Page 1

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft En vägledning för kommunerna


© Sveriges Kommuner och Landsting 2008 Formgivning • forsbergvonessen Tryckeri • Edita Västerås Foto • Sid 6: Erik Soukkan; sid 10: Joakim Ståhl/Scanpix; sid 14: Mark Earthy/Scanpix; sid 20: Jan Düsing/Scanpix; sid 26: Roger Turesson/Bildhuset/Scanpix; sid 35: Fredrik Sandberg/ Scanpix; sid 41: Sverigearkiv; sid 50: Mikael Brannäs/Scanpix Rapporten kan beställas direkt på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 eller från vår hemsida www.skl.se/publikationer. Rapporten kan även laddas hem som pdf-fil. ISBN 978-91-7164-410-7


Förord Kunskaperna och medvetenheten om utomhusluftens hälsorisker har ökat kraftigt de senaste tio åren. Vägtrafiken är en av de viktigaste faktorerna bakom den försämrade luftkvaliteten. EU har tagit fram ett antal direktiv för att förbättra luftkvaliteten; det viktigaste är ramdirektivet för utvärdering och säkerställande av god luftkvalitet från 1996. Sverige införde 1999 miljökvalitetsnormer (MKN) som ett styrmedel i miljöbalken. I dag finns MKN bland annat för utomhusluft, normer som numera bygger på EU:s direktiv. Regeringen har gett kommunerna en central roll i arbetet för att minska de problem som luftföroreningar för med sig. Varje kommun ska kontrollera att miljökvalitetsnormerna inte överskrids. Om en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas ska ett åtgärdsprogram upprättas. Kommuner ska även vid planläggning, bygglovgivning, tillsyn och övrig tillståndsgivning medverka till att de miljökvalitetsnormer som finns för luft inte överskrids Den här skriften är en vägledning till kommunerna för hur luftkvaliteten kan förbättras och MKN för utomhusluft uppnås. Den vänder sig främst till dem i kommunen som är närmast berörda: väghållare, planerare och de som arbetar med tillsyn av miljö- och hälsolagstiftningen men också till dem som svarar för olika verksamheter som kan påverka utomhusluften, främst de som upphandlar fordon och transporter. Skriften ger en översikt av området, redovisar aktuell kunskap och lägger tyngdpunkten på hur ett åtgärdsprogram mot luftföroreningar kan tas fram och vad det kan innehålla. I SKL:s skrift ”Bättre luft och mindre buller – så här gör vi!” (2008) finns bra exempel på hur några kommuner arbetar med frågan. Den som vill fördjupa sig i ämnet har god hjälp av Naturvårdsverkets skrift ”Handbok med allmänna råd om miljökvalitetsnormer för utomhusluft – ”Luftguiden”, SNV Handbok 2006:2. Björn Abelsson, Ramböll Sverige AB, skrev boken. Örjan Eriksson, SKL var projektledare. I styrgruppen för projektet fanns Daniel Andersson, Norrköpings kommun, Kerstin Blom Bokliden, SKL, Lena Carlsson Engman, Umeå kommun, Mats Gustafsson, VTI, Christer Johansson, SLB analys Stockholms stad, Martin Juneholm, Vägverket och Göran Westberg, Stockholms stad. Sveriges Kommuner och Landsting december 2008 Gunilla Glasare Bengt Westman


Innehållsförteckning Luften vi andas

6

Källor till luftföroreningar

7

Luftsituationen idag

7

Kultur och miljö

8

Väder och topografi

8

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

10

För vilka ämnen finns miljökvalitetsnormer?

12

Miljökvalitetsnormer och andra styrmedel

12

Vilket ansvar har kommunen?

14

Kommunens ansvar som väghållare

15

Kommunens ansvar som planmyndighet

15

Kommunens ansvar för medborgarnas hälsa

15

Kommunens egen verksamhet

16

Kontroll av luftkvalitet

16

Rapporteringsskyldighet

16

Informationsskyldighet

17

Tillsynsskyldighet och egenkontroll

17

Mätning och beräkning av luftkvalitet

20

När bör man mäta respektive räkna?

21

Mätningar

23

Beräkning av luftkvaliteten

23


Åtgärdsprogram

26

När krävs ett åtgärdsprogram?

27

Vem upprättar programmet?

27

Hur tar man fram ett åtgärdsprogram?

28

Vad ska ett åtgärdsprogram innehålla?

31

Hur kontrolleras att ett åtgärdsprogram efterlevs?

37

Vilken rättsverkan har ett åtgärdsprogram?

38

Åtgärder för att förbättra utomhusluften

40

Kommunen som väghållare

41

Kommunen som planerare

43

Kommunen som verksamhetsutövare

44

Litteratur och länkar

45

Ordförklaringar

48

Bilagor

50

Innehållsförteckning

51

Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

52

Lagar, förordningar och styrmedel

76

Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten

81

Kommunen som väghållare

83

Kommunen som planerare

88

Kommunen.som verksamhetutövare

89

Kommunen som arbetsgivare

90

Kommunen som tillsynsmyndighet

91


Sammanfattning Luften vi andas innehåller tusentals olika kemiska föreningar. Dessa luftföroreningar medför risker för människors hälsa och för miljön. Det handlar om hälsobesvär, ökad sjuklighet i hjärt-kärlsjukdomar, luftvägssjukdomar och cancersjukdomar samt dödlighet. Särskilt farliga för hälsan är små partiklar från bilavgaser, annan förbränning och vägslitage. För att skydda medborgarnas hälsa har EU beslutat om minimikrav på luftkvalitet. Luftkvaliteten ska kontrolleras av medlemsstaterna. I Sverige har regeringen bestämt att kontrollen i huvudsak ska utföras av kommunerna. Den här skriften fokuserar på de föroreningar som omfattas av miljökvalitetsnormer. För varje ämne som det finns miljökvalitetsnormer för redovisas halter, hälsoeffekter, de miljökvalitetsnormer som gäller samt en bedömning av hur stora problemen är att uppfylla miljökvalitetsnormerna. Normerna för kvävedioxid och partiklar överskrids i dag vid gator med mycket trafik i många svenska kommuner. Alla kommuner är skyldiga att kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls inom kommunen. Kontrollen ska ske genom mätningar eller beräkningar. Om en miljökvalitetsnorm överskrids eller riskerar att överskridas ska kommunen meddela länsstyrelsen och Naturvårdsverket. Naturvårdsverket bedömer om det behövs ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med överskridandena. Denna skrift går igenom vem som ansvarar för att upprätta och genomföra ett åtgärdsprogram och hur det ska gå till. Slutligen redovisas också vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att minska halterna av luftföroreningar.



Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Luften vi andas


L

uftföroreningar medför risker för människors hälsa och för miljön. Det handlar om hälsobesvär, ökad sjuklighet i hjärt- och kärlsjukdomar, luftvägssjukdomar och cancersjukdomar samt ökad dödlighet. Att luftkvaliteten har stor betydelse för folkhälsan har varit känt åtminstone sedan londonsmogen på 1950-talet. Nya forskningsrön har förstärkt kunskapen. Särskilt farliga för hälsan är partiklar (kursiverade ord förklaras i ordförklaringen sist i skriften), som kan påverka hälsan redan vid låga halter. Inom EU har man uppskattat att den genomsnittliga livslängden reduceras med nio månader av fina partiklar i luften. (I Sverige tre månader). Luftföroreningarna är inte bara ett storstadsproblem – även mindre tätorter är berörda, främst av höga partikelhalter. För att skydda medborgarnas hälsa har medlemsstaterna i EU beslutat om minimikrav på luftkvalitet inom unionen. Kraven redovisas i ett antal EG-direktiv och en ny luftstrategi för EU är på gång. Luftkvaliteten i våra tätorter ska enligt direktivet kontrolleras av medlemsstaterna. I Sverige har regeringen bestämt att kontrollen i huvudsak ska utföras av kommunerna.

Källor till luftföroreningar Biltrafiken är en dominerande källa till partiklar och andra luftföroreningar. Sedan katalytisk avgasrening blev obligatorisk kommer en stor del av partiklarna från slitage av asfalt, däck och bromsbelägg samt damm från vintersandning. Dubbdäck som nöter på asfalt är den enskilt viktigaste faktorn. Småskalig vedeldning i gamla pannor utan ackumulatortank ger också stora partikelutsläpp. Det gäller inte bara i de mindre tätorterna utan också i utkanterna av de större städerna. Fartygstrafik och flyg kan i vissa fall påverka halterna av partiklar och kväveoxider. Inte minst transporterna till och från hamnar och flygfält har stor betydelse. En betydande del av föroreningshalterna i Sverige beror också på utsläpp i andra länder som transporterats till Sverige med luftströmmarna i atmosfären. Särskilt i södra Sverige bidrar utländska källor till främst höga partikelhalter.

Luftsituationen idag Luften vi andas innehåller tusentals olika kemiska föreningar. En del är giftiga eller cancerframkallande, men för många vet vi inte vilka effekterna är. Några viktiga ämnesgrupper är aldehyder, ketoner, alkoholer, estrar, aromatiska kolväten, klorerade kolväten, nitriler, fenoler och dioxiner.

Luften vi andas




Den här skriften fokuserar på de föroreningar som omfattas av miljökvalitetsnormer (MKN, se sid. 11). Dels för att det är normerna som styr vad kommunen måste göra, dels för att normerna förhoppningsvis har riktats mot de ämnen som ger de största hälsoproblemen. För varje ämne som det finns miljökvalitetsnormer för redovisas i bilaga Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter halter, hälsoeffekter, de miljökvalitetsnormer som gäller samt en bedömning av hur stora problemen är att uppfylla miljökvalitetsnormerna. Normerna för kvävedioxid och partiklar överskrids i dag vid gator med mycket trafik i många svenska kommuner. Miljökvalitetsnormerna för ozon överskrids i hela Sverige. Normerna för ozon är dock bör-normer som ska gälla från år 2010, så de överskridandena medför inga omedelbara krav på åtgärder från kommunerna.

Kultur och miljö Luftföroreningar drabbar inte enbart hälsan. Giftiga och försurande ämnen i nederbörd, luft, vatten och mark påverkar djur och växter och gör att byggnader, broar och föremål av kulturhistoriskt värde, som statyer och utsmyckningar, vittrar sönder snabbare. Föremål i marken, som rörledningar och fornlämningar, påverkas också. När svaveldioxider och kvävedioxider omvandlas till syror fräter dessa på föremål av lättvittrade material som sandsten och kalksten. Även material av ben, järn och brons som ligger i marken skadas när marken försuras. Arkeologiska föremål begravda i marken kan brytas ner snabbare på grund av luftföroreningar. På berg med hällristningar har vittringstakten ökat med upp till tre gånger de senaste 50 åren. Påverkan på växter och djur uppkommer dels genom ozon, som är direkt giftigt, dels genom försurning och övergödning. För kväveoxider, svaveldioxid och ozon finns därför särskilda miljökvalitetsnormer för skydd av naturen.

Väder och topografi Halterna av luftföroreningar beror inte enbart på utsläppen. Även vädret, topografin och bebyggelsens utformning inverkar. När det är blåsigt blandas föroreningarna ut i stora mängder luft, och halterna blir låga. När det är vindstilla sker omblandningen långsammare, och halterna blir högre. I samband med stabila väderlägen, vanligen högtrycksperioder med svaga vindar, kan föroreningshalterna i luften stiga till mycket höga nivåer.



Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Vintertid beror det i allmänhet på inversion, ett väderläge som innebär att luften är kallast närmast markytan och varmare högre upp. Resultatet blir en mycket liten omblandning av luften. Inversioner uppkommer oftast under vindstilla klara nätter, vanligen i samband med högtryck, då värme från marken strålar ut i rymden. Oftast bryts inversionen upp av solvärmen under dagen, men ibland kan den bli kvar över samma område under flera dagar. Halterna av olika föroreningar – framför allt svavel- och kväveoxider samt partiklar – under ”locket” kan då bli mycket höga och kan på avstånd ses som en gulbrun hinna i de lägre luftlagren. Sommartid kan halterna av olika luftföroreningar bli särskilt höga under perioder med vackert väder, då högtryck ligger ”parkerade” över samma område en längre tid. Luften blandas om bara i liten utsträckning. Framför allt är det halten av marknära ozon som kan nå skadliga nivåer. Soliga somrar inträffar detta över stora delar av Europa. Varma och blåsiga vintrar, liksom kalla och blåsiga somrar, ger därför lägre halter av luftföroreningar än kalla vintrar och varma somrar. Topografin inverkar genom att den påverkar vindförhållanden och solinstrålning. Exempelvis Sundsvall ligger i en trång dal mellan höga berg som dels ger lä mot vinden, dels skuggar den centrala delen av staden. Under midvintern når solen aldrig ner till marknivån i stadens centrum, vilket medför att markinversioner kan bli mycket stabila. Bebyggelsens utformning påverkar också hur snabbt luftföroreningarna blandas ut med luften och sprids inom ett större område. Gator i slutna kvarter får dålig luftcirkulation och höga halter av föroreningar. Gator med öppen bebyggelse ventileras bättre och luftföroreningshalterna blir vanligen lägre. •

Luften vi andas




Miljรถkvalitetsnormer fรถr utomhusluft


M

iljökvalitetsnormer (MKN) infördes den 1 januari 1999 och är juridiskt bindande styrmedel i miljöbalken. De används för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Avsikten är att komma tillrätta med miljöpåverkan från diffusa utsläppskällor, som till exempel trafik och jordbruk. Miljökvalitetsnormer berör många aktörer. Enskilda verksamhetsutövare ska bedriva sin verksamhet så att normerna inte överträds, och myndigheter och kommuner ska se till att de uppfylls vid prövning och tillsyn. Om halterna överskrider miljökvalitetsnormerna och många olika källor bidrar ska ett åtgärdsprogram tas fram. Miljökvalitetsnormer kan fastställas av regeringen för att förebygga eller åtgärda miljöproblem, för att miljökvalitetsmålen ska uppnås eller för att genomföra EG-direktiv. Miljökvalitetsnormer finns idag för

• utomhusluft • kartläggning av omgivningsbuller • fisk- och musselvatten. Utgångspunkten för de miljökvalitetsnormer för luft som finns i Sverige är ett antal EG-direktiv. Grunden för dessa är det så kallade ramdirektivet om utvärdering och säkerställande av god luftkvalitet från den 27 september 1996. EU:s strävan för en bättre luftkvalitet fortsätter; kraven på partiklar kommer att skärpas och en ny luftstrategi för EU är på gång. Luftkvaliteten i våra tätorter ska enligt direktivet kontrolleras av medlemsstaterna.

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

11


För vilka ämnen finns miljökvalitetsnormer? Regeringen har utfärdat en förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft (2001:527). Förordningen trädde i kraft den 19 juli 2001. Normerna syftar till att skydda människors hälsa och miljön samt att uppfylla krav som ställs genom vårt medlemskap i EU. För närvarande (december 2008) finns miljökvalitetsnormer för utomhusluft för följande ämnen:

• Kväveoxider och kvävedioxid • Partiklar PM10 • Svaveldioxid • Kolmonoxid • Bly • Bensen • Ozon • Arsenik, kadmium, nickel och bens(a)pyren Miljökvalitetsnormerna för respektive ämne redovisas i bilaga Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter. Ett förslag till ny förordning finns framtaget av Naturvårdsverket (Rapport 5885, oktober 2008). Den nya förordningen syftar till att dels införa EG:s direktiv 2008/50/EG i svensk lagstiftning, dels ge möjligheter till kommuner att samverka i sin övervakning av luftkvaliteten enligt det så kallade MIKSA-förslaget (se inledningen av kapitel Mätning och beräkning av luftkvalitet om MIKSA). Den viktigaste nyheten i den nya förordningen blir att miljökvalitetsnormer införs även för mycket små partiklar (PM 2,5). Den nya förordningen ska träda i kraft senast 30 juni 2010.

Miljökvalitetsnormer och andra styrmedel Vid sidan av miljökvalitetsnormer finns flera andra styrmedel, som miljökvalitetsmål, bedömningsgrunder, riktvärden, generella föreskrifter och allmänna råd. Kommunen kan också använda lokala föreskrifter, exempelvis krav på begränsade utsläpp från vedpannor. Miljökvalitetsnormer kan i många fall samverka med dessa och bli ett ännu kraftfullare instrument. En redovisning av några viktigare lagar och styrmedel ges i bilaga Lagar, förordningar och styrmedel. •

12

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


vilket ansvar har kommunen?


K

ommunen har ett ansvar för luftkvaliteten på många olika sätt. Kommunen är bland annat väghållare, planmyndighet, ansvarig för medborgarnas hälsa, tillsynsmyndighet, verksamhetsutövare och arbetsgivare. Här beskriver vi det ansvar som följer av kommunens olika roller.

Kommunens ansvar som väghållare Väghållning är enligt miljöbalken miljöfarlig verksamhet (MB 9 kap 1 §). Som väghållare är kommunen ansvarig för de immissioner som vägen och trafiken på vägen kan medföra för fastigheter i närheten. Högsta Domstolen fastslog i det så kallade Värmdöledsmålet att väghållaren är skyldig att ersätta fastighetsägare för den värdeminskning deras fastigheter utsatts för genom exempelvis buller från trafiken på vägar i närheten av fastigheten. Väghållaren har också ansvar för olägenheter som kan uppkomma genom att väghållningen leder till att miljökvalitetsnormer överskrids. Frågan om ersättning eller åtgärder, om trafiken på kommunens gator och vägar medför att luftkvaliteten vid en fastighet inte uppfyller kraven enligt gällande miljökvalitetsnormer, har dock ännu inte prövats i domstol.

Kommunens ansvar som planmyndighet Plan- och bygglagen (PBL) syftar bland annat till att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Detta innebär bland annat att miljökvalitetsnormer ska iakttas vid planering och planläggning och att planläggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Vidare ska bebyggelse lokaliseras med hänsyn till möjligheterna att förebygga luftföroreningar. Konflikter kan dock uppkomma därför att PBL förutsätter allmänna lämplighetsbedömningar och avvägningar mellan olika intressen, medan miljökvalitetsnormer är absoluta gränsvärden som inte får överskridas. Konflikter har uppkommit genom att man tidigare planerat och gjort avvägningar som inte i tillräcklig grad beaktat behovet av frisk luft. Med miljökvalitetsnormer tvingas kommuner nu att ta mycket större hänsyn än tidigare till luftkvaliteten.

Kommunens ansvar för medborgarnas hälsa Varje kommun ska utöva tillsyn över miljö- och hälsoskyddet så att olägenheter för människor hälsa inte uppkommer inom kommunen. Kommunen ska i sin planering verka för att förebygga olägenheter för människors hälsa och för att undanröja de olägenheter som finns.

vilket ansvar har kommunen?

15


Med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Det innebär att ohälsosamma halter av luftföroreningar omfattas av lagen.

Kommunens egen verksamhet Som verksamhetsutövare har kommunen samma ansvar som andra verksamhetsutövare att följa miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Miljöbalken kräver att alla som bedriver en verksamhet ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om verksamheten är yrkesmässig ska, enligt miljöbalken, bästa möjliga teknik användas. Överskridande av miljökvalitetsnormer torde definitionsmässigt medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön och kommunen är därför i sin yrkesmässiga verksamhet skyldig att använda bästa möjliga teknik, bland annat när det gäller utsläpp av luftföroreningar.

Kontroll av luftkvalitet Enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft är varje kommun skyldig att kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls inom kommunen. Ansvaret för ozon ligger dock på Naturvårdsverket. Kontrollen kan ske genom samverkan mellan flera kommuner och den ska ske genom mätningar, beräkningar eller annan objektiv uppskattning. Så snart det kan antas att en föroreningsnivå, som anges i miljökvalitetsnormerna, håller på att överskridas ska mätningar göras. Mätningarna får kompletteras med beräkningar. Att mäta luftföroreningar är dyrt. För att minska kostnaderna och få resurser över till åtgärder för att minska halterna kan berörda kommuner samverka med varandra. Genom att mäta på ett fåtal platser och sedan ha en regional beräkningsmodell som underlag kan man med god precision bestämma halterna av luftföroreningar inom ett stort område. Se vidare kapitel Mätning och beräkning av luftkvalitet.

Rapporteringsskyldighet Om kontrollen av luftkvaliteten visar att en föroreningsnivå som anges i miljökvalitetsnormerna riskerar att överskridas i en kommun ska kommunen omedelbart underrätta Naturvårdsverket och berörd länsstyrelse.

16

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Informationsskyldighet Kommunen är skyldig att gå ut med aktuell information om koncentrationerna av kvävedioxid och kväveoxider, svaveldioxid, kolmonoxid, bly, bensen och partiklar. Informationen ska redovisa

1. om de föroreningsnivåer som anges i miljökvalitetsnormerna överskrids, 2. om särskilt höga nivåer av svaveldioxid och kvävedioxid överskrids (för kvävedioxid över 400 μg/m3), 3. vilken bedömning som kommunen gör av överskridandena, och 4. eventuella följder för människors hälsa. Dessutom bör kommunen redovisa vilka åtgärder man har vidtagit eller planerar att genomföra för att minska halterna. Informationen ska vara tillgänglig för allmänheten eller andra som är berörda eller har intresse av den. Ett lämpligt sätt att informera kan vara via kommunens hemsida. Informationen ska vara så aktuell som möjligt. I de fall man mäter halterna varje timme kan man uppdatera redovisningen genom att automatiskt lägga ut data på exempelvis kommunens hemsida. Uppdateringsfrekvensen bör också anpassas till nivån. I de fall man ligger långt under miljökvalitetsnormerna kan man uppdatera mer sällan, men om man har halter som ligger nära miljökvalitetsnormerna bör uppdateringen ske oftare. När det gäller bensen är det dock tillräckligt att uppgifterna uppdateras en gång i månaden eller minst var tredje månad. Vid särskilt höga halter enligt punkt 2 ovan ska kommunen omedelbart underrätta allmänheten, Naturvårdsverket och berörd länsstyrelse via press, radio eller TV eller på annat lämpligt sätt. Innan informationen går ut till allmänheten bör dock samråd ske med Naturvårdsverket eller berörd länsstyrelse. Så höga halter har dock aldrig mätts upp i Sverige.

Tillsynsskyldighet och egenkontroll Kommunen ska utöva tillsyn för att se till att miljöbalkens regler uppfylls (MB 26 kap). Detta innefattar även tillsyn av att verksamheterna inte bidrar till att miljökvalitetsnormer överskrids. För att tillsynen ska bli bra måste den planeras och genomföras systematiskt. När det gäller tillsyn av miljökvalitetsnormer för luft måste kommunen

vilket ansvar har kommunen?

17


skaffa sig en bild av vilka verksamheter inom eller utanför kommunen det är som bidrar till halterna av luftföroreningar. Kommunen ska sedan upprätta en tillsynsplan. Om tillsynen visar att en miljökvalitetsnorm överskrids ska tillsynsmyndigheten ingripa och besluta om åtgärder för verksamheten. Men oftast beror överskridanden på många verksamheters sammanlagda påverkan. Då behövs ett åtgärdsprogram. Mer information om tillsyn finns i Naturvårdsverkets handbok 2001:4 ”Operativ tillsyn”. Enligt miljöbalken har alla verksamhetsutövare skyldighet att utöva egenkontroll av hur verksamheten påverkar miljön. För verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken gäller även förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. För att uppfylla lagens krav måste alltså varje verksamhetsutövare ha ett system för egenkontroll. Egenkontrollen kombineras ofta någon form av miljöledningssystem. Erfarenheten visar, att de verksamhetsutövare som har en väl fungerande egenkontroll nästan alltid också uppfyller de miljökrav som gäller för verksamheten, medan de som har ett bristfälligt system eller helt saknar egenkontroll ofta bryter mot miljökraven. Tillsynen inriktas därför allt mer på att kontrollera att verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar. En sådan tillsyn, där tillsynsmyndigheten genom rådgivning och information hjälper företagen att förbättra sin egenkontroll, kan ofta vara mer effektiv än att enbart kontrollera att verksamhetsutövaren uppfyller miljökraven. Tillsynsmyndighetens rådgivning, information och kontroll befriar dock inte verksamhetsutövaren från sitt ansvar för verksamhetens miljöpåverkan. •

18

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


M채tning och ber채kning av luftkvalitet


A

nsvaret för att kontrollera luftkvaliteten i våra tätorter har lagts på kommunerna. Undantaget är ozon, som Naturvårdsverket ansvarar för. Kommunens kontrollansvar definieras av förordningen 2001:527 om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Den anger när kontrollen ska ske genom mätning, beräkning eller objektiv skattning. I Naturvårdsverkets mätföreskrifter beskrivs mer detaljerat hur kontrollen och redovisningen av mätresultaten ska gå till och på hur många platser man måste mäta. Se även Naturvårdsverkets handbok (Luftguiden – Handbok med allmänna råd om miljökvalitetsnormerna för utomhusluft) och allmänna råd som ger stöd till kommunerna i deras arbete med tillämpning och kontroll av miljökvalitetsnormerna. Kontrollen förutsätter bland annat omfattande krav på mätningar av luftkvaliteten. Omfattningen bestäms av så kallade utvärderingströsklar, som avgör vilken kontrollmetod som ska användas:

• objektiv skattning • beräkning • indikativa mätningar • kontinuerliga mätningar Kontrollen kan med fördel genomföras i samverkan mellan närliggande kommuner, till exempel i luftvårdsförbund eller i ett samverkansområde för att öka kompetensen och minska kostnaderna. Det finns förslag på hur kommuner kan samarbeta kring mätningar med länsstyrelser i en samordnande roll: Miljökvalitetsnormer – kontroll i samverkan (MIKSA). Förslaget redovisas i Naturvårdsverkets rapport 5407: ”Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft.”. Naturvårdsverket har nu fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till ny förordning. I uppdraget ska hänsyn tas dels till MIKSA-förslaget, dels till de förändringar som EU:s nya luftdirektiv leder till. I det ligger bland annat regler för fina partiklar (PM2,5). Den nya förordningen beräknas komma ut senast i juni 2010.

När bör man mäta respektive räkna? Mätningar och beräkningar kompletterar varandra. Mätningar utgör som regel grunden för övervakningsprogram av luftföroreningar. De ger den mest direkta informationen om föroreningsförhållandena, åtminstone vid mätplatsen och vid mättillfället. Enbart mätningar kan dock inte användas för att förklara samband mellan halter och utsläpp. Sådana samband är nödvändiga om slutsatser baserade på mätningar ska kunna dras, på något

mätning och beräkning av luftkvalitet

21


annat sätt än för rapportering av förhållanden vid mätplatsen. Tolkning av mätdata för att klarlägga källor till utsläpp, emissionsdata, samband med meteorologiska förhållanden etcetera kan bara göras med hjälp av modeller. Mätningar kompliceras också av att halterna är mycket beroende av väderförhållandena, se avsnittet om inversioner i kapitel Luften vi andas. De utvärderingströsklar som gäller för miljökvalitetsnormerna (se bilaga Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter) bestämmer när kommunen måste mäta och när det räcker med att räkna:

• Om tidigare mätningar eller beräkningar visar att värdet överstiger den övre utvärderingströskeln ska kontrollen ske genom mätning, som dock kan kompletteras med beräkning. • Om halterna ligger under den övre, men över den undre, utvärderingströskeln, får kontrollen ske genom en kombination av mätning och beräkning. • Om halterna ligger under den nedre utvärderingströskeln får kontrollen ske genom enbart beräkning eller objektiv uppskattning. För att få en effektiv övervakning av aktuella halter av luftföroreningar bör man begränsa mätningarna och i stället utveckla regionala spridningsmodeller. I Stockholms- och Uppsalaregionen mäts luftföroreningar på c:a tio platser i tre olika miljöer: regional bakgrund på landsbygd, urban bakgrund på hög höjd i Stockholm samt vid hårt belastade gator och trafikleder. Med hjälp av dessa mätpunkter räknar man sedan fram halterna på övriga gator. De modellberäknade halterna verifieras kontinuerligt mot de mätta halterna vid mätplatserna. Behovet av mätningar kan minskas ytterligare med samverkan i luftvårdsförbund. Det är onödigt att alla kommuner inom ett område gör egna mätningar. Genom att samordna flera kommuners mät- och beräkningsarbete kan bättre precision uppnås till lägre kostnader. Även när det gäller åtgärder för att minska halterna finns det samarbetsvinster att göra. I dag finns det luftvårdsförbund i de flesta län i södra Sverige. Samverkan i luftvårdsförbund kan organiseras genom ett kommunalförbund eller genom en gemensam organisation. Sveriges referenslaboratorium för luftundersökningar finns på Stockholms universitet vid institutionen för tillämpad miljövetenskap (ITM). På deras hemsida finns mer information om utvärderingsstrategier, se www.itm.su.se/reflab.

22

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Mätningar Kontroll av att miljökvalitetsnormer inte överskrids ska göras där människor vistas och halterna bedöms vara höga. Det är oftast i gatumiljöer med mycket trafik och dålig ventilering och i områden med omfattande småskalig vedeldning. Mätplatser ska väljas så att de är representativa för minst 200 kvadratmeter och inte vara påverkade av lokala punktutsläpp som ventilationsutsläpp, tunnelmynningar, skorstenar etcetera. Mätplatser för urban bakgrundsluft ska representera ett omgivande område på minst 1–2 kvadratkilometer. För att upptäcka inverkan av luftföroreningar från avlägsna källor, främst partiklar och ozon, bör man också känna till den regionala bakgrundshalten. Sådana mätningar kan vara gemensamma för större områden. De bakgrundsmätningar som görs i Sverige i dag torde vara tillräckliga. I Naturvårdsverkets föreskrifter anges de referensmetoder som ska användas för varje förorening. Andra metoder än referensmetoden för respektive förorening kan få användas om de ger likvärdiga resultat. I Sverige är det referenslaboratoriet på institutionen för tillämpad miljövetenskap vid Stockholms universitet som ansvarar för att rekommendera mätmetoder. Mätningar av luftkvalitet görs idag både av enskilda kommuner och inom luftvårdsförbund. Ofta är mätkonsulter involverade, men de större kommunerna genomför mätningar i egen regi. Mätningar görs även av statliga myndigheter som Vägverket och Naturvårdsverket och inom olika forskningsprojekt. Urbanmätnätet är ett samarbete mellan Svenska miljöinstitutet (IVL), och en rad svenska kommuner. Samarbete sker kring mätningar och utvärderingar av luftkvalitetssituationen under vinterhalvåret, vanligen i en tätorts så kallade urbana bakgrund. Omräkningar till helårsvärden och mest belastade punkter görs då för att jämföra med miljökvalitetsnormer. Genom ökad samordning av de mätningar som redan görs, exempelvis enligt förslagen i MIKSA-utredningen, skulle en bättre kunskap om luftkvaliteten kunna erhållas utan ökade kostnader. Vägverkets ”Handbok för vägtrafikens luftföroreningar” innehåller en utförlig redovisning av hur man kan gå tillväga för att planera och genomföra mätningar av luftkvalitet vid vägar, se www.vv.se. Uppgifter om vad det kostar att utföra mätningar finns i MIKSA-rapporten.

Beräkning av luftkvaliteten I många kommuner är vägtrafik och vedeldning dominerande källor till höga halter av luftföroreningar. Kontrollkraven har skapat behov av ett modellverktyg som kan komplettera dyra mätningar och peka ut de områden där halterna är speciellt höga.

mätning och beräkning av luftkvalitet

23


SMHI, Naturvårdsverket, Vägverket och Energimyndigheten har gemensamt tagit fram webbtjänsten Simair för att beräkna halter i tätorter och i områden intill vägar samt i områden med småskalig uppvärmning. Simair är ett avancerat men lättanvänt verktyg anpassat för små och medelstora kommuner som inte har tillgång till andra typer av modellsystem. Simair består av två delar, Simair-väg och Simair-ved. I Simair-väg samlas den information som bestämmer luftföroreningshalterna i en kommun. Det är bland annat bakgrundshalter, meteorologi, trafikvolym och fordonssammansättning samt en rad faktorer som avgör hur stora emissioner som kan förväntas vid en viss väg. Till detta kopplas avancerade spridningsmodeller. I Simair-ved beräknas hur utsläpp från småskalig förbränning av biobränsle påverkar luftkvaliteten och hur den förhåller sig till miljökvalitetsnormer och utvärderingströsklar. Simair-ved kan användas i det praktiska miljö- och planeringsarbetet i kommunerna för kartläggning och framtidsstudier. Med hjälp av olika modeller beräknas bidragen från olika skalor via ett kopplat modellsystem på ett liknande sätt som med Simair-väg, men mer kopplat till bostadsområden. Mot en årlig licensavgift disponerar användaren en egen databasmiljö med en digital karta över sin kommun. Licenskostnaden varierar med kommunens storlek, från c:a 8 000 kr/år för en liten kommun (c:a 10 000 inv) till c:a 35 000 kr/år för en stor kommun (100 000 inv). Det är också möjligt för flera kommuner att samverka på länsnivå. I november 2008 fanns drygt 80 kommuner som använde Simair, bland andra Norrköping. Många kommuner kommer att behöva eller vilja anlita konsulter för att klara kontrollen. Simair kan göras tillgängligt även för konsulter som arbetar på uppdrag av en kommun som har licens. Konsulten får då en tidsbegränsad åtkomst till Simair samt en egen kopia av kommunens databas, i de fall personuppgiftslagen medger tillgång till data. Samarbete mellan kommuner och Vägverkets regioner - som väghållare - kan också underlätta kontrollen. På SMHI:s hemsida finns en utförlig beskrivning av Simair, www.luftkvalitet.se. •

24

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


책tg채rdsprogram


K

ommunen ska meddela länsstyrelsen och Naturvårdsverket om en miljökvalitetsnorm överskrids eller riskerar att överskridas. Naturvårdsverket tar frågan till regeringen och ger förslag på vem eller vilka som ska upprätta ett åtgärdsprogram. Ofta kan ett åtgärdsprogram beröra större områden, och flera kommuner och andra aktörer kan då bli berörda. Regeringen fattar beslut om vem som ska ta fram programmet och vem som ska fastställa det. Det här kapitlet går igenom vem som ansvarar för att upprätta och genomföra ett åtgärdsprogram.

När krävs ett åtgärdsprogram? Ett åtgärdsprogram krävs om en miljökvalitetsnorm överskrids och om det inte är troligt att förhållandena kommer att förbättras tillräckligt snabbt utan att ytterligare åtgärder vidtas. Det är särskilt viktigt att upprätta ett program om överskridandena beror på många olika utsläppskällor och det krävs samordnade åtgärder inom flera områden för att kunna uppfylla miljökvalitetsnormen. Idag finns åtgärdsprogram för kvävedioxid fastställda för Stockholms län, Göteborgsregionen, Malmö stad, Umeå och Helsingborgs kommuner. Åtgärdsprogram för partiklar (PM10) har fastställts för Norrköpings kommun, Göteborgs stad och Stockholms län. Åtgärdsprogram har också beslutats för partiklar (PM10) och kvävedioxid för Uppsala kommun. Linköping håller på att ta fram ett ”frivilligt” åtgärdsprogram, trots att de i nuläget inte behöver. Eftersom miljökvalitetsnormer för kvävedioxid och partiklar överskrids i betydligt fler kommuner kan man anta att det kan bli aktuellt med åtgärdsprogram i ytterligare kommuner. Naturvårdsverket har en lista över de kommuner som har meddelat att de riskerar att överskrida miljökvalitetsnormerna. På denna lista finns i dag ett tjugotal kommuner, inklusive dem som anges ovan. I några fall förordar Naturvårdsverket att ett åtgärdsprogram ska tas fram, i andra fall bedömer man att detta inte är nödvändigt. I vissa fall uppmanar Naturvårdsverket kommunerna att utföra kompletterande mätningar för att ta fram bättre underlag för att kunna bedöma om miljökvalitetsnormerna överskrids eller inte.

Vem upprättar programmet? Om en kommun har underrättat Naturvårdsverket om att en miljökvalitetsnorm överskrids ska Naturvårdsverket meddela det till regeringen. Naturvårdsverket ska också föreslå regeringen ifall åtgärdsprogram behövs och vem som ska upprätta det. Vanligen upprättas av programmet av den länsstyrelse som är berörd, i samarbete med den eller de kommuner som

åtgärdsprogram

27


påverkas, Vägverket med flera. Åtgärdsprogrammet fastställs sedan av regeringen eller av den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer.

Samrådsförfarande

Revidering

Kontroll av mkn visar risk för överskridande

Underrättelse om risken till NV och lst

Framtagande av förslag till ÅP inkl. konsekvensanalys & ev. milöbedömning (se nedan)

NV föreslår ansvarig aktör

Regeringen beslutar vem som skall ta fram förslag till ÅP

Regeringen (eller någon utsedd) beslutar ÅP

Genomförande av ÅP

Uppföljning och omprövning

mkn:

miljökvalitetsnorm

NV:

Naturvårdsverket

lst:

Länsstyrelsen

ÅP:

Åtgärdsprogram

Hur tar man fram ett åtgärdsprogram? Här följer några sammanfattande råd och synpunkter på hur man tar fram ett åtgärdsprogram. En utförlig beskrivning av arbetet med åtgärdsprogram finns i Naturvårdsverkets handbok ”Luftguiden”, se sid 79.

Samverkan Arbetet med att ta fram ett åtgärdsprogram bör ske samordnat mellan berörda kommuner, länsstyrelsen, företag och andra verksamhetsutövare, intresseorganisationer med flera. Det kan ske genom medverkan i till exempel en styrgrupp, referensgrupp eller arbetsgrupp. Ett gemensamt arbete lägger en gemensam kunskapsgrund och gör det lättare att komma överens om behov och åtgärder. Om olika berörda aktörer deltar aktivt i arbetet får man också ett tidigt utbyte av kunskap, erfarenheter och idéer. Förutsättningar för att åtgärderna verkligen genomförs ökar om de som beslutar om eller berörs av åtgärderna deltar i arbetet.

Inventering

28

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Om man inte redan har en god kunskap om vilka halter av luftföroreningar som faktiskt förekommer bör en fördjupad kartläggning påbörjas. Kartläggningen bör ske genom en kombination av kontinuerliga mätningar, indikativa mätningar och modellberäkningar. Inventeringen bör också omfatta hur många människor som är berörda av höga halter av luftföroreningar. Förutom boende och arbetande inom de berörda områdena bör man kartlägga förekomsten av särskilt känsliga grupper. Även människor som endast vistas tillfälligt inom områdena bör inventeras, som besökande i butiker eller serviceanläggningar, trafikanter och liknande. Erfarenheterna från de kommuner och regioner som arbetar med eller har arbetat med åtgärdsprogram bör också tas tillvara. Man bör klargöra vilka föroreningskällor och andra lokala förhållanden som bidrar till de höga halterna. Det handlar om källor som vägtrafik, andra trafikslag, industrier, vedeldning och annan värmeproduktion samt bakgrundshalter och långväga transporterade föroreningar. Även klimatförhållanden och topografiska förutsättningar bör redovisas, liksom utformningen av bebyggelsen och förekomsten av slutna gaturum med dålig ventilation.

Samråd – remiss Det kan vara lämpligt att genomföra ett samråd om inventering och problembeskrivning, innan man börjar diskutera åtgärder. Genom att skapa samsyn kring vilka halter som faktiskt råder, och orsakerna till dem, blir det lättare att senare komma överens om lämpliga åtgärder. Samrådet bör omfatta dem som kan komma att bli berörda av åtgärdsprogrammet, som länsstyrelsen, andra myndigheter, andra kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och allmänheten.

Förslag till åtgärder Åtgärdslistan bör först utformas som en bruttolista, där alla tänkbara, och kanske även mindre tänkbara, åtgärder tas med. Åtgärderna ska innefatta både ekonomiska styrmedel, tillämpning av lagstiftning och regleringar, beteendepåverkan, med mera. Vissa åtgärder kan förefalla vara alltför dyra, eller stå i konflikt med andra mål. Ta ändå med dem på listan och förklara senare varför de har bedömts vara olämpliga. Ingen ska i ett senare skede kunna ifrågasätta varför vissa åtgärder inte fanns med på bruttolistan. Arbetet med att välja ut de åtgärder på bruttolistan som är mest lämpliga och som bör ingå bland åtgärderna i programmet bör göras i samverkan med de aktörer (myndigheter, verksamhetsutövare och andra) som har beslutsrätt över åtgärderna. Detta medför att man utnyttjar den kompetens som bäst kan bedöma effekterna av olika åtgärder, ger de berörda

åtgärdsprogram

29


aktörerna inblick i och inflytande på processen och ökar förståelsen för behovet av åtgärder. Valet av åtgärder sker genom en värdering av

• hur effektiva åtgärderna är • vad de kostar att genomföra • vilka konsekvenser i övrigt de kan förväntas medföra De åtgärder som föreslås bör beskrivas mer utförligt. Man bör redovisa

• hur åtgärden ser ut • hur den kan genomföras • vem som är ansvarig för att den genomförs • hur den ska finansieras • vilka konsekvenser den kan förväntas medföra

Konsekvenser Konsekvenserna av det samlade åtgärdsprogrammet ska bedömas och redovisas. Ett åtgärdsprogram kan inte överklagas. Det är därför viktigt att konsekvenserna av programmet redovisas noggrant, särskilt konsekvenserna för enskilda personer och företag. Även konsekvenserna för kommuner och myndigheter måste redovisas, eftersom åtgärdsprogrammet är bindande för dem. Omfattningen av konsekvensanalysen får anpassas efter det konkreta fallet, men den ska vara så uttömmande som krävs för sitt syfte samt inkludera både ekonomiska konsekvenser och miljökonsekvenser. Kostnader och nyttor ska så långt som möjligt kvantifieras. Konsekvensanalysen bör samordnas med miljöbedömningen, i de fall det behövs en sådan. Ofta kan en bra konsekvensanalys ersätta en miljöbedömning. Det är viktigt att klargöra konflikter mellan syftet att minska halterna av luftföroreningar och andra samhälleliga mål. Ett sätt att öka acceptansen för de åtgärder som föreslås kan vara att samordna åtgärder för att uppnå miljökvalitetsnormer med annat miljö-, folkhälso- och trafiksäkerhetsarbete.

Miljöbedömning av åtgärdsprogrammet Om åtgärdsprogrammet bedöms medföra betydande miljöpåverkan ska det innehålla en så kallad strategisk miljöbedömning. Det är den myndighet eller kommun som tar fram åtgärdsprogrammet som ska avgöra om det krävs

30

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


en miljöbedömning. Detta anses bland annat gälla om programmet anger förutsättningar för kommande tillståndsprövning för vissa åtgärder eller verksamheter. Ett åtgärdsprogram för att begränsa halter av luftföroreningar medför i allmänhet betydande miljöpåverkan varför en strategisk miljöbedömning enligt lagen ska göras. Å andra sidan är programmet i sig ett dokument som behandlar just denna miljöpåverkan och som redovisar åtgärder för att begränsa miljöpåverkan. Dessutom ska programmet innehålla en redovisning av konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna. Det förefaller därför föga meningsfullt att utföra en separat strategisk miljöbedömning. I stället bör konsekvensbeskrivningen utformas så att den kan tjäna som en miljöbedömning av programmets miljöpåverkan. Samråden kring programmet ska då genomföras så att de uppfyller kraven på samråd för strategisk miljöbedömning.

Uppföljning Formerna för kontroll av att programmet efterlevs och behovet av uppföljning och revidering bör diskuteras.

Samråd De som berörs av förslaget till åtgärdsprogram – myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga – ska ges tillfälle att under minst två månader lämna synpunkter på förslaget till program. Kungörelse ska ske i ortstidning eller på annat sätt. De synpunkter som kommer fram i samrådet och hur de har beaktats ska redovisas. Samrådsredogörelsen ska bifogas ärendet. När synpunkterna sammanställts och utvärderats revideras förslaget till åtgärdsprogram. Efter samrådet överlämnas det slutliga förslaget till regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämt ska fastställa programmet. Om man väljer att inte göra någon särskild miljöbedömning bör samrådsprocessen anpassas till de krav på samråd som gäller för strategisk miljöbedömning.

Vad ska ett åtgärdsprogram innehålla? Syftet med ett åtgärdsprogram är att samordna olika åtgärder och aktörer, så att man kan vidta de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att uppfylla miljökvalitetsnormerna. Ett åtgärdsprogram skapar förutsättningar att använda även andra styrmedel och åtgärder än de som finns i miljöbalken. Åtgärderna kan vara ekonomiska styrmedel, annan lagstiftning och information. Exempel på annan lagstiftning som berör vägtrafiken utanför kan vara lagrum om skatter, avgifter och trafikregleringar.

åtgärdsprogram

31


Innehållet i ett åtgärdsprogram är relativt strikt reglerat i 5 kap miljöbalken och EU:s ramdirektiv. Punkterna nedan bör därför alltid ingå i ett åtgärdsprogram.

• Den miljökvalitetsnorm som ska uppfyllas • Geografiskt område/n där miljökvalitetsnormer överskrids • Allmän information • Ansvariga myndigheter • Befintliga förhållanden • Källor och ursprung för luftföroreningar • Möjliga åtgärder • Tidigare genomförda åtgärder • Föreslagna åtgärder • Åtgärdernas effekter på halterna av berörd förorening • Konsekvenser av programmet • Samråd • Plan för uppföljningen

Den miljökvalitetsnorm som ska uppfyllas Åtgärdsprogrammet bör självklart tala om vilken miljökvalitetsnorm det är som ska uppfyllas och som lett till att ett åtgärdsprogram upprättas.

Geografiskt område/n där miljökvalitetsnormer överskrids Här bör man tydligt redovisa vilket område det är frågan om, inom vilken region området ligger, vilken stad eller vilka städer (kommuner) som är berörda och vilka mätstationer som använts för att fastställa halterna. Detta bör ske på en karta. För mätstationer bör även geografiska koordinater anges.

Allmän information Programmet bör innehålla en allmän information om det berörda området, och innefatta följande:

• Vilken typ av område handlar det om: stad, industri- eller landsbygdsområde. • Beräknad förorenad yta (i km²) och beräknat antal människor som utsätts för föroreningen. • Viktiga uppgifter om klimat- och väderleksförhållanden.

32

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


• Topografiska uppgifter av betydelse. • Upplysningar i tillräcklig omfattning om de skyddsvärda objekt i den beröra zonen som särskilt bör skyddas.

Ansvariga myndigheter Programmet ska ange vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för åtgärdsprogrammet samt namn och adress på de personer som ansvarar för att utarbeta och genomföra programmet.

Befintliga förhållanden Programmet ska redovisa vilka föroreningshalter som har uppmätts under tidigare år (innan förbättringsåtgärder började genomföras) och hur halterna har förändrats. Programmet ska också redovisa hur man har tagit reda på halterna.

Källor och ursprung för luftföroreningarna Här redovisas en förteckning över de viktigaste utsläppskällorna för föroreningen (karta) och total utsläppsmängd från dessa källor (ton/år). Vidare redovisas hur stor del av luftföroreningarna som har sitt ursprung i andra regioner. För att ge ett underlag för val av åtgärder bör man precisera vilka faktorer som ligger bakom överskridandet (trafik, vedeldning, industrier, meteorologiska och topografiska förhållanden, inflöde av luftföroreningar från andra regioner).

Möjliga åtgärder Här ges en bruttoredovisning av åtgärder som kan vidtas för att förbättra luftkvaliteten. Åtgärderna bör samordnas med de åtgärdsprogram för andra miljökvalitetsnormer som kan finnas. Man kan också snegla på åtgärdsprogram för andra regioner och åtgärdsprogram för omgivningsbuller. Vidare kan man belysa möjligheterna att samordna åtgärdsprogrammet med kommunens arbete för exempelvis klimatpåverkan, folkhälsa och trafiksäkerhet. Exempel på material som kan vara till hjälp är bland annat:

• underlag från miljömålsarbetet • åtgärdsprogram för andra områden eller föroreningar • rapporter från berörda sektorsmyndigheter • lokala och regionala åtgärder som diskuterats, planerats eller redan utförts för att förbättra luftkvaliteten

åtgärdsprogram

33


Det händer mycket inom området både när det gäller emissioner, spridning och hälsopåverkan. Det kan därför vara bra att studera aktuell forskning för att få förslag till möjliga åtgärder. Åtgärder kan även vara sådana som anger hur planeringen i en kommun eller region bör inriktas för att man på kort och lång sikt ska uppfylla miljökvalitetsnormerna. Det kan till exempel handla om åtgärder som kan medföra högre halter eller fler exponerade, som centrala parkeringsanläggningar, eller att begränsa utsläppen genom att skapa bostäder och arbetsplatser i lägen med goda förutsättningar för gång-, cykel- och kollektivtrafik. För att kunna välja de lämpligaste åtgärderna bör konsekvenserna av åtgärderna bedömas översiktligt. Följande aspekter bör bedömas översiktligt för respektive åtgärd:

• effekter för att minska halterna på kort och lång sikt • kostnader • samhällsekonomiska konsekvenser • tänkbara intressekonflikter • tekniska och administrativa förutsättningar • påverkan på andra miljömål och samhällsmål • vem som ansvarar för genomförandet av åtgärden Mer om olika åtgärder för att minska halterna av luftföroreningar finns att läsa i bilaga Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten.

Tidigare genomförda åtgärder Här redovisas vilka åtgärder och projekt för förbättrad luftkvalitet som genomförts innan direktivet om miljökvalitetsnormer trädde i kraft, särskilt lokala och regionala men gärna också nationella och internationella åtgärder samt konstaterade effekter av dessa åtgärder. Vidare redovisas de åtgärder och projekt för att minska luftföroreningar som antagits efter direktivets ikraftträdande. Redovisningen ska innehålla en förteckning och beskrivning av samtliga åtgärder som ingår i projektet, en tidtabell för genomförandet och en bedömning av den planerade förbättringen av luftkvaliteten och föreskriven tidsfrist för att nå dessa mål.

Föreslagna åtgärder Själva åtgärdsprogrammet är en förteckning över de nya åtgärder som föreslås. Åtgärderna bör beskrivas utförligt. Man bör redovisa hur åtgärden ser

34

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


ut, hur den kan genomföras, vem som är ansvarig för att den genomförs, hur den ska finansieras och vilka konsekvenser den kan förväntas medföra. De åtgärder som föreslås bör vara konkreta och utgå från de lokala förutsättningarna. Åtgärdsprogrammet ska specifikt ange de kommuner och myndigheter som behöver vidta åtgärder och när de behöver vara genomförda. För att öka förutsättningarna för genomförandet kan det även vara bra att ange hur finansieringen av åtgärderna kan lösas. Eftersom åtgärdsprogrammets rättsverkan är osäker är det en fördel om de verksamhetsutövare, kommuner och myndigheter som är berörda är överens om de åtgärder som ska ingå i programmet. Det är särskilt viktigt att åtgärder som ligger utanför kommunens beslutskompetens förankras hos den som är ansvarig för åtgärden. Ekonomiska styrmedel, som ofta är de mest kraftfulla, kräver beslut av riksdag och regering. Beslut om utbyggd infrastruktur (vägar och järnvägar) tas av Vägverket och Banverket. En tendens i de hittills fastställda åtgärdsprogrammen har varit, att de åtgärder som staten ansvarar för har varit svåra att få med i programmen.

Resultatet av åtgärderna Effekten av de enskilda åtgärderna och av programmet som helhet redovisas. Man bör även redovisa hur man har bedömt effekterna och vilken osäkerhet som finns i bedömningen.

Konsekvenser av programmet Konsekvenser från allmän och enskild synpunkt av åtgärdsprogrammet analyseras och anges. Enligt miljöbalken 6 kap kan det även krävas en miljöbedömning av åtgärdsprogrammet, se sid 28.

Samråd En sammanfattning av synpunkter från samrådet och hur synpunkterna har beaktats i förslaget ska, enligt miljöbalken, också anges. Genom att utforma samråden enligt de krav som ställs på en miljöbedömning kan man minska behovet att ha en separat miljöbedömning av åtgärdsprogrammet.

Plan för uppföljningen Uppföljning av programmet är nästan lika viktigt som upprättandet av det. Att ta fram ett program där omfattande åtgärder utlovas är en sak, att genomföra åtgärderna i programmet är en annan. Ett sätt att följa upp kan vara att ta fram en årsrapport som lämnas in till länsstyrelsen, företrädesvis efter mätperioden, (april – juni). I uppföljningen ska åtgärder som

36

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


genomförts diskuteras och utvärderas – hur blev resultatet, vad kostade det, ska det genomföras nästa år? Även åtgärder som av någon anledning inte genomförts ska vara med. Vem som ska ansvara för uppföljningen är viktigt att bestämma tidigt. Ansvaret kan ligga hos väghållaren (tekniska kontoret) eller tillsynsmyndigheten (miljökontoret), eller hos en arbetsgrupp sammansatt av olika kommunala förvaltningar. Viktigt är att den årliga uppföljningen når ut till politiker, medborgare och andra som på något sätt påverkas av åtgärdsprogrammet. I uppföljningsplanen bör anges vilka mätningar och andra uppföljningar som planeras för att säkerställa att syftet med åtgärdsprogrammet uppnås. Särskilt åtgärder som ligger utanför kommunens rådighet bör följas upp så att de verkligen genomförs.

Hur kontrolleras att ett åtgärdsprogram efterlevs? Även efter att ett åtgärdsprogram har fastställts har kommunen ansvar för att kontrollera halterna av de föroreningar som omfattas av miljökvalitetsnormer. Kontrollen kan ske genom mätningar och beräkningar, se kapitel Mätning och beräkning av luftkvalitet.. Där åtgärdsprogram fastställts är kommunen således skyldig att kontinuerligt kontrollera halterna av luftföroreningar i de miljöer där människor vistas och där det förmodas vara höga halter. Kontrollen ska fortgå så länge halterna kräver det. Om kontrollen visar att åtgärdsprogrammet inte haft den effekt på luftföroreningshalterna som förväntats bör kommunen uppmärksamma den myndighet som fastställde programmet på att det kan behövas ett kompletterande åtgärdsprogram eller en omprövning av åtgärdsprogrammet. Även andra aktörer kan vända sig till den myndighet som fastställde åtgärdsprogrammet och begära en omprövning. Det är den myndighet som fastställt åtgärdsprogrammet som har ansvaret att avgöra om det finns behov av att komplettera eller ompröva programmet och därmed även fastställa det kompletterande eller reviderade programmet. Skäl för att ompröva ett åtgärdsprogram kan till exempel vara att beslutade åtgärder inte kunnat genomföras eller att de inte gett effekt. Ett åtgärdsprogram ska omprövas minst vart sjätte år, även om ingen begärt en omprövning.

åtgärdsprogram

37


Vilken rättsverkan har ett åtgärdsprogram? Ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter och kommuner. Allmänheten och enskilda verksamhetsutövare blir däremot inte direkt bundna av ett åtgärdsprogram. Myndighetsbeslut som bygger på ett åtgärdsprogram kan dock bli bindande också för företag och individer. Exempelvis kan ett åtgärdsprogram innebära att kommunen ska intensifiera tillsynen av förorenade företag, utfärda föreskrifter om minskade utsläpp eller begära att ett företags utsläppstillstånd ska omprövas. När ett åtgärdsprogram är fastställt ska varje myndighet som tillämpar miljöbalken se till att gällande åtgärdsprogram finns tillgängliga i ärendet. Detta gäller exempelvis vid tillsyn, prövningar och vid meddelanden av föreskrifter med stöd av miljöbalken. Bestämmelsen gäller även för de myndigheter som tillämpar annan lagstiftning med kopplingar till miljöbalken, till exempel väglagen och plan- och bygglagen. Frågan om åtgärdsprogrammens rättsverkan är något oklar och har behandlats av flera utredningar, bland annat av miljöbalkskommittén och av en särskild utredare av åtgärdsprogram. •

38

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


åtgärder för att förbättra utomhusluften


Å

tgärdsprogrammet utmynnar i ett förslag till åtgärder för att minska föroreningsinnehållet i utomhusluften och dess påverkan på hälsa, miljö och natur. Hur mixen av åtgärder ser ut och hur de finansieras styrs av de lokala förutsättningarna. Någon generell, bästa metod för att klara av problemen finns inte, men samtidigt talar mycket för att den enskilt mest kostnadseffektiva åtgärden för att komma tillrätta med partiklar i områden där vägtrafiken genererar de flesta problemen är att kraftigt minska andelen dubbdäck. I områden där den småskaliga vedeldningen är huvudorsaken till dålig utomhusluft är det just denna källa som bör åtgärdas. I det här kapitlet redovisas kortfattat de åtgärder som kommunen kan arbeta med för att förbättra utomhusluften. Mer utförliga presentationer av de olika åtgärderna finns i bilaga Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten. Framställningen följer de viktigaste av kommunens olika roller i strävan mot bättre luft: väghållare, planmyndighet och verksamhetsutövare. I bilaga Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten behandlas också kommunens övriga roller av betydelse för hälsa och miljö: kommunen som tillsynsmyndighet samt information och opinionsbildning.

Kommunen som väghållare Väghållningsåtgärder kan delas upp i drift- och underhållsåtgärder och trafikåtgärder. De viktigaste är förtecknade nedan:

Drift- och underhållsåtgärder

Trafikåtgärder

Strategier för halkbekämpning

Dubbdäcksanvändning

Val av beläggning

Omfördelning av biltrafik

Dammbindning

Restriktioner mot biltrafik

Renhållning

Sänkning av hastigheter

Drift- och underhållsåtgärder Drift- och underhållsåtgärder syftar främst till att minska bildningen av partiklar. Sandningssand och slitage från vägbanan är de största källorna. Sandningssand innehåller i sig mycket partiklar och bidrar också till slitaget av beläggningen. Ett sätt att minska partikelbildningen vid sandning är tvätta bort fraktioner mindre än två millimeter ur sand och stenkross. Saltning är från partikelsynpunkt att föredra som halkbekämpning. För att undvika de negativa miljöeffekterna av natriumklorid, som är det

Åtgärder för att förbättra utomhusluften

41


vanligaste saltet för kemisk halkbekämpning, kan andra salter väljas med mindre negativa miljöeffekter. Valet av beläggning påverkar partikelbildningen. Tumregeln är att ju hårdare och slitstarkare beläggning, desto mindre slitage och färre partiklar. Val av beläggning måste också ske med hänsyn till andra aspekter. En alltför hård beläggning kan medföra halka genom att stenmaterialet i beläggningen poleras. Dammbindning är ett sätt att minska uppvirvlingen av partiklar. Kloridsalter, som är det vanligaste medlet för dammbindning, är dock korrosiva och miljöskadliga varför flera kommuner prövat kalciummagnesiumacetat (CMA) i stället. Försöken visar att CMA är minst lika effektivt som kloridsalterna. En nackdel med dammbindning är att vägbanan blir våt, vilket i sig ökar slitaget och partikelantalet, något som kan öka PM10-koncentrationerna på den upptorkade vägytan. Dammbindning bör betraktas som en akutåtgärd eftersom dess effekt på partikelhalterna är så kortvarig – när vägytan torkat upp finns ingen effekt kvar. Kunskapen om renhållningens eventuellt positiva effekter på partikelhalterna är ännu otillräckliga, men mycket tyder på att de är begränsade. De försök som gjorts med olika metoder har inte gett särskilt lättolkade resultat, möjligen på grund av brister i utrustning och försöksuppläggning. Klart är att halten av partiklar, i synnerhet större partiklar, minskar vid noggrann och upprepad renhållning och att renhållningen har en uppenbar utvecklingspotential i kampen mot partiklar.

Trafikåtgärder Trafikåtgärder handlar om att minska biltrafiken för att minska slitaget av vägbanan och därmed emissionen av partiklar. Trafikåtgärder syftar också till att minska uppvirvlingen av partiklar. En minskning av dubbdäckens antal är här av vital betydelse, eftersom de i många fall mångdubblar slitaget av vägbanan och därmed partikelbildningen. Oslo har framgångsriks minskat användningen av dubbdäck genom att införa avgifter. Andelen dubbdäck sjönk från 80 till 20 procent. I Sverige har vi valt att i stället arbeta med information om dubbdäckens hälsofara till bilister och däcksfabrikanter. Dubbdäckens bidrag till trafiksäkerheten är mindre än många tror därför att dubbdäcksförare oftast utnyttjar däckens högre friktion till högre hastighet och mer sällan till ökad trafiksäkerhet. Enligt VTI:s uppskattningar beräknas antalet dödade i trafiken öka med en handfull om dubbdäcken skulle förbjudas helt, en uppgift som måste vägas mot de vinster på hundratals liv som en kraftig minskning av dubbdäcksanvändningen förmodligen skulle leda till. Omfördelning av biltrafik och restriktioner mot biltrafik och hastighetssänkning är effektiva sätt att få ner bildning och uppvirvling av partiklar. Till skillnad från utveckling av drift- och underhållsmetoder och

42

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


minskning av dubbdäcksanvändning bidrar dessa åtgärder också till en minskning av alla andra hälsoskadliga luftföroreningar som omfattas av miljökvalitetsnormerna. Metoderna är väl kända, eftersom de prövats för att mer generellt förbättra miljön och öka framkomlighet och tillgänglighet på trafiktäta gator och platser, och utvecklas därför inte här, men redovisas mer fylligt i bilaga Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten. Hastighetssänkning minskar inte partikelbildningen men väl uppvirvlingen av partiklar. Försök i Oslo visar att en sänkning av fordonens verkliga (inte skyltade) hastigheter från 80 till 70 km/tim minskade halten partiklar PM10 med 30 procent. Hastighetssänkningar ner till cirka 70 km/tim gynnar också en minskning av kväveutsläppen som är relativt konstanta upp till 70 km/tim och därefter ökar. Från luftkvalitetssynpunkt är idealet jämnt flytande trafik i måttliga hastigheter, 50–70 km/tim.

Kommunen som planerare På lång sikt är det markanvändningen samt infrastrukturens och transportsystemens utveckling som är avgörande för förekomsten av luftföroreningar och dess påverkan på hälsa, miljö och natur. Dessa frågor utvecklas väl i SKL:s och Vägverkets med fleras skrifter ”Trafik för en attraktiv stad”. Här ska blott erinras om ett antal viktiga punkter i strävan mot just attraktiva städer med god miljö:

• Lokalisera bostäder, arbetsområden och service så att resbehovet minskar och så att en stor del av resorna kan ske till fots, med cykel eller kollektivtrafik. • Utforma områden så att de kan ges en effektiv kollektivtrafikförsörjning. • Utforma områden så att det blir säkert och attraktivt att gå och cykla. • Utforma områden med prioritet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, även om det måste ske på bekostnad av bekvämligheten för biltrafiken. • Se till att barn kan gå eller cykla till skolan på ett trafiksäkert sätt.

Åtgärder för att förbättra utomhusluften

43


Kommunen som verksamhetsutövare Kommunen har stora möjligheter att i sin egen verksamhet påverka kvaliteten på utomhusluften, främst när det gäller

• egna och upphandlade transporter, särskilt hemtjänst, färdtjänst och skolskjutsar • de anställdas resor i tjänsten, särskilt korta resor • kollektivtrafiken SKL har tagit fram mallar för upphandling av persontransporter (färdtjänst, skolskjutsar och sjukresor) med särskilt hänsyn till trafiksäkerhet och miljö. I dessa mallar presenteras i detalj vilka miljökrav som kan ställas på transporterna och hur de kan följas upp, alltifrån krav på dubbfria vinterdäck till krav på utbildning i eco-driving. Mallarna förvaltas av Miljöstyrningsrådet och beställas på rådets hemsida www.msr.se. •

44

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Litteratur och länkar Här är tips på litteratur och Internetkällor som kan var till nytta i arbetet med miljökvalitetsnormer.

Litteratur Barns hälsa och miljö i Stockholms län 2006. Centrum för Folkhälsa. Beskrivning av problembilden för halterna av kvävedioxid i Stockholms län i förhållande till miljökvalitetsnormerna. SLB analys. Biobränsle, hälsa, miljö. Statens energimyndighet 2003. Bättre luft och mindre buller – så här gör vi! SKL 2008. Handbok med allmänna råd om miljökvalitetsnormer för utomhusluft – ”Luftguiden”. SNV Handbok 2006:2. Hjälpreda för miljöfrågor i stadens planering. Kapitel 6, Luft. Miljöfärvaltningen i Stockholm 2008. Föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft. NFS 2006:3. Förslag til ny förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Genomförande av dir 2008/50/EG samt MIKSA-förslaget. Naturvårdsverket Rapport 5884, 2008. Inandningsbara partiklar från interaktion mellan däck, vägbana och friktionsmaterial. Slutrapport av WearTox-projektet. VTI 2005. Luftföroreningar och hälsa. Faktablad från Centrum för folkhälsa, 2006. Luftkvalitet i tätorter. IVL 2005. Metodik för utvärdering av den lokala vedeldningens påverkan på luftkvalitet. Christer Johansson, Malin Pettersson & Gunnar Omstedt 2003. Miljökvalitetsnormer för utomhusluft (SFS 2001:527). Miljökvalitetsnormer för luft – en vägledning för detaljplaneläggning med hänsyn till luftkvalitet. Länsstyrelsen i Stockholms län 2005. Rapporten finns att ladda ned på www.ab.lst.se under ”Publikationer” Miljökvalitetsnormer i fysisk planering. Boverket 2006.

Litteratur och länkar

45


Miljökvalitetsnormer som styrmedel. SNV Rapport 5375. Mätningar av PM10 och PM2,5 i Malmö. Kalibreringsunderlag till emissionsmodell för partiklar. IVL 2005. PM10 och sot i Sverige. ITM-rapport 165, 2007. Remissvar Takdirektivet. Vägverket 2006-11-21. Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft. SNV Rapport 5407. Stadsluften – en bok om luften i våra tätorter. Naturvårdsverket 1990. Uteboken. Forsberg och Bylin. Väg- och gaturengöring som åtgärd mot höga partikelhalter orsakade av vägdamm. VTI 2002. Vägtrafikens utsläpp av kväveoxider – reglering, utsläpp och effekter. Vägverket Publikation 2004:135. Vägtransportsektorn Sektorsredovisning 2005. Vägverket 2006. Årsredovisning 2006. Vägverket 2007. Åtgärder för att minska emissionerna av partiklar från slitage och uppvirvling från vägtrafiken. Vägverket 2007-03-22. Åtgärdsförslag för att klara miljökvalitetsnormerna for NOx i Stockholms län, bruttolista. Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtgärdsprogram för att minska kvävedioxidhalten i Stockholms län. Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtgärdsprogram partiklar PM10 med bilagor, Länsstyrelsen i Stockholms län 2003 http://www.ab.lst.se/templates/InformationPage____10582.asp Åtgärdsprogram PM10. Norrköpings kommun 2006. Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Göteborgsregionen, Länsstyrelsen i Västra Götalands län 2006. Översikt av åtgärder för bättre luftkvalitet. TFK 2002:9.

46

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Internetkällor Simair Väg och Simair Ved: www.luftkvalitet.se Referenslaboratoriet för utomhusluft: www.itm.su.se/reflab EU:s direktiv 96/62/EG: http://eur-lex.europa.eu. Sök på Rådets direktiv 96/62/EG. Handbok för vägtrafikens luftföroreningar: www.vv.se. Sök på titeln. www.folkhalsoguiden.se www.naturvardsverket.se har ett omfattande material om miljöbalken och miljökvalitetsnormer under ”Lagar och andra styrmedel”.

Litteratur och länkar

47


Ordförklaringar Bedömningsgrunder Bedömningsgrunder är ett klassificeringssystem som ska göra det lättare att tolka data om miljön. Med hjälp av klassificeringssystemet ska man kunna bedöma om uppmätta värden är låga eller höga jämfört antingen med genomsnittet för landet eller med ursprungliga nivåer. Det finns bedömningsgrunder för grundvatten, sjöar och vattendrag, kust och hav, skogslandskapet, odlingslandskapet samt förorenade områden. Emissioner Emissioner är utsläpp. På en fastighet, exempelvis en väg, kan det ske utsläpp av föroreningar. Dessa föroreningar sprids sedan och blir immissioner när de påverkar andra fastigheter. Immissioner Immissioner är den påverkan som en fastighet kan utsättas för av verksamheter på näraliggande fastigheter. Det kan handla om buller, luftföroreningar, vibrationer, ljusstörningar och annat. En fastighetsägare är ansvarig för de immissioner som hans grannars fastigheter påverkas av. Indikativa mätningar Indikativa mätningar av halten av luftföroreningar avser mätningar som görs under kortare perioder. Detta som motsats till kontinuerliga mätningar, som sker under längre tid (halvår). Inversion Inversion innebär att luften är kallast närmast markytan. Normalt blir luften kallare ju högre upp man kommer. Eftersom varm luft är lättare än kall innebär den normala situationen att varm, förorenad luft stiger uppåt och ersätts av renare luft som blåser in från omgivningen. Vid inversion ligger den kalla luften stilla närmast marken och inga luftföroreningar ventileras bort. Miljökvalitetsmål Sverige har fastställt sexton miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd för miljön som är hållbart på lång sikt. De är ett löfte till framtida generationer om frisk luft, hälsosamma livsmiljöer och rika naturupplevelser. Mer om miljökvalitetsmålen finns att läsa på Miljömålsportalen, www.miljomal.nu. Partiklar Små partiklar kan passera ner i lungorna och påverka människors hälsa. Partiklar beskrivs som PM 10 resp PM 2,5. (PM =Particulate Matter, 10 resp. 2,5 anger storlek i mikrometer).

48

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Riktvärden Riktvärden anger nivåer som ej bör överskridas om en god miljökvalitet ska kunna uppnås. Riktvärden är inte rättsligt bindande, men kan ändå tjäna som vägledning vid rättslig prövning av miljöfrågor. Riktvärden finns för bl.a. buller, förorenad mark, växtskyddsmedel, förorenat grundvatten och vibrationer. Utvärderingströskel En utvärderingströskel är en föroreningsnivå som uppgår till en viss del av det gränsvärde som en miljökvalitetsnorm sätter. Till utvärderingströskeln kopplas krav på mätningar eller andra undersökningar för att fastställa vilken halt av luftföroreningar som faktiskt råder. Att utvärderingströsklar behövs beror på att halterna av luftföroreningar är så varierande, beroende på väderförhållandena, att det krävs mätningar under mycket lång tid för att slå fast vilka halter som gäller.

ordförklaringar

49


bilagor


Innehållsförteckning

Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter 52 Kväveoxider

52

Partiklar

57

Svaveldioxid

64

Kolmonoxid

66

Bly

67

Bensen och övriga kolväten

68

Ozon

73

Metaller (arsenik, kadmium, nickel)

75

Lagar, förordningar och styrmedel

Pågående utredningar och förslag

76 79

Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten

81

Kommunen som väghållare

83

Väghållningsåtgärder

83

Trafikåtgärder

85

Kommunen som planerare

88

Kommunen som verksamhetsutövare

89

Kollektivtrafiken

Kommunen som arbetsgivare Resor och transporter

Kommunen som tillsynsmyndighet

89

90 90

91

Information och opinionsbildning

91

Åtgärder mot andra föroreningskällor än vägtrafik

92


Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter Här följer en genomgång för de ämnen som idag har miljökvalitetsnormer; hur ämnet bildas, vilka normer som gäller, hur möjligheten att uppfylla normen ser ut, vilka utsläpp som sker idag, samt vilka hälsoeffekter ämnet har. Ämnena är:

• kväveoxider • partiklar • svaveldioxid • kolmonoxid • bly • bensen och övriga kolväten • ozon • metallerna arsenik, kadmium och nickel I Sverige är kväveoxider och partiklar de ämnen där vi kan ha svårt att klara miljökvalitetsnormerna och där vi också har allvarligaste effekterna för folkhälsan, naturen och byggda miljöer. För det flesta övriga ämnen ligger halterna i Sverige under miljökvalitetsnormernas gränsvärden med få effekter för människor och natur. Beskrivningen nedan är därför mer omfattande för just kväveoxider och partiklar och mer översiktlig för övriga ämnen.

Kväveoxider Kväveoxider (NOX) bildas huvudsakligen genom en reaktion mellan luftens syre och kväve. Reaktionen kräver hög värme, som till exempel vid förbränning i en motor. En effektiv förbränning och låga halter av kolmonoxid och kolväten kräver högre temperatur, förenklat uttryckt, men då bildas också mer kväveoxider. Det finns två slags kväveoxider i avgaserna; kvävemonoxid (NO) och kvävedioxid (NO2). De verkar retande på slemhinnor och skadar även växtlighet. När kväveoxider reagerar med vatten bildas syror som fräter på byggnader och försurar marken. Kvävet (nitratjonen) verkar även gödande och bidrar till övergödning.

52

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Normer Miljökvalitetsnormer för kvävedioxid och kväveoxider ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 4-5 §§ (2001:527). Normerna för kvävedioxid är satta som timmedelvärde, dygnsmedelvärde respektive årsmedelvärde och får inte överträdas fler än ett visst antal gånger per år. Normer finns både för skydd av människors hälsa och för skydd av naturen.

Skydd för människors hälsa

Max antal överskridanden/ Anmärkning

Timmedelvärden

90 µg/m

175 ggr per kalenderår om föroreningsnivån aldrig överstiger 200 µg/m3 under 1 timme mer än 18 ggr per kalenderår

Dygnsmedelvärde

60 µg/m3

7 ggr per kalenderår

Årsmedelvärde

40 µg/m3

Aritmetiskt medelvärde

3

Skydd för ekosystem Årsmedelvärde

30 µg/m3

Aritmetiskt medelvärde

Tröskelvärde för information: Om föroreningsnivån i ett område som är representativt för luftkvaliteten och är minst 100 km2 stort eller i en storstad under tre på varandra följande timmar överstiger i genomsnitt 400 µg/m3 luft, ska kommunen omedelbart underrätta allmänheten, Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser.

Utvärderingströsklarna för kvävedioxid respektive kväveoxider bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för kvävedioxid (NO2)

Timmedelvärde

Dygnsmedelvärde

Årsmedelvärde

Årsmedelvärde till skydd för ekosystem

Övre utvärderingströskel

72 µg/m3 *

48 µg/m3 **

32 µg/m3

24 µg/m3

Undre utvärderingströskel

54 µg/m3 *

36 µg/m3 **

26 µg/m3

19,5 µg/m3

* Värdet får ej överskridas mer än 175 ggr per kalenderår ** Värdet får ej överskridas mer än 7 ggr per kalenderår Källa: Tabeller från Naturvårdsverkets hemsida.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

53


Aktuella halter Höga halter av kvävedioxid är ett problem i många svenska tätorter. Svenska miljöinstitutets (IVL:s) mätningar och beräkningar för vintern 2004–2005 visar att omkring en femtedel av Sveriges kommuner kan ha problem med halter som överskrider miljökvalitetsnormerna för dygn eller timme på starkt trafikerade gator. Till de orter som ligger över normen hör Göteborg, Helsingborg, Malmö och Umeå. Halterna var högre 2004–2005 än vintern innan, trots att vädret borde ha gynnat lägre halter.

Bakgrundshalter Den regionala bakgrundshalten (medelvärde för vinterhalvår) av kvävedioxid är högre i södra Sverige och i Stockholmsområdet än i norra Sverige, upp till 7 µg/m3 mot under 1 µg/m3 i norra Sverige. De urbana bakgrundshalterna är dock ofta lika höga i norra Sverige, upp till 25 µg/m3.

NO2 µg/m3 < 10 10–15 15–20 > 20

NO2 bakgrund µg/m3

<1 1–2 2–3 3–4 4–5 5–5 5–6 6–7 >7

Urbana och regionala bakgrundshalter av kvävedioxid vintern 2003–2004. Källa: Bild från IVL.

54

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Möjligheter att uppfylla normerna IVL:s mätningar och beräkningar pekar mot att omkring 20 procent av alla svenska tätorter kan ha halter som överskrider miljökvalitetsnormerna. Det är främst kraven för timme och dygn som är svåra att klara. Årsmedelvärdet ligger i de flesta kommuner under miljökvalitetsnormerna. Även de kommuner som ligger under miljökvalitetsnormerna ska mäta eller beräkna halterna av kväveoxider, om de kan bedömas ligga över den övre utvärderingströskeln. IVL bedömer att närmare hälften av alla svenska kommuner berörs av kravet på att mäta kvävedioxidhalter.

Utsläpp För utsläppen av kväveoxider gäller EU:s så kallade takdirektiv. Det säger, att de totala svenska utsläppen från och med år 2010 får uppgå till högst 150 000 ton/år. Naturvårdsverket bedömer att det behövs ytterligare åtgärder som motsvarar en minskning av utsläppen med 20 000 ton/år för att Sverige ska uppfylla takdirektivet år 2010. Åtgärder för att minska de totala utsläppen av kväveoxider förbättrar möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsmålen.

1990

1995

2000

2004

2005

2006

Kväveoxider (kton)

175

151

114

88

84

80

Lätta fordon (%)

66

64

55

48

46

43

Tunga fordon (%)

34

36

45

52

54

57

I tätort (%)

40

42

43

42

42

42

På landsbygd (%)

60

58

57

58

58

58

Vägtrafikens utsläpp av kväveoxider över tid, uppdelat på olika utsläppskällor. Källa: Vägverkets årsredovisning.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

55


350

NOx-utsläpp (kton/år)

300 250 Sverige totalt Vägtrafik totalt Personbilar Lätta lastbilar Tunga fordon Takdirektivet 2010

200 150 100 50 0

1990

1991 1992

1993

1994

1995

1996 1997

1998 1999

2000 2001 2002

År

Utsläpp av kväveoxider i Sverige totalt och från den svenska vägtrafiken1990-2002. Källa:Naturvårdsverket, 2004.

400 350

Energi exkl. transporter Transport Industriprocesser Övrigt

300 250 200 150 100 50 0

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

Svenska utsläpp av kväveoxider till luft 1990-2005 (kton/år). Källa: Miljömålsportalen.

56

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Hälsoeffekter Kvävedioxid är irriterande för luftvägarna och kan leda till sänkt lungfunktion. Framförallt drabbas astmatiker men troligen även personer med annan luftvägssjukdom eller hjärt- kärlsjukdom. Detta gäller vid höga halter, 200–500 µg/m3, som knappast förekommer i svensk tätortsluft längre. Det finns inga klara bevis för att kvävedioxid är cancerframkallande. Synen på kväveoxidernas hälsoeffekter håller på att förändras. I en stor mängd epidemiologiska studier har man kunnat koppla halter av luftföroreningar till hälsoeffekter hos befolkning. Numera ses kvävedioxid dock mer som en indikator än som en förorening som orsakar hälsoeffekter. I stället anses effekterna bero på andra luftföroreningar, främst partiklar, som är starkt korrelerade till kvävedioxid.

Partiklar Partiklar i utomhusluft uppkommer såväl på naturlig väg som genom mänsklig verksamhet. Till de naturliga processerna räknas till exempel vulkanisk aktivitet, liksom skogsbränder samt spridning av damm, sand och havssalt. Dessa partiklar är vanligtvis av grövre storlek. Små, inandningsbara partiklar domineras av människans utsläpp av till exempel sulfater, nitrater, organiska ämnen och sot som är en följd av bland annat vägtrafik och förbränning av biobränslen och oljeprodukter. Slitageprodukter från vägtrafik utgör en annan betydelsefull källa. Partiklar som är mindre än 10–15 µm kan tränga ned i lungorna (10 µm är 0,01 mm). De är alltså inandningsbara. Luftens innehåll av sådana partiklar betecknas som PM10 (Particulate Matter 10).

Normer Miljökvalitetsnormer för partiklar (PM10) ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 9 § (2001:527). Normerna för partiklar (PM10) är satta som dygnsmedelvärde respektive årsmedelvärde och får inte överskridas mer än ett visst antal gånger per år.

Miljökvalitetsnormer för partiklar (PM10) i utomhusluft

Skydd för människors hälsa

Max antal överskridanden

Dygnsmedelvärde

50 µg/m3

35 ggr per kalenderår

Årsmedelvärde

40 µg/m3

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

57


Utvärderingströsklarna bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för partiklar (PM10)

Dygnsmedelvärde

Årsmedelvärde

Övre utvärderingströskel

30 µg/m3 *

14 µg/m3

Undre utvärderingströskel

20 µg/m3 *

10 µg/m3

* Värdet får inte överskridas mer än 7 ggr per kalenderår

I förslaget till ny förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft föreslås nya, högre, utvärderingströsklar för partiklar (PM10):

Förslag till nya utvärderingströsklar för partiklar (PM10)

Dygnsmedelvärde

Årsmedelvärde

Övre utvärderingströskel

35 µg/m3 *

28 µg/m3

Undre utvärderingströskel

26 µg/m3 *

20 µg/m3

* Värdet får inte överskridas mer än 35 ggr per kalenderår

Normer för ännu mindre partiklar, PM2,5, kommer att införas enligt gällande EU-direktiv. Förslaget gäller ett gränsvärde för årsmedelvärdet. Värdet är ett börvärde från 1 jan 2010 och blir ett skallkrav från 1 jan 2015.

Förslag till miljökvalitetsnormer för partiklar (PM2,5) i utomhusluft

Skydd för människors hälsa

Max antal överskridanden

Årsmedelvärde

25 µg/m3

Årsmedelvärde

Några utvärderingströsklar föreslås ej.

58

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Aktuella halter Det finns för lite underlag för att kunna bedöma halterna i Sverige av inandningsbara partiklar i form av PM10 och PM2.5. Ett fåtal kommuner, bland annat Stockholm, Göteborg och Malmö har mätt PM10 i taknivå. Vinterhalvårsmedelvärden av PM10 i dessa kommuner ligger mellan 15 och 20 μg/m3 i taknivå. Det finns även orter med bakgrundshalter på 25–30 μg/m3. Mätningar i gatunivå har bara gjorts i ett fåtal kommuner. Miljökvalitetsnormen för PM10 överskreds i gaturummen i Stockholm (Hornsgatan) och Göteborg (E6/Gårda och Järntorget). Den huvudsakliga orsaken till överskridandena var uppvirvlat vägdamm. Naturvårdsverket har bedömt att normen kan komma att överskridas även i Norrköping och Uppsala och åtgärdsprogram har därför fastställts för dessa kommuner. Även i Södertälje befaras att normen överskrids och kommunen bör enligt Naturvårdsverket därför vidta åtgärder inom ramen för det åtgärdsprogram som finns för Stockholms län.

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Årsmedelvärden av PM10-halter i Stockholm. (Stockholms stads enhet för luft- och bulleranalys) årsrapport 2006.

2004

2005

2006

Källa: SLB analys

Bakgrundshalter Halten i urban bakgrund överskred inte miljökvalitetsnormen i någon tätort under vintern 2002–2003 (se figur nedan). Men det bör observeras att mätningarna endast skedde under ett halvår och att det är möjligt att några av tätorterna hade haft överskridande om mätningar hade gjorts hela året.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

59


140 130 120 110 100

µg/m3

90 80 70 60 MKN

50 40 30

ÖUT

20 10 Strömsund

Örkeljunga

Skövde

Västervik

Lycksele

Timrå

Sthlm Rosenlundsg

Sandviken

Köping

Örnsköldsvik

Värnamo

Ängelholm

Kävlinge

Gbg Femman

Malmö Rådhuset

Uppsala

Trelleborg

Kalmar

Karlskoga

Landskrona

Karlshamn

Östersund

Tidaholm

Arvika

Höganäs

0

98-percentil för dygnsmedelvärden för partiklar (PM10) i urban bakgrund vintern 2002/2003. Källa: Vägverkets Publikation 2004:135.

Som framgår av figuren förekommer höga bakgrundshalter även i mindre tätorter. Orsaken till detta torde ofta vara vedeldning.

Möjligheter att uppfylla normerna Miljökvalitetsnormerna för partiklar överskrids i tätorter över hela Sverige. IVL bedömer att minst en femtedel av Sveriges kommuner har halter av PM10 vid starkt trafikerade gator som riskerar att överskrida miljökvalitetsnormerna. Ännu fler har halter över övre utvärderingströskeln och är därmed skyldiga att göra mätningar. Miljökvalitetsnormerna överskrids även i små tätorter. Här är utsläpp av partiklar från vedeldning troligen en bidragande orsak. De områden som hittills har konstaterats ha nivåer över miljökvalitetsnormerna och som har ålagts att upprätta åtgärdsprogram är Stockholms län, Göteborg, Norrköping och Uppsala. För Jönköping förordar Naturvårdsverket att åtgärdsprogram tas fram. Kommande miljökvalitetsnormer för ännu mindre partiklar, PM2,5, kan komma att bli svårare att uppfylla än miljökvalitetsnormer för PM10. Det beror bland annat på att långväga transporter spelar en större roll för de minsta partiklarna. Diskussioner förs för närvarande inom EU och utsläppskonventionen CLRTAP om införande av utsläppstak och internationella utsläppsåtaganden på nationell nivå även för partiklar. Detta skulle på sikt väsentligt öka möjligheterna att uppfylla även en kommande norm för PM2,5.

60

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Utsläpp De viktigaste källorna för utsläpp av partiklar är vägtrafik, småskalig vedeldning och avlägsna källor (regional transport). Vägtrafiken svarar för 20 procent av de totala utsläppen av partiklar. I trafiknära miljöer bidrar dock vägpartiklar, främst från slitage, med 70–80 procent av förekommande PM10-halter. Undersökningar i Stockholm har visat att partiklar från slitage av vägbanor och sand på vägbanor är den viktigaste lokala källan till PM10. Slitaget påverkas kraftigt av dubbdäcksanvändningen, vilket leder antingen till direkta emissioner till luften eller till ackumulering av partiklar på vägbanor, speciellt om de är våta. Ackumulerade partiklar kan virvlas upp när körbanorna blir torra. Uppvirvlingen orsakas främst av att fordonen ger upphov till turbulens. Även fordonens hastighet och andelen tunga fordon påverkar uppvirvlingen. Sandning och saltning bidrar direkt till ökade partikelmängder, men kanske främst till att slitaget av vägbanorna ökar. PM10-halterna ökar med upp emot 75 procent i direkt anslutning till sandning av vägbanan, men effekten varar endast några få timmar. Utsläppen varierar kraftigt under året och kan vara upp till sex gånger högre under mars–april än under juli–oktober, det visar mätningar på Hornsgatan i Stockholm Bättre bränslen och motorer har lett till renare dieselavgaser och därmed mindre mängder sot och inandningsbara partiklar. Antalet partiklar från dieseldrivna bilar utan partikelfilter är större än för bensindrivna bilar. Nästan all nya dieselmotorer är dock utrustade med mycket effektiva partikelfilter som till och med har lägre partikelemissioner än bensinmotorer. Nästa viktiga källa för partiklar är småskalig vedeldning. Hushållens vedeldning är den källa som ger det enskilt största bidraget till den totala emissionen från småskalig biobränsleeldning. Det största bidraget kommer från gamla vedpannor utan ackumulatortank. Emissioner från pelletseldning, oberoende av om det sker i en kamin/brännare eller i en panna, är jämförelsevis mycket låga. Det nationella årliga utsläppet av miljö- och hälsofarliga komponenter från biobränsleeldning i ved- och pelletspannor uppskattas för närvarande till 74 000 ton metan, 50 000 ton organisk bundet kol (OGC), 32 000 ton flyktiga kolväten (exklusive metan), och 25 000 ton stoft. Det finns flera orsaker till de förhållandevis stora utsläppsmängderna. En betydande orsak är att cirka 60 procent av pannbeståndet är gamla pannor utan ackumulatortank Av de pannor som har ackumulatortank har enbart tio procent en tillräckligt stor sådan. Emissionen från vedeldade pannor varierar mycket, beroende på att vedeldade anläggningar är mycket känsliga när det gäller bränslekvalitet, skötsel och eldningssätt. Det finns inga villapannor på marknaden som är utrustade med rökgasrening.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

61


Det finns en stor potential för att minska den totala emissionen från hushållssektorn. Mätningar visar att partikelemissioner från en ny ”miljögodkänd” panna som eldas mot en rätt dimensionerad ackumulatortank är knappt tre procent av motsvarande mängd från en icke ”miljögodkänd” vedpanna utan tank. Genom att förse befintliga gamla pannor med rätt dimensionerad ackumulatortank kan partikelutsläppen från hushållssektorn minska med 90 procent. En övergång till ”miljögodkända” pannor med rätt dimensionerad ackumulatortank eller till pelletseldning kan reducera det totala utsläppet från hushållssektorn med mer än 95 procent. Satsningar på rökgasreningstekniker, som katalysator eller kondensor, kan ge upp till maximalt en likvärdig effekt. Partiklar som transporteras till Sverige från källor i andra länder med luftströmmar i atmosfären är också en betydande källa för PM10 i den urbana och regionala bakgrundsluften även i städerna, speciellt i södra Sverige. Episoder med mycket höga partikelhalter beror ofta på partiklar från avlägsna källor. Bidraget till partikelhalterna från långdistanstransport har dock minskat under den senaste 10-årsperioden. I norra Sverige minskar den långväga transportens relativa betydelse.

120 000

PM10-utsläpp (kton/år)

100 000

80 000 Sverige totalt Vägtrafik totalt Personbilar avgas Lätta lastbilar avgas Tunga fordon avgas Vägtrafik slitage

60 000

40 000

20 000

0

1990

1991 1992

1993

1994

1995

1996 1997

1998 1999

2000 2001 2002

År

Utsläpp av PM10 i Sverige totalt och från den svenska vägtrafiken 1990–2002. Källa: VV Publikation 2004:135.

62

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Hälsoeffekter Partiklar beräknas bidra till flera tusen för tidiga dödsfall per år i Sverige. Känsliga grupper är troligen främst personer med sjukdomar i luftvägar, hjärta eller kärl samt äldre och barn. Kunskapen om vad som gör partiklarna skadliga är ofullständig och det är oklart om det är antal, storlek, massa, yta eller beståndsdelar som är av betydelse ur hälsosynpunkt. Den huvudsakliga påverkan på hälsan anses för närvarande orsakas av partiklar som är mindre än 2,5 μm. Partiklar som är under 0,1 μm kallas ultrafina och misstänks via lungblåsorna kunna tränga in i kärlen och orsaka eller förvärra hjärt-kärlsjukdomar. Även de större partiklar, som bildas vid olika former av slitage av dubb, vägbana, vägsand, däck och bromsar ger dock upphov till betydande hälsoeffekter. Slitagepartiklar ger till exempel i större utsträckning luftvägsbesvär hos personer med astma, medan förbrännings­genererade partiklar har mera koppling till hjärt-kärlsjukdomar. Såväl slitagepartiklar som förbränningsgenererade partiklar ger upphov till ökad dödlighet, även om det är troligt att kopplingen är starkare för förbränningsgenererade partiklar. De effekter som observeras är bland annat påverkan på astma, lunginflammation och kronisk luftrörsinflammation (bronkit).

Hjärt-kärlsjukdomar Flera studier har påvisat ett samband mellan dödligheten i hjärt-kärlsjukdom och variationen i halten luftföroreningar, bland annat mängden partiklar. Det finns betydligt färre undersökningar där risken för hjärtkärlsjukdom har jämförts med genomsnittshalten partiklar under lång tid. Även dessa studier har dock visat ett samband mellan hög halt av bland annat partiklar i luft och dödligheten i hjärt-kärlsjukdom. Flertalet studier har funnit samband med halten av partiklar mätt som μg/m3 och hjärtkärlsjukdom, men samband har även påvisats för andra mått på föroreningshalten. I några studier har man kunnat visa att hjärtats rytm påverkas av halten luftföroreningar. Sådana studier har i allmänhet omfattat personer som redan har sjukdomar som påverkar hjärtrytmen och som är mer känsliga än en frisk person. Hur luftföroreningar påverkar risken för hjärt-kärlsjukdom är fortfarande oklart. En hypotes är att luftföroreningar ger en allmän inflammatorisk reaktion i kroppen som i sin tur leder till ökad risk för hjärt-kärlsjukdom (och kanske också andra sjukdomar, till exempel lungsjukdomar).

Luftvägssjukdomar Det är klarlagt att höga partikelnivåer i omgivningsluften ger direkta effekter i form av ökat antal akutbesök och sjukhusintagningar för luftvägssjukdom och astma samt leder till ökad medicinering av luftrörsvidgande

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

63


medel. Denna påverkan anses bland annat ske genom att partiklarna skapar eller förvärrar en inflammation i luftvägarna.

Cancer Epidemiologiska data angående samband mellan luftföroreningar och lungcancer är svårtolkade. Studier på dieselexponerade arbetare antyder dock att en långvarig exponering för höga halter av dieselavgaser ger en ökad risk för lungcancer. Partiklar från dieselmotorer innehåller emellertid även PAH och det går inte att särskilja effekterna av partiklar från effekterna av PAHexponeringen.

Svaveldioxid Svaveldioxid (SO2) är en gas som bildas i motorer om dessa drivs med bränslen som innehåller svavelföreningar. Påverkan på hälsa och miljö liknar kväveoxidernas. Svaveldioxid ger ingen övergödning.

Normer Miljökvalitetsnormer för svaveldioxid ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 6-7 §§ (2001:527). Normerna för svaveldioxid är satta som timmedelvärde, dygnsmedelvärde, vintermedelvärde och årsmedelvärde och får inte överträdas fler än ett visst antal gånger per år. Normerna för timme och dygn är avsedda att skydda människors hälsa och normerna för vinter och år är till för skydd av naturen.

Miljökvalitetsnormer för svaveldioxid i utomhusluft Skydd för människors hälsa

Max antal överskridanden

Timmedelvärden

200 µg/m3

175 ggr per kalenderår förutsatt att föroreningsnivån aldrig överstiger 350 µg/m3 under 1 timme mer än 24 ggr per kalenderår

Dygnsmedelvärde

100 µg/m3

7 ggr per kalenderår förutsatt att föroreningsnivån aldrig överstiger 125 µg/m3 mer än 3 ggr per kalenderår

Tröskelvärde för information: Om föroreningsnivån i ett område som är representativt för luftkvaliteten och är minst 100 km2 stort eller i en storstad under tre på varandra följande timmar överstiger i genomsnitt 350 µg/m3 luft ska kommunen omedelbart underrätta allmänheten, Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser.

64

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Miljökvalitetsnormer för svaveldioxid i utomhusluft i områden minst 20 km från närmsta storstad eller 5 km från annat bebyggt område, industriell anläggning eller motorväg

Anmärkning

Vintermedelvärde

20 µg/m3

under perioden 31 oktober - 31 mars Aritmetiskt medelvärde

Årsmedelvärde

20 µg/m3

Aritmetiskt medelvärde

Utvärderingströsklarna bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för svaveldioxid

Skydd för människors hälsa

Skydd för ekosystem

Övre utvärderingströskel

150 µg/m /timme * 75 µg/m3/dygn **

12 µg/m3 vintermedelvärde 12 µg/m3 årsmedelvärde

Undre utvärderingströskel

100 µg/m3/timme * 50 µg/m3/dygn **

8 µg/m3 vintermedelvärde 8 µg/m3 årsmedelvärde

3

* Värdet får inte överskridas mer än 175 ggr per kalenderår ** Får ej överskridas mer än 3 ggr per kalenderår

Aktuella halter För SO2 gäller att halterna har minskat kraftigt för att numera ha planat ut vid en låg, jämn nivå på mellan 0,5–3,5 µg/m3.

Bakgrundshalter Vinterhalvårsmedelvärdena av SO2 i bakgrundsområden ligger lågt, mellan 0,5–1 µg/m3.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

65


Möjligheter att uppfylla normerna Halterna av svaveldioxid är numera låga i svenska tätorter. Miljökvalitetsnormerna för svaveldioxid överskrids troligen inte i någon kommun, varför rubrikerna utsläpp och hälsoeffekter inte behandlas.

Kolmonoxid Kolmonoxid (CO) bildas vid ofullständig förbränning vid otillräcklig tillförsel av syre. Utsläppen av kolmonoxid från såväl bensin- som dieseldrivna fordon har reducerats kraftigt genom användandet av katalytisk avgasrening. Med undantag av speciella förhållanden, som vid veteranbilsträffar, förekommer inte hälsovådliga halter idag.

Normer Miljökvalitetsnormer för kolmonoxid ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 7a § (2001:527). Normerna för kolmonoxid är satta som dygnsmedelvärde och får inte överträdas. Normerna är avsedda att skydda människors hälsa.

Miljökvalitetsnormer för kolmonoxid

Skydd för människors hälsa

Dygnsmedelvärde

10 mg/m3/8 timmar *

* Genomsnittsvärdet per dygn ska beräknas på följande sätt: Ett åttatimmarsgenomsnitt ska bestämmas för varje timme. Varje åttatimmarsgenomsnitt bestäms som medelvärdet av de åtta senaste timmarnas uppmätta värden. Dygnsgenomsnittet bestäms som det högsta av de under dygnet bestämda tjugofyra åttatimmarsgenomsnitten. Det första åttatimmarsgenomsnittet avser tiden från kl. 17:00 det närmast föregående dygnet till kl. 01:00 det aktuella dygnet och det sista åttatimmarsgenomsnittet avser tiden från kl. 16:00 det aktuella dygnet till kl. 24:00 samma dygn. Förordning (2003:112).

66

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Utvärderingströsklarna bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för kolmonoxid

Dygnsmedelvärde **

Övre utvärderingströskel

7 mg/m3

Undre utvärderingströskel

5 mg/m3

** Högsta 8 timmars genomsnitt. Se ovan.

Aktuella halter Under 1970-talet var det vanligt att nuvarande miljökvalitetsnormer överskreds. Numera är dock halterna av kolmonoxid låga. I Malmö har exempelvis halter på 2-3 mg/m3 uppmätts vid starkt trafikerade gator.

Bakgrundshalter Urban bakgrundsnivå i Sverige ligger i dag runt 1 mg/m3. Det regionala bakgrundsvärdet ligger lägre. Koloxid oxideras av ozon till koldioxid och halten sjunker därför vid höga ozonhalter.

Möjligheter att uppfylla normerna Sedan början av 2000-talet har halterna legat under kravnivån, varför utsläpp och hälsoeffekter inte beskrivs för kolmonoxid.

Bly Bly (Pb) har tidigare använts som tillsats i bensin. Detta är numera inte til�låtet och bly sprids numera ytterst litet till luften.

Normer Miljökvalitetsnormer för bly ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 8 § (2001:527). Normerna för bly är satta som årsmedelvärde och får inte överträdas. Normerna är avsedda att skydda människors hälsa.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

67


Miljökvalitetsnormer för bly

Skydd för människors hälsa

Årsmedelvärde

0,5 µg/m3 (Aritmetiskt medelvärde)

Utvärderingströsklarna bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för bly

Årsmedelvärde

Övre utvärderingströskel

0,35 µg/m3

Undre utvärderingströskel

0,25 µg/m3

Aktuella halter Genom den blyhaltiga bensinen tillfördes luften i Sverige ännu i slutet av 1970-talet över tusen ton bly årligen och det var vanligt att nuvarande miljökvalitetsnormer överskreds. Sedan blyet i bensinen togs bort är dock halterna av bly låga, någon procent av normvärdet.

Bakgrundshalter Eftersom bly är förbjudet inom hela EU sedan år 2000 är även bakgrundshalterna sjunkande. År 2010 beräknas inga boende inom EU vara exponerade för blyhalter över normen.

Möjligheter att uppfylla normerna Problem med bly i luften förekommer numera knappast i några svenska tätorter, varför utsläpp och hälsoeffekter inte behandlas här.

Bensen och övriga kolväten Bensen (C6H6) är ett flyktigt kolväte som kan orsaka leukemi. Bensen förekommer som allmän luftförorening i tätorter till följd av inne­hållet i bensin och utsläpp från förbränning. Bensen hör till gruppen flyktiga organiska ämnen: kolväten (Volatile Organic Compounds, VOC). Det är en mycket stor grupp föroreningar. Somliga

68

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


är tämligen harmlösa, andra extremt giftiga. I gruppen ingår polyaromatiska kolväten (PAH). Att de är polyaromatiska kolväten betyder att de innehåller ringar bestående av sex kolatomer. De kan förekomma antingen i gasform eller bundna till partiklar. Flera av ämnena i gruppen bidrar till bildningen av marknära ozon och detta är troligen den viktigaste hälsoeffekten av ämnesgruppen som helhet. Flera flyktiga organiska ämnen är angelägna att åtgärda. Det gäller till exempel kända cancerframkallande ämnen som 1.3-butadien, bens(a)pyren, eten och bensen, samt olika så kallade aromatiska kolväten. Gruppen nitrerade polyaromatiska kolväten (nitro-PAH) omfattar några av de mest cancerframkallande ämnen som över huvud taget är kända. Flera av dem finns i dieselavgaser. Den främsta källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen i stadsluften är bensindrivna bilar utan eller med dåligt fungerande katalytisk avgasrening, avdunstningsförluster under transport, distribution och lagring av petroleumprodukter och småskalig förbränning, till exempel vedeldning i småhus, särskilt i små icke miljögodkända vedpannor.

Normer I förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft ingår en miljökvalitetsnorm för bensen 8a § (2001:527). Normen är uttryckt som årsmedelvärde och får inte överträdas efter den 1 januari 2010. Fram till dess gäller så kallade toleransmarginaler. Normvärdet under år 2008 uppgår till 7 µg/m3. Miljökvalitetsnormen för bensen fungerar också som indikator för den totala halten av lättflyktiga organiska ämnen (VOC).

Miljökvalitetsnormer för bensen

Skydd för människors hälsa

Årsmedelvärde

5 µg/m3 (Aritmetiskt medelvärde)

Toleransmarginal: 5 μg/m3 (100 %) den 13 december 2000 (dvs totalt 10 μg/m3) som minskas den 1 januari 2006 och därefter var tolfte månad med 1 μg/m3 så att 0 % (dvs normvärdet 5 μg/m3) uppnås senast januari 2010.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

69


Utvärderingströsklarna bestämmer hur kvalitetskontrollen i kommunen ska göras:

Utvärderingströsklar för bensen

Årsmedelvärde

Övre utvärderingströskel

3,5 µg/m3

Undre utvärderingströskel

2 µg/m3

Normer för bens(a)pyren har införts enligt EU:s fjärde dotterdirektiv till ramdirektivet för luft och gäller från i januari 2013. Normvärdet är 1 nanogram per kubikmeter luft.

Aktuella halter Under senare år har halterna av bensen i tätortsluft minskat, främst beroende på införandet av miljöklassad bensin där benseninnehållet minskat. Ny motorteknik, åtgärder för att minska avdunstningsförluster från bilar och bensindistribution har också haft betydelse. Fortfarande finns det många tätorter där miljökvalitetsnormen överskrids. Diagrammen visar hur halterna sjunkit de senaste åren, men också hur många orter som ligger över normen.

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

2003/2004

2002/2003

2001/2002

2000/2001

1999/2000

1998/1999

1997/1998

1996/1997

1995/1996

1994/1995

1993/1994

1992/1993

0,0

Vinterhalvårsmedelvärden av bensen (µg/m3) 1992 till 2004. Källa: IVL:s hemsida.

70

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


10 9 8 7 6 MKN

5 ÖUT

4 3 2

Miljömål

1

Höganäs

Linköping

Timrå

Kävlinge

Värnamo

Falkenberg

Visby

Östersund

Uppsala

Karlstad

Tidaholm

Skövde

Trelleborg

Södertälje

Ängelholm

Landskrona

Sandviken

Piteå

Kungälv

Älmhult

Köping

Mariestad

Örkeljunga

Bollnäs

Kalmar

Karlskoga

Örnsköldsvik

Lund*

Västervik

Malmö Fosie s1*

Hudiksvall

Karlshamn

Kalix

Årjäng

Nässjö

Strömsund

Lycksele

Växjö

Arvika

Halmstad*

0

Medelvärden för bensen i urban bakgrundsluft för vinterhalvåret 2002–2003 (röda staplar) samt schablonberäknade årsmedelvärden för gator med de högsta halterna (blå staplar). Källa: VV Publikation 2004:135.

Bakgrundshalter Se diagrammen ovan.

Möjligheter att uppfylla normerna Bensenhalter över miljökvalitetsnormerna, som inte får överskridas efter år 2010, bedöms finnas i upp till var tionde svensk kommun. Bland de orter som har de högsta värdena finns mindre och medelstora orter i Norrland och Värmland. Bidragande orsaker är troligen vedeldning samt ett kallt klimat med dålig omblandning av luften vintertid. Det långsiktiga miljömålet för år 2020 (1 µg/m3) överskrids troligen i de flesta svenska tätorter. Bens(a)pyrenhalter över kommande miljökvalitetsnormer har uppmätts i några svenska tätorter. Vedeldning och metallindustri bidrar troligen till höga halter.

Utsläpp Av de totala utsläppen av flyktiga kolväten (VOC) svarar vägtrafiken för 20 procent (exklusive bunkring). Polyaromatiska kolväten (PAH) sprids främst genom däckslitage, men även till viss del från vägslitage.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

71


Utsläppen av flyktiga kolväten (VOC) från den svenska vägtrafiken har minskat stadigt sedan början av 1990-talet, främst genom införandet av katalysatorer på bensindrivna, lätta fordon. Utsläppen från vägtrafiken sjönk från 165 000 ton till 65 000 ton per år under perioden 1990–2002 (Naturvårdsverket, 2004). Under motsvarande period sjönk de totala utsläppen av VOC i Sverige från drygt 500 000 ton till knappt 300 000 ton per år. Vägtrafiken svarade för cirka hälften av den totala nationella minskningen. För att nå takdirektivet behöver de totala svenska utsläppen av VOC minska med ytterligare 50 000 ton till år 2010. Vägverket beräknar i sina prognoser att utsläppen av VOC från svensk vägtrafik kommer att minska med 40 000 ton fram till år 2010, det vill säga en stor del av den minskning som krävs för att uppfylla takdirektivet (Vägverket, 2003).

600

NMVOC-utsläpp (kton/år)

500

400

Sverige totalt Vägtrafik totalt Personbilar Lätta lastbilar Tunga fordon Takdirektivet 2010

300

200

100

0

1990

1991 1992

1993

1994

1995

1996 1997

1998 1999

2000 2001 2002

År

Utsläpp av VOC i Sverige totalt och från den svenska vägtrafiken 1990-2002. Källa: VV Publikation 2004:135.

Hälsoeffekter Exponering för förbränningsprodukter, som sot och tjära, som innehåller PAH och andra kolväten i varierande utsträckning, kan medföra en ökad risk för cancer. Kolvätenas cancerframkallande verkan, och att deras mängd i avgaserna varierar mycket, gör det svårt att uppskatta hur mycket fordonsavgaser betyder för förekomsten av cancer. Bensen är en välkänd cancerframkallande substans. Bensen har bland annat visat sig kunna ge upphov till leukemi hos bensenexponerande arbetare. Bensen ger en nedsatt bildning av både vita och röda blodkroppar.

72

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Antalet cancerfall till följd av bensen, eten och butadien tillsammans har beräknats till 10–100 per år (SOU 1996:124).

Ozon Ozon (O3) bildas under inverkan av solljus i luften genom kemiska reaktioner mellan kväveoxider och kolväten. Utsläppen av kväveoxider från trafiken har stor betydelse för ozonbildningen. Ozon ger bland annat lungbesvär. Ozon påverkar också växter och påskyndar nedbrytningen av papper, plast, gummi och textilier.

Normer Miljökvalitetsnormer för ozon ingår i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 9a-9b §§ (2001:527). Dessa skiljer sig från de övriga normerna i förordningen genom att de anger nivåer som ”skall eftersträvas”. Definitionen har uppkommit på grund av att dotterdirektivet (2002/03/EG) innehåller målvärden och inte gränsvärden som övriga dotterdirektiv. Kontrollen av ozonhalter sköts av Naturvårdsverket för hela landet, och alltså inte av kommunerna. Skydd för människors hälsa

8 timmar (se anmärkning)

120 µg/m3 Skall eftersträvas efter 2009-12-31

Anmärkning Genomsnittsvärdet skall avse ett dygnsvärde som beräknas på följande sätt. Ett åttatimmarsgenomsnitt skall bestämmas för varje timme. Varje åttatimmarsgenomsnitt bestäms som medelvärdet av de åtta senaste timmarnas uppmätta värden. Dygnsvärdet bestäms som det högsta av de under dygnet bestämda tjugofyra åttatimmarsgenomsnitten. Det första åttatimmarsgenomsnittet avser tiden från kl. 17.00 det närmast föregående dygnet till kl. 1.00 det aktuella dygnet och det sista åttatimmarsgenomsnittet avser tiden från kl. 16.00 det aktuella dygnet till kl. 24.00 samma dygn.

Skydd för växtligheten

AOT 40 (se anmärkning)

18000 µg/m3 * h (genomsnittligt värde under en femårsperiod) Skall eftersträvas 2010-01-01 – 2019-12-31

Exponeringsindex AOT 40 avser värde för summerade överskridanden av en viss halt ozon under en viss tidsperiod. Exponeringsindex AOT 40 uttrycks i mikrogram per kubikmeter luft och timme och beräknas på följande sätt. Under perioden från och med 1 maj till och med 31 juli varje år skall det för varje timme mellan kl. 8.00 och 20.00 bestämmas ett timmedelvärde för ozonhalten. Varje timmedelvärde bestäms som skillnaden mellan den koncentration som överskrider 80 mikrogram per kubikmeter luft och 80 mikrogram per kubikmeter luft. Skillnaderna summeras först för varje dag och sedan till en totalsumma för hela periden.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

73


6000 µg/m3 * h

AOT 40

Skall eftersträvas efter 2019-12-31

Definition av AOT 40, se ovan.

Aktuella halter På sommaren är ozonhalterna som högst. Ozonkoncentrationen varierar under dagen så att halterna är högst på eftermiddagen och lägst tidigt på morgonen. Halterna är lägre i tätortsområden jämfört med omgivande områden, vilket beror på att ozon reagerar med kvävemonoxid från trafiken och bildar kvävedioxid.

Bakgrundshalter För ozon förekommer normalt den högsta medelbelastningen under våren, i april och maj, till följd av att solljuset gynnar ozonbildningen. Ozonbelastningen under sommarhalvåret ligger mellan 60 µg/m3 i norra Sverige och 70 µg/m3 i södra Sverige, medan vinterhalvårsmedelvärdet är cirka 60 µg/m3 i norr och 45 µg/m3 i söder. 8-timmarsvärden över normen, 120 µg/m3, förekommer på många platser.

Möjligheter att uppfylla normerna Miljökvalitetsnormer för ozon överskrids i hela Sverige. Halterna är vanligen lägre i tätorter än på landsbygden, eftersom kväveoxid i tätorter oxideras till kvävedioxid av ozonet. Miljökvalitetsnormer för ozon är dock en bör-norm som ska gälla från år 2010, så överskridandena medför inga omedelbara krav på åtgärder från kommuner.

Utsläpp Ozon är en sekundär luftförorening som inte bildas genom direkta utsläpp. Utsläppen av kväveoxider och kolväten har redovisats under respektive rubrik.

Hälsoeffekter Ozons hälsoeffekter är i huvudsak koncentrerade till lungorna där ozon kan ge inflammatoriska reaktioner och effekter på lungfunktionen. Dessa effekter åtföljs ofta av subjektiva symptom som hosta, värk i bröstet och andfåddhet. Det är stor variation i känslighet mellan individer. I motsats till kvävedioxid verkar ozon ge upphov till samma effekter på lungfunktion och retbarhet i luftrören hos personer med astma och friska personer.

74

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Metaller (arsenik, kadmium, nickel) Normer EU:s fjärde dotterdirektiv till ramdirektivet omfattar arsenik, kadmium, kvicksilver och nickel. Normvärdena är 6, 5 resp. 20 nanogram per kubikmeter luft och skall uppfyllas från 1 januari 2013.

Aktuella halter Mätningar i bakgrundsluft visar på låga halter, mindre än tio procent av normvärdet. I tätorter kan högre halter förekomma. Enligt IVL torde dock få tätorter överskrida normerna. Mätningar i Stockholm visar att arsenikhalten på Hornsgatan är 6 gånger lägre, kadmiumhalten nästan 50 gånger lägre och nickelhalterna nästan 10 gånger lägre än normerna.

Möjligheter att uppfylla normerna Kommande miljökvalitetsnormer för arsenik, kadmium, kvicksilver och nickel kan överskridas i enstaka tätorter. Det har dock gjorts få mätningar och kunskapen om vilka halter som förekommer är dålig. Eftersom endast ett fåtal kommuner kan komma att få problem med höga halter av arsenik, kadmium och nickel redovisas inte deras utsläpp och hälsoeffekter här.

bilaga • Miljökvalitetsnormer, halter och hälsoeffekter

75


Lagar, förordningar och styrmedel Vid sidan om miljökvalitetsnormerna som beskrivits i huvudtexten, finns en rad andra lagar och förordningar med mera som tillsammans med normerna ger fler möjligheter att stärka kommunernas strävan mot en bättre utomhusluft. De som kort beskrivs eller kommenteras här är:

• Förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft • Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av MKN för utomhusluft • Takdirektivet • Miljöbalken 5 kap • Plan- och bygglagen (PBL) • miljökvalitetsmål • bedömningsgrunder för miljökvalitet • allmänna råd • Luftguiden – Allmänna råd • generella föreskrifter • riktvärden

Förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft Miljökvalitetsnormerna för luft finns fastställda i förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft (2001:527). I förordningen anges de normvärden som redovisats ovan, hur kontroll ska ske, när åtgärdsprogram behöver upprättas och hur information till allmänheten ska gå till.

Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft (NFS 2006:3) Naturvårdsverket har också gett ut föreskrifter om hur kontrollen ska ske av att miljökvalitetsnormer för luft uppfylls. I föreskrifterna regleras hur mätningar ska ske, på hur många platser mätningar måste göras, vilka mätmetoder som ska användas och hur rapportering ska ske.

Takdirektivet för vissa luftföroreningar Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG innehåller utsläppstak till år 2010 för följande ämnen:

76

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


• svaveldioxid • kväveoxider • flyktiga organiska kolväten • ammoniak Enligt direktivet ska medlemsstaterna utarbeta program för att stegvis minska de nationella utsläppen för att senast år 2010 uppnå specificerade utsläppstak. De nationella programmen ska innehålla information om antagna och planerade strategier och åtgärder samt kvantitativa uppskattningar av utsläppen av föroreningarna år 2010. Medlemsstaterna ska göra programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer. Detta regleras i förordningen om nationella utsläppstak för luftföroreningar (2003:65). De svenska utsläppen var år 2004 lägre än kravet för år 2010 för svaveldioxid och ammoniak. För kolväten finns goda möjligheter att nå kravet med redan beslutade åtgärder. För att uppfylla kravet för kväveoxider krävs dock ytterligare åtgärder, enligt Naturvårdsverkets rapport ”Genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv (2001/81/EG), en lägesrapport för Sverige 2006”. Rapporten innehåller förslag till åtgärder för att säkerställa att kraven enligt direktivet uppnås. Ett genomförande av dessa nationella åtgärder skulle också kraftigt underlätta uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna för särskilt kväveoxider.

Miljöbalken 5 kap Den juridiska grunden för miljökvalitetsnormer som styrmedel i Sverige ges av miljöbalken. I miljöbalkens 5 kap föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Miljöbalken reglerar också vad en miljökvalitetsnorm ska ange, hur den ska uppfyllas, hur åtgärdsprogram ska upprättas och hur uppfyllandet av miljökvalitetsnormer ska kontrolleras.

Plan- och bygglagen (PBL) Förhållandet mellan åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormer och planering enligt plan- och bygglagen är en svår och kontroversiell fråga. Om åtgärdsprogrammen ges en alltför övergripande roll betyder detta att man bygger upp ett nytt, statligt, planeringssystem vid sidan av den kommunala planeringen. Sveriges Kommuner och Landsting har i ett remissyttrande över utredningen ”Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer” (SOU 2005:113) kraftfullt avstyrkt en sådan utveckling och menar, att åtgärdsprogrammen måste inordnas i den långsiktiga kommunala planeringen för en hållbar utveckling.

bilaga • lagar, förordningar och styrmedel

77


Miljökvalitetsnormer är ett nytt styrmedel i den svenska lagstiftningen som krockar med den vanliga förvaltningstraditionen. De åtgärdsprogram som upprättas för att se till att miljökvalitetsnormer uppfylls måste samverka med den kommunala planeringsprocessen för att bästa resultat ska uppnås. Den kommunala planeringsprocessen måste också anpassas till att vi numera har mer absoluta styrinstrument som miljökvalitetsnormer. Samtidigt måste möjligheter skapas att även föra in åtgärder utanför miljö- och planeringsområdet i åtgärdsprogrammen. Exempelvis kan skattelagstiftning, andra ekonomiska styrmedel, den statliga infrastrukturplaneringen och krav på fordonstillverkare, stora företag och leverantörer användas för att säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls.

Miljökvalitetsmål I Sverige finns 16 miljökvalitetsmål antagna för olika tillstånd i miljön. Målen kan röra kvalitet eller den totala påverkan på miljön. Enligt miljömålskommittén kan mål inte användas för att ställa direkta rättsliga krav mot olika aktörer, men de har en styrande verkan. Det går normalt inte att ställa krav på vad enskilda människor eller företag ska göra för att målen ska uppnås. För detta krävs att målen detaljeras och konkretiseras. Ett sätt att göra detta är att sätta gränser för miljökvaliteten som inte får överträdas – som miljökvalitetsnormer. Med miljökvalitetsnormer som utgångspunkt kan sedan åtgärdsprogram upprättas som blir styrande för myndigheters och kommuners agerande.

Bedömningsgrunder Naturvårdsverket har tagit fram bedömningsgrunder för miljökvaliteten för sex olika naturtyper i Sverige: skogslandskapet, odlingslandskapet, grundvatten, sjöar och vattendrag, kust och hav samt förorenade områden. Bedömningsgrunder preciserar inte miljökvalitetsmål och är inte juridiskt bindande. Här kan miljökvalitetsnormer utgöra ett viktigt komplement.

Riktvärden Ett riktvärde är ett värde som inte bör överskridas. Det kan därmed fungera som en varningssignal för en otillfredsställande miljökvalitet. Ett riktvärde är inte bindande på samma sätt som en miljökvalitetsnorm, men påverkar ändå många beslut.

Generella föreskrifter Naturvårdsverket ger ut föreskrifter inom verkets ansvarsområde, bland annat för att tillgodose krav på miljökvalitet (NFS). Generella föreskrifter kan vara ett sätt att förhindra att miljökvalitetsnormer överträds.

78

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Allmänna råd Naturvårdsverket ger också ut allmänna råd inom verkets ansvarsområde. Allmänna råd är generella, icke bindande rekommendationer om til�lämpning av lagar och regler och kan utfärdas tillsammans med en föreskrift eller separat. Ett exempel på allmänna råd från Naturvårdsverket är ”Luftguiden – Handbok med allmänna råd om miljökvalitetsnormerna för utomhusluft” (2006).

Luftguiden – Allmänna råd För att underlätta arbetet med tillämpningen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft har Naturvårdsverket givit ut en handbok med allmänna råd – ”Luftguiden”. Luftguiden redovisar bakgrunden till miljökvalitetsnormerna, vilka regler och författningar som gäller, hur normerna ska tillämpas, hur kontroll, rapportering och information ska ske, samt åtgärdsprogram. Handboken ger en uttömmande beskrivning av vilka regler som gäller och vilka krav som ställs på bland annat kommuner. Den som vill ha en utförlig redovisning av miljökvalitetsnormer för luft rekommenderas att läsa Naturvårdsverkets handbok. Den finns att beställa från Naturvårdsverket och kan också laddas ner från deras hemsida www. naturvardsverket.se.

Pågående utredningar och förslag MKN för fler ämnen? Några ytterligare miljökvalitetsnormer, utöver de som nämnts ovan, är inte kända i november 2008. På sikt är det dock möjligt att ytterligare ämnen kan komma att regleras. Till de ämnen som kan bli aktuella hör cancerframkallande kolväten.

Styrformer För att säkerställa att miljökvalitetsnormerna uppnås har ett par olika förslag tagits fram av statliga utredningar. Miljöbalkskommittén har i sitt förslag ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter” föreslagit bland annat att åtgärdsprogrammen ska få en starkare roll. Detta ska ske genom att åtgärdsprogrammen ska ange hur stor effekt varje åtgärd förväntas ge och genom att den sammanlagda effekten av alla åtgärder ska motsvara den totala förändring som krävs för att klara miljökvalitetsnormen. Utredningen ”Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer” (SOU 2005:113) har föreslagit att de åtgärdsprogram som ska tas fram för att se till

bilaga • lagar, förordningar och styrmedel

79


att miljökvalitetsnormer inte överskrids ska få betydligt större tyngd och rättsverkan. Förslagen har kraftfullt avstyrkts av bland andra Sveriges Kommuner och Landsting. Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen har tillstyrkt förslagen. Ett arbete pågår för att undersöka möjligheterna att ge kommunerna möjlighet att införa restriktioner mot användningen av dubbdäck, eventuellt i form av en avgift.

80

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Åtgärder för att förbättra luftkvaliteten Olika föroreningar kan kräva olika åtgärder. Insatser som medför minskade utsläpp av avgaser betyder inte nödvändigtvis att spridningen av partiklar från dubbdäck minskar. Här ger vi dock exempel på generella åtgärder utan att närmare beskriva vilka föroreningar de har effekt på. Åtgärder kan ha effekt på lång eller kort sikt. På lång sikt är åtgärder som påverkar bebyggelsemönster och resvanor ytterst viktiga, men de ger inget resultat på kort sikt. De lokala förutsättningarna för att genomföra olika åtgärder kan variera, och effekterna av åtgärderna kan också variera mellan olika delar av landet. Vi gör därför inget försök att rangordna olika åtgärder efter deras effekter eller effektivitet. Eftersom det är en lång rad olika faktorer som påverkar halterna av föroreningar i tätortsluften finns det också många olika åtgärder man kan genomföra. Här begränsar vi oss dock till de åtgärder som ligger inom kommunens ansvarsområde och som i huvudsak handlar om luftföroreningar från vägtrafik. Vi koncentrerar oss också på kväveoxider och partiklar, som är de luftföroreningar som det är svårast att klara miljökvalitetsnormerna för. En mer heltäckande redovisning av olika åtgärder för att förbättra luftkvaliteten ges i ”Översikt av åtgärder för bättre luftkvalitet”, TFK:s rapport 2002:9. Av intresse är även ”Miljökvalitetsnormer för luft – En vägledning för detaljplaneläggning med hänsyn till luftkvalitet”, Länsstyrelsen i Stockholms län 2005. Vid sidan av kommunens åtgärder finns det åtgärder som staten, företagen och enskilda individer kan genomföra. Staten kan reglera genom lagar, införa ekonomiska styrmedel och påverka företag och enskilda. Företagen kan ändra sina produkter, produktionsmetoder och transporter, och enskilda individer kan förändra sina konsumtions- och resvanor. Kommunen har olika roller i kampen mot luftföroreningarna:

• väghållare • planerare • verksamhetsutövare • tillsynsmyndighet • informatör • opinionsbildare Kommunens tänkbara åtgärder redovisas uppdelade på dessa fem delområden.

bilaga • åtgärder för att förbättra luftkvaliteten

81


Om kommunen vill göra en rejäl insats för att minska halterna av luftföroreningar bör man ta ett samlat grepp och samordna detta med annat arbete som kan pågå eller ha genomförts i kommunen. Vid en genomgång av en större kommun i Sverige i samband med ett trafiksäkerhetsprojekt identifierades närmare 40 kommunala policies och program som skulle kunna användas för att påverka halterna av luftföroreningar i kommunen. Till de viktigaste hör miljöprogram, trafiksäkerhetspolicy, folkhälsoprogram, Agenda 21, energisparprogram, kollektivtrafikprogram och handlingsprogram för skydd mot olyckor.

82

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Kommunen som väghållare Kommunen kan som väghållare genomföra dels väghållningsåtgärder, dels trafikstyrningsåtgärder.

Väghållningsåtgärder Väghållningsåtgärderna syftar främst till att minska bildningen av partiklar. En mycket stor andel av partiklarna från vägtrafik utgörs av slitage från vägbana och sandningssand som virvlas upp från vägbanan. Egenskaperna hos materialet i vägbanan och det material som används för halkbekämpning är därför viktiga faktorer, som kan anpassas för att minska både bildning och spridning av partiklar.

Halkbekämpningsstrategier Sandning bidrar kraftigt till partikelspridningen invid vägar. Särskilt på våren, när vägbanan torkar upp, men innan man hunnit sopa gatorna, kan trafiken virvla upp stora mängder partiklar. Från luftkvalitetssynpunkt är därför kemisk halkbekämpning (saltning) att föredra framför sandning. Om man av andra miljöskäl vill undvika att använda vanligt salt (natriumklorid) finns det andra halkbekämpningsmedel som ger mindre miljöpåverkan. För den som ändå vill sanda är egenskaperna hos sandningssand eller stenkross av stor betydelse. Materialet bör dels inte nötas eller krossas till fina partiklar, dels inte vara alltför finkornigt. Finska och svenska studier visar att finare stenmaterial ger högre partikelhalter. Dels eftersom det redan finns en andel PM10 som kan virvlas upp direkt och dels för att mindre stenpartiklar ökar slitaget och därmed PM10-bildningen från själva stenpartiklarna och sandens slitage av vägbeläggningen. Man bör därför använda grövre material och tvätta bort fraktioner mindre än två mm ur sand och stenkross.

Val av beläggning Olika beläggningar ger olika mycket partiklar vid dubbdäcksslitage. En ABT-beläggning (tät asfalt) med granit ger flera gånger högre PM10-halter än en ABS-beläggning (skelettasfalt, grovt stenmaterial och mycket hålrum) med kvartsit. Egenskaperna hos beläggningens stenmaterial är troligen den viktigaste faktorn, men eftersom slitaget också påverkas av stenstorleken i beläggningen och av beläggningens täthet inverkar troligen även dessa faktorer. Beläggningens textur kan också påverka dammförrådet och därmed mängden partiklar som är tillgängliga för uppvirvling. För närvarande pågår forskning för att ta fram underlag för att bedöma

bilaga • kommunen som väghållare

83


partikelhalter för olika beläggning. Troligen är en generellt slitstark beläggning den som ger lägst PM10-halter. Men det är ännu inte klarlagt, och det skulle kunna vara så illa, att en slitstark beläggning ger en större mängd mindre partiklar som är mer hälsoskadliga, eftersom de kan ta sig längre ner i andningsvägarna. Det finns också forskning som tyder på att olika mineral har olika påverkan, vilket betyder att det kan vara viktigt vilken beläggningssten som väljs. Val av beläggning måste också ske med hänsyn till andra aspekter. En alltför hård beläggning kan ge halka genom att stenmaterialet poleras.

Dammbindning Dammbindning är en väghållningsåtgärd som har studerats förhållandevis noggrant och även gett relativt goda resultat. Sedan 1990-talet har man använt kalciumklorid i Finland och magnesiumklorid i Norge för dammbindning vid akut höga partikelhalter. Salterna sprids som lösning med vanliga saltningsfordon och har den goda egenskapen att hålla vägytan fuktig under lång tid. På så vis binds dammet till vägytan och halten PM10 i luften minskar. Magnesiumklorid ger en något bättre effekt än kalciumklorid. Kloridsalterna är tyvärr både korrosiva och miljöskadliga och Vägverket och andra väghållare strävar efter att använda minimalt med salt för halkbekämpning. Därför har det alternativa dammbindningsmedlet kalciummagnesiumacetat (CMA) provats i bland annat Norrköping, Linköping, Stockholm och Göteborg. Medlet är inte korrosivt och har inte lika negativa miljöeffekter som kloridsalterna. Vid jämförelser med magnesiumklorid var den PM10-dämpande effekten minst lika god. På motorväg minskade halterna med 20–40 procent dagen efter en behandling, som utfördes nattetid. I stadsmiljö minskade PM10-halten med 10-40 procent. En nackdel är (förutom spridningen av kemikalier till miljön) att en fuktig vägyta ökar slitaget av vägbanan och det bildas alltså mer partikar än när beläggningen är torr. Det kan orsaka högre PM10-koncentrationer då vägytan torkar upp. En annan nackdel är att en våt vägbana har sämre friktion. Medlen som binder damm förefaller till och med ge en större minskning av friktionen än en vägbana som är våt av regn. Det kan därför vara befogat att varna trafikanterna för våt vägbana genom att skylta. Resultatet beror kraftigt på klimat och trafikmängd och effekten är oftast kortvarig. Dammbindning är därför mest att betrakta som en akutbehandlingsmetod vid särskilt höga halter av partiklar.

Renhållning För att minska spridningen av PM10 från vägbanan måste man antingen avlägsna dammet från vägbanan eller binda det vid vägbanan. Tyvärr är kunskapen om olika renhållningsmetoders effektivitet ganska begränsad.

84

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Många av de studier som har gjorts har visat negativa resultat när det gäller att effektivt minska PM10-halterna, ibland som följd av alltför begränsade försök med alltför undermålig teknik. Detta har fått till följd att renhållningsmetoder mer eller mindre förkastats och inte prioriterats i forskning kring vägdamm. Trots detta används renhållningsmaskiner som åtgärd mot partiklar, oftast i kombination med spolning och dammbindning. Vid upptagning av sand på våren används till exempel i Helsingfors ett fordonståg som dammbinder, grovborstar, finborstar, suger upp och slutligen högtrycksspolar gatan. Effekten på PM10 är dock liten. I Trondheim används rengöring direkt följd av dammbindning med magnesiumklorid regelbundet under dubbdäckssäsongen. Man uppger god effekt på både PM10 och PM2,5. Helt klart är att rengöring minskar förrådet av vägdamm på gatan, främst då av grova partiklar större än PM10. Även om man bara får bort de största partiklarna får man bort synligt damm, som också är irriterande. Man tar också bort material som annars skulle kunna bidra till vidare nedmalning och uppvirvling av PM10. Det är rimligt att anta att det finns en potential att utveckla såväl renhållningsteknik som -strategi. Tidigt sandupptag på våren kan ha viss betydelse, åtminstone för det grövre vägdammet.

Övriga åtgärder Kommunen kan ställa krav på att väghållningsåtgärder utförs så att en negativ påverkan på luftkvaliteten begränsas, oavsett om åtgärderna sker i egen regi eller handlas upp. Man kan exempelvis kräva att dieseldrivna maskiner och fordon ska ha partikelfilter och uppfylla krav på låga utsläpp av partiklar och kväveoxider.

Trafikåtgärder Användning av dubbdäck Dubbdäck är en kraftigt bidragande orsak till höga halter av partiklar. Dubbdäcken nöter på vägbanan och de partiklar som nöts loss virvlas sedan upp i luften. Att minska andelen bilar som använder dubbdäck är på kort sikt förmodligen den effektivaste åtgärden för att sänka partikelhalterna. Några av Norges större städer har minskat användningen av dubbdäck genom att införa avgifter. I Oslo har andelen dubbdäck sjunkit från 80 till 20 procent. I Åtgärdsprogrammet mot partikelhalter i Stockholm ingår att informera om dubbdäckens effekter. Enbart information brukar dock ge små effekter. Exempelvis lyckades man genom informationskampanjer öka andelen bilförare som använde säkerhetsbälte till knappt 40 procent. När

bilaga • kommunen som väghållare

85


lagen om bilbälte infördes år 1975 ökade användningen genast till över 80 procent. Effekten av information om användningen av dubbdäck är i bästa fall densamma. När man diskuterar dubbdäck är naturligtvis trafiksäkerhet en viktig aspekt. Erfarenheterna från bland annat Norge visar dock att antalet skadade i trafikolyckor inte ökar när andelen dubbdäck minskar. Detta beror till stor del på att de som använder dubbdäck utnyttjar den bättre friktionen till att köra fortare än de som använder dubbfria däck. En minskad användning av dubbdäck skulle då medföra sänkta hastigheter. Dubbdäck är alltså främst en fråga om framkomlighet, inte en fråga om säkerhet. Även om användning av dubbdäck skulle ge en liten positiv konsekvens för hälsan genom färre olyckor är den negativa konsekvensen för hälsan av de partiklar som dubbdäcken river upp flera gånger större, åtminstone i tätorter.

Omfördelning av trafik Hälsoeffekterna av luftföroreningar blir extra stora om höga avgashalter uppkommer där det bor eller vistas många människor. Genom att leda bort trafiken från centrala gator med många boende till mer perifera gator där det bor färre människor kan man i vissa fall minska de negativa konsekvenserna. Men måste dock vara uppmärksam så att inte den totala trafiken ökar genom att trafikanterna tvingas till långa omvägar.

Restriktioner mot biltrafik Bilen är så bekväm och attraktiv att det är svårt att minska bilanvändningen enbart genom åtgärder som främjar andra färdmedel. För att få en större effekt krävs åtgärder som direkt begränsar bilanvändningen. Olika former av trafikplaneringsåtgärder har använts länge. Gågator, genomfartsförbud, zonindelning, P-restriktioner, enkelriktningar och miljözoner är exempel på åtgärder som ofta är effektiva. Ännu större effekt ger ekonomiska styrmedel. Införandet av trängselskatt i Stockholm har minskat biltrafiken med upp till 20 procent på vissa trafikleder. Utsläppen av luftföroreningar i Stockholms innerstad minskade med cirka tio procent. Erfarenheterna från andra städer i världen som infört olika former av avgifter på biltrafiken är ungefär desamma. Särskilda krav kan ställas på den tunga trafiken. Bland annat Stockholm har miljözoner, där lastbilar måste uppfylla vissa miljökrav för att få färdas.

Hastighet Sänkt hastighet minskar båda bildningen och uppvirvlingen av partiklar. Försök i Oslo visar på positiva effekter på PM10-halten av hastighetssänkning på en infartsled. Man har sänkt hastighetsgränsen från 80 till 60 km/h, vilket gav en minskning av genomsnittshastigheten med 10 km/h och av halten PM10 med cirka 30 procent.

86

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Mängden avgaspartiklar och andra utsläpp från motorerna minskar inte lika självklart av minskad hastighet. Ojämn och ryckig körning med många start och stopp kan mångdubbla utsläppen. Det är dock stor skillnad mellan olika komponenter i bilavgaserna. Kväveoxidutsläppen ökar vid hastigheter över cirka 70 km/h. Från avgassynpunkt är det därför bäst om man kan åstadkomma en jämnt flytande trafik i måttlig hastighet, 50–70 km/h. Införandet av 30-zoner i bostadsområden har dock gett minskade utsläpp, delvis beroende på att andelen bilresor minskat genom att fler väljer att gå eller cykla.

Förändrat val av färdmedel Kommunen kan med olika åtgärder påverka trafikanternas val av färdmedel. Åtgärder som främjar gång- och cykeltrafik kan ge en dubbelt positiv effekt på folkhälsan. Dels minskar halterna av luftföroreningar om färre väljer bilen, dels ger det hälsosam motion att gå och cykla. En utbyggnad av gångoch cykelbanor, säkra korsningar för gående och cyklister och bra cykelparkeringar är några åtgärder som kan öka andelen gående och cyklister. Åtgärder som främjar kollektivtrafiken är positiva för folkhälsan i den mån det är tidigare bilister som väljer att resa kollektivt. Många åtgärder för bättre kollektivtrafik medför dock i stället att det är fotgängare och cyklister som börjar åka buss, och då är det långt ifrån säkert att hälsoeffekten blir positiv. Gena och effektiva busslinjer, attraktiva hållplatslägen, bra möjligheter att gå eller cykla till busshållplatser, hög turtäthet och låga avgifter är faktorer som påverkar andelen bussresenärer i en kommun.

Samåkning Den genomsnittliga beläggningen i personbilar är mycket låg, under 1,5. Det finns alltså teoretiskt en enorm potential i att effektivisera bilanvändningen genom ökad samåkning. Hittills finns det dock få exempel på att man lyckats. Nästan all samåkning som förekommer är samåkning inom familjen. Åtgärder som kan främja samåkning är bland annat bilpooler, gynnsamma P-regler för samåkare och rätt för bilar med två eller fler personer att utnyttja kollektivkörfält. Det finns gott om idéer inom området Mobility Management. Se mer på www.mobilitymanagement.se.

bilaga • kommunen som väghållare

87


Kommunen som planerare På längre sikt är det markanvändningen som är avgörande för vilka trafikförhållanden som uppkommer och vilka hälsomässiga konsekvenser som förekomsten av luftföroreningar medför. Det handlar dels om att planera samhället så att behovet av resande begränsas och att de resor som sker görs så miljövänligt som möjligt, dels om att lokalisera vägar och andra anläggningar som orsakar luftföroreningar så att människor inte i onödan utsätts för höga halter av skadliga föroreningar. Kommunen kan i sitt agerande inom samhälls- och trafikplanering genomföra åtgärder som på sikt får stor betydelse för resmönster och val av färdmedel. Exempel på företeelser som ökar trafik och utsläpp är etablering av externa handelsområden och regiontillväxt. Kommunen kan som ansvarig för fysisk planering också påverka utformningen av gaturummet, så att man undviker slutna gaturum och därigenom gynnar en god ventilation. Här görs ingen uttömmande redovisning av hur kommunen bör planera. Det finns skrifter som ger den vägledningen, bland annat ”Trafik för en attraktiv stad”. Dock anges några viktiga punkter som kommunen bör tänka på i sin planering:

• Lokalisera bostäder, arbetsområden och service så att resbehovet minskar och så att en stor del av resorna kan ske till fots, med cykel eller kollektivtrafik. • Utforma områden så att de kan ges en effektiv kollektivtrafikförsörjning. • Utforma områden så att det blir säkert och attraktivt att gå och cykla. • Utforma områden med prioritet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, även om det måste ske på bekostnad av bekvämligheten för biltrafiken. • Se till att barn kan gå eller cykla till skolan på ett trafiksäkert sätt. Kommunen ansvarar också för energiplanering. Även här finns mycket att göra för att minska utsläppen av luftföroreningar. Viktigast är att införa miljökrav på vedpannor inom områden med höga halter av partiklar. Kommunen kan med lokala föreskrifter även förbjuda verksamheter vid olägenheter (exempelvis vedeldning med olämpliga pannor). Vissa kommuner har också använt statliga stödpengar, till exempel KLIMP, för att påskynda avveckling av gamla vedpannor.

88

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Kommunen som verksamhetsutövare Kommunen har en betydande möjlighet att påverka luftkvaliteten genom åtgärder inom sin egen verksamhet. Kommunen är i de flesta fall en av de största arbetsgivarna inom kommunen och en betydande del av de transporter och resor som sker i kommunen har på ett eller annat sätt koppling till olika kommunala verksamheter. Genom att granska den egna verksamheten och försöka miljöanpassa den så långt som möjligt kan kommunen dels minska de egna utsläppen av luftföroreningar, dels tjäna som ett föredöme för andra verksamhetsutövare inom kommunen. Kommunen är dessutom skyldig att utföra detta, enligt miljöbalkens krav på egenkontroll. De områden som har störst betydelse är:

• kollektivtrafiken • kommunens roll som arbetsgivare • kommunens egna och upphandlade transporter och resor.

Kollektivtrafiken Kommunen har i de flesta fall ett betydande ansvar för kollektivtrafiken inom i vart fall sina tätorter och bidrar till finansieringen av kollektivtrafiken. Kollektivtrafiken är viktig för att minska luftföroreningarna, dels genom att erbjuda människor ett alternativ till att resa med egen bil, dels genom att ställa krav på att kollektivtrafikens egna fordon är så miljöanpassade som möjligt. Kommunen bör se till att alla bussar som kör i tätortstrafik uppfyller högsta möjliga krav på avgasrening. Etanoldrift, gasdrift och hybriddrift kan vara sätt att minska emissionerna. Trådbussar, spårvagnar och andra former av eldriven kollektivtrafik ger mycket små utsläpp.

bilaga • kommunen som verksamhetsutövare

89


Kommunen som arbetsgivare Kommunen kan som arbetsgivare direkt styra hur resor i tjänsten ska utföras. Genom att ställa krav på att tjänsteresor ska ske på ett miljövänligt sätt kan man minska utsläppen av luftföroreningar. Det handlar främst om de korta och lokala resorna, som utförs exempelvis inom hemtjänsten eller skolan. Men även längre tjänsteresor bör förstås ske på ett miljöanpassat sätt. Personalens resor till och från arbetet kan kommunen endast påverka i begränsad omfattning. Genom att ta ut marknadsmässiga P-avgifter, vara restriktiv med förmånsbilar och informera om miljö- och hälsokonsekvenser av bilresande kan man dock uppnå en viss effekt. Om man vill komma längre kan man erbjuda gratis eller subventionerat månadskort till kollektivtrafiken, låta de anställda räkna en del av tiden som de går eller cyklar till arbetet som friskvårdstid eller organisera samåkning och bilpooler. Mobilitetsplaner kan vara ett instrument att jobba med. Genom att inte tillåta de anställda att använda sina egna bilar för tjänsteresor, om de inte uppfyller höga krav på miljö och säkerhet, kan man också begränsa bilresorna till arbetet, alternativt stimulera de anställda till att skaffa mer miljövänliga bilar.

Resor och transporter De flesta kommuner köper en betydande mängd resor och transporter, eller utför dem i egen regi. Det handlar främst om skolskjutsar, färdtjänst, mattransporter till skolor och förskolor, transporter till byggen, och taxiresor. Genom att ställa krav på att alla dessa resor och transporter utförs på ett trafiksäkert och miljövänligt sätt kan man uppnå en avsevärd nytta för folkhälsa och miljö. Att ställa krav på dubbfria däck är exempelvis fullt möjligt, både för upphandlade resor och för resor som produceras i egen regi. Sveriges Kommuner och Landsting har tagit fram manualer för upphandling, kriterier för hur trafiksäkerhets- och miljökrav kan formuleras och en handledning för uppföljning. Dessa återfinns på Miljöstyrningsrådets hemsida www.eku.nu.

90

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Kommunen som tillsynsmyndighet Kommunens roll som tillsynsmyndighet enligt miljöbalken 26 kap har beskrivits i kapitlet Vilket ansvar har komunen?. Inom ramen för de krav och begränsningar som lagen ställer kan dock kommunen välja vilken ambitionsnivå man vill arbeta med. Kommunen kan också prioritera tillsynen till de verksamheter som har störst inverkan på luftkvaliteten. Miljöbalken ger stort utrymme för tolkningar och avvägningar. Just när det gäller uppfyllandet av miljökvalitetsnormer är dessutom möjligheterna att ställa krav extra stora. Det går att ställa krav inte bara på verksamhetsutövarnas kärnverksamhet, utan också på hur resor och transporter utförs.

Information och opinionsbildning Om kommunen framgångsrikt har minskat sina egna utsläpp av luftföroreningar enligt avsnittet om kommunen som verksamhetsutövare kan det finnas skäl att gå vidare och försöka förmå andra större verksamhetsutövare inom kommunen att också göra det. Särskilt offentliga arbetsgivare kan vara möjliga att påverka. Landstinget har ofta en betydande verksamhet i kommunen och har dessutom ett eget intresse av åtgärder som förbättrar folkhälsan. Stora privata företag kan se PR-mässiga fördelar i ett framgångsrikt miljöarbete och har också en egen nytta av friskare personal. Genom att kommunen själv genomför kraftfulla åtgärder visar man på vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt och ökar därmed möjligheterna att som tillsynsmyndighet kräva motsvarande åtgärder av andra företag. En mycket stor del av utsläppen av luftföroreningar beror på beslut som fattas av enskilda individer. Kommunen och företagen kan visserligen i stor utsträckning påverka dessa beslut genom olika åtgärder som redovisats ovan. Men till syvende og sidst är det en enskild människa som väljer när, var och hur han eller hon ska resa. Kommunen kan därför ha stor anledning att försöka påverka medborgarnas attityder och beteenden med olika former av information och opinionsbildning. Ofta kan det vara mer effektivt om kommunen samverkar med olika organisationer än att man agerar helt på egen hand. Exempel på samarbetspartners kan vara NTF, Korpen och Naturskyddsföreningen samt, inte minst, privata arbetsgivare. Att väva ihop miljö, trafiksäkerhet och folkhälsa kan vara ett framgångsrecept också när det gäller att påverka beteenden. Många kommuner genomför kampanjer för att få folk att gå eller cykla till jobbet. Ofta är det Korpen som driver dessa kampanjer. En del kommuner har satsat systematiskt på cykelambassadörer och erbjudit hjälp och stöd

bilaga • kommunen som tillsynsmyndighet

91


till den som vill välja bort bilen. Runt om i Europa finns det mängder med exempel på kampanjer för att minska bilresandet och främja gång-, cykeloch kollektivtrafik.

Åtgärder mot andra föroreningskällor än vägtrafik Vid sidan av vägtrafiken är småskalig vedeldning den största källan till partiklar i tätortsluften (frånsett långväga spridning, som i vissa fall kan vara väl så viktig). Kommunen kan utfärda regler och villkor för när och hur man får elda med ved. Hur man får elda skräp och trädgårdsavfall kan också behöva regleras. Kommunen kan även påverka vedeldningen genom att erbjuda konkurrenskraftig fjärrvärme. Då gäller det naturligtvis att se till att fjärrvärmeanläggningen inte släpper ut luftföroreningar i en omfattning som kan påverka möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna. Vissa industrier kan också vara betydande källor till luftföroreningar. Här har kommunen en roll främst genom sitt tillsynsansvar. I kommuner med båttrafik kan fartygen innebära stora utsläpp av framför allt kväveoxider. Det finns idag möjligheter att utforma hamn- och farledsavgifter så att avgifterna premierar fartyg med låga utsläpp. Det går också att försöka påverka dem som köper fartygstransporter. Även dieseldrivna tåg kan släppa ut stora mängder kväveoxider och partiklar. Eftersom järnvägsbranschen som helhet strävar efter att hålla en hög profil i miljöfrågor bör det finnas goda möjligheter att i samarbete med tågoperatörer hitta åtgärder som begränsar utsläppen.

92

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft

En vägledning för kommunerna


Miljökvalitetsnormer för utomhusluft En vägledning för kommunerna Kunskaperna och medvetenheten om utomhusluftens hälsorisker har ökat kraftigt de senaste tio åren. Vägtrafiken är en av de viktigaste faktorerna bakom den försämrade luftkvaliteten. 1999 införde Sverige miljökvalitetsnormer (MKN) som ett styrmedel i miljöbalken. I dag finns MKN bland annat för utomhusluft, normer som numera bygger på EU:s direktiv. Den här skriften är en vägledning till kommunerna för hur luftkvaliteten kan förbättras och MKN för utomhusluft uppnås. Den vänder sig främst till dem i kommunen som är närmast berörda: väghållare, planerare och de som arbetar med tillsyn av miljö- och hälsolagstiftningen men också till dem som svarar för olika verksamheter som kan påverka utomhusluften, främst de som upphandlar fordon och transporter. Skriften ger en översikt av området, redovisar aktuell kunskap och lägger tyngdpunkten på hur ett åtgärdsprogram mot luftföroreningar kan tas fram och vad det kan innehålla. I SKL:s skrift ”Bättre luft och mindre buller – så här gör vi!” (2008) finns bra exempel på hur några kommuner arbetar med frågan. Rapporten beställs på www.skl.se/publikationer eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. Rapporten kan även laddas hem som pdf-fil ISBN 978-91-7164-410-7

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 www.skl.se

7164-410-7  

http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-410-7.pdf

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you