti regionali sia in via amministrativa, secondo

Pur restando nel solco di quanto altrove previsto, la disciplina lombarda presenta interessanti tratti di sussidiarietà, visto che prevede un diretto coinvolgimento delle autonomie territoriali al processo di adeguamento e di attuazione della normativa comunitaria

mento della mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste dall’art.

126, terzo comma, della Costituzione”.

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quanto previsto dalle norme statali e dalle scelte attuate in sede comunitaria.

Il terzo procedimento speciale riguarda la legge per il riordino normativo di una determinata materia. L’articolo 40 prevede nello specifico l’approvazione della suddetta legge con il procedimento in fase redigente, con la sola votazione finale del Consiglio a seguito della discussione generale. La norma evoca, come noto, la pratica della delegazione legislativa di cui all’art. 76 Cost. Al Consiglio, infatti, è attribuito il potere di disporre il riordino normativo di una determinata materia, individuando gli atti da coordinare e stabilendo i principi e i criteri direttivi per la stesura della legge di riordino. È compito del Presidente della Giunta, invece, elaborare la relativa proposta di legge redatta in articoli per sottoporla al Consiglio entro i termini fissati. La proposta di legge viene, quindi, trasmessa alla commissione consiliare competente ed è approvata dal Consiglio, come detto sopra, con la sola votazione finale. Va ricordato che nel vecchio Statuto lombardo, adottato nel 1971, non era presente alcun riferimento esplicito alla legge di riordino normativo. I testi unici non rappresentano, tuttavia, un’innovazione del nuovo Statuto. La materia era infatti contenuta nel precedente regolamento consiliare, come modificato nel 2006, e nella legge regionale approvata sempre nel 2006 in materia (l.r. 7/2006 “Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici”)3.

I ricordati procedimenti speciali caratterizzano l’ordi(3) Sulla l.r. n. 7 del 2006 e sulle connesse modifiche del regolamento consiliare (nonché sulle prime esperienze applicative) si veda M. MALO, Testi unici della Regione Lombardia, in www.osservatoriosullefonti.it.; tale legge definisce il testo unico come la raccolta dell’intera disciplina legislativa regionale vigente in una determinata materia o settore omogeneo. L’entrata in vigore del testo unico implica l’abrogazione espressa delle disposizioni il cui contenuto è stato accolto nel testo, ma anche delle eventuali disposizioni, non inserite nel testo, che sono state ritenute da abrogare.

La decisione di predisporre i testi unici è assunta dalla commissione consiliare Affari istituzionali, qualora sia approvata da un numero di componenti che rappresenti almeno i due terzi dei membri del Consiglio, oppure direttamente dal Consiglio stesso, qualora non sia raggiunta tale maggioranza in commissione. La redazione dei testi unici è affidata a un gruppo di lavoro, composto in modo paritetico da tecnici delle strutture organizzative della Giunta e del Consiglio, sulla base di una serie di criteri direttivi. Con l’entrata in vigore del nuovo Statuto, la disciplina dei testi unici ha semplicemente ricevuto riconoscimento statutario.

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naria attività normativa in senso sussidiario e le conferiscono tratti importanti di apertura alla dimensione europea, nella tensione a superare l’ormai accertata difficoltà a produrre in sede regionale una legislazione di ampio respiro, espressione autentica di autonomia politica; in particolare, le molte norme dedicate alla semplificazione risultano interessanti non solo in sede tecnica ma anche come punto politico qualificante delle scelte del governo regionale, il quale considera parte del proprio programma di vicinanza ai cittadini lo sforzo di migliorare l’impianto normativo rendendolo accessibile e comprensibile a chiunque. La semplificazione normativa ed amministrativa oggi, infatti, non è più solamente una questione tecnica ma è parte integrante della democraticità degli organi rappresentativi e, come tale, risulta compresa nella dimensione sussidiaria che, come è già stato messo in luce, è uno dei valori cardine del nuovo Statuto.

Sempre sul piano delle regole che presiedono all’attività normativa regionale, va da ultimo ricordato che l’art.

123 Cost. delega allo Statuto quale parte necessaria dello stesso4, la regolamentazione della pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Importante tratto di questa fase finale del procedimento legislativo regionale è l’aver inserito anche qui molteplici elementi finalizzati alla semplificazione tramite i due precetti fortemente innovativi della chiarezza lessicale delle norme, elemento chiave della qualità della legislazione, e della valutazione di impatto delle stesse. Semplificazione, riordino normativo e valutazione si pongono così come fattori qualificanti di una buona legislazione, a sua volta collegata ai precetti della democraticità e della sussidiarietà delle azioni del governo regionale. Da ciò si desume, infatti,

La semplificazione normativa ed amministrativa oggi, infatti, non è più solamente una questione tecnica ma è parte integrante della democraticità degli organi rappresentativi

(4) Quanto alla distinzione tra contenuto necessario ed eventuale dello Statuto si veda: M. Rosini, Le norme programmatiche dei nuovi statuti, in M, Carli, G. Carpani, A. Siniscalchi (a cura di), I nuovi statuti delle regioni ordinarie: problemi e prospettive, Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 31 ss.; L. Bianchi, Le norme di principio negli statuti, in P. Caretti (a cura di), Osservatorio delle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006; E. Longo, Il ruolo dei diritti negli statuti e nelle istituzioni regionali, in G. Di Cosimo (a cura di) Statuti atto II. Le Regioni e la nuova stagione statutaria, Macerata, EUM, 2007, pp.41 ss..

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lo spiccato interesse della Regione Lombardia nei confronti di tali regole, che possono considerarsi trasversali rispetto agli interessi settoriali tradizionalmente indicati5. A dimostrazione di una sensibilità maggiore da parte del legislatore lombardo ai temi della semplificazione legislativa e alla qualità della normazione, emerge nel nuovo Statuto un concetto di controllo, devoluto alla Assemblea legislativa, che assume un significato più ampio della mera legalità e legittimità formale, essendo volto a verificare l’attuazione delle leggi, studiandone in particolare le criticità che esse incontrano nel momento della loro traduzione in effetti giuridici rispetto alla società civile cui sono destinati. Ne deriva che il controllo, inteso come controllo dell’attuazione delle leggi e valutazione delle politiche, può essere considerato come un’estensione della funzione legislativa, che viene rafforzata e completata grazie alla duplice valenza della valutazione6. La funzione di controllo sull’attuazione delle leggi, letta come funzione di valutazione anche delle politiche nel loro complesso, si qualifica, dunque, come altra dal sindacato ispettivo, per il quale già esistono e funzionano strumenti appositi come le interpellanze e le interrogazioni, perché diversa negli scopi, nelle modalità d’esercizio, nell’oggetto d’indagine, nelle tecniche e negli strumenti. La funzione di controllo svolta dal Consiglio, intesa nell’accezione appena detta, concerne l’esame di ciò che è stato realizzato dall’Esecutivo per l’attuazione della legge e, in un momento successivo, la verifica dell’impatto che la stessa legge ha avuto nell’ambito che intendeva modificare (art. 14, co. 1).

(5) Si vedano, in merito, M. Giachetti Fantini, I principi di qualità normativa nei nuovi statuti regionali, in R. Bifulco (a cura di), Gli statuti di seconda generazione, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 227 ss., B. Malaisi, Qualità della normazione e divulgazione delle leggi, in G. Di Cosimo (a cura di) Statuti atto II. Le Regioni e la nuova stagione statutaria, Macerata, EUM, 2007.

(6) Valutazione di tipo accounting che risponde a esigenze di rendicontazione, previste dal principio secondo il quale chi riceve un mandato che comporta l’utilizzo di risorse pubbliche è chiamato a rispondere dell’uso che ne ha fatto; valutazione di tipo learning, che produce apprendimento promuovendo un processo di riflessione sulla capacità risolutiva di una politica pubblica su uno specifico problema collettivo.

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La concretizzazione istituzionale del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale: il Consiglio delle Autonomie Locali Sempre nell’ambito del contenuto necessario della disciplina statutaria, il nuovo Statuto d’Autonomia introduce il Consiglio delle Autonomie Locali, secondo quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 123 Cost. La disposizione statutaria potrebbe essere un valido strumento per la semplificazione dell’azione amministrativa, se si vede nel CAL un luogo in cui il pluralismo istituzionale può trovare concretizzazione, soprattutto vista la previsione della composizione integrata, che coinvolge non solo gli enti della sussidiarietà verticale ma anche le autonomie funzionali e sociali, chiamate ad esprimere un parere sullo Statuto, sul programma regionale di sviluppo e i suoi aggiornamenti, sui piani e programmi relativi all’innovazione economica e tecnologica, all’internazionalizzazione e alla competitività.

Oltre che tramite la funzione consultiva il CAL – poi istituito il 10 gennaio 2011 e insediato il giorno 21 di quello stesso mese – è coinvolto nel governo regionale tramite la partecipazione alla funzione legislativa. L’art. 54, infatti, attribuisce al suddetto organo l’iniziativa legislativa relativamente al conferimento delle funzioni amministrative agli enti locali.

Nel suo insieme, dunque, le previsioni statutarie valorizzano appieno il ruolo di tale organo, i cui interventi non mancano di avere efficacia precettiva7. La norma statutaria, infatti, prevede, sia il voto a maggioranza assoluta in Consiglio regionale per superare il parere negativo del Consiglio delle autonomie su progetti di legge regionale (in materia di bilancio, di coordinamento della finanza locale, di conferimento di funzioni agli enti locali, di ordinamento dello stesso Consiglio delle autonomie locali)

Il Consiglio delle Autonomie Locali può essere un valido strumento per la semplificazione dell’azione amministrativa

(7) Per un commento sui Consigli delle Autonomie Locali nei nuovi statuti regionali, si vedano Gennaro Ferraiuolo, Il Coniglio delle Autonomie Locali nelle previsioni dei nuovi Statuti delle Regioni ordinarie, in www.federalismi.it 29 novembre 2006; Lorenza Violini, Il Consiglio delle Autonomie, organo di rappresentanza permanente degli enti locali presso la Regione, in Le Regioni n. 5, 2002, pp. 980 ss.

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sia la motivazione espressa delle deliberazioni di organi regionali (Consiglio, Giunta) divergenti dal parere reso dal Consiglio delle autonomie locali sul programma regionale di sviluppo e su altri fondamentali atti amministrativi ad efficacia generale (art. 54, co. 4 e 8) Accanto al Consiglio delle Autonomie Locali, costituzionalmente necessario, il nuovo Statuto prevede inoltre la Commissione garante dello Statuto, il Difensore civico regionale, il Comitato regionale per le comunicazioni ed il Consiglio per le pari opportunità

Gli altri organi statutari Accanto alla previsione statutaria del Consiglio delle Autonomie Locali, come noto organo costituzionalmente necessario, il legislatore regionale ha dato libero spazio all’inserimento di altri organi quali la Commissione garante dello Statuto, il Difensore civico regionale, il Comitato regionale per le comunicazioni ed il Consiglio per le pari opportunità.

Non è questo il luogo per approfondire le norme che disciplinano i suddetti organi. Tuttavia, un breve cenno deve essere riservato alla Commissione garante dello Statuto, disciplinata dagli articoli 59 e 60. Essa ha carattere di autonomia ed indipendenza in merito alla valutazione di conformità dell’attività regionale allo Statuto. Di norma, l’organo di garanzia della Lombardia non si distingue per originalità da quelli previsti negli altri Statuti regionali; va tuttavia sottolineata la scelta, questa si tipica del legislatore lombardo, di anticipare l’intervento della Commissione prevedendo il controllo di conformità allo Statuto dei progetti di legge presentati in Consiglio regionale «su richiesta della Giunta, di un terzo dei componenti del Consiglio regionale o della commissione consiliare competente, ovvero della maggioranza del Consiglio delle autonomie locali». Per quanto concerne l’efficacia del parere espresso dalla Commissione, essa fa si che il Consiglio regionale possa discostarsi da quest’ultimo a maggioranza assoluta dei componenti8.

Tra gli organi di garanzia presenti nel Titolo VII troviamo, come precedentemente accennato, il Difensore civi(8) Sull’efficacia del parere espresso dagli organi di garanzia la Corte Costituzionale si è espressa più volte. A tal proposito si vedano le seguenti sentenze: Corte costituzionale, sentt. n. 378 del 2004, punto 9 del CID; n. 12 del 2006, punto 7 del CID; n. 200 del 2008, punto 5.2. del CID.

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co regionale che vede accresciute le sue funzioni. Tra le altre, infatti, il Difensore svolge funzioni volte a tutelare categorie cd. svantaggiate tra cui i detenuti, i contribuenti, i pensionati, i consumatori e gli utenti.

Nota conclusiva In attesa del completamento della legislazione attuativa dello Statuto, che ne recepisca le novità ed adegui le disposizioni previgenti ai nuovi contenuti statutari9, è importante che sia messo in luce anche presso la cittadinanza il forte taglio innovativo che lo contraddistingue, determinato soprattutto dall’impianto sussidiario dello stesso. Questo comporta un’opera di diffusione di quella che alcuni avevano definito, anche per la assonanza con i procedimenti di revisione costituzionale del procedimento statutario, la piccola costituzione regionale. Nell’anno delle celebrazioni dell’Unità d’Italia, sottolineare la natura forte, quasi costituzionale, dell’ autonomia delle Regioni, così come emerge dagli Statuti, e la sua importanza per la costruzione di una unità nazionale realmente rispettosa delle specificità dei diversi territori che compongono la patria comune, è elemento decisivo per dar corpo a uno sviluppo sostanziale ed equilibrato del Paese. Che unità non significhi uniformità o omologazione tramite decisioni prese al centro comporta, infatti, prendere coscienza del ruolo fondamentale svolto dalle autonomie presenti nella compagine nazionale. In questo gli Statuti regionali, se adeguatamente conosciuti, apprezzati ed attuati, possono dare un importante contributo.

(9) Nel corso della VIII legislatura sono già stati adottati i primi importanti interventi legislativi: l.r. 10 dicembre 2008, n. 32 “Disciplina delle nomine e designazioni della Giunta regionale e del Presidente della Regione”; l.r. 23 dicembre 2008, n.

33 “Disposizioni per l’attuazione del documento di programmazione economicofinanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 9 ter della legge regionale 31 marzo 1978, n.

34 ‘Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione’ - Collegato 2009”: adegua le procedure di bilancio e contabilità soprattutto con riguardo agli enti del sistema regionale; l.r. 23 ottobre 2009, n. 22 “Disciplina del Consiglio delle autonomie locali della Lombardia, ai sensi dell’art. 54 dello Statuto d’autonomia”; l.r. 4 dicembre 2009, n. 25 “Norme per le nomine e designazioni di competenza del Consiglio regionale”.

Rilevante è altresì l’approvazione del nuovo Regolamento generale del Consiglio regionale intervenuta con deliberazione VIII/840 del 9 giugno 2009.

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La rinascita della scuola professionale in Lombardia: che cosa è stato fatto nell’VIII legislatura e che cosa resta da fare

Il bilancio della VIII Legislatura regionale della Lombardia (2005-2010) nel settore dell’istruzione e della formazione professionale non è operazione oziosa. Serve, per un verso, a fornire una spiegazione dei passi già compiuti nella IX Legislatura. Basti pensare alle due Intese dell’autunno 2010: una firmata dal Presidente Formigoni, dal Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali Maurizio Sacconi, dal Ministro dell’Istruzione Maria Stella Gelmini il 27 settembre 2010 sull’apprendistato; e l’altra, siglata il 16 dicembre 2010 in sede di Conferenza Unificata Stato-Regioni, per la definizione del sistema di Istruzione e Formazione Professionale (IeFP) e la conseguente adozione di Linee Guida in vista di “organici raccordi” tra i percorsi degli Istituti Professionali e quelli dell’Istruzione e Formazione Professionale, IeFP. Non sono funghi cresciuti in una notte. Hanno alle spalle il lungo lavorio della legislatura precedente.

Per l’altro verso e soprattutto, il bilancio del passato recente aiuta a pensare in modo realistico e innovativo al futuro prossimo, che, nel caso qui considerato, è appunto quello della IX legislatura della Regione Lombardia, incominciata a metà 2010. Il futuro è spesso, in politiche di governo, una profezia che si autoadempie. Perciò è importante costruire delle buone profezie. In ciò sta il senso di questa riflessione rivolta all’indietro, sia verso l’innovazione legislativa sia verso le politiche effettivamente attuate.

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Giovanni Cominelli Ricercatore del Centro per l’Innovazione e la Sperimentazione Educativa Milano, CISEM

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I termini di paragone della Regione Lombardia stanno, da secoli, soprattutto fuori dai confini nazionali. Il punto di riferimento per le politiche, Italia a parte, resta l’Europa. Il Consiglio europeo, il Parlamento europeo, il Consiglio d’Europa – ciascuna istituzione con proprie competenze – hanno espresso Raccomandazioni e orientamenti per le politiche nazionali relative all’educazione e all’istruzione, che peraltro non sono una competenza propria né dell’Unione europea né del Consiglio. La più nota è quella di Lisbona 2000, che aveva fissato al 2010 il raggiungimento dell’obbiettivo ambizioso di far diventare l’area europea quella più sviluppata al mondo, mediante un forte sviluppo dell’economia della conoscenza. Più recentemente il Consiglio d’Europa del 2009 ha indicato le sfide per tutti per gli anni a venire: apprendimento permanente, mobilità degli studenti, qualità ed efficienza, equità, coesione e cittadinanza attiva, creatività e innovazione. Non si tratta di proiezioni retoriche, che spesso occupano i documenti ufficiali dell’Unione europea, elaborati dalla burocrazia di Bruxelles, ma della recezione di fatto, in quei documenti, delle politiche, delle realizzazioni e delle esperienze dei Paesi più avanzati del NordEuropa. Con questi la Regione Lombardia si confronta.

In Lombardia continua ad aumentare il numero di persone con diploma di licenza media o diploma professionale o di scuola superiore. Tuttavia le percentuali non consentono compiacimenti eccessivi

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La situazione in Lombardia Il primo dato che emerge dalla lettura del Rapporto ISTAT 2010 è che in Lombardia continua ad aumentare il numero di persone con diploma di licenza media o diploma professionale o di scuola superiore. Diminuiscono le persone con la sola licenza elementare. Tuttavia le percentuali non consentono compiacimenti eccessivi.

La Francia ha il 79% della popolazione tra i 25 e i 34 anni con un titolo di scuola media superiore, la Germania l’85%, l’Italia solo il 60%. Quanto ai laureati, la media OCSE è il 23%, quella lombarda l’11,4%, quella italiana il 10,3%. La Lombardia sopravanza l’Italia, ma ambedue stanno ancora parecchio al di sotto della media europea. Il grado di istruzione della popolazione lombarda non è ancora all’altezza delle regioni più forti d’Europa,

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che competono sui mercati continentali e mondiali con la nostra Regione.

Quanto alla crescita che si registra nel sistema scolastico pubblico – costituito da scuole statali e scuole paritarie – del numero di studenti, esso si deve in gran parte agli studenti figli di immigrati. Essi sono passati dal 2% del 1998/99 a oltre il 10% del 2010. Perciò sono aumentate anche le percentuali dell’abbandono, cui sono maggiormente soggetti i figli degli immigrati. Ma anche i figli dei “nativi” abbandonano, spesso perché sono in grado di trovare un lavoro di bassa qualifica, già subito dopo l’uscita dalla Terza media. È la cosiddetta “dispersione ricca”.

Il ritratto degli studenti lombardi che rimangono nella scuola, quale si ricava dal Rapporto OCSE-PISA 2009, reso pubblico nell’autunno 2010, si conferma eccellente rispetto al Paese e migliore rispetto a quello del Rapporto OCSE del 2006, in cui il Nord-Est compariva in cima alla graduatoria dei territori italiani, davanti alla Lombardia. Una tecnica più rigorosa di raccolta dei dati ha consentito una registrazione più corrispondente alla realtà.

La crescita nel sistema scolastico pubblico – costituito da scuole statali e scuole paritarie – del numero di studenti, si deve in gran parte agli studenti figli di immigrati. Essi sono passati dal 2% del 1998/99 a oltre il 10% del 2010

Rapporto Ocse-Pisa 2009 Materie Lettura Matematica Scienze

Lombardia 552 516 526

Italia 486 483 489

OCSE 493 496 501

Quanto all’Università, in particolare, le immatricolazioni sono relativamente stabili nel decennio: dai 40 mila del 2001/02 ai 50 mila del 2010; gli iscritti complessivamente oscillano dai 230 mila del 2001/02 ai 250 mila del 2010. I laureati/diplomati sono quasi raddoppiati (da 26 mila a 50 mila) per effetto dell’istituzione della laurea breve triennale. Da notare che a livello nazionale, viceversa, gli immatricolati tendono a diminuire, secondo i dati forniti dal Ministero per l’Istruzione, l’Università e la Ricerca, MIUR.

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Quanto all’Università, in particolare, le immatricolazioni sono relativamente stabili nel decennio: dai 40 mila del 2001/02 ai 50 mila del 2010

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La Legge regionale 19/2007 ridisegna un nuovo sistema unitario di istruzione e formazione professionale. Idee ispiratrici sono: la centralità della persona e la libertà di scelta delle famiglie

La risposta del governo regionale Anche per quanto concerne l’istruzione, il governo regionale lombardo ha dunque elaborato strumenti legislativi più avanzati sia per rispondere alle necessità e alle domande che provengono dal suo territorio sia per adeguare la legislazione regionale al nuovo quadro legislativo nazionale: la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 e la Legge delega n.53/2003 (la cosiddetta riforma Moratti), con il seguito di Decreti attuativi.

La Legge regionale 19/2007: “Norme sul sistema educativo di istruzione e formazione professionale della regione Lombardia” è il risultato di questo duplice input. Qui ci limitiamo al segmento medio-superiore dell’istruzione, rinviando ad altra occasione l’affronto dell’intera questione universitaria.

Essa ridisegna un nuovo sistema unitario di istruzione e formazione professionale. Idee ispiratrici sono: la centralità della persona e la libertà di scelta delle famiglie. Alle spalle sta un principio, che ha presieduto alla costruzione delle istituzioni europee: il principio di sussidiarietà, orizzontale e verticale.

Centrale è l’art. 11, che definisce la nuova architettura del sistema di istruzione e formazione professionale, all’interno del sistema educativo di istruzione e formazione: a) percorsi triennali, di secondo ciclo, con qualifica di II livello europeo, con quarto anno, che rilascia certificazione di competenza di III livello europeo; b) quinto anno integrativo, realizzato con le Università e con l’alta formazione artistica, musicale e coreutica, ai fini dell’ammissione all’esame di Stato e ai percorsi di alta formazione artistica, musicale, coreutica; c) percorsi, oltre il secondo ciclo, di istruzione e formazione tecnica superiore (annuali, biennali, triennali, con certificazione di competenze di IV livello europeo).

Il sistema regionale, così strutturato, permette l’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione professionale e dell’obbligo di istruzione.

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La Valutazione è affidata al Valutatore indipendente, collegato alla disciplina del mercato del lavoro.

Il perché della strana “coabitazione” Stato-Regioni nel settore della formazione professionale Per comprendere la portata dell’innovazione dei risultati, vale la pena soffermarsi sul retroterra culturale e politico-legislativo.

Sul terreno si è giocata nel decennio trascorso un’importante partita, cui l’Intesa sopra citata del 16 dicembre pare offrire un esito positivo. Storicamente e a norma della Costituzione del 1948, alle Regioni era stata assegnata la competenza per la Formazione professionale. Lo schema seguito era quello tedesco: Licei e Istituti tecnici allo Stato, la Formazione professionale alle Regioni. In quegli anni si era ben lontani dall’evoluzione e dai dibattiti successivi relativi alla “pluralità dell’intelligenza”, ai diversi stili di apprendimento, alle conoscenze che nascono dalla prassi lavorativa, manuale e intellettuale. Perdurava la tradizione gentiliana: il Liceo per le classi dirigenti e perciò destinati alle Università, i Tecnici per formare i quadri tecnici intermedi, eventualmente destinati alle sole Facoltà Tecniche e scientifiche. Per chi voleva accedere a qualche mestiere (elettricista, meccanico ecc...), disponendo di qualche nozione teorica ed applicativa, restava, dopo la quinta elementare, la Scuola di Avviamento. La Scuola media era destinata, previo esame di ammissione, a chi proseguiva per gli studi superiori: era una specie di Ginnasio inferiore. La forbice tra Scuola Media e Avviamento sarebbe stata chiusa nel 1962, dopo circa un secolo di dibattiti (la prima proposta di scuola media unica è di G. M. Bertini nel 1864, l’ultima – rispetto al 1948 – è quella del ministro Bottai, con la Carta della Scuola del 1939. Ma, intanto, urgevano i problemi dello sviluppo industriale del Paese, lanciato nel boom economico.

Serviva una manodopera tecnicamente più preparata e anche più colta. Le Regioni a statuto ordinario erano però ancora al di là da venire (come noto, vennero istituite nel 1968 ed entrarono in funzione nel 1970, quando furo-

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Per comprendere la portata dell’innovazione dei risultati, vale la pena soffermarsi sul retroterra culturale e politico-legislativo.

Sul terreno si è giocata nel decennio trascorso un’importante partita, cui l’Intesa del 16 dicembre pare offrire un esito positivo

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A questo punto lo Stato, non esitando ad avvalersi di una vecchia legge di epoca fascista, promosse la costituzione degli Istituti di Istruzione professionale per l’Industria e l’Artigianato, IPSIA

Negli anni ’70 quando sorsero le Regioni, lo Stato a dispetto della Costituzione decise di non restituire loro l’istruzione professionale consentendo però che aprissero la filiera della “formazione professionale”

no eletti per la prima volta i Consigli regionali) e pertanto negli anni ’50 ipso facto la loro competenza in materia di formazione professionale restava sulla carta. A questo punto lo Stato, non esitando ad avvalersi di una vecchia legge di epoca fascista firmata dall’allora ministro Bottai, promosse la costituzione degli Istituti di Istruzione professionale per l’Industria e l’Artigianato, IPSIA, di durata triennale, che svolsero poi un’eccellente funzione di appoggio allo sviluppo, in sintonia con l’istruzione tecnica di secondo grado.

Negli anni ’70 accaddero poi due fatti rilevanti per la nostra vicenda. In primo luogo, quando sorsero le Regioni, lo Stato a dispetto della Costituzione decise di non restituire loro l’istruzione professionale (ormai appunto divenuta “di stato”) consentendo però che aprissero la filiera della “formazione professionale”. Il tutto fu regolato dalla Legge 845 del 21 dicembre 1978, che è all’origine della strana coabitazione nel settore dello Stato e delle Regioni, coperta dalla foglia di fico costituita dal significato specifico dato a due locuzioni in effetti equivalenti essendo l’una, “istruzione professionale”, divenuta sinonimo di scuola statale e l’altra invece, “formazione professionale”, divenuta sinonimo di scuola regionale. In secondo luogo si procedette a una liceizzazione crescente dell’Istruzione secondaria e dunque anche dell’Istruzione professionale statale, che venne portata da tre a cinque anni. Così, alla fine di questo tragitto, l’offerta dell’istruzione tecnico-professionale era articolata su tre canali, spesso sovrapposti: l’istruzione tecnica (Istituti tecnici, Istituti tecnici industriali ecc.), l’istruzione professionale, la formazione professionale.

La riforma costituzionale del 2001 riapre il problema Sopraggiunta poi nel 2001 la riforma del Titolo V della Costituzione, le Regioni si videro assegnare nuove competenze in relazione all’organizzazione del sistema scolastico sul territorio. A questo punto con la legge di riforma n. 53 del 2003 di Letizia Moratti venne tentato un riassetto istituzionale dell’intero comparto dell’istruzione

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media superiore articolandolo in due canali: i licei e l’istruzione tecnico-professionale. I primi rimanevano allo Stato, la seconda passava alle Regioni. La resistenza di Confindustria fece invece riassegnare alla filiera liceale l’Istruzione tecnica sub specie di Liceo tecnologico, così che alle Regioni rimase solo l’Istruzione professionale.

Caduto Berlusconi e tornato al potere il centro-sinistra con Romano Prodi, il nuovo ministro Giuseppe Fioroni completò la demolizione dell’impianto della riforma Moratti con la legge n. 40 del 2007: gli Istituti professionali vennero riconsegnati allo Stato, con l’intesa, tuttavia, che si costruissero dei raccordi con il resto dell’Istruzione tecnica e della Formazione professionale. Tutti questi andirivieni, naturalmente, accadevano solo sulla carta.

Nella realtà il sistema dell’istruzione tecnico-professionale continuava a rimanere ostinatamente segmentato in tre canali. Così che non sarebbe stato impossibile per il ministro Maria Stella Gelmini ripartire poi dalla realtà e dalla proposta Moratti. Questo però, misteriosamente, non è mai stato fatto. Mentre tutto ciò accadeva nei cieli della politica e della burocrazia centralistica, la Regione Lombardia, che già disponeva di un buon sistema di formazione professionale, aveva avviato fin dal 2002/03 dei percorsi sperimentali volti a raggiungere e far riconoscere una pari dignità ai propri corsi professionali rispetto a quelli dello Stato. Accreditati con l’introduzione di nuove e più rigorose procedure, i percorsi di qualifica triennale – che prima venivano offerti solo dalle scuole professionali della Regione – entrarono anche nei programmi delle scuole professionali statali. Tali percorsi triennali hanno incontrato il favore crescente di una quota consistente delle famiglie e della popolazione giovanile, tanto che i loro iscritti sono rapidamente passati dai 620 che erano nel 2002/03 ai circa 40 mila del 2010/11. Nel 2009 gli iscritti ai corsi del primo anno sia dei CFP (regionali) sia degli IPS (statali) sono stati 15.035; e nel corrente anno scolastico 2010/2011 sono divenuti oltre i 17.200.

La ricerca dell’Istituto per lo Sviluppo della Formazione Professionale dei Lavoratori, ISFOL, del 2009 ha con-

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Tutti questi andirivieni, naturalmente, accadevano solo sulla carta. Nella realtà il sistema dell’istruzione tecnicoprofessionale continuava a rimanere ostinatamente segmentato in tre canali

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fermato che la Lombardia è al primo posto tra le Regioni italiane per numero percentuale di studenti iscritti ad attività di formazione professionale, seguita da Piemonte e Veneto.

Con un’Intesa siglata lo scorso 16 dicembre 2010 nell’ambito della Conferenza unificata StatoRegioni, si è posto infine termine al lungo conflitto istituzionale tra la Lombardia e il Ministero, costellato da ripetuti ricorsi alla Corte costituzionale

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L’intesa siglata tra Lombardia e Stato il 16 dicembre 2010 Con un’Intesa siglata lo scorso 16 dicembre 2010 nell’ambito della Conferenza unificata Stato-Regioni, si è posto infine termine al lungo conflitto istituzionale tra la Lombardia e il Ministero, costellato da ripetuti ricorsi alla Corte costituzionale, che era scoppiato in sede di attuazione di un accordo sottoscritto il 16 marzo 2009. Tale accordo ha delineato un sistema unitario di istruzione e formazione professionale, in forza del quale: 1) la frequenza con profitto di un ulteriore quarto anno di studi, oltre ai primi tre, consente agli iscritti alle scuole professionali di accedere a un “diploma professionale di tecnico”; 2) a partire dall’anno scolastico 2010/11 viene poi offerto un ulteriore quinto anno, finalizzato alla preparazione all’esame di Stato e quindi all’accesso all’Università.

Con l’Intesa del 16 dicembre 2010 si è finalmente giunti all’adozione delle linee-guida per la realizzazione di “organici raccordi” tra i percorsi delle scuole regionali e di quelle statali, resisi necessari, quale tentativo di ovviare, ex-post, agli inconvenienti generati dalla segmentazione dell’offerta di istruzione tecnico-professionale nell’Istruzione Professionale, nell’Istruzione Tecnica, che sono appunto statali, e nella Formazione professionale, che è regionale. Gli oggetti dell’Intesa sono per l’appunto “organici raccordi” tra l’IeFP e l’Istruzione Professionale e tra l’IeFP e il cosiddetto livello terziario, tramite un corso annuale per l’ammissione all’esame di Stato; le forme di organizzazione territoriale dell’offerta di istruzione; gli interventi di orientamento e quelli volti a sostenere i passaggi tra i sistemi per contenere la dispersione.

Benché dunque, lo Stato abbia continuato a difendere, dal centro burocratico del sistema, l’assetto obsoleto dell’offerta di istruzione tecnico-professionale, la Regione Lombardia si è battuta per una struttura più moder-

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na, in asse con l’Unione europea e con le regioni d’Europa che competono direttamente con le imprese lombarde sui mercati del continente per la conquista della forzalavoro intellettualmente più qualificata. Resta il fatto che l’edificio istituzionale dell’intero secondo ciclo, ancora incompleto (tanto più che la corsa alle iscrizioni al Liceo delle scienze applicate – introdotto dal “riordino Gelmini” – ha fatto crollare le iscrizioni agli Istituti tecnici), continuerà a rimanere “senza il tetto”, finché non si introduca, come in altri Paesi europei, l’Istruzione tecnica superiore alternativa a quella universitaria; come è il caso – per considerare un esempio interessante e a noi vicino – della Scuola Universitaria Professionale della Svizzera Italiana, SUPSI. Occorre, al riguardo, prendere atto del fatto che gli Istituti di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore, IFTS, introdotti sperimentalmente negli anni ’90, non hanno avuto una grande fortuna, sia a causa del conflitto istituzionale aperto dallo Stato contro la Regione, sia per l’indeterminatezza della loro collocazione tra i tre segmenti dell’istruzione tecnico-professionale, sia per l’esiguità dei finanziamenti.

In questo scenario la Regione Lombardia ha fatto da apripista sia rispetto alle altre Regioni sia rispetto al governo nazionale non soltanto attraverso l’elaborazione legislativa e conseguente innovazione degli assetti istituzionali, ma soprattutto rispetto alle politiche.

Resta il fatto che l’edificio istituzionale dell’intero secondo ciclo, ancora incompleto continuerà a rimanere “senza il tetto”, finché non si introduca, come in altri Paesi europei, l’Istruzione tecnica superiore alternativa a quella universitaria

Quali prospettive Già con la Legge regionale 1/2000 la Regione aveva introdotto il “buono scuola”: un rimborso parziale delle spese sostenute da ciascuna famiglia per tasse, rette, iscrizione, spese di funzionamento per ciascun figlio che sia iscritto alla scuola pubblica (statale o paritaria) primaria e secondaria. Il “buono” poteva ricoprire il 25% delle spese e arrivare fino a 1.400 euro. L’erogazione era subordinata alle condizioni economiche. Il principio di fondo era quello già enunciato e praticato dal governo laburista inglese dopo l’avvento al potere di Tony Blair: the Fund follows the Pupils. Si trattava di un rovesciamento radi-

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Tra il 2001 e il 2007 hanno beneficiato del “buono scuola” 417.000 studenti, per un totale di 275 milioni di euro.

Poi, a partire dal 2008, si è passati dal “buono scuola” alla “dote scuola”, che ricomprende il contributo del “buono” e quello di altre voci

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cale della filosofia che aveva presieduto alla costruzione del Welfare in Europa e nella stessa Inghilterra: non si parte dalla capacità e dall’offerta di servizi, obbligando la domanda a infilarsi in binari e in tempi prestabiliti, bensì dalla domanda stessa, rispetto a cui si modella e si ristruttura l’offerta dei servizi. È, detto in altro modo, l’applicazione del principio di sussidiarietà. Si tratta di un “uovo di Colombo” rivoluzionario. Tra il 2001 e il 2007 hanno beneficiato del “buono scuola” 417.000 studenti, per un totale di 275 milioni di euro. Poi, a partire dal 2008, si è passati dal “buono scuola” alla “dote scuola”, che ricomprende il contributo del “buono” e quello di altre voci: assegni, borse di studio, fondi per l’acquisto dei libri di testo. Il principio che sta alla base della “dote” non è soltanto quello di razionalizzare molteplici erogazioni, ma di accompagnare il singolo “lungo tutto il corso della vita”. È il LifeLong Learning, ampiamente teorizzato dall’OCSE nei suoi Rapporti annuali Education at a Glance. Apparentemente è la traduzione del principio del Welfare scandinavo “dalla culla alla tomba”, ma sia sul piano culturale sia sul piano pratico ne costituisce insieme la realizzazione e il rovesciamento. La logica non è più quella dell’assistenza, ma del sussidio allo “sviluppo” della persona. Il sistema si presenta come una rete di servizi flessibili, che offre risposte il più possibile personalizzate, in vista della crescita del “capitale umano” e che la persona acquista, in ciò supportata dalla “dote”. Perciò la Regione passa da provider a commissioner, impegnandosi innanzitutto a definire i LEP (i Livelli Essenziali di Prestazione), garantendo standard minimi di erogazione dei servizi attraverso l’accreditamento e la valutazione ex-post dei risultati. Dato il contenuto del principio “lungo tutto il corso della vita”, la “dote scuola” non poteva rimanere una politica isolata. E così sono state introdotte anche la “dote formazione” e la “dote lavoro” (cfr.

“Dal welfare dell’assistenza al welfare dell’opportunità” in Confronti n.2-3/2010. Ndr). Perciò la persona ha a disposizione una batteria di strumenti, di cui fare uso per i propri bisogni essenziali e tuttavia variabili nel tempo.

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Nel campo della “dote formazione” questa logica ha portato alla sostituzione del finanziamento diretto ai Centri di formazione con il voucher assegnato direttamente a chi si iscrive ai corsi. L’effetto è stato non solo la maggior libertà di scelta degli utenti, ma anche uno stimolo alla competizione per la qualità da parte dei Centri, pur mantenendo inalterati i costi di erogazione del servizio.

Complessivamente l’investimento in capitale umano è stato di 2 miliardi di euro, che si sono distribuiti sulla formazione di secondo ciclo, sulla formazione post-diploma, sulla formazione continua per i lavoratori, sul sostegno per l’inclusione sociale.

E di qui in avanti? La Regione Lombardia ha fatto in questi anni da battistrada per il Paese e per i governi, percorrendo i sentieri dell’innovazione in solitaria o con pochi compagni di viaggio. La Conferenza Stato-Regioni ha finito per funzionare da freno per gli innovatori e da alibi per i conservatori. I territori camminano a velocità diverse – è un fatto – e i governi regionali ne riflettono e rappresentano le dinamiche. L’ossessione dell’egualitarismo ideologico di stato si rifiuta di utilizzare le spinte diverse in una direzione generale di crescita del Paese. La prospettiva federalista resta incerta e lontana, nonostante le promesse. Ma il primo passo per affermarla non può consistere che in un federalismo a velocità variabile e a geometria variabile. Viceversa, il federalismo oggi pare divenuto solo un alibi per l’immobilismo. Ed è una condizione in cui la Regione Lombardia non può stare a lungo. Il territorio che essa rappresenta non può stare fermo.

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La Regione Lombardia ha fatto in questi anni da battistrada per il Paese e per i governi, percorrendo i sentieri dell’innovazione in solitaria o con pochi compagni di viaggio

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La Nuova Zelanda alla prova della sussidiarietà: quali lezioni dall’esperienza lombarda

Geograficamente remota dall’Europa – ma nel medesimo tempo assai vicina trattandosi di un Paese di popolazione per circa l’80% di origine europea nonché di radicata tradizione anglo-sassone – la Nuova Zelanda sta considerando attentamente le potenzialità dell’applicazione del principio di sussidiarietà.

Nel 1989 ne scrisse esplicitamente una Royal Commission on Social Policy, incaricata di avanzare proposte in tema di riforme della politica di sicurezza sociale. E nel 2002 un documento dal titolo Susidiarity: Implications for New Zealand venne pubblicato dall’autorevole New Zealand Treasury che (malgrado il nome) non è il ministero del Tesoro bensì il principale ente di consulenza del governo neozelandese.

La Nuova Zelanda è divenuta così il primo Paese anglofono a prendere in sistematica considerazione questa “filosofia” politica che è nata e si è sviluppata nell’Europa continentale e che – avendo ricevuto specifico impulso dalla dottrina sociale della Chiesa – forse anche per questo trova difficile eco nei Paesi di tradizione protestante o non-cristiana. Per quanto concerne in particolare la cosiddetta “sussidiarietà verticale” il caso neozelandese è tanto più significativo se si considera che di regola nelle nazioni sorte dalla colonizzazione e costituite in gran parte da discendenti di coloni europei l’istituzione politica primaria è il territorio (la colonia in quanto tale, più tardi affrancatasi e divenuta Sta-

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Philip McDermott Institute of Public Policy Auckland University of Technology Nuova Zelanda

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to) e non, come accade in Europa, la comunità locale; e che fra Stato e società civile la distanza critica è in genere minima. In questo la Nuova Zelanda rientra pienamente nella regola: gli enti di governo locale neozelandesi sono sorti e cresciuti sotto lo stretto controllo del governo centrale, né tradizionalmente si registrano esperienze rilevanti di autonomia della società civile. Unica eccezione è il caso, pur non secondario, delle comunità dei Maori, gli abitanti originari del Paese, circa il 20% della sua popolazione attuale, che a norma del trattato di Waitangi (1870) godono di un certo numero di diritti collettivi.

Spinta dall’urgenza di ridurre una spesa pubblica ormai divenuta troppo onerosa, sin dai primi anni ’90 dello scorso secolo la Nuova Zelanda ha avviato – dicevamo – un processo di riforme costituzionali che appunto fanno esplicito riferimento al principio di sussidiarietà. Di qui l’interesse di alcuni studiosi neozelandesi per l’esperienza in proposito della Regione Lombardia, malgrado la distanza e il contesto diversissimo dal nostro: i neozelandesi, meno di 4 milioni e mezzo, vivono agli antipodi dell’Europa su un arcipelago che sorge circa 2 mila chilometri a est dell’Australia, e la cui superficie è più o meno equivalente a quella della penisola italiana, mentre i lombardi sono circa 10 milioni e abitano un territorio di soli 23 mila chilometri quadri, parte di un Paese che ha circa 57 milioni di abitanti e di un’Unione Europea che ne ha circa 500 milioni.

A uno di questi studiosi, Philip MacDermott, abbiamo chiesto di spiegare ai lettori di Confronti i motivi di tale interesse. Originariamente intitolato The New Zealand Constitution – Lessons from Lombardy il saggio è nell’originale inglese. Un breve riassunto in italiano si ritrova nella sezione “Testi in sintesi”.

This article outlines the operation of government in New Zealand, and considers the relevance to this small, remote country of the Lombardy experience of promoting local democracy through subsidiarity.

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Subsidiarity in Lombardy Lombardy has a head start given Italy’s commitment to subsidiarity. Regional government has pursued initiatives to capitalise on delegations central government has made over the past two decades. It has worked with civil society to deliver public services. It has matched vertical subsidiarity (the delegation of functions from central to regional or local government based on the most appropriate level for definition and delivery of services) with horizontal subsidiarity, drawing on diverse organisations to deliver public services through the most appropriate agency.

Lombardy’s government has fostered capacity among public, private and not-for-profit organisations in areas like health, education, social housing, and economic development. It has worked to better inform citizens about the choices available. Even if taxpayers still fund social services, they can do so with the expectation that competition, benchmarking, and innovation ensure that the diverse needs of the community are met effectively and efficiently.

From the outside, Lombardy’s secret lies in this response to opportunities created by vertical subsidiarity through horizontal subsidiarity. This is a significant innovation for democracy and for public sector efficiency. When functions are delegated to lower levels of government it is important not simply to replace a centralised bureaucratic public monopoly with a regional one. In Lombardy this has been avoided by enlisting the support of civil society to meet the needs of communities – and to empower citizens to influence and select from a range of service options.

In health, for example, services are provided by a mix of public and private hospitals and non-profit suppliers. The regional government still sets the standards and tariffs for procedures, which it funds, and enters into contracts with suppliers. However, fifteen Aziende Sanitarie Locali are responsible for planning, accreditation, and quality control across 86 health districts. Competitive bidding

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From the outside, Lombardy’s secret lies in this response to opportunities created by vertical subsidiarity through horizontal subsidiarity. This is a significant innovation for democracy and for public sector efficiency

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to supply services and accreditation of approved suppliers promotes service quality and innovation. Information on accreditation and performance helps consumers make educated choices. Jointly, these practices have led to the low cost of providing quality health care compared with other states and nations, and a decline in acute hospital beds.

New Zealand lies 2,000 km east of Australia and comprises two main islands

New Zealand has a unitary system of government.

The House of Representatives comprises 120 members voted every three years

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Government in New Zealand New Zealand lies 2,000 km east of Australia and comprises two main islands. The country is approximately 1,600 km in length and 270,000 square km in area (compared with Italy’s 1,185 km in length and 301,230 square km).

With 4.4 million people it is sparsely populated.

Although the economy remains heavily dependent on primary production (exports are dominated by dairying, meat and wool, fish, and forest products) over 85% of New Zealanders reside in urban areas. Most settlements are on the more fertile coastal plains, separated by generally mountainous terrain. Auckland in the north is a primate city, with one third of the population (1.4 million out of a total of 4.4 million). Wellington, which houses the capital at the southern end of the North Island, has fewer than 480,000 people. Christchurch, the largest city in the South Island has 370,000.

Central Government New Zealand has a unitary system of government. The House of Representatives comprises 120 members voted every three years on a proportional representation basis across a mix of constituent and list seats. Executive power resides in a Cabinet of ministers selected by the Prime Minister who is the parliamentary leader of the majority party. The government is usually made up of an alliance of one of the larger parties (centre-left Labour or centreright National) and one or two smaller parties. The smaller parties represent stronger but minority views (green, left wing, conservative, or Maori). The leader of the majority partner is the Prime Minister.

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The reservation of seven territorial seats that can only be voted for by voters of Maori (indigenous) ethnicity is a distinctive feature of central government.

Local and Regional Government Local government representatives are elected directly by ward. Although mayors are elected at large, executive authority rest with the council at large, not the mayor who has only limited powers.

The 74 cities and districts are responsible for land use, public health, water supply, local roads, waste disposal, parks and reserves, recreational and community infrastructure.

Fifteen regional councils are responsible for crossboundary water, air, and soil quality, and pest management (weeds, wildlife). They are also responsible for public transport, transport plans, and civil defence. Regional council members are elected by ward with a chairmen chosen by the representatives themselves and so do not embody the popular leadership associated with a city or district mayor.

Regional and local councils are differentiated by function rather than subordination of one to the other. For this reason city, district, and regional councils can be jointly termed as “local government”. Despite this “hierarchical equivalence”, district and city land use plans need to comply with regional environmental policies.

The potential for regional councils to broaden functions beyond an environmental mandate has led to conflict with district and city councils as they have become more directly involved in controlling land use to help fulfil their environmental and transport mandates. The resulting confusion of local governance was one of the factors behind the recent abolition of seven local and one regional council in favour of a single unitary council for Auckland Region in 2010. Another way that councils have tried to resolve this potential conflict other parts of New Zealand has been to collaborate in the preparation of spatial plans integrate infrastructure, land use and ser-

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The potential for regional councils to broaden functions beyond an environmental mandate has led to conflict with district and city councils

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vice development and delivery across their boundaries.

Community boards are directly elected to represent community interests within each local council area. Their functions are limited to advising district and city councils on local matters.

Subsidiarity is relevant to a formal commitment made in 1979 to Closer Economic Relations (CER) with Australia

However, the application of subsidiarity to provide a governance link between regions and the trans-national entity (and among Australian and New Zealand regions) is constrained by several differences from Europe

Subsidiarity in New Zealand Trans-national relations Subsidiarity is relevant to a formal commitment made in 1979 to Closer Economic Relations (CER) with Australia.

There have been continuing initiatives to align business between the two nations (creating a single market) on the back of longstanding freedom of movement of citizens. Aligning economic regulation is not yet complete, though, and areas traditionally associated with subsidiarity at the highest level – defence, foreign affairs, and currency – remain independent, although subject to cooperation at central government level and through business forums.

However, the application of subsidiarity to provide a governance link between regions and the trans-national entity (and among Australian and New Zealand regions) is constrained by several differences from Europe: – CER operates through a relationship between the governments and is not embodied in an identifiable joint governance agency.

– Australia has a formal constitution through which the original colonies (today’s states) granted certain powers to the federal government, thereby clearly defining the relationship between the two levels. New Zealand does not have an equivalent constitutional arrangement.

– New Zealand has a very limited ability (Australia has a population of 22.6 million) to influence trans-Tasman outcomes, especially when the Australian position may have to be reconciled across the six states.

Nevertheless, as New Zealand and Australia become in-

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creasingly aligned with the wider Asia-Pacific region by increasing intra-regional trade, free trade agreements, and migration there may well be a need to ensure that localities within New Zealand (and Australia) have the same status and recognition within any trans-national arrangement that regions like Lombardy have in Europe.

Intra-government relations New Zealand local government is empowered by central statute. It has traditionally had fewer responsibilities than in other countries, and until 2002 these were tightly prescribed by central government. The Local Government Act 2002 (LGA) changed this to allow for greater discretion. However, this was part of a wider process of restructuring local government, commenced in the 1980s, seeking efficiencies from greater political transparency and managerial accountability rather than a reflecting a commitment to devolution. Councils were granted the power of general competence but this was based on identifying through prescribed processes “community outcomes for the intermediate and long-term future of its district or region� and preparing a (ten year) long term council community plan (LTCCP) and indicative budget which:

New Zealand local government is empowered by central statute. It has traditionally had fewer responsibilities than in other countries, and until 2002 these were tightly prescribed by central government

a) Describe the activities of the council. b) Describe the anticipated community outcomes for the district or region. c) Provide for integrated decision-making and co-ordination of resources. d) Provide a long-term focus for the decisions and activities of the local authority. e) Provide a basis for accountability of the local authority in the community. f) Provide an opportunity for participation by the public in decision-making processes on activities to be undertaken by the local authority (Part 6, 93).

The effect is to place relatively high hurdles in the way of new functions.

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The 1840 Treaty of Waitangi is considered by many to be the founding document of the nation. By signing it Maori of different tribes collectively ceded powers best exercised centrally to Britain, particularly protection of their customary rights

Provisions for Maori Governance The 1840 Treaty of Waitangi is considered by many to be the founding document of the nation. By signing it Maori of different tribes collectively ceded powers best exercised centrally to Britain, particularly protection of their customary rights in the face of growing pressure on land and resources from European settlers.

The Treaty continues to mediate the relationship between Maori people and the wider community. Its application is progressive relative to relations with indigenous people in other former colonies. However, differences in the meanings ascribed to Maori and English language versions and in the expectations of the signatories mean that the Treaty remains contentious. This is partly behind a constitutional review announced by the Deputy Prime Minister and Minister of Maori Affairs in late 2010.

It was also highlighted by an earlier review that noted that: “The issues surrounding the constitutional impact of the Treaty are so unclear, contested, and socially significant, that it seems likely that anything but the most minor and technical constitutional change would require deliberate effort to engage with hapu and iwi [sub-tribal social and organising units] as part of the process of public debate.”

(Constitutional Arrangements Committee, 2005) Despite this, the Treaty of Waitangi remains a significant check on the power of central government in a country without a written constitution.

Governing without a constitution The 2005 review decided that New Zealand’s constitution is one of “pragmatic evolution”, based on “New Zealanders’ instinct to fix things when they need fixing, when they can fix them, without necessarily relating them to any grand philosophical scheme”.

Lack of formal expression of democratic and governance principles in a written constitution is seen as an issue by

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some people; pragmatism can be ad hocery by another name. Others welcome the primacy afforded central government, and yet others the reinterpretation it allows around the Treaty of Waitangi as a “living document”. In a small nation state with a tendency towards centralisation of authority, the Treaty may promote an element of subsidiarity that is reflected in a practical way in special provisions that might be made for Maori welfare, education, and justice.

In other former British colonies federal governments were created by discrete colonial governments. The centre’s powers were conferred by people from separate colonies coming together and preparing a written constitution. Consequently, state or provincial governments in these countries empower local government, mainly to undertake functions best performed “on the ground”.

New Zealand was different. Here a Royal Charter prepared in Britain provided for provincial administrative divisions with local bodies to oversee local services, policing, and justice. The British Constitution Act of 1852 created a General Assembly and six provinces. Eventually limited resources and infighting led the General Assembly to abolish provinces in 1876, leaving two tier government with the role of local government prescribed at the centre.

Reassertion of a centralised state Historical circumstances, small scale communities, and a unique if contested contractual place for Maori may justify the form of New Zealand’s governance. But the question remains how rights are protected – or evolve – in an unwritten constitution in which the local is so clearly subordinated to the central. Federal arrangements elsewhere spell out the relationship between central and local (state or provincial) government on the basis that power is ceded by the people to their representatives, not the other way round.

Subsidiarity has played no real role in New Zealand’s programme of local government restructuring since the

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In a small nation state with a tendency towards centralisation of authority, the Treaty may promote an element of subsidiarity

Historical circumstances, small scale communities, and a unique if contested contractual place for Maori may justify the form of New Zealand’s governance

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1980s. There was some debate about the appropriate allocation of functions between central and local government. However, the agenda was primarily a neo-liberal one, driven by the aim of reducing government rather than devolving responsibilities. Functions such as health, police, and education continue to be run from the centre. Councils have deviated little from their traditional focus on infrastructure services and managing land use.

A growing interest in local economic development has been the exception in some places.

While local government is required to be sensitive to community needs and expectations, there is no onus on councils to assume functions currently delivered from the centre or to delegate responsibility for programme development or delivery to locally elected community boards or to other organisations.

At the same time, there has been a reassertion of central control at the local level through increasing promulgation of government policy statements to set out parameters for local service delivery and standard setting. To date this approach has been adopted for land transport, energy supply, and coastal, freshwater, and biodiversity management.

The recent reform of Auckland’s governance was also based on central government’s concern that inconsistency and duplication of services among councils and conflict between regional and city or district councils was impeding the region’s development and consequently national economic performance. This view was promulgated in the terms of reference for a Royal Commission established by a Labour Government to look into the question in 2008 (and consequently reflected in its conclusions) and endorsed by a new National Government when the Commission reported. Indeed, the Minister of Local Government played a dominant role in defining how the new single city-region should be organised and shaping the governance arrangements, a stark reminder that in New Zealand local government still operates at the behest of central government.

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Lessons from Lombardy Widespread international interest in the reform of local governance over the past two decades reflects the uncertainties that beset local and national communities with increasing globalisation, and their relative roles. A new focus has fallen on the effectiveness and impact of regional and local governments in a society subject to external influence marked by more open trading economies, increased migration flows, and greater capital mobility.

Today the Global Financial Crisis and underlying shifts in international financial, economic, and strategic interests increase the significance of the local in people’s everyday lives.

What lessons might Lombardy’s distinctive form of governance offer New Zealand in this uncertain environment? The suggestions below draw on a review by Colombo (2008).

1) Develop horizontal to support vertical subsidiarity The first may be that greater sensitivity to demand and economy of service delivery might be achieved by local governments assuming more rather than fewer functions, but only on the grounds that through this they can integrate public purpose with private responsibility.

This is not a simple matter of outsourcing. Local government has processes – albeit always capable of improvement – for defining need and service levels. It has capacity to fund services, too, subject to fiscal constraint and informing priorities through the consultative and decision process set out in the LGA 2002. In New Zealand it may also need to explore new methods of funding even if conventional revenue streams (primarily property taxes) do not change significantly.

But local government has no monopoly on the capacity to specify, produce, and deliver services, and where practical horizontal delegation to better suited suppliers should be beneficial. To support this, relationships with other public agencies, the third sector (voluntary associations), and the private sector will need to be strength-

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What lessons might Lombardy’s distinctive form of governance offer New Zealand in this uncertain environment?

The first may be that greater sensitivity to demand and economy of service delivery might be achieved by local governments

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Some inspiration can be drawn in progressing down what in New Zealand would be a radical path from the success of subsidiarity based governance in Lombardy following a long history of highly centralised structures and powers

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ened. Collaboration needs to replace adversarial or weak relationships.

Some inspiration can be drawn in progressing down what in New Zealand would be a radical path from the success of subsidiarity based governance in Lombardy following a long history of highly centralised structures and powers. Here delegation to regional government and assignment of tasks to civil society has seen “the initial gap between supply and demand of welfare services (e.g. for the disabled, families, the elderly) ... bridged over a ten-year period” (Colombo, 2008, 188).

2) Build the capacity of civil society The second lesson may lie in the way in which Lombardy builds the capacity of civil society. For example, in the area of family support “the region financially supports – through yearly tenders – some hundreds of projects presented by families’ associations that create services in favour of family life where what is on offer is lacking or insufficient (such as, for example, micro-nurseries)”. The aim is to “stimulate the autonomous response of civil society wherever it is needed, in place of direct government intervention”. Such initiatives not only reflect actions that are defined by communities, but they progressively strengthen the capacity of the community itself to act on them.

This may not be so novel in New Zealand. A parallel initiative is being explored as a means of giving effect to the Treaty by promoting distinctive modes of service delivery for Maori. Of particular note is the current whanau ora initiative. This aims to consolidate and integrate the delivery of social services associated with different (central) government agencies at the level of whanau, (or individual sub-tribal units, usually based on extended, intergenerational family groups, moving away from a welfare focus on disadvantaged individuals. This automatically deals with localised and culturally specific needs and in theory should increase the capacity and resilience of the whanau groups. As yet, there is no expectation that such an approach may be applied more generally, although the

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Lombardy experience raises that as a distinctive prospect.

3) Promote greater choice and competition in public services A third lesson may be the way in which Lombardy’s subsidiarity-informed governance has worked to increase individual choice. Unlike a libertarian agenda, which promotes self-choice as an end in itself, the use of techniques such as a voucher system to enable more families to choose among health or education providers fulfils public ends while promoting greater self reliance. To ensure it delivers socially responsible outcomes much is also made of evaluation of service delivery, accreditation of suppliers, monitoring, and benchmarking. By publicising the performance of alternative suppliers, the choices made by families with or without vouchers become more meaningful. At the same time, increased competition among providers should see greater service responsiveness and efficiencies.

New Zealand, like many countries, may be suffering from a surfeit of public sector reforms. Nevertheless, the challenges of meeting the material, cultural, and societal expectations of diverse and ageing populations under conditions of national fiscal stress and international economic uncertainty suggest that communities cannot stop exploring new and better ways of providing public services. The Lombardy experience suggests a way forward that might empower citizens, increase the resilience of communities, and enhance living standards against such a background. Even though the scale and context of New Zealand is well removed from that of Lombardy, increasing the role and capacity of local communities through the promotion of vertical and horizontal subsidiarity is an option that New Zealand could usefully explore in the course of its current constitutional review.

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The Lombardy experience suggests a way forward that might empower citizens, increase the resilience of communities, and enhance living standards against such a background

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Studi, ricerche e documenti Verso un’Italia multietnica: quale multiculturalismo, quale tolleranza?

I temi affrontati in questo contributo si rinvengono, sintetizzati in modo ironico e insieme apodittico, in un storiella che si racconta negli Stati Uniti, Paese d’immigrazione per eccellenza. Essa consente di introdurci senza esitazioni nel cuore stesso del dibattito che si incentra sulle sfide che le società multietniche recano con sé. La storiella narra che in una serena nottata di metà Ottocento, in un piccolo villaggio del Dakota, un gruppo di giovani cacciatori della tribù dei Lakota, sempre più deluso dalla carenza di selvaggina determinata dalla caccia praticata sistematicamente dai bianchi che invadevano le loro terre, dopo lunghe discussioni, si portò vicino al vecchio sakem per chiedergli quale fosse a questo riguardo l’errore più grave che si potesse attribuire agli uomini della sua generazione. In risposta il vecchio capo laconicamente sentenziò: «Non siamo riusciti a salvaguardare il nostro modo di vivere, perché non ci siamo dati una politica dell’immigrazione e non abbiamo controllato tale fenomeno!».

La mobilità umana nello spazio non è certamente un fenomeno nuovo nella storia dell’umanità. Non di meno negli ultimi decenni, le migrazioni internazionali sono spesso emerse come protagoniste dei mutamenti sociali, culturali ed economici della scena mondiale (Pollini, Scidà, 2004). Basta considerare, a questo proposito, un semplice dato quantitativo e la sua regolare ascesa: le persone

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Giuseppe Scidà Docente di Sociologia della società multietnica Università di Bologna, Facoltà di Scienze Politiche “Roberto Ruffilli”, Forlì

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che vivevano fuori dai confini del Paese in cui erano nate erano, nel 1965, 75 milioni; già a metà degli anni ’90, però, erano diventati 120 milioni, per giungere oggi ben oltre i 200 milioni mentre tutti gli osservatori specializzati tendono a stimare tale dato in crescita.

I dati statistici sugli immigrati regolari in Italia ci segnalano una graduale trasformazione del processo di mobilità internazionale che, da oltre cinque lustri, ha coinvolto anche l’Italia

Nel definire la morfologia dell’immigrazione in Italia acquista oggi, innanzi tutto, un significato crescente l’incipiente processo di sedimentazione dei flussi

Verso il consolidamento della società multietnica italiana I dati statistici sugli immigrati regolari in Italia ci segnalano una graduale trasformazione del processo di mobilità internazionale che, da oltre cinque lustri, ha coinvolto anche l’Italia. Si tratta, si badi bene, di un mutamento qualitativo, ancorché quantitativo, che ha eminentemente a che fare con l’evoluzione dei diversi stadi migratori (al succedersi dei quali tendono a mutare alcune variabili dei flussi in entrata relativi a: l’età media d’ingresso, il livello medio del loro titolo di studio, la previsione circa la durata del soggiorno, ecc.). Nel definire la morfologia dell’immigrazione in Italia acquista oggi, innanzi tutto, un significato crescente l’incipiente processo di sedimentazione dei flussi. Tale modalità di adattamento è segnalata da una serie di indicatori oggettivi che, nel loro insieme, mostrano percorsi significativi quanto meno di latente integrazione – che finiscono, com’è naturale, per influire decisamente sulla complessiva organizzazione sociale del Paese.

Fra la serie d’indicatori disponibili merita, forse, ricordarne qui solo alcuni selezionati per la loro rilevanza nel plasmare la riorganizzazione sociale del nostro Paese: 1. la crescita continua dei ricongiungimenti familiari che, insieme ai nuovi matrimoni, ha portato la percentuale degli stranieri con coniuge in Italia (un quarto dei quali con figli) ad oltre la metà del totale degli stranieri; 2. il regolare accumularsi di matrimoni misti (di questi il 60% sono fra italiani e straniere e oltre un quarto fra stranieri e italiane1 con i rimanenti riguardanti stranieri di diversa nazionalità coniugati fra loro); (1) Ricordiamo a tale proposito che il matrimonio di uno straniero con una persona di nazionalità italiana (che spesso si accompagna e genera complesse problematiche

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3. il graduale riequilibrio del rapporto fra i sessi nel complesso degli immigrati (pur permanendo ancora un lieve vantaggio per il sesso maschile) che presenta tuttavia differenze, talvolta importanti, nelle diverse appartenenze nazionali; 4. la graduale lievitazione delle iscrizioni scolastiche da parte dei giovani stranieri e il loro significativo salto conosciuto nelle scuole secondarie italiane particolarmente negli ultimi dieci anni; 5. il significativo aumento dell’occupazione regolare, particolarmente alta in alcune aree del Paese fra le quali spicca il Nord Est (sebbene l’occupazione irregolare resti ancora una quota rilevante)2; 6. la continua crescita delle rimesse ufficiali degli immigrati verso i loro Paesi d’origine derivante dal migliore inserimento lavorativo che, a partire dal 1998, hanno superato la quota di quelle degli emigrati italiani verso il nostro Paese; 7. la lievitazione nella partecipazione associativa degli stranieri che si registra sia con riferimento ai sindacati come pure alle associazioni d’immigrati.

Mutano pure le preferenze accordate dagli immigrati circa le diverse aree italiane di potenziale inserimento che cambiano sempre più in accordo con la domanda di forza lavoro proveniente dai diversi sistemi economici regionali. Così, benché il tumultuoso arrivo di migranti che sbarcano nel meridione italiano (spesso clandestinamente e non di rado pilotati da trafficanti, connessi alle culturali e talvolta giuridiche) resta, ancora, il modo più semplice, rapido ed economico per consentire a uno straniero l’acquisizione della cittadinanza italiana. Il che, quindi, rende poco significativo (in quanto di ambigua lettura) l’uso di questo dato come indicatore d’integrazione degli stranieri in Italia. Molto più significativo è invece il senso di questo indicatore in altri paesi, come ad esempio negli USA, ove i controlli sulle unioni matrimoniali miste sono particolarmente severi e pignoli come, non senza ironia, ci ha mostrato il film americano “Green Card”.

(2) A proposito del lavoro degli stranieri va rilevato che com’è stato scritto (Tito Boeri, 2006): «Quasi nove immigrati su dieci in età lavorativa hanno un impiego, contro sette su dieci fra gli italiani. E anche le donne immigrate lavorano più delle italiane: una su due, cinque su cento in più che tra le nostre connazionali». In conclusione gli immigrati tendono a lavorare quasi tutti e spesso più degli italiani.

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Da una decina d’anni si rileva, analizzando i dati sull’insediamento degli stranieri in Italia, il prevalere di una decisa tendenza alla mobilità interna in direzione del settentrione d’Italia

diverse mafie operanti nel settore del cosiddetto “traffico umano”) sembri oggi frenato ma tutt’altro che esaurito, già da una decina d’anni si rileva, analizzando i dati sull’insediamento degli stranieri in Italia, il prevalere di una decisa tendenza alla mobilità interna in direzione del settentrione d’Italia.

A proposito di quest’ultimo dato, non sorprende eccessivamente l’insofferenza mostrata da fasce non irrilevanti di autoctoni, e regolarmente segnalata dai media, in merito all’ingresso e all’insedia­mento di stranieri in alcune aree del settentrione italiano. Un po’ in tutti i gruppi umani sparsi nel pianeta vi è, infatti, una forte relazione fra la cultura del gruppo insediato e il suo spazio ecologico. Gli esseri umani ogni qualvolta operano nel territorio d’insediamento finiscono con interpretare quest’ultimo, dargli un significato, segnarlo di valenze simboliche. Da ciò deriva, una volta che lo spazio sociale di un territorio sia occupato e fittamente presidiato da un determinato gruppo umano, la notevole difficoltà a che si accolgano nel proprio ambiente i portatori di un’altra cultura consentendo loro di esprimerla pubblicamente (alle problematiche che connettono i legami di appartenenza fra gruppi umani e territorio ha dedicato una notevole mole della sua produzione scientifica la scuola sociologica di Chicago a cavallo degli anni ’20 del secolo scorso: Pollini, Scidà, 2004:99-110).

Parole chiave: gruppo etnico, società multietnica, società multiculturale, cittadinanza Per andare al cuore della nostra discussione ci pare utile prendere le mosse da un’essenziale chiarificazione di quattro termini centrali che costituiscono una sorta di leit-motiv del nostro contributo: gruppo etnico, società multietnica, società multiculturale e cittadinanza.

Con “gruppo etnico”, realtà elementare che si pone al centro della nostra discussione, si intende un segmento di una società i cui membri sono dotati di un nome e hanno miti di discendenza, memorie e cultura comuni (Smith, 1984) o, più analiticamente, per dirlo con Tal-

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cott Parsons (1994:202-3): «un gruppo in cui i membri, sia rispetto ai propri sentimenti sia rispetto a quelli dei non membri, hanno un’identità specifica che si basa su un certo senso distintivo della propria storia». È noto come l’uso del termine “etnico”, e di tutti gli altri derivati dalla radice greca ethnos, spesso risulta improprio all’interno di un discorso scientifico, in quanto viola un suo standard semantico. Lo stesso vale, ad esempio, per i termini “razza”, “nazione”, “stato”, con i quali, per di più, il termine “etnico” viene frequentemente a intersecarsi e non di rado a confondersi. In particolare, le principali connotazioni della parola “etnicità” riguardano per lo meno le tre seguenti e distinte dimensioni: la prima è data dal suo significato originario associato alla parola “razza”; la seconda è connessa alle dimensioni politiche del fenomeno; infine la terza è collegata alla dimensione culturale di un gruppo, comprendente, dunque, elementi come la lingua, la civiltà, la religione. Mentre segnaliamo che per noi qui le parole “etnico” e similari sono intese sempre secondo quest’ultima accezione, rimandiamo, per un utile excursus delle varie dimensioni assunte dal concetto di “etnicità” nelle scienze sociali, alla dettagliata analisi proposta da Fred Riggs (1991).

Ciò considerato, ci pare che la formula “società multietnica e multiculturale” sia stata generalmente accolta nella società italiana con un tale acritico entusiasmo che non può non lasciare perplessi. Va così in primo luogo distinto – come fa Vincenzo Cesareo (2001) – il diverso significato dei due termini (multietnicità e multiculturalità) che, in quanto utilizzati generalmente in modo associato, si finisce spesso ed erroneamente con l’equiparare.

Va così osservato che se una società multietnica (che consta cioè della coesistenza su un determinato territorio di differenti gruppi etnici) è sempre multiculturale (in quanto ciascun gruppo etnico è portatore di un suo specifico patrimonio culturale) non è necessariamente vero il contrario in quanto le differenze culturali sono ascrivibili, ovviamente, non solo all’etnicità ma anche alle dif-

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Ci pare che la formula “società multietnica e multiculturale” sia stata generalmente accolta nella società italiana con un tale acritico entusiasmo che non può non lasciare perplessi

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La salvaguardia dell’identità nazionale in una società ineluttabilmente destinata a divenire vieppiù multietnica non può non essere associata alla definizione di una politica migratoria realistica e permeata da un responsabile spirito di solidarietà

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ferenti religioni, alle differenti ideologie, alla stratificazione sociale, ecc.

Ma ciò che non va trascurato è una differenza ancora più sostanziale: il concetto di società multietnica si limita a descrivere una realtà di fatto, è cioè un concetto di tipo descrittivo, al contrario quello di società multiculturale è un concetto di tipo normativo che tende cioè a definire una realtà sociale che, eventualmente, si desidera realizzare.

In altri termini, mentre il concetto di società multietnica costituisce il mero riconoscimento di una serie di dati di fatto emergenti dalla realtà, la società multiculturale non è altro che un progetto cioè una delle molte scelte politiche che eventualmente si possono privilegiare per offrire un “accomodamento”, fra i numerosi possibili, alle complesse problematiche che suscita la società multietnica.

La salvaguardia dell’identità nazionale in una società ineluttabilmente destinata a divenire vieppiù multietnica non può non essere associata alla definizione di una politica migratoria realistica e permeata da un responsabile spirito di solidarietà oltre che alla messa a punto dei necessari controlli per contenere gli ingressi clandestini.

Sono questi gli snodi del nostro tema che, in questi ultimi anni, hanno monopolizzato il dibattito nella società italiana e in quelle occidentali riguardo all’organizzazione sociale, costringendo così non pochi policy makers a prendere posizione in un modo o nell’altro tenendo presenti i rischi sempre incombenti in una società multietnica. Merita sottolineare, infatti, come al giorno d’oggi la maggior parte dei conflitti non sono innescati dall’invasione di un Paese da parte di un altro bensì insorgono fra gruppi etnici e/o culturali diversi, conviventi all’interno dei confini di un singolo Stato, come ad esempio in Ruanda, in Bosnia, in Kosovo, a Timor Est, in Sudan/ Darfur, in Congo, in Afghanistan, ecc.

Si ha l’impressione, in altre parole, che spesso i cantori della società “ecumenica”, “sinfonica”, “arcoba­leno”, ecc. non si rendano conto che l’impatto su un gruppo autoctono dei portatori di un’altra cultura che tende a porsi pubblicamente genera naturalmente, e in particolare

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nei membri culturalmente più fragili del gruppo, una reazione di rigetto facendo brutalmente prendere loro coscienza che anch’essi appartengono a una cultura particolare da salvaguardare e difendere. La loro fragile e incerta identità, ancora bambina, li porta naturalmente, per diventare un “noi” adulto, a «raccogliersi assieme che è anche un chiudere fuori, un escludere. Un “noi” che non è circoscritto da un “loro” nemmeno si costituisce» (Sartori, 2000:44).

L’equivoco, però, non finisce qui, perché anche coloro che, a ragion veduta, credono di dover puntare in Italia sulla “società multietnica e multiculturale” sembrano coltivare l’inconfessata assunzione che «i valori fondamentali della cultura occidentale moderna finiscano per prevalere su quelli più tradizionali portati dagli immigrati. Integrazione che si traduce in assimilazione. Forse senza saperlo, [costoro] ammantano di supposto progressismo un approccio contro il quale le minoranze etniche, autoctone o immigrate, hanno a lungo lottato in difesa della propria identità» (Gubert, 1991:10).

Ci resta ora il compito di offrire qualche chiarificazione della quarta e ultima parola chiave che gioca un ruolo determinante nella nostra discussione: quella di cittadinanza. Date per conosciute le coordinate generali e lo schema di riferimento “classico” relativo all’interrelazione fra i concetti di appartenenza sociale, cioè di nazione come “comunità societaria”, organizzata politicamente su basi territoriali e con una tradizione culturale relativamente comune, e cittadinanza come status di appartenenza alla nazione, si tratta di passare all’esame della medesima questione dal punto di vista dei flussi immigratori. Questi ultimi vengono a costituire, provenendo dall’esterno, un banco di prova della cittadinanza come appartenenza alla nazione soprattutto dal punto di vista sociale e culturale piuttosto che territoriale e politico, come potrebbero essere intesi invece i processi, provenienti dall’interno della nazione, che reclamano l’autonomia politica di aree territoriali ora soggette a una medesima giurisdizione e sovranità statuale.

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Anche coloro che, a ragion veduta, credono di dover puntare in Italia sulla “società multietnica e multiculturale”, forse senza saperlo accreditano un approccio contro il quale le minoranze etniche, autoctone o immigrate, hanno a lungo lottato in difesa della propria identità

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A proposito delle relazioni fra cittadinanza e immigrazione, l’approccio adottato è stato quello di tipo generalmente giuridicoamministrativo.

Per completare tale approccio si tenterà in questa sede di proporre alcune indicazioni di carattere più propriamente sociologico

A proposito delle relazioni fra cittadinanza e immigrazione, diversi studi, anche relativi al caso italiano, si sono cimentati nell’individuazione delle condizioni, delle procedure e degli esiti attraverso i quali gli immigrati possano o meno ottenere la cittadinanza, comparando tali condizioni, procedure ed esiti con quelli previsti ed attuati in diversi Paesi europei (Leca, 1990:254-258). L’approccio adottato in questi casi è stato quello di tipo generalmente giuridico-amministrativo, declinato secondo i criteri prevalenti, concettualmente distinti, dello jus soli e dello jus sanguinis e di una loro combinazione empiricamente variabile. Per completare tale approccio si tenterà in questa sede di proporre alcune indicazioni di carattere più propriamente sociologico, considerando innanzitutto la questione da due punti di vista principali: 1) quello della comunità nazionale di arrivo, intesa come collettività sociale politicamente organizzata su basi territoriali e con una tradizione culturale relativamente comune; 2) quello degli immigrati, intesi sia come singoli sia come collettività (comunità e/o associazioni etniche) e definiti da una condizione di “appartenenze molteplici” (Pollini, Venturelli, 2002).

Accanto alla dimensione dell’appartenenza nazionale o cittadinanza si collocano – oltre quella della semplice localizzazione territoriale – almeno altre due dimensioni non necessariamente incompatibili con essa, e precisamente la dimensione della partecipazione ecologica e quella della conformità culturale. In altri termini, se la cittadinanza designa la piena appartenenza alla comunità nazionale, a fronte della quale vengono riconosciuti e conferiti determinati diritti e richiesti determinati doveri a coloro che ne fanno parte in quanto cittadini, accanto ad essa e non necessariamente coincidente con essa, possono sussistere anche la partecipazione ecologica e la conformità culturale. Ciò significa che è possibile, con riferimento agli immigrati, ammettere e riconoscere al-

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tre condizioni diverse da quella della cittadinanza, con i diritti a essa connessi (Marshall, 1950; Parsons, 1970), sempre a partire dal riconoscimento e dal conferimento del diritto di mobilità territoriale nonché e soprattutto dei diritti umani che, in quanto tali, sono pertinenti ad ogni uomo e ad ogni donna, qualunque sia la loro collocazione territoriale ed il loro status sociale, politico e giuridico particolare.

Secondo questa prospettiva i diritti naturali dell’uomo, lungi dall’essere un portato e una conseguenza dei diritti del cittadino, vengono a costituire il fondamento di questi ultimi, competendo ed essendo da riconoscere a ciascuna persona umana, indipendentemente dal fatto di essere cittadino, ossia membro di una determinata nazione. Più nello specifico, i diritti umani competono a ciascun individuo, sia egli si trovi nella condizione della localizzazione territoriale o della partecipazione ecologica o dell’appartenenza sociale o della conformità culturale. In corrispondenza, quindi, alle diverse dimensioni del coinvolgimento degli immigrati nella società di arrivo (localizzazione territoriale, partecipazione ecologica, conformità culturale e cittadinanza in quanto piena appartenenza alla comunità nazionale) saranno da prevedere il riconoscimento ed il conferimento differenziato dei diversi diritti, a partire, come si è appena scritto, dai diritti umani che costituiscono per tutti la base imprescindibile per il riconoscimento e per il conferimento dei diritti civili, sociali, politici e culturali (Pollini, 1987; Zincone, 1992, Donati, 1993).

In aggiunta al punto di vista della società di arrivo nei confronti degli immigrati e alle relative politiche dell’immigrazione è necessario considerare il punto di vista degli immigrati in quanto attori sociali e in particolare quello della loro propensione all’inclusione lato sensu nella società di arrivo. Questo è un punto di vista solitamente trascurato e che postula che “tutti devono diventare cittadini ad ogni costo”. In effetti, se per taluni lo status della cittadinanza è di carattere ascritto, dipendendo solitamente dalla coincidenza di legame di sangue e radica-

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I diritti naturali dell’uomo, lungi dall’essere un portato e una conseguenza dei diritti del cittadino, vengono a costituire il fondamento di questi ultimi

In aggiunta al punto di vista della società di arrivo nei confronti degli immigrati e alle relative politiche dell’immigrazione è necessario considerare il punto di vista degli immigrati

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Non è affatto detto che tutti gli immigrati desiderino diventare cittadini italiani.

Dai dati ricavati da una recente indagine empirica emerge con nettezza una differenziazione nella propensione all’acquisizione della cittadinanza italiana

mento nel luogo, per altri, essendo di carattere acquisito, non può prescindere da una qualche forma di adesione volontaria. E quest’ultima, d’altra parte, può a sua volta essere intesa come uno dei requisiti, di carattere soggettivo, per l’acquisizione della cittadinanza.

Tra i fattori che possono influire sull’orientamento e sull’atteggiamento degli immigrati a proposito della questione della cittadinanza e quindi sulla loro propensione ad acquisirla o meno, alcuni autori hanno distinto tra fattori strutturali, fattori individuali e calcolo dei costibenefici (Hammar, 1990; Yang, 1994), venendo a delineare diversi tipi di immigrato in una ipotetica scala che va dallo straniero al cittadino passando attraverso lo stato intermedio del semi-cittadino (denizen), mediante successivi cancelli che regolamentano via via l’accesso agli stadi successivi.

Dai dati ricavati da una recente indagine empirica su un campione di settecento immigrati in Italia provenienti da sette diverse nazioni (Tunisia, Marocco, Senegal, Ghana, Cina, Filippine ed ex Yugoslavia) (Pollini, Venturelli, 2002) emerge con nettezza una differenziazione nella propensione all’acquisizione della cittadinanza italiana.

Tale differenziazione concerne in primis il genere di appartenenza nazionale degli immigrati e poi via via tutte le altre caratteristiche che vengono a determinare i lineamenti del ruolo dell’immigrato e gli orientamenti a esso corrispondenti. Tra queste caratteristiche, di tipo anagrafico, ecologico, sociale e culturale, sono da evi­denziare soprattutto quelle relative al sistema delle appartenenze molteplici, il che ci mostra un profilo degli immigrati più articolato e complesso, quello di attori socialmente e culturalmente caratterizzati e non appena come categoria sociale omogenea e internamente indifferenziata.

Della tolleranza e del multiculturalismo Come ha osservato Giuseppe De Rita (2010:611): «In Italia abbiamo vissuto un processo migratorio caratterizzato da due polarità contrapposte: da una parte l’accoglienza ad oltranza e dall’altra il respingimento».Ciò, ha finito

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col rendere la questione migratoria una frattura che divide il nostro Paese impedendo qualsiasi lavoro comune su tale tematica e rendendoci dunque impotenti di fronte a quello che resta uno dei problemi più rilevanti circa il nostro futuro.

Nel vivace dibattito che ruota attorno alla società multietnica e al progetto di una società multiculturale, fa assai spesso capolino la qualificazione di società tollerante come chiave di volta per gestire una questione quanto mai complessa. Essa è evocata con la precisa intenzione di indicare una sorta di stella polare ritenuta assai utile nel guidare atteggiamenti dell’animo e conseguenti concreti comportamenti delle persone, dei gruppi come pure delle istituzioni.

Per la verità una tale opzione è ancora ampiamente in fieri nelle società che si autodefiniscono multiculturali, mentre non pochi osservatori mettono all’indice il rischio molto diffuso di scivolare dolcemente, quasi impercettibilmente, da un’idea di società fondata sul “diritto alla differenza” a quella di una società che si accontenta più semplicemente di galleggiare sul “diritto all’indifferenza” e, ciò non di meno, definendo una simile società multiculturale e tollerante. Quest’ultima è al contrario l’esito di un impegno attivo volto a consentire e a favorire la possibilità per tutti i portatori di appartenenze etniche e culture diverse di esprimersi liberamente e con piena aderenza al proprio particolare sistema di tradizioni, credenze e valori. Tutto ciò, naturalmente, fatto salvo il rispetto delle norme e leggi che regolano l’organizzazione sociale dei Paesi che li ospitano.

Con quest’ultimo inciso non intendiamo riferirci soltanto all’ovvio divieto che l’immigrato in Italia commetta atti criminosi bensì anche all’eventualità che in forza della sua appartenenza ad una diversa cultura tenti di trasferire norme e consuetudini del proprio Paese in Italia. In questo senso il riferimento è rivolto particolarmente alla sharia degli islamici desunta dal Corano e dalla Sunna. A questo proposito Samir Khalil Samir (1990:58) osserva: «L’Islam è una religione inglobante, che si definisce come “religione, società e stato” (dìn wa-dunyâ wa-dawla) o la

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C’è il rischio molto diffuso di scivolare dolcemente, quasi impercettibilmente, da un’idea di società fondata sul “diritto alla differenza” a quella di una società che si accontenta più semplicemente di galleggiare sul “diritto all’indifferenza”

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religione delle tre D. Essa rappresenta un sistema totale, che non prevede alcun difetto». Con rigida coerenza, ne consegue una sovrapposizione di religione e politica che si traduce nella derivazione del diritto positivo da istanze squisitamente religiose. Così norme inconsuete per le società laiche occidentali regolano la vita civile e familiare delle società islamiche come, ad esempio: lo scioglimento automatico del matrimonio in caso di conversione del coniuge a religione diversa dall’Islam; la possibilità di sottrarre la custodia dei figli alla madre quando si ha il sospetto che li educhi ad altra religione; l’impedimento alla successione ereditaria in caso di conversione ad altra religione; ecc. (Paolucci, Eid, 2004).

La nostra impressione, come si sarà compreso, è che con l’uso diffuso, fino all’abuso, del qualificativo tollerante si finisca per non ottenere ciò che si vorrebbe, cioè la neIl primo Paese multiculturale Nel 1971, il Canada si proclamò ufficialmente paese multiculturale diventando così la prima nazione al mondo ad adottare una prospettiva pluralista nella gestione dei rapporti tra lo Stato e le minoranze etno-culturali. Da allora, il multiculturalismo canadese ha conosciuto molte trasformazioni non di meno la formula del mosaico canadese è sempre emersa, sulla scena internazionale, come modello coerente ed efficiente, capace di realizzare, nella pratica quotidiana, l’ideale dell’unità nella diversità.

Un’indagine empirica in loco, tuttavia ha di recente mostrato (Lucchese, 2008) come la realtà non sempre coincida con i principi. Il campo della ricerca si concentra sul settore dell’istruzione, uno dei fondamentali pilastri di questa politica (riferendosi all’insegnamento dell’inglese a tutte le minoranze non anglofone). È questo un obiettivo che costituisce il prerequisito chiave per poter accedere e partecipare alle istituzioni della vita politica, economica e sociale così da garantire eguali opportunità educative agli studenti di background diversi. In altri termini la diffusione dell’apprendimento dell’inglese si propone di svelare e abbattere le strutture di esclusione e discriminazione, che sistematicamente penalizzano le minoran-

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cessaria chiarezza circa la strada da scegliere. L’uso indiscriminato del termine tolleranza finisce, infatti, per evocare – anziché la luce pulita di una stella in grado di orientare un cammino lungo, ancorché arduo e in salita – la luminescenza vaga di un’assai più vasta e poco definita nebulosa che lascia intravedere luci e ombre sfumate, poco utile perché di non facile interpretazione e valutazione ai fini di scelte operative coerenti.

Una società tollerante, in realtà, è l’esito di pratiche coerenti e sinergiche in tale direzione da parte d’istituzioni, gruppi e individui. Se nel caso del Canada, dell’Olanda e degli Stati Uniti, ad esempio, qualche passo in questa direzione da parte dello Stato è oggettivamente rinvenibile, benché non sempre condivisibile (come segnalano i tre box loro dedicati) ben diversa è la situazione che si riscontra in Italia.

Una società tollerante, in realtà, è l’esito di pratiche coerenti e sinergiche in tale direzione da parte d’istituzioni, gruppi e individui

ze e sono funzionali alla riproduzione dell’ordine precostituito.

I programmi d’Inglese come Seconda Lingua (ESL) rappresentano, nel vasto campo dell’istruzione multiculturale, le forme più radicate e sistematizzate di supporto e sostegno alle minoranze etno-linguistiche. Per il governo, assicurare agli studenti non anglofoni il diritto all’istruzione linguistica, rappresenta non soltanto un dovere etico ma anche una grande opportunità economica, in questo modo, infatti, si crea nuovo capitale umano da investire nel sistema di produzione economico.

Dall’indagine, sono emersi però particolari poco idilliaci e a tratti inquietanti sulla realtà quotidiana che svelando problemi e contraddizioni insiti nel processo d’implementazione degli ideali multiculturali si sono tradotti per lo più in iniziative di tipo celebrativo e/o folcloristico incapaci di agire sul piano dell’intercultura e dell’equità. Andrebbero, inoltre, modificati i meccanismi di finanziamento dei corsi di ESL, prevedendo sistemi di controllo e sanzioni, al fine di vincolare i Provveditorati a spendere i fondi, versati per i programmi di ESL, in questo specifico ambito di spesa. In conclusione, il modello canadese, così ampolloso ed enfatizzato all’esterno, appare, in realtà, notevolmente deludente perché incompiuto e frammentato all’interno.

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Spesso gli effetti di tali politiche sull’opinione pubblica non hanno impedito la diffusione di pregiudizi verso la diversità degli immigrati

Nel suo complesso, l’azione dello Stato con riferimento alle politiche migratorie pare decisamente frenata dalla difficoltà di aderire pienamente all’idea di un ordinamento liberale dal quale in modo più naturale possono derivare modalità civili di affrontare la sfida della differenza. Sul piano pratico questo si traduce nell’affannoso approntamento di una legislazione lacunosa, oltre che spesso in una mancanza di coordinamento fra volontà dell’autorità centrale e azioni concrete di quelle locali che presenta – per dirla con Giovanna Zincone (1999:45) – una «propensione strategica all’auto-contraddizione».

Spesso gli effetti di tali politiche sull’opinione pubblica non hanno impedito la diffusione di pregiudizi verso la diversità degli immigrati. Un’essenziale rassegna dei pregiudizi più diffusi fra gli italiani verso gli immigrati, abbondantemente cavalcati dai media, dovrebbe comprendere almeno i seguenti: gli immigrati nel nostro paese sono troppi; ci rubano il lavoro; sono potenziali delinquenti; sono ignoranti e analfabeti; molti sono fanatici integralisti; ci portano in casa un modo di vivere incomIl Polder model L’Olanda è il paese che in Europa più di ogni altro aveva decisamente imboccato la via verso una società multiculturale e conosciuto contemporaneamente negli anni ’90 una fase di crescita economica fra le più dinamiche accompagnata da un andamento della spesa pubblica assai virtuoso tanto da far parlare di miracolo economico olandese.

Con il nuovo secolo, non di meno, questo Paese deve fare i conti con una crisi economica profonda. Essa riguarda in primo luogo i ritmi di crescita dell’economia che dopo un quinquennio di crescita molto soddisfacente fra il 4,5-5% conosce una pesante stasi. Inoltre anche il bilancio pubblico, che veniva da una situazione di costante surplus, conosce dal 2003 una flessione significativa. Il Polder model, fondato su alta crescita, stabilità finanziaria e larghezza di risorse da ridistribuire con il welfare state, sembra ormai completamente tramontato. Ma non è tutto. Dopo l’assassinio del

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patibile con la nostra cultura; portano in Italia droga, prostituzione e malattie da tempo scomparse. Secondo lo schema proposto da Van Dijk (1994), i pregiudizi etnici si riproducono e diffondono essenzialmente seguendo tre percorsi che finiscono col rafforzarsi reciprocamente: – accentuando l’enfasi sulla diversità culturale che rende oggettivamente difficile attivare un dialogo costruttivo con gli “altri”; – ponendo in primo piano la competizione con i membri degli altri gruppi etnici in termini di distribuzione delle risorse (in particolare: lavoro, casa, servizi); – sottolineando il pericolo che gli “altri”, in forza della loro diversità, rappresentano nei riguardi sia della nostra sicurezza personale sia della salvaguardia della nostra identità culturale.

Un sistema pluralistico, naturalmente, presuppone la tolleranza cioè il rispetto dei valori altrui, ma ciò non vuol dire che un sistema pluralistico non abbia valori propri, che acregista Theo Van Gogh da parte di un fanatico musulmano e le reazioni che ne sono seguite, anche il sogno della società multiculturale sembra essersi drammaticamente infranto e il modello sinora seguito pare al momento messo da parte con ampio consenso di un’opinione pubblica sempre più stanca e disillusa. Appare emblematica, in questo senso, la valutazione che i politici olandesi danno oggi della loro pionieristica esperienza di società multiculturale definendola: “una scatola vuota”.

Ormai la società della tolleranza – dove la marijuana si compra liberamente nei caffè, dove i matrimoni omosessuali sono tutelati per legge, dove la prostituzione costituisce un libero commercio al pari di tutte le altre attività commerciali, dove le scuole di ogni religione sono sostenute dal finanziamento pubblico, dove le tre reti televisive pubbliche sono lottizzate non solo fra i partiti (i socialdemocratici del Vara e gli indipendenti del Vpro) ma anche fra religioni (cattolici, protestanti e evangelici) – sembra destinata a tramontare.

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Non tutti gli aspetti delle diverse culture sono degni di eguale considerazione, si tratta di discernere ciò che di una data cultura è condivisibile, rispettabile e tollerabile. Vi sono poi gli aspetti non tollerabili

cetti una prospettiva relativista, tutt’altro! Il che fa sì che la tolleranza debba di fatto conoscere dei limiti. Stefano Zamagni (2000:244) suggerisce a questo proposito un semplice strumento analitico che se applicato (il che presuppone però una notevole mole di lavoro) potrebbe rivelarsi assai utile per il lungo cammino che ogni società che si vuole multiculturale si trova oggi davanti. A questo proposito egli scrive «acquisito che non tutti gli aspetti delle diverse culture sono degni di eguale considerazione, si tratta di discernere ciò che di una data cultura è: condivisibile, rispettabile e tollerabile. Vi sono poi gli aspetti non tollerabili. Chiaramente, la tolleranza copre la gamma più vasta di posizioni e di atteggiamenti. Il rispetto, invece, è più discriminante; ancora più discriminante è la condivisione».

La sfida dei latinos al modello d’integrazione americana Molto a lungo l‘esempio tipico di modello d’integrazione democratico e rispettoso delle minoranze è stato quello americano che presenta però particolarità non prive di un qualche interesse anche per noi europei. L’identità americana si è costituita su valori e istituzioni portati seco, come un bagaglio a mano, dai primi colonizzatori WASPs (White-Anglo-SaxonProtestants) arricchitasi poi, ma non snaturatasi, con l’apporto dei secondi arrivati, nei cento anni a cavallo del 1900, provenienti per lo più dalle campagne dell’Europa centromeridionale a prevalente cultura cattolica.

Col tempo, sia pure con qualche difficoltà, avveniva una saldatura della cultura dei primi con i secondi arrivati mentre, tuttavia, restavano relegati sostanzialmente ai margini i neri e la loro cultura nonostante il loro peso quantitativo e le lunghe lotte per l’emancipazione. Esito del processo era un’identità costruita su valori come la libertà, l’uguaglianza, la democrazia, il ruolo limitato del governo, la centralità della figura dell’imprenditore, l’economia di mercato.

L’assetto così conseguito è oggi sottoposto a una nuova sfida, che si colloca in uno scenario profondamente rinnovato perché determinato sia dalla fine della guerra fredda sia dall’avvento di un’epoca di globalizzazione. In questo contesto non

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Se le istituzioni paiono impacciate a misurarsi con la sfida della diversità, vi è al contrario una notevole effervescenza d’iniziative e disponibilità all’innovazione, sia nell’impegno e mobilitazione a favore degli immigrati sia nel rispetto delle loro culture, da parte delle associazioni della società civile (Ambrosini, 2000), le quali però presentano, e non da oggi, una grave e diffusa debolezza strutturale. Nonostante la notevole crescita attuale sia nel numero dei tipi associativi e ancor di più della partecipazione quantitativa alla loro membership – con eccezione dei partiti politici e dei sindacati che sono da trent’anni in deciso calo (Scidà, 2000) – si deve infatti riconoscere la vita stentata e continuamente a rischio che conducono questi gruppi sia per la scarsità di fondi di cui dispongosono tanto i neri quanto piuttosto gli ultimi arrivati, i latinos, a divenire in modo crescente i reali protagonisti del rifiuto del modello d’integrazione. I loro tumultuosi flussi immigratori sono rappresentati in particolare da immigrati provenienti dal Messico che costituiscono, oggi, il 27,6% della popolazione residente negli USA ma non nata in quel Paese. Va rilevato, inoltre, come il confine tra Messico e Stati Uniti non solo si estende per oltre 3.000 km. ma rappresenta la linea di separazione fra due realtà umane che contengono il più alto gap nel reddito pro capite al mondo, il che si traduce, ineluttabilmente, in un tendenziale crescente tasso d’immigrazione illegale (Aloìa, 2004).

Come osserva Samuel Huntington in un suo recente volume (2005) quest’ultima ondata migratoria verso gli USA risulta assai più ardua da integrare di tutte le precedenti e in questo senso costituisce un’autentica sfida al modello americano. I latinos, infatti, tendono non solo a concentrarsi su aree circoscritte del territorio americano (in particolare in California), processo per altro comune a non pochi altri movimenti migratori, ma soprattutto non paiono orientati ad assimilarsi apprendendo l’inglese, celebrando matrimoni misti, puntando alla proprietà dell’abitazione, perseguendo carriere professionali e manageriali. In conclusione, Huntington teme il graduale consolidarsi di un’America disarticolata in due realtà popolari portatrici di altrettante culture, lingue e stili di vita.

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no sia anche per la debole influenza e capacità di interdizione che, tutto sommato, sono in grado di realizzare in Italia. In un simile contesto, la spinta decisiva verso la concreta costruzione di una società tollerante sembra non poter venire da altro se non dagli atteggiamenti e dai comportamenti delle persone.

L’Italia sembra abbondare d’individui che sono sempre pronti a dichiararsi tolleranti verso le culture “altre” dalla propria. A fronte di queste diffuse dichiarazioni, troppo facili perché gratuite, bisogna, come ovvio, essere molto cauti

La società tollerante presa sul serio Poco male, si potrebbe osservare: l’Italia sembra abbondare d’individui che sono sempre pronti a dichiararsi tolleranti verso le culture “altre” dalla propria. I dati ottenuti da un sondaggio per il “Primo rapporto sull’integra­zio­ne degli immigrati in Italia” (Zincone, 1999) segnalano che ben l’84,1% degli intervistati di un campione rappresentativo degli italiani dichiara che – per essere accettati a pieno come membri della comunità – i membri di gruppi minoritari non debbano abbandonare la propria cultura. Il 50,9% ritiene addirittura che non debbano farlo neppure se le pratiche culturali o religiose impediscono il rispetto della legge.

A fronte di queste diffuse dichiarazioni, troppo facili perché gratuite, bisogna, come ovvio, essere molto cauti. Naturalmente la propensione degli italiani all’accoglienza degli “altri” tende a lasciare trasparire una certa insofferenza quando la domanda del questionario tocca aspetti meno generici e più pregnanti. Al 17,4% degli intervistati, ad esempio, darebbe fastidio avere come vicino di casa un immigrato, ma la percentuale sale al 27,7% nel Nord Est italiano ove pure è assai più alta della media nazionale l’integrazione degli stranieri nel mercato del lavoro regolare.

Se considerassimo un immaginario campione di italiani, troveremmo infatti, realisticamente, almeno quattro, se non cinque, possibili tipi di posizioni diverse riguardo all’idea di tolleranza che proviamo a presentare nello schema che segue.3 (3) Anche Michael Walzer (1998:17) ha presentato un continuum di comportamenti tolleranti che merita di essere qui riportato: 1. rassegnazione (accettazione dell’altro per amor di pace); 2. indifferenza alla differenza; 3. accettazione stoica (riconoscere

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Tipologia degli atteggiamenti e comportamenti “tolleranti” Comportamento Atteggiamento

Passivo Attivo

Orientato a sé

Orientato agli altri

1. Indifferenza

2. Relativismo culturale

3. Interesse funzionale 5. Dialogo

4. Meticciato

La prima è quella di coloro che sono semplicemente indifferenti alle culture diverse dalla propria e probabilmente, ma ovviamente non necessariamente, anche a quest’ultima. In questa accezione la tolleranza esclude l’oppressione ma non include la relazione e neppure il rispetto. Sono, in altri termini e semplificando, individui agnostici di fronte al manifestarsi di espressioni culturali diverse che li lasciano in un atteggiamento passivo non percependo alcun interesse in ciò; ovvero, forse più frequentemente, soggetti che non hanno mai avuto la ventura di trovarsi a fare i conti con manifestazioni di culture diverse dalla propria o che, comunque, non si sono mai posti concretamente il problema di doversi relazionare con portatori di culture diverse.

La seconda posizione è caratteristica di coloro che, abbandonata ogni propria appartenenza culturale particolare, sono andati scivolando verso il relativismo culturale che accetta acriticamente e passivamente di galleggiare in una sorta di deriva culturale senza problemi su quel non troppo ben definito mare aperto di culture diverse, talvolta anche antitetiche, senza, apparentemente, risentire alcun contraccolpo perdendosi in una sorta di ecumenismo secolare nel quale passivamente sembrano adattarsi in base al proverbiale “vivi e lascia vivere”. Il relativismo culturale, negando l’esistenza di valori universali, si costituisce di fatto – se ne sia coscienti o meno – come il maggiore ostacolo sia al potenziale dialogo fra culture diverse sia ad un effettivo contrasto al pericolo per ragioni di principio che gli altri hanno dei diritti anche se il modo in cui li esercitano non mi piace); 4. apertura agli altri e curiosità; 5. approvazione entusiastica delle differenze.

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del fondamentalismo dilagante che, del resto, proprio del relativismo è figlio in quanto incapace di imparare dagli altri senza necessariamente pensare di dover rinunciare a se stessi (Allodi, 2003).

Una terza posizione è quella di chi si dichiara tollerante (e lo è in modo attivo) in quanto intravede, talvolta anche per esperienze concrete, in questa posizione di apertura e scambio con culture altre dalla propria la possibilità di trarne vantaggi, personali o meno, funzionali a propri specifici interessi, non necessariamente di carattere culturale. Per fare un solo esempio, tratto dalla cronaca, ci si può riferire al pronunciamento, nel 1997, dell’associa­ zione degli imprenditori svedesi a favore dell’inserimento di forza lavoro multietnica e multiculturale in base a considerazioni dettate da mero calcolo economico. Il riconoscimento delle diverse appartenenze religiose e nazionali dei dipendenti, infatti, consentiva al padronato l’opportunità che le loro aziende potessero sviluppare attività a ciclo continuo e ciò col vantaggio, oltre che di valorizzare a pieno i propri investimenti in capitale fisso, senza neppure dover pagare le maggiorazioni dovute per festività non godute e straordinari essendo la scelta dei giorni festivi – a parità di giorni lavorativi fra i dipendenti di diversa appartenenza nazionale e religiosa – un’opportunità lasciata alla libera scelta dei dipendenti.

Una quarta posizione è rinvenibile fra coloro che vedono l’evoluzione dei sistemi sociali come un continuo progresso verso la sintesi, l’ibridazione delle culture. Questo atteggiamento si fonda sulla convinzione che solo da un deciso rimescolamento, da un attivo meticciato, delle culture possa derivare una nuova cultura, senza dubbio priva di radici ma ritenuta di per sé superiore perché nata dal multiculturalismo e, appunto, dalla tolleranza.

Come però è stato osservato, in una società tollerante e multiculturale ove «ogni cultura ha diritto di esprimersi, ciò può giustificare e rinforzare la convinzione di superiorità […] o addirittura causare ostilità nei confronti delle culture di altri gruppi e dei loro membri. Proprio l’aspetto tollerante del multiculturalismo può diventare

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controproducente e incoraggiare l’intolleranza» (Blau, 1995:57).

Esiste, non di meno, una quinta posizione, quella del dialogo. Questo, tuttavia, presuppone un incontro fra soggettività coscienti della loro diversa identità ed anche della reciproca distanza culturale ma proprio per questo tese ad una mutua conoscenza e ad un paragone fra identità. Non a caso, è il vuoto, non il pieno di identità, a generare il senso di minaccia che deriva dalla presenza dello straniero. Il dialogo autentico – esperienza sempre difficile e impegnativa – rappresenta in questo caso la possibilità di una comprensione reciproca.

Questa opzione è propria di coloro che sono disponibili all’incontro con culture diverse non solo perché non ne hanno paura ma ancor di più perché sono spinti da atteggiamenti di curiosità e interesse verso ogni manifestazione dell’umano.

Tale atteggiamento, però, non è dettato dal non avere nulla da perdere circa le proprie eredità culturali, come per gli aderenti alla seconda posizione (relativismo culturale) o alla quarta (meticciato), e neppure dall’avere immediati interessi specifici, materiali o meno, come è proprio della terza posizione. Con le parole di J. Habermas (1998:55) potremmo dire di avere a che fare con un «universalismo sensibile-alle-differenze», il quale «prende la forma di un’“inclusione dell’altro” che ne salvaguardi le diversità senza né livellare astrattamente né confiscare totalitariamente». In ogni caso si tratta di una posizione che necessita di un’appartenenza culturale profonda (costruita nel tempo e rinvigorita con il confronto) e proprio per questo sempre disponibile a confrontarsi con gli altri, certa di arricchirsi e rivitalizzarsi completandosi con gli altri in un rapporto di reciprocità senza temere di perdersi o di essere risucchiata in quel vacuum culturale dell’omogenizzazione globalizzante così tipico dei nostri tempi.

Nella medesima direzione Sergio Belardinelli (2006:513) scrive che è nel dialogo, «nell’incontro con l’altro che noi possiamo scoprire non soltanto i nostri limiti, ma anche i tesori che si nascondono nella nostra cultura e ai quali

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Esiste, non di meno, una quinta posizione, quella del dialogo.

Questo, tuttavia, presuppone un incontro fra soggettività coscienti della loro diversa identità ed anche della reciproca distanza culturale ma proprio per questo tese ad una mutua conoscenza e ad un paragone fra identità

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La condizione preliminare per dialogare è che ci siano due voci, e che le due voci rimangano distinte, ognuna espressione di un soggetto che abbia un volto e un’identità definiti

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avevamo smesso di pensare o non avevamo mai pensato prima. […] è per questo che l’altro può diventare persino una risorsa, un’opportunità, un impulso ad andare più a fondo in noi stessi e, quindi, ad arricchirci».

Si potrebbe affermare che proprio da un comportamento orientato al sé può insorgere, senza secondi fini, un comportamento orientato agli altri. Questa posizione, dunque, radicandosi nell’identità esclude la soppressione delle identità diverse e garantisce, contemporaneamente, anche sul piano formale libera espressione per tutti in un quadro normativo istituzionalmente stabilito.

La condizione preliminare per dialogare è che ci siano due voci, e che le due voci rimangano distinte, ognuna espressione di un soggetto che abbia un volto e un’identità definiti. Oggi, a volte, sembra necessario camuffarsi e coprire il proprio volto per stare di fronte all’altro: è il dialogo dei cosiddetti valori comuni cercati a tutti i costi come base di partenza anziché come possibile risultato di un cammino.

Al contrario bisona esigere da parte di entrambi gli interlocutori il desiderio di fare conoscere all’altro la propria posizione in maniera integrale (non soltanto nelle parti che non lo disturbano o non suscitano interrogativi) e di conoscere quella dell’altro nella sua complessità.

Come ci si sarà resi conto, non è facile definire questa quinta posizione che pare assomigliare troppo a un mero wishful think. Naturalmente, non è sufficiente per chiarificare questa posizione limitarsi a sottolinearne il suo carattere attivo ed a differenziarla, dalle altre posizioni sopra segnalate, con altrettante articolate negazioni. In aiuto al nostro tentativo di definire in modo più puntuale una posizione di tolleranza attiva e improntata al dialogo, dal forte sapore normativo, ci soccorre il dettato dell’articolo 1 della Dichiarazione di principi sulla tolleranza, documento proclamato e sottoscritto il 16 novembre 1995 nell’ambito della Conferenza Generale dell’UNESCO, che mette a fuoco in positivo proprio quest’ultima posizione e che perciò ci pare utile riprendere qui a conclusione di questo contributo.

«La tolleranza non è né concessione, né condiscendenza,

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né compiacenza. La tolleranza è, soprattutto, un’attitudine attiva animata dal riconoscimento dei diritti universali della persona umana e delle libertà fondamentali altrui. In nessun caso la tolleranza potrà essere utilizzata per giustificare violazioni a questi valori fondamentali. La tolleranza deve essere praticata dagli individui, dai gruppi, dagli Stati. [...] «Conformemente al rispetto dei diritti dell’uomo, essere tolleranti non significa né tollerare l’ingiustizia sociale, né rinunciare alle proprie convinzioni, né fare concessioni a tal riguardo. La pratica della tolleranza significa che ciascuno ha la libera scelta delle proprie convinzioni e accetta che l’altro goda della stessa libertà. Essa significa l’accettazione del fatto che gli esseri umani, che si caratterizzano naturalmente per la diversità del loro aspetto fisico, per le loro situazioni, per i loro modi di espressione, per i loro comportamenti e per i loro valori, hanno il diritto di vivere in pace e di essere come sono. Essa significa anche che nessuno deve imporre le proprie opinioni ad altri».

La sfida che ci attende e che ha come posta in gioco il mutamento delle fondamenta del paesaggio economico, antropologico e culturale vede la pur laica società italiana, tuttavia plasmata in profondità da bi millenarie tradizioni cattoliche, chiamata alla convivenza quotidiana con altre culture (e in particolare quella islamica) che richiede urgentemente una discussione nei diversi ambiti istituzionali ma anche fra gruppi e singoli individui. Allo stato attuale, purtroppo, non si può non concludere che il dialogo fra culture diverse, se appare essenziale e necessario per la mera convivenza pacifica sul nostro pianeta ormai divenuto sempre più piccolo con l’avanzare della globalizzazione, si rivela contemporaneamente quanto mai difficile perché richiede tre virtù particolarmente deficitarie nel patrimonio culturale e nelle regole sociali della società globale: l’umiltà, il rispetto reciproco e una paziente perseveranza.

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Il dialogo fra culture diverse, se appare essenziale e necessario per la mera convivenza pacifica sul nostro pianeta, si rivela quanto mai difficile perché richiede tre virtù particolarmente deficitarie nel patrimonio culturale e nelle regole sociali della società globale: l’umiltà, il rispetto reciproco e una paziente perseveranza

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