7164-670-5 by Sveriges Kommuner och Landsting

Ekonomirapporten. OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – MAJ 2011

Upplysningar om innehållet: Derk de Beer tfn 08-452 77 42 (utjämningssystemet) Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 77 55 (samhällsekonomi) Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (landstingens ekonomi) Mona Fridell tfn 08-452 79 10 (pedagogisk verksamhet) Håkan Hellstrand tfn 08-452 78 19 (arbetsmarknad) Åsa Himmelsköld tfn 08-452 76 94 (vårdval) Madeleine Holm tfn 08-452 77 87 (kommunernas ekonomi) Mats Kinnwall tfn 08-452 7355 (chefsekonomens slutsatser) Anna Kleen tfn 08-452 77 62 (offentliga finanser) Bo Legerius tfn 08-452 77 34 (skatteunderlag) Olle Olsson tfn 08-452 79 46 (vårdval) Åsa Sandgren Åkerman tfn 08-452 76 64 (läkemedel, hälso- o sjukvårdens utveckling) Per Sedigh tfn 08-452 77 43 (välfärdens utmaning) Siv Stjernborg tfn 08-452 77 51 (internationell ekonomi) Annika Wallenskog tfn 08-452 77 46 (välfärdens förändring) Maj-Lis Åkerlund tfn 08-452 77 54 (ersättning hemtjänst) Signild Östgren tfn 08-452 77 45 (gymnasiereformen)

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, maj 2011 Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & illustration ab Tryck Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Papper Skandia 2000 White 240 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt Chronicle och Whitney.

isbn 978-91-7164-670-5 issn 1653-0853

2 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Förord Ekonomirapporten belyser landstingens och kommunernas ekonomiska situation och förutsättningar samt den samhällsekonomiska utvecklingen på några års sikt. Den ges ut av Sveriges Kommuner och Landsting (skl) två gånger per år. Kalkylerna i denna utgåva avslutades den 19 april. De sträcker sig fram till år 2015. Resultaten för sektorn år 2009 och 2010 tillhör de bästa på många år, trots finanskrisen, främst som en följd av tillfälliga faktorer. Inför år 2011 försämras förutsättningarna; en av de främsta orsakerna är avvecklingen av konjunkturstödet under 2011 och 2012. Prognosen 2011 visar ändå ett överskott i sektorn på över 15 miljarder kronor; år 2012 räknar vi med ett överskott på drygt 8 miljarder. Åren efter 2012 redovisar vi en kalkyl för hur sektorns resultat utvecklas om verksamheten ökar enligt historisk trend och om statsbidragen ökar i takt med skatteunderlaget. Rapporten är utarbetad av tjänstemän inom förbundets sektion för ekonomisk analys. Rapporten är en tjänstemannaprodukt och har inte varit föremål för politiska ställningstaganden. De personer som har deltagit i arbetet och som kan svara på frågor framgår i en förteckning på sidan 2 av rapporten. Även andra medarbetare inom Sveriges Kommuner och Landsting har bidragit med fakta och värdefulla synpunkter. Jag vill rikta ett varmt tack till dem samt till de kommuner och landsting som bidragit med underlag till rapporten! Stockholm i maj 2011 Annika Wallenskog Sektionen för ekonomisk analys

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 3

Innehåll 5

Chefsekonomens slutsatser

9 9 12 16 19 21 23

God fart i världsekonomin trots obalanser och oro Svensk ekonomi visar fortsatt styrka Ihållande förbättring på arbetsmarknaden Löneökningstakten normaliseras successivt Stark real ökning av skatteunderlaget men återhållen intäktsökning Överskott i de offentliga finanserna i år

25 25 30 33

Välfärd i förändring Utjämningskommittén.08 Välfärd på lång sikt

37 37 39 42 45

Tillfälligt stöd och bättre skatteintäkter medförde stora överskott Kostnadernas utveckling och sammansättning Kommunernas resultat ur olika perspektiv Kommunernas ekonomi de närmaste åren

51 51 55 56 58

Konjunkturstöd och bättre skatteintäkter förklarar överskott 2010 Stora förändringar Vad påverkar utvecklingen i hälso- och sjukvård och vad påverkas? Landstingens ekonomi de närmaste åren

Appendix

Samhällsekonomin

Aktuella frågor

Kommunernas ekonomi

Landstingens ekonomi

4 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefsekonomens slutsatser Trots att svensk ekonomi var på väg upp ur en djup svacka blev 2009 och 2010 två av de resultatmässigt bästa åren någonsin för kommuner och landsting. Förklaringen är främst kraftigt höjda statsbidrag och återhållsam kostnadsutveckling. Men det blir en kortvarig glädje. Kalkylerna för kommande år tyder på ett begränsat utrymme. Efter att den svenska ekonomin föll med 5 procent under 2009 kunde vi registrera en bnp-tillväxt på 5,5 procent under förra året. Även 2011 har inletts med mycket starka ekonomiska data och framåtblickande indikatorer som industri- och hushållsbarometrar pekar på fortsatt bra fart i samhällsekonomin. Det är visserligen inte realistiskt att förvänta sig lika starka tillväxttal de kommande åren men vi räknar ändå med att ekonomin växer med närmare 5 procent 2011 och med omkring 3 procent per år de följande åren. Detta innebär att ekonomin utvecklas i en takt som ger en sysselsättningstillväxt stark nog att pressa ner arbetslösheten under 6 procent 2015. Nästan tre år efter det att finanskrisen gick in i sitt akuta skede och drog med sig världsekonomin i den tväraste konjunkturnedgången sedan 1930-talsdepressionen, står det nu alltmer klart att den globala konjunkturen inlett en uthållig återhämtning. Hittills har den mesta energin till återhämtningen kommit från tillväxtländer som Kina, Indien med flera. Eftersom dessa länder inte var så starkt integrerade i det internationella finansiella systemet drabbades de heller inte så hårt av djupfrysningen på kapitalmarknaderna utan har drivits fortsatt framåt av en stark ”upphinnarkraft”.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 5

Chefsekonomens slutsatser

Under de senaste månaderna verkar det nu även som att det traditionella lokomotivet för världsekonomin, usa:s konsumenter, börjat få upp ångan även om den amerikanska återhämtningen är betydligt svagare än brukligt. Trots att det finns kvardröjande risker, som Europas skuldkris och geopolitisk oro i norra Afrika, tyder det mesta ändå på att världsekonomins läkningsprocess fortsätter. Flera ekonomier i den norra delen av Europa som Tyskland, Norge, Holland, Finland med flera, växer i relativt god takt. Det är goda nyheter för oss eftersom de tillhör Sveriges viktigaste handelspartners. Sorgebarnen har hittills varit delar av Sydeuropa samt Storbritannien som lider av hög offentligt skuldsättning och troligen kommer att tvingas leva med finanspolitisk åtstramning och svag tillväxt de närmaste åren. Stark svensk återhämtning... På samma sätt som Sverige var ett av de oecd-länder som föll snabbast och djupast i samband med finanskrisen tillhör vi nu de länder där återhämtningen har gått allra snabbast. Förutom tillväxtländer som Kina är det överhuvudtaget exportintensiva ekonomier med inriktning på investerings- och insatsvaror och med relativt sett goda statsfinanser som tagit täten i återhämtningen. ...ger goda finanser för kommun- och landstingssektorn I samband med att den svenska ekonomin rasade i slutet av 2008 utmålades svarta framtidsperspektiv för finanserna i kommun- och landstingssektorn. Förbundets egna prognoser visade att om inga åtgärder vidtogs skulle sektorn visa underskott både 2009 och 2010 på grund av svag sysselsättnings- och skatteunderlagstillväxt. Verkligheten blev dock en helt annan. Tack vare stora tillfälliga konjunkturstöd, ett antal andra effekter av tillfällig karaktär, som exempelvis återbetalning av avgifter från afa Försäkring, samt det faktum att arbetsmarknaden inte alls utvecklades lika svagt som vi och många andra fruktade, blev 2009–2010 istället några av de resultatmässigt absolut starkaste åren som har noterats för sektorn. Kostnaderna i sektorn ökade också relativt måttligt under åren 2009–2010, kommunerna var något mer återhållsamma år 2009. I landstingen där bromssträckan blev något längre kan man notera att effekterna av de åtgärdsprogram som genomfördes främst fick effekt år 2010. Paradoxalt nog kan vi inte räkna med lika goda förhållande framöver trots att vi ser fram emot ett par riktigt goda år för den svenska ekonomin i sin helhet. År 2011 och 2012 avvecklas det statliga konjunkturstödet, vilket innebär att intäkterna totalt sett ökar marginellt trots att skatteunderlaget ökar kraftigt. Åren därefter räknar vi med måttliga reala ökningar av intäkterna trots relativt kraftiga skatteintäktsökningar, delvis beroende på att en allt större del av skatteintäkterna kommer från löneökningar längre fram, vilket resulterar i högre kostnader även för kommuner och landsting. En jämförelse med perioden före 2010 visar att skatteintäkternas ökning delvis spätts på av skattehöjningar.

6 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefsekonomens slutsatser

Diagram 1 • Real utveckling av skatteunderlag, totala intäkter inklusive uppräknade statsbidrag från och med 2012 samt exklusive uppräkning Index 2002 = 100 5

Övrigt

Sysselsättning

Procent

Timlön

2 Exkl. regeleffekter

Skatteunderlagstillväxten ligger stabilt på drygt 4 procent per år 2011–2015, men dess sammansättning förändras. Löneökningarna får under perioden successivt allt större betydelse för skatteunderlagets ökning.

1 Summa 0 -1 -2 2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

År 2011 beräknas resultatet för sektorn bli 15,4 miljarder, ett mycket gott resultat som är mer än två procent av skatter och statsbidrag, vilket anses vara gränsen för god ekonomisk hushållning. Redan år 2012 räknar vi dock med att resultatet sjunker och inte längre motsvarar god ekonomisk hushållning. För åren 2013 till 2015 gör vi en kalkyl som bygger på att kostnaderna utvecklas enligt historisk trend. Bedömningen är att sektorn på lång sikt inte klarar att hålla tillbaks kostnadsökningarna. Utan åtgärder blir resultatet successivt allt svagare fram till och med år 2015 trots antagande om att de generella statsbidragen utvecklas i takt med skatteunderlaget under kalkylåren. Det är främst landstingens ekonomi som utvecklas svagt med underskott redan från och med år 2014. Detta beror på att landstingen i grunden har en svagare ekonomi än kommunerna men är även en konsekvens av att det ökande demografiska trycket påverkar landstingen mer än kommunerna.

Tabell 1 • Sammantagen resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor i löpande priser om inte annat anges

Utfall 2010

Prognos 2011 2012

2013

149 –755 –24 –629

151 –777 –24 –650

157 –806 –25 –674

163 –842 –25 –705

169 –881 –26 –738

176 –922 –27 –774

521 123 4 19

539 123 2 15

560 120 2 9

585 125 2 7

610 129 2 2

635 133 1 –4

Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % 3,0

2,3

1,3

0,0

Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o. poster

Kalkyl 2014

2015

Sektorns resultat beräknas successivt att minska, från historiskt hög nivå.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 7

Chefsekonomens slutsatser

Framtidens utmaning Även om vi inte räknar med att de senaste årens starka finansiella utveckling kommer att fortsätta i samma takt växer ändå skatteunderlaget tack vare en relativt stark återhämtning på arbetsmarknaden. Det är naturligt att man andas ut en smula efter att ha kommit ur en kris med hjärtat i halsgropen. Samtidigt måste vi inse att en efterlängtad konjunkturuppgång inte innebär att de långsiktiga svårigheterna är övervunna. Det är viktigt att komma ihåg att den goda skatteunderlags- och arbetsmarknadsutvecklingen under 2011–2015 är kopplad till en konjunkturåterhämtning och inte representerar normaltillståndet för den svenska ekonomin. På längre sikt innebär den demografiska situationen att vi inte kan räkna med någon tillväxt i arbetade timmar. Det finns till och med en risk att antalet arbetade timmar i genomsnitt faller svagt under de närmaste tjugofem åren. Detta skulle i sådana fall betyda att kommun- och landstingssektorn inte kan förlita sig på växande skatteintäkter pådrivet av växande sysselsättning. Istället skulle vi vara beroende av en stark produktivitetstillväxt i sektorn för att kunna fullfölja välfärdsuppdraget på sikt. Men innebörden av en stark produktivitetstillväxt är att den ska vara högre än tidigare, annars ger den ingen ytterligare effekt. I annat fall finns det risk för ett växande finansiellt gap under kommande decennier, och då kommer möjligen mer grundläggande förändringar av välfärdssystemet vara nödvändigt. Ett dilemma inom välfärdssektorn är att de resurser som frigörs vid en produktivitetstillväxt omedelbart växlas över till ny verksamhet. Ett exempel som beskrivs i landstingskapitlet är förlossningsvården. Där har vårdtiderna efter en komplikationsfri förlossning minskat från en vecka till några timmar. De resurser som frigjorts används nu i stället till neonatalvård och till att ta hand om nyförlösta mammor och barn efter komplicerade förlossningar. För att råda bot på det långsiktiga problemet har många lösningsförslag presenterats. Några förordar höjd pensionsålder och andra åtgärder för att öka antalet arbetade timmar. Andra bygger på egenfinansiering av välfärdstjänster eller effektivisering av sektorn. Somliga menar att effektiviteten i produktionen av välfärden skulle vara högre om verksamheten bedrevs på en konkurrensutsatt marknad. Allt fler kommuner och landsting lägger över driften av verksamheten till privata anordnare, både via upphandling och vård- eller kundval. För kommunal verksamhet har andelen timmar som produceras av andra utförare ökat från 7 procent år 2002 till 12 procent år 2010. Inom hälso- och sjukvård utförs en tiondel av alla arbetstimmar i privat regi. Skälen är olika. Huvudsyftet med valfrihetsreformerna är främst att öka valmöjligheten för medborgarna och att verksamheterna ska konkurrera med kvalitet. Detta tyder kanske på att problemet med den långsiktiga finansieringen ännu inte är en verklighet för sektorn som fortfarande i stor utsträckning prioriterar ökad kvalitet framför minskade kostnader.

8 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Samhällsekonomin Den svenska ekonomin är nu inne i en mycket stark tillväxtfas. bnp växte förra året med 5,5 procent och i år beräknas tillväxten bli nästan lika hög (4,8 procent). Man får gå tillbaka till 1960-talet för att finna två på varandra följande år med så höga tillväxttal. Trots den snabba återhämtningen är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet fortfarande lågt. Därmed finns förutsättningar för fortsatt höga tillväxttal, växande sysselsättning och lägre arbetslöshet. Sverige delar inte de problem som många andra länder har. De offentliga finanserna är i god ordning, hushållens ekonomi är stark och banksektorn har inte haft några större lik i garderoben. Tvärtom visar Sverige styrka där åtskilliga andra länder visar svaghet.

God fart i världsekonomin trots obalanser och oro Sedan årsskiftet har det varit stor dramatik i världen. Uppror i Nordafrika som har resulterat i såväl flyktingströmmar som kraftigt höjda oljepriser. Den 11 mars i år inträffande den stora jordbävningen och tsunamin med ett kärnkraftshaveri som följd i Japan. Förutom de fruktansvärda mänskliga konsekvenserna i form av spillda människoliv och förstörelse får det även konsekvenser för främst den japanska ekonomin. Den allmänna bedömningen är dock att världsekonomin påverkas relativt lite. Många stenar och kurviga vägar kan göra färden för världsekonomin mindre rask, men bedömningen är att vi för närvarande befinner oss i en uthållig återhämtning och att det blir några år med bra tillväxt i världen. Världens bnp växer med runt 4,5 procent per år. Tillväxten för Sveriges exportmarknader blir emellertid lägre, knappt 3 procent (tabell 2).

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 9

1. Samhällsekonomin

Tabell 2 • BNP-tillväxt i omvärlden åren 2009–2011 Procentuell förändring

Förutsättningarna för den svenska exporten är relativt goda de närmaste åren, då BNP växer med närmare 3 procent på vår exportmarknad. Tillväxten i världen är dock högre.

2009

2010

2011

2012

USA EU Kina Världen Exportvägd BNP*

–2,6 –4,2 9,2 –0,5 –3,3

2,8 1,9 10,3 5,0 2,7

3,2 2 9,2 4,5 2,9

3,1 1,8 9,0 4,5 2,8

Sverige

–5,3

5,5

4,8

3,5

*bnp -utvecklingen i ett antal länder viktade med deras respektive betydelse som mottagare av svensk export. Källor: Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Efter en kortare avmattningsperiod hösten 2010 har världshandeln återigen stärkts. Motor i världshandeln har under senare år varit tillväxtländerna. Den snabba tillväxten i Asiens tillväxtekonomier har redan tidigare varit en bidragande orsak till prisuppgången på råvaror och energi. Kina har liksom flera andra tillväxtekonomier problem med hög inflation och överhettning. För att komma till rätta med problemen har den kinesiska regeringen infört restriktioner på kreditmarknaden och höjt räntan fyra gånger sedan 2009. Syftet har varit att dämpa den alltför höga efterfrågan och investeringstakten och målet för landets önskade tillväxt har sänkts från 7,5 till 7 procent. En viss nödvändig dämpning av den överhettade ekonomin kommer troligen att ske men vår bedömning är att tillväxten ändå kommer vara betydande. Obalans i handeln mellan Kina och USA De asiatiska tillväxtländernas export har volymmässigt tredubblats sedan sekelskiftet. Kina har nu stora handelsöverskott trots att även importen ökat kraftigt under denna tid. Detta har medfört att kritik framförts främst av usa som sett att den ”orimligt” svaga kinesiska valutan bidragit till Kinas stora exportöverskott och till att usa i sin tur har ett stort bytesbalansunderskott. En starkare kinesisk valuta skulle kunna minska problemet med inflationsimpulserna från råvaru- och oljepriser och även minska sparandeobalanserna samt missnöjet från omvärlden. Diagram 2 • Världshandelns exportvolymtillväxt Index, januari 2000 = 100 350

USA

300

Total export

Sedan millenniumskiftet har världens export ökat med ca 70 procent. Tillväxtländerna i Asien har ökat sin export med över 300 procent, medan den amerikanska exporten ökat med 50 procent under samma period.

Index

250 200 150 100 50 Jan -00 Jan -01 Jan -02 Jan -03 Jan -04 Jan -05 Jan -06 Jan -07 Jan -08 Jan -09 Jan -10 Jan -11

Källa: The Netherland’s Bureau for Economic Policy Analysis (CBP).

10 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Asien

1. Samhällsekonomin

I usa ser det ut som återhämtningen kommit igång, även om den är ovanligt svag i ett historiskt perspektiv. Företagsbarometrarna är positiva och sysselsättningen har börjat öka. Fjärde kvartalet 2010 ökade bnp med drygt 3 procent i årstakt. En påtaglig avmattning till 1,8 procents bnp-tillväxt kunde dock noteras för det första kvartalet 2011. Hushållen är mindre positiva än företagen som stimuleras av stark tillväxt utanför usa, i synnerhet i Asien. Det finns kvarvarande problem efter finanskrisen, dels har bostadsmarknaderna ännu inte stabiliserats och dels är arbetslösheten fortfarande hög. Hittills har de amerikanska hushållen reagerat på detta genom att öka sparandet, även om konsumtionen växer i ganska god takt. Därtill kommer den besvärliga budgetsituationen, vilken framöver säkert kan komma att resultera i såväl nedskärningar som skattehöjningar. Den amerikanska administrationens oförmåga att ta tag i budgetproblemet riskerar att försämra den amerikanska kreditvärdigheten. usa har kunnat leva med stora obalanser (såväl budgetunderskott som bytesbalansunderskott) under lång tid vilket gör det svårt att bedöma när den nödvändiga anpassningen verkligen startar. Det kan tyckas märkligt att världens rikaste land har ett stort behov av att låna från den fattigare omvärlden, det vore inte orimligt att usa går från att vara nettoimportör till nettoexportör. En omläggning av politiken i Kina skulle kunna betyda att sparandeobalanser i världen minskar och att nettoexporten framöver kan bidra till den amerikanska ekonomins tillväxt. Tudelat Europa: Full fart i nord, skuldproblem i söder I Europa är bilden tudelad. Den tyska ekonomin och länderna i norra Europa har rejäl fart i återhämtningen efter den djupa konjunktursvackan. Den positiva utvecklingen för tillväxtländerna har satt fart på Europas export. Särskilt Tyskland, Holland, Finland och Sverige uppvisar en god fart på exporten. Den starka återhämtningen i de nordliga emu-länderna och tilltagande inflation på grund av stigande råvarupriser har bidragit till att ecb genomförde en höjning av styrräntan till 1,5 procent i april. Det var den första höjningen på över två år. I södra Europa brottas skuldsatta länder såsom Portugal, Grekland och Spanien med stora problem. Tillväxten är svag och arbetslösheten hög. Räntorna har stigit kraftigt på dessa länders statsobligationer och här finns stora risker för att finansproblemen tilltar. Det är dock inte enkelt att balansera den europeiska unionens räntepolitik. Behov av en låg ränta för att stötta de svaga ekonomierna med stora skulder ska vägas mot att inflationsimpulserna i det starkt växande norra Europa behöver dämpas. De finansiella marknaderna kan också komma med obehagliga överraskningar. Bankerna är starkt globaliserade och en stor del av utlåningen till Grekland, Spanien och Portugal kommer från de tyska och franska bankerna. Ökande mat- och oljepriser kan ställa till det En annan risk för världsekonomins stabilitet är den kraftiga prisuppgång som skett de senaste åren på råvaror, särskilt då metaller, livsmedel och jordbruksråvaror . Det är i huvudsak väderlek och naturkatastrofer som ligger bakom

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 11

1. Samhällsekonomin

prishöjningarna på livsmedel. De starka prisuppgångarna på metaller och olja beror både på en mycket stark efterfrågetillväxt i länder som Kina med flera och på att utbudssituationen är ansträngd. Den snabba och kraftiga konjunkturnedgången i finanskrisens spår innebar att många planerade gruvprojekt lades på is, vilket i kombination med långa ledtider, innebär ett fortsatt ansträngt utbudsläge med risk för ihållande höga metallpriser. Råvaru- och i synnerhet livsmedelspriserna har mycket större betydelse för de så kallade tillväxtländernas ekonomi än för västvärldens ekonomier. En stor del av konsumtionen i dessa länder är livsmedel och en stor del av produktionsfaktorerna är råvaror. De höga matpriserna är en av faktorerna bakom oron i Nordafrika och Mellanöstern, vilket i sin tur lett till en kraftig uppgång av oljepriset. Eftersom energiråvaror, åtminstone på kort sikt, är förhållandevis svåra att ersätta i såväl produktion som konsumtion har stigande oljepriser en hämmande inverkan på bnp-tillväxten vid sidan av den inflationsimpuls som det ger. Den vanliga uppfattningen är att oljeprishöjningar har mindre betydelse i dag jämfört med på 1970-talet, då oljeprischockerna ledde till en omfattande recession, eftersom oljeberoendet i industriländerna har minskat betydligt under de senaste decennierna.

Svensk ekonomi visar fortsatt styrka De flesta kurvor pekar uppåt Den finansiella oron hösten 2008 och den därpå följande internationella konjunkturnedgången drabbade olika delar av den svenska ekonomin olika hårt. Verksamheter som tillverkningsindustri och byggnadsindustri med starka band till utvecklingen av export respektive investeringar drabbades av naturliga skäl särskilt hårt. Även delar av den privata tjänstesektorn, som partihandeln och transportsektorn, tvingades till betydande produktionsneddragningar. Verksamheten i banker, försäkringsbolag, staten, kommunerna och landstingen påverkades däremot i ringa grad. De branscher som minskade sin verksamhet mest vinterhalvåret 2008/2009 är också de verksamheter som expanderat mest 2010. Industrin vars produkDiagram 3 • Näringslivets produktion 2008–2011

Index

Index, första kvartalet 2008 = 100

Samtliga branscher har nu återhämtat det fall som skett. Produktionen i byggsektorn beräknas fortsätta öka i snabb takt medan tillväxten i industrin efterhand dämpas något.

110

Övrigt näringsliv

105

Byggsektor

100

Industri

95 90 85 80 75 2008:1

2008:3

2009:1

2009:3

2010:1

2010:3

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

12 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2011:1

2011:3

1. Samhällsekonomin

Tabell 3 • Försörjningsbalans, åren 2009–2012 Procentuell förändring

Hushållens konsumtion Offentlig konsumtion Stat Kommuner Fasta bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar** Export Import BNP

2009

2010

2011*

2012*

–0,4 1,7 1,2 1,9 –16,3 –1,5 –13,4 –13,7 –5,3

3,5 2,6 4,7 1,9 6,3 2,1 10,7 12,7 5,5

3,6 1,1 0,8 1,2 10,0 –0,2 11,2 9,9 4,8

4,2 0,8 0,0 1,1 11,0 0,3 5,5 8,7 3,5

Tillväxten blir hög också i år. Utvecklingen av såväl exporten som investeringarna beräknas bli fortsatt mycket stark.

*Avser kalenderkorrigerade värden. **Bidrag till bnp-tillväxten, procentenheter. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

tion föll med mer än 20 procent har 2010 ökat produktionen i ungefär samma grad och beräknas idag vara tillbaka på samma produktionsnivå som i början av 2008, det vill säga före fallet (diagram 3). Alla större branscher har därmed återhämtat tidigare produktionsbortfall. Den starka utvecklingen inom industrin och byggnadssektorn kan återföras på en kraftig tillväxt av export och investeringar. Även hushållens konsumtionsutgifter ökade påtagligt 2010 (tabell 3). Den statistik som inkommit för de första månaderna i år ger intryck av en fortsatt expansion. Inte minst uppgifterna kring exporten och industriproduktionen pekar tydligt uppåt. Också de svar som företagen lämnat på frågor kring efterfrågeläge och framtida produktion är synnerligen positiva. Konjunkturinstitutets konfidensindikator för de svenska företagen nådde högstanivå under första kvartalet i år. Mot den bakgrunden är det rimligt att räkna med en relativt hög tillväxt också under kommande halvår. Tillväxten bärs framöver i ökad grad av inhemsk efterfrågan Industrins starka produktionstillväxt sammanhänger med en ytterligt snabb återhämtning av svensk export. Den svenska exportens ned- och uppgång överensstämmer i allt väsentligt med världshandelns utveckling under motsvarande tid (diagram 2). Även om tillväxten i omvärlden inte når samma höjder som den svenska ekonomin kommer svensk export att utvecklas ytterligt starkt också 2011. Den starkare kronan bidrar dock till att dämpa exportföretagens lönsamhet. Efterhand drar detta ner exporttillväxten. Även om exporten haft stor inverkan på industrins produktion och därigenom också på bnp så har bnp i huvudsak följt utvecklingen av inhemsk efterfrågan, det vill säga summan av investeringar och konsumtion (diagram 4). Det beror på att importen till vårt land har utvecklats på ungefär samma sätt som exporten. Först ett stort fall och sedan en påtaglig uppgång (tabell 3). I och med att exporttillväxten dämpas ökar den inhemska efterfrågans betydelse som tillväxtmotor. Framförallt de fasta investeringarna, men även hushållens konsumtionsutgifter, ökar i mycket snabb takt i år och nästa år. Däremot ger inte lagrens utveckling samma positiva bidrag som i fjol.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 13

1. Samhällsekonomin

Diagram 4 • Exporten, inhemsk efterfrågan och BNP

Index

Index, första kvartalet 2008 = 100

Trots exportens stora betydelse för svensk ekonomi har BNP utvecklats på ungefär samma sätt som inhemsk efterfrågan. Förklaringen är att importen utvecklas på ungefär samma sätt som exporten.

110

BNP

105

Inhemsk efterfrågan

100

Export

95 90 85 80 75 2008:1

2008:3

2009:1

2009:3

2010:1

2010:3

2011:1

2011:3

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Renässans för bostadsbyggandet Under 2010 har investeringarna vänt upp efter fallet 2009. Framförallt har bostadsinvesteringarna ökat, men även investeringarna i många tjänsteföretag och i den offentliga sektorn har ökat. Inom industrin minskade däremot investeringarna ytterligare. De fasta investeringarna beräknas växa snabbt 2011 och 2012. Den snabba produktionstillväxten pressar upp kapacitetsutnyttjandet i företagen. Samtidigt har lönsamheten förbättrats. Den låga räntan gör förstås också sitt till. Inte minst industriinvesteringarna växer kraftigt framöver. Bostadsinvesteringarna har alltsedan den stora skattereformen i början av 1990-talet varit tillbakapressade. De finansiella problem som uppstått i flera andra länder till följd av överproduktion och prisras har inte märkts hos oss men även i vårt land föll bostadsinvesteringarna tillbaka i samband med den finansiella oron 2008–2009. Till skillnad från i många andra länder föll dock bostadsbyggandet tillbaka från en relativt låg nivå. Införandet av rotavdraget har senare bidragit till att påtagligt höja ombyggnadsinvesteringarna, men nyproduktionen av bostäder är alltjämt mycket låg. Vändningen på arbetsmarknaden, stigande hushållsinkomster och det låga ränteläget gör att nypDiagram 5 • Bostadsinvesteringar Procentuell förändring respektive tusental kronor per invånare i 2009 års priser 18

Procent

Bostadsinvesteringarna har alltsedan 1990-talets början varit relativt låga. Mot bakgrund av det omfattande fall som skedde 2008 och 2009 finns förutsättningar för en betydande uppgång

0 9 -10 6

-20

-30 -40

0 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

14 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Procentuell förändring (vänster) Bostadsinvesteringar per invånare (höger)

Tusental kronor

1. Samhällsekonomin

Tabell 4 • Hushållens inkomster och konsumtionsutgifter åren 2008–2015 Procentuell volymförändring

Disponibel inkomst Konsumtionsutgifter Sparande* Räntebetalningar* Reporänta december**

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

3,2 0,0 11,2 6,3 2,0

1,6 –0,4 12,9 3,0 0,25

1,4 3,5 10,8 2,6 1,25

3,7 3,6 10,8 3,9 2,25

3,3 4,2 10,0 5,2 3,25

2,6 3,8 9,0 6,6 4,0

2,8 3,5 8,4 7,0 4,0

2,5 2,8 8,1 7,1 4,0

Hushållens disponibla inkomster växer i snabb takt trots stigande ränteutgifter. Gradvis når räntebetalningarna upp i en nivå som motsvarar drygt 7 procent av hushållens disponibla inkomster.

*Procent av hushållens disponibla inkomster. **Procent. Källor: Statistiska centralbyrån, Riksbanken och Sveriges Kommuner och Landsting.

roduktionen av bostäder kommer att öka. Byggföretagens orderstockar har under senare tid påtagligt ökat och en betydande andel av byggföretagen räknar, enligt Konjunkturbarometern, med en fortsatt stigande orderstock. Vi utgår därför från en omfattande ökning av bostadsinvesteringarna framöver (diagram 5). Stigande räntor stoppar inte konsumtionen Hushållens disponibla inkomster har påverkats i relativt liten grad av konjunkturnedgången. Sammantaget steg hushållens inkomster cirka 1½ procent i reala termer såväl 2009 som 2010. Trots höjda räntor och ökade ränteutgifter beräknas hushållsinkomsterna stiga med så mycket som 3½ procent i år och nästa år (tabell 4). Den starka utvecklingen i år förklaras till betydande del av en fortsatt kraftig sysselsättningstillväxt. Nästa år väntas sysselsättningen inte öka lika mycket. Å andra sidan stärks då hushållens ekonomi av sänkta skatter. Vi har utgått från att hushållens inkomstskatter i form av bland annat jobbskatteavdrag och sänkt skatt för pensionärer, sammantaget sänks med drygt 18 miljarder kronor 20121. Det motsvarar 1 procent av hushållens nettoinkomster. Övergången från dagens låga ränteläge till högre och mer normala räntor bidrar till att hushållens nettoinkomster hålls tillbaka. Förra året motsvarade hushållens ränteutgifter endast 2,6 procent av de disponibla inkomsterna. Till nästa år beräknas dessa utgifter ha fördubblats. Därefter sker ytterligare en ökning med nästan lika mycket. Totalt sett reduceras nivån på hushållens nettoinkomster med 4,5 procent till följd av den uppgång som sker i hushållens ränteutgifter mellan 2010 och 2015. Men trots detta avbräck beräknas hushållens disponibla inkomster öka med närmare 16 procent i reala termer mellan 2010 och 2015. Som framgår i diagram 6 är hushållens sparande i utgångsläget mycket högt. Detta i kombination med en stark inkomstutveckling möjliggör påtagliga ökningar av hushållens konsumtionsutgifter. Men man kan också se det som att hushållen i dagsläget sparar delar av sina inkomster för att ha råd med ett högre ränteläge framöver. Räntelägets normalisering för automatiskt med sig en lägre och mer normal nivå på sparandet. Hursomhelst räknar vi med att den privata konsumtionen årligen växer med 3–4 procent under kommande år. Denna konsumtionstillväxt är snabbare än tillväxten i hushållens nettoinkomster varför sparandet gradvis reduceras. 1. Inklusive den höjda konsumtionsskatten på tobak och alkohol ger förändringen netto 16 miljarder kronor.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 15

1. Samhällsekonomin

Diagram 6 • Hushållens konsumtion och sparande åren 1994–2015 Procentuell förändring respektive procent av inkomst 14

Konsumtion

Sparkvot

Procent

8 6 4 2

Den starka inkomsttillväxten tillsammans med ett i utgångsläget mycket högt sparande ger utrymme för en kraftfull konsumtionstillväxt.

0 -2 1995

1997

1999

2001

2003 2005 2007 2009 2011

2013

2015

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ihållande förbättring på arbetsmarknaden I absoluta tal är antalet sysselsatta nu uppe i samma nivå som innan finanskrisen slog till 2008 (diagram 7). Arbetslösheten har också sjunkit markant sedan början av 2010 men är fortfarande betydligt högre än förra konjunkturtoppens siffra. Minskningen av arbetslösheten har hållits tillbaka av att antalet personer i arbetskraften ökat, bland annat tack vare de förändringar i arbetsmarknadens regelverk som genomförts sedan 2006. Arbetskraftsdeltagandet ökar också genom att fler väljer att söka arbete, och också får arbete, i stället för att studera när arbetskraftsefterfrågan blir större. Sysselsättningsgraden, antalet sysselsatta i förhållande till befolkningen, är ännu inte ikapp nivån 2008. Tillsammans med en växande befolkning innebär det att sysselsättningen kan fortsätta öka om nödvändig efterfrågan finns. Arbetsmarknadsreformerna kan också förväntas leda till att redan sysselsatta arbetar fler timmar. En rimlig slutsats är att det fortfarande finns ett betydande utrymme för ett ökat antal arbetade timmar. Diagram 7 • Sysselsättningsgrad och relativ arbetslöshet Andel av befolkningen respektive arbetskraften 16–64 år 20

Arbetskraften

Sysselsatta (vänster)

Antalet sysselsatta har ökat sedan mitten av 2010 och är nu lika stort som vid förra toppen. Samtidigt har arbetskraften vuxit varför arbetslösheten har långt kvar till tidigare bottnar.

Miljoner personer

4,6

4,4 4,2

4,0

3,8

3,6

3,4 3,2 3,0

6 4

Jan -99 Jan -01 Jan -03 Jan -05 Jan -07 Jan -09 Jan -11 Jan -00 Jan -02 Jan -04 Jan -06 Jan -08 Jan -10 Jan -98

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

16 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Procent av arbetskraften

5,0 4,8

Relativ arbetslöshet (höger)

1. Samhällsekonomin

Diagram 8 • BNP och arbetade timmar, säsongrensade värden åren 2008–2012 Index, första kvartalet 2008 = 100 110

Arbetade timmar

108

BNP

106

Index

104 102 100 98 96

Den snabbaste fasen i konjunkturåterhämtningen har passerats. Produktivitetstappet kommer bara delvis att återtas.

94 92 2008:1 2008:3 2009:1 2009:3

2010:1

2010:3

2011:1

2011:3

2012:1

2012:3

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Fortsatt hög efterfrågan men ökningstakten långsammare Indikatorer som antalet lediga platser, antalet varslade och konjunkturinstitutets konjunkturbarometer pekar mot fortsatt stark efterfrågan på arbetskraft det närmaste halvåret. Sammantaget ser vi framför oss både lediga arbetskraftsresurser och en fortsatt hög efterfrågan. Sysselsättningen kan därmed fortsätta växa, om än inte i samma höga takt som det senaste året. I diagram 8 redovisas bnp från kvartal ett 2008 och vår prognos för bnp-utvecklingen fram till 2012. I diagrammet redovisas också förändringen av antalet arbetade timmar. Det framgår tydligt hur krisen slog hårt mot produktionen under fjärde kvartalet 2008 och första kvartalet 2009 men att antalet arbetade timmar inte alls minskade i samma omfattning. Resultatet blev en mycket omfattande nedgång i produktiviteten som endast delvis tas tillbaka till och med 2012. Sett över hela perioden ökar produktionen med drygt 8 procent och arbetade timmar med 2 procent, en produktivitetsökning på endast 6 procent på 5 år. Nyckeltal för arbetsmarknaden på årsbasis framgår av tabell 5. Antalet arbetade timmar ökar med knappt 2 procent 2011, samma som föregående år. Nästa år förväntas ökningen bli hälften så stor. Arbetslösheten minskar från Tabell 5 • Nyckeltal för arbetsmarknaden åren 2008–2015 Procentuell förändring respektive procent

Arbetskraftsdeltagande* Sysselsatta Medelarbetstid**

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

80,7

80,2

80,8

81,3

81,7

82,1

82,5

82,7

0,9

–2,0

1,1

1,9

1,3

1,0

0,8

0,5

–0,6

0,8

–0,1

–0,2

0,0

–0,1 0,5

Arbetade timmar***

0,2

–2,6

1,9

1,0

0,8

Arbetslösa~

6,1

8,4

7,5

6,9

6,4

6,1

5,8

Timlön, NR Timlön, KL~~

4,4

2,8

1,1

3,5

3,7

3,9

4,0

4,3

3,4

2,5

2,7

3,1

3,5

3,8

4,0

Under konjunkturåterhämtningen växer antalet sysselsatta och arbetade timmar snabbare än när ekonomin befinner sig i balans. Ett ökat arbetskraftsdeltagande håller tillbaka nedgången i arbetslösheten.

*Procent av befolkningen 16–64 år. **Timmar per år, Nationlaräkenskaperna (NR). ***Kalenderkorrigerade. ~Procent av arbetskraften. ~~Konjunkturlönestatistiken (KL). Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 17

1. Samhällsekonomin

Tabell 6 • Sysselsättningen i olika delar av ekonomin åren 2010–2012 Tusental respektive procentuell förändring

Antal sysselsatta 2010

Sysselsättningen ökar mest i absoluta tal i privata tjänstenäringar och procentuellt i byggverksamheten.

Industri Byggverksamhet Privata tjänster Stat Kommuner Landsting Totalt

2010–2012, antal

648,2 307,3 2 039,2 230,4 790,3 257,8 4 523,1

2010–2012, procent –0,9 11,7 3,8 3,5 1,2 –0,9 3,2

–5,8 36,1 77,6 8,0 9,3 –2,2 145,6

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

8,4 procent 2010 till knappt 7 procent 2012, nedgången hålls tillbaka av att arbetskraften fortsätter att växa. Stark sysselsättningsökning i privata tjänster och byggverksamhet Totalt räknar vi med att antalet sysselsatta ökar med cirka 150 000 personer mellan 2010 och 2012 (tabell 6). De stora sysselsättningsökningarna i år och nästa år sker i privata tjänster och byggverksamhet. Även i kommunerna ökar antalet sysselsatta, plus 9 000 på två år medan sysselsättningen i landstingen minskar med ett par tusen personer. Vi antar att överföringen av sysselsatta till privat sektor, som finansieras av kommuner och landsting, sker i samma takt som sysselsättningsökningen i egenregin, andelen sysselsatta i egenregi blir därmed oförändrad. Kommunsysselsättning inte bara egen regi Antalet arbetade timmar i kommunernas egen regiverksamhet har legat på i stort sett oförändrad nivå sedan 2002, bortsett från upp- respektive nedgången i plusjobben (diagram 9). Samtidigt utförs alltmer kommunalt finansierad verksamhet av privata aktörer. Andelen timmar i privat regi har ökat från 7 procent 2002 till nästan 12 procent 2010. Vi räknar med att det totala antalet kommunalt finansierade timmar kommer att ha ökat med knappt 6 procent mellan 2002 och 2012. Diagram 9 • Kommunfinansierade arbetade timmar respektive timmar i egen regi

En växande andel av den kommunfinansierade sysselsättningen sker i privat regi. Antalet arbetade timmar har vuxit successivt ända sedan 1998.

116

Kommuner, totalt

114

112 110

6 5

Kommuner, egen regi (vänster)

108

106

104

102

100

-1

-2 -3

-4

92 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

18 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Procent

Index

Index, 1998 = 100 respektive årlig procentuell förändring

Kommuner, totalt Kommuner, egen regi (höger)

1. Samhällsekonomin

Diagram 10 • Landstingsfinansierade arbetade timmar respektive timmar i egen regi

116

Landsting, totalt

114

Landsting, egen regi

112 110

6 5

108

106

104

102

100

Procent

Index

Index, 1998 = 100 respektive årlig procentuell förändring

-1

Landsting, totalt

-2 -3

Landsting, egen regi

-4

92 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

I landstingen ökar inte andelen arbetade timmar i privat regi. Sammantaget över perioden är sysselsättningsförändringen marginell.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

I landstingen är kopplingen inte lika stark mellan ökad verksamhetsvolym och arbetade timmar som i kommunerna. Där har inte heller skett samma ökning av andelen verksamhet utförd av privata utförare (diagram 10). Andelen ligger i stort sett oförändrad på runt 10 procent. Vi räknar med att antalet timmar i landstingsfinansierad verksamhet ökar med runt 4 procent mellan 2002 och 2012, vilket alltså innebär en svag minskning från 2010. Mot balans 2015 På längre sikt spelar utbudet av arbetskraft snarare än efterfrågan en viktigare roll för sysselsättningsutvecklingen. Via lönebildningen anpassas lönenivåerna så att arbetsutbudet också resulterar i sysselsättning. Det är därför naturligt att vi bortom 2012 antar att arbetsmarknaden, och resten av ekonomin, rör sig mot jämvikt. På arbetsmarknaden betyder det att antalet arbetade timmar närmar sig den nivå (potentiella timmar) som är förenlig med det uppsatta målet om 2 procents inflation. Vi antar att denna nivå nås första kvartalet 2015. Vår bedömning är att arbetslösheten då uppgår till 5,8 procent ( jämviktsarbetslösheten) och arbetskraftsdeltagandet till 82,7 procent av befolkningen. Antalet arbetade timmar ökar med drygt 5 procent mellan 2010 och 2015 och antalet sysselsatta med knappt 260 000. Hur vägen dit ser ut för ett antal nyckelvariabler framgår av tabell 5. Av diagram 11 på sidan 20 framgår hur arbetade timmar och potentiella timmar förändras mellan år 1998 och 2015 enligt vår prognos. Skillnaden mellan kurvorna utgör det så kallade arbetsmarknadsgapet som markerar låg- respektive högkonjunktur.

Löneökningstakten normaliseras successivt Det svaga arbetsmarknadsläget har bidragit till att påtagligt dämpa löneutvecklingen. De löneavtal som slöts under 2010 innebar avtalade löneökningar på runt 1,7 procent per år och totala löneökningar på runt 2,5 procent. Den låga löneökningstakten var ett resultat av den höga arbetslösheten. I takt med att arbetsmarknaden förbättras och arbetslösheten minskar mot sin jäm-

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 19

1. Samhällsekonomin

Diagram 11 • Arbetsmarknadsgap – arbetade och potentiella timmar åren 1998–2015 Miljoner arbetade timmar respektive procent av potentiella timmar 2,0

Arbetsmarknadsgap (vänster)

12 10

1,9

Arbetade timmar (höger)

1,8

Arbetsmarknadsreformerna gör att de potentiella timmarna ökar mellan 3 och 4 procent mer fram till 2015 än vad som hade varit fallet utan reformer.

6 4

1,7

2 0

1,6

Miljarder timmar

Procent

Potentiella timmar

-2 1,5

-4 -6

1,4

-8 1998:1

2000:1

2002:1

2004:1

2006:1

2008:1

2010:1

2012:1

2014:1

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

viktsnivå närmar sig löneutvecklingen återigen den långsiktiga nivån som bestäms av näringslivets prisökningar och produktivitet. Det senaste årets ekonomiska återhämtning har inneburit att näringslivets produktivitet ökat mycket snabbt efter det fall som skedde 2008 och 2009. I fjol ökade produktiviteten i näringslivet (exklusive finans- och fastighetsförvaltning) med så mycket som 5,6 procent. Även i år och under kommande år beräknas produktiviteten öka snabbt – om än inte lika snabbt som i fjol. Den starka produktivitetstillväxten i kombination med en relativt måttlig löneutveckling innebär att företagens enhetsarbetskostnader, det vill säga arbetskraftskostnaderna per producerad enhet, kan hållas tillbaka. Därigenom kan företagens vinstläge återställas utan att större prishöjningar behöver vidtas. Den starkare kronan har bidragit till lägre importpriser vilket också dämpat inflationen. Under fjolåret minskade importpriserna med 1,5 procent. Bilden är dock splittrad. Priserna på livsmedel och energi har stigit mycket kraftigt. Vår bedömning är att dessa prishöjningar till viss del är tillfälliga och att den underliggande inflationen (kpif)2 kommer att hålla sig fortsatt under 2 procent (tabell 7). Politikens arbetsmarknadseffekter Regeringen har sedan 2006 genomfört ett antal förändringar som syftat till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det gäller införandet av jobbskatteavdraget, förändringar i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen, sänkta socialavgifter, ändrade skiktgränser i skatteskalan med mera. Dessa förändringar påverkar arbetskraftsdeltagandet, sysselsättning, medelarbetstider och arbetslöshet på olika sätt. Sammantaget gör regeringen bedömningen att antalet arbetade timmar långsiktigt ökar med 5,7 procent jämfört med en utveckling utan reformer och att jäm-

20 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

viktsarbetslösheten sjunker med 1,4 procent till 5 procent. Det är stora effekter som härletts från den senaste forskningen inom området. Icke desto mindre är osäkerheten i skattningarna stor. Vår prognos innebär en försiktigare bedömning. Jämviktsarbetslösheten sjunker till 5,8 procent och effekten på antalet arbetade timmar är drygt 2 procentenheter lägre än regeringens skattning. För hela kommunsektorn kan den skillnaden motsvara skatteintäkter på i storleksordningen 5 miljarder kronor 2015.

1. Samhällsekonomin

Diagram 12 • Arbetsmarknadsgap och löneökningar åren 2001–2015 Procent respektive procentuell förändring 2

-1

-2

-3

-4

Arbetsmarknadsgap (vänster) MI timlön (höger)

Procent

NR timlön

-5 Jan -01

Det stora negativa arbetsmarknadsgapet har snabbt pressat ner löneökningarna till låga nivåer. De närmaste åren sker en successiv ökning från drygt 2 procent till upp mot 4 procent när arbetsmarknaden är i balans.

-1 Jan -03

Jan -05

Jan -07

Jan -09

Jan -11

Jan -13

Jan -15

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Stigande räntor framöver gör att konsumentpriserna (kpi) ökar betydligt mer än kpif. Vår bedömning är att Riksbanken höjer styrräntan med ungeTabell 7 • Näringslivets priser och löner åren 2008–2015 Procentuell förändring

Lön (inkl sociala avgifter) Produktivitet* Enhetsarbetskostnad* Förädlingsvärdespris KPIF KPI

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

4,6 –2,8 7,6 3,1 2,7 3,4

1,9 –5,2 7,5 1,8 1,7 –0,5

–0,3 5,6 –5,6 1,0 2,0 1,2

3,1 4,2 –1,0 0,2 1,5 2,8

4,0 3,2 0,8 1,2 1,7 2,5

3,7 3,2 0,5 0,6 1,8 2,4

3,9 3,2 0,7 0,8 1,9 2,2

4,0 3,2 0,8 1,0 2,0 2,1

*Näringslivet exklusive finans- och fastighetsförvaltning. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

fär en procentenhet per år. I slutet av 2013 antas reporäntan nå 4,0 procent (tabell 7). Denna utveckling parallellt med höjda långräntor drar upp hushållens räntekostnader och därmed kpi. Inflationstakten, beräknad med kpi, beräknas fortsättningsvis överstiga 2 procent.

Stark real ökning av skatteunderlaget men återhållen intäktsökning Den utveckling av ekonomin som beskrivits i tidigare avsnitt är avgörande för skatteunderlagets reala utveckling. Svag real utveckling i samband med lågkonjunkturerna 2002–2003 och 2008–2009 har följts av stark ökning av skatteunderlaget från 2005 respektive 2011. I diagram 13 kan vi se att de kraftigare uppgångarna till stor del sammanfaller med snabb ökning av antalet arbetade timmar. Därutöver påverkas det reala skatteunderlaget av den reala förändringen av hushållens olika transfereringsinkomster mm. Från och med i år räknar vi med att skatteunderlaget växer realt med 1,5 procent per år till och med 2015. 2. KPIF avser KPI med fast bostadsränta.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 21

1. Samhällsekonomin

Diagram 13 • Real utveckling av skatteunderlag, totala intäkter samt från och med 2013 inklusive och exklusive uppräkning av statsbidrag

Index

Index 2002 = 100 120

Totala intäkter med oförändrade statsbidrag

115

Totala intäkter

110

Skatteunderlag

105

Trots att den reala skatteunderlagstillväxten är god 2011-2012 ökar de totala intäkterna endast svagt. Det beror på utfasningen av det tillfälliga konjunkturstödet.

100

95 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källa: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

De totala intäkterna för kommuner och landsting påverkas också av ändrade skattesatser och statsbidragens förändring, vilka bidragit till både att utjämna intäkterna över tiden och att höja nivån. Med nominellt oförändrade statsbidrag kommer nivåhöjningen att ebba ut. Den nominella skatteunderlagstillväxten växlar upp Eftersom kommunernas och landstingens skatteintäkter är nominella är både timlöner och andra priser viktiga för hur stora de faktiska intäkterna blir. En svag timlöneökning 2010 (som den uppmäts i nationalräkenskaperna) bidrog till en mycket låg nominell ökning av skatteunderlaget (diagram 1 på sidan 7). Successivt högre timlöneökningar och hygglig sysselsättningsuppgång leder till att det nominella skatteunderlaget ökar med drygt 4 procent per år de kommande åren, av vilket 2,5–3 procent går åt till prisökningar. De senaste åren har skatteunderlaget hållits tillbaka av stora höjningar av grundavdragen. Staten brukar kompensera kommuner och landsting för direkta effekter på skatteintäkterna av ändringar i skattelagstiftningen genom motsvarande höjning/sänkning av de generella statsbidragen. Därför har den underliggande skatteunderlagstillväxten (den faktiska tillväxten exklusive effekter av regeländringar) större betydelse för kommunernas och landstingens ekonomi än den faktiska. Grundavdragshöjningarna har påverkat den faktiska, men inte den underliggande, skatteunderlagstillväxten. Från och med i år ligger den underliggande skatteunderlagstillväxten på ”normal” takt (tabell 8).

Tabell 8 • Skatteunderlagstillväxt enligt olika definitioner Årlig procentuell förändring

Skatteunderlaget beräknas fortsätta växa i relativt god takt de närmaste åren, men realt sett avtar ökningstakten på grund av att priser och löner väntas stiga snabbare.

2005–2008 2009 Faktisk skatteunderlagstillväxt Underliggande skatteunderlagstillväxt Real skatteunderlagstillväxt Källa: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

22 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

5,1 5,0 2,1

1,3 1,6 0,3

2010

2011

2011–2015

2,1 2,8 0,7

2,8 4,2 2,2

4,2 4,2 1,5

1. Samhällsekonomin

Överskott i de offentliga finanserna i år Den offentliga sektorn har klarat den ekonomiska krisen bra. Det blev inte nödvändigt med stora nedskärningar som under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. Tack vare den offentliga sektorns överskott på drygt två procent av bnp, när krisen bröt ut 2008, kunde det i stället bedrivas en expansiv finanspolitik. Trots den expansiva politiken stannade underskotten i det finansiella sparandet på 0,9 procent av bnp 2009 och 0,3 procent 2010. Den kraftiga ekonomiska återhämtningen som vi nu ser innebär att vi räknar med att den offentliga sektorn kommer att uppvisa ett mindre överskott redan i år. Förbättringen begränsas av skattesänkningar, både i år och nästa år. År 2015, då ekonomin förväntas befinna sig i jämvikt, beräknas överskotten uppgå till 1,7 procent av bnp (tabell 9). Tabell 9 • Den offentliga sektorns finanser, åren 2009–2015 Procent av BNP

Inkomster varav skatter o avgifter Utgifter Hushållstransfereringar Övriga transfereringar Konsumtion Investeringar Ränteutgifter Finansiellt sparande Maastrichtskuld

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

52,2 46,7 53,2 17,6 3,2 27,8 3,4 1,2 -0,9 42,8

50,8 45,6 51,1 16,4 3,2 27,2 3,3 1,0 -0,3 39,8

49,9 44,9 49,6 15,6 3,1 26,7 2,9 1,3 0,3 37,3

49,9 44,4 48,8 15,2 3,1 26,3 2,8 1,5 0,6 35,7

49,6 44,4 48,6 15,0 3,1 26,2 2,7 1,7 0,9 34,0

49,6 44,4 48,1 14,7 3,0 26,1 2,6 1,6 1,5 31,8

49,5 44,4 47,8 14,5 3,0 26,1 2,6 1,5 1,7 29,5

Den ekonomiska återhämtningen stärker de offentliga finanserna.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

I år stimuleras ekonomin av skattesänkningar till pensionärer. Även nästa år antar vi att ekonomin stimuleras av skattesänkningar. Vi räknar med att regeringen inför följande, tidigare aviserade, skattelättnader för hushållen: femte steget i jobbskatteavdraget, höjd skiktgräns för statlig skatt, ytterligare sänkt skatt för pensionärer, sänkt särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, nedsatt förmånsvärde för vissa miljöbilar samt förenklad expertskatt. Vi har även antagit att de av regeringen aviserade höjningarna av alkohol- och tobaksskatt träder i kraft 2012. Regelförändringarna innebär drygt 16 miljarder kronor i lägre inkomster för offentlig sektor, samtidigt som sänkningen av de direkta skatterna är en inkomstförstärkning för hushållen. Den förda politiken leder också till stora indirekta effekter. Jobbskatteavdraget, förändringar i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen m.m. bedöms öka sysselsättningen och begränsa arbetslösheten (se faktaruta ”Politikens arbetsmarknadseffekter”, sidan 20). Det stärker de offentliga finanserna genom starkare skatteunderlag och lägre kostnader för arbetslösheten. Större inkomster efter skatt för hushållen innebär också ökad hushållskonsumtion och därmed ökade momsintäkter för staten. Sammantaget faller skattekvoten (skatter och avgifter i relation till bnp) i år och nästa år. Därefter förväntas den vara oförändrad kalkylperioden ut.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 23

1. Samhällsekonomin

Överskottsmålet uppfylls även med ökad kommunal konsumtion Vi har räknat med att den kommunala konsumtionen fr.o.m. 2013 följer en historisk trend på drygt en procent utöver de demografiskt betingade kraven på verksamheten. Totalt ökar den kommunala konsumtionsvolymen med i genomsnitt 1,5 procent per år under perioden 2010–2015. Till följd av den starka bnp-tillväxten minskar ändå den offentliga konsumtionen och investeringarna i relation till bnp. Att ränteutgifterna blir högre framöver som andel av bnp beror på stigande marknadsräntor. Utgifterna som andel av bnp minskar mer än inkomsterna. Det leder till en gradvis förbättring av det offentliga sparandet. Ökningen av bnp i kombination med allt större finansiella överskott ger en gynnsam utveckling av Sveriges skuldkvot (skuld i relation till bnp). Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld mätt enligt eu:s definition, den så kallade Maastrichtskulden, var redan föregående år långt under eu:s referensvärde på 60 procent av bnp. Sverige hade då en Maastrichtskuld på knappt 40 procent av bnp medan genomsnittet i eu var cirka 80 procent. Fram till 2015 beräknas skuldkvoten för Sverige minska med ytterligare 10 procentenheter. Överskottet i de offentliga finanserna 2015 på 1,7 procent av bnp kan tolkas som att det finns en säkerhetsmarginal till regeringens sparmål på en procent av bnp i genomsnitt över en konjunkturcykel. Det innebär att både vår antagna konsumtionsökning i kommunsektorn och regeringens reformer med marginal ryms inom ramen för överskottsmålet. Kostnadsökningen i kommunsektorn ryms visserligen inom överskottsmålet för offentlig sektor, men leder till ett successivt försämrat sparande i kommunsektorn. I vår huvudkalkyl har vi antagit att statsbidragen till sektorn ökar i takt med skatteunderlaget från och med 2013. Trots det förväntas underskottet bli 0,6 procent av bnp 2015, samtidigt som statens överskott uppgår till drygt 2 procent av bnp. Skulle vi i stället utgå från att antagande om nominellt oförändrade statsbidrag innebär det betydligt större underskott för kommunsektorn och motsvarande bättre sparande för staten. I diagram 14 visas hur det offentliga sparandet fördelar sig mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Diagram 14 • Finansiellt sparande i offentlig sektor åren 2007–2015

Statens finanser är konjunkturkänsliga. De försämrades snabbt i samband med krisen men återhämtar sig nu också ordentligt. Kommunsektorn däremot visar från och med nästa år successivt ökade underskott.

Procent

Procent av BNP 2,5

Ålderspensionssystem

2,0

Kommunsektor

1,5

Stat

1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

24 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Aktuella frågor Välfärd i förändring I detta kapitel belyser vi frågor som är aktuella. En fråga, som vi även behandlar i kommun- och landstingskapitlen är den stora förändring som sker i sektorn där allt fler tjänster utförs av andra anordnare. Nedan redovisas denna förändring från ett annat perspektiv. Vi gör i kapitlet en kortfattad beskrivning av vad Utjämningskommittén.08 kommit fram till. Slutligen tar vi upp den ständigt aktuella frågan om välfärdens långsiktiga finansiering. Vinster för privata företag? Det pågår flera diskussioner om hur stor vinst privata företag inom vård-, skol- och omsorgsverksamhet gör, och vad det i sådana fall beror på? I detta kapitel ska denna fråga belysas. Vinst kan mätas som avkastning på insatt kapital eller som rörelsemarginal (årets resultat före skatt och räntekostnader). Vinsten för företag inom branscherna vård, skola och omsorg, mätt både i form av avkastning på totalt kapital och som rörelsemarginal, var något högre än inom näringslivet totalt sett år 2007 och 2008 (tabell 10).3 Teoretiskt sett beror ersättningsnivån på hur stor risken är att det insatta kapitalet går förlorat. Ju större risk som finns i en bransch desto högre krav på ersättning. Rimligen borde risken i de kommunala branscherna vara lägre än den är i näringslivet i genomsnitt. Företagen inom vård, skola och omsorgsbranscherna har dock lyckats få något högre avkastning än genomsnittet i näringslivet. Detta är emellertid inget att förvånas över. Vinstnivån är vanligen hög inom nyetablerade marknader, framför allt när utvecklingen in3. En genomgång av årsredovisningarna för 16 slumpmässigt utvalda företag inom samma branscher år 2009 visar dessa en rörelsemarginal på 7,4 procent. Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 25

2. Aktuella frågor

Tabell 10 • Vinst och rörelsemarginal för privata företag inom vård, skola och omsorg åren 2007 och 2008 Procent

Bransch

2008 Avkastning på Rörelsetotalt kapital marginal

Utbildning Hälso- o sjukvård Omsorg Totalt bransch Hela näringslivet

12,3 12,1 11,0 11,9 9,0

6,7 10,9 6,9 8,6 6,4

2007 Avkastning på Rörelsetotalt kapital marginal 14,4 17,2 12,8 16,0 9,8

7,0 11,2 7,9 9,2 8,0

Källa Statistiska centralbyrån.

nebär att man lämnar en monopolsituation. Upphandlarna är ovana, det har inte etablerats några tydliga marknadspriser etc. Fler och fler företag etablerar sig snabbt inom dessa branscher. Allt fler av antalet timmar som utförs inom välfärdsområdet utförs av andra anordnare. Sedan år 2002 har andelen inom de kommunala verksamheterna ökat från sju till nästan 12 procent och inom hälso- och sjukvårdsområdet utförs en tiondel av alla arbetade timmar hos andra utförare än landstingen. Sedan införandet av vårdval i primärvården i början av 2010 har antalet företag ökat med 239 stycken, eller 23 procent. Ökningen kan nästan uteslutande hänföras till privata vårdgivare. Totalt sett drivs två tredjedelar av de privata vårdmottagningarna av små företag, det vill säga företag med färre än 50 anställda. Tre stora företag äger omkring en tredjedel av de vårdmottagningar som bedrivs i privat regi. Allt fler företag köps upp Dagens vinst säger inte allt om möjligheten att tjäna pengar. Det handlar också om att bygga upp värden. Om företagen investerar mycket och därmed har höga avskrivningskostnader kan värdet och därmed framtida vinster öka vid försäljning, vinsten under den period företaget byggs upp blir dock lägre. Det finns liksom inom övrigt näringsliv metoder för att minska den redovisade vinsten. En metod är aktieägarlån mot en hög ränta. I stället för att ägarna ger ett kapitaltillskott med utdelningskrav, konstrueras det som ett lån och räntan kan sättas på vald nivå. Även icke vinstdrivande föreningar eller stiftelser kan ha olika metoder för att ta ut pengar från verksamheten. En av de stiftelser vi tittat på har haft personalen anställd i ett bemanningsföretag, som är ett aktiebolag, och hyrt in de anställda från aktiebolaget. Detta gör att det är svårt att se vad som är rättvisande vinst. En ytterligare försvårande omständighet när vinstmarginalen ska analyseras är att det genomförts ett stort antal företagsförvärv och ombildningar i branschen under de senaste åren. Flera av de stora vård- och skolföretagen ägs numera av riskkapitalbolag. Något som dessutom gör resultaten svårbedömda är att många företag även verkar inom andra segment, där intäkterna bara till viss del kommer från kommuner och landsting, vilket gör det svårt att analysera vinsten

26 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Aktuella frågor

enbart för de delar av företagen som bedriver kommunalt finansierad verksamhet inom vård-, skol- och omsorgsbranscherna. Vilka förutsättningar de privata företagen har beror på hur priset för ett uppdrag fastställs. Vid en upphandling enligt lou (lagen om offentlig upphandling) är priset ofta en följd av de offerter som lämnats och den tyngd upphandlaren tillmätt prisaspekten. Många av de upphandlingar som gjorts på senare år har dock baserat sig på ett förutbestämt pris, sedan har leverantörerna fått konkurrera med kvalitet. Tillämpas lov (lagen om valfrihetssystem) fastställs ersättningsnivån på olika sätt och härigenom blir resultaten olika. I de allra flesta fall har kommunerna eller landstingen utgått från sina historiska kostnader, utan att verksamheten effektiviserats. Det innebär att vinst från en möjlig effektivisering tillfaller utföraren. I många kommuner och landsting har detta skett fullt medvetet. Målet har inte varit att rationalisera verksamheten utan att öka valfriheten för medborgarna. Möjligheten att rationalisera har setts som en morot för att locka fram nya utförare. Vid en genomgång av de ersättningar som olika kommuner ger olika anordnare visar det sig att det finns stora skillnader. Ersättningen i en kommun kan vara i stort sett dubbelt så hög som i en annan för nästan samma tjänst. Vinster för medborgaren? Resultat av olika intervjuundersökningar tyder på att kvaliteten i stort sett är oförändrad eller har förbättrats sedan valfrihetssystem införts. Kvalitetsförbättringen gäller i första hand den upplevda kvaliteten som till exempel bemötande. Generellt sett kan sägas att personaltätheten inom många av de verksamheter som bedrivs av fristående anordnare är lägre än inom kommunala motsvarande verksamheter. Historiskt sett har det varit fler barn per årsarbetare i fristående förskolor men andelen har jämnat ut sig och år 2009 var den densamma. Inom skolområdet kan noteras att de fristående anordnarna har en lägre andel utbildade lärare. Trots detta är en något högre andel av föräldrarna i fristående förskolor nöjda med verksamheten och betygen hos fristående anordnare av skolor är något högre. Ökad konkurrens mellan skolor tycks dock ha lett till viss betygsinflation 4. I synnerhet inom gymnasieskolorna är denna tendens tydlig. Ökad valfrihet, men vill man byta?

En tanke med systemen för barnomsorgspeng, skolpeng och lov har varit att den som inte är nöjd med kvalitet och service så ska kunna byta förskola, skola, äldreboende eller hemtjänstföretag. De anordnare som inte levererar tillräckligt god kvalitet slås på detta sätt ut ur marknaden. Dock kan det visa sig att ”kostnaden” för att byta i form av minskad kontinuitet för barn eller gamla kan göra att man ändå stannar kvar. Kvaliteten är kanske inte tillräckligt dålig för att det ska vara värt att utsätta barnet eller den gamle föräldern för ett byte. Många väljer också förskola, skola eller vårdcentral efter närhetsprincipen, det innebär att man kanske väljer att inte byta för att alternativet ligger för långt bort. Det är därför viktigt att kommunerna inte bara förlitar sig på 4. Docent Jonas Vlachos i en rapport som skrivits på uppdrag av Konkurrensverket 2011.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 27

2. Aktuella frågor

marknadskrafterna utan också utövar tillsyn och lyssnar på synpunkter från brukarna. Många leverantörer leder till större konkurrens och större valmöjlighet för konsumenten. Många leverantörer innebär dock också att det blir svårare att genomföra kontroll och uppföljning av verksamheten från kommunen/ landstinget. Totalt sett kan noteras att inget tyder på att brukarna förlorat på reformerna. Med tanke på att något fler anser sig vara nöjda med servicen är resultatet snarare att brukarna tjänat något. Vinster för kommunerna? Hur ser då resultatet ut för kommunerna? Studier visar att kundvalsmodeller inom hemtjänsten inte varit kostnadsdrivande. Utrymmet för effektivitetsvinster vid konkurrensutsättning beror på hur väl den offentliga verksamheten skötts i utgångsläget. För verksamheter som inte tidigare har upphandlats i konkurrens har arbetet med att formulera förutsättningarna för upphandlingen i många fall gett insikter som har kunnat ligga till grund för en omprövning av verksamheten (servicenivå etc). Kommuner med all verksamhet i egen regi innan kundvalsmodeller införts tenderar också att ha fått minskade kostnader per producerad hemtjänsttimme. Forskning visar att kostnaderna vid de första upphandlingarna av hemtjänst genom lou ofta lett till lägre kostnader. Då verksamheterna har upphandlats i senare omgångar har dock anbuden från de olika utförarna närmat sig varandra. När man infört lov eller skolpeng har syftet inte främst varit att sänka kostnaderna utan att öka valfriheten, vilket gör att ersättningen inte alltid pressats. Hur går det då för den egna regin? Av trettio tillfrågade kommuner som infört lov under 2010 räknade sexton med att egenregin skulle komma att redovisa ett underskott, sju räknade med ett nollresultat och sju räknade med ett överskott. Inom förskolan visar undersökningar att kommunernas kostnader för förskoleverksamhet i fristående regi är lägre än i kommunal regi. Det kan dock bero på vistelsetid eller på förväntad kostnad utifrån standardkostnad eller andra faktorer. Inom vårdvalet har syftet med införandet av obligatoriskt vårdval inom primärvården varit att stärka patienternas valfrihet, stimulera mångfald och flytta makten från landstingen till patienterna. Ersättningsnivån har generellt sett inte varit en stor fråga. Det innebär att många landsting inte förväntade sig lägre kostnader för primärvården som en följd av införandet av vårdval. Snarare har de ökat resurserna till primärvården i en förhoppning att fler lättare åkommor ska behandlas där och att det ska ske en avlastning från akutsjukvården. En risk på sikt är dock att detta kan ge överkonsumtion av vård.

28 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Aktuella frågor

Vilka är då skälen till att privata verksamheter går med vinst? Övertagande av verksamhet

• Det privata företaget kan ha getts gynnsamma villkor för övertagande av produktionsresurser, det vill säga vinsten återspeglar att det privata företaget fått ta över lokaler och andra resurser till ett pris som inte uppgår till det fulla värdet av resurserna. Ersättningsnivåer

• Den ersättning som utgår för uppdraget, priset, har baserats på de kostnader en mindre effektiv egenregi har haft, det vill säga vinsten återspeglar ett överpris som kommunen/landstinget får betala då man inte haft kontroll över kostnadsbilden och/eller inte lyckats rationalisera egenregin. Även det faktum att priserna varierar så mycket för samma ”produkt” mellan olika kommuner tyder på att ersättningen i många fall bara baserats på den enskilda kommunens egna kostnader. • Ersättningsnivån är i många fall högre för de privata än för de kommunala anordnarna. Det beror på att den schabloniserade momsersättning som betalas ut som kompensation för att de privata anordnarna inte är momspliktiga kan vara för hög. Enligt ”Förordningen om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet” måste kommunerna ersätta de fristående skolorna med 6 procents momskompensation utöver den kommunala skolpengen. Inom andra verksamhetsområden är det frivilligt för kommunerna att kompensera anordnarna för utebliven avdragsrätt för moms, men många kommuner och landsting väljer ändå att betala ut 6 procent. Statskontoret har med hjälp av pwc på uppdrag av regeringen undersökt detta5. De har kommit fram till att 6 procent tycks vara en för hög kompensation och att den verkliga merkostnaden för de privata anordnarna ligger 1 till 2 procentenheter lägre. Systematiska fördelar

• Det privata företaget kan ha systematiska kostnadsfördelar som sammanhänger med löneavtal, personalomkostnadspålägg, försäkringsavtal, lagstiftning, möjlighet att besluta att anta ett visst antal elever, möjlighet att fokusera på ett visst segment eller område, det vill säga vinsten återspeglar det privata företagets konkurrensfördelar. Effektivitetsskillnader

• Privata företag kan driva verksamheten med högre effektivitet än den kommunala egenregin lyckas uppnå, det vill säga vinsten återspeglar att det privata företaget är skickliga på att hitta effektiva produktionslösningar. • Många av de privata företagen är relativt nystartade och har kunnat bygga upp verksamheten från grunden. De har därmed kunnat anpassa personalstrukturen till aktuella behov.

5. Rapport, Statskontoret april 2011.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 29

2. Aktuella frågor

• Många kommunala och landstingsdrivna enheter upplever att de inte har samma frihet som de privata. De tvingas vara med och finansiera olika itsystem som de inte själva valt, de måste använda lou eller nyttja kommunens upphandlade ramavtal för varor och tjänster och de måste ta över övertalig personal från andra verksamheter i stället för att själva rekrytera sin personal. Detta är lönsamt för kommunen eller landstinget som helhet, men för den lilla enheten (skolan, vårdcentralen eller äldreboendet) kan det vara dyrare än om de själva fått bestämma. • Drivkrafterna är helt annorlunda i kommuner och landsting. Att gå med vinst har inget egenvärde inom kommunen eller landstinget. De flesta enheter strävar efter att leverera nollresultat. Har man pengar kvar inför årets slut förbrukas dessa ofta till att köpa förbrukningsvaror inför kommande år. Om några enheter (skolor, vårdcentraler, äldreboenden) går med underskott kan det slå igenom på hela verksamheten och totalresultatet för den kommunala produktionen påverkas. Det är dock viktigt att samtidigt konstatera att kommunsektorn som helhet haft överskott varje år sedan år 2004.

Utjämningskommittén.08 Utjämningskommittén.08 lämnade den 27 april över sitt slutbetänkande till regeringen. I kostnadsutjämningen beaktas bland annat en allt mer utjämnad inskrivningsgrad i förskolan och för hälso- och sjukvård kommer utjämning renodlat ske utifrån demografiska och socioekonomiska förutsättningar. Föreslagna förändringar i betänkandet ger betydande ekonomiska konsekvenser för enskilda landsting och kommuner. En orsak till de stora omfördelningseffekterna är att inga stora förändringar av utjämningssystemet skett sedan den senaste parlamentariska kommittén, Utjämningskommittén (sou 2003:88), infördes år 2005. Principiella ställningstaganden Kommitténs uppdrag var att se över alla delar i utjämningssystemet. I sitt arbete har man utgått från att systemets huvudsyfte är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att tillhandahålla service, oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella förutsättningar samt att detta kräver en långtgående utjämning. Kommittén anser att generella statsbidrag är att föredra framför specialdestinerade bidrag. De stora bidragen till läkemedelsförmånen och till maxtaxan i förskola och skolbarnsomsorg föreslås dock inte överföras till det generella statsbidraget. Kommitténs bedömning är att läkemedelsförmånen kan föras över först efter att en överenskommelse om ett avskaffande har kommit till stånd mellan staten och förbundet och en överföring av maxtaxan först efter att den görs obligatorisk för kommunerna. Vidare anser kommittén att den utredning som har till uppgift att se över fastighetstaxeringen av bostäder bör avvaktas innan förhållandet mellan fastighetsavgiften och utjämningssystemet kan beaktas.

30 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Aktuella frågor

Föreslagna förändringar Utredningen konstaterar att det inte gått att finna några tillväxthämmande faktorer i inkomstutjämningen. Med stöd av forskning menar kommittén att tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende. Vidare skapas tillväxt där man arbetar, inte där man bor, vilket medför att en hög inkomst per invånare snarare speglar en attraktiv boendemiljö än ett tillväxtfrämjande klimat. Kommittén finner nuvarande principer för och konstruktion av inkomstutjämningen ändamålsenlig och föreslår därmed att den får kvarstå i sin nuvarande form. Den justering som föreslås är en harmonisering av kommunernas och landstingens inkomstutjämning med en gemensam garanterad skattekraft på 115 procent av medelskattekraften. Kommittén påpekar beträffande arbetspendling över landsgräns behovet av att det nordiska skatteavtalet ses över för omförhandling. I kostnadsutjämningen föreslås en del större förändringar samt ett flertal mindre justeringar och uppdateringar. Störst betydelse har de förändringar som föreslås ske i delmodellerna för förskola och skolbarnsomsorg, individoch familjeomsorg samt hälso- och sjukvård. I modellen för förskola och skolbarnsomsorg föreslås en förenklad åldersersättning baserad på de två åldersgrupperna 1–5 år samt 6–12 år. Nuvarande efterfrågeindex föreslås ersättas av två index som avser att fånga skillnader i vistelsetid i förskola samt skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar. Motivet bakom förändringen är att skillnaderna i efterfrågan mellan kommunerna har minskat avsevärt över tiden i takt med såväl införande av maxtaxereform som införande av allmän förskola. Kommittén bedömer att utfallet i nuvarande modell för individoch familjeomsorg ger oacceptabla skillnader i förhållande till faktiska kostnader i olika kommuner. En ny modell med högre träffsäkerhet som skattar skillnader i hela individoch familjeomsorgens nettokostnad föreslås. För äldreomsorg föreslås en förenklad modell som bygger på ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur. Avseende både Tabell 11 • Andel barn 1–5 år inskrivna i förskola eller familjedaghem Procent

Storstäder Förortskommuner t storstäder Större städer Förortskommuner t större städer Pendlingskommuner Turism- o besökskommuner Varuproducerande kommuner Glesbygdskommuner Kommuner i tätbef. region Kommuner i glesbef. region Riket

2003

2009

81,3 83,2 83,5 80,2 80,1 80,5 80,8 79,6 81,3 82,4 81,3

83,4 86,7 87,0 86,3 85,0 86,1 85,0 86,7 85,8 86,1 85,9

Källa: SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 31

2. Aktuella frågor

Diagram 15 • Andel av befolkningen i vårdtung grupp (VTG) 2008 8

Procent

Andel VTG

4 3

Norrbotten

Jämtland

Västerbotten

Västernorrland

Dalarna

Gävleborg

Örebro

Västmanland

Värmland

V:a Götaland

Skåne

Halland

Blekinge

Kalmar

Gotland

Kronoberg

Jönköpings

Östergötland

Uppsala

Södermanland

Stockholm

En tydlig indikation är den kraftiga ökningen av patienter med bidiagnoser som har skett de senaste åren i vissa landsting.

Riket

Procent

varav andel med bidiagnos

Källa: SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen.

grundskola och gymnasieskola föreslås befintliga modeller behållas men kompletteras med en komponent för merkostnader för små gymnasieskolor. Kommittén föreslår även att delmodellen för befolkningsförändringar ska behållas men utökas med att kompensera för nya förskolelokaler. Beträffande den för kommuner och landsting gemensamma modellen för kollektivtrafik anser kommittén att kostnader och ingående variabler bör uppdateras. Kommittén bedömer även att skillnader i lönekostnader bör kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting. De senaste åren har kritik uttalats från flera landsting mot den del av modellen för hälso- och sjukvård som avser vårdtunga grupper med innebörden att modellen är påverkbar och skapar felaktiga incitament. Kommittén kommer fram till att systematiska skillnader föreligger såväl över tiden som mellan landsting avseende registrering av de diagnoser som ligger till grund för modellen för vårdtunga grupper. Kommittén föreslår att nuvarande modell ersätts med en ny modell där den del av befolkningen som nu räknas in i den vårdtunga gruppen och deras kostnader läggs in i den matrismodell som används för övrig befolkning där hela utjämningen sker utifrån demografi och socioekonomiska faktorer. Beträffande strukturbidraget föreslås att den del som avser 2004 års standardkostnad för svagt befolkningsunderlag för kommunerna och små landsting för landstingen ska kvarstå. Resterande delar föreslås reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst 0,22 procent av det uppräknade skatteunderlaget för kommunerna och högst 0,11 procent för landstingen. Ekonomiska konsekvenser Även om flera av de viktigaste förändringarna kan motiveras utifrån förändringar som skett i verksamheten sedan den senaste översynen medför de betydande ekonomiska konsekvenser för enskilda landsting och kommuner. I kostnadsutjämningen för kommunerna står förändringen i delmodellen för förskola och skolbarnsomsorg för de största effekterna med ett spann mellan

32 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Aktuella frågor

Tabell 12 • Ekonomiska konsekvenser av förslaget från Utjämningskommittén.08 Kronor per invånare

Län

Total varav utfall Förskola o Individ- o kommun skolbarns- familjeomsorg omsorg

Lönestruktur

Stukturbidrag

Total utfall landsting

varav Hälso- o sjukvård

Stukturbidrag

Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Jönköpings Kronoberg Kalmar Gotland Blekinge Skåne

–149 797 302 776 662 379 882 624 92 252

–470 180 90 169 324 442 307 567 316 348

–227 401 230 509 484 169 418 308 33 –48

367 –82 –188 –183 –193 –193 –193 –337 –193 –87

–95 0 –113 –31 –26 –254 0 0 0 –164

29 –8 950 265 –747 331 –62 751 1 118 20

–136 –75 916 308 –735 464 60 519 1 146 –31

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Halland Västra Götaland Värmland Örebro Västmanland Dalarna Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten

275 590 784 507 135 569 426 535 –299 599 433

417 314 352 229 123 306 283 313 239 166 35

–56 283 290 311 259 397 215 121 97 472 271

–122 –149 –198 –193 –184 –193 –193 –193 –193 –193 –193

0 –99 –81 –30 –110 –17 –372 0 –3 0 –146

–499 –466 712 98 343 737 701 214 560 –1 236 –353

–589 –391 900 213 356 576 777 397 979 –918 –102

0 0 0 0 0 0 0 0 –179 –185 –194

Störst negativ effekt på länsnivå för kommuner och landsting sammantaget får Västerbottens län och störst positiv effekt får Värmlands län. Källa: SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen.

positiv och negativ förändring från plus 1 300 till minus 1 700 kronor per invånare för enskilda kommuner. På länsnivå minskar spannet till mellan plus 442 och minus 470. För landstingen ger förändringarna konsekvenser mellan plus 1 100 och minus 1 200 kronor per invånare. Delmodellen för hälso- och sjukvård står för merparten av omfördelningseffekterna och sambandet mellan andelen bidiagnoser i den vårdtunga gruppen och bidragsförändringarna är mycket starkt. Kommittén föreslår att negativa effekter av förslaget införs successivt och begränsas med ett solidariskt finansierat införandebidrag till högst 250 kronor per invånare och år för både kommuner och landsting.

Välfärd på lång sikt I förra utgåvan av Ekonomirapporten kunde vi med hänvisning till Framtidens utmaning 6 visa att de ”vanliga” lösningarna på välfärdens långsiktiga finansiering inte kommer att räcka. Finansieringsgapet ligger enligt rapportens beräkningar på motsvarande 13 kronor i kommunalskatt år 2035. Fler arbeta-

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 33

2. Aktuella frågor

de timmar, ökad invandring och effektivisering minskar finansieringsgapet något men är ingen lösning på lång sikt. Undersökningar visar att det bland medborgarna finns en utbredd oro att sjukvård och äldreomsorg inte kommer att motsvara förväntningarna i framtiden eller att skolan inte hänger med i den internationella konkurrensen. En opinionsundersökning som förbundet lät genomföra 2008 visar att 70 procent tror att det satsades mer resurser på välfärdstjänster förr än det gör i dag. Sanningen är att det aldrig satsats mer resurser än nu7. Vad beror då denna missuppfattning på? Det finns flera möjliga förklaringar. Inte minst den att bilden är komplex. Variationen mellan olika verksamheter är stor. Inom barnomsorgen har både antalet och andelen inskrivna barn ökat, och trots att förskolan fått betydligt mer resurser totalt sett har resurserna per barn minskat. Inom äldreomsorgen krävs det ett större omsorgsbehov i dag för att få tillgång till tjänsterna, vilket har lett till att färre får omsorg men de som blir beviljade får mer. Även här har resurserna totalt sett ökat, även med hänsyn tagen till demografin. En annan förklaring till missuppfattningen kan vara massmedias granskande roll. Det är bra att massmedia granskar och med all rätt lyfter fram missförhållanden i samhället. Risken är dock att befolkningen tror att de enskilda händelserna är representativa för hela verksamheten, och att tilliten till den blir oförtjänt låg och människors oro onödigt hög. Om inte de offentliga medlen räcker till, kan vi då betala mer av välfärdtjänsterna med den egna plånboken? Nja, det är inte för inte som skola, vård och omsorg i huvudsak finansieras med skatter. Skälet är att dessa tjänster är till nytta för hela samhället, inte bara för den enskilda individen. Resonemanget innefattar också en fördelningspolitisk ansats, det är inte plånboken som ska avgöra vilken utbildning eller vård du får åtkomst till. Avgiftsfinansieringsgraden har under senare tid minskat, bland annat som en följd av maxtaxor inom barn- och äldreomsorgen. I dag finansieras ungefär 6 procent av kommunernas och 3 procent av landstingens verksamhet med avgifter. Den andelen går att höja utan att det får konsekvenser för de ekonomiskt svaga. I Framtidens utmaning beräknades intäktsförändringen av kraftigt höjda tak inom ramen för nuvarande maxtaxor. Räkneexemplen visar att det inom barnomsorgen går att pressa upp avgiftsfinansieringsgraden från dagens dryga 8 procent till 11–12 procent. Inom äldreomsorgen kan avgiftsfinansieringsgraden, grovt sett, fördubblas från 3 till 6 procent. I pengar handlar det om i storleksordningen 5–6 miljarder kronor, eller 30 öre i kommunalskatt. Marginella förändringar i avgiftssystemen kan alltså bara marginellt bidra till välfärdens finansierig på sikt. Mer långtgående förändringar kräver helt andra grepp. Ett grundutbud av välfärdstjänster med köp av tilläggstjänster har under många år varit uppe till diskussion. Men ofta landar resonemangen i ett mycket omfattande grundutbud där tilläggstjänsterna bara avser guldkant på tillvaron. I så fall blir det ingen lösning på den långsiktiga finansieringen. Är ”egenvård” på frammarsch bland våra välfärdstjänster? Man kan hitta egenansvar inte bara inom vården och folkhälsan med kostråd och träningstips utan även inom skolan med datorer och olika pedagogiska hjälpmedel. Inom detaljhandeln och bankvärlden och liknande branscher har utlokaliseringen av arbetsuppgifter till kunderna pågått under lång tid. Nu 6. SKL 2010. 7. Detta beskrivs i Välfärdsmysteriet, SKL 2008. 34 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Aktuella frågor

knappar vi själva in tjugosiffriga ocr-nummer när vi betalar våra räkningar. Vinsten för banken är uppenbar. Vinsten för kunden är att slippa gå ut och köa och måhända också få en bättre översikt över betalningarna. Kan vi göra motsvarande reptrick inom det offentliga? Många vill sköta kontakterna med sjukvården via datorn. Allt från att boka tid, avboka, jämföra vårdgivare, förnya recept, få sjukintyg, kommunicera med sin läkare och läsa sin journal. Det finns säkerligen en stor potential för e-tjänster bland de administrativa tjänsterna. Men hur är det med vårdens kärna; diagnos och behandling? Tekniken finns för allt mer sofistikerad hälsokontroll på egen hand och även med uppkoppling till professionen. Leder det till ökad eller minskad konsumtion av vård? En annan fråga är om vården ska börja ställa krav på individens liv och leverne. Ska vi som lever ett osunt liv med rökning, alkohol och som aldrig rör på oss betala extra när vi behöver vård? Skulle det leda till bättre folkhälsa och lägre sjukvårdskostnader? Resonemanget kan även gälla andra typer av ”onödiga” risker som vissa personer utsätter sig för; fallskärmshoppning, sportdykning och utförsåkning. Men var går gränsen? Många hävdar att finansieringen har räckt hittills och att varningarna om välfärdssystemets kollaps funnits under årtionden och att olyckskorparna successivt skjutit problemet allt längre in i framtiden. Det är delvis rätt, delvis fel. Ständiga rationaliseringar och omstruktureringar har å ena sidan gjort att vi får ut mer av skattepengarna, å andra sidan har olika reformer ökat kostnaderna mer än förväntat (till exempel lss och Ädel). En annan faktor som underlättat finansieringen är att lönerna släpat efter inom offentlig verksamhet, jämfört med övriga arbetsmarknaden. Kommunalskatten har också ökat successivt. Vi får heller inte glömma bort att kommunerna och i synnerhet landstingen brottats med dåliga ekonomiska resultat under långa perioder, vilket gröpt ur den finansiella ställningen. Ett är säkert; det kommer inom ramen för nuvarande system inte att bli lättare att finansiera våra välfärdstjänster i framtiden. Skillnaden mellan den förväntade intäktsutvecklingen i sektorn och kostnaderna för de välfärdtjänster som vi förväntar oss i framtiden kommer att öka dag för dag och år efter år. Diskussionen om hur finansieringen ska se ut kan inte vänta tills problemen blir akuta. Det här är en fråga som nu måste få ta större plats i den offentliga debatten.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 35

2. Aktuella fr책gor

36 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Kommunernas ekonomi Kommunerna hade ett rekordhögt resultat 2010. En stark tillväxt av skatteunderlaget och positiv skatteavräkning från 2010 bidrar till att även 2011 ser ut att bli ett år med gott resultat. Minskade statsbidrag och ökade kostnader gör att resultatet därefter faller. De kommuner som inte har tillräckligt höga resultat med sig från 2010 kommer att ha en besvärlig situation att behålla ekonomin i balans.

Tillfälligt stöd och bättre skatteintäkter medförde stora överskott Kommunerna redovisade ett sammantaget resultat för 2010 på 14,5 miljarder. Det motsvarar 3,5 procent av skatter och generella bidrag och är i kronor räknat det högsta resultatet kommunerna har haft. För 2010 redovisade de flesta kommunerna ett överskott, endast 14 kommuner hade underskott. Tillfälligt konjunkturstöd, förbättrade skatteintäkter, minskade avgifter för avtalsförsäkringar och en återhållsam kostnadsutveckling bidrog till det positiva resultatet. En av orsakerna till det starka resultatet 2010 var att staten gick in med tillfälligt höjda statsbidrag för att dämpa den förväntade sysselsättningsminskningen i kommunsektorn. Delar av tillskotten aviserades i vårpropositionen i april 2009, vilket innebar att kommunerna kunde ta hänsyn till dem i sin budgetprocess för det kommande året. I budgetpropositionen i oktober kom ytterligare tillskott, men i många kommuner innebar detta främst en resultatförstärkning eftersom budgeten redan var fastställd.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 37

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 16 • Kommunernas resultat före extraordinära poster åren 2001–2010 Miljarder kronor respektive procent 16

Resultat (vänster)

Andel av skatter och generella statsbidrag (höger)

De befarade underskotten i kommunerna under 2009 och 2010 har uteblivit till följd av tillfälliga konjunkturstöd, snabbare återhämtning av skatteintäkterna än väntat och tillfälliga kostnadslättnader i form av bland annat sänkta AFA-premier.

Miljarder kronor

12 10

Procent

6 1

4 2 0

0 2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2010

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Sena intäktsförstärkningar medför tillfälliga satsningar, lättade sparkrav och stärkt resultat Ungefär hälften av kommunerna beslutar om budgetramar för kommande år i november, resten fattar beslutet innan sommaren. Budgetprocessen i kommunerna inleds vanligtvis med en omvärldsanalys för att kartlägga samhällsförändringar, ekonomiska och andra förutsättningar samt demografiska behov. Den ekonomiska information som kommunerna har i detta läge, bland annat i form av skatteunderlagsprognoser och beslutade generella statsbidrag, används i den fortsatta processen. När kommunerna tar beslut om budget för det kommande året ska en plan för efterföljande två år också göras. Förutsägbara ekonomiska förutsättningar skapar stabilitet i budgetprocessen. Stora, sent aviserade ekonomiska förändringar, som inför budgetarbetet 2010, medför omfattande förankringsarbete ute i verksamheten och risk för minskad legitimitet för processen. När kommunerna beslutat om och till och med påbörjat genomförande av besparingsprogram väljer de flesta att inte dra tillbaks de beslutade åtgärderna även om förutsättningarna förbättras. Figur 1 • Att balansera ekonomin vid förändrade förutsättningar

Tillfällig a satsnin gar Lättade

sparkra v

Kostna d enligt b er udget

Kostna der Förbättrade intäkter efter att kommunerna tagit beslut om budget leder till lättade sparkrav, tillfälliga satsningar och förstärkt resultat.

38 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Skatteu nderlag sprogno s2 Konjun kturstö d del 2 Skatteu nderla progno gss1 Intäkte enligt b r udget

Intäkte r

3. Kommunernas ekonomi

14 miljarder i ökade skatteintäkter och tillfälliga statsbidrag En starkt bidragande orsak till kommunernas överskott 2010 var att skatteunderlagsprognoserna förbättrades under året. Den globala finanskrisen resulterade i att svensk ekonomi skakades om ordentligt och medförde att skatteunderlagsprognoserna såg rejält mörka ut under början av 2009. Utsikterna för svensk ekonomi förbättrades dock snabbare än förväntat och redan i oktober 2009 hade prognoserna för skatteunderlagstillväxten reviderats upp. Regeringens aviserade konjunkturstöd i vårpropositionen 2009 på 4,9 miljarder för kommunerna förstärktes med ytterligare 7 miljarder i budgetpropositionen på hösten. Sammantaget innebar revideringarna att prognosen för skatteintäkter och statsbidrag var 7,1 miljarder högre i oktober jämfört med i april 2009. Den prognos för skatteintäkter och statsbidrag som sedan gjordes i maj 2010 var ytterligare nästan 7 miljarder högre men på grund av svårigheten att använda tillskott under löpande budgetår bidrog de förbättrade intäkterna främst till att stärka resultatet. Tabell 13 • Prognoser för skatteintäkter och generella statsbidrag 2010 Förändring från 2009 i miljarder kronor

Apr 2009 Skatteintäkter o generella statsbidrag varav konjunkturstöd

7,5 4,9

Okt 2009

Maj 2010

Dec 2010

14,6 11,9

21,5 11,9

21,3 11,9

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Att intäkterna blev väsentligt högre än budgeterat var huvudskälet till det starka resultatet. Att kostnaderna endast ökade med 1,3 procent utöver prisoch löneökningar trots förbättrade intäkter bidrog också. Det kan dels ses som ett uttryck för god budgetdisciplin i kommunerna, dels vara ett uttryck för kommunernas långsiktiga agerande då förutsättningarna för kommande år i och med avvecklingen av konjunkturstöden såg betydligt sämre ut. Tabell 14 • Konjunkturstöd och tillskott 2010–2013 Avvecklingen av konjunkturstöden bidrar till att kommunerna tvingas ha en fortsatt återhållsam kostnadsutveckling under 2011 och 2012 trots att skatteunderlaget utvecklas starkt.

Miljarder kronor

Konjunkturstöd/tillskott Förändring jfr föregående år

2010

2011

2012

2013

11,9 11,9

5,6 –6,3

3,5 –2,1

3,5 0

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Kostnadernas utveckling och sammansättning Kommunernas kostnader för egentlig verksamhet exklusive jämförelsestörande poster ökade med 1,3 procent i fasta priser. Det är en lägre kostnadsökning än den historiska trenden som har beräknats till 1,1 procent utöver demografiska behov. Kommunernas kostnader har historiskt sett ökat med i genomsnitt 1,1 procent per år plus demografiska behov utöver vad som följer av prisoch löneökningar. Orsaker till dessa kostnadsökningar kan till exempel vara ökad

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 39

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 17 • Kostnadsvolym i förhållande till historisk trend Procentuell förändring jämfört med föregående år 3,0

Demografi

2,5 Historisk volymtrend utöver demografi

2,0 1,5

Procent

Kommunernas kostnader har historiskt sett ökat med i genomsnitt 1,1 procent plus demografiska behov utöver vad som följer av prisoch löneökningar. Orsaker till dessa kostnadsökningar kan till exempel vara ökad efterfrågan på kommunala tjänster, höjd ambitionsnivå eller kostnadsökningar till följd av statliga reformer.

Volymutveckling egentlig verksamhet

1,0 0,5 0,0

-0,5 -1,0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

efterfrågan på kommunala tjänster, ökad ambitionsnivå eller kostnadsökningar till följd av statliga reformer. Kommunerna har under de senaste tre åren haft en återhållsam kostnadsutveckling, vilket illustreras i diagrammet ovan. Under 2006 och 2007 infördes arbetsmarknadsåtgärder i form av till exempel plusjobb vilket bidrog till en hög kostnadsutveckling. Dessa år var resultaten i kommunsektorn starka och prognoserna för skatteunderlaget såg positiva ut framöver. Hur de ekonomiska förutsättningarna ser ut de närmaste åren när kommunerna beslutar om sin budget har stor betydelse för kostnadsutvecklingen. Om intäkterna väntas öka i en stabil takt kan man genomföra varaktiga satsningar i verksamheterna. Konjunkturstödens tillfälliga karaktär och en relativt svag prognos för skatteunderlagets tillväxt framöver medförde att kommunerna inte satsade på varaktiga kostnadsökningar under 2010. Istället genomfördes extra insatser som till exempel arbetsmarknadsåtgärder, underhållsåtgärder och inte minst bidrag till statlig infrastruktur. Enligt preliminära uppgifter uppgick kommunernas bidrag till statlig infrastruktur till drygt 2 miljarder kronor 2010. Personalkostnaderna är i stort sett oförändrade som andel av totala kostnader I arbetsmarknadsavsnittet beskrivs sysselsättningsförändringar i kommunerna under perioden 2002–2012. Antalet arbetade timmar i kommunernas verksamhet i egen regi har legat på i stort sett oförändrad nivå sedan 2002, bortsett från upp- respektive nedgången i plusjobben (diagram 9 på sidan 18). Utvecklingen av kommunernas kostnader åren 2002–2010 visar en allt lägre andel personalkostnader. Samtidigt utförs allt mer kommunal verksamhet av andra aktörer. Då vi lägger till den verksamhet som utförs av andra anordnare blir bilden en annan. Om vi antar att de har samma personalkostnadsandel som kommunerna blir den sammanlagda personalkostnaden relativt konstant som andel av totala kostnader under perioden.

40 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 18 • Personalkostnaderna som andel av totala kostnader 2002–2010 Procent Inkl. löneandel i köp av verksamhet*

Inkl. löneandel i köp av verksamhet**

Procent

I egen regi* I egen regi**

50 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Kommunernas personalkostnader i egen regi som andel av totala kostnader har minskat från drygt 57 procent av de totala kostnaderna till drygt 55 procent. Om man lägger till löneandelen för köp av verksamhet, vilken har ökat markant under de senaste åren, blir bilden en annan.

*Löpande priser. **Fasta priser. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Demografiska förändringar kräver omställning av verksamhet! Befolkningsökningar och förändrad sammansättning av åldersgruppernas storlek medför att kommunernas kostnader ökar med i genomsnitt 0,5 procent per år (diagram 17). Förändringar i åldersgruppernas storlek innebär förändrade behov av kommunernas olika tjänster, vilket medför att kommunerna noga måste följa befolkningsprognoserna för att anpassa och ställa om verksamheten. En stor utmaning för kommunerna som inleddes redan 2009 är att gruppen 16–19 år minskar kraftigt fram till 2015. Enligt preliminära uppgifter i räkenskapssammandraget som årligen samlas in av scb har kostnaderna för gymnasieskolan ökat 2010 jämfört med 2009. I nästan hälften av de 264 kommuner som lämnat in uppgifter har gymnasiekostnaderna ökat. Totalt hade de ökat med 1,5 procent i löpande pris, trots att antalet elever minskat med drygt 2 procent. Det innebär att kostnaden per elev har ökat betydligt mer än vad som följer av prisoch löneökningar. För att klara ökade behov inom andra områden, som förskola och grundskola krävs det att kommunerna anpassar kostnaderna inom gymnasieskolan och genomför nödvändiga omställningar. Diagram 19 • Olika verksamheters demografiska utveckling åren 2009–2015

Index

Index 2009 = 100 115

Totalt

110

Övrigt

105

Funktionshindrade

100

Äldreomsorg Gymnasieskola

95 90

Grundskola inkl förskoleklass

Förskola o skolbarnsomsorg

80 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Förändringar i befolkningsstrukturen innebär att behoven av kommunernas olika verksamheter varierar kraftigt mellan åren. Att anpassa verksamheten till behoven och planera framåt utefter dessa förändringar är viktigt för att kommunerna ska kunnat bedriva en effektiv verksamhet.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 41

3. Kommunernas ekonomi

GY11 – En ekonomisk utmaning för gymnasieskolan Antalet elever minskar med nästan 100 000 under perioden fram till år 2015. Antalet friskolor ökar stadigt och under läsåret 2010/11 startade 67 nya friskolor samtidigt som 28 skolor lades ned. I och med att antalet elever minskar och antalet skolor ökar så ökar också konkurrensen om eleverna, vilket blir kostnadsdrivande. Den reformerade gymnasieskolan startar i höst och eleverna har redan preliminärt valt utbildningsinriktning. Kursplanerna kom sent och det blev svårt för både huvudmän och elever att få en bra överblick. Förbundet har i en enkät ställt frågor om läget gällande reformen. Endast en knapp femtedel av de tillfrågade kommunerna uppgav att eleverna denna gång hade samma förutsättningar att välja gymnasieutbildning som tidigare år. En grundtanke med reformen har varit att locka fler elever till yrkesutbildning. Eleverna har dock i högre grad än tidigare valt högskoleförberedande program före yrkesutbildningar. Det kan förklaras av att dessa inte ger behörighet för fortsatta studier. Även om få elever sökt yrkesprogram bedömer kommunerna att dessa ändå måste bedrivas eftersom det är viktigt för den

lokala och regionala arbetsmarknaden att få tillskott av yrkesutbildade. Det samhällsvetenskapliga programmet har delats upp i Ekonomiskt, Humanistiskt och Samhällsvetenskapligt. Av detta kunde man förvänta att andelen till det ”nya” Samhällsvetenskapliga programmet skulle bli avsevärt lägre, så är dock inte fallet bland annat på grund av överströmning från yrkesprogrammen. Däremot är det väldigt få sökande till det Humanistiska programmet. Ingen kompensation erhålls från staten för kommunens egen implementering; utbildning av den egna personalen. Kommunerna uppger dock att man totalt sett planerar att lägga ner cirka 100 timmar per lärare för kompletteringsutbildning under perioden 2011–2012. Överlag var man nöjd med Skolverkets informationsinsatser, däremot anser man att informationen kom för sent och att modern teknik borde kunna användas i betydligt högre grad. En av de tongivande motiveringarna till de statliga besparingarna på gymnasieskolan var att reformen skulle innebära större elevgrupper. När det gäller yrkesprogrammen är det dock endast 5 procent av kom-

Förutom de anpassningar som krävs till följd av demografiska förändringar ska kommunerna anpassa sin verksamhet utifrån hur staten formulerar uppdraget. I samband med att den nya gymnasieskolan GY11 införs till höstterminen har staten aviserat en sänkning av statsbidragen till följd av de effektiviseringar som anses följa av de nya reglerna. Neddragningen aviserades redan i budgetpropositionen 2010 och innebär en sänkning med 0,7 miljarder 2012, en neddragning som successivt kommer att öka för att uppgå till 1,9 miljarder 2015. I vårpropositionen 2011 gavs inga nya besked om denna reglering. Enligt tidigare besked från utbildningsutskottet ska denna fråga på nytt tas upp till förhandling med förbundet. Inför denna förhandling har enkäter skickats ut till kommunerna för att kartlägga hur de ser på möjligheterna att realisera dessa effektiviseringar.8

Kommunernas resultat ur olika perspektiv Bilden av kommunernas ekonomi ser sammantaget positiv ut med avseende på det goda resultatet 2010. Men med minskade statsbidrag 2011 och 2012, är förutsättningarna för att klara ekonomin framöver olika bland Sveriges 290 kommuner. 8. Enkätsvaren tyder snarare på motsatt utveckling. Se faktarutan ”GY11 – en ekonomisk utmaning för gymnasierna”. 42 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

munerna som instämmer att det finns förutsättningar för större grupper. För högskoleförberedande program instämmer mindre än 15 procent i detta. Ett annat motiv till de statliga besparingarna är att reformen ska innebära färre håltimmar och en effektivare schemaläggning. De flesta, 93 procent av kommunerna bedömer dock att så inte kommer att bli fallet. Under genomförandetiden måste gymnasieskolan drivas parallellt enligt det gamla och nya systemet. Av de tillfrågade kommunerna anser 56 procent att det blir upp till 10 procent dyrare verksamhet under dessa år och 33 procent svarade att kostnaderna ökar med 10 procent eller mer.

skicklighet och förmåga i mötet med eleverna ryms i så mycket mer än de kriterier som föreslås bli grund för en legitimation. Förbundet har påtalat risken för att de snäva reglerna för behörighet kan medföra stora svårigheter att planera och bemanna verksamheten. Särskilt i små kommuner och mindre skolor finns det risk för fler deltider och tidsbegränsade anställningar. Med alltför detaljerade regelverk blir rektors och förskolechefs uppdrag snarare att tilllämpa och administrera ett genomreglerat system, än att utöva ett ledarskap grundat på en professionell bedömning av vilken kompetens som behövs i verksamheten.

Legitimation för lärare Från 1 juli i år gäller att det som huvudregel krävs legitimation som lärare respektive förskollärare för att få anställas utan tidsbegränsning och för att få undervisa. Läraren eller förskolläraren ska också ha tjänstgjort minst ett läsår eller motsvarande på heltid med stöd av en mentor för att kunna bli legitimerad. Förbundet har till viss del varit kritiskt till förslaget då vi inte tror att varken behöriga eller legitimerade lärare är en garant för att eleverna når skolans mål. Lärares

I enkäten ställdes frågan om de nya behörighetsreglerna för lärare ställer krav på speciella åtgärder i kommunen. De 96 procent som svarade ja på frågan, ansåg att kompletterande utbildningsinsatser måste genomföras för lärarkåren, 46 procent av kommunerna måste nyrekrytera personal, 38 procent behöver inrätta deltidstjänster, 12 procent måste tillämpa distansutbildning (i språk) och 54 procent anser att man för att klara reformen måste samarbeta mellan kommuner kring lärartjänster.

En tumregel för god ekonomisk hushållning är att resultatet ska uppgå till 2 procent av skatter och bidrag, vilket 64 procent av kommunerna lyckades med 2010. Det innebär att cirka en tredjedel av landets kommuner har ett resultat som inte når upp till tumregeln för god ekonomisk hushållning. Trots extra statsbidrag och högre skatteintäkter var det 14 kommuner som inte klarade Diagram 20 • Antal kommuner med resultat som överstiger 2 procent av skatter och bidrag respektive antal kommuner med underskott Kommuner med resultat > 2 % av skatter o bidrag

200

Kommuner med underskott

Antal kommuner

150

100

0 2000 2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Endast 14 kommuner redovisar underskott för 2010. Antalet kommuner med underskott har minskat de senaste åren. I genomsnitt hade 86 kommuner per år underskott åren 2001–2005, jämfört med 31 kommuner i genomsnitt 2006–2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 43

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 21 • Resultat före extraordinära poster per kommungrupp år 2000 och 2010 Kronor per invånare 2000

2010 2000

Kronor/invånare

1500

1000

500

Varuproducerande kommuner

Turism- o besöksnäringskommuner

Större städer

Storstäder

Pendlingskommuner

Kommuner i tätbefolkad region

Kommuner i glesbefolkad region

Glesbygdskommuner

Förortskommuner till större städer

-500

Totalt

Resultatet i kronor per invånare varierade kraftigt mellan olika kommungrupper år 2000. Dessa skillnader har minskat och för 2010 är resultatskillnaderna små mellan kommungrupperna.

Förortskommuner till storstäderna

Källa: Statistiska centralbyrån.

att balansera ekonomin 2010. Av de kommuner som hade underskott 2010 hade fem underskott även 2009. Kommunernas resultat har ökat från 148 kronor per invånare 2000 till preliminärt 1346 kronor per invånare 2010. Uppdelat per kommungrupp ser man att resultaten som kronor per invånare har förbättrats för alla kommungrupper. Resultatet för kommunerna i kronor per invånare har förändrats minst i gruppen storstäder, från 1329 kronor per invånare år 2000 till 1 417 år 2010. Störst förändring mellan resultaten är det i gruppen glesbygdskommuner som har ökat från minus 329 kronor per invånare till plus 1303 år 2010. Skillnaden mellan det högsta och det lägsta resultatet år 2000 respektive 2010 har minskat från 1 666 till 793 kronor per invånare. Hur ser bilden av 2010 ut om man rensar bort det tillfälliga konjunkturstödet? Det goda resultatet för kommunerna 2010 hänförs till mycket stor del till de tillfälliga konjunkturstöden. Största delen av dessa tillskott avvecklas dock till 2011 vilket avsevärt försämrar den ekonomiska situationen för kommunerna. Om vi justerar resultaten 2010 med den del av tillskotten som försvinner år 2011 får man en annan bild av det ekonomiska läget (diagram 22). Om vi utgår från kommunernas preliminära bokslut för 2010 och reducerar med stöden som avvecklas 2011 skulle resultatet istället ha uppgått till 8,2 miljarder, vilket motsvarar 2,0 procent av skatter och bidrag. Istället för 14 kommuner skulle 72 ha redovisat underskott. Ur detta perspektiv har kommunerna agerat långsiktigt när de hållit nere kostnaderna. Om kostnaderna hade ökat mer under 2010 hade avvecklingen av konjunkturstöden tvingat fram omfattande anpassningar och förmodligen skattehöjningar inför 2011. Nu är medelskattesatsen ett öre lägre 2011 jämfört med 2010. Endast åtta kommuner höjde skatten och 12 sänkte.

44 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 22 • Kommunernas resultat som andel av skatter och statsbidrag Procent 15

2008

2010 2010 exklusive konjunkturstöd

Procent

5 0 -5 -10

Om konjunkturstödet reduceras till 2011 års nivå i 2010 års bokslut blir antalet kommuner som redovisar underskott 72 i stället för 14.

-15 1

100

150

200

250

290

Antal kommuner

Anm. Extremvärden är borttagna. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommunernas ekonomi de närmaste åren År 2011 och 2012 – sänkta statsbidrag dämpar utvecklingen Kommunernas intäkter ökade kraftigt 2010, både i nominella termer och justerat för prisoch löneökningar. Avvecklingen av konjunkturstödet innebär att intäkterna växer svagare 2011 och 2012. De reala intäkterna ökar 2013 till följd av en relativt stark utveckling av skatteunderlaget, men för 2014 och 2015 tar prisökningar över utvecklingen och dämpar den reala tillväxten. Jämfört med prognosen från december 2010 bedöms kommunernas skatteintäkter för 2011 nu bli 7 miljarder högre. Det beror dels på förbättrad skatteavräkning för 2010 och dels på förbättrad utveckling av skatteunderlaget 2011. I den budget för 2011 som kommunerna lämnat till scb i samband med preliminärt bokslut för 2010 är skatteintäkter och generella statsbidrag 8 miljarder lägre för 2011 än i vår nuvarande skatteunderlagsprognos. Tabell 15 • Nyckeltal för kommunerna åren 2010–2015 Procentuell förändring respektive procent

Medelskattesats, nivå i procent (exkl Gotland)

Utfall 2010

Prognos 2011 2012

2013

Kalkyl 2014

2015

20,67

20,66

5,2 3,1 3,5 1,3

2,8 0,8 3,1 1,1

2,7 0,1 3,6 1,0

4,3 1,5 4,5 1,6

4,1 1,1 4,7 1,6

4,1 1,0 4,9 1,7

2,1

2,0

2,6

2,8

3,0

3,1

Skatteintäkter och generella statsbidrag i löpande priser i fasta priser Verksamhetens kostnader Kostnadsvolym, fasta priser Implicit prisindex, egentlig verksamhet

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. Utfallet för 2010 är enligt det preliminära bokslutet som scb publicerade i mars i år. För åren 2011 och 2012 har vi gjort prognoser av hur vi tror utvecklingen kommer att gestalta sig medan beräkningarna för åren 2013–2015 är mer schablonmässiga kalkyler som utgår från att kostnadsvolymen ökar i takt med den historiska trenden. Samma löneutveckling antas för de anställda i kommunerna som för resten av arbetsmarknaden från och med 2012. Skattesatsen antas vara oförändrad. Huvuddelen av det statliga konjunkturstödet avvecklas som planerat 2011 och ytterligare 2,1 miljarder kronor avvecklas 2012. Åren 2013–2015 antas de generella statsbidragen öka i samma takt som skatteunderlaget. Detta kräver nya beslut av riksdagen men historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 45

3. Kommunernas ekonomi

Tabell 16 • Prognoser för skatteintäkter och generella statsbidrag 2011 Förändring från 2010 i miljarder kronor

Skatteintäkter o generella statsbidrag

Dec 2010

Budget 2011

Maj 2011

4,6

3,7

11,7

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 17 • Kommunernas kostnadsvolym uppdelat på demografiska behov och övrigt Procentuell förändring från föregående år

Volymutveckling Demografiska behov Övrigt /Trend Total volymförändring

Utfall

Prel.

2002–2004 2005–2008 2009

Snitt

2010

2011

2012

2013–2015

0,6 0,7 1,3*

0,5 0,6 1,1

0,5 0,5 1,0

0,5 1,1 1,6

0,4 0,3 0,7

0,5 1,1 1,6

0,6 0,4 1,0

Prognos

Kalkyl

*Volymökningen 2010 är exklusive jämförelsestörande poster. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Under 2011–2012 faller resultaten främst till följd av minskade statsbidrag. Det finns dock poster som är förknippade med osäkerhet i kommunernas resultaträkning, bland annat jämförelsestörande kostnader och intäkter. Enligt preliminära siffror för 2010 uppgick jämförelsestörande kostnader till över 4 miljarder, vilket är 3 miljarder högre än genomsnittet för åren 2002–2009. En orsak till den höga nivån är medfinansiering till statlig infrastruktur på drygt 2 miljarder. Även jämförelsestörande intäkter och reavinster var mer än en miljard högre 2010 än genomsnittet 2002–2009. I prognosen framöver antas dessa poster återgå till en lägre nivå. Kostnaderna för försörjningsstöd beräknas vara i stort sett oförändrade 2011 jämfört med 2010, därefter minskar de med ca 2 procent årligen fram till 2015. Att intäkterna väntas bli högre 2011 jämfört med vad kommunerna räknat med i sina budgetar bidrar till ett högt resultat. Ytterligare minskning av statsbidragen 2012 medför trots relativt låga kostnadsökningar att resultatet faller 2012 till en nivå som är väsentligt lägre än tumregeln för god ekonomisk hushållning. På längre sikt krävs höjda statsbidrag för att upprätthålla positivt resultat Resultaten faller från historiskt hög nivå 2010 motsvarande 3,5 procent av skatter och bidrag till 2,5 procent år 2011. Trots en relativt stark tillväxt i skatteunderlaget 2012 fortsätter resultaten att falla till följd av att konjunkturstödens sista del avvecklas. För 2013–2015 görs ingen prognos utan beräkningarna ska ses som en kalkyl utifrån vissa givna förutsättningar. Vi antar att kostnaderna utvecklas i samma takt som den historiska trenden, det vill säga med demografisk utveckling plus 1,1 procent. På längre sikt bedöms kostnads-

46 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 23 • Kostnadsvolym, demografi och trend, samt kostnadsvolym 2012–2015 givet ett resultat motsvarande 2 procent av skatter och bidrag Index, 2002 = 100 Volym vid oförändrade statsbidrag, resultat 2 procent av skatter o bidrag

124

Index

120 116

Faktisk volym 2002–2010, prognos 2011–2012, trend 2013–2015

112

Demografi o trend

108 104 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Volymökningarna under 2008–2010 har varit lägre än genomsnittet åren innan och lägre än historisk trend inklusive demografiska behov, vilket kan ses som ett uttryck för en återhållsam kostnadsutveckling. För att klara ett resultat på sammantaget 2 procent av skatter och bidrag med nominellt oförändrade statsbidrag krävs en ännu lägre kostnadsutveckling framöver.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

utvecklingen vara svår att hålla tillbaka på en nivå som är lägre än historisk trend. Under samma period, 2013 till 2015, räknar vi även med att de generella statsbidragen räknas upp i takt med skatteunderlaget. Vi gör ingen prognos över förändrad skattesats eller avgiftshöjningar. Med uppräknade statsbidrag från 2013 dämpas resultatfallet, men med en kostnadsutveckling som motsvarar historisk trend fortsätter ändå resultaten att försämras fram till att i slutet av kalkylperioden 2015 i stort sett vara ett nollresultat. Resultatnivån i slutet av perioden är dock inte realistisk. Enligt tumregeln för god ekonomisk hushållning saknas nära 10 miljarder kronor år 2015. Kommunerna kommer därför att behöva anpassa kostnader eller intäkter för att komma i balans. Diagram 24 • Resultat före extraordinära poster åren 2002–2015 Miljarder kronor Resultat

Resultat exkl. uppräknade statsbidrag

Miljarder kronor

Sjuårsgenomsnitt 5

-5

-10 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Med given utveckling av skatteunderlaget och den kostnadsvolym som beskrivits i tabell 17 utvecklas resultatet enligt ovan. Resultatet faller från en hög nivå 2010 till att inte klara tumregeln för god ekonomisk hushållning 2012. För åren 2013–2015 räknar vi i kalkylen med uppräknade statsbidrag och en kostnadsvolym som följer historisk trend.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 47

3. Kommunernas ekonomi

Kommunens resurser och valfrihetsreformerna Rätt ersättning för rätt tjänst till rätt ambitionsnivå? Kommunerna lägger ut allt mer verksamhet på externa utförare. Det sker via lou (lagen om offentlig upphandling), lov (lagen om valfrihetssystem) eller ökad valfrihet inom barnomsorg och skola. Utvecklingen ställer nya krav på att kommuner och landsting kan garantera medborgarna den service som beslutats. lov har som syfte att stärka individers rätt till självbestämmande, öka kvaliteten och effektiviteten samt möjliggöra mångfald och nytänkande genom en fungerande konkurrens. Reformen syftar också till att utveckla bättre villkor för arbetstagarna och göra det än mer attraktivt att arbeta med omsorgsverksamhet. I takt med att kommunala tjänster i allt större utsträckning utförs av alternativa utförare ställs högre krav på att ersättningsbeloppen utformas så att de ger kostnadstäckning för den utförda tjänsten till önskad ambitionsnivå. Ersättningsnivåerna spelar stor roll för såväl kommunerna som för de privata utförarna. Är ersättningen högre än vad som krävs för att utföra tjänsten används inte skattebetalarnas pengar på rätt sätt. Är ersättningen lägre än vad som krävs riskerar tjänsten att utföras till för låg kvalitet eller kan leda till att kommunal verksamhet går med underskott, att privata utförare väljer att inte etablera sig alternativt avvecklar verksamheten eller går i konkurs. Vi har via enkäter kartlagt skillnaderna i ersättningsnivå inom pedagogiska verksamheter och hemtjänst och undersökt orsaker till skillnaderna, som är stora. Jämförelsen försvåras av olikheter i systemens uppbyggnad, i politiska prioriteringar, strukturella förutsättningar med mera. För mer information om valfrihetssystem, se skriften Valfrihetssystem för nybörjare och andra nyfikna. Ersättningsnivåer inom de pedagogiska verksamheterna Enligt skollagen ska bidraget till en fristående huvudman beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av motsvarande slag (likabehandlingsprincipen). Varje kommun förfogar dock över detaljerna i sitt resursfördelningssystem, vilket gör att det är svårt att jämföra olika bidragsbelopp mellan kommunerna. Exempel på olikheter i ersättningssystem kan vara: • Olika belopp kan betalas för olika åldrar och skolår, alternativt kan ett genomsnittligt belopp tillämpas per verksamhetsform.

• Olika belopp kan betalas ut beroende på barnens vistelsetid i barnomsorg eller på fritidshem alternativt bygger beloppet på genomsnittlig vistelsetid. • Den fristående huvudmannen kan själv ta in föräldraavgiften eller så gör kommunen det. • Det kan vara olika hur mycket av resurserna som fördelas på annat sätt än peng/bidrag per barn och elev, till exempel om en fristående huvudman har fri tillgång till kommunens lokaler, då ingår inte lokalkostnader i bidraget. • Det kan variera hur stor andel av de totala resurserna som fördelas i grundbelopp respektive tilläggsbelopp för barn och elever i behov av särskilt stöd. • Vissa kommuner har socioekonomiska viktningar utöver grundbeloppet och kostnader för modersmål kan fördelas via ett tilläggsbelopp. • Kommunerna har olika struktur och därmed olika förutsättningar vilket leder till kostnadsskillnader. • Det kan vara stora skillnader i ambitionsnivå och politiska prioriteringar. Beslutade bidragsbelopp till fristående huvudmän 2011 enligt vår enkätundersökning framgår av tabell 18. I den kommun där bidraget för en tvååring med heltidsplacering i förskolan är lägst, använder man sig av en genomsnittlig peng för alla åldrar och alla vistelsetider. Den kommun som har högst belopp för en tvååring på heltid har högre belopp för yngre barn och högre belopp för heltidsbarn än för deltidsbarn. Den kommun som har lägst belopp för grundskola skolår 3 och 9 fördelar endast cirka 70 procent av resurserna via grundbeloppet. Därutöver ges tillskott utifrån socioekonomisk viktning, tilläggsbelopp för modersmål och dessutom finns vissa ”fria nyttigheter” där de fristående skolorna får tillgång till tjänster utan att betala. Om alla förskolor i en kommun får samma belopp för små och stora barn oavsett vistelsetidernas längd finns det risk att förskolor med många små barn och barn med långa vistelsetider blir underkompenserade medan andra förskolor blir överkompenserade. Så kan det kanske vara i den kommun som har högst belopp för en tvååring med 15 timmars vistelsetid i förskolan, där bidraget uppgår till 138 832 kronor. Flera kommuner borde fundera på effekterna av att ha en alltför enkel resursfördelningsmodell. Med en

Tabell 18 • Fastställt grundbelopp per barn/elev hos fristående huvudman 2011 Kronor

2 år heltid Min Medel Max

72 993 110 247 192 208

Förskola 2 år 15 tim 5 år heltid 30 120 81 730 138 832

61 806 95 404 147 000

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

48 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Fritidshem 5 år 15 tim 21 360 70 868 117 477

10 970 32 017 79 560

Grundskola åk 3

åk 9

38 809 67 845 92 431

46 533 77 978 108 000

3. Kommunernas ekonomi

mer detaljerad modell blir det fler kontrollmoment men i gengäld kan kommunen styra resurserna dit de bäst behövs. Inom gymnasieskolan ska bidraget fastställas per program och i några fall per inriktning. Skolverket publicerar kommunernas belopp till fristående gymnasieskolor i samband med att kommunerna lämnar in underlag för beräkning av den så kallade riksprislistan. Även i gymnasieskolan är det mycket stora variationer mellan kommunernas bidragsbelopp. För nästan alla program finns någon kommun som har en speciell inriktning som driver upp den kommunens ersättningsnivå och därmed maxnivån i riket. Som exempel kan nämnas glasblåsarinriktningen på Hantverksprogrammet. Från och med 2011 har Skolverket därför börjat vikta priset per elev istället för per kommun, så att en extra satsning i en kommun inte ska få så stor inverkan på riksprislistan. Ersättningsmodell och ersättningsnivå för en hemtjänsttimme Ersättningsmodellerna inom hemtjänsten kan grupperas i följande kategorier: baserad på biståndsbedömd tid, baserad på utförd tid samt baserad på utförd aktivitet/insats. Valet av ersättningsmodell har stor betydelse för anordnarna, brukarna och kommunen. Alla ersättningsmodeller har sina för- och nackdelar. Vilken modell som passar den enskilda kommunen bäst beror på syftet och de lokala förutsättningarna. Samtidigt är det ersättningsnivån som har störst påverkan för anordnarnas intäkter och kommunens ekonomi. Ersättningsnivån i en valfrihetsmodell ska vara enhetlig för alla leverantörer, såväl interna som externa. Kommuner som har LOV 2011 Förbundet har gjort en sammanställning av ersättningsbelopp för hemtjänst i de 87 kommuner som beslutat om valfrihetssystem enligt lov. 25 kommuner betalar ut ersättning för biståndsbedömd tid (eller insats), 58 kommuner betalar ut ersättning för utförd tid och 4 kommuner betalar ut ersättning för utförd insats. I tabell 19 redovisas den ersättning kommuner ger på dagtid vardagar. Vissa kommuner ger högre ersättning på kvällar, helger och nätter. Tas hänsyn till detta blir genomsnittsersättningen något högre. Ersättningen för servicetjänster till privata utförare i tätort är i genomsnitt 3,8 procent högre än till den egna regin och 4,6 procent högre när det gäller omsorgstjänster. Skillnaderna beror i huvudsak på den momskompensation som utgår i ersättningen till privata utförare. Andra orsaker till skillnader mellan ersättningen till egen regi och privata utförare kan vara hur kommuner-

Tabell 19 • Ersättningsbelopp per timme till privata utförare 2011 Kronor

Ersättning Lägsta Högsta Genomsnitt

Omsorgstjänster Servicetjänster Beviljad tid Utförd tid Beviljad tid Utförd tid 246 437 347

251 410 336

246 371 300

215 384 301

na fördelar interna kostnader som lokalhyra, administration och ledning. Många orsaker till skillnad i ersättningsnivå Orsakerna till de skilda ersättningsnivåerna inom hemtjänsten är många. En stor del av ersättningsbeloppet utgörs av personalkostnader. Kostnadsskillnader beror på personalsammansättning (ålder, erfarenhet, utbildning), personalomkostnadspålägg, när på dygnet arbetet utförs, regional/lokal lönenivå samt kringtid. Kringtiden är den faktor som ger de största skillnaderna i ersättningsnivå. Den beräknas med hänsyn till bland annat geografiska faktorer (gång- och restid) samt tid för arbetsplatsträffar, kompetensutveckling och planering/ dokumentation. Att ha genomarbetade underlag för beslut om ersättningsnivåer är en framgångsfaktor men det är omöjligt att förutse alla konsekvenser det nya systemet medför. Kontinuerliga uppföljningar samt dialog med brukare och anordnare är därför av vikt. Utvecklade resursfördelningsmodeller underlättar ersättning Allt fler kommuner ser över sin modell för hur pengar fördelas från fullmäktige till nämnderna. Dels beror detta på att man vill lämna anslagstänkandet och styra resurserna dit de bäst behövs, dels är omstruktureringsbehovet mellan verksamheterna stort. Om resursfördelningen utgår från aktuella befolkningsprognoser ökar chansen att den blir styrande för bedömning av kommande behov. Det är särskilt viktigt just nu och några år framöver när elevkullarna minskar drastiskt i gymnasieskolan. I verksamheter med valfrihetssystem styr lagstiftningen hur ersättningen ska utformas för att vara konkurrensneutral, bidraget till externa och kommunala utförare måste därför ha samma utformning. Detta ställer krav på kommunerna att – om inte fullt ut så åtminstone tankemässigt – organisera arbetsuppgifter i myndighetsfrågor och utförarfrågor. I diagram 19 visas hur behoven förändras för riket. De allra flesta kommuner uppvisar ett liknande mönster. Att flytta pengar mellan verksamheter utifrån olika behov är något som alla kommuner brottas med. Dessa behov kan naturligtvis se olika ut beroende på kommunens struktur. En starkare betoning på prestationsersättning och à-priser får konsekvenser för rollerna mellan förtroendevalda och tjänstemän. Det uppstår en tydligare gräns mellan medborgarföreträdare/finansiär respektive utförare av verksamhet. Politiker beställer till exempel ett antal platser inom förskolan till ett bestämt pris per barn (och en bestämd kvalitet). Utförare kan vara både kommunala, privata eller kooperativ etc. Tydligast framträder denna rolluppdelning inom barnomsorg och skola men den förekommer även inom äldre- och funktionshinderområdet. Inom individoch familjeomsorgens köp av verksamhet finns traditionellt också en uppdelning av rollerna i externköp alternativt hemmalösningar. Från att ha haft rollen som arbetsgivare och förvaltare av verksamhet innebär en förändrad modell en minskad roll som arbetsgivare och en ökad roll som medborgarföreträdare.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 49

3. Kommunernas ekonomi

50 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

Landstingens ekonomi År 2011 ser ut att bli ännu ett år då landstingen lever upp till målet om god ekonomisk hushållning. Förklaringen är att prognosen för skatteintäkterna reviderats upp och att landstingen varit försiktiga med att öka sina kostnader. Nästa år vänder utvecklingen givet beslutade statsbidragsramar. Landstingen är inne i en period där de demografiskt betingade behoven ökar kraftigt vilket gör det svårt att klara av en ekonomi i balans fram till 2015 utan att se över verksamhet och finansiering.

Konjunkturstöd och bättre skatteintäkter förklarar överskott 2010 Landstingen redovisade för 2010 ett samlat överskott på 4,7 miljarder kronor eller 2,1 procent av skatter och bidrag. Det är väsentligt bättre än året innan och mycket starkt med tanke på det låga resursutnyttjandet i ekonomin. Diagram 25 • Landstingens resultat åren 2001–2010 Miljoner kronor och procent av skatter och bidrag 3

Andel av skatter och generella statsbidrag (höger)

-1 -2 -2 -4

-3

-6

-4

-8

-5

-10

-6 2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2010

Procent

Miljarder kronor

Resultat (vänster)

Det tog många år för landstingen att ekonomiskt återhämta sig från 1990-talskrisen. Först 2005 redovisade sektorn ett samlat överskott. Trots lågkonjunktur fortsatte landstingen redovisa överskott 2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 51

4. Landstingens ekonomi

Under våren 2009 stod det klart att landstingen skulle få det besvärligt i och med kraftigt fall i BNP och skatteunderlag. I vårpropositionen lovade regeringen 2,1 miljarder i tillfälligt konjunkturstöd varav 1,5 skulle permanentas. Utsikterna fortsatte att försämras och regeringen lovade ytterligare 3 tillfälliga miljarder i budgetpropositionen. I mitten av 2010 stod det klart att förbättringar i skatteunderlaget inte skulle ge kommuner och landsting en normal intäktsutveckling 2011 varför ett nytt tillfälligt tillskott gjordes för 2011.

Bilden av intäktsutvecklingen 2010 har förändrats kraftigt. När landstingen arbetade med sina budgetar i april inför 2010 räknade man med att skatteintäkter och statsbidrag skulle öka med nästan 5 miljarder kronor och i oktober med drygt 6 miljarder. Läget förbättrades sedan avsevärt tack vare förbättrade skatteintäkter.

Tabell 20 • Konjunkturstöd och tillskott Miljarder kronor

Totalt Förändring jämfört med föregående år

2010

2011

2012

2013

5,1

2,4

1,5

5,1

–2,7

–0,9

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Förklaringarna till det positiva resultatet är främst det statliga konjunkturstödet och förbättrade skatteintäkter i kombination med låga kostnadsökningar. Staten tillförde landstingen totalt 5,1 miljarder kronor i tillfälligt konjunkturstöd (tabell 20). En del av pengarna, annonserades först hösten 2009 i budgetpropositionen för 2010. Pengarna kom därmed in sent i de lokala budgetprocesserna och delar av tillskotten förstärkte därför resultatet istället för verksamheten. Dessutom avsåg en betydande del av konjunkturstödet endast 2010. Landstingens åtaganden är långsiktigt och expansion följt av nedskärningar året efter gynnar inte verksamheten. Den svaga intäktsutvecklingen som förutsågs 2010 (tabell 21) och oron inför 2011 hade en återhållande effekt, landstingen budgeterade ett överskott på 0,9 miljarder. Pensionskostnaderna var också relativt låga 2010. Det gäller framförallt ränteuppräkningen på pensionsskulden som är en del av finansnettot. Under loppet av 2010 förbättrades utsikterna för svensk ekonomi och skatteunderlagsprognoserna reviderades upp (tabell 21). Landstingen reviderar normalt sett inte sina budgetramar till verksamheterna varför förstärkningar i prognostiserade skatteintäkter automatiskt förstärker resultatet och vice versa. År 2010 var budgetdisciplinen fortsatt mycket god på många håll. Nettokostnaderna hamnade mycket nära vad som budgeterats, till och med något lägre. Kostnaderna ökade med 1 procent i fasta priser vilket är den lägsta volymökningen sedan 2004 (tabell 24 på sidan 60). Stärkta skatteintäkter på flera miljarder kronor och ett finansnetto som blev bättre än budgeterat innebar att intäkterna översteg kostnaderna med 4,7 miljarder kronor. Stockholms läns landsting har i sitt bokslut periodiserat om 400 miljoner kronor av det tillfälliga konjunkturstödet till 2011 och Västra Götalands Regionen har satt av betydande belopp till statlig infrastruktur. Utan dessa åtgärder hade resultatet 2010 blivit ännu bättre i sektorn. Mer än hälften av landstingen klarade ett resultat på minst 2 procent av skatter och bidrag (diagram 26). En betydande del av intäktsökningen 2010 är dock tillfällig. Om statsbidragen i stället skulle förblivit på 2011 års nivå och givet faktiska kostnader 2010 skulle fem landsting istället för två redovisa underskott. Tabell 21 • Prognoser för skatteintäkter och generella statsbidrag 2010 Förändring från 2009 i miljarder kronor

Apr 2009 Okt 2009 Apr 2010 Dec 2010 Skatteintäkter o generella statsbidrag varav konjunkturstöd

4,9 3,3

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner Landsting.

52 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

6,2 5,1

9,6 5,1

8,7 5,1

4. Landstingens ekonomi

Diagram 26 • Landstingens resultat åren 2009 och 2010

Procent av skatter och bidrag

2010 2009

0 -2

Jönköping

Kalmar

Östergötland

Kronoberg

Skåne

Norrbotten

Västernorrland

Halland

Stockholm

Gävleborg

Örebro

Jämtland

Riket

Uppsala

Sörmland

Värmland

Västmanland

Västerbotten

Dalarna

V;a Götaland

Blekinge

-8

-6

-4

Procent

År 2010 var det rekordmånga landsting som klarade av att redovisa ett resultat på minst 2 procent av skatter och bidrag. Alla utom två landsting, Blekinge och Dalarna, redovisade överskott. Västernorrland vände underskott 2009 till överskott, bland annat tack vare aktivt arbete med kostnadsreduceringar och höjd utdebitering. Idag är den samlade utdebiteringen för Västernorrlands kommuner och landsting högst i landet.

Anm.: Stockholm avser koncernen. Östergötland och Jönköping enligt fullfonderingsmodellen liksom Skåne år 2010. Resultatet 2009 är rensat för nedskrivningar och återföringar av finansiella tillgångar. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

För landsting med små ekonomiska marginaler är prioriteringarna ofta svåra. Vägen till en stabil ekonomi ser olika ut beroende på problemens art. Ett problem kan vara att utdebiteringen är för låg i förhållande till den verksamhet landstinget väljer att tillhandahålla, ett annat problem kan vara låg effekDiagram 27 • Kostnad per invånare 2009 och resultatindex för primärvård Kronor per invånare och index* 4700 Jämtland

4500 4300

Norrbotten

Kostnad per invånare

4100 Gävleborg

3900 Halland

3700 V:a Götaland Jönköping

Kalmar

3500

Gotland

Blekinge

3300 3100

Önskvärd riktning

Västmanland Sörmland Värmland Skåne

Västerbotten Uppsala

Örebro

Låg kostnad, goda resultat

Dalarna

Stockholm

Östergötland

2900 2700

Västernorrland

Kronoberg

2500 0,75

0,70

0,65

0,60

0,55

0,50

0,45

0,40

Resultatindex för primärvård

Det är eftersträvansvärt att få ut så hög kvalitet i vården som möjligt givet insatta resurser. Kostnaderna för primärvården är lägst i Kronoberg samtidigt som det sammanvägda kvalitetsindexet för primärvården är landets tredje bästa. I Kalmar kostar primärvården som genomsnittet men kvalitetsindexet är bäst. Med detta sätt att mäta framstår båda dessa landsting som effektiva relativt andra landsting. Strukturella faktorer kan vara en förklaring till varför kostnaderna är höga i vissa landsting.

*Indexet för samlad kvalitet är standardiserat utifrån "rescalingmetoden" där samtliga värden hamnar mellan 0 och 1. I diagrammet är 1 det mest önskvärda. Observera att det inte går att anta att 0,6 är dubbelt så bra som 0,3. Indikatorerna kommer från Öppna jämförelser och är ett urval av mått på medicinsk kvalitet, patienterfarenheter och tillgänglighet. Av samtliga indikatorer i Öppna jämförelser är det endast 18 (främst inom läkemedelsbehandling, patienterfarenheter och tillgänglighet) som speglar primärvården. Få indikatorer om medicinska resultat ingår. Källor: Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet 2010 och metodiken från rapporten Att skapa index Metodutveckling och test baserat på Öppna jämförelser. Kostnaderna hämtas från Statistiska centralbyrån.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 53

4. Landstingens ekonomi

Vårdvalssystem införs för att stärka patientens ställning Den 1 januari 2010 infördes en ändring i hälso- och sjukvårdslagen som innebar en skyldighet för landstingen att införa vårdvalssystem enligt Lag om valfrihetssystem (lov) i primärvården. Innan dess hade dock flera landsting frivilligt infört vårdvalssystem. lov innebär bl.a. att medborgarna ges möjlighet att välja utförare, att ersättningen följer valet och att det är fri etablering för utförare som är godkända i respektive landstings system. Huvudsyftet med lagändringen var att patienternas möjlighet att välja utförare skulle stärkas. Dessutom ska möjligheten för fler vårdgivare att etablera sig stärkas vilket i sin tur skulle stimulera utvecklingen av nytänkande och kostnadseffektiva lösningar samt bidra till förbättrad tillgänglighet. En viktig förutsättning i vårdvalet är att alla leverantörer (interna och externa) ska behandlas lika. Pengarna följer patienternas val, vilket förväntas stimulera kvaliteten. Ökat antal enheter men ännu svårt att se andra effekter Såväl Socialstyrelsen som Konkurrensverket har haft i uppdrag att följa och utvärdera införandet av vårdval inom primärvården. Uppföljningar har också gjorts av vårdval i Region Halland och i Stockholms läns landsting (SLL), och pågår i Västra Götalandsregionen (VGR) och Region Skåne. Trots den korta tid vårdvalet existerat går det att se vissa tendenser. Patienternas möjlighet att välja utförare, framförallt i tätorter, har stärkts eftersom antalet enheter ökat med 23 procent. I flertalet landsting kan en vårdenhet inte neka eller avvisa någon som vill lista sig hos den enheten. Däremot har väntetiderna för besök inte förbättrats sedan 2009. Jämförelser av resultaten i den nationella patientenkäten visar inte heller några större förändringar. Inom vissa områden, exempelvis möjligheten att påverka dag och tidpunkt för besöket samt upplevd telefontillgänglighet finns tendenser till förbättringar. På regional nivå har större effekter noterats. Det finns exempel på utökade öppettider i flera landsting. Uppföljningar i SLL visar på att målsättningar om tillgänglighet och ökad valfrihet kombinerat med en större mångfald har uppnåtts. Har vårdvalet stimulerat nytänkande och kostnadseffektiva lösningar? Enligt Konkurrensverket har utvecklingen avseende nya sätt att organisera och bedriva verksamheten varit begränsad. Intresset för omval är svalt, vilket innebär att konkurrensen som verktyg för att driva på kvalitetsutvecklingen sannolikt inte fungerar fullt ut. Det finns därför behov att utveckla kvalitetsinformationen till medborgarna. Samtidigt är det oftast närheten till enheten och inte kvalitetsjämförelser som styr valet, enligt Vårdbarometern. Effekter på vårdsystemet som helhet har hittills inte följts upp på nationell nivå. Uppföljningen i VGR visar att införandet av vårdvalet sammanfaller med en ökad belastning på sjukhusens akutmottagningar och till ett ökat remissinflöde från primärvården, bilden är dock inte entydig. Uppföljning av vårdval i SLL har inte visat några "övervältringseffekter" på andra vårdformer.

54 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Det finns ännu inga kostnadsdata för 2010 som visar hur kostnaderna för primärvården utvecklats. Landstingets olika roller och styrning behöver tydliggöras och utvecklas Det obligatoriska införandet av vårdval i primärvården har inneburit viktiga förändringar för landstingen. När en marknadslösning växer fram med fler privata utförare ställs högre krav på tydlighet i landstingens olika roller. Landstinget ska vara finansiär och beställare. Samtidigt fortsätter landstinget att vara den störste producenten på marknaden. I många landsting pågår en process där personliga band mellan beställare och egen regi måste övergå i en mer professionell relation jämställd med relationen till ett privat företag. Det pågår ett arbete i landstingen med att tydliggöra olika roller, vilket också Konkurrensverket ställt krav på. Valfrihetssystemen innebär dessutom en maktförskjutning från politiker/tjänstemän till medborgare/patienter. Även för landsting med en långt driven beställar/utförarorganisation innebär detta en stor förändring med nya utmaningar. En fråga som allt oftare ställs är om valfriheten kan bli något mer än att välja utförare. Går det att påverka innehållet i tjänsterna? Finns det en risk att ”stuprörstänkandet” förstärks? Om det går att konstruera styrinstrument för samverkan utan alltför omfattande detaljstyrning finns dock en potential för innovativa lösningar. Frågor som landstingen behöver diskutera är: • Vem fattar beslut exempelvis om att lägga ner en egenregienhet? • Hur kan man hålla isär beställar- och utförarrollen? • Hur skapas arenor för dialog och utveckling? • Vad innebär en ökad efterfrågestyrning? Krav på konkurrensneutralitet aktualiseras i samband med vårdvalsinförandet Ett landsting måste ha ett regelverk som gör att alla leverantörer (både interna och externa) behandlas lika. Konkurrensverket har i flera tillsynsärenden granskat om det råder konkurrensneutralitet eller inte. Konkurrensneutralitet ställer krav på en transparent internredovisning och ger följande synpunkter: • Redovisningen av egen regi ska särredovisas. • Redovisningen ska vara öppen och transparent. • Landstingen bör införa en policy för hantering av över-/ underskott i egen regi. Privat och offentlig verksamhet arbetar under olikartade juridiska och ekonomiska förutsättningar. Den viktigaste konkurrensnackdelen för den egna regin är att de inte får sälja tilläggstjänster. Man tvingas ibland också att ta på sig ”sistahandsansvaret” gentemot medborgarna. Fördelar för de offentligt drivna verksamheterna kan vara närheten till beställaren, förkunskap om uppdraget samt det faktum att man redan har många av medborgarna listade hos sig. De privata utförarna kan dra nytta av att kunna bygga från

4. Landstingens ekonomi

Figur 2 • Politiska ambitioner avspeglas i ersättningsmodellerna

Tillgänglighet

• Stor andel rörlig ersättning, t.ex. Stockholm

Starkare samband mellan patient och vårdenhet

• Stor andel fast ersättning, täckningsgrad, t.ex. Halland

Jämn fördelning etableringar, rättvis ersättning

• Vårdtyngdsfaktor, socioekonomiskt index, t.ex. Skåne

grunden medan den egna regin måste anpassa verksamheten. Utvecklingen leder till att egenregin utvecklar en mer ”marknadslik” styrning vilket innebär nya utmaningar för landstinget i sin roll som produktionsansvarig. Utformningen av ersättningssystem och ersättningsnivåer är komplex Ersättningssystemen kan bestå av en rörlig och en fast del. Med en helt rörlig ersättning finns risk för dålig kostnadskontroll samtidigt som produktivitet och tillgänglighet främjas. Med en helt fast ersättning per listad individ finns bl.a. risk för underbehandling samtidigt som incitamenten att hålla sin listade population frisk stärks. De flesta landsting använder sig idag av en kombination av fast och rörlig ersättning. Den fasta ersättningen per individ bygger oftast på en åldersviktning, ibland kombinerat med eller ersatt med en vårdtyngdsfaktor och ett socioekonomiskt index. Den rörliga ersättningen utgår oftast per besök eller i förhållande till måluppfyllelse. Många landsting använder sig dessutom av en

glesbygdsfaktor samt av täckningsgrad som är ett mått på hur stor andel av sina listade patienters besök som en enhet tar emot. I de flesta landsting är andelen fast ersättning stor, cirka 80–90 procent. Det landsting som avviker mest är Stockholms läns landsting med cirka 40 procent fast ersättning. Landstingen har under lång tid upphandlat verksamhet enligt lagen om offentlig upphandling (lou), vilket inneburit att priserna till stor del fastställts av marknaden. I ett valfrihetssystem enligt lov finns ingen sådan mekanism inbyggd utan ersättningsnivån måste fastställas av landstinget i förväg. En underprissättning kan leda till att det inte uppstår någon marknad och att den egna regin drabbas av stora underskott. En överprissättning är kostnadsdrivande och riskerar att ett orimligt stort vinstuttag uppstår i privata företag samt skapar ineffektivitet i egen regi. Det blir därför viktigt att hitta metoder och instrument för att fastställa "rätt pris". En jämförelse av landstingens ersättningsnivåer och kostnadsansvar är näst intill omöjlig att göra. Det beror på att systemen är komplexa där kostnadsansvar och fast respektive rörlig ersättning kombineras på olika sätt. Detta gör det också svårt för en potentiell leverantör att göra en intäkts- och kostnadskalkyl. Samtidigt är systemen ofta kraftfullt och medvetet utformade instrument för att styra i en viss riktning. Intressant i sammanhanget är att se hur mycket respektive landsting lägger på primärvård (diagram JE3). Det finns anledning att flagga för att systemet kan medföra ökade kostnader till exempel genom effekter på övrig hälso- och sjukvård eller transaktionskostnader i samband med uppföljning av ett växande antal leverantörer. Även dessa aspekter bör följas över tiden för att kunna utvärdera systemet som helhet.

tivitet. I diagram 27 redovisas kostnader och kvalitet inom primärvården. Vi är medvetna om kvalitetsmåttets brister, men det finns inget bättre att tillgå.

Stora förändringar Det obligatoriska införandet av vårdval i primärvården var en viktig lagändring 2010. I faktarutan ”Vårdvalssystem införs för att stärka patientens ställning” beskrivs vad vårdvalet betyder för patienterna och för landstingen i deras olika roller som finansiär, beställare och utförare.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 55

4. Landstingens ekonomi

Exempel från verkligheten: Ta din säng och gå! Förlossningsvården På 1960- och 70-talen låg den nyförlösta mamman inlagd på sjukhus i en vecka. Det nyfödda barnet träffade hon vid reglerade amningstillfällen. Däremellan togs barnet om hand av barnsköterskor. Det ansågs nödvändigt för mamman att få vila ut efter förlossningen. Under graviditet gick den blivande mamman på täta kontroller där blodtryck, blodsocker, vikt mm dokumenterades. Under 1980- och 90-talen minskade vårdtiden för nyförlösta mammor och de fick själva ta hand om sina barn under en allt större del av dygnet. I dag lämnar de nyförlösta mammor sjukhuset redan efter några timmar om förlossningen gått komplikationsfritt. De närmaste dygnen efter förlossningen kommer en barnmorska på besök i hemmet. Antalet kontroller under graviditeten har också minskat. Förr behövdes mer personal, för att ta hand om både de inneliggande nyblivna mammorna och spädbarnen. Samtidigt har neonatalvård och vård vid komplicerade förlossningar blivit mer avancerad. Denna utveckling innebär att behovet av sängplatser och omvårdnadspersonal minskat. Synen har ändrats och graviditet betraktas inte som

ett sjukdomstillstånd, friska nyförlösta får klara sig själva. Denna förändring har gett möjlighet att vårda de med störst behov. Reumatikervården Inom reumatikervården har stora framsteg gjorts. Sjukdomen är livslång och innebar tidigare i de flesta fall mycket lidande, långtidssjukskrivning och förtidspension. Den behandling som erbjöds innebar långa sjukhusvistelser. I dag kan många av dessa patienter med hjälp av nya innovativa läkemedel arbeta och leva ett normalt liv mer eller mindre fria från smärtpåverkan. Vissa läkemedel ges via dropp på sjukhuset men många patienter kan behandla sig själva genom sprutor och har mer sällan kontakt med vården. Även här har utvecklingen inneburit att antalet vårdplatser och omvårdnadspersonal kunnat reduceras. Ekonomiskt innebär det ökade kostnader för läkemedel men för samhället i stort innebär utvecklingen en samhällsekonomisk vinst men framförallt en hälsovinst, då dessa patienter kan arbeta istället för att gå sjukskrivna eller förtidspensioneras.

Vad påverkar utvecklingen i hälso- och sjukvård och vad påverkas? Ny kunskap driver utvecklingen? Forskning leder till ny diagnostik som gör att man tidigare kan upptäcka sjukdomar. Ny teknik, erfarenhet och innovativa läkemedel gör det möjligt att med god effekt behandla sjukdomstillstånd som tidigare innebar kroniskt lidande och för tidig död. Överlevnaden i många sjukdomar har ökat drastiskt. Medicinsk praxis ändras i takt med ökad kunskap och medicinteknisk utveckling. Hur snabbt rutiner och arbetssätt kan anpassas till ny teknik påverkar effektiviteten. Men även andra faktorer spelar roll i utvecklingen, till exempel patientsäkerhet, effektiva it-system etc. Nya metoder påverkar personalsammansättningen, behovet av omvårdande personal minskar samtidigt som behovet av specialister ökar då svårare sjukdomar kan behandlas och behandlingsmetoderna blir mer avancerade. I takt med att behandlingsmöjligheterna utvecklas måste resursmixen förändras. I tider med resursbrist går denna anpassning ännu snabbare.

56 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

Tabell 22 • Personalgrupper inom landstingens hälso- och sjukvård åren 1995–2010 Andelar i procent

Läkare Sjuksköterska Undersköterska/sjukvårdsbiträden Sjukgymnast/arbetsterapeut Övrigt Summa

1995

2000

2005

2010

10,8 26,6 17,8 5,3 39,3 100

12,2 31,0 16,6 7,4 32,8 100

13,9 32,9 16,3 8,5 28,3 100

14,4 34,0 15,1 8,8 27,7 100

Andelen läkare och sjuksköterskor liksom sjukgymnaster har ökat under hela perioden. Däremot har andelen undersköterskor liksom övriga personalgrupper minskat.

Källa: Sveriges Kommuner Landsting.

Mycket som tidigare behandlats inom sjukvården har lyfts bort för att ge plats åt annat. Det har också skett en förändring i synsättet på vad som definieras som sjukdomstillstånd. För vissa åkommor som tidigare ansågs höra till normalt åldrande finns i dag flera behandlingsalternativ. Å andra sidan finns tillstånd som tidigare sågs som sjukdom, där man idag har en annan syn. Synsättet på patienten har förändrats. Patienterna är ofta pålästa om sin sjukdom och om behandlingsalternativ och kan därmed medverka mer än tidigare i själva behandlingen men också ställa större krav på vården. Personalen blir allt mer specialiserad Personalen är den viktigaste resursen i hälso- och sjukvården men utgör också den i särklass största kostnadsposten. I början av 1990-talet utgjorde löneandelen 68 procent av de totala kostnaderna. Tio år senare hade löneandelen minskat med cirka 10 procentenheter, efter justering för ändrat huvudmannaskap och ökad användning av entreprenader. Under 1990-talet hände mycket inom det medicintekniska området samtidigt som många nya effektiva läkemedel introducerades. Ett exempel är magsårsmedicinen Losec som lanserades 1988, den gav möjlighet att behandDiagram 28 • Utveckling av kostnader och sysselsättning för hälso- och sjukvård Index, 2001 = 100 Prognos 160

Total kostnad**

150

Total kostnad* Antal timmar

Index

140

Löner**

130

Löner*

120 110 100 90 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

I löpande priser har de totala kostnaderna och lönekostnaderna ökat i ungefär samma takt sedan 2001. Däremot har de totala kostnaderna i fasta priser ökat mer än dubbelt så snabbt som lönerna i fasta priser. Och antalet arbetade timmar, oavsett utförare, har endast ökat med ett par procent sedan 2001.

*Löpande priser. **Fasta priser. Anm.: Uppgifterna om löner och antal timmar avser både egen regi och köpt verksamhet. Antalet timmar erhålls genom att dividera lönesumman med medellönen för respektive år. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 57

4. Landstingens ekonomi

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. För åren

2011 och 2012 har vi gjort prognoser av hur vi tror utvecklingen kommer att gestalta sig medan beräkningarna för åren 2013–2015 är mer schablonmässiga kalkyler som utgår från att kostnadsvolymen ökar i takt med demografin och den historiska trenden. Samma löneutveckling antas för de anställda i landstingen som för resten av arbetsmarknaden från och med 2012. Skattesatsen år 2012 antas öka med 3 öre. Huvuddelen av det statliga konjunkturstödet avvecklas som planerat 2011 och ytterligare 900 miljoner kronor avvecklas 2012. Åren 2013–2015 antas de generella statsbidragen öka i samma takt som skatteunderlaget. Detta kräver nya beslut av riksdagen men historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika. Det finns ännu ingen påskriven överrenskommelse för läkemedelsförmånen för 2011 men vi räknar med 22,9 miljarder kronor.

la magsår med läkemedel i stället för att operera. Många behandlingar flyttades till öppenvård och antalet slutenvårdsplatser minskade kraftigt vilket i sin tur minskade behovet av omvårdnadspersonal, det skapade utrymme för effektivisering. Ekonomin i landstingen var vid den här tidpunkten ansträngd vilket påskyndade omstruktureringarna. Lönekostnadsandelen har inte fortsatt minska under 2000-talet, andelen i löpande priser har hållits konstant under perioden, trots att förändringen fortsätter. En förklaring är relativprisförändringar. Priset på arbetskraft ökar snabbare än priset på material, tjänster och läkemedel. Under de senaste 10 åren ökade priset på arbetskraft med drygt 3,5 procent per år. Dessutom har personalens sammansättning fortsatt att förändras mot en högre andel högutbildade och därmed också en ökad andel högavlönade (tabell 22). Under de senaste 10 åren förklarar dessa strukturförändringar ungefär 0,3 procentenheter per år av förändringarna i medellön. Det betyder att timlönerna har ökat med närmare 4 procent om året. Under samma period har priset på material och tjänster i genomsnitt ökat med drygt 2 procent och priset på befintliga läkemedel har varit i princip oförändrat. De förändrade relativpriserna innebär att lönekostnadsandelen varit oförändrad samtidigt som sysselsättningen ökat i långsammare takt än volymen i stort. Att personalen blivit relativt dyrare jämfört med diagnostisk utrustning, datorer, läkemedel, etc har skyndat på strukturomvandlingen av vården. Under senare år har det också blivit vanligare att landstingen köper verksamhet från andra utförare i stället för att producera själv. Utvecklingen är särskilt tydlig från 2008 då enskilda landsting började introducera vårdval. Kostnaderna för hälso- och sjukvård ökar snabbare än sysselsättningen även sedan vi tagit hänsyn till de ökade köpen. Eftersom det samtidigt pågår en förändring mot allt mer högavlönade så ökar arbetade timmar mindre än lönerna i fasta priser.

Landstingens ekonomi de närmaste åren Intäkter 2011–2015 I år ökar landstingens intäkter från skatter och generella statsbidrag med 7 miljarder kronor vilket är nästan 2 miljarder mindre än 2010. Att intäkterna inte ökar i samma takt beror på att delar av det statliga konjunkturstödet avvecklas (tabell 23). De förbättrade skatteintäkterna förmår inte fullt ut kompensera för minskningen av statsbidragen. Nästa år väntar seklets hittills långsammaste intäktsökning, trots god fart i ekonomin. De sista resterna av konjunkturstödet avvecklas och inga nya resurstillskott i form av ovillkorade statsbidrag är beslutade. Vi räknar med att några landsting kommer att välja höjd skatt, motsvarande 3 öre på medelutdebiteringen för att klara verksamhet och balanskrav. När det gäller storleken på läkemedelsförmånen fr.o.m. 2011 finns ännu ingen överrenskommelse. Vi antar att bidraget 2011 blir 22,9 miljarder kronor. För åren 2013–2015 antar vi att de generella statsbidragen ökar i samma takt

58 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

Tabell 23 • Nyckeltal för landstingens ekonomi åren 2009–2015 Procentuell förändring i löpande priser om inget annat anges

Utfall 2009 2010 Medelskattesats, nivå i skattekronor Skatteintäkter o gennerella statsbidrag* Skatteintäkter o generella statsbidrag** Kostnader* Kostnader** LPIK***

Prognos 2011 2012

2013

Kalkyl 2014

2015

10,86

10,88

10,91

3,1

4,0

3,1

2,8

4,2

4,0

3,9

1,8 3,9 2,6 1,7

1,7 3,2 1,0 1,7

1,3 2,8 1,0 1,9

0,5 3,9 1,6 2,4

1,7 4,7 2,2 2,6

1,5 4,6 2,1 2,5

1,3 4,8 2,1 2,7

*Löpande priser. **Fasta priser. ***LPIK, prisindex med kvalitetsjusterade löner för landsting, är ej framtaget för 2009. Här redovisas istället LPI.

Både förra året och i år ökar kostnaderna långsammare än intäkterna. År 2012 när den sista delen av konjunkturstödet försvinner utvecklas intäkterna mycket svagt samtidigt ökar kostnaderna snabbare vilket försämrat resultat. Trots det fortsätter många landsting att redovisa plusresultat 2012. Vi räknar med att några höjer utdebiteringen. För åren därefter ökar intäkterna genomgående långsammare än kostnaderna som antas öka i takt med demografi och trend. I slutet av perioden ökar löner och priser med drygt 2,5 procent om året.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

som skatteunderlaget. Våra beräkningar utgår således från att riksdagen år 2015 tillfört ytterligare 4,3 miljarder kronor jämfört med nivån 2012. År 2015 ökar skatter och generella statsbidrag totalt med 10 miljarder kronor samtidigt som kostnaderna för att klara av att kompensera för stigande löner och priser samt demografiska förändringar uppgår till 9,5 miljarder kronor. För att finansiera en kostnadsökning som motsvarar långsiktig trend krävs ytterligare nästan 3 miljarder kronor. Det finns även riktade statliga satsningar som är beslutade sedan tidigare. Ett exempel är den prestationsbaserade kömiljarden för åren 2009 till 2011. Det finns skäl att anta att avtalet förlängs och i våra beräkningar ligger bidraget kvar till år 2015. Kriterierna förändrades till 2011 och kan komma att skärpas ytterligare i framtiden. Eventuellt kommer fokus att läggas på patientens hela väg genom vården. Vi antar att hela miljarden utbetalas men vilka landsting som kommer att få ta del av pengarna beror på vilka som klarar kriterierna för bidraget. Detta statsbidrag antas i våra kalkyler påverka resultatet positivt. Ett annat exempel är rehabiliteringsgarantin som för år 2011 uppgår till 960 miljoner kronor. Trots att det ännu inte finns avtal för åren därefter antar vi att bidraget ligger kvar på nästan 1 miljard kronor per år under hela perioden. På regeringens uppdrag genomför Karolinska Institutet en utredning av rehabiliteringsgarantin som presenteras i augusti. Eftersom konstruktionen är sådan att landstingen har motsvarande kostnader påverkas inte resultatet om bidraget tas bort. I budgetpropositionen för 2011 lanserades ytterligare ett prestationsbaserat statsbidrag, för ökad patientsäkerhet i landstingen. Satsningen sträcker sig över åren 2011–2014. Första årets bidrag till landstingen uppgår till 400 miljoner kronor och de resterande tre åren 550 miljoner kronor årligen. Satsningen ger landstingen en möjlighet att ytterligare stärka arbetet med patientsäkerhet med ekonomiska incitament och med patientens behov i fokus. Förhoppningen är att satsningen ska leda till färre vårdskador och därmed mindre onödigt lidande för patienterna. En ökad patientsäkerhet kan på sikt

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 59

4. Landstingens ekonomi

Diagram 29 • Kostnadsvolym, demografi och långsiktig trend samt kostnadsvolym 2012–2015 givet oförändrade statsbidrag och ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag Index, 2001 = 100 135

Volym givet oförändrade statsbidrag 2013–2015 o resultat på 2 procent

130

Kostnadsvolym 125

Index

Under 2000-talet ökade landstingens kostnadsvolym i takt med demografi och långsiktig trend. Åren 2010 och 2011 sker en anpassning till lågkonjunkturen då kostnaderna endast ökar i takt med de demografiskt betingade behoven. Från och med 2013 antas kostnaderna öka i takt med den långsiktiga trenden. Med detta antagande försämras resultaten fram till år 2015. Utrymmet för kostnadsökningar är lägre, totalt 6,4 procent fram till år 2015, givet ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag samt nominellt oförändrade statsbidrag.

Demografi o trend

120 115 110 105 100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

frigöra resurser i vården som kan användas till annat. Detta statsbidrag antas i våra kalkyler påverka resultatet positivt. Kostnader 2011–2015

De demografiskt betingade behoven ökar kraftigt fram till år 2015. År 2010 ökade volymen med 1,0 procent vilket är lika mycket som de demografiska behoven motsvarar. Jämförelsen påverkas dock av kostnaderna för den nya influensan 2009 men även av stora tillfälliga poster 2010. Kostnaderna ökar även med 1 procent 2011. Även här påverkas jämförelsen av de tillfälliga posterna året innan. År 2012 ökar kostnaderna med 1,6 procent vilket innebär att kostnaderna åter ökar mer än de demografiska behoven, men lägre än den historiska trenden.

Flertalet landstingen har återhållsamma budgetar för 2011 som förutsätter stort fokus på kostnadskontroll och fortsatta effektiviseringar. En bidragande orsak är att intäktsutvecklingen såg svag ut när budgetförutsättningarna fastställdes särskilt med hänsyn till att delar av konjunkturstödet avvecklas. Även inför år 2012 såg det mörkt ut. Vår bedömning är att de förbättringar som skett i skatteunderlaget jämfört med när landstingen beslutade om sina budgetar i huvudsak kommer att förstärka resultaten 2011 (tabell 25 på sidan 62). Landstingens agerande nästa år blir en avvägning mellan verksamheternas behov av mer resurser och balanskravet där skattehöjningar i några fall kan bli den sista utvägen. Vi bedömer dock att kostnadsökningstakten kommer att öka något jämfört med åren innan. För åren 2013–2015 görs mer schablonmässiga kalkyler som utgår från att kostnadsvolymen ökar i takt med demografin och historisk trend. Under förutsättning att, landstingen sammantaget skall upprätthålla en resultatnivå i enlighet med god ekonomisk hushållning samt att statsbidragen hålls nominellt oförändrade, måste kostnaderna utvecklas långsammare än de demografiskt betingade behoven.

Tabell 24 • Kostnadsökning fördelat på olika komponenter åren 2002–2015 Bidrag i procentenheter, fasta priser

Utfall 02–04 05–08 2009 Demografiska behov Övrigt/trend Total volymförändring Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

60 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

0,7 0,8 1,5

0,9 1,5 2,4

1,1 1,5 2,6

2010 1,0 0,0 1,0

Prognos Kalkyl, givet trend 2011 2012 2013–2015 1,0 0,1 1,0

0,9 0,6 1,6

0,9 1,2 2,1

4. Landstingens ekonomi

Kostnadsutvecklingen för läkemedel Kostnadsutvecklingen för receptförskrivna läkemedel har avtagit sedan halvårsskiftet 2008. Förklaringar är överföring från receptförskrivning till rekvisition, framförallt av cancerpreparat. Tandvårds- och läkemedelsverkets (tlv) genomgångar, omfattande arbete i landstingen och patentutgångar har också haft effekt. Från sommaren 2010 ser vi däremot en ökande kostnadsutvecklingstakt. Nya läkemedel och patentutgångar påverkar kostnaderna Många nya läkemedel är individuellt anpassade till specifika åkommor. De är ganska dyra att framställa och i och med att patientunderlaget är litet ger sig få nya företag in på marknaden varför konkurrensen är liten eller obefintlig. Det innebär att det

är lätt att sätta ett högt pris vid introduktion då det inte finns jämförbara behandlingar, det innebär också att när väl patentet går ut är incitamenten till generikaproduktion liten. Under 2011 och 2012 förlorar ett antal läkemedel sina patent bland annat några storsäljande preparat såsom till exempel Zyprexa (psykoser), Lipitor (förhöjda blodfetter) och Aricept (demens). Förmånskostnaden för de läkemedel som förlorar sina patent uppgick till närmare en miljard kronor under 2010. Under 2013 och 2014 kommer också ett antal patentutgångar, bl. a på reumatikermedlet Remicade. Detta är ett biologiskt läkemedel och inte lika lätt att kopiera varför den ekonomiska effekten av patentutgången blir mindre.

Diagram 30 • Förskrivning av läkemedel via rekvisition och recept åren 2005–2015 Procentuell förändring 20

Recept och rekvisition Rekvisition

Procent

Recept 10

-5 Jan -05 Jan -06 Jan -07 Jan -08 Jan -09 Jan -10 Jan -11 Jan -12 Jan -13 Jan -14 Jan -15

Kostnaden för läkemedelsförmånen till och med mars ligger 1,9 procent högre än för samma period föregående år. Prognosen för året är en kostnadsökning på 0,7 procent. För rekvisitionsläkemedel är prognosen en kostnadsökning på 9 procent. Prognosen är att totala läkemedelskostnader uppgår till 2,8 procent för 2011. Källor: Apoteken Service AB och Sveriges Kommuner och Landsting

Resultat 2011–2015 Resultatutvecklingen för åren 2009 och 2010 har varit ganska likartad. När ramarna till verksamheterna arbetades fram såg det kärvt ut på intäktssidan för budgetåret och mycket kärvt för nästkommande år. Förra året budgeterade landstingen ett samlat positivt resultat på 0,9 miljarder kronor men det blev plus 4,7 miljarder kronor. För i år har landstingen budgeterat ett resultat på 1,8 miljarder kronor men idag räknar vi med 4,6 miljarder kronor, tack vare uppreviderade skatteunderlagsprognoser (tabell 25).

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 61

4. Landstingens ekonomi

Tabell 25 • Prognos för skatteintäkter och generella statsbidrag 2011 Förändring från 2010 i miljarder kronor

Uppreviderade skatteintäktsprognoser innebär högre intäkter för landstingen 2011. Revideringen avser skatteunderlaget både 2010 och 2011.

Landstingens budgetar Maj 2011

4,6 7,0

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

En förutsättning är att landstingen fortsätter att hålla i sina kostnader. Nästa år när hela konjunkturstödet är avvecklat är intäktsutvecklingen den svagaste under den senaste tioårs perioden. Vi räknar med fortsatt återhållsamma kostnadsökningar. På samma sätt som tidigare år skiljer sig förutsättningarna åt mellan de olika landstingen. Landstingen i Blekinge och Dalarna har besvärligt utgångsläge med underskott 2010 trots goda intäkter. Där kommer det att krävas kraftfulla åtgärder för att få ekonomin i balans. Andra landsting, som Jönköping, Östergötland och Kalmar, har bättre utgångsläge. Men inte heller där kommer det att vara lätt att hålla kostnaderna på en nivå som är förenlig med god ekonomisk hushållning. Vi räknar dock med att flertalet landsting kommer att redovisa överskott i år. Nästa år räknar vi med att några landsting kommer se sig tvingade att höja utdebiteringen. Trots det kommer inte alla att klara ett positivt resultat. Åren därefter försämras resultaten ytterligare givet våra antaganden. År 2015 uppgår underskottet i sektorn till 4,5 miljarder kronor. Ett underskott i den storleksordningen är inte realistiskt. Enligt våra makroberäkningar befinner sig samhällsekonomin då i jämvikt vilket innebär att även landstingens ekonomi borde vara i balans. Om lagens krav på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas betyder det ett samlat resultat i närheten av 2 procent av skatter och bidrag vilket motsvarar 5,4 miljarder kronor plus. Därför väntas anpassningar av olika slag. Anpassning till ny kunskap för medborgarnas bästa Ny kunskap, teknisk utveckling och nya innovativa läkemedel möjliggör medicinska framsteg för bot och lindring, men också nya sätt att organisera vården. Titthålskirurgin möjliggjorde dagkirurgin vilket gjorde det möjligt att avveckla dyra slutenvårdsplatser. Även patienten var en vinnare eftersom ingreppen blev avsevärt mycket lindrigare. När ekonomin är extra ansträngd är det lätt att se utvecklingen, där allt fler sjukdomar kan behandlas, som ett hot mot ekonomisk balans. Svårigheten att ställa om och anpassa organisationen är kanske det verkliga hotet. För att ta tillvara på de positiva effekterna måste vården ställas om. Här är en aktiv ledning och styrning centralt. Det gäller sättet att se över organisation, förhållningssätt till patient, kompetens etc. Det är detta arbete som är landstingens viktigaste bidrag inom hälso- och sjukvården för att uppnå en effektiv verksamhet och god ekonomisk hushållning på sikt. Arbetet är en förutsättning för att svensk hälso- och sjukvård ska fortsätta att leverera resultat i framkanten av vad som är möjligt till en rimlig kostnad. I början av 1990-talet genomfördes stora effektiviseringar. Det finns fortfarande betydande möjligheter även om det kan vara svårt att idag få ut samma effektiviseringsvinster som vid 1990-talets omställning. Dessutom gene-

62 Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

Diagram 31 • Landstingens resultat åren 2000–2015 Miljarder kronor 6

Sjuårigt genomsnitt

Nominellt oförändrade statsbidrag

Miljarder kronor

Årets resultat 0 -2 -4 -6 -8 -10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

reras ny kunskap allt snabbare. Det är kanske inte ens sannolikt att ett lyckat effektiviseringsarbete på sikt leder till lägre kostnader, men de leder till mer och bättre vård och ökad hälsa. I allt omställnings- och prioriteringsarbete kan det vara lockande att fokusera på den egna kliniken, sjukhuset eller landstinget. Men ibland kommer de positiva effekterna någon annanstans. Ett dilemma är att landstingen har balanskrav som är bindande oavsett välfärdsvinster som uppstår i andra samhällssektorer. Idag innebär en av behandlingarna inom reumatologi att patienten tar en spruta själv, som kostar cirka 6 000 kronor, varannan vecka. Det är mycket pengar per dos, men många i denna grupp var tidigare patienter med sjukbidrag som i dag kan förvärvsarbeta. Det går inte att med exakthet säga hur mycket resurserna till landstingens verksamheter behöver öka för att optimera samhällsnyttan. I våra kalkyler har vi antagit att kostnaderna åren 2013–2015 ökar med demografi och historisk trend. I detta antagande ligger att landstingen fortsätter att introducera nya behandlingar etc samtidigt som verksamheterna fortsätter att effektiviseras. Givet våra antaganden och ett önskat resultat på 2 procent av skatter och bidrag uppgår gapet till cirka 10 miljarder kronor år 2015. Det motsvarar cirka 50 öre på utdebiteringen. Med den demografiskt betingade ökningen av vårdbehoven, cirka 1 procent om året, och medborgarnas ökade förväntningar på vad hälso- och sjukvården ska klara av att leverera går det inte att långsiktigt finansiera verksamheten utan att förändra finansieringen. Höjd utdebitering är en möjlighet, åtminstone på kort och medellång sikt. Våra beräkningar visar också att statens ekonomi kommer att ha ett utrymme att ytterligare skjuta till resurser utöver de dryga 4 miljarderna som vi räknar med i vår kalkyl. Det kan till och med vara en lönsam affär för staten eftersom nya behandlingar kan möjliggöra för människor att komma i arbete.

Försiktig expansion och förbättrade skatteintäkter leder till att 2011 års resultat motsvarar 2 procent av skatter och bidrag. År 2012 utvecklas intäkterna svagt och resultatet försämras. Därefter räknar vi med att kostnaderna ökar i takt med demografi och långsiktig trend. Skatteunderlagstillväxten räcker inte till för att finansiera verksamheten. Då har vi ändå räknat med att de generella statsbidragen skrivs upp i takt med skatteunderlaget åren 2013–2015. Utan uppräknade statsbidrag uppgår underskotten istället till 9 miljarder kronor 2015. Resultatutvecklingen som visas är inte realistisk utan kräver anpassning. Det sjuåriga genomsnittet för sektorns samlade resultat understiger god ekonomisk hushållning samtliga år. För att uppnå detta behöver sektorn fler år av betydande överskott.

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 63

APPENDI

X För andra data som vi brukat redovisa i Ekonomirapportens Appendix hänvisar vi till vår webbplats www.skl.se, Vi arbetar med, Ekonomi, Sektorn i siffror. Tabell 26 • Nyckeltal för kommuner och landsting 2008–2013 Procent och tusentals personer

2010 Medelskattesats, % kommuner, inkl Gotland landsting*, exkl Gotland Antal sysselsatta**, tusental

2011

2012

2013

2014

2015

31,56

31,55

20,74 10,87

20,73 10,88

20,73 10,91

1 048

1 052

1 055

1 065

1 074

1 085

Kommuner

790

796

800

808

816

826

Landsting

258

256

257

258

259

Anm.: För Medelskattesatsen bygger kalkylerna på oförändrad utdebitering från och med år 2011. *Gotlands skatteunderlag ingår inte och det går därför inte att summera totalen. **Medelantalet sysselsatta enligt Nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 27 • Kommunernas resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor

Utfall 2010 Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Prognos 2011

2012

Kalkyl 2013

2014

2015

114 –505 –16 –408

114 –520 –17 –423

118 –539 –17 –438

123 –563 –18 –458

127 –588 –18 –479

133 –616 –19 –502

343 76

354 76

368 74

384 77

400 80

417 83

4 15 3,5

3 11 2,5

3 7 1,5

3 6 1,4

3 4 0,8

3 0 0,0

Prognos 2011

2012

Kalkyl 2013

2014

2015

Tabell 28 • Landstingens resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor

Utfall 2010 Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag och utjämning Finansnetto Resultat före e.o poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

64 Ekonomirapporten. Maj 2011

38 –251 –7 –221

39 –259 –7 –227

41 –269 –7 –236

43 –282 –8 –247

44 –295 –8 –259

46 –309 –8 –272

179 47 0 5 2,1

185 47 –1 5 2,0

193 46 –1 2 0,7

201 48 –1 1 0,3

210 49 –1 –2 –0,6

218 51 –2 –5 –1,7

Ekonomirapporten. Maj 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi är en rapportserie från Sveriges Kommuner och Landsting som kommer ut två gånger per år. I den behandlar vi det ekonomiska nuläget och utvecklingen i kommuner och landsting. Kalkylerna i den här utgåvan sträcker sig till år 2015. Den kommunala sektorn har uppvisat historiskt goda resultat för både 2009 och 2010. Även år 2011 beräknas sektorn få ett överskott som motsvarar god ekonomisk hushållning trots att konjunkturstödet successivt börjar avvecklas. Åren därefter beräknas resultaten försvagas trots att skattintäkterna fortfarande är höga. Den främsta orsaken är att det på sikt är svårt att hålla tillbaks kostnadsökningarna. Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi – maj 2011 kan beställas från förbundets förlag, via telefon 02031 32 30 eller på fax 020-31 32 40. Priset är 100 kr exklusive moms och porto. Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se. Där finns även en engelsk version av sammanfattningen.

Beställ eller ladda ned på www.skl.se/publikationer eller på telefon 020-31 32 30. Pris 100 kr exkl. moms och porto. ISBN 978-91-7164-670-5 ISSN 1653-0853

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Telefon 08-452 70 00 www.skl.se