Page 1

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsÜversikt om partier, makt och legitimitet gissur ó erlingsson


Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 2008 Grafisk form och produktion Kombinera Omslag Ninni Oljemark Tryck Edita Västra Aros AB, Västerås 2008 ISBN 978-91-7164-338-4.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsÜversikt om partier, makt och legitimitet gissur ó erlingsson


Innehåll Författarens förord

7

Exekutiv sammanfattning

9

1. Inledning

12

2. Politiska partier och den representativa demokratin

20

3. Internationell utblick

31

4. Partier och makt i lokalpolitiken – vad vet vi?

41

5. Förankring och koordination i fyra lokala partiorganisationer

69

6. Sammanfattning och avslutande reflektioner

103


Förord Håller vi på att kommunalisera den lokala demokratin? Varför minskar antalet medlemmar i de politiska partierna? Och vad vet vi om partiernas roll i styrning och ledning av kommuner, landsting och regioner? Dessa frågor är hämtade från diskussioner om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Hittills har det funnits relativt lite kunskap som ger svar på frågorna. Sveriges kommuner och landsting ska verka för att främja förnyelsen av den lokala demokratin. Det görs framför allt genom kunskapsutveckling om demokratins förutsättningar och former men också inom ramen för olika utvecklingsprojekt. Partiarenan ingår inte i SKL:s uppdrag men uppdraget kräver kunskap om partierna och hur partierna fungerar och samspelar med de formella institutionerna. Med en sådan kunskap kan förhoppningsvis bättre avvägda ställningstaganden göras vid utveckling av såväl demokrati som ledning och styrning. Vår förhoppning är att kunskapsöversikten ska inspirera till samtal och debatt om den lokala demokratins förnyelse. Studien har finansierats av SKL:s FoU-råd. Åsikter och slutsatser är författarnas och de medverkandes egna.

Stockholm, april 2008 Lennart Hansson

Anna Lindström


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Författarens förord ”Det er i kommunane folk møter politikken i praksis og kommunane er styrt av dei politiske partia.” Hans-Erik Ringkjøb (2004:16) Denna rapport har möjliggjorts av finansiering från Sveriges kommuner och landsting. Ett tack ska riktas till Henry Bäck, Bo-Per Larsson och Anna Lindström för goda råd. Jag står också i tacksamhetsskuld till Erika Isaksson, Sara Kalm, Karl Loxbo, Per Nilsson och Peter Santesson-Wilson för synpunkter under arbetets gång. Slutligen, ett mycket stort tack till de politiker som satte av tid för samtal med mig. Alla eventuella fel och misstag som återfinns i texten är naturligtvis mina egna. Jag ska ta tillfället och ägna lite av förordsutrymmet till att förtydliga bakgrunden till, och ambitionen med, rapporten. En första utgångspunkt är att partierna spelar en central roll för upprätthållandet av demokratisk legitimitet, men samtidigt är kunskapsbristen stor beträffande hur partierna i praktiken fungerar ute i kommunerna. En andra utgångspunkt är de problem för den representativa demokratin som man kan se idag, t.ex. ökad misstro mot politiska institutioner, partier och politiker, minskat valdeltagande, framgångar för s.k. antietablissemangspartier samt vikande medlemstal och sjunkande partipolitiskt engagemang. I försök att vända denna negativa utveckling har flertalet svenska kommuner introducerat deltagar- och direktdemokratiska reformer för att engagera medborgarna. Nedslående nog förefaller de demokratistärkande innovationerna inte ha fått önskad effekt. Hur ska detta tolkas? Min inställning är att mycket av forskningen om den representativa demokratins bekymmer – samt många av de akademiker och praktiker som försökt tänka ut åtgärder för att vända den problematiska utvecklingen – ofta missar en central uppgift: att rikta uppmärksamhet mot de etablerade politiska partierna och gräva djupare i frågan hur de faktiskt fungerar internt. Vi har nämligen inte skäl att förvänta oss att de lokala demokratisatsningarna ska nå önskade resultat om inte partierna redan från början utgör tillfredsställande kanaler mellan medborgarna och det politiska beslutsfattandet. Dessa kanaler torde vara viktigast på den nivå där medborgarna oftast möter partirepresentanter öga mot öga, i kommunerna. Därför fokuserar rapporten på att beskriva hur de lokala partiapparaternas interna besluts- och förankringsprocesser tycks fungera.

7


8

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Genom att vi fördjupar oss i denna uppgift uppnås också en annan målsättning. Eftersom det är ont om kunskap om partiernas inre liv, har min ambition varit att sammanställa relevant forskning som finns på området. Jag försöker ge läsaren en så heltäckande kunskapsorientering som möjligt över fältet ”partiernas inre liv på lokal nivå”. Därigenom fås en viss överblick över forskningen om de problem och utmaningar den kommunala representativa demokratin står inför, och läsaren kan själv gå vidare och fördjupa sig i de underområden som intresserar just henne eller honom. Den underliggande ambitionen är m.a.o. att rapporten – förutom att rikta uppmärksamhet mot de lokala partiorganisationernas inre liv och stimulera till diskussion om partiernas roll i upprätthållandet av den lokala demokratins legitimitet – också ska läsas som en inventering av vad som skrivits om partiernas roll i den lokala politiken.

Gnesta, 3 januari 2008 Gissur Ó Erlingsson


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Exekutiv sammanfattning • Den politiska styrningen av svenska kommuner är underutforskad. Kunskapsluckor finns rörande hur partier fungerar internt. Eftersom partier spelar en viktig roll i den lokala representativa demokratin betyder detta att kunskapen om lokalpolitikens processer är begränsad. På basis av aktuell forskning är syftet därför att kartlägga partiernas interna förankrings-, koordinations-, och beslutsprocesser på kommunal nivå. • Aktuell forskning säger att partierna har genomgått interna förändringar och fått det svårare att t.ex. kanalisera medborgarnas önskemål. Deras förmåga att upprätthålla det politiska systemets legitimitet tros därför ha försvagats. En metodologisk poäng är att om vi fokuserar blicken på lokalnivåns partiorganisationer så kan vi lära oss mer om dessa inomorganisatoriska förändringar. • Studier från Storbritannien, Danmark, Norge och Finland antyder att de lokala partiapparaterna avviker från idealtypen för folkrörelse- eller masspartier och tecken på maktkoncentration finns: – Medlemsmöten är illa besökta. – Medlemsorganisationens betydelse urholkas: den fyller inte längre några sociala funktioner och dess inflytande över fullmäktigegruppen minskar. – Delegation inom fullmäktiges partigrupper gör att makt koncentreras till de lokala toppolitikerna. – Formella institutioner minskar i betydelse, vilket innebär att faktiska beslut inte fattas på formella möten utan avhandlas mer informellt. • Svensk forskning pekar på samma avsteg från idealtypen för folkrörelseeller masspartier, samt uppmärksammar tendenser till maktkoncentration i kommunerna: – Medborgarna anser att partier och politiker inte lyssnar till deras behov och en utbredd misstro riktar sig specifikt mot kommunpolitiker. – Partiernas medlemstal har nästan halverats mellan 1991 och 2007 och medlemsmöten är illa besökta. – Medlemsorganisationernas inflytande över fullmäktiges partigrupper är litet.

9


10

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

– Inom fullmäktiges partigrupper finns ojämlikheter i makt och inflytande: kommunalråd och nämndgruppledare har stor makt i förhållande till renodlade fritidspolitiker. – Folkvalda kommunfullmäktige upplevs som transportkompanier: beslut fattas i styrelse och nämnder, möjligen också i informella s.k. korridorförhandlingar. – Hel- och deltidspolitikerna samverkar med högre tjänstemän så att dessa frikopplar sig från fritidspolitikernas påverkan. • Rapporten illustrerar förankrings- och koordineringsprocesser genom fallstudier som kartlägger fyra lokala partiapparater. Ur fallstudierna genereras sex diskussionspunkter: – Socialdemokrater och moderater definierar sitt mandat olika: de förra upplever sig ha ett bundet mandat från partiet, medan de senare upplever sig ha ett fritt mandat att agera efter eget huvud. Frågor att diskutera: Gäller detta allmänt? Hur ser det ut inom andra partier? – Uppfattningen om hur relationen mellan medlemsorganisationen och partigruppen bör institutionaliseras skiljer sig åt. Frågor att diskutera: Hur ser relationen mellan medlemsorganisation och partigrupp ut generellt? Vilken relation uppfattas generellt sett vara önskvärd av kommunpolitiker? – Förutsättningarna att noggrant förankra politiken uppges vara betydligt kärvare för partier i majoritet jämfört med hos partier i opposition, oavsett partifärg. Förankringsbekymren torde vara än större ju fler partier det är som ingår i de styrande koalitionerna. Fråga att diskutera: I vilken utsträckning gäller detta generellt ute i kommunerna? – Det vittnas om höga krav på snabba beslut och besked. Fråga att diskutera: Är det möjligt att bevara folkrörelsepartiets krav på förankringsarbete när partierna verkar i en miljö med snäva tidshorisonter? – Det vittnas om krav på partidisciplin. Frågor att diskutera: Hur utbrett är fenomenet ”partipiska”, upplever fullmäktigeledamöter lojalitetskravet som ett problem och i så fall varför? – Det vittnas om att ett litet fåtal dominerar medlemsmötena. Frågor att diskutera: Hur ser typiska medlemsmöten ut, och i vilken utsträckning motsvaras idealet om öppna, inbjudande demokratiska samtal ?


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

• Mot bakgrund av de ovan redovisade resultaten dryftas reformer som kan stärka partiernas ställning i den lokala representativa demokratin. Dessa delas upp i två kategorier: – Reformer som riktar in sig på lokalpolitikens spelregler: förstärkt fullmäktige, majoritetsstyre i kommunerna, starkare kommunal självstyrelse, kommunsammanläggningar. – Reformer som riktar in sig på partiernas interna organisation: antingen [a]restaurera folkrörelsemodellen eller [b] ge efter för omvärldstryck och renodla kampanjpartimodellen. – Huruvida man föredrar den ena strategin framför den andra är avhängigt demokratisynen.

11


12

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

1. Inledning Ungefär två tredjedelar av Sveriges totala offentliga utgifter förvaltas av kommuner och landsting. Dessa medel finansierar verksamheter som de allra flesta medborgare någon gång under sin livstid kommer i kontakt med, t.ex. barnomsorg, grundskola, gymnasium, socialtjänst, sjukvård och äldreomsorg. Svenskens relation till det offentliga är därför i mycket hög grad en fråga om relationen till kommunen och landtinget. Hur politiken fungerar på dessa nivåer torde därför spela en central roll för det politiska systemets demokratiska legitimitet. Men vad vet vi egentligen om hur politik blir till ute i kommuner och landsting? Med tanke på de senaste decenniernas debatt om den representativa demokratins kris har förvånansvärt lite skrivits om detta. Thorbjörn Nilsson (2001) fångar kunskapsläget på ett bra sätt när han konstaterar att såväl svenska akademiker som den offentliga debatten ofta utgår från en romantiserad föreställning om hur den kommunala representativa demokratin fungerar (jfr Bäck 2006). Nilsson illustrerar denna typiska föreställning med en modell över kommunens viktigaste institutioner: 1 Figur 1. Romantiserad modell över kommunpolitikens funktionssätt (Nilsson 2001:13). Fullmäktige KS POLITIK IN Krav, stöd

Nämnder Förvaltning

Partierna

POLITIK UT Beslut Medborgare

1  Delar av denna modell har Henry Bäck (2007:245) beskrivit som ”de svenska kommunernas konstitution”. De huvudsakliga byggstenarna i denna är fullmäktige, styrelsen och nämnderna. Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ och väljs av kommuninvånarna i allmänna val. Fullmäktige väljer i sin tur styrelse och nämnder, vars uppgift är att bereda och verkställa fullmäktiges beslut. Styrelsen är inte överordnad nämnderna, men på grund av speciella arrangemang intar den en central ställning i kommunpolitiken (t.ex. kan man i kommunallagen [SFS 1991:900, 6 kap., 1 §] läsa att styrelsen ska ”leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet”). Nämnderna, som vanligen avgränsas från varandra efter politiksektorer, är ett slags styrelser för sina respektive delar av förvaltningen, dvs. apparaten som finns för administration, myndighetsutövning och tjänsteproduktion.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Modellen tar avstamp i det vänstra flödet (politik in). Där återfinns också de politiska partierna. Deras uppgift beskrivs ofta i termer av att fånga upp och kanalisera medborgarnas behov och synpunkter till det folkvalda kommunfullmäktige. Där blir behoven och synpunkterna föremål för demokratiskt beslutsfattande av de folkvalda ledamöterna. Det högra flödet (politik ut) utgörs av kommunernas s.k. managementdel (Pierre 1995) som är inriktad på verkställande och uppföljning av de folkvaldas demokratiskt fattade beslut. Detta flöde består av kommunstyrelse, nämnder och förvaltningar. Modellens bas utgörs av medborgarna som ingår både i modellens in- och utflöde. I inflödet är de väljare, partimedlemmar samt engagerade i förhållande till politiska partier och enskilda politiker. I utflödet är de brukare av, samt klienter och kunder hos, den service som kommunerna producerar (jfr Montin 2004:27–31). De politiska partierna spelar en avgörande roll i detta system. Deras särställning gör dem till det kommunala representativa systemets livsnerv.2 Det är partierna som i offentliga val – bl.a. genom sina partiprogram, lokala handlingsplaner och de representanter som placerats på fullmäktigelistorna – konkurrerar om väljarnas gunst. Efter att rösterna räknats får representanter för de segrande koalitionerna väljarnas mandat att styra kommunen i den riktning partierna gett uttryck för i partiprogram och lokala handlingsplaner. Härigenom garanterar partierna att en politisk styrning i kommunerna etableras och genom deras verksamhet skapas förutsättningarna för en demokratisk politisk styrning. Härigenom råder inga tvivel om att partierna i dagsläget utgör en nödvändig förutsättning för en demokratiskt legitim ordning i kommunerna. Utgångspunkten är här att ensidigt fokus på formella politiska institutioner ger en dimmig bild av de faktiska politiska processerna i svenska kommuner. Modeller som figur 1 ovan, förmår inte hantera det faktum att stora delar av kommunpolitiken är konstitutionellt oreglerade. Henry Bäck (2006) går till och med så långt som att hävda att den oklara konstitutionella regleringen av kommunerna fått till följd att lokalpolitiska processer i stor utsträckning regleras av informella institutioner. Dessa institutioner skapas i hög grad av de poli2  I förhållande till jämförbara länder framstår partiernas grepp om den svenska lokalpolitiken som särskilt stark (t.ex. Bäck och Johansson 2006:15). Bäck (2006:66) visar att svenska kommunstyrelseordförande (KsO, eller borgmästarna som de kallas i undersökningen) ligger i topp bland de europeiska länderna både vad gäller ”partimedlemskap” och ”partisignifikansindex”. Märk även att det bara är partier som får nominera kandidater till de kommunala förtroendeposterna i fullmäktige, styrelser och nämnder. Till skillnad från många länder ställs dock i Sverige inga särskilda krav på en organisation för att få kalla sig ett parti. Visserligen rekommenderas att man registrerar sitt partinamn, men detta är inget tvång. I praktiken är det så att den som nominerar kandidater automatiskt blir ett parti.

13


14

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tiska partierna. Därför står följande klart: En undersökning som strävar efter att kartlägga hur lokalpolitiken växer fram, och därigenom försöka bedöma hur demokratiskt legitima lokalpolitikens processer är, gör klokt i att utse partierna till analysens huvudaktörer (jfr Copus 2004:97; Ringkjøb 2004:10). Det är skälet till att denna rapport riktar uppmärksamhet mot de politiska partiernas lokalorganisationer. 3

1.1 Tre underutforskade områden Grundtanken i den svenska representativa demokratin har under en lång tid varit att medborgarna först och främst ska utöva politiskt inflytande genom de politiska partierna. Att partierna är nödvändiga för det politiska systemets funktionsduglighet och demokratins legitimitet understryks på många håll. Bl.a. kunde man i Demokratiutredningens slutbetänkande läsa att den ”representativa demokratin [i praktiken är] en partidemokrati … Något demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta [partierna] utgöra huvudinstrument för den politiska maktutövningen föreligger inte” (SOU 2000:1, s. 29). Året därpå konstaterade Kommundemokratikommittén att partiväsendets centrala roll för demokratin är uppenbar, ”vilket betyder att vad som än händer inom partierna och hur partierna väljer att agera blir avgörande för hur den svenska demokratin utvecklas” (SOU 2001:48, s. 72).4 I anslutning till utsagor om partiernas särställning i den svenska demokratin bör vi oroa oss för Agne Gustafssons (1996:143) iakttagelse, att den politiska styrningen av svenska kommuner utgör ett illa utforskat område. Kombineras iakttagelsen med insikten att de politiska partiernas interna processer utgör något av partiforskningens svarta hål 5, blir resultatet anmärkningsvärt. Efter3  Colin Copus (2004:15) för samma resonemang. Han menar att samhällsvetare har missat viktig information om lokalpolitikens egentliga funktionssätt när de stirrat sig blinda på formella institutioner. Copus skriver att ”[t]o fully understand the impact of party on local politics and democracy it is necessary to move beyond the structure and organisation … to focus on what might be called the dynamics of the political process”. Detta bör inte komma som någon nyhet för den som är eller har varit kommunpolitiskt aktiv: i slutändan verkar många viktiga beslut fattas på partiernas gruppmöten eller efter informella s.k. korridorförhandlingar – inte i kommunfullmäktige. För två av få nedtecknade empiriska illustrationer av hur kommunpolitikens informella institutioner i Sverige kan fungera, se Andersson och Ecks (2005) magisteruppsats, ”Politisk styrning i kommuner”, samt Petter Wrennes (1997) licentiatavhandling Kontakter och förankring. 4  Som blir tydligt i kapitel två är detta naturligtvis inget som är unikt för Sverige. Bl.a. skriver Alan Ware (1996:1), redan på första sidan i den populära läroboken Political Parties and Party Systems: ”In contemporary states it is difficult to imagine there being politics without parties”. 5  Exempelvis konstaterar Olof Petersson (1993a:125) att ”kunskapen om beslutsfattande och med-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

som forskning om politisk styrning i kommuner och partiernas interna processer är lätträknad, följer automatiskt att forskning om partiernas roll i den lokala demokratin är en bristvara. Detta gäller såväl i Sverige som för andra länder. Två av de forskare som på allvar intresserat sig för dessa frågor i det internationella akademiska samtalet menar bl.a. att ”[m]uch of the literature on political parties tends to ignore the local dimension almost completely” (Copus 2004), samt att ”[o]ften missed […] is the relationship between grassroot political parties and the effect of their efforts upon sub-national institutions such as local … government” (Clark 2007:3; jfr Clark 2004).6 Eftersom partier spelar en avgörande roll för den kommunala representativa demokratins legitimitet, men att vi vet väldigt lite om deras inre liv, följer att vi i praktiken vet ganska lite om hur demokratin i praktiken fungerar ute i kommunerna. Det är mot denna bakgrund rapporten ska läsas. Den utgör ett försök till att sammanfatta, uppdatera och stärka kunskapen på områdena politisk styrning i kommuner, de lokala partiorganisationernas inre liv och partiernas roll i den lokala demokratin.

lemsdemokrati inom partierna … har stora luckor”, och Tommy Möller (1993: 184) menar att frågan ”om hur den interna demokratin fungerar – och har fungerat inom de svenska partierna [framstår som] eftersatt”. Jan Teorells (1998:19) mer uppdaterade översikt bekräftar intrycket: ”Kunskapsläget om i synnerhet de interna beslutsprocesserna i våra partier är bristande” (se även Johansson 2005). I sammanhanget kan noteras att Teorell (1998:346f) är den enda som bemödat sig om att rigoröst studera interndemokratin i svenska partier (han undersöker [s] och [m]), och pekar på väsentliga brister i den interna demokratins sätt att fungera: ”Det är med liten faktiskt påverkan från partiorganisationerna, och med små påverkansmöjligheter i förväg, som besluten fattas av ett mindre antal personer i ledningskretsen.” Till detta ska läggas att en färsk internationell kommentar till forskningsläget (Allern och Pedersen 2007:86) poängterar att det råder brist på analyser av partiernas interndemokratiska procedurer. 6  Ringkjøb (2004:10) gör samma bedömning av forskningsläget: ”Trass i den relevansen partia har for lokalpolitikken, og at kommunepartia etter mi meining vil utgjere ei vesentlige side ved partia som fenomen, er undersökningane på lokalnivået få.”, en bedömning som bekräftas av Buch Jensens (2000) samt Gezers och Saizs (1999) översiktskommentarer. Märk dock att bedömningen gäller för parti- och kommunforskningen generellt. Det finns undantag från denna generella regel. I Sverige handlar det framför allt om Tommy Möller (1999) samt Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999). Hit hör även Ecks och Anderssons (2005) studie av den politiska styrningen i Norrköpings kommun och Petter Wrennes (1997) undersökning om kommunstyrelseordförandens förankringsarbete (här diskuteras dock demokrati- och legitimitetsaspekter sparsamt). Äldre exempel är Sven-Runo Bergqvist med fleras (1975) analys av kommunsammanslagningarnas effekter för partiorganisationernas verksamhet samt Nils Brunssons och Sten Jönssons (1978) studie av lokalpolitikers inflytande på kommunpolitiken. Ser vi specifikt till Möller (1999), intresserar han sig bl.a. för påståendet att partierna blivit allt sämre på att länka medborgarnas vilja till de styrande i den demokratiska processen, och konstaterar att ”[d]et framstår som nödvändigt att i högre utsträckning än hittills rikta strålkastarljuset mot det lokala planet för att nå förståelse för de problem partiväsendet står inför”. Möllers slutsats utgör sålunda ett motiv för mig att företa föreliggande undersökning.

15


16

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

1.2 Rapportens syfte 7 Att läroböcker, forskning och samhällsdebatt ofta utgår från en romantiserad bild av kommunpolitikens processer, samt att kunskapen om partiernas interna processer är bristfällig, ringar in rapportens tematik. Syftet är i första hand beskrivande, att kartlägga befintliga svar på och genom explorativa fallstudier besvara följande frågor: • Hur ser partiernas interna besluts- och förankringsprocesser ut i förhållande till den politik som förtroendevalda driver i fullmäktige, nämnder och styrelse? • Mot denna bakgrund, hur demokratiskt legitima kan kommunpolitikens processer sägas vara? Ambitionen är att rapporten ska stimulera till diskussion om hur partiernas faktiska inre liv kan påverka den lokala politikens legitimitet. Detta görs genom en sammanfattning och uppdatering av det befintliga kunskapsläget samt fallstudier som beskriver hur partiernas koordinerings-, förankrings- och beslutsprocesser ser ut i fyra lokala partiorganisationer. Syftet ska uppfyllas i fem steg. Upplägget av rapporten följer ett slags ”trattmodell” där vi sakta rör oss från generella till allt mer konkreta frågeställningar. Vart och ett av dessa steg motsvaras av de fem återstående kapitlen. För det första sätts forskningsproblemet i ett större sammanhang genom (a) en presentation av de uppgifter som partier bör fylla i det representativa systemet samt (b) en översikt av forskningen om partiernas förändrade roll i västerländska demokratier (kapitel två). För det andra presenteras huvudresultat från 7  Rapportens tema har viss släktskap med den klassiska samhällsvetenskapliga maktforskningen. Historiskt sett har denna rört sig i spänningsfältet mellan den s.k. elitismen och den s.k. pluralismen. Här målade elitteoretikerna Floyd Hunter (1953) och Charles Wright Mills upp en dyster bild. De menade att väljare och partimedlemmar har extremt litet politiskt inflytande. Istället är makten över dagordningen och beslutsfattandet koncentrerad till ett litet fåtal inom den politiska, ekonomiska och vetenskapliga sfären. Den mest kända representanten för pluralismen är Robert A. Dahl (1961), som i boken Who Governs? studerade maktstrukturer i New Haven. Slutsatserna gick i clinch med elitteorin, och Dahl menade att makten ingalunda finns hos en maktelit. Snarare fann han att makten var spridd mellan ett antal konkurrerande eliter, som ibland t.o.m. samarbetade med varandra. I ärlighetens namn ska sägas att Dahl var tämligen tveksam till om det politiska systemet verkligen skulle kallas för ”demokrati”, han valde att kalla det faktiska politiska system han identifierade för ”polyarki”. Detta sagt, föreliggande rapport ska inte läsas som en maktstudie à la den beskrivna genren. Även om viss släktskap existerar med denna genre, vill jag markera att ambitionerna är snävare, då syftet avgränsas till att beskriva hur koordinering, delegering, beslutsfattande och förankring kan se ut i svenska partiorganisationer på lokalnivån.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

forskning om partiers roll i lokalpolitiken i länder som är jämförbara med Sverige, där syftet är att ge referenspunkter till hur situationen ser ut i andra länder (kapitel tre). För det tredje sammanställs forskning som har bäring på frågor om partier, makt och legitimitet i Sverige. Här redovisas forskningsresultat om (i) maktfördelning inom lokalorganisationerna horisontellt, (ii) den vertikala styrningen av partiorganisationerna, (iii) maktfördelningen mellan kommunens formella institutioner och förhållandet mellan fritidspolitiker och hel-/deltidsarvoderade, (iv) politikernas relation till tjänstemännen samt (v) det manöverutrymme staten tillåter kommunerna att ha över den egna politiken (kapitel fyra). För det fjärde genomförs fyra pilotstudier för att illustrera hur interna beslutsprocesser i partiernas lokalorganisationer kan se ut (kapitel fem). Och slutligen, för det femte, summeras rapportens huvudresonemang. Här förs också en friare diskussion – baserad på tidigare kapitel – om hur demokratiskt legitima de politiska processerna i svenska kommuner kan sägas vara (kapitel sex).

1.3 Varför är denna rapport viktig? Man ska komma ihåg att det inte bara finns teoretiska, s.k. inomvetenskapliga motiv till den här rapporten (t.ex. att det råder brist på studier inom det här forskningsområdet). Rapporten är också i högsta grad samhällsrelevant, dvs. ”utomvetenskapligt” viktig. Inom det akademiska samtalet och den allmänpolitiska debatten påstås nämligen ofta att den representativa demokratin och dess institutioner befinner sig i ett bekymmersamt läge. Sett över en längre tidsperiod har valdeltagandet sjunkit, partiernas medlemstal minskat och misstron mot politiska partier, partiföreträdare och politiska institutioner ökat. Vidare har avhoppen från politiska uppdrag ökat, liksom antalet nya partier som riktar missnöje mot etablissemanget (Erlingsson 2005; Fridolfsson och Gidlund 2003). Faran med denna utveckling är att politikens medborgerliga förankring och beslutens demokratiska legitimitet riskerar att urholkas. Under de gångna decennierna har det sjösatts en rad reformer som bl.a. syftat till att vända utvecklingen. Ett första exempel är de stads- och kommundelsreformer som genomfördes under 1980- och 1990-talen. Emellertid är de utvärderingar som gjorts av reformernas effekter ganska överens om att reformerna främst stärkt förvaltningens effektivitet, medan medborgarnas engagemang och tilltro till det politiska systemet inte påverkats nämnvärt (Bäck och Johansson 2001; Jönsson och Solli 1995; Montin 1989; Petersson och Söderlind 1989:

17


18

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

100).8 Ett andra exempel på en reform som – åtminstone i retoriken – syftat till att stärka demokratin är de s.k. regionförsöken (Jerneck och Sjölin 2000). I den offentliga debatten är det dock närmast legio att ifrågasätta regionaliseringens demokratiska potential (t.ex. Petersson 2000). Emellertid finns begränsat med forskning på området, varför kunskapen om regionaliseringens demokratieffekter måste betraktas som bristfällig. Ett tredje, och för den här undersökningen betydligt mer relevant exempel, är de lokala demokratiexperiment9 som pågått i många svenska kommuner. Under 1990-talet var entusiasmen stor för olika slags deltagardemokratiska reformer (jfr Jarl 2003:126). Stig Montin (1998:8) skrev t.o.m. – kanske med en ironisk blinkning – att ”[v]arje kommun med självaktning … numera [har] någon form av demokratiprogram”. Resultaten av demokratisatsningarna är dock inte upplyftande.10 Efter en analys av demokratisatsningarnas effekter når Mikael Gilljam och Ola Jodal (2005:26; jfr Montin 2006:147) slutsatsen att11: 8  Notera dock att Rune Premfors med flera (1994), med en mjukare (dvs. kvalitativ) fallstudiemetodik, fann indikationer på att reformen haft vissa demokratifördelar. Det sammantagna intrycket från den forskning som gjorts av kommun- och stadsdelsreformerna är dock den som redovisas i brödtexten. 9  Med demokratiexperiment avses olika varianter av brukar- och medborgarinflytande som sätts upp vid sidan av de formella representativa organen. Exempel på sådana demokratisatsningar är förstärkning av folkomröstningsinstitutet, brukarmedverkan och brukarinflytande, byalag, olika slags rådsorgan och medborgerlig initiativrätt i fullmäktige (t.ex. Gilljam och Jodal 2005: 1). 10  Det finns andra invändningar än denna grundläggande empiriska mot kommunernas demokratisatsningar (dvs. att forskning visar att reformerna helt enkelt inte verkar vara verkningsfulla). Bl.a. argumenterar Maria Jarl (2003) för att brukarmedverkan och brukarinflytande utgör avsteg från principen om den politiska jämlikhetstanken, dvs. alla medborgares lika rätt att påverka. Deltagardemokratiska inslag i den representativa demokratin gör att särintressen riskerar att gynnas på bekostnad av allmänintresset (t.ex. att ett starkt pensionärsråd kan göra att pensionärer får mer resurser än vad de annars skulle få vid demokratiskt beslutsfattande i fullmäktige). Principiellt hotar alltså brukarråd idén om att allas intressen skall väga lika tungt i det politiska systemet (jfr Montin 2006b). Inte nog med detta: Gilljam (2003) uppmärksammar oss på ett antal scenarion där deltagardemokratiska reformer teoretiskt sett kan få direkt skadliga demokratieffekter, samt att man forskningsmässigt faktiskt inte har något bra kunskapsunderlag beträffande vilka effekter deltagardemokratiska reformer har för både de deltagande och icke-deltagande individerna. 11  Mikael Gilljam och Ola Jodal (2002) illustrerar deltagardemokratins bekymmer med resultat från en enkätundersökning. I en av enkätfrågorna debatterade två fingerade personer demokrati. Den ena argumenterade för den representativa demokratin, den andra för deltagardemokratin. Resultatet visar att det svenska folket inte uppskattar deltagardemokratin i någon stor utsträckning. 56 procent av de svarande höll på den representativa demokratin, 44 procent på deltagardemokratin. Liknande resultat återfinns i andra länder. Montin (2006b:162) återger en norsk studie (Saglie och Björklund 2005) som visar att norrmännen anser att kommunalskatt och statliga bidrag ska klara av att tillgodose deras behov. Politikerna – inte medborgarna själva – ska ta ansvar för att fördela de gemensamma resurserna på ett optimalt sätt. Påminnande resultat för USA återfinns i Hibbing och Theiss-Morse (2002, refererad i Gilljam 2007).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

[k]ommunernas satsningar på demokratiutveckling har inte resulterat i en mer vital demokrati med mer aktiva och tillitsfulla medborgare. Trots en lång rad olika analyser har vi inte funnit några belägg för att kommunerna har lyckats administrera fram en bättre fungerande demokrati. De kommunala demokratisatsningarna måste tvärtom bedömas som misslyckade. Det finns m.a.o. tveksamheter rörande huruvida man kan administrera fram ökat deltagande och en starkare tilltro till det politiska systemet. Mot denna bakgrund sätter Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson (2003:10) fingret på något väsentligt när de skriver: ”Vi vet för lite om hur demokratin faktiskt fungerar och därför har vi inte heller riktigt klart för oss hur den skulle kunna göras bättre.” Det är mot bakgrund av Gilljams och Hermanssons påpekande som rapporten fyller ett syfte. Vare sig vi ogillar partier och deras företrädare eller inte, lever vi för närvarande i ett representativt politiskt system där partierna utgör en nödvändig förutsättning för en legitim politisk ordning. Innan vi ska förvänta oss att administrativa innovationer ska stärka demokratin, bör vi först vara säkra på att partierna faktiskt utgör någorlunda fungerande kanaler mellan medborgarna och det reella politiska beslutsfattandet samt att de har legitima procedurer för medlems- och elitrekrytering samt accepterade principer för internt beslutsfattande. Mot denna bakgrund krävs mer kunskap på de områden som rapporten beträder. Därför måste också ”partilådan” i figur 1 ovan öppnas och granskas mer ingående. En kartläggning av hur politik växer fram i svenska kommuner, och hur det lokalpolitiska beslutsfattandet hänger samman med partiernas interna processer, ger möjlighet att bidra till en bättre förståelse av hur lokalpolitiken i praktiken fungerar. En kartläggning av detta slag har därför också potential att bidra med kunskapsunderlag om hur demokratin på sikt kan förstärkas.

19


20

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

2. Politiska partier och den representativa demokratin Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse [min kursivering]. Regeringsformen 1 kap. 1 §

2.1 Partierna och den representativa demokratins princip En diskussion om partiernas roll och betydelse för kommunpolitiken kräver några inledande ord om det representativa demokratiska systemet och de funktioner som politiska partier där förutsätts fylla. Låt oss därför börja med en beskrivning av den representativa demokratins grundläggande principer. Som Sören Holmberg (1999) slår fast bör man komma ihåg att den representativa demokratin inte är tänkt som en ungefärlig uppskattning av det direktdemokratiska idealet. Nej, istället handlar det om ett system som klart och tydligt bygger på arbetsdelning och specialisering. Det rör sig om ett styrelseskick där ett mindre antal personer som – efter en allmänt demokratiskt accepterad valprocedur – ges förtroendet att under en begränsad tidsperiod fatta bindande beslut å det övriga samhällets vägnar. Notera att medborgarna överlåter rätten att bestämma i gemensamma angelägenheter till personer som står under deras kontroll genom att de styrande först blir tillsatta, och därefter kan avsättas av väljarna, genom en demokratiskt accepterad valprocedur (t.ex. Esaiasson 2002). På detta sätt är det representativa systemet egentligen ett slags ”villkorad maktkoncentration” (Petersson m.fl. 1996:34). Som bl.a. Bengt Owe Birgersson och Jörgen Westerståhl (1980:18) konstaterar, är det väldigt svårt att tänka sig en annan realistisk demokratiskt legitim ordning än den representativa när det gäller att väga samman medborgarnas olika krav och ta ansvar för fattade beslut i så stora politiska system som nationalstater utgör. Det är här partierna kommer in i bilden. De moderna partiapparaternas framväxt hänger samman med idén om det representativa systemet som det beskrivits ovan. Det råder samstämmighet om att det moderna partiet är en 1800-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

talsuppfinning (Sartori 1976), och att uppkomsten av moderna partiapparater också markerar inträdet till det Robert A. Dahl (1989) kallat ”demokratins andra tranformation”. 12 Här övergavs det direktdemokratiska idealet till förmån för ett representativt styrelseskick inom ramen för nationalstater (Manin 2002). Det är nu idén om den representativa demokratin kan knytas samman med de politiska partierna. Partierna har nämligen kommit att fylla avgörande funktioner i det representativa systemet, funktioner som med tiden blivit nödvändiga för att skänka det representativa systemet demokratisk legitimitet. I praktiken råder det knappast tvivel om att moderna demokratier i grunden är partidemokratier som förutsätter existensen av välutvecklade partiapparater med internt välfungerande procedurer för bl.a. delegation och förankring. Redan på 1920-talet konstaterade t.ex. Hans Kelsen (återgiven i Manin 2002) att demokrati oundvikligen också var det samma som partidemokrati. Också Gunnar Dahlberg och Herbert Tingsten (1937) konstaterade tidigt att partierna redan då var avgörande för demokratins funktionssätt. För dem var den demokratiska staten i realiteten att betraktas som en partistat. Något år senare fastslog den inflytelserike samhällsvetaren Elmer Eric Schattschneider (1942:1) att partierna skapade det vi idag kallar demokrati och att vi helt enkelt inte kan föreställa oss moderna demokratier utan partier. En nutida betraktare kan nicka instämmande åt detta och konstatera att dessa prominenta samhällsvetare satte fingret på något väsentligt. Sättet på vilket politiken har organiserats har fått till följd att den absoluta majoriteten av jordens demokratier just är representativa system som utan större åthävor kan ges etiketten ”partidemokratier”. Den demokratiska legitimiteten för dessa system bygger huvudsakligen på att partier vid valen presenterar program som de sedan försöker genomföra efter valen. Väljarna tros vara framåtsyftande och ger – via rösthandlingen – sitt godkännande av partiets program, och vid valet därpå godkänner eller underkänner de partiets prestationer under den mandatperiod som passerat (jfr Holmberg 1999:10f). Detta är en enkel introducerande bild av partiernas roll i den representativa demokratin. 12  Robert A. Dahls (1989) framställning om demokratins transformationer ser ut ungefär som följer. I den grekiska stadsstaten befann sig demokratin i den första fasen där fria, vuxna män deltog som medborgare i styret av staden genom direktdemokrati. Med tiden kom demokratin att växa ur stadsstatskostymen, och fick därigenom anpassas till förnyade omständigheter inom ramen för större territoriella enheter. Istället för det direktdemokratiska styrelsesättet, kom denna demokratins andra transformation att innebära att demokratiidealet formulerades till att bli just den representativa demokratin. Stadsstatens direktdemokratiska ideal fick ersättas genom att medborgarna i den större territoriella enheten, nationalstaten, fick välja de representanter de ansåg bäst kunde representera dem.

21


22

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Men vad är det, mer exakt, som har gjort att partierna kommit att betraktas som oumbärliga för det representativa systemets funktionssätt? Förenklat kan sägas att partiernas existensberättigande ligger i att de – genom att väga samman och förmedla de preferenser som finns bland individerna i ett givet samhälle – är länkar mellan medborgarna och de representanter som fattar kollektivt bindande beslut i valda församlingar på olika nivåer. Partiernas betydelse sammanfattas bra i Demokratiutredningens slutbetänkande (SOU 2000:1: s. 29): De politiska partierna har en nyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll och ansvarsutkrävande. Ingen kan ersätta dem i rollen av att samla ihop och kanalisera opinioner. De är överlägsna när det gäller att föra och väga samman åsikter och uppfattningar till helhetsorienterade politiska plattformar. Det är alltså själva potentialen, möjligheten att koppla samman medborgarnas preferenser till exekutivt politiskt beslutsfattande, och därmed skänka legitimitet åt de politiska besluten, som motiverar partiernas alldeles centrala roll i demokratiska system. Flera introduktioner i ämnet har sammanfattat partiernas uppgifter på ett förtjänstfullt och pedagogiskt sätt (t.ex. Bäck och Möller 2003; Petersson med flera 2000). Sammanfattningarna brukar framhålla följande uppgifter som de allra viktigaste: • Att artikulera och aggregera. Partierna bör ha förmågan att plocka upp de synpunkter och behov som rör sig bland medborgarna och föra in dessa på den politiska dagordningen. De bör aktivt fånga upp opinioner, omformulera dessa till politiska förslag och åtgärder, för att därigenom representera de olika politiska strömningar som finns inom befolkningslagren. Detta är partiernas artikuleringsfunktion. I nästa steg handlar det om att försöka göra prioriteringar mellan alla de olika mål som de skilda medborgaropinionerna ger upphov till. Från ett stort antal motstridiga intressen ska partier formulera strategier för att kunna väga samman dessa intressen till ideologiskt sammanhållna politiska ”paket”. Detta är partiernas aggregeringsfunktion som skiljer dem från rena intresse- och lobbygrupper. • Att kanalisera. Partierna bör fungera som kanaler såväl uppåt som nedåt i det politiska systemet. Kanalen uppåt är densamma som artikulerings- och aggregeringsfunktionerna: att forma medborgarnas synpunkter och önskemål till konkreta politiska beslut. Kanalen nedåt fungerar emellertid annorlunda. Här handlar det om partiernas förmåga att förankra svåra politiska beslut bland sina medlemmar och medborgarna, att skapa förståelse för po-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

litikens villkor för att därmed legitimera bekymmersamma politiska avvägningar för såväl partimedlemmar som medborgare. • Att socialisera, aktivera och rekrytera. Det är viktigt att inte bara se partier som avspeglingar av samhällets konfliktstrukturer. Om artikulering, uppåtkanalisering och aggregering vore partiernas enda funktioner skulle man i teorin kunna konstruera ett system helt utan partier, där folkomröstningar eller opinionsmätningar registrerar medborgarnas önskemål, och byråkratier utarbetar system för att uppfylla dessa. I en demokrati ställs emellertid krav på att medborgarnas önskemål bör vara grundade i debatt och eftertanke. Här fyller politiska partier minst tre viktiga funktioner. (i) Att vara mötesplatser där medborgarna socialiseras till politisk medvetenhet, och där man stimulerar till politisk debatt. (ii) Som arenor har partierna också en aktiveringsfunktion, de är viktiga för medborgarnas samhällsengagemang och politiska ansvarstagande. (iii) Kopplat till dessa socialiserings- och aktiveringsfunktioner har partierna även en rekryterings- och utbildningsfunktion. De ska nämligen rekrytera och skola kandidater som ska styra morgondagens samhälle. Mot denna bakgrund är det intressant att man inom partiforskningen med allt större intensitet debatterar huruvida – och i så fall i vilken utsträckning – partierna har fått problem att fullgöra sina kärnfunktioner, framför allt att fungera som goda länkar mellan medborgarna och de styrande i den demokratiska processen (t.ex. SOU 2000:1: s. 165f). Nedan ska jag därför redogöra för några tänkbara orsaker till de problem som partierna hävdas dras med.

2.2 Från ”massparti” till ”catch-all parti” – till ”kartellparti”? Mats Bäck och Tommy Möller (2003) har sannolikt rätt när de skriver att den ständigt uppblossande debatten om partiernas kris är tämligen perspektivlös. Ja, faktum är att forskare och samhällsdebattörer åtminstone sedan 1960-talet oroat sig för partiernas funktionssätt. En sannare bild av partiernas utvecklingshistoria är troligen att masspartiernas (alternativt ”folkrörelsepartiernas”) storhetstid inföll under en mycket begränsad tidsperiod på 1950- och 60-talen. Icke desto mindre har de senaste tre decenniernas utveckling fått många forskare att ägna bättre delen av sin arbetstid åt att ifrågasätta huruvida partierna fullgör sina funktioner på ett bra sätt och hur ändamålsenliga de egentligen är för den representativa demokratins ändamål. En konkret illustration av detta från den politiska verkligheten är ett uttalande som gjordes sommaren 2004, då den socialdemokratiska riksdagsledamoten Lena Sandlin-Hedman gav uttryck

23


24

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

för oro över socialdemokratins utveckling och yttrade orden: ”Socialdemokraternas styrka i historien har varit att lyssna på rörelsen. Men nu håller vi på att bli ett kampanjparti i stället för folkrörelseparti” (Dagens Nyheter 2004-07-09). Om hennes uttalande är giltigt för svenska partier generellt, implicerar det att ett av svensk politisk kulturs mest utmärkande drag – förankringen och samstämmighetsuppbyggandet – håller på att försvinna.1 3 Vad som är oroväckande ur demokratisk synpunkt är att uttalandet illustrerar hur många partiforskare resonerar. Frågan som ställs är om de etablerade partierna genomgått en sådan drastiskt intern omvandling att de numera inte finns till för sina medlemmars skull, utan i första hand bara intresserar sig för att fånga väljarnas röster för att komma åt riksdags- och fullmäktigeplatser. Utgångspunkten för detta sätt att resonera är att de allra flesta västdemokratiska partier långsamt men obönhörligt utvecklades mot en organisationsmodell som liknade det s.k. masspartiets (t.ex. Duverger 1954; Neumann 1956).14 Sinnebilden för ett massparti är ett parti som företräder välavgränsade samhällsgrupper, har höga medlemstal, vitala lokala medlemsorganisationer med kontinuerliga, välbesökta medlemsmöten samt välfungerande interndemokrati.15 Det råder inga tvivel om att banden mellan masspartierna och civilsamhället var väldigt starka under en mycket lång period. En stark partilojalitet och partiidentifikation16 garanterade att de svenska väljarna under perioden 1920–1970 närmast regelmässigt röstade på ett och samma parti från ett val till ett annat. Under drygt sju decennier, från det att rösträtten blev allmän fram till slutet av 1980-talet, tog i princip samma fem partier hand om samtliga riksdagsplatser i Sverige. Som en parentetisk kontrast till dagens situation kan nämnas att det i de svenska kommunerna fortfarande under tidigt 1980-tal var vanligast att de kommunala partisystemen var fem eller sexpartisystem. Idag är det vanligast med sju och åtta partier i fullmäktige (Erlingsson 2003). 13  T.ex. skriver Olof Petersson med flera (1996:113): ”Ett centralt begrepp i svensk politisk tradition är förankring. Detta samstämmighetsuppbyggande mellan väljare och valda är ofta en trög och mödosam process, men ger i bästa fall den offentliga politiken en folklig bas som sedan underlättar genomförandet.” Se även beskrivningarna av svensk politisk kultur hos Thomas Anton (1969) och David Arter (1999: 146–156). 14  Ibland används den svenska termen ”folkrörelsepartiet” synonymt med ”masspartiet” (jfr Gidlund 1989). 15  I Sverige var det socialdemokraterna och centerpartiet som först påminde om urtypen för masspartiet, men med tiden blev masspartiet ett ideal för alla partier i det svenska partisystemet (jfr SOU 2000:1: s. 165). 16  För att få en känsla för denna förändring: 1968 sa sig 39 procent av medborgarna ha en känsla av stark partiidentifikation 1968. År 1998 var denna siffra nere på 19 procent (Holmberg 2000:40f).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Stabiliteten i det svenska partisystemet är unik, i synnerhet när den ses i ljuset av de förändringar som svepte över övriga skandinaviska länder med början på 1960-talet. Under 1970-talet blev väljarna i dessa länder allt mindre lojala mot de partier de tidigare så troget hade röstat på. I Danmark och Norge fick utvecklingen drastiska återverkningar för de etablerade partierna. Tydligaste uttrycket för detta var 1973 års s.k. jordbävningsval (t.ex. Bille 1990; Arter 1999). I samband med valen detta år tog sig ett flertal nya partier in i de norska och danska parlamenten, samtidigt som interna stridigheter bröt ut inom de etablerade partierna. Följden blev ett par mer eller mindre framgångsrika utbrytningar. I Sverige lyste emellertid sådana dramatiska effekter av väljarnas minskade partiidentifikation med sin frånvaro. Fempartisystemet var intakt under hela 1970-talet. Hur har forskningen förklarat denna dramatiska förändring av partisystemen? Ursprunget till den allmänna uppluckringen av Västeuropas partisystem, som påbörjades under 1970-talet, brukar tillskrivas tre sorters förändringar som ägde rum från slutet av 1950-talet och början av 1960-talet (jfr Pedersen 1983): • De konflikter som tidigare hade samlat olika samhällsklasser mot varandra i samband med demokratiseringen (exempelvis kampen för politiska och sociala rättigheter) blev mindre akuta. Vid ingången till 1960-talet var behovet av klassolidaritet för att uppnå (eller försvara) politiska och sociala rättigheter inte lika stort som under 1910- och 1920-talen. • Den ekonomiska tillväxten efter andra världskriget (och den expanderande, framgångsrika välfärdsstaten) mildrade spänningarna mellan de tidigare så klassorienterade partierna. Välståndsökningen, omfördelningen och den ökade jämlikheten bidrog till att krympa det ideologiska spänningsfältet, med konsekvensen att allt fler medborgare kom att kunna definieras som något slags medelklass. Väljargrupperna var sålunda inte längre väl avgränsade från varandra och följaktligen blev det svårare att utkristallisera tydliga klasser som stod i konflikt med varandra. • Den tekniska utvecklingen tillhandahöll partiledningarna nya viktiga redskap för att effektivisera sina verksamheter. Framför allt rörde det sig om möjligheten att nå ut med sitt politiska budskap via televisionen och möjligheten att inhämta information om väljarnas preferenser genom opinionsundersökningar. I den här framställningen är det inte nödvändigt att bringa reda i de inbördes orsakssambanden mellan dessa tre förändringstendenser (dvs. frågan om vilken

25


26

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

av dem som kom först och hur de inverkar på varandra) eller vilka av dem som var viktigast för att påverka stabiliteten i de västeuropeiska partisystemen. Nedan redogör jag endast för forskning som tar för givet att dessa förändringar har ägt rum och som behandlar hur de har påverkat de politiska partierna. Förändringarna tros ha fått återverkningar på 1. de politiska partiernas strategier 2. relationen mellan ledande partiföreträdare och partimedlemmar 3. relationen mellan partierna och staten. De uppräknade förändringarna – förändrad konfliktstruktur, ekonomisk tillväxt kombinerad med effektiv omfördelning samt teknisk utveckling – gav partierna incitament att tona ned retoriken som byggde på polarisering mellan samhällsklasser. Istället för att appellera till sina traditionella väljargrupper kunde de nu tillåta sig att lyfta blicken och inrikta sig på hela väljarkåren (jfr Katz och Mair 1995:12). Otto Kirchheimer (1966:184) har beskrivit denna utveckling som att partierna gick från att vara medlemsbaserade masspartier, som i första hand strävade efter att vinna val på ideologiskt sammanhållna program, till att bli kortsiktiga, röstmaximerande och mindre ideologiskt trogna s.k. catch all-partier. Partiforskarna är ganska ense om detta, partiernas strategier har verkligen påverkats av utvecklingen. Effekter på partierna som påminner om de ovan beskrivna förefaller faktiskt ha ägt rum. Partierna har gått från att vara folkrörelse- eller masspartier till att i första hand bli catch all-partier (Kirchheimer 1966) för att sedan utvecklas till elektorala professionella partier (Panebianco 1988), väljarpartier (Gilljam och Möller 1996) och/eller mediepartier (Gidlund och Möller 1999:17). Utvecklingen tycks även gälla för Sverige (jfr Blyth och Katz 2005; Håkansson 2005; SOU 2004:22; Gidlund 2004). En viktig implikation av dessa partiinterna omvandlingar är att de etablerade partierna med tiden har blivit mindre beroende av sina medlemmar (t.ex. Gidlund 2004; Ahrne och Papakostas 2003). Partiledningarnas fokus verkar ha skiftat från att vara inåtriktat mot medlemsorganisationen, sociala aktiviteter, sina medlemmar och de sociala grupper de ursprungligen sa sig företräda till att allt mer sätta väljarna och röstmaximering i centrum. Detta tros ha konsekvenser för sättet man organiserade sig internt. Allt fler professionella funktionärer anställdes för att sköta uppgifter som förr utfördes på frivillig basis. Utvecklingen har fått till följd att de centrala partiorganisationerna professionaliserats och vuxit i storlek (jfr Soininen och Etzler 2006:59). Förhållandevis samstämmiga


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

intryck vittnar om att utvecklingen bidragit till att avståndet mellan partiledning och partimedlemmar ökat, sannolikt på grund av att partiledningarnas beroende av partimedlemmarna har minskat på åtminstone fyra områden (t.ex. Blyth och Katz 2005:40; Seyd och Whiteley 2004:358, 363; jfr även Gilljam och Möller 1996; Pierre och Widfeldt 1995; Epstein 1967): • Partierna har blivit mindre beroende av medlemmarna som ambassadörer för partiet. Medlemmarnas roll som opinionsbildare genom dörrknackning och torgmöten urholkas i takt med att partierna allt effektivare kan nå ut med sitt budskap med hjälp av starka personligheter (företrädesvis partiledaren) via de stora massmedierna. • Partierna har blivit mindre beroende av medlemmarna som opinionsmätningsinstrument. Om partiledningen förr behövde medlemmarna för att kunna skaffa sig en uppfattning om vilka stämningar som rörde sig bland väljarna, har detta blivit en överflödig funktion i takt med att opinionsmätningar och fokusgrupper kommit att hantera uppgiften på betydligt mer träffsäkert sätt. • Partierna har blivit mindre ekonomiskt beroende av medlemmarna. Sedan 1965 har de svenska partierna själva kunnat besluta om partistödets omfattning. Partierna har med tiden ökat sin finansieringsandel med skattepengar. Idag svarar det statliga och kommunala partistödet för så mycket som 70–80 procent av partiernas finansiering, medan medlemsavgifterna bara svarar för 4–5 procent (SOU 2004:22: s. 34f, s. 44f). • I globaliseringens och den medialiserade politikens tidevarv sägs det dessutom ha blivit mer tidskrävande att ha många medlemmar och en levande interndemokrati med starkt medlemsinflytande. Många aktiva medlemmar och ett noggrant förankringsarbete antas begränsa partiledningens manöverutrymme samt drar ner beslutstempot i partierna. Givet verklighetsbeskrivningen, väcks en misstanke att det minskade medlemsberoendet haft en negativ inverkan på partiernas interndemokrati. Risken är att utvecklingen vidgat klyftan mellan de medlemmar som har förtroendeuppdrag, och medlemmar som s.a.s. ”bara” betalar medlemsavgift och går på medlemsmöten. Det är naturligtvis en empirisk fråga huruvida så är fallet. Längre fram (främst i 4.1) återkommer jag till frågan om vad grundforskningen säger angående förändringar i etablerade partiers interndemokrati, med särskilt fokus på de svenska lokala partiorganisationerna. Partierna tros inte bara ha fått en tilltagande maktkoncentration med större glapp mellan ledande partiföreträdare och vanliga medlemmar. Det skulle näm-

27


28

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ligen inte nödvändigtvis behöva ses som ett demokratiproblem om de ledande partiföreträdarna bara är tillräckligt följsamma och lyhörda gentemot väljarkårens synpunkter, krav och önskemål (t.ex. Teorell 1998:351f).17 Bekymret är emellertid att delar av forskningen också menar att partiernas band till väljarna har försvagats, och att detta inte beror på väljarnas förändrade attityder och värderingar, vilket är en vanlig uppfattning i den forskning som knyter an till den s.k. postmaterialistiska tesen (t.ex. Inglehart 1987). Nej, Richard Katz och Peter Mairs (1994, 1995) inflytelserika tes är att partierna kommit att vända väljarna ryggen – inte tvärtom! Den tes som författarna utvecklat kallas ibland för kartelltesen,18 där partierna påstås ha tappat sin medborgerliga förankring och utvecklat ett för demokratin osunt beroendeförhållande till de resurser som följer av representation i riksdag, kommun- och landstingsfullmäktige. Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999:10) menar att partierna har fjärmat sig från väljarna genom att de vuxit samman med etablerade maktstrukturer, och ”tenderar därför att försvara snarare än att utmana den rådande ordningen”. Även Jon Pierre och Anders Widfeldt (1995) poängterar detta och menar att partierna numera tillhör de helt dominerande aktörerna i den offentliga beslutsprocessen. Vidare har partierna manövrerat sig till en sådan position att de nått en stark kontroll över sina egna resurser och sin maktposition, bl.a. genom den extraordinärt gynnsamma situationen att de själva – i riksdag, regering samt landstings- och primärkommunala organ –

17  En sådan tolkning bygger på en konkurrensdemokratisk (ibland kallad elitdemokratisk) norm för hur demokratin bör fungera. Bo Lindensjö (1999) illustrerar denna demokratisyn med Joseph Schumpeters demokratimodell. För Schumpeter är demokrati ett institutionellt arrangemang, en metod och procedur, för att uppnå politiska beslut där eliter i konkurrens om väljarnas gunst förvärvar makt att besluta i offentliga angelägenheter. Här krävs varken interndemokrati eller masspartier. Det räcker med välutvecklade professionella partiapparater där medborgarna erbjuds möjlighet att godkänna eller underkänna de eliter som kandiderar till beslutande organ. Som Jan Teorell skriver (1998:352) är internt demokratiska partier t.o.m. självmotsägande för dem som fullkomligt sluter upp bakom den konkurrensdemokratiska synen: Att låta medlemmarna istället för väljarna styra inriktningen är för dem lika befängt som för ett företag att följa de anställdas preferenser snarare än kundernas. 18  Peter Mair (1997:94) har uttryckt saken såhär: ”[I]t can be argued that there has been a tendency in recent years towards an ever closer symbiosis between parties and the state, and that this then sets the stage for a new party type, ‘the cartel party’”. Märk dock att den s.k. kartelltesen ingalunda handlar om en långt utvecklad kartell, där alla konkurrensmekanismer sätts ur spel. Vad som avses är att antalet aktörer som är etablerade på partimarknaden är få och välkända. De känner till varandras huvudsakliga målsättningar, och vet att alla som redan är invalda i t.ex. riksdagen har åtminstone två gemensamma intressen: att hålla den s.k. höger-vänsterskalan vid liv och att själva få tillgång till de fördelar det innebär att sitta i riksdagen, bl.a. genom att gemensamt arbeta för att hålla olika typer av nykomlingar borta. Inom ramen för dessa två premisser är man dock beredd att med näbbar och klor bekämpa varandra.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

kan besluta om det egna partistödets omfattning (jfr SOU 2004:22, s. 29). Hit hör även andra typer av statligt stöd som på en och samma gång bidragit till att stabilisera det svenska partisystemet och professionalisera partiorganisationerna: man har bl.a. erhållit utbildningsbidrag och administrativ hjälp till de förtroendevalda (Petersson 1993b: 103). Härigenom utgör de senaste 15 årens stora medlemsförluster inget större problem. Partierna har helt enkelt minskat sitt ekonomiska beroende av att ha många medlemmar genom att kraftigt öka finansieringsandelen från stat, kommun och landsting. Införandet av statligt och kommunalt partistöd har av vissa forskare t.o.m. uttryckligen tolkats i kartelliknande termer. Bl.a. går Gullan Gidlund (1983) så långt som att hävda att införandet av partistödet var ett sätt för de etablerade partierna att upprätthålla sin maktposition i förhållande till konkurrerande politiska alternativ.19

2.3 Sammanfattning Kapitlet har tydliggjort att partierna, genom att fullgöra vissa centrala uppgifter, varit nödvändiga för att upprätthålla demokratisk legitimitet för det representativa politiska systemet. Givet påståenden om partiernas försämrade kapacitet att fullgöra dessa centrala uppgifter, aktualiseras frågan om inte legitimiteten för det system där partierna spelar en så avgörande roll också naggas i kanten.

19  Det finns ett antal exempel som kan tolkas som de etablerade partiernas försök till att ”kartellisera” marknaden för politiska partier, dvs. kontrollera det politiska spelfältet till sin egen fördel och utmanares nackdel. Ett första uppenbart exempel är det som diskuteras i brödtexten – kontrollen över partistödets utformning och omfattning (jfr också Bergqvist med flera 1975:156). Ett andra kan hämtas från Björn von Sydows (1989:315) analys av spelet som föregick övergången till enkammarriksdagen, där han skriver att ”[d]et genomgående … är att partierna antar konstitutionella ståndpunkter som tenderar att medföra parlamentarisk egennytta för det egna partiet”. Här menar t.ex. Olof Petersson (2001) att fyraprocentspärren är godtycklig och ”knappast … resultatet av någon större statsmannakonst” utan snarare ett försök att manipulera spelreglerna till utmanares nackdel. Socialdemokraterna påstås ha haft en önskan om att sätta spärren till tre procent (så att vpk garanterades riksdagsrepresentation), medan folkpartiet ville ha fem procent (för att göra det än svårare för kristdemokraterna att ta sig in i riksdagen). Ett tredje exempel diskuteras av Henrik Oscarsson (1998:298f), att de svenska riksdagspartierna medvetet har reproducerat vänster-högerdimensionen för att gynna sig själva och missgynna dem som försökt sätta nya frågor på dagordningen. Ett fjärde, betydligt mer konkret exempel, är när avgiften för att hålla torgmöten chockhöjdes vid 1990-talets början. Avsikten med avgiftshöjningen uppfattades vara de etablerade partiernas försök att hindra nya, lokala partier att nå ut med sin politik (Dagens Nyheter 1992-11-01). Jan Sundberg (1996:241f; 250f) för en liknande diskussion om de etablerade partiernas kartell i det finska partisystemet, där han uttryckligen menar att de politiker som representerar etablerade partier känner en samhörighet med varandra över partigränserna och försvarar sina intressen mot nya partier som utmanar systemet.

29


30

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Redovisningen av vad modern partiforskning säger om partiernas utveckling under efterkrigstiden väcker nyfikenhet om hur saker och ting fungerar på den nivå där partiernas verksamhet sker med störst kontinuitet, engagemang och närhet till medborgarna, dvs. i kommunerna. Om vi har en ambition att begripa innebörden i den så omdebatterade ”partikrisen”, samt vill förstå vad partiorganisationernas interna omvandling i praktiken handlar om, gör vi klokt i att rikta uppmärksamhet mot partiernas lokalorganisationer (jfr Gidlund och Möller 1999:12f). Det är de lokala partiorganisationerna som ytterst ansvarar för medlemsrekrytering. Det är också här som medborgarna möter partiernas företrädare öga mot öga, eller som Gidlund och Möller påpekar, ”det är partierna lokalt som förväntas förmedla medborgarnas reaktioner och önskemål till de partiinstanser som har att agera på lokal, regional, nationell och europeisk nivå i det politiska systemet”. Det är slutligen också de lokala partiorganisationerna som ansvarar för att rekrytera individer till olika politiska uppdrag och skola dem för framtida uppgifter i det demokratiska systemet. Därför är det rimligt att förvänta sig att det är i partiernas lokalorganisationer som vi på mikronivå möter uttryck för partiernas inre omvandling som vi i detta kapitel diskuterat ur ett fågelperspektiv. Därför ska vi nu behandla konkreta frågor och rikta oss mot den existerande forskningen om partiernas villkor på lokal nivå – först internationellt, sedan i Sverige.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

3. Internationell utblick I detta kapitel skapas referenspunkter med vilka de svenska erfarenheterna kan jämföras. Detta görs genom nedslag i de lätträknade studierna om lokala partiorganisationer i andra länder. Syftet är att visa vilken typ av forskning som bedrivits om dessa frågor i andra länder och samtidigt ge en bild av de förutsättningar partiernas lokalorganisationer arbetar under. För att uppgiften ska bli hanterlig har urvalet av undersökningar avgränsats till länder som är jämförbara med Sverige och där det faktiskt bedrivits forskning på detta specifika område, vilket innebär att vi nedan kommer att bekanta oss närmare med förutsättningarna i Storbritannien, Danmark, Norge och Finland.

3.1 Lokala partiorganisationer i brittisk lokalpolitik Ambitionerna som Colin Copus (2004) har i boken Party Politics and Local Government överlappar de som jag har här.20 Copus fokuserar exklusivt på Storbritannien. I bokens programförklaring slås fast att ”[t]he book will explore the role, organisation, impact and development of party politics in local government and more specifically, that … distinct organisation of councillors: the political party group” (2004: xiii). Därefter ringar Copus (2004:1) in bokens utgångspunkter: [T]oday there is massive party political engagement with council and local political affairs. Parties touch every facet of political life and are involved … in guiding and influencing the shape, nature and direction of our local communities. It is vital therefore that we understand what parties do at the local level, why and how they do it and the impact they have on local political decisionmaking and the local dimension of political representation. Sedan visar Copus att området är underutforskat och påpekar att den kunskap som trots allt finns om partier i brittisk lokalpolitik återfinns i spridda fallstudier.21 Han vill komma bort från detta sätt att analysera lokalpolitik. Istället är 20 Boken är en slutredovisning av ett antal mindre forskningsprojekt som har handlat om partipolitik på lokal nivå, samt Copus pågående diskussioner med ledamöter och politiska partier inom ramen för INLOGOV vid universitetet i Birmingham. 21  Copus exemplifierar denna fallstudiegenre (som alltså inte intresserar sig för processer eller informellt beslutsfattande utan snarare på hur olika socioekonomiska förhållanden påverkar politiken) med följande undersökningar: Jones (1969), Saunders (1979), Green (1981) och Glassberg (1981).

31


32

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ambitionen att förstå lokalpolitikens processer och undvika att fastna i redogörelser av formella institutioner. Strävan är att avtäcka de informella processer som han tror avgör hur den politiska makten fördelas lokalt.22 Vilka är de viktigaste resultaten? För det första konstateras att Storbritanniens lokalpolitik är kraftigt centrerad kring de politiska partierna. Ledamöterna anser sig i första hand representera partierna, inte väljarna eller sig själva. Detta, menar Copus (2004:45f), har fått till följd att det brittiska lokalpolitiska systemet bäst beskrivs som en ”partiokrati” snarare än som en ”demokrati” eller ens ”partidemokrati” eftersom partiernas lojalitetskrav på ledamöterna undergräver själva idén om representantskapet. Partilojaliteten gör att enskilda ledamöters anknytning till lokalsamhället och den egna valkretsen kapas. För det andra finner Copus (2004:61) att makten i partierna är koncentrerad till ett fåtal personer inom partierna som också är de mest aktiva. Det är en mindre grupp som närvarar på alla formella möten och evenemang som partiet anordnar, och som utöver detta träffas på allehanda informella tillställningar och möten vid sidan om partiets formella strukturer: ”[m]ore often than not it is the same people involved in an array of different meetings and events of different units and sub-units within the party structure, as well as the more informal meetings and events, where most political activity is conducted”. Det är, menar han, i dessa informella nätverk som partiets politik i praktiken utformas.23 För det tredje poängterar Copus (2004:92ff) att forskningen varit dålig på att uppmärksamma den centrala roll som fullmäktiges partigrupper spelar. Detta understryks på två ställen: ”[T]he party group has not been granted the attention it deserves in reviews of the organisation and management of local organisation” (s. 92), och ”Despite recognising the enormous power of the party group and the ability it has to distort local representation and to exclude the electorate from any meaningful engagement within the political process, the group remains to be the subject of any detailed and extensive… research” (s. 99). Av 22 Copus (2004:47) är också intresserad av hur välförankrat det partiinterna beslutsfattandet är bland väljarna, eller som han skriver: ”to fully understand the role and impact of party locally we need to consider not only party and policy-making but also the role of party within local representation and how, if at all, political parties connect with those they claim to represent”. 23 Här gör Copus en intressant utvikning om hur de informella institutionernas påverkar den lokala maktfördelningen. Han menar att utrymmet för det informella gör att personfaktorn får en stor betydelse, och understryker att enskilda individer i praktiken får betydligt större inverkan på en lokalorganisation än partiets formella regler och strukturer: ”The internal dynamics of local political parties are set by the leading players within them more than they are set by purely party political concerns and policy issues” (s. 78).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

detta skäl tränger Copus djupare in i fullmäktigegruppens dynamik och lanserar begreppet ”formaliserad informalitet” för att fånga det som pågår bakom kulisserna, bortom kommunens formella institutioner. Det är under fullmäktigegruppens möten som partiets politiska inriktning slås fast. Copus menar att gruppens verksamhet gör att all viktig debatt och alla centrala beslut fattas på andra ställen än i det folkvalda fullmäktige: ”The effect of [this]… is to elevate the private group meeting above the formal arena of the council as the place in which political decisions are made” (s. 97) och att ”[i]n most councils it is the political groups, meeting behind closed doors, which make the big and significant decisions” (s. 99).24 Slutligen förs en demokratiteoretisk diskussion utifrån bokens resultat. I anslutning till analysen av particentreringen och partigruppens centrala roll, uppmärksammar Copus de demokratiproblem som aktualiseras när ”informalitet”, ”maktkoncentration”, och ”partilojaliteten före väljarnas intressen” blir normen i lokalpolitiken. De processer som äger rum i fullmäktigegruppen gör att den enskilda ledamoten distanseras från de väljargrupper som hon eller han är tänkt att representera (s. 96).25

24 Här kan en koppling till det svenska fallet göras. Copus resultat överlappar de preliminära tankegångar som Bäck (2006) har om den svenska kommunpolitiken. Politiska beslut fattas utanför kommunpolitikens och partiernas formella institutioner för att istället avgöras i informella nätverk eller vid slutna gruppmöten. 25 Copus (2006) har senare skrivit en bok om The Local Government Act 2000. Denna reform försökte komma till rätta med den stora klyftan som fanns mellan fullmäktige och medborgarna, sjunkande valdeltagande samt bristande mekanismer för ansvarsutkrävande. Detta gjorde man bl.a. genom att ge medborgarna en möjlighet att direkt välja borgmästare – dvs. vrida privilegiet att utse kommunens ansikte utåt ur partiernas händer (jfr Leach med fleras 2005 utvärdering av reformen). Copus Leading the Localities är en explorativ studie med syftet att se ”how this new office has so far contributed to notions of renewing and revitalising local government and democracy” (s. ix). Copus är noga med att understryka att det är en explorativ studie som inte kommer med pekpinnar om hur saker och ting borde vara, utan snarare frågar vilka lärdomar man kan dra av reformen. Han ser ett värde i att beröva partierna kontrollen över valet av borgmästare. Huruvida reformen i sig eller bra dålig beror på en mängd normativa ställningstaganden hos den enskilda, eller som Copus (2006:13) skriver: ”The answer… is extremely complex and depends and rests on the interpretations held by supporters and opponents of elected mayors about the nature and meanings of politics, democracy, representation, governing, government, governing for the whole or for the part, the role of political parties and the amount of trust the local political elite has in local citizens to do the right thing when it comes to electing their representatives” (Copus 2006:213).

33


34

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

3.2 Lokala partiorganisationer i dansk kommunpolitik Roger Buch Jensens (2000) avhandling Lokale Partiorganisationer 26 inleds med en översikt över den danska parti- och kommunforskningen, ytterligare en översikt som stärker slutsatsen om forskningsläget: det finns sparsamt med kunskap om lokala partiorganisationer och deras roll i kommunpolitiken. Buch Jensen vill råda bot på detta, varför han formulerar ett övergripande syfte i termer av ”[a]t beskrive lokale partiorganisationer og deres betydning for den demokratiske beslutningsproces på såvel lokalt, som nationalt niveau”. Hans avhandling är en ”empirisk undersögelse af lokale partiorganisationers interne organisering og aktiviteter og deres betydning for kommunalpolitikken” (s. 23). Resultaten bygger på enkätundersökningar som gått ut till representanter för de etablerade partiernas lokala partiorganisationer. Vad kommer då Buch Jensen fram till? För det första behandlas en fråga som har bäring på hur partierna uppfattar sin egen roll i den s.k. partikrisen. Han frågar partirepresentanterna om partierna själva kan göra något för att höja medlemstalen. Intressant nog – med hänsyn till debatten om partiernas egen roll i medlemsfallet – menar partirepresentanterna ”at medlemsudviklingen kun kan vendes, hvis vælgerne ændrer holdning til det at være partimedlem” (s. 195). Partierna verkar alltså anse att det är väljarnas fel – inte partiernas – att medlemstalen sjunker. För det andra analyseras de lokala partiorganisationernas egen upplevelse av det inflytande de har i kommunpolitiken. Det visar sig att 46 procent av de lokala ordförandena anser att lokala partiorganisationer i allmänhet har större inflytande över kommunpolitiken än andra organisationer (t.ex. fackföreningar och näringslivsorganisationer). 76 procent av de tillfrågade ordförandena anser att just deras egen partiorganisation har något eller stort inflytande över kommunpolitiken. Buch Jensen drar slutsatsen att ”de lokale formænd gennemgående oplever, at partiorganisationerna ær magtfulde sammenlignet med andre typer av organisationer” (s. 262). Relativt andra grupper och organisationer förefaller partierna i dansk lokalpolitik, om de själva får rapportera om det, ha en bra kontroll över kommunpolitiken. Utifrån resultaten förs slutligen en friare diskussion om partiernas framtida roll i lokalpolitiken. Buch Jensen konstaterar att de etablerade politiska par-

26 Noteras kan att Buch Jensens bok ingår i ett större forskningprogram som går under namnet Det kommunale Lederskab (Mouritzen 1993) som har satt en rad aspekter av dansk lokalpolitik under luppen.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tiernas allt större beroende av offentligt partistöd riskerar att såväl centralisera makten inom de rikstäckande partierna som cementera partisystemet. Buch Jensen (2000:328) resonerar sedan kring vad utvecklingen kan få för framtida konsekvenser för demokratin. Enligt honom kan utvecklingen minska medborgarnas incitament att bli partimedlemmar, aktivister och kandidater samt försvaga medlemsorganisationernas inflytande i förhållande till fullmäktigegrupper. En kort kommentar beträffande det danska fallet: En studie inom den danska maktutredningens rapportserie förtjänar särskild uppmärksamhet. Visserligen riktar den inte in sig på partierna primärt, men den uppmärksammar politiska processer och maktförhållanden i lokalpolitiken. Det handlar om Peter Bogasons och Gunnar Gjelstrups (2004) bok Magtproblematikken i to små kommuner som startar i den s.k. governance-ansatsen (en inriktning där man försöker se bortom de formella politiska institutionerna för att istället studera de offentliga och privata nätverk som uppstår kring olika politiska frågor). Författarna diskuterar sådana nätverk i förhållande till dansk kommunpolitik och ställer tre frågor: • I vilken utsträckning och på vilken grund bildas nätverk på utvalda politikområden och kring bestämda politiska beslut? • Vem inkluderas och vem exkluderas i dessa nätverk? • Vilka är nyckelaktörerna i nätverken? Vägledda av fallstudieansatsen riktar de in sig på två danska småkommuner (Fakse med drygt 12 000 invånare och Holmegaard med omkring 7 000). I den ena kommunen förefaller den formella organisationen spela en fortsatt viktig roll för maktfördelningen och den lokala demokratiska förankringen. De politiska processerna uppfattas som öppna och författarna menar att det är ”vanskeligt at tale om eksistensen av en lille, lukket maktelite”. I den andra kommunen, däremot, hanteras policyproblemen helt vid sidan om de formella institutionerna – i nätverksform. Visserligen finns en strävan efter att inkludera politiker, tjänstemän, brukare, medborgare och representanter för föreningslivet i nätverken. Bekymret är dock att medborgare och brukare kopplas bort från beslutsfattandet i de mest kritiska faserna – vilket ytterst riskerar att undergräva de kommunala beslutens legitimitet.

35


36

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

3.3 Lokala partiorganisationer i norsk lokalpolitik Bäck med flera (2005a:356f) återger en undersökning (Offerdal och Ringkjøb 2002) som analyserat norska partimedlemmars aktivitet i lokalorganisationerna. Ser man bara till medlemmarnas aktivitet vid en fast tidpunkt är det få som deltar på partimöten under ett år. Faktum är att över halva medlemskåren inte närvarar på något möte över huvud taget. Men mäter man istället medlemsaktiviteten utifrån hur många personer som vid en eller annan tidpunkt varit aktiva, ändras bilden. Det visar sig nämligen att omkring 70 procent av medlemmarna någon gång haft uppdrag i partiet eller i det offentliga. Endast 20 procent har aldrig haft det. Bäck med flera (2005a:358) tolkar resultaten på följande sätt: Den bild som framträder av medlemsaktiviteten är att det är en liten grupp som vid var tid driver partierna, men att dessa drar in medlemmar till tjänstgöring för kortare perioder som ett slags värnplikt. Det visar sig att även de som går med i partiet för att vara passiva blir aktiverade på detta sätt. I förstone är detta goda nyheter. Det torde skapa goda förutsättningar för politiska debatter av människor med olika sorters bakgrund. Samtidigt påpekar författarna att medlemmarna inte är särskilt delaktiga när det gäller att utforma politiken som partiet för i fullmäktige. Tvärtom är de norska medlemmarna ganska missnöjda med partiledningens sätt att sköta organisationen. Dessutom verkar partierna ha svårt att bibehålla någon livaktig verksamhet för medlemsorganisationen. Medlemsmötena är få och oregelbundna. De personer som kommer på mötena beskrivs som ”en hård kärna” eller ”en liten elit”, dvs. personer som redan har uppdrag i partiet eller kommunen. Slutsatsen blir att ”[p]artierna har på gott och ont vuxit samman med kommunen kanske med följd att arbetet med att hålla liv i partiorganisationen som en arena där partipolitiken utformas i aktivt samspel mellan medlemmarna i partiet blir åsidosatt” (Bäck med flera 2005a:359). I detta sammanhang är Hans-Erik Ringkjøbs (2004) doktorsavhandling Partia i lokalpolitikken högintressant. Efter en introducerande översikt av den norska och internationella kommun- och partiforskningen (s. 10–20), bekräftar också han att forskningen om partier i kommunpolitiken är ett försummat område inom såväl kommun- som partiforskningen. Mot den bakgrunden formuleras de övergripande frågeställningarna på följande sätt: hur fungerar de lokala partiorganisationerna som en del av den nationella partiorganisationen, och vil-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ken är deras roll i det lokala styrsystemet?27 För rapportens vidkommanden bör fyra slutsatser lyftas fram. En första är att de etablerade partiernas lokalorganisationer inte kan analyseras uteslutande som lokala eller nationella, de är både och. De lokala partiorganisationerna (utom de genuint lokala listorna, som vi i Sverige ofta kallar ”lokala partier”) lever i spänningsfältet mellan det lokala och det nationella, uppbundna vid de uppgifter som är knutna till den kommunala självstyrelsen – samtidigt som de är knutna till de uppgifter de har att fullgöra som lokala avdelningar av en nationell partiorganisation. En andra slutsats är att man väldigt sällan behöver ta ställning i ideologiska frågor i norska kommuner för att ”mange av sakene i lokalpolitikken går på tvers av dei nasjonale partipolitiske skiljelinene” (s. 171). Detta tar sig bl.a. uttryck i att man ofta ingår koalitioner som vore helt otänkbara på nationell nivå. En tredje slutsats är att partierna inte längre är sociala institutioner som fyller medlemmarnas liv med saker utöver det rent politiska (t.ex. olika former av gemenskapsalstrande arrangemang). Istället har partiernas verksamhet allt mer skalats ned till det renodlat politiska: att värva medlemmar, sprida information och skola medlemmarna. Enligt Ringkjøb har det också skett ännu en förskjutning av uppgifterna, bort från det som sker i medlemsorganisationen och in mot det som händer i kommunfullmäktige, dvs. till partigrupperna. De som har förtroendeuppdrag är också de mest aktiva i medlemsorganisationen, och exempel finns då man i vissa norska kommuner rent av slagit samman medlemsmötet med gruppmötet – och styrelsemötet! En fjärde slutsats är att partierna tycks utgöra ett slags rekryteringshinder för dem som vill engagera sig i lokalpolitiken. Visserligen kan Ringkjøb med siffror visa att partirepresentanterna är förhållandevis socialt representativa (dvs. att de folkvalda har ungefär samma egenskaper som partimedlemmarna), men partierna förmår inte rekrytera alla de medborgare som skulle vilja vara

27 Dessa övergripande frågeställningar har Ringkjøb (2004:22) brutit ned till sju operativa dito: (i) vilka konsekvenser har partiernas rekryteringsprocesser för representativiteten i lokala folkvalda organ?; (ii) vem är partimedlem, varför blev de medlemmar, och hur fungerar de lokala partiorganisationerna i olika institutionella sammanhang?; (iii) vilka partier samarbetar med varandra, varför samarbetar de, och vilka samarbetsformer har skapats?; (iv) vilka konflikter finns mellan partierna i kommunerna, och i vilken grad är det relevant att bedriva partipolitik i lokalpolitiken?; (v) vilka arbetsuppgifter anser kommunpolitikerna är centrala för den roll de har, och har denna rollförståelse något samband med hur kommunerna organiserar sig?; (vi) har de politiska partierna helt tagit över den lokalpolitiska arenan, eller är de i färd med att bli utmanade av nya lokala alternativ?; (vii) har sättet på vilket kommunerna organiserar sig påverkat hur partierna fungerar i lokalpolitiken?

37


38

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

aktiva i lokalpolitiken. Han konstaterar att hela 12 procent av väljarna kan tänka sig att ställa upp i val – men bara hälften av dessa uppdragsvilliga medborgare kan tänka sig att vara medlemmar i ett politiskt parti. Resultatet, att norska partier fungerar som proppar för medborgarnas engagemang, återfinns också hos Saglie (2002).

3.4 Lokala partiorganisationer i finsk lokalpolitik Vi får gå nästan 20 år tillbaka för att finna en finsk undersökning som uppehållit sig vid frågeställningar om lokala partiorganisationer. Det handlar då om Jan Sundbergs (1989) Lokala partiorganisationer i kommunala och nationella val. Bokens resultat speglar de förhållanden som rådde i finska lokala partiorganisationer vid 1980-talets mitt, och skiljer sig därför mycket från Copus, Buch Jensens och Ringkjøbs analyser. Sundberg inleder med att beklaga bristen på studier av partiorganisationernas interna förändringar (s. 16f), och redogör sedan för den litteratur som trots allt visat att partiorganisationerna genomgått förhållandevis stora förändringar sedan 1950- och 1960-talen. Han uppmärksammar Göran Djupsunds studie (1979) som visade att den breda kretsen av partimedlemmar utestängdes från partiernas beredande organ. Konsekvensen, menar Djupsund, har blivit att partidemokratin satts ur spel i de finska partierna och att en betydande förtroendekris kunnat uppstå mellan elit och medlemmar internt i partierna och mellan styrande och styrda i samhället i stort. Sundberg själv kommenterar debatten om masspartiets påstådda kris genom att gå i clinch med Leon D. Epsteins (1967) tes, att 1950- och 1960-talets masspartier blivit överflödiga och utvecklats till att bli valmaskiner, vilket skulle ha inverkat på medlemsorganisationernas vitalitet. Sundberg drar slutsatsen att hög politiseringsgrad i kommunalval har bidragit till partiernas vilja att bygga ut en landsomfattande partiorganisation – och därmed stärkt masspartiet. Enligt Sundberg hade det varit omöjligt att politisera kommunalvalen utan att de nationellt organiserade partierna byggde ut ett massivt nät av lokalorganisationer, och därigenom erbjöd medlemmarna att bli offentliga beslutfattare. Politiseringen av lokalpolitiken i Finland har inneburit en avsevärd förändring av partiernas verksamhet, och Sundberg skriver att ”[a]ldrig tidigare har så många varit engagerade i partiarbete som nu ”. Märk att boken publicerades i slutet av 1980-talet. Därför är det knappast förvånande att slutsatserna andas en viss optimism rörande partiorganisationernas vitalitet. Men sju år senare återkom Sundberg (1996) till temat om de lokala partiorganisationerna i boken Partier och partisystem i Finland – den här gången


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

betydligt mer pessimistiskt. Han poängterade att tyngdpunkten i den dagliga partiverksamheten rört sig bort från en diskussion kring allmänpolitiska frågor och social verksamhet till att allt mer bara handla om kommunpolitiken. Han skrev (1996:45): Det som återstår [av lokalföreningarnas verksamhet] är det formellt nödvändiga, dvs. föreningens egen styrelse och representation i partiets interna organ samt det kommunalpolitiska engagemanget som formellt ankommer på partierna. Kort sagt, lokalföreningarna försöker upprätthålla den formella funktion som måste upprätthållas enligt partistadgar och lagar, medan all övrig verksamhet initierad av lokalföreningen är liten och ibland obefintlig. Fastän Sundberg här är kortfattad i sin analys av frågorna om lokalorganisationernas verksamhet, är det tydligt att det finns klara överlappningar med de beskrivningar vi fått av läget i Storbritannien, Danmark och Norge.

3.5 Sammanfattning Ambitionen i detta kapitel har varit att skapa referenspunkter för att se vilken typ av forskning som har bedrivits om partierna på lokalnivån i jämförbara länder, samt återge de, och i så fall vilka, problem partierna dras med i dessa kontexter. Intressant nog finns en hel del gemensamma drag länderna emellan. De minsta gemensamma nämnarna kan sammanfattas i dessa lätt stiliserade slutsatser: • Lokalpolitiken är centrerad till de politiska partierna. • Medlemsmöten spelar allt mindre roll och är allt sämre besökta. • Medlemsorganisationens betydelse urholkas och fyller inte längre någon viktig social funktion och dess inflytande över fullmäktigegruppen minskar. Konsekvensen är att den vanliga mötesdeltagande partimedlemmen får allt mindre att säga till om. • Partigrupperna i fullmäktige spelar en central roll. Här beslutar man om partiets officiella politik, och det är här partierna har sin kontinuerliga verksamhet. Det är i partigrupperna som den operativa verksamheten äger rum och det är här politiken utformas. • Av olika skäl sker dock också en delegation och maktkoncentration, från ”vanliga” fullmäktigeledamöter till partigruppens toppskikt, där de mest aktiva befinner sig.

39


40

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

• Detta gör att de viktigaste politiska besluten oftast redan är fattade i informella nätverk före de ordinarie mötestillfällena, varför de formella institutionerna ser ut att minska i betydelse. När vi i nästa kapitel inventerar den forskning som berör frågor om maktfördelningen i de svenska kommunerna ska vi ha dessa slutsatser i bakhuvudet. Det kommer tämligen snart att framgå att flera av de dokumenterade problembeskrivningarna också är relevanta för den svenska lokalpolitiken.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

4. Partier och makt i lokalpolitiken – vad vet vi? I introduktionskapitlet konstaterades att den modell över kommunpolitiken som presenterades i figur 1 är förenklad, romantiserad och därför otillräcklig om vi vill förstå hur politik växer fram i kommunerna och på allvar bryr oss om hur demokratiskt förankrad denna politik är. Figuren fokuserar nämligen uteslutande på formella institutioner och förmår därför inte att ta hänsyn till de informella processer som tenderar vara regel snarare än undantag i komplexa organisationer som ju kommuner är. I detta kapitel är ambitionen att försöka se bakom de formella institutionerna och, genom att ta ett samlat grepp om den relevanta forskningen, försöka avtäcka en lite mer realistisk bild över hur maktfördelningen ser ut i lokalpolitiken. Emellertid uppstår bekymmer när en sådan ”något mer realistisk bild” ska tecknas. Då man sätter sig ned och inventerar litteraturen blir man snart varse att det är svårt att finna forskning som direkt tar itu med frågan om den lokala maktfördelningen och lokalpolitikens processer. För att kunna ge ett brett perspektiv, och åtminstone ge några preliminära svar på frågor som rör partier, makt och legitimitet, måste vi därför ta omvägar via studier som haft andra huvudfrågor, men som indirekt ger viktiga ledtrådar till hur makten inom såväl partierna som kommunerna är fördelad. Utifrån sådan forskning försöker jag ringa in ett svar på frågorna: Var finns det skäl att tro att makten i partierna och kommunerna egentligen befinner sig och hur stort manöverutrymme har de inflytelserika personerna på lokal nivå? Svaren bör stimulera till tankar kring och diskussion om hur förankrad och demokratiskt legitim svensk kommunpolitik egentligen är. För att lösa denna uppgift – dvs. säga något om var makten i kommunen finns – struktureras kapitlet efter fem dimensioner inom vilka maktspel om kommunpolitikens inriktning och manöverutrymme tros utspelas. Dessa är 4.1 Den interna lokala partiarenan horisontellt. Hur är makten fördelad mellan (a) olika medlemskategorier och (b) mellan medlemsorganisation och fullmäktigegrupp? 4.2 Den interna nationella partiarenan vertikalt. Hur stort manöverutrymme har partiernas lokalorganisationer gentemot överliggande nivåer i partihierarkin, framför allt partiet centralt? 4.3 Fullmäktiges relation till styrelse och nämnder. Vem har initiativet över politi-

41


42

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

kens utformning: fullmäktige, nämnder eller styrelse? Vilket inflytande har fritidspolitiker i förhållande till dem som är hel- och deltidsarvoderade? 4.4 Politiker kontra tjänstemän. Vem har initiativet över utformningen av politikens inriktning: politiker eller tjänstemän? 4.5 Kommunernas autonomi gentemot statens styrning. I vilken utsträckning är kommunerna fria att formulera en egen politisk inriktning utan att staten sätter upp hinder? Upplägget är inspirerat av titeln på en uppsats skriven av Olof Petersson (1990), ”All offentlig makt utgår från folket – vart tar den sedan vägen?”. Peterssons titel, i sin tur, är knuten till ett centralt påpekande av Robert A. Dahl (1999): Den representativa demokratin kräver delegering av makt och myndighet. Det som skolboksmässiga modeller över demokratiska system sällan har utrymme att redogöra för är att delegering förekommer i en extremt stor utsträckning i representativa demokratier (jfr Mattson 2005). Detta gäller självklart också på den politiska nivå som opererar närmast medborgarna, den kommunala. Den makt som utgår från kommuninvånarna delegeras genom kommunalvalen, i princip, först till partiapparaterna, därifrån till de förtroendevalda som placerats på fullmäktigelistornas valbara platser. Därefter sker en intern delegering inom fullmäktiges partigrupper, från fritidspolitiker vidare till en ”lokal partielit” som bl.a. representerar partierna i styrelse och nämnder. I sin tur delegerar de lokala ledande partiföreträdarna uppgifter till förvaltningschefer som slutligen skickar delegation nedåt i den omfattande byråkratiska apparat som kännetecknar alla utvecklade demokratier. Frågan som präglar upplägget av denna resonerande forskningsöversikt – dvs. i vilken utsträckning de politiska besluten kan sägas vara förankrade bland kommuninvånarna och vad kommunpolitiker egentligen har kontroll över – är ett underutforskat empiriskt spörsmål som vi behöver samlad kunskap om. Som Dahl (1999) påpekar, om de processer som styr delegering av makt och ansvarsutkrävandet av desamma inte fungerar enligt legitima principer, kan delegeringen i värsta fall vara så långtgående att den driver det politiska systemet under det demokratiska gränsvärdet. Poängen är därför att det vore synnerligen oroväckande om vi redan på lokal nivå – den politiska nivå som opererar närmast folket – finner tecken på att det demokratiska gränsvärde som Dahl beskriver underskrids.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

4.1 Den interna lokala partiarenan horisontellt Låt oss börja med att penetrera den forskning som berör hur partiernas interna besluts- och förankringsprocesser fungerar. Sedan tidigare vet vi att forskning med direkt bäring på detta område är lätträknad (t.ex. Teorell 1998; Gilljam och Möller 1996; Petersson 1993a). I syfte att komma närmare svar på frågor om besluts- och förankringsprocesser uppmärksammas därför bl.a. forskning som försökt besvara hur makten mellan olika typer av medlemmar är fördelad inom lokalorganisationen. Tillspetsat står två frågor om möjligheter till påverkan och förankring i centrum: • Om nu all makt utgår från folket – hur lyhörda är partiorganisationerna för väljarnas (dvs. icke-medlemmars) krav och synpunkter mellan valen? • Vilken möjlighet har den lokala medlemsorganisationen – i första hand s.k. vanliga28, dvs. icke-förtroendevalda, medlemmar – att påverka den politik som partiet driver i fullmäktige? Så, upplever medborgarna att det är enkelt att föra fram synpunkter till politikerna och att partierna är lyhörda för deras behov? Det finns ganska bra data som kan hjälpa oss att besvara dessa frågor. Ett sätt är att helt sonika fråga medborgarna själva.29 I undersökningen Jag hör av mig…(2004:21) instämmer endast 22 procent med påståendet ”Om jag försöker påverka politiken i min kommun tror jag det ger resultat”. Omvänt, hela 63 procent tror att det inte skulle ge något resultat om de ansträngde sig för att försöka påverka kommunpolitiken.

28 Givetvis är alla medlemmar ”vanliga” i normativ bemärkelse. Termen används bara för att särskilja medlemmar som inte har några förtroendeuppdrag i partiet (på någon som helst nivå) från de mest kommunpolitiskt engagerade medlemmarna som också innehar förtroendeuppdrag. 29 Ett annat sätt är att titta på medborgarnas faktiska beteenden. Här finns tyvärr bara äldre undersökningar att falla tillbaka på, varför några stora växlar inte ska dras från sådana data. Stig Montin (1989) visar nämligen att när medborgarna vill påverka det offentliga, så vänder de sig inte i första hand till politiker utan till tjänstemän. Mer sentida resultat i denna riktning antyds faktiskt också i Folke Johansson med flera (2001: 207, 209). Man kan spekulera i om ett sådant resultat är ett utslag av misstro mot politikers och partiers lyhördhet inför den ”vanliga medborgarens” påverkansförsök, eftersom man föredrar att påverka tjänstemän framför politiker. Resultatet är också intressant av ett annat skäl då det säger något om partiorganisationernas betydelse. Finer (1984) menade nämligen att ett tydligt tecken på att partiorganisationerna hade förlorat i betydelse jämfört med glansdagarna kring 1950- och 1960-talet var att (a) partiledningar i allt högre grad kommit att kringgå partimedlemmarna, och att (b) allmänheten i allt större utsträckning kringgår partierna genom att direkt kontakta de berörda tjänstemännen i frågor där de ville påverka.

43


44

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Siffrorna är nedslående för den som sluter upp bakom en demokratisyn som säger att partierna bör vara lyhörda för vanliga medborgares synpunkter och behov. Även medborgarnas tilltro till förtroendevalda ger en indikation om deras uppfattningar om hur lyhörda och tillgängliga partiorganisationerna är. Sedan 1968 har de svenska valundersökningarna mätt förtroendet för partier och politiker. Medborgarna har fått instämma i eller ta avstånd från två frågor: ”Partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter”, samt ”De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker”. Figur 2 visar utvecklingen över tid (Holmberg och Oscarsson 2004:249): Figur 2. Missnöje med politiska partier och riksdagsledamöter 1968–2002. Procent som instämmer 80 70 63

60 50 40

58 53 46

46

60

49

66 63

65

70 68

72 69

75 67 65

”De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker.”

37

30

”Partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter.˝

20 10 0

68

73

76

79

82

85

88

91

94

98

02 År

Det är de absoluta nivåerna (och inte trendbrottet 2002) som är intressanta. Från och med 1988 instämmer hela 65 procent eller fler med påståendena att riksdagsledamöter inte tar mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker samt att partierna bara är intresserade av folks röster men inte deras åsikter. Resultatet förstärks av Medieakademins förtroendebarometer som mätt svenskarnas förtroende för viktiga samhällsinstitutioner sedan 1997. De politiska partierna har konstant rankats lägst eller näst lägst av de institutioner som betyg-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

satts. 30 Inte heller detta är goda nyheter för den som företräder en demokratisyn som anser att partierna bör vara lyhörda för medborgarnas uppfattningar. Valundersökningens och förtroendebarometerns frågor är formulerade för den nationella nivån. Men man ska inte tro att situationen är bättre när det kommer till medborgarnas förtroende för kommunpolitiker. I Jag hör av mig… (2004:42) framkommer att 45 procent av medborgarna anser att kommunpolitiker inte lyssnar till de synpunkter som folket för fram. 39 procent anser att kommunpolitikerna inte ens är ärligt intresserade av vårt allmänna bästa. Mot denna bakgrund kan man drista sig till en försiktig slutsats: medborgarna upplever att det inte är lätt att få gehör för sina synpunkter hos partierna. Givet de redovisade resultaten är det okontroversiellt att beskriva kanalen mellan icke-medlemmar och svenska partiorganisationer som åtminstone något igenslammad. 31 Notera dock att vi inte behöver oroa oss för mycket över dessa resultat ur demokratiskt hänseende. Visst finns en skepsis bland medborgarna mot partiernas förmåga, och t.o.m. uppriktiga vilja att plocka upp medborgarnas synpunkter och behov in i de offentliga beslutandeförsamlingarna. Samtidigt ska man ha klart för sig – som slogs fast i både kapitel 1 och kapitel 2 – att Sverige i grund och botten är en representativ demokrati som i första hand bärs upp av politiska partier. Valhandlingen borträknad är medborgarnas huvudsakliga möjlighet att påverka den offentliga politikens inriktning att engagera sig som medlemmar i politiska partier. Det är i rollen som partimedlem vi under mellanvalsperioder kan försöka att påverka politiken inifrån det politiska systemet. 30 Den fråga man har fått svara på är ”Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande institutioner och verksamheter sköter sitt arbete?” Universiteten toppar förtroendeligan med betyget 75 för 2006. Samma år låg partierna sist med betyget 16. Jämfört med de nio andra institutioner som betygsatts klarar sig partierna anmärkningsvärt uselt. 31 Detta bekräftar mätningarna av förtroendet för kommunpolitiker i Västsverige från 1992 (”VästSOM”) som t.ex. återges i Möller (1999:37ff) och Bäck (2000:11f). 32 procent av intervjupersonerna ansåg att kommunstyrelsen skötte sin uppgift ganska dåligt eller mycket dåligt. När kommunpolitikerna dessutom jämfördes med 12 andra yrkesgrupper hamnade kommunpolitiker på näst sista plats – i samma klass som de då så skandaliserade bankdirektörerna! (Detta föranledde f.ö. Henry Bäck att skriva: ”[k]ommunpolitikerna intog med andra ord positionen som ’småtjuvar’.”) Efter en viss uppgång 1995, rasade förtroendet åter i 1996 års mätning: av 15 samhällsinstitutioner som betygsattes fick kommunstyrelserna allra sämst betyg (Holmberg och Weibull 1997:81; jfr Johansson med flera [2001: 201] där kommunpolitikerna enbart klarar sig bättre än landstingspolitiker och, hör och häpna, sistaplatsens ”politiska partier”!) Detta mönster för den svenska lokala politiken förefaller märkligt nog avvika från det internationella mönstret. I allmänhet tenderar nämligen förtroendet att vara högre för lokala politiker och institutioner än för nationella dito i jämförbara länder (Möller 1999). En förklaring till den speciella svenska situationen dryftas av Urban Strandberg (1996) som menar att svenska kommunpolitiker blir orättfärdigt skuldbelagda för vad rikspolitiker gör och inte gör, och att detta åtminstone delvis hänger samman med oklara ansvarsförhållanden och det konstitutionellt oklara kommunala självstyret.

45


46

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Här är det värt att påminna om att detta successivt kommit att bli den demokratiuppfattning som de förtroendevalda själva förfäktar. I boken Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid beskriver Henry Bäck (2000) olika representationsstilar som politiker kan anamma. För det första kan de inta en förtroendemannaroll där politikern anser sig ha fått ett mandat att förvalta efter eget omdöme (dvs. man representerar s.a.s. ”sig själv”). För det andra kan hon eller han ta på sig en väljardelegatroll där man anser sig ha ett bundet mandat av väljaren och skyldighet att följa väljaropinioner (dvs. man representerar sina väljare). Emellertid presenterar Bäck ett lite överraskande resultat när politikerna själva tillfrågas om vilken representationsstil de själva förordar. Det visar sig att en tredje representationsstil har blivit dominerande under 1990-talet, nämligen partiombudsmannen, en stil där politikern främst ser sig som ansvarig mot det egna partiet. 32 En något färskare studie visar mycket riktigt att kommunernas förtroendevalda tycker att en av deras viktigaste uppgifter är att föra fram partiets åsikter (Sveriges kommuner och landsting 2005:25), och inte att agera efter eget omdöme eller enligt väljaropinionen. Med kvalitativ metodik ger Jan Fredriksson (2003:99) stöd för denna bild. Det har kommit att bli grundläggande för kommunpolitiker att vara lojala mot partigruppen. Enligt Fredriksson är det numera en självklar, om än oskriven regel att stå bakom den gemensamma partipolitiska ståndpunkten när frågan väl är behandlad i partigruppen, oavsett vad man själv eller ens väljare tycker. Det betraktas som ett stort snedsteg av den enskilda fullmäktigeledamoten att inte följa partilinjen. 33 Låt oss nu, för argumentets skull, ta följande för givet:

32 Undersökningarna som redovisas i Bäck (2000) bygger på jämförelser mellan enkätstudier gjorda 1980 och 1993. Mer sentida undersökningar (från 2000 respektive 2002) från Västra Götalands kommuner visar att partiombudsrollen kommit att bli ännu mer dominerande, och omfattas nu av ungefär hälften av de tillfrågade politikerna (Bäck 2004). 33 Fredrikssons (2003) studie hör till det fåtal som studerat partidisciplin på lokal nivå med en mer sociologiskt inspirerad fallstudieapproach. För den intresserade finns ett par studier som tangerar frågor om partidisciplin och partipiskor i riksdagen. Bl.a. konstaterar Anders Sannerstedt (1992: 9) i Förhandlingar i riksdagen att normen i riksdagsgrupperna är att ”partidisciplinen ska efterlevas”. I sin avhandling Bortom riksdagens fasad menar Magnus Hagevi (1998: 112–115) att frågan om partidisciplin är svår att undersöka, då det handlar om ett mycket känsligt ämne för riksdagsledamöterna. Han menar dock att partidisciplin i praktiken ofta avgör vem som får utskottspositioner – dvs. att det finns belöningar (och omvänt bestraffningar) om man är lojal mot partilinjen. Frågan uppmärksammas också i Katarina Barrling Hermanssons (2004) avhandling Partikulturer och i Lars Davidssons (2006) avhandling I linje med partiet. Till viss del är alltså riksnivån utforskad, men det vore önskvärt med fler studier om kraven på partisammanhållning och inslaget av s.k. partipiskor inom kommunpolitiken. Här finns klart mycket mer att göra.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

• icke-medlemmar tycker inte att partierna är lyhörda och de hyser misstro mot dem och de förtroendevalda • förtroendevalda riktar i första hand sin lojalitet mot partiet • i Sverige ska medborgaren huvudsakligen påverka politiken inifrån de politiska partierna Accepteras detta är det i allra högsta grad motiverat att ta klivet in i partiorganisationerna och undersöka huruvida partierna har internt välfungerande procedurer för sitt förankringsarbete så att besluten uppfattas som legitima bland medlemmarna internt i partiapparaterna. En första fråga att ta itu med är därför: Vilken möjlighet har icke-förtroendevalda medlemmar, att utöva inflytande över den politik som partierna för lokalt?34 Det är ingen hemlighet att större delen av den lokala partiverksamheten kretsar kring kommunpolitiken, dvs. fullmäktigegruppernas arbete. Det handlar helt enkelt i stor utsträckning om dagordningar för fullmäktige, nämnder och styrelser. Och det är heller inget konstigt med det. Men det innebär samtidigt att risken hela tiden är, som Gidlund och Möller (1999:67) mycket riktigt slår fast, att denna verksamhet exklusivt sköts av ett fåtal arvoderade förtroendevalda som har haft tid att sätta sig in i frågorna. Risken med detta är att besluten som ligger till grund för partipolitiken inte når ut till övriga medlemmar i någon nämnvärd utsträckning. Här finns goda skäl att göra en avstickare till en av samhällsvetenskapens stora klassiker, Robert Michels (1983) Organisationer och demokrati. Michels menar att det finns en tendens till oligarki, dvs. fåtalsvälde, inom alla typer av organisationer. Hur goda demokrater de aktiva personerna i partiets toppskikt än må vara kommer själva processen som är förenad med just organisering att leda till ökad maktkoncentration och därpå försämrad interndemokrati. Orsaken är att varje växande organisation förr eller senare måste börja fördela arbetsuppgifter för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Detta är helt enkelt en nödvändig följd av ökad teknisk komplexitet och växande medlemsskaror. En sådan utveckling kräver utbyggd partibyråkrati, allt fler aktiva som måste anställas på olika sätt, vilket successivt får till följd att partiets toppskikt professionaliseras. I det långa loppet, menar Michels, leder professionaliseringen till att 34 Vi kan med tillförsikt se fram emot Svend Dahls kommande doktorsavhandling som berör denna tematik. Dahl blir den andre – vid sidan om Pierre (1986) – som bidrar till kunskapsutvecklingen på området ”konflikt mellan eliter och aktivister inom politiska partier” i Sverige. I grund och botten handlar det om att diskutera relevansen av John Mays (1973) teorier i de svenska kommunala partiapparaterna.

47


48

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

partieliten distanseras från ”vanliga” medlemmar. Cirklarna kring partiledningen kommer så småningom att slutas. Nätverket i partiets topp isolerar sig för att endast släppa in personer som har liknande attityder, uppfattningar och social bakgrund som de själva. 35 Detta kallar Michels för ”oligarkins järnlag”, en järnlag som motiverar en misstanke om bristande interndemokrati i moderna partiapparater (jfr Söderfeldt 1969: 46f; Johansson 2005). I sammanhanget är det intressant att notera den paradoxala utveckling i kommunerna som bl.a. Montin (2006a: 11f) har uppmärksammat. Samtidigt som forskare och offentliga demokratiutredningar pläderar för att fler uppdrag måste skapas i kommunerna för att öka antalet förtroendevalda, har den tendensen i verkligheten gått åt rakt motsatt håll. Antalet nämnder och uppdrag har minskat. Som följd av detta har en uppdragskoncentration ägt rum, där hel- och deltidsengagerade fått många fler uppdrag i förhållande till fritidspolitikerna. Montin (2004, 2006a), Isaksson (2002) och Hagevi (1999) ser detta som en tydlig indikation på lokalpolitikens professionalisering. 36 Märk dock att en professionalisering inte nödvändigtvis implicerar brist på interndemokrati – så länge som partiernas interna beslutsfattande fungerar enligt legitima principer. Farhågan är dock att om Michels tes om ”oligarkins järnlag” kombineras med indikationerna på lokalpolitikens professionalisering, ja, då är det rimligt att börja fundera över vilka möjligheter vanliga medlemmar i praktiken har att utöva inflytande över partiets politik. I förlängningen väcker detta viktiga frågor om hur legitima förankringsprocesserna upplevs vara av medlemmarna. Här målar Stig Montin (2004:65) upp en dyster bild. Han menar att det i allmänhet är partigrupperna i fullmäktige, kommunstyrelse och nämnder som formar kommunpolitiken och att kopplingen mellan fullmäktigegruppen och

35 Michels menar också att oligarkin cementeras av att ledningen har (i) kontroll över utnämningsmakten, vilket leder till låg omsättning av toppolitiker, (ii) de har ett informationsövertag och (iii) ett monopol över kommunikationen med medlemmar, vilket ger dem möjlighet att sätta dagordningen så att deras egna intressen gynnas (jfr Söderfeldt 1969:46–47). 36 Jag återkommer till diskussionen om lokalpolitikens professionalisering i avsnitt 4.3 (den diskussionen är nämligen ännu mer relevant då relationen mellan fullmäktige å ena sidan och styrelse och nämnder å den andra behandlas). Redan ska dock läsaren delges Hagevis (1999:76) resonemang om vad som drivit fram professionaliseringen. En förklaring skulle förstås kunna vara att när antalet kommunala uppdrag blir mindre så samlas uppgifter hos ett mindre antal politiker som då får så mycket att göra att de måste avlönas på något rimligt sätt. Dock visar Hagevi att ökningen av professionella politiker skedde innan uppdragen minskade i kommunerna! Hagevi lanserar därför försiktigt förklaringen att ”politikens professionalisering [tycks] vara framdriven av den kommunala verksamhetens tillväxt. För att kunna politiskt styra kommunerna tillsätts professionella politiker. Dessa tar – tillsammans med opolitiska tjänstemän – efterhand över uppgifter från fritidspolitikerna.”


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

medlemsorganisationen ofta är svag. Detta tyder på ett inflytandeglapp mellan det aktiva toppskikt som formar partiets kommunpolitik och medlemsorganisationens (jfr Montin och Olsson 1994:45). Montins resonemang bekräftar några resultat som redovisas i Bäck (2000). Bl.a. bedömer fullmäktigeledamöter att medlemsorganisationernas inflytande över budgetprocessen minskat mellan åren 1980 och 1993.37 Resultaten antyder att den politik som partiet för i fullmäktige inte nödvändigtvis är särskilt väl förankrad bland partiets medlemmar, vars främsta påverkanskanal ju torde vara medlemsorganisationen. Intuitivt torde därför följande gälla: ju större glappet är mellan fullmäktigegruppen och medlemsorganisationen är, desto mer riskerar den demokratiska medlemsförankringen brista. Dock är detta en empirisk fråga som vi behöver mer kunskap om. Emellertid tar Gullan Gidlunds och Tommy Möllers (1999:48, 60f) reflektioner om partimötenas förändrade betydelse oss en bit på vägen. Här konstateras att medlemsorganisationernas möten traditionellt har varit icke-förtroendevalda medlemmars viktigaste forum när det gäller att ta ställning i politiska frågor. Dessa möten har också haft en legitimerande funktion för förankring av ställningstaganden i politiska frågor, men naturligtvis också för förankring av den politik som partiet driver i fullmäktige. Författarna menar att man på goda grunder kan ifrågasätta huruvida mötena fortfarande fyller dessa viktiga funktioner. Faktum är att aktiviteten i de lokala partiorganisationerna sjunkit rejält under de gångna decennierna. Exempelvis påpekar Folke Johansson med flera (2001) att antalet partimötesdeltagare gått ned från en höjdpunkt på 11 procent 1979 till 3 procent 1998 (Gidlund och Möller [1999] uppmärksammar samma trend på lite annat sätt: 1979 var medelvärdet över ett år 42 deltagare, medan det genomsnittliga antalet deltagare var nere på 21 personer 1998). Gidlund och Möller ställer den berättigade frågan om inte drastiskt sjunkande medlemstal38 och

37 Gustafsson (1996:143) målar upp en delvis motsatt bild, och menar att den lokala medlemsorganisationen utövar ett stort inflytande över nominering av kandidater till fullmäktigelistorna, samt påpekar att medlemsorganisationerna ofta är iblandade i fullmäktigegruppernas val av ledamöter till kommunala nämnder och styrelser. Han menar dessutom att det är vanligt förekommande att ledningen för den lokala kommunorganisationen följer fullmäktigegruppens verksamhet kontinuerligt. Huruvida den bild som t.ex. Montin respektive Gidlund och Möller målar upp är riktig, eller om Gustafssons är det, är en empirisk fråga som framtida forskning får avgöra. I kapitel 5 ges ett ambivalent svar på denna fråga: högst sannolikt varierar förmågan och viljan till att involvera medlemsorganisationerna i fullmäktigegruppernas mer operativa arbete från parti till parti och från kommun till kommun. 38 Antalet partimedlemmar har nästan halverats sedan 1991, då de svenska partierna hade 625 000 medlemmar. 2004 var medlemsantalet nere på 329 000 (Petersson 2005b).

49


50

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

minskande antal mötesaktiva indikerar att medlemsmötet inte längre fyller samma uppgift som tidigare. En av deras centrala slutsatser är därför att politiska partiers kanalfunktion hamnat i kris. De går till och med så långt att de menar att partiernas lokalorganisationer knappast längre kan betraktas som vitala demokratiska mötesplatser. Resultaten antyder att makten att formulera lokalpolitiken är samlad hos ett mindre antal aktiva förtroendevalda inom de etablerade politiska partierna. Resultaten antyder att något tycks ligga i Michels oligarkites, och är tillika i linje med de punkter som lyftes fram ur den forskningen om partiernas interna förändringar samt den internationella översikten i kapitel tre. Finns det fler stöd för misstanken att en inflytandeklyfta existerar mellan medlemsorganisation och fullmäktigegrupp? Man behöver inte leta särskilt länge för att finna indicier som stärker misstanken om maktkoncentration i partiorganisationerna. Ett exempel är Daniel Anderssons och Linda Ecks (2005:62f, 78ff) fallstudie av den politiska styrningen i Norrköpings kommun. Här finner författarna att en stor del av den politiska styrningen sker informellt, bortom de formella politiska arenorna. De viktiga förhandlingarna som avgör politikens inriktning sker på kafferasten, i korridoren och på gatan, vilket innebär att de flesta frågor redan är avgjorda långt innan de kommer upp till fullmäktige. Studien visar att det är under informella korridorförhandlingar som opposition och majoritet lägger upp det politiska arbetet. Där stämmer man av vilka politiska beslut som är möjliga och vilka som inte är det. Resultatet, dvs. indikationen om ett stort inslag av informella processer, stärker misstanken om att det finns en koncentration av makt och inflytande till partiernas toppskikt, sannolikt på medlemmarnas bekostnad. Detta är potentiellt riskabelt. Som Thorbjörn Nilsson (2001:18) slår fast, ansvarar denna politikerelit inte bara för genomförande och uppföljning av de beslut som fattats i fullmäktige, utan avgör också vilka frågor som över huvud taget hamnar på kommunens politiska dagordning. 39 Hittills har jag huvudsakligen presenterat indirekta indikatorer som antyder hur det är ställt med partiernas inre liv och maktfördelningen mellan olika medlemskategorier. Men finns det ingen forskning som direkt haft de politiska partiernas interndemokrati under luppen? Visserligen är forskningsområdet eftersatt, men ett par fallstudier om den nationella nivån existerar. Man får

39 Hela denna framställning tangerar forskningen som redovisas i avsnitt 4.3, dvs. diskussionen om hur makten är fördelad mellan kommunens politiska institutioner, fullmäktige, styrelse och nämnder.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

vara försiktig med deras slutsatser, men de ger oss vissa förutsättningar att säga någonting – om än mycket tentativt – om interndemokratifrågan. Exempelvis uppmärksammar Jon Pierre (1986) att den socialdemokratiska partiledningen ständigt har strävat efter handlingsfrihet genom att undvika bindande beslut på kongresserna. Per Albinsson (1986) når en liknande slutsats om beslutsfattandet inom moderaterna, där han understryker att partiledningen har en förhållandevis stark ställning gentemot partistämman. Paula Uddmans (1987) studie av centerstämmor ger vid handen att medlemsinflytandet inom centern försämrades under 1970-talet. Domen som Jan Teorell (1998) ger moderaternas och socialdemokraternas interndemokrati är entydig och hård. Besluten inom partierna fattas av ett fåtal och möjligheterna att påverka dem är försumliga. Interndemokratin bedöms fungera något sämre inom moderaterna jämfört med socialdemokraterna. Läser man den litteratur som trots allt finns på området förefaller förankringsarbetet i svenska politiska partier ha brister – åtminstone om förankringsarbetet ställs mot en utpräglad medlemsdemokratisk norm: partigrupperna ser ut att vara frikopplade från medlemsorganisationerna, och dessutom finns en misstanke om att toppskiktet i fullmäktige (dvs. kommunalråd, nämndgruppledare och nämndordförande) är frikopplade från övriga fullmäktigegruppen. Mikael Gilljam och Tommy Möller (1996:154f ) menar dessutom att det inte råder något tvivel om att medlemsinflytandet har avtagit över tid.40 De hävdar att en maktförskjutning ägt rum, från partimedlemmarna till partiledningen under 1980- och 1990-talet. Det stegrade beslutstempot påstås vara en bidragande orsak. Inventeringen av forskningen om interndemokrati och medlemsinflytande i politiska partier ger vid handen att icke-förtroendevalda medlemmar har svårt att påverka den politik som partierna för fram. Men hur väl stämmer en sådan slutsats? Ja, helt invändningsfri är den nu inte. Den motsägs delvis av att partiernas lokalorganisationer rapporterar om rekryteringssvårigheter, samt att par-

40 Märk dock att detta påstående inte beläggs empiriskt, utan baseras på ett i huvudsak teoretiskt resonemang, eller som Jan Teorell (1998:341) skriver: ”Det saknas … systematiska undersökningar av hur den interna demokratin fungerade förr jämfört med idag … Det visar sig i huvudsak vara fråga om ett antal mer eller mindre plausibla förklaringshypoteser, där långsiktiga trender i utvecklingen av politikens villkor … sätts i oprövat samband med en påstådd utveckling av partiernas beslutsformer.” Även Bäck och Möller (2003) samt Dahl (2006) påpekar att mycket av den aktuella debatten om partiernas bristande interndemokrati har en väl nostalgisk syn på hur saker och ting såg ut förr. Det är naturligtvis rätt att de politiska partierna under en period hade många fler medlemmar än idag. Emellertid säger antalet medlemmar och antalet mötesdeltagare ingalunda någonting om hur det var ställt med interndemokratin, mötesklimatet och den dåtida interna kommunikationen i partierna.

51


52

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tierna själva menar att detta beror på medborgarnas ointresse och bristande engagemang (Gidlund och Möller 1999:34), något som kopplas samman med att antalet partimedlemmar nästan halverades mellan åren 1991 och 2004 (Petersson 2005b).41 Den minnesgode kanske kommer ihåg att de danska partiernas företrädare hade samma problemdefinition (Buch Jensen 2000). Enligt en sådan argumentation skulle partierna vilja ha in fler medlemmar och arbeta för att öppna för medlemsinflytande. Skulle partiernas egna uppfattningar vara korrekta antyder detta att medborgare och partimedlemmar i grunden inte är särskilt intresserade av att påverka. Frågan är hur sann partiernas egen problembeskrivning är. Delar av forskningen uppmärksammar nämligen att partierna själva bidragit till att skapa de bekymmer som vissa sammanfattar under rubriken ”partikris”. Maritta Soininen och Nils Etzler (2006:70) anlägger detta perspektiv när de ställer frågan ”om i vilken mån partiernas sätt att organisera sitt arbete kan vara en förklaring till de ökade problemen i partierna”.42 Peder Nielsen (2001:69, 74) redovisar data som kan användas som stöd för ett sådant argument. Här antyds möjligheten att det inte alls behöver vara medborgarnas fel, utan snarare partiernas, att färre blir medlemmar och färre är villiga att vara aktiva. Medborgarna verkar faktiskt vara mer intresserade av att engagera sig än vad man traditionellt tror. I studien anknyter Nielsen till de fem steg Bäck (2000) menar att man måste passera innan man kan bli förtroendevald: (i) Att vara valbar (dvs. över 18 år gammal); (ii) att vilja ta på sig ett förtroendeuppdrag; (iii) att vara medlem i ett politiskt parti; (iv) att bli tillfrågad av partiet om man kan tänka sig att ta ett förtroendeuppdrag; (v) att bli invald av väljarna. Nielsen menar att fastän en person skulle 41 Förhållandevis färska siffror (Dagens Samhälle 2008-02-20) antyder att partierna fortsatt att tappa medlemmar i relativt snabb takt sedan Peterssons (2005b) undersökning. Under 2007 ska socialdemokraterna ha förlorat 19 000, moderaterna lite över 5 000, folkpartiet cirka 2 000 och kristdemokraterna drygt 1 000 medlemmar. Siffror för centern, vänstern och miljöpartiet fanns inte tillgängliga då den refererade artikeln skrevs. 42 Anders Håkansson (1995) var tidigt ute med att lansera detta perspektiv i den svenska kontexten, och Jan Sundberg (1996: kapitel 7) underströk också att man kan nå mycket felaktiga slutsatser om man bara lägger ned krut på att analysera hur omgivningen påverkar partierna och deras interna liv utan att ta hänsyn till att partierna medvetet kan manipulera och påverka sin egen omgivning. Jag återkommer till det senare i översikten över den internationella litteraturen på området – men i anslutning till denna diskussion ska nämnas att detta faktiskt är ett empiriskt forskningsresultat som Ringkjøb (2004:7) redogör för i sin avhandling Partia i lokalpolitikken: ”My study indicates that the political parties may be the main obstacle to exploiting the potential for recruitment and participation within the citizenry” (min kursivering). De data han tar till intäkt för detta är att 12 procent av väljarna kan tänka sig att ställa upp till val – men bara hälften av dem kan tänka sig att vara medlem i ett politiskt parti. Resultatet, att partier fungerar som ett slags proppar för medborgarnas engagemang i norsk lokalpolitik, återfinns också i Saglie (2002).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

uppfylla de tre första stegen, är det svårt för även den mest uppdragsvilliga att bli tillfrågad om man vill ta på sig ett förtroendeuppdrag. Fler än hälften av de uppdragsvilliga partimedlemmarna (56 procent) uppger att de aldrig någonsin har blivit tillfrågade om de vill åta sig ett uppdrag som ledamot, ersättare i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd. Detta väcker en misstanke om att det inte bara är frågetecken för i vilken utsträckning medlemmarna kan påverka den politiska inriktningen. Toppskikten i lokalpolitiken verkar också vara svårforcerade för personer som vill göra politisk karriär, men inte är uppkopplade på rätt sociala nätverk. Detta är förstås inga nyheter. Forskning har visat att förutsättningen för politisk aktivitet är avhängig huruvida man är inne i rätt sociala nätverk (t.ex. Teorell 2000), vilket också stöds av David Karlssons (2001) studie om förtroendevaldas väg in i fullmäktige. De flesta som har rekryterats till politiken har blivit förtroendevalda på initiativ av någon annan partimedlem som redan sedan tidigare är uppkopplad mot rätt nätverk. På liknande sätt talar Bäck med flera (2005a: 368f) om partierna som ett ökande ”rekryteringshinder”. Mycket riktigt, enligt undersökningen Sveriges kommuner och landsting (2005) upplever en del politiker att de aktivt utestängs från inflytande. Det som kännetecknar personer som känner sig missgynnade och ovälkomna i partierna är att de inte har samma sociala bakgrund som de som kommit att bli normen i politiken. De har inte samma bakgrund som den genomsnittliga förtroendevalda (som är en medelålders man, anställd i offentlig sektor, född i Sverige och med lång politisk erfarenhet), och sådant kan mer eller mindre medvetet innebära att nykomlingarna utestängs från viktiga sociala nätverk – och därmed också från politiskt inflytande. Här finns en intressant koppling att göra till ett av resultaten i studien Jag hör av mig… (2005): 19 procent kan tänka sig att ta på sig ett politiskt uppdrag … Om vi studerar [denna population] är det iögonenfallande att många yngre, ensamstående med barn samt personer födda utanför Europa kan tänka sig att ta ett sådant … Uppenbarligen finns här ett stort politiskt engagemang som de politiska partierna hittills inte fångat upp. Resonemanget om partiernas sociala slutenhet uppmärksammas av Gidlund och Möller (1999) som menar att detta problem förvärrats i takt med de fallande medlemstalen. Frågan behandlas ingående av Maritta Soininen och Nils Etzler (2006) i en utredning med just undertiteln Exkluderingens mekanismer: etnicitet och representation. Författarna oroar sig för att professionaliseringen av partior-

53


54

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ganisationerna gör att partierna allt mindre blir en plattform för medlemmar eftersom medlemsaktiviteten får minskad betydelse. Enligt författarna får detta konsekvenser för grupper som redan är underrepresenterade i partierna (t.ex. utifrån kön, ålder och etnicitet).43 De hävdar att om medborgarna är någorlunda medvetna om hur professionellt styrda partierna är även lokalt, torde steget till partimedlemskap bli stort för en person som inte har samma sociala bakgrund som genomsnittsmedlemmen har (Soininen och Etzler 2006: 59; jfr Petersson med flera 2000). Här finns klara kopplingar till den redovisade norska forskningen (Ringkjøb 2004; Saglie 2002) som beskriver partier som proppar för medborgerligt engagemang i lokalpolitiken. Sammanfattningsvis är det framför allt fyra punkter som gör det rimligt att misstänka att det finns potentiella problem med den lokala politikens förankring i de lokala partiorganisationerna: • Medborgarna anser att politiker och partier är svåra att påverka. Inte nog med det, de upplever också att partierna inte är särskilt bra på att lyssna på deras synpunkter och behov. • Fullmäktigeledamöter tycker att det är viktigt att följa partigruppens linje snarare än den egna övertygelsen eller väljarnas uppfattningar. • Den icke-förtroendevalde partimedlemmen, som deltar på medlemsmöten, tycks inte ha goda möjligheter att påverka inriktningen på partiets politik då ett glapp tycks finnas mellan medlemsorganisationen och fullmäktigegruppen. Det är i fullmäktigegruppen som partiets politik utformas och drivs. • Partierna har professionaliserats. Genom detta verkar ytterligare ett steg i koncentrationen av makt och inflytande ha ägt rum, från partigruppens fritidspolitiker till kommunalråd, nämndordförande och nämndgruppledare (se vidare under 4.3).

4.2 Den interna partiarenan vertikalt Medborgarna misstror partierna och upplever dem som igenslammade kanaler. Vidare finns indikationer på maktkoncentration inom lokalorganisationerna. Mot bakgrund av det existerande kunskapsläget verkar partiernas lokala topp43 I detta sammanhang bör Magdalena Inkinens och Hanna Bäcks (2005) forskningsöversikt nämnas. Där redovisas den existerande forskningen om diskriminering avseende kön, etnisk tillhörighet, ålder, funktionshinder samt sexuell läggning. Trots att det forskats en hel del om diskriminering i svensk politik, menar författarna att det fortfarande saknas mycket kunskap om strukturella hinder och bemötanden i politiken.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

skikt ha gott manöverutrymme att driva en politik utan att vara bakbundna av vare sig medborgarnas eller medlemmarnas krav. Låt oss skifta fokus och titta på den vertikala – uppifrån och ned – koordineringen i de svenska partierna. En intressant fråga är nämligen i vilken utsträckning de lokala partigrupperna har spelrum att formulera en genuin lokal partipolitik eller om de begränsas av nivåer inom partihierarkin. Finns det forskning som har studerat hur pass styrda lokalorganisationerna är av nivåer högre upp i partiet, och vad säger denna forskning? Hur stort manöverutrymme har egentligen svenska kommunpolitiker som representerar rikstäckande, etablerade partier gentemot distrikten och partiet centralt? Det har inte forskats mycket om styrningen av de lokala partiorganisationerna. I den befintliga litteraturen finns endast fragment som mest i förbifarten berör – men inte systematiskt undersöker – frågor av detta slag. Stig Montin (2004:72) hör hit. Han konstaterar att det då och då händer att de nationella partiorganisationerna och lokala dito hamnar på kollisionskurs med varandra. Den främsta indikationen på detta är konflikter som uppstår i anslutning till olika varianter av statlig styrning av kommunerna (se vidare 4.5). Han hävdar att sådana spänningar också kan förekomma på regional nivå. I ett annat sammanhang skriver Montin (2006a:15) att relationen mellan ”nationell ideologi” och ”lokal legitimitet” ska tolkas som ”spänningen mellan den nationella partipolitiska styrningen av lokalorganisationerna” och ”de enskilda folkvaldas förankring och handlingsutrymme i lokalsamhället”. Montin verkar alltså se ett tydligt spänningsförhållande mellan den lokala nivån och överliggande nivåer. Även Gidlund och Möller (1999:91ff) snuddar vid frågan och antyder liknande svar. De finner dock att det verkar finnas en skillnad i centralstyrning av de lokala organisationerna mellan valår och övriga år. Under valår förefaller den nationella partiledningen vilja ha kontroll över vilka frågor som ska tas upp på dagordningen lokalt, medan man släpper på kontrollen under övriga år. Till denna bild av centralstyrning ska läggas att forskning som gjorts om uppkomsten av nya partier i svenska kommuner funnit att flera av dem delvis tillkommit på grund av en upplevd centralstyrning av de rikstäckande partierna. De lokala partierna menar sig ha en mycket friare ställning än de etablerade konkurrenterna i lokalpolitiken. Som Fridolfsson och Gidlund konstaterar, tar denna frihet sig uttryck i form av uttalanden som ”vi tar inga direktiv”, ”vi

55


56

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

är inte centralstyrda”, ”vi är inte styrda från Stockholm” (alternativt ”08” eller ”rikspolitiken”), alternativt ”vi är inte ideologiskt bundna”.44 Bedömningen är ändå att det finns för lite kunskap om den centrala styrningen av de lokala partiorganisationerna för att man ska kunna säga något generellt. Inga systematiska undersökningar har gjorts, och den bevisföring som finns är av anekdotisk karaktär. Ska någonting sägas, har fler forskare presenterat uppfattningen att de lokala partiorganisationerna är styrda från centralt håll än att de har fritt manöverutrymme att skräddarsy en egen lokal agenda. Slutsatsen postuleras dock snarare än är grundad i systematiska undersökningar. Huruvida det ska tas till intäkt för att så också är fallet är därför tveksamt. Det är en fråga som får lämnas öppen till framtida forskning.

4.3 Fullmäktiges relation till styrelse och nämnder: var fattas besluten? På många kommuners webbplatser kan man läsa formuleringar av denna typ: Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ – kommunens riksdag. Fullmäktige lägger fast mål och riktlinjer för verksamheten, där beslutas om kommunalskatten, budget och andra större övergripande frågor. Budskapet är att de övergripande, centrala politiska besluten fattas i det av folket valda kommunfullmäktige. Det står naturligtvis så för att fullmäktige är det enda kommunala organ som medborgarna själva väljer (Gustafsson 1996:163), samt att den representativa demokratins princip finns uttryckt i regeringsformen, dvs. att beslutanderätten i kommuner utövas av valda församlingar (RF 1 kap. 7 §). Sannolikt skyltar kommunerna också med dessa formuleringar efter-

44 Märk dock att det finns resultat som delvis motsäger tesen om centralstyrning av lokalorganisationerna. I Bäck och Johansson (2006:19) redogörs för enkätdata där fullmäktigeledamöter har fått svara på frågan vilka omständigheter det är som har påverkat dem i valet av koalitionspartner i fullmäktige. Bland resultaten kan nämnas att svaret ”de förväntade reaktionerna från den nationella partiledningen” fick ett genomsnitt på 2,0 på en tiogradig skala (”överväganden om framtida valresultat” fick 5,6 och ”möjligheten att få igenom viktiga policyförslag” fick 8,1). Vidare kan nämnas att endast 1,2 procent av respondenterna hävdade att den nationella partiledningen hade en mycket stor betydelse för den lokala partiorganisationens beslut att ingå i koalition med ett annat parti (att jämföras med att 57 procent svarade den lokala partledningen). Men bilden är lite splittrad, då indikationer finns på att nationella partiledningar har synpunkter på den lokala policy som de lokala partiorganisationerna driver, eller som Bäck och Johansson skriver: ”there seems to be an indication that local discretion is wider in cases of coalition formation than in policy issues”.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

som ett sådant tillstånd är centralt för beslutens demokratiska legitimitet. Men hur ligger det egentligen till? Nedan inventeras forskning som sökt klargöra om det verkligen är så det fungerar. Detta görs genom ett försök till att besvara två intimt relaterade frågor som svenska forskare tittat lite närmare på: • I vilken formell politisk institution i kommunerna (om man jämför fullmäktige å ena sidan och styrelse och nämnder å den andra) verkar de viktiga politiska besluten fattas? • Relaterat till denna fråga, hur stark är fritidspolitikernas position gentemot hel- och deltidsarvoderades? Till att börja med kan vi slå tillbaka villfarelsen att debatten om fullmäktiges betydelse och dess relation till andra kommunpolitiska organ är ny. Stig Montin (2006a:8f) visar att den påstådda försvagningen av kommun- och landstingsfullmäktige i förhållande till de förvaltande och verkställande organen debatterats åtminstone under en 40-årsperiod.45 Redan på 1960-talet skrev nämligen Hans Wergenius (1966, refererad i Montin 2006a) att fullmäktige sjunkit till en ”registreringsinstans”, medan verkliga avgöranden träffas i kommunernas styrelser. Andemeningen av detta resonemang återfinns drygt 20 år senare i Lokaldemokratikommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90:171) då det konstaterades att fullmäktigedebatter bara var ”spel för gallerierna” och att fullmäktige mest påminde om ett ”transportkompani”. Kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169) förmedlade samma bild, och Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) uppmanade bl.a. fullmäktige att ”ta makten över dagordningen” och ”mer aktivt medverka i beredningsprocessen”. Dessa slutsatser är knappast några papperskonstruktioner, utan är välgrundade i lokalpolitikernas egna erfarenheter. En förhållandevis färsk studie, Sveriges kommuner och landsting (2005), visar att många av de förtroendevalda upplever kommunfullmäktige som maktlöst samt att de själva egentligen inte har något större inflytande. De förtroendeval-

45 Mot denna bakgrund kan man kanske med fog fråga sig om kommunfullmäktige någonsin haft någon nämnvärd betydelse. Om vi nu tror att det någon gång haft åtminstone någon betydelse, finns skäl att tro att fullmäktiges betydelse minskat ytterligare som konsekvens av 1991 års kommunallag. Lagändringarna gjorde det vanligare med delegering och vidaredelegering i kommunal verksamhet. Följden av detta har blivit att många beslut som tidigare togs i fullmäktige allt oftare har kommit att delegeras till nämnder och förvaltningar (Montin 2006:8). Här ska också anmärkas att trots kommunstyrelsens begränsade formella möjligheter att påverka nämndernas beslut, så har dess roll som samordnande politiskt organ successivt blivit allt starkare i kommunerna. Montin (2004:65f) påpekar att detta är en viktig förklaring till att så många talar om fullmäktige som ett ”transportkompani” och att det hävdas ha skett en maktkoncentration i kommunerna.

57


58

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

da menar t.o.m. att fullmäktige, det organ som är direktvalt och som alltså är den demokratiska legitimitetens yttersta garant, har svårare att leva upp till sina uppgifter jämfört med de indirekt valda nämnderna. Debatten om fullmäktiges påstått minskade betydelse tangerar i många avseenden debatten om förhållandet mellan fritidspolitiker och hel- och deltidsarvoderade. Flera undersökningar visar nämligen att många förtroendevalda upplever ett stort avstånd mellan fritidspolitiker och hel- och deltidspolitiker (t.ex. SOU 1996:169; SOU 2001:48). I grunden handlar denna debatt om en inflytandeklyfta mellan fritidspolitiker och hel- och deltidspolitiker – ungefär hälften av alla förtroendevalda menar att kommunalråden har för stort inflytande på kommunpolitiken (SOU 2001:38:140). Detta upplevs som ett potentiellt demokratibekymmer. Exempelvis uppmärksammade Demokratiutredningens (SOU 2000:1:150) slutbetänkande detta när det slog fast att ”[v]i måste bryta koncentrationen av makt till ett fåtal förtroendevalda”. Vad tros den förmodade inflytandeklyftan mellan de två politikerkategorierna bero på? Nu finns det inga skäl att tro att det beror på individfaktorer (att hel- och deltidsarvoderade skulle vara mer ”maktfullkomliga” än andra människor). Nej, klyftan beror mest sannolikt på institutionella förutsättningar. En viktig orsak torde framför allt vara skillnaden i förhållanden under vilka fritidspolitikern arbetar jämfört med hel- och deltidsarvoderades. Fritidspolitikerna arbetar ideellt. De flesta av dem förlorar faktiskt inkomst på sitt engagemang (Bäck 2000:26), medan t.ex. kommunstyrelseordförande (KsO) arbetar på heltid och är förhållandevis högt arvoderade.46 Klyftan mellan grupperna har också ökat som följd av att det kommunpolitiska uppdraget blivit mer krävande. Allt större krav ställs på de förtroendevalda och de behöver mer tid på sig för att kunna hantera uppdraget. Bäck (2000:38ff) visar att tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag ökat med minst 40 procent mellan 1980 och 1993. I en färsk undersökning rapporterade en tredjedel av de förtroendevalda, helt i linje med detta, om svårigheter att kombinera sitt politiska engagemang med arbete eller studier (Sveriges kommuner och landsting 2005). Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att ett av de vanligaste skälen till att kommunpolitiker hoppar av sina uppdrag i förtid är att de funnit det omöjligt att kombinera för-

46 Under 2004 var medellönen för en svensk kommunstyrelseordförande 38 000 kronor, medianlönen 36 500 (Karlsson 2003: 3). Apropå denna utveckling – att det är relativt sett mer lönsamt att vara hel- och deltidsengagerad politiker jämfört med att ”bara” vara fritidspolitiker – menar Anders Isaksson (2002:19) att det skett en förskjutning från att man betraktat politik som ”uppdrag” till att betrakta politiken som ett ”yrke”. Enligt Isaksson har stat och kommun såväl direkt som indirekt blivit en försörjningsbas för enskilda individer.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

troendeuppdraget med sitt normala förvärvsarbete (Nielsen 2001).47 I sammanhanget ska nämnas att det förr var vanligare att förtroendevalda satt kvar under mer än en mandatperiod. Omsättningen av förtroendevalda i kommunerna har emellertid ökat, från 37,7 procent 1989 till 48,7 efter valet 1998 (Nielsen 2001:79). En del av avhoppen är inte bara relaterade till de materiella förutsättningarna att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. Uppemot en fjärdedel av alla avhopp beror på att uppdragen upplevs som meningslösa. Avhopparna känner inte att de har lyckats påverka besluten i den utsträckning som de har önskat.48 Just på grund av detta – t.ex. att formella beslut som fattas i fullmäktige redan är beslutade under beredningsstadiet, att man sällan går utanför fastslagen dagordning samt att fullmäktigeledamöter upplever fullmäktige som ett transportkompani – har olika reformer gjorts för att stärka kommunfullmäktige (t.ex. Wide och Gustafsson 2001:64). Bland reformerna märks t.ex. utlokalisering av sammanträden till kommundelar, offentliga frågestunder, särskilda beredningsgrupper och utskott samt ändrad nämndorganisation och öppna nämndssammanträden. Förnyelsen har inte haft några större effekter. Montin (2006a:9) formulerar det hela krasst: Fullmäktiges roll framstår som lika svag i början av 2000-talet som under tidigare perioder. Fullmäktigeledamöter anser i allmänhet att den politiska makten i kommunerna och landstingen är koncentrerad till ett fåtal, att fullmäktige är ett forum för beslut som redan är avgjorda och att fullmäktiges inflytande bör bli större.49 47 Ytterligare ett förslag till förklaring finner vi i Leif Jonssons (2003) bok Kommunstyrelseordförande – Kommunledare med politisk förankring. Här påpekas att t.ex. KsO allt oftare agerar på överkommunala arenor, såsom den regionala. Detta, menar man, bidrar till att klyftan mellan heltidspolitiker och fritidspolitiker ökar. Skälet är att heltidspolitikern allt mer dras in i överkommunala sammanhang tillsammans med andra heltidspolitiker, varmed dessa utvecklar en alldeles speciell samhörighet som skapar distans till fritidspolitikerna. 48 Sammansättningen av fritidspolitiker å ena sidan samt hel- och deltidspolitiker å den andra har förändrats under den gångna tjugoårsperioden: antalet fritidspolitiker har minskat medan gruppen hel- och heltidsarvoderade politiker relativt sett ökat (t.ex. Montin 2002:83; jfr Hagevi 1999). Märk att den huvudsakliga ökningen finns i gruppen deltidsarvoderade (Öhrvall 2004). Här är det värt att påpeka att professionaliseringen av kommunpolitiken, definierat som ökat antal hel- och deltidsarvoderade, definitivt inte bara ska ses som demokratiskt problematiskt. Tvärtom menar många att införandet av starkare politiker i kommunerna kom att bli en ren nödvändighet efter kommunsammanläggningarna då tjänstemännens inflytande stärktes betydligt. Hel- och deltidsarvoderade politiker gör att makt samlas hos ett fåtal politiker inom partierna som får ett rejält kunskapsövertag gentemot fritidspolitiker och medlemsorganisation – men samtidigt ökar förutsättningarna för att en politisk styrning i kommunerna ska kunna etableras över huvud taget. 49 I sammanhanget är det värt att notera att svenska KsOs har en mycket stark informell makt. De har

59


60

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Liknande slutsatser nås i Sveriges kommuner och landstings slutrapport till projektet Brytpunkt, där det står att ”styrelsen är det organ som i huvudsak kontrollerar dagordningen, som fattar beslut och som verkställer politiken” (Förslag till slutrapport… 2007:8). Petter Wrennes (1997: kap. 4) undersökning av KsOs ger flera illustrativa exempel på hur kommunstyrelsens ledamöter utövar sin makt i kommunpolitiken utanför kommunpolitikens formella arenor. Wrennes respondenter är eniga om att den egentliga makten är samlad hos det fåtal som befinner sig i kommunstyrelsens utskott. En av Wrennes viktiga slutsatser är just att KsO i stor utsträckning kan kontrollera vad som kommer upp och inte kommer upp på den politiska dagordningen. Sammantaget bekräftar den befintliga forskningen misstanken att viktiga politiska beslut fattas i styrelse och nämnder snarare än hos folkvalda kommunfullmäktige. Andersson och Ecks (2005) fallstudie antyder ju t.o.m. att besluten inte ens fattas där i praktiken – utan avgörs i förväg vid informella s.k. korridorförhandlingar. Hit hör naturligtvis också det faktum att forskningen uppmärksammat att en maktkoncentration existerar i kommunerna. Fritidspolitikerna har litet inflytande och makten samlas hos hel- och deltidspolitiker. Detta är nu inte särskilt konstigt. Hel- och deltidspolitikerna har, genom att de faktiskt är arvoderade och kan lägga ned tid på politiken, betydligt bättre möjligheter att påverka beslutsfattandet genom sina överlägsna resurser i form av kunskap, information och kontakter (jfr Stolpe 1992). Detta kommer nog egentligen inte som någon överraskning för dem som jobbat med de här frågorna. Kärnfrågan är emellertid hur dessa förhållanden ska värderas demokratiskt. Om det finns en rotation bland individerna som ingår i nätverken, och om dessa nätverk är hyggligt socialt representativa, behöver maktkoncentrationen inte spela någon större roll. Men om det kan visas att partiernas och kommunernas elitnätverk är socialt homogena och svåra för nya personer att forcera, måste resultaten betraktas som oroväckande. Så när Thorbjörn Nilsson (2001:18) refererar studier på området (t.ex. Eldersveld med flera 1995:233ff) får vi anledning till oro. Svenska lokala eliter verkar vara mer exklusiva än de som finns i t.ex. USA och Nederländerna. De svenska lokala maktnätverken är inte särskilt socialt representativa (vad avser kön, ålder samt etnisk och social bakgrund) och dessutom – som berördes i avsnitt 4.1 – förhållandevis svåra att komma in i som nykomling. Vidare sitter de svenska elitnätverken

inget direkt eller formellt mandat från medborgarna (de är ju indirekt valda) som europeiska direktvalda borgmästare har, men anmärkningsvärt nog uppskattar KsO sin egen makt över kommunen vara ungefär så stor som de direktvalda borgmästarna med exekutiv makt uppskattar sin (Bäck 2005).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

längre på sina poster än lokala eliter i jämförbara länder (Petersson med flera 1996:127; jfr också diskussionerna i Gidlund och Möller 1999 samt Soininen och Etzler 2006). Givet att dessa forskningsresultat fortfarande har bäring, bör koncentrationen av makt till styrelse och nämnder, samt till hel- och deltidsarvoderade, anses vara bekymmersam.

4.4 Politiker kontra tjänstemän Fram till nu har forskning uppmärksammats som gett oss vägledning om hur makten inom svensk lokalpolitik är fördelad. Inom partiernas lokalorganisationer tycks makten vara samlad hos fullmäktigegrupperna snarare än hos medlemsorganisationerna (dvs. hos förtroendevalda snarare än medlemmar), och hos en grupp av kommunalråd samt nämndordförande och nämndgruppledare snarare än fritidspolitiker. Mellan kommunens institutioner, i sin tur, tycks makten vara samlad hos styrelse och nämnder, och koncentrerad till hel- och deltidsarvoderade snarare än fritidspolitiker. Huruvida denna ”lokala politikerlit” (kommunalråd samt nämndgruppledare) är fria att agera gentemot överliggande nivåer i partierna vet vi i dagsläget för lite. Men givet att vi accepterar tillförlitligheten i dessa resultat, hur stort manöverutrymme har egentligen den lokala politikereliten i förhållande till förvaltningens tjänstemän? Det är nog inget tvivel om att politikernas beroende av kommunala tjänstemän är stort. Vid 1990-talets början konstaterade Agneta P. Blom (1994) att det finns en obalanserad relation mellan förvaltningschefer och politiker på kommunal nivå och menade att den senare kategorin befinner sig i ett underläge. Även senare forskning bekräftar att tjänstemännen har skaffat sig en allt starkare ställning. I Sveriges kommuner och landsting (2005:11) konstateras exempelvis: Tjänstemän med hög utbildning och lång erfarenhet har ett kunskapsövertag inte minst i förhållande till fritidspolitiker. Till detta kommer att ledande tjänstemän inom olika sektorer kan hänvisa till speciallagstiftning och olika former av myndighetsföreskrifter för att få en inflytelserik position. Åtminstone sedan 1990-talet första hälft har forskare och samhällsdebattörer aktivt uppmärksammat att det successivt har skett en maktförskjutning – från politiker till tjänstemän. Det politiska inslaget i besluten om kommunens service sägs ha försvagats med konsekvensen att det politiska inslaget i den kommunala organisationen också försvagats. Politiker hävdas ha begränsat inflytande över kom-

61


62

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

munens verksamhet och de avgörande besluten om kommunens service fattas istället allt oftare på tjänstemannanivå (t.ex. Pierre 1995:99). Detta kan ses som fortsättningen på en långsiktig trend: Allt sedan kommunsammanläggningarna 1962–1974, då den kommunala förvaltningen professionaliserades och antalet tjänstemän växte50, har tjänstemännens politiska betydelse stärkts, varför också relationen mellan politiker och tjänstemän kommit att bli föremål för debatt. Empiriskt får tesen om förvaltningens stora politiska betydelse förhållandevis starkt stöd. När Bäck (2000:40f) jämför åren 1980 och 1993, visar det sig att fullmäktiges ledamöter bedömer det som att den centrala förvaltningen fått en kraftigt ökad betydelse i budgetprocessen. Montin (2004:88) spetsar till det genom att skriva: ”[A]tt vara fritidspolitiker är att sitta i sammanträden och ta ställning till förslag som utarbetats av tjänstemän”. I en relativt färsk studie säger dessutom över hälften (faktiskt hela 58 procent!) av fullmäktigeledamöterna att deras roll i beslutsfattandet är begränsad till att granska tjänstemännens förslag – och nästan hälften uppfattar att tjänstemännen ofta agerar på förtroendevaldas ansvarsområden (Sveriges kommuner och landsting 2005; jfr SOU 2001:48). Sammantaget finns belägg för misstanken om starkt tjänstemannainflytande, dvs. att tjänstemännen. ”äter sig in” på det inflytande som politiker skulle kunna ha över lokalpolitiken. Förhållandet mellan politiker och tjänstemän har dock nyanserats av vissa forskare. Som t.ex. Thorbjörn Nilsson (2001:19f) uppmärksammar, finns två bilder av politikens relation till kommunförvaltningen. Å ena sidan finns de som menar att politikerna är underlägsna den specialiserade, välinformerade och professionaliserade förvaltningen (bl.a. Blom 1994; Montin 1995:28; Pierre 1995:104). Å andra sidan finns så den mer nyanserade bilden som menar att, visst, politiker i gemen är svaga gentemot förvaltningen, men att hel- och deltidspolitikerna samverkar med högre tjänstemän. Konsekvensen är att de ledande lokala partiföreträdarna och chefstjänstemännen frikopplar sig från fritidspolitikerna (Bergström med flera 2003; Norell 1989:270; jfr också Solli och Källström 1992). Denna bild stöds av Hagevis (1999: 76): tjänstemännen – tillsammans med hel- och deltidspolitiker – har successivt tagit över uppgifter från fritidspolitikerna. Givet att den senare bilden är den mer korrekta, växer också

50 Antalet kommunala tjänstemän ökade från att ha varit cirka 60 000 på 1960-talet till att bli uppemot det dubbla 1980. Som följd av kommunsammanslagningarna minskade det totala antalet förtroendeuppdrag i kommunerna från omkring 186 000 till 83 000. Som Wrenne (1997) mycket riktigt påpekar innebar detta naturligt nog att kvoten politiker per tjänsteman minskade kraftigt. Intuitivt torde utvecklingen ha bidragit till att stärka tjänstemännens relativa position gentemot politikerna.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

stödet för den övergripande bild som tonat fram i avsnitten 4.1–4.3: allmänt sett finns en maktkoncentration i lokalpolitiken – såväl inom partierna som inom kommunen – och denna makt är koncentrerad till nätverkskonstellationer bestående av ledande politiker i styrelse och nämnder samt kommun- och förvaltningschefer.

4.5 Kommunpolitikens autonomi gentemot statens styrning Låt oss så slutligen rikta blicken mot det som Pierre (1992) har kallat kommunpolitikens vertikala autonomi: Hur stort manöverutrymme finns det att bedriva självständig politik i svenska kommuner, om vi beaktar olika former av statlig styrning samt debatten om hur kringskuren den kommunala självstyrelsen i praktiken är? Vid första anblick kan frågan tyckas perifer för en studie som behandlar politiska partiers roll i lokalpolitiken. Men i själva verket handlar det om en grundläggande fråga som rör vid demokratins kärna. Historiskt sett har det nämligen funnits en tendens till att från statligt håll främst se kommunerna som välfärdsleverantörer med uppgift att tillhandahålla medborgarna service. Dock är den grundläggande konstitutionella poängen med kommuner att de ska vara fora för medborgarna att hantera gemensamma uppgifter och problem under demokratiska former, samt utgöra goda förutsättningar för s.k. ”vertikal maktdelning” (t.ex. Petersson 2000/2001; Bull 1999; Dahlkvist och Strandberg 1999). Idén med den decentraliserade samhällsorganisationen i Sverige är ju som bekant att stärka medborgarnas möjligheter att påverka sin vardag. Så om man ska få oss att acceptera att det finns en stor demokratisk poäng med att ha lokala folkvalda organ på kommunal nivå bör det också finnas en meningsfull kärna av kommunal självstyrelse för medborgarna (och i förlängningen politikerna) att råda över. 51

51 I det här sammanhanget finns anledning att återkoppla till Ringkjøbs (2004:15f) diskussion om förhållandet mellan den kommunala självstyrelsen och studiet av lokala partiorganisationer. Han argumenterar för att kommuner kan studeras som självständiga politiska system, och att partiernas lokalorganisationer i många avseenden kan agera självständigt gentemot partiet centralt. För att detta ska vara möjligt krävs dock att kommuner tillåts vara olika varandra. Om den statliga styrningen genom lagar, förordningar och fördelning eller omfördelning av resurser begränsar det lokala handlingsutrymmet till den milda grad att det inte spelar någon roll vilket parti det är som har majoritet i fullmäktige, blir det mindre relevant att diskutera de lokala partiapparaterna som meningsfulla demokratiska fora. Som Ringkjøb (2004:16) själv formulerar det: ”Utan … sjölvstyret, ville ikkje partia kunne spele ei sjölvstendig rolle i lokalpolitikken. Lokalpolitikken ville vore sentralstyrt og partia lokalt ville ikkje ha hatt ein lokalpolitisk sfäre å arbeide i.”

63


64

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Här ska påminnas om att staten alltid har haft stora möjligheter att inskränka kommunpolitikernas handlingsutrymme genom utfärdandet av lagar och direktiv. Åtminstone sedan 1990-talets början har debatten om den statliga styrningen av kommunerna (och indirekt också de konstitutionella gränserna för den kommunala självstyrelsen) tagit rejäl fart. Bl.a. fanns under 1990-talet en utbredd uppfattning bland ledande kommunala företrädare att kommunerna bara får till uppgift att verkställa beslut som fattats av domstolar, statliga verk, regering och riksdag (jfr Wrenne 1997). Denna diskussion aktualiserades främst av konfliktfyllda relationer mellan stat och kommun när kommunerna blev allt mer missnöjda med den statliga styrningen. Detta manifesterades t.ex. genom omfattande missnöje med förslaget om skattestopp, irritation över den mellankommunala skatteutjämningen och protester mot att finansieringsprincipen inte åtföljdes då staten pålade kommunerna nya uppgifter utan att se till att kommunerna hade råd med dem (vilket fick till följd att kommuner regelmässigt bröt mot statliga påbud – för mer om detta, se t.ex. Nergelius 2006; Bäck och Johansson 2006; Davidsson 2004; Strandberg 2003). För att illustrera att denna fråga i högsta grad är dagsaktuell är det värt att påpeka att kommun- och landstingsförbundens dåvarande respektive ordförande och viceordförande samförfattade en debattartikel som publicerades 30 oktober 2006 i Dagens Nyheter. Inlägget var en vädjan till Alliansregeringen att inte ytterligare inskränka den kommunala självstyrelsen. Regeringen uppmanades att ”Värna självstyrelsen!”, ”Undvik detaljreglering!”, ”Respektera finansieringsprincipen!”, samt att låta de lokala politikerna – och inte statliga tjänstemän – fatta viktiga lokalpolitiska beslut (Reepalu med flera 2006). Här bör också nämnas det faktum att en enkätundersökning från 2003 visar att svenska kommunstyrelseordföranden, generellt sett, anser att det över tid skett en stor maktförskjutning från lokal till statlig nivå (Karlsson 2004:13), att medborgarna uppfattar (a) kommunpolitiker som mer maktlösa än tidigare och (b) att det blivit svårare att nå inflytande över lokalpolitiken genom att rösta (Johansson med flera 2001:211). Intrycket stärks av resultaten från en undersökning som återgivits i KommunAktuellt: många kommunpolitiker upplever att det inte finns något utrymme för kommunpolitik och att det därför kommit att bli allt viktigare att profilera kommunen snarare än de enskilda partierna (refererat i Wide och Gustafsson 2001:36). Detta kan tyckas vara ett märkligt sakernas tillstånd. Det förefaller nämligen finnas utmärkta förutsättningar för ett starkt självstyre och goda möjligheter att fritt formulera en egen politik inom det lokala territoriet. I regeringsformens portalparagraf (RF 1 kap. 1 §) kan man läsa att den svenska folkstyrelsen


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ska förverkligas bl.a. just genom den kommunala självstyrelsen. Därtill besitter kommunerna avsevärda ekonomiska resurser – de står ju för omkring två tredjedelar av den offentliga sektorns produktion och betalar själva en stor del av kostnaderna tack vare beskattningsrätten. Bekymret är att denna potential inte realiseras eftersom Sverige i grund och botten är en enhetsstat. Kommunerna är statens egen konstruktion och förlänas sitt självstyre från centralmakten. 52 Härvidlag finns samstämmighet om att svensk kommunal självstyrelse har en svag konstitutionell grund (Nergelius 2006:89f; Petersson 2005a:170; jfr Bäck och Johansson 2006:10f). Självstyrelsen har snarare karaktären av en gummibandsprincip då grundlagen kan tolkas som att den ger riksdagsmajoriteten rätt att såväl utvidga som inskränka kommunernas befogenhetssfär efter eget behov (t.ex. Strandberg 2003; Petersson 2001/2002; Dahlkvist och Strandberg 1999). 53 I sammanhanget bör nämnas att regering och riksdag tagit lätt på självstyrelsens grundlagsskydd i vissa centrala beslut. Detta har lagrådet kritiserat i skarpa ordalag och skrivit att självstyrelsens kärna måste vara att ”de folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen”. En av de mest omdebatterade frågorna är det kommunala utjämningsbidrag som infördes 1966 och som sedan dess justerats i olika omgångar. En viktig justering kom 1995 då de tidigare riktade statsbidragen i stort sett ersattes med ett system där staten drar in medel från kommuner med finansiellt överskott, som då följaktligen får betala till kommuner med svag ekonomi. Somliga – bl.a. Fölster (1998), Wetterberg (2000) och Petersson (2005a) – menar att utjämningssystemet får allvarliga konsekvenser för kommunernas vilja och förmåga till att bedriva en självständig lokal politik. Orsaken är att förtroendevalda idag har svårt att se kopplingen mellan utvecklingen i den egna kommunen och skatteunderlagets förändring, med följden att systemet skadar incitament att bedri52 I en analys av den kommunala självstyrelsens innebörd och historia uttrycker Mats Dahlkvist och Urban Strandberg (1999:290) det kärnfullt: ”Det retoriken kallar ’kommunal självstyrelse’ är huvudsakligen en förvaltningsform inom enhetsstaten… Rättspositivistiskt sett råder ju följande: Kommuner har, säger har, ingen juridisk kompetens. De får, säger får, sin juridiska kompetens av staten… Lagstiftningen är faktiskt sådan. Det är också sant maktpolitiskt sett. De politiska majoriteterna har faktiskt över tid inrättat det så.” 53 Vissa forskare, som t.ex. Niclas Berggren med flera (2001:153f), går t.o.m. så långt som att hävda att den kommunala självstyrelsen är en chimär. De motiverar detta med att kommunerna i stor utsträckning kommit att reduceras till att bli statliga förvaltningsmyndigheter eftersom omkring 80 procent av kommunernas verksamhet består av sådant som staten – genom speciallagsstiftning – bestämt att de ska göra. Man kan förstås diskutera om detta är ett bra mått på huruvida självstyrelsen är stark eller svag. Poängen här är inte att ta ställning till denna fråga, utan visa att det finns de som resonerar på detta sätt.

65


66

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

va en självständig politik präglad av ideologisk övertygelse för såväl kommuner som mottar stöd som de som tvingas ge stöd via sina skatter. Sannolikt är detta en delförklaring till varför man ibland hör politiker på lokal nivå säga att ”det finns inget utrymme för ideologisk politik i kommunerna”, att ”det är mest cykelställsfrågor som avhandlas i kommunpolitiken” och att ”kommunpolitiker, oavsett politisk färg, är mest sysselsatta med att försöka genomföra beställningar som staten kommer med och som inte alltid är finansierade”. 54

Sammanfattning Kapitlet har behandlat fem dimensioner som dels rör den politiska maktfördelningen inne i de lokala partiapparaterna, dels den lokala politikens autonomi gentemot (i) överliggande nivåer inom partierna, (ii) den kommunala förvaltningen och (iii) den statliga styrningen. För den som är insatt i svensk kommunforskning mottas kanske de enskilda slutsatserna för vart och ett av de genomgångna områdena som gammal skåpmat. Emellertid ska inte slutsatserna läsas isolerade från varandra. Jag hävdar att sättet att strukturera resultaten och ställa dem bredvid varandra bidrar till att ge insikter utöver summan av de enskilda delarna, insikter som borde väcka viss oro för lokalpolitikens medborgerliga förankring. För forskningsresultaten struktureras på detta sätt och placeras bredvid varandra enligt den analytiska principen ”all makt utgår från folket – vart tar den sedan vägen?”, tonar en helhetsbild fram som borde stimulera till eftertanke om frågan: Hur mycket kontroll ska man egentligen tro att den enskilda kommuninvånaren har över den lokala politikens inriktning? Här nedanför gör jag ett försök till att visualisera mitt analytiska argument med cirklarna i högermarginalen. Föreställ dig att en helt tom, vit cirkel är det totala teoretiskt möjliga inflytande som en kommuninvånare har i perfekt fungerande (visserligen utopiska och ouppnåeliga) direktdemokratiska system. Den svarta punkten som växer inuti den vita cirkeln i samband med varje resultatredovisningen ska läsas som inskränkningar i (tur och ordning) kommuninvånares, partimedlemmars och toppolitikers inflytande. Ju större den svarta cir-

54 Som följd av kritiken av reformen 1996 av utjämningssystemet genomfördes en ny reform 2005. Det nya systemet omfattar visserligen fortfarande alla kommuner, men utjämningsgraden har minskat en aning genom en reducerad avgift för kommuner med hög skattekraft. I det nuvarande systemet har också det generella statsbidraget tagits bort, varvid inkomstutjämningen huvudsakligen finansieras av staten. Många menar att det nya systemet stärkt kommunernas handlingsutrymme jämfört med förr. Andra anser att förändringarna huvudsakligen är kosmetiska (jfr Almenberg 2007).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

keln blir, desto mer av det potentiella inflytandet försvinner ur medborgarnas händer eftersom makten försvinner längre och längre bort från den sfär dit de delegerar sin makt via valhandlingen (dvs. till partierna och kommunfullmäktige). Figur 3. Var finns den lokala makten och hur stort är det lokalpolitiska manöverutrymmet? 1. Den horisontella maktfördelningen inom den lokala partiorganisationen. Många medborgare upplever att partierna inte är särskilt intresserade av deras synpunkter och behov. I en particentrerad representativ demokrati behöver detta emellertid inte uppfattas som ett problem, givet att partierna har fungerande interna besluts- och förankringsprocesser. De få studier som gjorts på området väcker dock frågetecken för hur välfungerande dessa processer är. Makten att formulera politiken ser ut att vara samlad hos fullmäktigegruppen, ja, t.o.m. i fullmäktigegruppens toppskikt. Den vanliga medlemmens möjligheter att påverka politikens inriktning är begränsade. Detta skulle inte behöva vara särskilt problematiskt om partiernas toppskikt var lättillgängliga för personer som vill göra politisk karriär. Forskningen antyder dock att möjligheten att få tillgång till de lokala elitnätverken är begränsad om man saknar ”rätt” social bakgrund och kontakter. 2. Den lokala partiorganisationens autonomi visavi överliggande nivåer inom partiet. Hur fria är de som trots allt har beslutsmakt i lokalorganisationerna att forma en egen lokal agenda? Med reservation för att jag inte funnit precis all forskning som skrivits på temat, är bedömningen att det fram till nu inte forskats tillräckligt mycket om den centrala och regionala nivåns styrning av de lokala partiorganisationerna för att slutsatser ska kunna dras. De forskare som trots allt sagt någonting i frågan, antyder att en viss centralstyrning kan förekomma och att detta är mer påtagligt under valår än i mellanvalsperioder. 3. Fullmäktiges relation till styrelse och nämnder. Den befintliga forskningen har sedan flera decennier tillbaka nått slutsatsen att det knappast är i fullmäktige som viktiga politiska beslut fattas. Dessa fattas snarare i styrelse och nämnder, eller – ur demokratiskt hänseende mer bekymmersamt – under informella korridorförhandlingar mellan individer ur slutna, svårforcerade politiska nätverk. I vilken utsträckning informella förhandlingar, vid sidan om ordinarie möten, avgör politikens inriktning, vet vi dock fortfarande alldeles för lite om.55

1

2

3

55 Som Olof Petersson med flera (1996) konstaterar, är det allmänt känt att informella personkontakter avgör hur makt fördelas i olika politiska system. Samtidigt är det minst lika välkänt att studier av informella politiska processer och nätverk är ett av maktforskningens största svarta hål. Detta gäller naturligtvis inom parti- och kommunforskningen, där informella beslutsprocesser sällan uppmärksammats. Emellertid finns några studier som, utan att egentligen ha denna fråga som sin huvudfokus, säger oss någonting om på vilket sätt informella kontakter bidrar till att forma kommunpolitikens inriktning. Ett exempel är Rolf Sollis och Anders Källströms (1995) studie

67


68

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Till denna bild hör också att fritidspolitiker har litet inflytande och att huvudinflytandet över lokalpolitiken är samlat hos hel- och deltidspolitiker. 4. Politikens autonomi gentemot förvaltningen. Tjänstemän har potential att utöva stort politiskt inflytande. I vilken utsträckning denna potential utnyttjas är dock en öppen fråga, och sannolikt varierar tjänstemannainflytandet från kommun till kommun beroende på personfaktorer och politisk kultur. En generell bild som framträder i forskningen är emellertid att hel- och deltidspolitikerna samverkar med högre tjänstemän så att dessa – makt- och inflytandemässigt – frikopplar sig från fritidspolitikernas inflytande. Detta stärker intrycket av att kommuner är politiska organisationer där en stor del av dagordningskontrollen och förmåga till politiskt inflytande koncentreras till organisationens toppskikt.

4

5. Den lokala nivåns autonomi visavi centralmakten. Ser man bara till den teoretiska diskussionen om vad kommuner är tillåtna att göra samt sneglar på uttalanden från kommunpolitiker är indikationen att det finns begränsat med utrymme för självständig lokalpolitik pga. statlig styrning.

??? 5

Den bild som tonar fram är lite oroväckande. Delegationen som pågår i lokalpolitiken är långtgående. Den växande svarta pricken tyder på att inflytande-, förankrings-, och ansvarsutkrävandeproblem i samband med delegationen kan vara omfattande. Givet att vi fäster tilltro till den tidigare forskningens resultat gör vi klokt i att ställa kritiska frågor om hur mycket kontroll och inflytande vanliga medborgare, partimedlemmar och fritidspolitiker har över kommunpolitikens utfall. Vi bör också fundera över vad, och hur mycket, det är de ledande lokala partiföreträdarna som trots allt har beslutsmakt över huvud taget kan påverka. Med dessa resultat klingande i bakhuvudet ska vi nu ta klivet in i fyra lokala partiorganisationer i två svenska kommuner för att ge lite kött och blod till hur förankringsarbete och intern koordination kan se ut i lokalpolitiken. av svenska kommundirektörer. Där beskrivs hur kommunens högste tjänsteman verkar genom att hela tiden, mer eller mindre informellt, träffa andra inflytelserika människor, t.ex. just kommunalråd, ekonomichef och de olika förvaltningscheferna. Dessutom försöker Wrenne (1997) kartlägga vad det är som kännetecknar kommunstyrelsens ordförandes mer informella personkontakter för att dokumentera informationsvägar till och från ordföranden. Bl.a. uppmärksammas s.k. spontana, mer informella träffar mellan KsO och kommunchefen, där man diskuterar på vilka sätt man kan förmå förvaltningarna genomföra framtida politiska beslut (s. 63). Men det är inte bara tjänstemännen han träffar, utan den tid KsO har till sitt förfogande ger honom ett informationsövertag som kan användas till övertalning av andra politiker. Wrenne skriver (s. 74): ”Utöver ordförandeuppdraget har [KsO] mycket begränsad delegation att fatta beslut på egen hand … Det är därför via en hög grad av inflytande över övriga politikers ståndpunkter [KsO] har reella möjligheter att påverka utvecklingen i kommunerna” (jfr också diskussionen 76f).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

5. Förankring och koordination i fyra lokala partiorganisationer Mot bakgrund av de tidigare kapitlens översiktliga genomgångar av (i) partiernas interna förändringar, (ii) hur partidemokratin fungerar på lokal nivå i jämförbara länder och (iii) hur det – allmänt sett – verkar vara ställt med förankringen för det lokala beslutsfattandet i Sverige, ska detta kapitel illustrera hur partiernas konkreta förankrings- och koordinationsarbete kan se ut. Kapitlet är upplagt som följer: inledningsvis redogörs för metodologiska överväganden, därefter beskrivs hur fyra lokala partiorganisationers förankrings- och koordinationsprocesser ser ut, och slutligen plockas sex diskussionspunkter fram ur fallstudierna som förtjänar närmare uppmärksamhet.

5.1 Några ord om tillvägagångssättet Rapportens tre första steg, dvs. kapitel 2, 3 och 4, är av översiktskaraktär och därför metodologiskt okontroversiella. Däremot krävs en diskussion om tillvägagångssättet som ligger till grund för den empiriska undersökningen. Uppgiften är att titta närmare på hur lokalorganisationernas interna koordinations- och förankringsprocesser ser ut. Vi vet att detta utgör ett underutforskat område, varför överblick över hur det i praktiken förhåller sig inuti organisationerna saknas. Detta får konsekvenser för valet av datainsamlingstekniker. När samhällsvetare ger sig in på otrampad mark aktualiseras s.k. explorativa angreppssätt. Med detta menas att i fall då kunskapsläget är bristfälligt på något område, bör forskaren arbeta förutsättningslöst, ha ett öppet sinne till uppgiften och koncentrera sig på att i första hand beskriva hur verkligheten förhåller sig. Syftet här blir därför i första hand att illustrera hur verkligheten kan se ut rörande de frågor vi intresserar oss för, för att därigenom uppmärksamma särskilt viktiga områden som kräver fördjupad diskussion och framtida forskningsinsatser. I syfte att teckna en bild av partiernas interna beslutsprocesser används därför fallstudietekniken och kvalitativ datainsamling (t.ex. Yin 1984; Eckstein 1975), eller med lite torrare vokabulär samtalsintervjuer med centralt placerade personer. Intervjupersonerna har på en och samma gång fått agera informanter och respondenter (jfr Esaiasson m.fl. 2003:253f). Detta betyder helt enkelt att de som informanter har bidragit med information om sakförhållanden om hur partiet organiserar sig (dvs. vilka möten man har under en månad, hur många det är på dessa möten, hur dessa möten förhåller sig till varandra etc.). Som respon-

69


70

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

denter har jag bett dem värdera dessa sakförhållanden (om de anser att t.ex. förankringen och beslutsprocesserna fungerar bra eller dåligt). Men innan vi dyker in i fallstudierna, ska en kort redogörelse lämnas för överväganden rörande (i) val av kommuner, (ii) val av partiorganisationer, (iii) val av intervjupersoner, samt (iv) vad explorativa fallstudier kan säga oss. 56

Val av kommuner Oavsett hur stort ett forskningsprojekt är – hur många anställda det har, hur lång tid man har på sig och hur mycket pengar som finns – sätter resurserna gränser för vad som kan göras. Prioriteringar måste alltid göras för att skapa den optimala användningen av tid och pengar. Givet frågeställningarna och de explorativa ambitionerna har valet av undersökningsobjekt avgränsats till två kommuner. Ett övervägande styrde valen av dessa: jag ville ha variation på kommunstorleken. En av mina förväntningar var att kommunstorleken påverkar det lokala partiarbetet (främst beroende på att utbudet av partiaktiva torde påverka organisationen, samt att risken för att utveckla ett grupptänkande sannolikt är större i mindre organisationer). Ambitionen var därför att hitta en mindre – dock inte väldigt liten – kommun (i spannet 7 500–15 000 invånare), och en kommun som är en medelstor eller större stad (med mellan 35 000 och 65 000 invånare).57 Valet föll därför på en mindre kommun (omkring 10 000 invånare) som faller under kategorin ”pendlingskommun” 58 i SKL:s klassificering. Den andra är en medelstor svensk kommun (omkring 50 000 invånare) som faller under kategorin ”övriga kommuner med mer än 25 000 invånare” 59. Båda kommunerna ligger i Svealand.

Val av partier För att uppgiften ska bli hanterlig räcker det inte med att avgränsa undersökningen till två kommuner. Studien begränsas också till fyra lokalavdelningar av

56 Om du är ointresserad av metod- och materialdiskussioner, föreslår jag att du bläddrar fram till fallstudierna. 57 Av dessa kommunkategorier täcker den första storleksmässigt 100 av landets 290 kommuner och den senare täcker in drygt 40. 58 Med pendlingskommun avses kommuner där mer än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun. Detta är den största kommungruppen, bestående av 41 kommuner. 59 Detta får betraktas som en slaskkategori, då det endast innebär att kommunen har fler än 25 000 invånare, men inte tillhör någon av de 8 andra kategorierna som konstruerats (se www.skl.se/artikel.asp?A=11248&C=445). Kommungruppen har 34 kommuner.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

två landsomfattande partiorganisationer. Att valet då föll på socialdemokraterna och moderaterna är tämligen okontroversiellt helt enkelt för att de är, formellt sett, de mest inflytelserika partierna och är oftast de kommunbärande aktörerna. I valet 2006 samlade dessa partier överlägset flest röster (socialdemokraterna ca 35 procent av rösterna och moderaterna ca 26,2 procent). Det är också dessa partier som sitter på de flesta KsO-poster (efter årsskiftet 06/07 var 121 ordförande [s]-märkta och 93 var [m]-märkta [se 310 val…, 2007]).60

Val av intervjupersoner Alla som sysslat med fallstudietekniken kan vittna om att användandet av intervjuer är tidskrävande. Här handlar det om att försöka kartlägga hur människor med särskilda insikter uppfattar något område – i det här fallet besluts- och förankringsprocesser i politiska partier – för att utveckla kunskap på ett tämligen outforskat fält (dvs. hur saker och ting faktiskt fungerar i de organisationer där intervjupersonerna verkar). När man väl bestämt sig för denna materialinsamlingsteknik, tvingas man till prioriteringar beträffande urvalet av personer. Lite beroende på hur lättillgängliga eller svårtillängliga dessa personer har varit har det handlat om mellan 3 och 5 individer per lokal partiorganisation, med vilka jag samtalat med minst en gång i 60–120 minuter.61 Avgränsningen till centralt placerade aktörer kan problematiseras. Inte sällan handlar det om äldre, tämligen rutinerade kommunpolitiker som har den verbala skickligheten och de politiska incitamenten att framställa partiets beslutsprocesser i så god dager som möjligt. Det antyder att fallstudierna riskerar att återge en snedvriden och rosenskimrande bild av de aktuella partiorganisationernas inre liv. Så kan förstås vara fallet. Mitt svar på en sådan invändning står på tre separata ben: 1. Det finns en klar poäng med att rikta fokus mot centralt placerade individer. Det är dessa människor, och inte mindre engagerade mötesaktiva eller post60 Notera att t.ex. Teorell (1998) väljer socialdemokraterna och moderaterna med liknande argument. Faktum är att man kan argumentera för att centerpartiet skulle vara värt att uppmärksamma om man tittar på betydelse och inflytande i svensk lokalpolitik. Dels har de näst flest medlemmar ([s] hade år 2004 ca 136 000 medlemmar, [c] ca 72 500, medan [m] först kom på tredje plats med ca 57 000 medlemmar). Centerpartiet innehar också en överlägsen tredjeplats vad gäller antal KsO efter valet 2006: hela 57 stycken (att jämföra med kd:s 7, fp:s 5, v:s 2 och ”övriga partiers” 5 KsO, se 310 val…, 2007). 61 Trots att dessa människor har ett mycket späckat schema, har jag ansträngt mig för att få samtala med en vanlig fullmäktigeledamot, en s.k. nämndgruppledare eller nämndordförande; den lokala partiorganisationens ordförande; samt KsO eller oppositionsrådet inom varje parti.

71


72

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

giromedlemmar, som kan förväntas ha en rimligt korrekt träffbild vad avser kunskapen om hur organisationen fungerar och beslutsprocesserna ser ut. 2. Detta sagt, problemet mildras något av att jag strävat efter att få in kompletterande bilder vid sidan av dem som befinner sig på tunga poster, dvs. KsO, oppositionsråd och nämndgruppledare. Jag har också talat med yngre personer med ”bara” fullmäktige- eller ersättaruppdrag alternativt personer som endast representerar Arbetarkommunen eller den lokala kretsen. 3. Om det trots allt är rimligt att anta att vi får något tillrättalagda svar från de centralt placerade individerna, är varje rapporterat avsteg från ideal om välfungerande förankrings- och beslutsprocesser synnerligen intressant. Härvidlag finns en metodologisk fördel med urvalet. Mina respondenter utgör ett slags ”most likely cases” (mest sannolika fall) för att få berättelser om välfungerande delegation, förankring, koordination och legitima beslutsprocedurer. Varje avsteg från sådana tillrättalagda berättelser är värda att lyftas fram och i framtiden prövas mot ett större urval av partiorganisationer och partiaktiva.

Den explorativa ansatsen Det är viktigt att komma ihåg att jag inte har ambitioner att generalisera fallstudiernas resultat till andra partiorganisationer eller andra kommuner. Ambitionerna är beskrivande, inte förklarande. Det tål att påminnas om att det bara är två svenska etablerade politiska partier som står i fokus, och dessa partiers fyra lokalorganisationer som uppmärksammas här utgör bara en mycket liten andel av hela det universum som teoretiskt står till buds att undersöka. Med tanke på att de svenska kommunernas förutsättningar varierar, och att lokalavdelningarnas formella organisation och politiska kulturer kan skilja sig åt rejält, inses lätt att det vore direkt dumdristigt att påstå att de sakerna som återfinns här är giltiga på andra platser. Den explorativa strategin tillgrips för att det saknas grundläggande kunskap på forskningsområdet ”partiernas inre liv på lokalnivån”. Därmed ska fallstudierna ses som pionjärstudier vilka ska bidra till två saker: På det utomvetenskapliga planet är ambitionen att lyfta fram teman och aspekter som ska diskuteras när partierna kopplas till medborgarnas politiska misstro och minskade engagemang. På det inomvetenskapliga planet är ambitionen att utveckla idéer genom att mejsla fram frågeställningar som är vara värda att utforska djupare – t.ex. med kvantitativt orienterade metoder – för att bättre förstå partiernas inre liv i kommunerna. Innan vi ger oss in i beskrivningarna vill jag kraftigt understryka att anony-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

miseringen av kommuner, partiorganisationer och intervjupersoner helt och hållet är mitt eget beslut. Ingen av de intervjuade sa sig ha några problem att skylta med sitt namn. Även om offentliggörandet av kommunerna, partierna och personerna egentligen inte spelar någon roll, har det emellertid inget egenvärde heller. Det intressanta med de fyra fallen är att de utgör exempel och illustrerar olika typer av situationer och problem som partierna ställs inför i lokalpolitiken.

5.2 Den mindre kommunen Den mindre kommunen har drygt 10 000 invånare. Historiskt har majoritetsläget i fullmäktige växlat, och efter valet 2006 fick den borgerliga alliansen egen majoritet (16 av 31 mandat). Som följd av att moderaterna tog hem 8 av de 16 alliansmandaten sitter en moderat på posten som kommunstyrelsens ordförande (KsO). Kommunen har en så kallad sektorsbaserad organisation som i det här fallet innebär att det finns fyra nämnder med förvaltningar knutna till sig. Centerpartiet har ordförandeposten i barn- och utbildning samt kultur och teknik, moderaterna i socialnämnden och folkpartiet i miljö och bygg. Socialdemokraterna besätter alla vice ordförandeposter. Med denna grundläggande information om kommunen i bakhuvudet ska vi nu kliva inuti socialdemokraternas respektive moderaternas lokala partiorganisationer. Nedan beskriver jag – utifrån intervjupersonernas verklighetsbilder – (i) hur partiernas formella verksamhet ser ut, (ii) hur de koordinerar sin politik till fullmäktige, styrelse och nämnder, samt (iii) vilka potentiella och reella bekymmer som kan identifieras beträffande förankringsarbete och interndemokratins funktionssätt.

Socialdemokraterna i den mindre kommunen62 Under 2007 har arbetarkommunen (AK) haft drygt 120 medlemmar. Man uppger att man tidigare hade en bra bit över 200 medlemmar, men liksom i övriga landet har man lidit medlemsförluster. Detta förklaras bl.a. av en hög ålderstruktur: äldre medlemmar har gått ur tiden utan ett inflöde av yngre. Medlemstappet tvingade fram en omorganisering av verksamheten. Tidigare bestod AK av tre föreningar, men minskade medlemstal gjorde det omöjligt att

62 Fallstudien bygger på fem intervjuer: oppositionsrådet (intervjuades vid tre separata tillfällen), Arbetarkommunens (AK:s) ordförande, en centralt placerad person i fullmäktigegruppen (f.d. AK:s ordförande) och två fullmäktigeledamöter med uppdrag i kommunstyrelse (KS) och nämnder. Kompletterande frågor har ställts via e-post.

73


74

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ha en rimlig aktivitetsnivå på både AK- och föreningsmöten. År 2001 beslutade man därför att lägga ned föreningarna. AK:s medlemsmöte är sålunda det forum en medlem utan förtroendeuppdrag deltar i om hon eller han vill påverka inriktningen på socialdemokraternas politik i kommunen. AK har regelbundna medlemsmöten en gång i månaden (oftast undantas någon eller några av sommarmånaderna). Mellan 20 och 25 personer kommer på dessa möten, fler om någon riktigt stor fråga ska avhandlas. Mötet är placerat efter kommunstyrelsens (KS) sammanträde, men före kommunfullmäktiges (KF) dito. Under perioden mellan KS och KF infaller också nämndmötena. Samtliga medlemmar får tillgång till en sammanställning av de viktigaste frågorna som ska upp vid nästa KF, då ambitionen är att frågorna ska vara debatterade och förankrade i medlemsorganisationen innan de går upp i KF. Förutom diverse formaliafrågor ägnas en stor del av tiden åt information från oppositionsrådet om vad som har hänt och är på gång i KS respektive KF. Grundidén är att oppositionsrådet, tillsammans med de vice ordförandena, presenterar ärenden och ber medlemmarna om mandat att agera på något visst sätt i bestämda, företrädesvis större, frågor. På medlemsmötet kan också enskilda medlemmar lyfta frågor och försöka få de förtroendevalda att ta med dem in till fullmäktige, styrelse och nämnder. Formellt sett förefaller detta borga för medlemsinflytande och vara en god grund för att ha en välförankrad socialdemokratisk politik i kommunen. Frågan är dock hur organisationen fungerar i praktiken. Sannolikt kan alla som någon gång har varit föreningsaktiva eller deltagit i annat styrelsearbete vittna om att det faktiska beteendet sällan stämmer överens med det föreskrivna beteendet, dvs. de formella reglerna. Detta torde inte komma som några nyheter, och politiska partier utgör knappast undantag från detta (jfr Teorell 1998:13). Ett par av intervjupersonerna ger exempel på detta. Ett första rör mötesklimatet. Att många av de mer aktiva individerna, som dessutom har tyngre ansvarsposter i partigruppen, är män i övre medelåldern (55+) upplevs få konsekvenser för hur ett typiskt möte gestaltar sig. Eftersom flera av dessa har en lång erfarenhet från fackföreningsrörelsen, dominerar de mötena med sin retorik och mötesteknik: ”Det här gör att de kan ta mycket plats och styr diskussionerna”, menar AK:s ordförande. En fullmäktigeledamot med uppdrag i KS bekräftar denna bild och säger att ”det krävs en del för att gå emot de styrande och våga tycka och tänka om någonting”. De intervjuade var dock eniga om att det visserligen sett ut såhär under en längre tid, men att mötesklimatet hade förändrats på senare tid som följd av att ett par yngre, debattglada människor gått med i partiet.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Ett andra exempel är att mötena präglas av att de som sitter på tunga ansvarsposter i kommunen förmedlar information till partimedlemmarna. Det är egentligen inget underligt med detta, men framför allt oppositionsrådets roll som partiets ansikte utåt, hans erfarenhet och informationsövertag upplevs få konsekvenser för det typiska medlemsmötet. En centralt placerad respondent menar att effekten riskerar att bli att ”sättet på vilket oppositionsrådet presenterar en fråga eller ärende på kan avgöra medlemmarnas inställning till ärendena”. En fullmäktigeledamot med uppdrag i KS menade att det naturligt nog ofta är oppositionsrådet som sitter på den mesta relevanta informationen: Därför sitter han med mest kunskaper och har så gjort under flera år. Och för att han har en sådan ledande position blir det ganska lätt så att folk lyssnar automatiskt på honom, och man kanske inte alltid ifrågasätter honom sådär jättemycket. Därför blir det ganska lätt för honom att förankra någonting, antingen via några till eller också bara gå ut till medlemmarna och säga: ’Det här är det vettigaste’. Oppositionsrådet är medvetet om att medlemsmötet uppfattas fungera på detta sätt. Han känner väl till sitt kunskapsövertag och menar att majoriteten på medlemsmötet inte har tid att sätta sig in i frågorna. Dessutom initieras frågorna sällan underifrån. Initiativet kommer nästan alltid från nämnderna, fullmäktigegruppen eller kommunstyrelsen. Sedan är det upp till honom eller de andra med tunga poster i fullmäktige att försöka diskutera och förankra socialdemokratiska ställningstaganden i dessa frågor på medlemsmötet. Det måste understrykas att det inte är ”maktfullkomlighet” eller ”nonchalans” som ligger bakom avvikelserna mellan norm och praxis. De bekymmer som lyfts fram är till stor del en följd av arbetsdelning och specialisering inom partiapparaten. En fullmäktigeledamot med uppdrag i KS, uttrycker detta på följande sätt: Vårt oppositionsråd är väldigt insatt i det mesta. Det finns ingen i hela kommunen som kan allting så bra som han kan … Därför känner nog de flesta att man är i underläge gentemot honom. Det gör också att man står tillbaka. Få av medlemmarna engagerar sig, och han får då dra väldigt stora lass. Jag tror att om någon skulle vilja ta lite uppgifter på sig så skulle han verkligen inte stoppa någon. Han skulle gärna delegera om han visste att det fanns någon att delegera till.

75


76

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Om vi lämnar frågan om hur medlemsmötet fungerar, ska frågan om distinktionen mellan arbetarkommunen och kommunfullmäktigegruppen uppmärksammas. Till att börja med kan konstateras att det finns en överlappning mellan AK:s mötesdeltagare, som i normalfallet ligger mellan 20 och 30 personer, och partiets KF-ledamöter. På ett typiskt möte dyker mellan 5 och 10 av de KF-aktiva upp, resten är s.a.s. vanliga medlemmar (majoriteten av vilka är personer som tidigare har innehaft tunga positioner i kommunen). Dessa mötesdeltagare utgör AK-mötets kärna. Överlappningen mellan deltagarna på medlemsmötet och dem som har uppdrag i KF gör det befogat att diskutera relationen mellan AK och KF-gruppen, och främst då hur självständig AK är gentemot partigruppen. Men, frågar sig kanske läsaren, varför är det viktigt att AK är oberoende från partigruppen i allmänhet och oppositionsrådet i synnerhet? Just i den lilla kommunen menar AK:s ordförande att det finns en risk att den som har ett förtroendeuppdrag på hel- eller halvtid – och som kontinuerligt interagerar inte bara med chefstjänstemän utan också med hel- och deltidsengagerade från andra partier – utvecklar ett ”kommunintresse”. Och det finns ingen garanti för att kommunintresset överensstämmer med partimedlemmarnas eller de socialdemokratiska väljarnas. Oppositionsrådet skulle kunna växa ifrån rörelsen, smälta samman med kommunen och utvecklas till ett pragmatiskt, realpolitiskt och mindre partipolitiserat oppositionsråd. Ur partimedlemmarnas synpunkt är det därför viktigt att oppositionsrådet är noga med att komma tillbaka med frågor och ärenden till AK så att hon eller han vet huruvida medlemmarna står bakom den linje som drivs. Det är därför som AK:s ordförande argumenterar för att AK måste vara stark och självständig i förhållande till partigruppen. Om man nu tycker att medlemsorganisationens oberoende från partigruppen är eftersträvansvärt, kan det problematiseras att samtliga sju som satt i styrelsen fram till mars 2007 också hade uppdrag i fullmäktige (i den styrelse som tillträdde därefter har två inte det). Av dessa ingick samtliga fyra vice nämndordförande (och tidigare hade också oppositionsrådet varit styrelsens sekreterare). Ett antal individer har alltså suttit på dubbla stolar med tunga uppdrag i både AK och KF. Det inses lätt att mycket information samlas hos dessa individer. Därmed finns också en uppenbar risk att makten i den mindre kommunens socialdemokrati koncentreras till ett fåtal individer. Detta ska dock inte tolkas som en medveten strategi. Snarare förefaller det vara något som man får leva med i mindre kommuner. En av intervjupersonerna uttryckte det kärnfullt: ”Det blir såhär för att vi har så få som vill vara riktigt aktiva.” Samma person menar att det finns en genuin önskan inom partiet att skapa en maktdelning genom att separera dem som sitter i AK:s styrelse från


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

dem som är aktiva i fullmäktige. Men i en mindre kommun, med bara ett fåtal som är villiga att lägga sin tid på politiska uppdrag, blir det i praktiken svårt att realisera en sådan önskan. Som intervjupersonen säger: ”Det betyder att de som vill vara aktiva måste vara med på de platser som behöver fyllas”. Låt oss vända uppmärksamheten bort från arbetarkommunen, röra oss in till kommunhuset och försöka beskriva hur man där försöker koordinerar den socialdemokratiska politiken och säkra att de frågor som drivs är förankrade, både inom partigruppen och hos medlemsorganisationen. Figur 4 ger en bild över de fora där kommunala beslut fattas och de arenor där s-gruppen kan koordinera sig och skapa en s-linje i kommunpolitiken: Figur 4. Den socialdemokratiska partigruppens interna koordinering i den mindre kommunen.

KF:s möte

Sfullmäktigegrupp Förmöte innan KF

S-förmöte

Barn- och utbildningsnämnden

Miljö- och byggnämnd

V

S-förmöte

V

S KS-grupp förmöte innan KS

Socialnämnd

V

S-förmöte

Gruppledargruppen

V

KS:s ordinare möte

Kultur- och tekniknämnd

Endast socialdemokrater Socialdemokrater och vänsterpartister

S-förmöte

Grunden för det praktiska partipolitiska arbetet är fullmäktigegruppen. Denna grupp består av 17 personer (och hit är också de tre vänsterpartisterna i fullmäktige välkomna). Förr inföll gruppmötet alltid torsdagen före fullmäktiges sammanträde (som alltid infaller på en måndag i denna kommun). Oppositionsrådet menar att ”man tog sig mer tid då” och diskuterade frågorna i uppemot två timmar. Efterhand ansåg dock majoriteten i s-gruppen att förmötena stal för mycket tid från andra åtaganden, varför man beslutade att ha förmötet samma dag som fullmäktigemötet, en timme innan sammanträdets början.

77


78

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Formellt sett är tanken att alla ledamöter ska vara inlästa på fullmäktigelistans ärenden inför förmötet. Under mötet går man igenom listan, ärende för ärende. Ledamöterna förväntas ha en uppfattning om frågorna och kunna debattera för sin sak när man ska komma överens om en partilinje, dvs. om man kan gå på framskrivet förslag och ifall man eventuellt ska rösta i någon fråga. KF:s vice ordförande leder mötet, inte sällan med hjälp av oppositionsrådet. Enligt intervjupersonerna verkar det dock inte bli mycket debatt på dessa möten. Som en fullmäktigeledamot med KS-uppdrag uttryckte det: ”Det blir mer att man bara kollar av sakerna”. Inte heller oppositionsrådet anser att förmötena fungerar så som han skulle önska: Om vi säger att vi ska börja 18, och fullmäktige börjar 19, så ska vi bryta i alla fall 18.50. Och alla kommer inte till 18, utan de kommer in en efter en. Ibland känns det som om det är laddade frågor som verkligen skulle behöva diskuteras, men då räcker inte tiden […] Om det här ska fungera… då måste vi ha disciplin så att de medlemmar som inte tycker att det framskrivna förslaget är ok, eller ogillar vår reservation mot beslutet i KS, måste höra av sig till gruppledaren i tid, så att man eventuellt kan ta ställning till om man ska göra någonting. Men det är det ingen som gör. Alltså finns det ingen som har synpunkter. Det hänger alltså på individernas tidsramar. Oppositionsrådet uttrycker lite uppgivenhet och upplever att det är svårt att få folk i nämnder och fullmäktige att vara tillräckligt aktiva och ta sig tid att sitta och diskutera i förankringsmöten. Här gör sig verkligheten påmind: Trots goda föresatser om öppen debatt och eftertanke gör tidsbristen att fritidspolitiker ständigt hamnar i knäna på oppositionsrådet och nämndernas vice ordförande, personer som kunnat följa de flesta ärenden från ett tidigt stadium. Detta behöver alltså ingalunda handla om ”maktfullkomlighet” eller ”nonchalans” från de arvoderade politikernas sida. Snarare är det en konsekvens av arbetsfördelning och specialisering inom partiet. (Som figuren visar har också nämndledamöterna sina förmöten en timme inför sin respektive nämnds möten. På motsvarande sätt leds detta förmöte av nämndens vice ordförande, och man betar av frågorna en efter en och försöker skapa en gemensam linje i de frågor som dyker upp.)

Men vad händer på dessa förmöten om fullmäktigegruppen inte är överens om hur man ska rösta i en viss fråga? Intervjupersonerna menade att detta, på pappret, inte utgör något problem. Bl.a. uttryckte man att det ”har gjorts klart att vi inte behöver vara överens hela tiden” (fullmäktigeledamot med uppdrag i KS), att man ”har sagt att folk ska få säga vad man tycker och rösta efter eget


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

huvud” (centralt placerad i KF och f.d. tunga uppdrag i AK) och att man åtminstone i den här partigruppen ”ogillar det här med partipiska” (oppositionsrådet). I nästa andetag sa dock precis samma personer att det kan finnas ett socialt tryck att rösta som majoriteten, (”oftast är det ändå så att många inte vill gå emot, de vill inte sätta sig på tvären”) och att det ”finns väl vissa frågor där vi ska rösta lika”. Oppositionsrådet utvecklar detta: Det är ju såklart en fråga om hur viktig en fråga är. Vi vill ju inte att folk ska rösta mot egen övertygelse, men då kan man ju få ’politisk snuva’, eller så accepterar vi att vi förlorar den frågan – bara att folk anmäler det på förmötet så kan man diskutera det då. Men nu är det såhär att vi av egen kraft kan bordlägga, återremittera frågor. Skulle det vara en kontroversiell fråga där vi måste ha alla elva med är det bra om alla är överens. Här var en av respondenterna frank. Är det någon fråga som partiet tycker är viktig att driva förutsätts uppslutning bakom den linjen. Enligt denna person handlar det inte bara om att faktiskt visa att man ideologiskt hänger samman eller måste ha med sig alla för att just kunna bordlägga viktiga frågor, utan också att det av partitaktiska skäl är viktigt att visa en enad front utåt. Min tolkning är att trycket att rösta som majoriteten sker informellt och genom de sociala förväntningar som finns på den enskilda ledamoten. Hon eller han vet när det handlar om mindre viktiga frågor, där det är accepterat att man röstar mot partiet, så länge man bara tydligt deklarerar detta på förmötet och ger argument för sin sak. Under samtalen med socialdemokraterna i den lilla kommunen väcktes frågor om oppositionsrådet och dennes mandat. Som oppositionsrådet själv medger: ”Jag måste ju tillstå att jag har störst makt, även om jag inte kan besluta hur jag vill. Det är ju oftast jag som blir tillfrågad om hur det ligger till och så, och det är ju accepterat”. Därför är det intressant att ställa frågan vilken sorts mandat oppositionsrådet har som partiets representant utåt och den som driver partiets vardagliga arbete, och hur man som socialdemokratiskt oppositionsråd kan säkra att man befinner sig inom mandatet och har medlemmarna, eller åtminstone partigruppen, med sig. Oppositionsrådet säger att han har svårt att känna om han har formellt mandat att agera så fritt som han skulle önska. Han poängterar att det har kommit att bli väldigt ”snabba puckar” i kommunpolitiken, att han inte alltid har tid att gå tillbaka till partigruppen eller arbetarkommunen som ju bara har ett möte vardera i månaden. Det som får vägleda honom är naturligtvis partipro-

79


80

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

grammet och den lokala handlingsplanen. Den ger ett område inom vilket han är fri att röra sig, men när han upplever att han befinner sig i gråzoner: ”Ja, då är det nog risk att jag får se hur långt bakom mig de är.” Eftersom oppositionsrådet i praktiken varken har tid eller möjlighet att gå tillbaka till medlemsmötet eller partigruppen för att be om mandat att agera i varje enstaka fråga, har socialdemokraterna inrättat en mindre styrgrupp som består av honom själv och nämndernas vice ordförande (den kallas ”gruppledargruppen” i figur 4). Gruppen är mycket viktig för oppositionsrådet för att förankra olika strategier. Gruppen har en inbokad förmiddag i månaden där den bollar idéer och förankrar diverse frågor. Det är här de lite snabbare frågorna kan dyka upp som man inte hinner diskutera på medlemsmötet eller i partigruppen. Oppositionsrådet säger att han försöker förankra motioner, reservationer och interpellationer i denna grupp. Respondenten med centrala uppdrag i KF och f.d. tunga uppdrag i AK uttrycker det på följande sätt: Det här är oppositionsrådet noga med, att det ska vara förankrat. Han vill inte besluta någonting som den här gruppen inte är med på, även om han helst vill att frågorna ska ha varit uppe på medlemsmöten. I vissa fall då det går lite snabbt blir det till att få med sig den här gruppen.

Jag tolkar det som att ”gruppledargruppen”, för politiker som agerar i en omvärld som ställer krav på snabba besked, blir en genväg till eller en ungefärlig uppskattning av, medlemsförankring. I praktiken är det nog så att om man har med sig de fem-sex tunga namnen, då får man övriga partiet med sig också. Visserligen försöker man vara noga med att föra diskussion i den här gruppen på formella möten, men samtidigt finns det ett visst inslag av ”prat i korridorerna”: Oppositionsrådet har ett rum i kommunhuset, och det händer då och då att nämndernas vice ordförande kommer förbi före och efter presidier, och gruppen träffas också ibland över en lunch. Det är nog inte orimligt att tro att det är i den här gruppen som mycket av den operativa lokala socialdemokratiska politiken både formas och förankras.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Moderaterna i den mindre kommunen63 Efter en viss tillströmning av medlemmar under 2006 års valrörelse uppges moderaternas medlemstal i dagsläget ha nått en bit över 90 personer (efter att ha nått en lägstanivå på runt 80 personer för något år sedan). Det ska med en gång sägas att den lilla kommunens m-krets har ett janusansikte. Å ena sidan beklagar t.ex. KsO att relationen mellan kretsen och fullmäktiges partigrupp är uppdelad, och att ”det kan vara lite långt mellan partigruppen och medlemmarna”. Fullmäktigegruppens gruppledare menar att föreningen ”lever ett eget liv” och ”egentligen inte är särskilt politisk”. Förutom årsmötet och oregelbundna möten då större, principiella frågor helt enkelt måste tas upp för diskussion, anordnar man sociala evenemang tre-fyra gånger om året för medlemmarna. Man försöker ”ha lite fester och lite vinprovning, eller något studiebesök någonstans, det behöver inte vara av politisk karaktär”, som gruppledaren uttrycker det. Sett ur detta perspektiv förefaller utrymmet för medlemsinflytande på kommunpolitiken vara begränsat. Här betonar dock KsO kopplingen som finns mellan partigruppen och kretsens styrelse: ungefär halva m-kretsens styrelse består av KF-ledamöter. Huruvida detta betyder något för medlemsinflytandet är dock en öppen fråga (se t.ex. ovan, diskussionen om varför somliga anser det vara önskvärt att AK är självständig gentemot fullmäktiges partigrupp). Hursomhelst har det inget att göra med huruvida den enskilda medlemmen har formella kanaler till fullmäktiges partigrupp, eller för den delen om partigruppen har något formellt forum för att förankra den politik som förs. Här är det emellertid intressant att notera det m-kretsens ordförande uppmärksammar: alla medlemmar får komma till fullmäktigegruppens möten. Hon kallar faktiskt detta för medlemsmöten som slagits samman med fullmäktigegruppens träffar. Sålunda finns uppenbarligen, formellt sett, förutsättningar för direkt medlemsinflytande under fullmäktigegruppens egna möten för de medlemmar som kommer dit, vilket i teorin öppnar möjligheter för medlemskadern att ha synpunkter på och kontinuerligt påverka den moderata kommunpolitiken. Men hur fungerar detta i praktiken? Mötena går av stapeln en gång i månaden. Typiskt kommer 15–25 personer. Det finns ett krav på att samtliga 12 ledamöter med uppdrag i fullmäktige ska dyka upp, men det är inte alltid som dessa

63 Denna fallstudie bygger på intervjuer med tre personer: KsO (heltidsarvoderad, har intervjuats vid tre separata tillfällen), fullmäktigegruppens gruppledare (tillika fullmäktigeledamot och nämndordförande) och kretsordföranden (tillika fullmäktigeledamot med nämnduppdrag). Kompletterande frågor har ställts via e-post.

81


82

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

kommer. Utöver detta tillkommer fem till tio medlemmar som saknar uppdrag. M-kretsens ordförande säger att ”några medlemmar kommer nästan varje gång, bara för att lyssna, det blir en social aktivitet för dem”. Andra kommer sporadiskt och är där för att det är någon fråga som engagerar just vid det aktuella mötet. Noterbart är dock att kommunalrådet anmärker att kallelserna till dessa möten inte fungerar optimalt (”vi annonserar inte precis i lokalpressen”). På grund av kostnader (”kuvert, porto och sådant”) går inbjudningarna ut via e-post, varför endast de medlemmar som har lämnat ut sina e-postadresser får påminnelser om när det sammanslagna medlemsmötet och partigruppsmötet äger rum.64 Givet att vi tolkar informationen ovan som att en viss klyfta mellan medlemsorganisationen och partigruppen existerar, beskriver någon av intervjupersonerna detta som ett bekymmer? Nej, ingen av dem upplever detta som något problem. Två skäl anges. För det första menar man att medlemmarnas eventuella missnöje med den politik som förs inte nödvändigtvis måste avhandlas på formella medlemsmöten. Synpunkter når ändå fram genom olika slags underhandskontakter. M-kretsens ordförande säger att: ”Jag är övertygad om att när man umgås privat med någon fullmäktigeledamot, så sitter man vid middagsbordet och pratar om några lokala frågor och sedan tar fullmäktigeledamoten upp det som spörsmål på gruppmötet.” På samma sätt menar partigruppens ledare att en stor del av medlemskontakten sker via e-post eller telefonsamtal. Det är så man som moderat politiker får veta att medlemmarna är missnöjda eller inte. Det andra skälet, och märk här skillnaden mellan moderaterna och socialdemokraterna, är hur moderaterna i den lilla kommunen uppfattar sitt mandat. Fullmäktigegruppens gruppledare beskriver detta på följande sätt: Jämfört med socialdemokraterna är ju den stora skillnaden att vi är mer individualister. Vi har inte förflutet från någon fackföreningsrörelse med stora medlemsmöten, där allting ska malas i någon stor demokratisk process. Vi har inte den traditionen. Medlemmarna litar på att om de ger mig ett uppdrag, då sköter jag det också. De resonerar som att ’då gör du det på bästa sättet, eftersom jag vet att du är en person som är si och så, då vet jag att du kommer att klara den uppgiften bra’. Och då har man medlemmarnas mandat att göra det.

64 Påminnelserna kommer alltså ut via e-post – den ordinarie mötesutlysningen återfinns i den lokala moderattidningen som skickas ut 3–4 ggr per år. Här finns, utöver ett kalendarium med årets möten, också en text av kommunstyrelsens ordförande och gruppledaren i KF samt lite ”pyssel och knåp”.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

KsO resonerar på ett snarlikt sätt. Han säger att moderaternas verksamhet inte handlar ”så mycket om medlemsarbete, för inom partiet är det mycket så kallad intern delegation som är mycket större hos oss än hos socialdemokraterna”. Både kommunalrådet och fullmäktigegruppens ordförande är överens om att det som kanske förloras i medlemsinflytande, det vinner man på den flexibilitet de får i det vardagliga politiska arbetet. KsO säger att ”du får snabbare fotarbete” med detta system, men att nackdelen är att ”du kanske inte får medlemmarna med dig”. Det är uppenbart att den mindre kommunens moderater och socialdemokrater har skilda sätt att arbeta med sina respektive medlemsorganisationer, och därigenom också olika sätt att förhålla sig till det mandat man sitter på. Detta får naturligtvis stora konsekvenser hur man resonerar kring det lokala förankringsarbetet och det manöverutrymme de respektive partierna upplever sig

ha visavi medlemmarna. Detta ger oss anledning att rikta blicken bort från m-kretsen och se hur de förtroendevalda moderaterna koordinerar sin politik i fullmäktige, styrelse och nämnder. Följande figur tjänar som utgångspunkt för en sådan beskrivning: Figur 5. Den moderata partigruppens interna koordinering i den mindre kommunen.

”Storallians”

M:s fullmäktigegrupp Öppet för medlemmar

alliansförmöte

alliansförmöte

Barn- och utbildningsnämnd

Miljö- och byggnämndsmöte

V

Förmöte KF; alla allians-politiker

Socialnämndsmöte

V

KF:s möte

Alliansens ”styrgrupp”

alliansförmöte

V

Alliansens förstärkta styrgrupp

V

KS:s ordinarie möte

Kultur- och tekniknämndsmöte

Endast moderater Allianspartierna

alliansförmöte

Grunden för den moderata kommunpolitiken ligger i fullmäktigegruppen dit, som sagt, även medlemmarna är välkomna. Här möts man veckan innan kommunfullmäktiges ordinarie möte. Ett typiskt partigruppsmöte präglas av att

83


84

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

KsO informerar om vad som är på gång i kommunstyrelsen och vilka strategiska frågor som är under uppsegling. Även partiets två nämndordförande informerar om vad som sker i deras respektive nämnder. Därefter diskuteras hur moderaterna ska tänka framåt i dessa ärenden och hur man ska ställa sig i olika frågor. Även om m-kretsens ordförande vittnar om att det är ”högt i tak”, och kan gå ”hett till” på dessa möten, menar kommunalrådet att mötena tenderar att ha karaktären av ”informationsmöten” där han och nämndordföranden berättar om vad som har hänt och vad som är på gång, och därefter kan någon principiell diskussion bryta ut om någon av de strategiska frågorna. Intervjupersonerna säger att det sällan händer att man har omröstningar. Kommunalrådet anger två skäl till att träffarna riskerar att bli informationsmöten. För det första är flertalet av mötesdeltagarna fritidspolitiker som kanske inte alltid hunnit sätta sig in i frågorna: ”Många av ledamöterna vet inte alltid vad som händer alla gånger, och vet inte alltid vad som är på gång framöver, och därför kan de alltså oftast bara vara reaktiva.” För det andra, eftersom moderaterna är inbegripna i ett långtgående, fördjupat samarbete med andra allianspartier är det sällan lönt att diskutera detaljer på gruppmötena. Kommunalrådet säger att ”man kan inte prata detaljer på våra fullmäktigegruppsmöten, det går inte att snacka skruvar och muttrar då, utan mer principfrågor: ska vi rösta ja eller nej till den här stora satsningen?” Om denna beskrivning stämmer, dvs. att partigruppsmötena handlar om informationsspridning och att ledamöterna reagerar (säger ja eller nej) i övergripande frågor, aktualiseras frågan: var formas då den praktiska kommunpolitiken? Kommunalrådet och fullmäktigegruppens gruppledare är överens om att ”motorn” eller ”hjärtat” i lokalpolitiken är alliansens ”partigruppföreträdarmöte”. Denna, vad som i figur 5 kallas ”Alliansens styrgrupp”, består av nio personer: KsO plus alliansens samtliga nämndordförande och nämndgruppledare.65 Detta är samma grupp som utgör alliansens KS-grupp, som också har gemensamma förmöten inför KS-möten. Denna grupp har 1 och 3 träffar i månaden där man fråga för fråga går igenom de ärenden som är på väg upp i KS eller i nämnderna. Man lånar in kommunchefen och de respektive förvaltningscheferna för att bolla olika idéer. I realiteten handlar mycket av arbetet i den här gruppen om att kompromissa, att finna gemensamma lösningar och att ständigt undvika att frågor där man är oeniga ska dyka upp på offentliga dagordningar. Utöver denna styrgrupp har moderaterna andra fora där de träffar represen65 Moderaterna har tre representanter i denna grupp, centern, folkpartiet och kristdemokraterna två vardera.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tanter från de andra partierna för att staka ut alliansens gemensamma kommunpolitik. För det första finns en s.k. förstärkt alliansgrupp som består av KSgruppen och alla alliansens nämndledamöter. Denna lite större grupp träffas några gånger om året för att stämma av och komma överens om vilka frågor det är man tänker driva gemensamt. För det andra har man s.k. minialliansmöten en timme inför respektive nämnds möten. Slutligen finns ett stort gemensamt förmöte med alla alliansens fullmäktigeledamöter en timme innan varje fullmäktigemöte, just för att dra igenom fullmäktigelistan och gå igenom hur man ställer sig fråga för fråga. Ser man tillbaka på denna beskrivning av den interna koordinationen för moderaternas politik, inser man snabbt hur viktigt det är att det finns en intern acceptans för den långtgående interna delegering som finns för att koordineringen inom partiet och mellan allianspartierna ska fungera. Förutsättningen är att såväl m-krets och partigrupp accepterar det individuella, fria moderata mandatet. Som kommunalrådet understryker, att få alliansen att fungera skulle bli extremt trögrörligt och tungrott ifall sådan acceptans saknades, dvs. om man var tvungen att gå tillbaka från varje alliansmöte till partigruppen och medlemmarna för att söka mandat för varje enskild ståndpunkt och först därefter komma till beslut. Kommunalrådet beskriver hur det nuvarande systemet gör att moderater ”snabbt kan ta nya beslut och ombeslut vid sittande möte”. På samma sätt menar fullmäktigegruppens gruppledare att detta får stora konsekvenser för det vardagliga politiska arbetet, inte minst vid de kontinuerliga förhandlingarna inom alliansen: Vi kan ju ge och ta, och när förhandlingen är slut kan vi komma tillbaka till vår grupp och säga: ’vi löste det på det här sättet, för det var den enda framkomliga vägen, och vi fick ge efter lite mer. Vi gjorde såhär, och vann i alla fall det här.’ Så kan ju inte socialdemokraterna göra. […] Det handlar ju om att vi har ganska fria mandat i moderaterna.

Det är intressant att notera hur väl de lokala ledande moderaternas syn på mandatet överensstämmer med det ledarideal som Jenny Madestam (Loop nr 3 2007) identifierat inom moderaterna på nationell nivå. För moderaterna är den ideale ledaren att jämföra med en företagsledare. Det viktiga är att hon eller han har kompetens och klarar av att ta ett individuellt ansvar och på så sätt fungera ungefär som en vd i näringslivet. Medlemmarna är beredda att ge sina ledare stort handlingsutrymme, så länge det går bra för henne eller honom och att hon/han inte hamnar för långt vid sidan om sitt ursprungliga mandat. Går det däremot

85


86

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

dåligt ryker man (jfr också Teorell 1998:335; Möller 1993:179). På lokal nivå torde detta innebära att de ledande personerna möter medlemmarnas ansvarsutkrävande vid nästkommande nomineringsförfarande, då man riskerar att får kliva ned från sina kommunalråds- eller nämndordförandeposter.

5.2 Den större kommunen Den större kommunen har drygt 50 000 invånare. Historiskt har socialdemokraterna haft majoritet i kommunen större delen av tiden, men efter valet 2006 fick den borgerliga alliansen – stödd av miljöpartiet – förtroende att styra kommunen. Det finns 61 platser i fullmäktige, och allianspartierna knep 29 av dessa (varav moderaterna tog hem 14). Socialdemokraterna fick 26, vänsterpartiet och miljöpartiet 3 vardera. I realiteten innebar detta att miljöpartiet blev vågmästare. De valde att stödja alliansen66, och konsekvensen blev att en moderat valdes till KsO. Kommunen är organiserad efter den funktionella principen (s.k. beställarutförarmodell), vilket innebär att organisationen är uppdelad i en politisk beställarorganisation och en professionell utförardito. Kommunen har sju politiska beställarnämnder. Allianspartierna sitter på ordförandeposterna i samtliga. Socialdemokraterna har vice ordförandeposter i alla utom barn- och ungdomsnämnden.67 Med denna korta introduktion i bakhuvudet ska vi nu bekanta oss med hur socialdemokraternas och moderaternas (i) formella verksamhet ser ut, (ii) hur de koordinerar sin politik till fullmäktige, styrelse och nämnder, samt (iii) vilka potentiella och reella bekymmer som kan identifieras beträffande förankringsarbete och interndemokratins funktionssätt.

66 Från och med nu avser jag ”alliansen plus miljöpartiet” då jag skriver alliansen i den större kommunens kontext. 67 Inkluderat de 2:e vice ordförandeposter som man beslutat att införa i samtliga nämnder, ser fördelningen av ordförandeposter ut som följer. Barn- och ungdomsnämnden: (kd) ordförande, (c) vice ordförande, (m) 2:e vice ordförande. Bygg- och tekniknämnden: (c) ordförande, (s) vice ordförande, (kd) 2:e vice ordförande. Kultur- och föreningsnämnden: (fp) ordförande, (s) vice ordförande, (m) 2:e vice ordförande. Miljönämnden: (mp) ordförande, (s) vice ordförande (här finns ingen 2:e vice ordförande). Social- och arbetsmarknadsnämnden: (fp) ordförande, (s) vice ordförande, (c) 2:e vice ordförande. Utbildningsnämnden: (c) ordförande, (s) vice ordförande, (fp) 2:e vice ordförande. Äldre- och handikappnämnden: (m) ordförande, (s) vice ordförande, (kd) 2:e vice ordförande.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Socialdemokraterna i den större kommunen68 Den större kommunens socialdemokrater uppges ha drygt 500 medlemmar. Över tid har man tappat folk, men den exakta storleken på medlemsförlusten är oklar (medlemsregistren uppdaterades inte på ett korrekt sätt under 1990-talet). Trots att några basorganisationer – dvs. lokala s-föreningar – somnat in, finns fortfarande ett tiotal aktiva sådana. Sju, åtta stycken är geografiskt baserade i stadsdelar och mindre tätorter i kommunen. Därtill kommer LO:s s-förening och den lokala kvinnoklubben. I den större kommunen har de allra flesta grundmedlemskap i en geografisk s-förening. Genom dessa är de sedan med i AK (även om man också kan vara direktansluten till AK, men det är ovanligt). Under första halvan av 2000-talet gjordes en intern organisationsutredning för att se hur aktiva de existerande föreningarna var. Utredningen mynnade ut i ett förslag om att lägga ned samtliga föreningar och enbart ha kvar AK. De enskilda föreningarna sa blankt nej till förslaget. Den f.d. ordföranden säger att utredningen därför stimulerade till ökad aktivitet bland föreningarna, som idag är mer levande än före tillsättningen av utredningen. Flera intervjupersoner säger att AK levde en slumrande tillvaro under slutet på 1990- och början på 2000-talet. Föreningarnas aktivitet sjönk och AK hade frångått principen ”ett möte i månaden”. 2003 valdes ny ordförande som snabbt återinstiftade denna princip. Idag har man regelbundna medlemsmöten en gång i månaden. Varje sådant medlemsmöte har något bestämt tema som man har lite större fokus på. Under dessa möten redogör kommunalrådet eller någon av nämndgruppledarna för vad som händer i KF eller vad man jobbar med inom partigruppen i fullmäktige. Som den f.d. ordföranden säger, upptar i praktiken den lokala politiken stort utrymme på dessa möten, och man dryftar olika beslut som fattats eller är på gång i kommunen. Medlemsmötet ses nämligen både av kommunalrådet och av AK:s styrelse som ett viktigt forum för att förankra den politiska linje som drivs i fullmäktige. Antingen handlar det om att AK:s styrelse tycker att en fråga är så central att den måste tas tillbaka och diskuteras på ett medlemsmöte, eller så kommer kommunalrådet eller nämndordföranden med frågor tillbaka till medlemsorganisationen som de önskar ha mandat för att driva i styrelse och nämnder.

68 Fallstudien bygger på intervjuer med fem personer: KS vice ordförande (tillika heltidsarvoderat oppositionsråd), f.d. kommunalråd (tillika f.d. KsO), AK:s f.d. ordförande, kommunfullmäktiges vice ordförande och en fullmäktigeledamot (tillika med nämnduppdrag och ordförande för en lokal förening).

87


88

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Uppslutningen på medlemsmöten är ungefär 40–45 personer. De intervjuade uppskattar att 30–35 av dessa sitter på politiska förtroendeuppdrag medan 10–15 är medlemmar utan uppdrag. Kvoten förtroendevald per medlem har ökat efter de senaste decenniernas medlemstapp, vilket det f.d. kommunalrådet (och tillika f.d. KsO) anser vara problematiskt: Relativt sett har antalet utan uppdrag minskat på arbetarkommunens möten. Det gör att den frågvisa försvinner, den som kan vara till fördel för dem i kommunstyrelsen genom att ställa sig upp och säga: ’Jag förstår inte vad ni säger, kan ni förklara det en gång till?’ Det vill säga, det blir färre korrigeringsfaktorer, där har det blivit tunnare. Detta ska dock ingalunda tas till intäkt för att AK har smält samman med fullmäktiges partigrupp. Gräver man i frågan om relationen mellan AK och partigruppen upptäcker man att en väldigt specifik kultur har utvecklats hos den större kommunens socialdemokrater. Fullmäktiges vice ordförande beskriver denna på ett bra sätt: Det finns inget mötesprotokoll på det, men har man heltids- eller halvtidsuppdrag så ska man inte sitta som arbetarkommunens ordförande och helst inte i styrelsen heller. Det här har vi varit stenhårda med. Vi anser att det är arbetarkommunen som är de förtroendevaldas uppdragsgivare … Det är arbetarkommunen som tillsammans med föreningarna och kvinnoklubben som arbetar fram vad det är vi politiker ska göra. Vad ska vi gå fram med för valprogram? Då är det alltså arbetarkommunen som fastställer riktlinjerna, och dem ska ju vi som förtroendevalda följa. AK:s f.d. ordförande bekräftar denna bild. Under sin tid om ordförande upplevde hon det som bra att stå utanför verksamheten i kommunfullmäktige. Hon menar att ett centralt uppdrag som AK:s ordförande är att granska vad de förtroendevalda s-ledamöterna gör i fullmäktige. Därför sörjer hon det hon sett i många andra kommuner, att de tunga namnen i kommunpolitiken också har centrala positioner inom AK:s styrelser. Uppfattningen som präglar socialdemokraterna i den större kommunen är att man bör hålla de två grenarna av partiets verksamhet åtskilda. Skälet sägs vara att ledande kommunpolitiker i många lägen måste vidta kompromisser och att det då är AK:s uppgift att hålla den ideologiska fanan högt. En fullmäktigeledamot menar att denna ordning också skapar bättre förutsättningar för att politiken ska formas underifrån och inte bara


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

initieras från de mest politiskt involverade personerna i fullmäktige. Flera intervjuade menade att detta annars är en överhängande risk i partiorganisationer där kommunalråd eller nämndgruppledare har framskjutna positioner i AK.69 Vi vet nu att socialdemokraterna i den större kommunen skiljer på AK och fullmäktigegrupp. Vi vet dessutom att både representanter för AK och för fullmäktigegruppen upplever det som viktigt att vara noga med att förankra den politik som de förtroendevalda driver i kommunhuset. Låt oss därför ta steget in i partiets kommunpolitiska verksamhet och se hur de koordinerar sig där. Figur 6 utgör utgångspunkten för denna beskrivning:

Figur 6. Den socialdemokratiska partigruppens interna koordinering i den större kommunen.

Förmöte nämndgrupp Förmöte nämndgrupp

Social- och arbetsmarknadsnämnd Utbildningsnämnd

V

Socialdemokrater och vänsterpartister

Förmöte nämndgrupp

Miljönämnd

V

Endast socialdemokrater

Förmöte nämndgrupp

Kultur- och föreningsnämnd

V

KF:s möte

S:s fullmäktigegrupp Veckan innan KF

Förmöte nämndgrupp

V

S KS-grupp förmöte innan KS

Bygg- och teknisk nämnd

V

Förmöte nämndgrupp

Barn- och ungdomsnämnd

V

”Gruppledargrupp”

Förmöte nämndgrupp

V

KS:s ordinare möte

Äldre- och handikappsnämnd

69 Både nuvarande och f.d. kommunalråd beskriver ursprunget till denna specifika lokala partikultur på samma sätt. Socialdemokraterna hade ett långt, obrutet maktinnehav i kommunen långt in på 1970-talet. På den tiden var det närmast hävd att KsO också var AK:s ordförande och att nämndordföranden satt i AK:s styrelse. Då samlades väldigt mycket information, insyn och därmed också makt till ett litet fåtal män i övre 50-årsåldern, som inte alltid ansåg det nödvändigt att dra ärendena och ha debatterna i AK. Man satt ju i AK:s styrelse, var partiets tunga namn i fullmäktige, styrelse och nämnder och satt dessutom i majoritet. Detta skapade infekterade diskussioner i partiet, bl.a. beroende på att handlingar kom ut sent och att frågorna inte hann behandlas i partiapparaten. Den interna kritiken mot maktkoncentrationen, dvs. att de ledande personerna satt på dubbla stolar, ledde till beslutet att i så stor utsträckning som möjligt separera AK:s styrelse från fullmäktigegruppen för att ha en intern opposition och ett spänningsfält mellan medlemsorganisation och kommunpolitiskt engagerade.

89


90

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Fullmäktigegruppen är stor. Sammanlagt 42 personer, samtliga ordinarie fullmäktigeledamöter plus sådana som har ersättaruppdrag, samlas på partigruppens möten. Gruppen träffas tre gånger i månaden, dels två torsdagar i månaden (innan KS-mötet som hålls två gånger per månad, måndagen efter dessa gruppmöten), dels timmen innan fullmäktige. Huvudsyftet med dessa möten är att minska informationsglappet mellan fritidspolitikerna. Detta gör man genom att informera om vad som sker i KS och nämnder, men också genom att be chefstjänstemän från kommunal verksamhet komma och berätta om vad som händer och vad som är på gång. Här försöker man också dryfta mer konkreta saker som vilka motioner som ska läggas fram utifrån det lokala handlingsprogrammet, vilka frågor som ska prioriteras just där och då och vilka man ska vänta med. Flera intervjupersoner anser att fullmäktigegruppens möten är betydligt mer betydelsefulla än de ordinarie fullmäktigemötena samt att dessa träffar utgör det viktigaste diskussionsforumet inom partiet lokalt. Förutom gruppmötet finns sju nämndgrupper knutna till respektive nämnd. Likt fullmäktigegruppen möts nämndgrupperna ungefär 1–1,5 timme före sina ordinarie nämndmöten, och vid dessa tillfällen har man med en vänsterpartist också. Kvällen före, eller någon gång under veckan, träffas enbart nämndens socialdemokrater och går igenom ärendena. Till fullmäktige- och nämndgruppernas möten kommer också den grupp som sägs vara central för att få samman alla politikområdena till en helhet, det som i figur 6 kallas gruppledargruppen. Här träffas oppositionsrådet och alla vice ordförande i verksamhetsnämnderna en gång i veckan, vanligtvis på måndagar. Gruppen sägs vara ett viktigt forum för förankring: hit kommer de vice ordförandena för nämnderna för att stämma av vad som är aktuellt i respektive nämnd och vilka frågor man tänker driva i de enskilda s-nämndgrupperna, och det är här man kommer överens om den politiska linje socialdemokraterna driver lokalt. Av de fyra fallen som studerats, är min känsla att den större kommunens socialdemokrater är den partiorganisation som kommer närmast sinnebilden för ett ”folkrörelseparti”. Här uppger de intervjuade att deras mandat kommer från partiet för att partiet har nominerat dem och att det är socialdemokraternas demokratiskt framtagna program och handlingsplan man går till val på. Därför betraktar man också partiet, närmare bestämt arbetarkommunen, som den yttersta uppdragsgivaren. Av detta skäl är man noga med att låta arbetarkommunen vara självständig från fullmäktigegruppen, och av detta skäl försöker t.ex. kommunalråd och nämndordförande vara noga med att ta tillbaka så många frågor som möjligt till medlemsmötet för att få mandat att driva en bestämd linje i någon fråga.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Moderaterna i den större kommunen70 Den moderata kretsorganisationen uppges ha en bit över 300 medlemmar. Liksom andra politiska partier har också moderaterna i den större kommunen tappat medlemmar under de senaste decennierna. Medlemsförlusterna har fått till konsekvens att flera av de moderata föreningarna – undantaget seniorföreningen – lades ned under 1990-talet på grund av få deltagare och låg aktivitetsnivå. Hur ser då medlemsaktiviteten ut? Ambitionen är att ha medlemsmöten en gång i månaden. I realiteten varierar dock mötesfrekvensen från år till år. Kretsordföranden berättar att det under 2007 var färre medlemsträffar än normalt. Förutom årsmötet anordnades fem övriga aktiviteter. Uppmärksammas bör att moderaternas medlemsmöten skiljer sig från socialdemokraternas, vilket beror på att man säger sig vilja komma bort från ”uppstyltade och stela” formella möten. Tanken är att få dit fler medlemmar genom att anordna s.k. pubkvällar. Man bjuder på mat och deltagarna lyssnar till någon inbjuden föredragshållare. Därefter utbryter diskussion. Dessa pubkvällar uppges samla mellan 30 och 50 medlemmar, lite beroende på tema (”är det en populär talare som talar om något populärt ämne blir det fler som kommer”, som en fullmäktigeledamot säger). Kretsens styrelse träffas en gång i månaden. Den omfattar 16 personer.71 De flesta av dem som sitter där har politiska uppdrag, huvudsakligen i kommunfullmäktige, men även i kyrkofullmäktige, landsting och riksdag. Detta, menar kretsordföranden, är ett medvetet val och något man aktivt strävat efter inom kretsen. Tanken är att om man vill ha tyngre ansvarsuppdrag i lokalpolitiken, ska man också vara villig att vara aktiv och ta ett ansvar i kretsens arbete. Detta sätt att organisera medlemmarnas verksamhet och tillsätta styrelsen väcker frågor om förankring och medlemsinflytande. Om nu medlemmarna träffas oregelbundet på pubkvällar, och om nu kretsens styrelsemedlemmar till stor del också är fullmäktigeledamöter, var finns då bryggan till medlemmarna? Ställd inför den här frågan menade kretsordföranden att hon inte upplever att det finns några problem med denna organisation. Om medlemmarna är besvikna över någonting eller tycker att någon fråga bör tas upp får moderata partiföreträdare kontinuerligt in synpunkter via e-post eller telefonsamtal. På frågan vad den vanliga medlemmen har för instrument att påverka moderaternas poli-

70 Fallstudien bygger på intervjuer med tre personer: KsO (heltidsarvoderad), fullmäktigegruppens gruppledare (tillika kretsordförande och nämndordförande; intervjuades vid två tillfällen) samt en fullmäktigeledamot (tillika ledamot i kretsens styrelse). 71  Uppgiften är hämtad från den lokala kretsens egen webbplats.

91


92

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tik svarar den intervjuade fullmäktigeledamoten att kontakterna i stor utsträckning handlar om informella kontakter, det har mycket större inverkan än vad man tror, det är därför mycket de personliga kontakterna mellan medlemmarna till fullmäktigepersonerna som avgör medlemmarnas inflytande… Har man något om specifika beslutsfrågor, då kommer snarare medlemmen privat till någon av oss i fullmäktige. Uppfattningen om ett individualiserat medlemsinflytande återkommer också hos kommunalrådet. På frågan hur vanliga medlemmar kan påverka den moderata politiken svarar han: Bara på det sättet att de hör av sig. Det händer då och då. Oftast vänder man sig inte direkt till mig, utan till personer som man känner personligen, vid bridgebordet, på arbetsplatsen. På det sättet förmedlas det sedan till mig, medlemmarnas missnöje. Så, även om medlemmarna formellt sett faktiskt får dyka upp på fullmäktigegruppens möten, menar kretsordföranden att man kanske har varit dålig på att sprida information om detta till alla medlemmar. Sålunda kvarstår intrycket att den vanliga moderata medlemmen inte har någon formell och regelbundet återkommande arena för att göra sin röst hörd. Däremot finns det inget som hindrar att man via personliga e-postmeddelanden, telefonsamtal eller öga mot öga-träffar med en förtroendevald för fram sina synpunkter. Nu ska det understrykas att detta ingalunda upplevs som något problem bland de intervjuade, vilket kommunalrådet poängterar: Moderaterna är ett väldigt toppstyrt parti, det har vi alltid varit… Socialdemokraternas ständiga förankrande, frågande, eller deras rådslag, kräver att det finns så många som bryr sig, som orkar samlas i studiecirklar. För dem är politiken någonting annat än för oss, faktiskt … Men vårt sätt att se på politik kan vara enklare. För många människor är ju politik någonting man inte riktigt har tid med. Då måste man nog ha det som vi har det, att kunna fatta kvicka beslut utan att förankra dem. Uttalandet antyder återigen att moderater verkar ha ett annat förhållningssätt till sitt mandat jämfört med socialdemokrater. Också kretsordföranden under-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

stryker att hon upplever sitt mandat som fritt. Hon har inga problem med att skriva under dokument som tagits fram i hennes nämnd. Hon utgår från att medlemmarna litar på hennes omdöme medan, som hon uttrycker det, ”socialdemokraten är tvungen att gå tillbaka med dokumentet för att förankra och se till så att formuleringarna är okej”. Moderater förefaller, åtminstone i jämförelse med socialdemokrater, se sig som valda i egenskap av personlig kompetens och omdöme, inte som partiorganisationens förlängda arm. Följaktligen känner de inget större behov av att föra en kontinuerlig dialog med medlemmarna. Kommunalrådet sammanfattar korthugget denna syn på partiets interna delegation: ”Det är så att man först väljer någon, och sedan lever man med det.”

Så långt relationen mellan medlemmarna och fullmäktigegruppen. Låt oss nu vända blicken mot kommunhuset och hur moderaterna koordinerar politiken i fullmäktige, styrelse och nämnder. Följande figur tjänar som utgångspunkt för en sådan beskrivning: Figur 7. Den moderata partigruppens interna koordinering i den större kommunen.

Allians förmöte Allians förmöte

Social- och arbetsmarknadsnämnd Utbildningsnämnd

V

Allianspartierna och mp

Allians förmöte

Miljönämnd

V

Endast moderater

M:s fullmäktigegrupp

Allians förmöte

Kultur- och föreningsnämnd

V

KF:s möte

”Storallians” Förmöte KF. alla allianspolitiker

Allians förmöte

V

Allians KS-grupp förmöte innan KS

Bygg- och teknisk nämnd

V

Allians förmöte

Barn- och ungdomsnämnd

V

”Gruppledargrupp”

Allians förmöte

V

KS:s ordinare möte

Äldre- och handikappsnämnd

Vi börjar i den moderata fullmäktigegruppen (det grå fältet). Detta beskrivs som en viktig arena för den interna koordinationen. Vid behov kan KsO och

93


94

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

nämnordförande komma hit och be om grönt ljus för att driva någon fråga. Inklusive både ordinarie och ersättare är detta en grupp på 21 personer som möts var 14:e dag (alltid torsdagen innan kommande måndags KS-möte). Man går igenom handlingarna till kommande KS-möte och diskuterar aktuella frågor som varit uppe eller är på väg upp i KS och nämnder. Kretsordföranden beskriver gruppmötet som viktigt eftersom det är ”här vi kommer till beslut om hur vi ska förhålla oss i olika frågor”. Inför fullmäktiges ordinarie möte har man sedan s.k. stora alliansmöten, där samtliga ledamöter för allianspartierna går igenom ärendelistan. Kommunalrådet säger att han på dessa möten alltid ”erinrar alla om betydelsen om sammanhållning, för det är så otroligt viktigt”. Detta försöker man vara väldigt noga med inom moderaterna. När det gäller de stora frågorna, då är frågorna förankrade i förväg i fullmäktigegrupperna, och då är man också överens med de andra partierna. Möjligen kan man i detaljfrågor acceptera att ledamöter går emot det egna partiet. Tänker man göra man detta finns krav på att meddela detta i förväg på fullmäktigegruppens möte. Kretsordföranden säger att ”när man har fattat ett majoritetsbeslut, då är det lojalitet som gäller, annars skulle allianssamarbetet inte fungera, det skulle inte gå”. Kommunalrådet uttrycker samma sak på ett lite annorlunda sätt: ”När vi var i opposition kunde man kosta på sig att lyssna på den och den, och de tyckte si och de tyckte så. Men nu är det absolut piskan som gäller.” Utöver förmötet till KF, träffas också alliansens nämndgrupper vid lite olika tillfällen. Ibland har man kvällsmöten där man går igenom kommande frågor och den allmänna färdriktningen inom det område som nämnden ansvarar för, och man har alltid förmöten en timme inför varje ordinarie nämndmöte där man går igenom dagordningen och försöker enas om gemensamma ståndpunkter. Till dessa fora för koordinering av allianspolitiken finns tre operativa grupper som mer handfast formulerar den övergripande politik som alliansen driver i fullmäktige. För det första finns det en KS-grupp som träffas inför varje KS-möte. För det andra institutionaliserade man efter ett halvår vid makten en grupp bestående av de fem kommunalråden från respektive alliansparti och alla nämndordföranden. Den här gruppen träffas varje onsdag, och beskrivs som en viktig grupp för att skapa sammanhållning i alliansen, så att de tunga namnen inom respektive Alliansparti är eniga om samma budskap när de talar med media, medborgare eller sina partigrupper. (I figur 7 kallas detta Alliansens styrgrupp). För det tredje träffas de fem kommunalråden regelbundet:


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

På måndag förmiddag går vi igenom KS-ärenden, sen träffas vi på onsdagar och fredagar. Ibland träffas vi kvällstid. I den gruppen går vi igenom frågorna ordentligt, det är här vi går igenom alla gemensamma problem (kommunalrådet). Enligt kommunalrådet beslutas mycket av kommunpolitikens inriktning i denna grupp. (I figur 7 kallas detta Alliansens rådsgrupp). Här kommer man överens om vilka frågor som ska presenteras för respektive partigrupp, och efter diskussion och förankring i partigruppen, är det också här man slutligen fattar beslut om alliansens politiska färdriktning. Som kretsordföranden påpekar, mycket av arbetet här går ut på att ”köra frågorna tills vi är överens”, eftersom man inom allianssamarbetet kommit överens om att inga större frågor ska dyka upp utan att partierna är eniga. Annars lyfts frågan bort.

5.3 Diskussionspunkter Jag påminner om att jag inte har några ambitioner att generalisera till andra kommuner eller partiorganisationer. Fallstudierna utgör istället underlag för diskussioner om partiernas i roll den lokala demokratin, och kan samtidigt betraktas som förstudier till framtida studier på området. Så snarare än att formulera sammanfattande slutsatser utifrån fallstudierna, drar jag fram sex allmängiltiga teman ur materialet som förtjänar särskild uppmärksamhet och fördjupad diskussion. Så, vilka allmängiltiga diskussionspunkter väcker fallstudierna till liv och vad bör framtida forskning om partiernas inre liv på lokalnivån uppmärksamma?

En första diskussionspunkt avser skillnaderna mellan de studerade socialdemokratiska och moderata partiorganisationerna. Socialdemokrater anser att förtroendevalda får sitt uppdrag av AK och medlemmarna. Mandatet tolkas som mer bundet än fritt, vilket får konsekvenser för hur man organiserar relationen mellan AK och fullmäktiges partigrupp. Det beskrivs som viktigt att ta tillbaka frågor som inte täcks av handlingsprogram till medlemmarna för diskussion och förankring. Moderaterna, däremot, betonar att man som individ har valts till sitt förtroendeuppdrag av både medlemmar och väljare. Uppdraget har man fått tack vare den egna kompetensen, dvs. förmågan att bedriva moderat politik efter eget omdöme med vägledning av det lokala handlingsprogrammet. Mandatet tolkas som mer fritt än bundet, vilket – åtminstone i de fall som här under-

95


96

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

sökts – förefaller betyda att medlemsorganisationen har liten betydelse.72 Hos moderaterna förväntas de medlemmar som önskar påverka höra av sig genom underhandskontakter via e-post och telefon. Skillnaderna är i linje med Teorells (1998:332) och Isbergs (1999) bedömningar av de respektive partiernas riksdagsledamöters syn på mandatet, och väcker två frågor för diskussion och framtida forskning: • Gäller denna skillnad i socialdemokratisk och moderat partikultur generellt ute i de respektive partiernas kommunorganisationer? • Hur ser förtroendevalda inom andra svenska partier på mandatet?

Den andra diskussionspunkten väcks av den första: Vad är ett önskvärt sätt att organisera relationen mellan medlemsorganisationen och fullmäktiges partigrupp på? I ljuset av svårigheter att involvera medlemmarna i den vardagliga kommunpolitiken tycks detta vara en avgörande fråga – givet att medlemmarnas aktiva engagemang i lokalpolitiska frågor anses vara eftersträvansvärt. Flera av de intervjuade socialdemokraterna argumenterade för medlemsorganisationens självständighet gentemot partigruppen. Man menar att förtroendevalda – inte minst KsO och nämndordförande – riskerar att tappa den ideologiska kompassen, dels som följd av intensivt umgänge med tjänstemän inne i kommunhuset, dels för att man tvingas ingå i förhandlingar och göra kompromisser. Detta ska ställas mot moderaterna, som, kanske som effekt av det fria mandat man anser sig sitta på, inte tycker att relationen mellan medlemsorganisation och partigrupp är något att yvas över. Detta påminner om Teorells (1998:351) slutsatser, att socialdemokraterna i större utsträckning har drag av folkrörelseparti medan moderaterna mer påminner om ett s.k. kampanjparti. De frågor som bör diskuteras i detta sammanhang är därför: • Gäller skillnader i synen på relationen mellan medlemsorganisation och partigrupp generellt för de respektive partiernas lokalorganisationer? • Vilka är för- och nackdelarna med att institutionalisera medlemsorganisationen som ett slags ideologisk ”vakthund” gentemot partigruppen? • Hur ser kvoten ”förtroendevald per medlem” ut på vanliga medlemsmöten? Hur har denna kvot förändrats över tid?

72 För en teoretisk exposé om sätt att se på de förtroendevaldas mandat, se t.ex. Mattson (2005) och Pitkin (1968).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

För att få en överblick över hur det verkar lägga till i denna fråga vore det önskvärt med en undersökning som kartlägger i vilken utsträckning partigruppens tunga namn (KsO, kommunalråd, nämndordförande och vice nämndordförande) också har framskjutna positioner i medlemsorganisationernas styrelser (t.ex. ordförande, sekreterare etc.). En arbetshypotes, som också antyddes i fallstudierna, är att ”dubbla stolar”-fenomenet sannolikt är mest utbrett i mindre kommuner. Där är utbudet av aktiva politiker mindre, varför det är sannolikt att de som trots allt är uppdragsvilliga också har press på sig att sitta på förtroendeuppdrag inom både medlemsorganisationen och partigruppen för att partiverksamheten över huvud taget ska fungera.

Den tredje diskussionspunkten rör om i vilken utsträckning förutsättningarna för förankringsarbete och medlemsinflytande i praktiken handlar mindre om partikulturella skillnader och mer om huruvida partiet sitter i opposition eller om det sitter i majoritet. Ett samtalsämne som återkom i flera intervjuer är att det är enklare att ta god tid på sig och lyssna in medlemmarnas synpunkter när man är i opposition. Som den moderate KsO i den större kommunen sade: ”När vi var i opposition kunde man kosta på sig att lyssna på den och den...”, medan så inte var fallet i majoritet. Det socialdemokratiska oppositionsrådet i den större kommunen uttryckte sig i påminnande ordalag: ibland har jag funderat på om det inte är enklare att vara demokratisk när man är i opposition … När det inte är så att det är vi som ska rösta igenom ett förslag i fullmäktige, så kan man stanna upp och diskutera frågorna bättre, och fråga sig om det är bra eller dåligt. Det kan vara svårare när man är i majoritet och ska driva igenom ett förslag. Den f.d. socialdemokratiska KsO förde ett liknande resonemang: Som tur var fick jag arbeta i opposition under min första mandatperiod, så jag behövde inte kastas rakt in i ansvarsrollen. Jag hade tid att gå runt och lyssna med människor, tid att ta in tankar, idéer och strategier. Under de åren kunde vi samla partiet och fullmäktigegruppen, hade olika frågor, tog hit föreläsare och sedan diskuterade vi olika teman. Sedan lades det fast som en partipolitisk inriktning för den kommunala hanteringen. Så kunde vi bygga upp ganska tydliga värderingsmässiga och politiska plattformar under tiden i opposition.

97


98

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Här aktualiseras också frågan hur förutsättningarna för förankringsarbete skiljer sig åt mellan partier som ensamma sitter i majoritetsställning (alternativt styr i minoritet med stöd av något annat mindre parti) och partier som styr kommuner i så långtgående samarbeten med två-tre andra partier (t.ex. de allianssamarbeten som beskrivits ovan). Det förefaller vara betydligt svårare försöka gå tillbaka till medlemsorganisationen med frågor ju mer långtgående samarbetet är, och ju fler partier som ingår i sådana koalitioner. Fungerande samarbeten förutsätter sannolikt ett stort mått av intern delegering och friare mandat för förhandlarna, vilket gör att man får göra avkall på medlemsinflytande och kontinuerligt förankringsarbete. Dessa ting väcker frågorna: • Skiljer sig förankringsarbete och medlemsinflytande mindre åt mellan olika partier än vad det gör mellan partier som sitter i majoritet respektive opposition? • I hur stor utsträckning måste partier som är involverade i långtgående samarbeten och lokala koalitioner göra avkall på förankring och medlemsinflytande, jämfört med partier som i stort sett ensamma kan styra kommunen. Frågorna förtjänar diskussion och uppmärksamhet, inte minst från forskarhåll. Visar det sig t.ex. vara notoriskt svårt arbeta med förankringsarbete och vara generös med medlemsinflytande inom de partier som styr kommunerna, är det också rimligt att oroa sig för politikens långsiktiga legitimitet – det är ju trots allt den förda politiken som i första hand bör vara folkligt förankrad.

Den fjärde diskussionspunkten väver in i de tre föregående på ett grundläggande sätt och förtjänar därför en längre utläggning. Allt mer forskning hävdar att den tid som finns tillgänglig för förankringsarbete inom partierna har minskat (jfr Jönsson m.fl. 2001). Som följd av ökande konkurrens mellan länder, regioner och kommuner har politikens tidshorisonter kortats. Demokratiutredningen (SOU 2000:1, s. 63) menar därför att den representativa demokratins traditionella arenor utmanas av den accelererande snabbheten i beslutsprocesser. Den representativa demokratin har traditionellt förutsatt tid för opinionsbildning, debatt och eftertanke, och därmed kännetecknats av långsamma beslutsprocesser och mödosamt sonderings- och förankringsarbete. När tempot i det politiska beslutsfattandet blivit allt mer beroende av den finansiella världens tidshorisonter har demokratins krav på att hämta in synpunkter från bl.a. partimedlemmar urholkats. Detta är någonting som märkts av också på lokal nivå.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Den f.d. KsO i den större kommunens reflektioner kring detta förtjänar att citeras i sin fulla längd: Under 90-talet tappade kommunen tusentals jobb. Då handlade det om att jobba med hur vi skulle hantera den här situationen. Det är nya förutsättningar och då ställer man sig frågan … hur man som parti säkerställer framtiden med arbetstillfällen och så vidare. Det var ju en av de stora uppgifterna under 1990-talet och in på 2000-talet, och som tidigare inte hade varit någon jättestor fråga eftersom tillväxten alltid funnits där och frågan var mer hur vi skulle fördela den. Nu handlade det om att säkerställa att vi alls fick in inkomster till kommunen. Och då är det klart, då hamnar du i ett tätare umgänge med lokalt näringsliv, med internationella företag och andra aktörer som på något sätt kan sätta spelvillkoren. Det här med att man som politiker plötsligt blir tvungen att ge besked på ett sätt som inte hade kunnat ske under 50-, 60och 70-talen. Det gick lite långsammare då. Du hade tid för eftertanke och tid till förankring. Men helt plötsligt så kan du träffa en representant för ett internationellt företag som säger: ’Ja, vi måste ha besked senast på måndag’, och det här får man fredagen innan helgen, och de säger ’om ni har ett intresse… annars går budet till nästa kommun’. Och det är klart, då måste du agera. Så att kommunpolitikens företrädare, och därmed partiernas, hamnar i en ny situation. Så hur förankrar man då inriktningen? Vi möter liknande verklighetsbeskrivningar i rapporten Sveriges kommuner och landsting (2007a:27): den tilltagande globaliseringen samt ökade krav på samverkan med näringsliv och andra kommuner ökar kommunernas beroende av aktörer utanför den egna organisationen. Man skriver att ”det innebär … att [kommunala företrädare] kan komma att behöva agera snabbt utan vare sig direktiv eller beslut från fullmäktige eller ens styrelse.” Givet detta måste kanske partierna på allvar ställa sig frågor om realismen i klassiska demokratiska ideal om välbesökta medlemsmöten som kontrollerar partigrupperna: • Är det rimligt att upprätthålla idealet om folkrörelsepartier, givet de tuffa krav som förtroendevalda menar finns på att agera snabbt och ge kvicka besked? Frågan tar oss till ett centralt ämne som flera av de intervjuade återkom till. Säg att man är en anhängare av folkrörelsemodellen och motvilligt accepterar att lokala partiledningar ges större handlingsfrihet som följd av ökade krav på snabbt

99


100

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

och flexibelt beslutsfattande. Men säg också att man fortfarande önskar att binda de förtroendevalda så att de ska agera på uppdrag av medlemmarna. Då aktualiseras frågan: hur kan medlemmarna påverka utformningen av uppdraget och kontrollera att de förtroendevalda agerar inom detta uppdrag? Många av de intervjuade menade att de icke-förtroendevalda medlemmarnas bästa möjlighet att påverka dessa saker är att delta aktivt i såväl formulerandet av den lokala handlingsplanen som det arbete som omgärdar nomineringarna till partiets fullmäktigelista.73 Här är några reflektioner på sin plats: Principerna för framtagandet av lokala handlingsplaner verkar kunna variera rejält, både inom och mellan partierna. I ett av partierna föregicks framtagandet av handlingsplanen av en årslång process, där alla medlemmar som ville delta fanns med i arbetet. På andra ställen har processen gått fort, och varit helt i händerna på 2–3 personer som skrivit handlingsplanen – sedan har medlemsmötet i efterhand fått reagera och godkänna. Det bör också uppmärksammas att socialdemokrater och moderater har tämligen olika sätt att göra sina fullmäktigelistor. Medan socialdemokraterna har valberedningar som jobbar fram kandidater och listor som sedan ett nomineringsmöte eller medlemsmöte kan ändra på och rösta om, låter moderaterna alla kretsens betalande medlemmar rösta i ett provval. Den ordning som medlemmarna placerar kandidaterna i blir oftast den som partiet går till val på. Mot denna bakgrund krävs bättre kunskap på dessa områden: • Hur går det till i partierna när lokala handlingsplaner tas fram? • Uppfattar medlemmarna dessa processer som legitima? • Får t.ex. socialdemokraternas och moderaternas olika sätt att konstruera fullmäktigelistor olika konsekvenser för den legitimitet listorna åtnjuter internt i de respektive partierna?

Den femte diskussionspunkten är relaterad till tidigare punkter. I fallstudierna var det svårt att få de intervjuade att prata öppet om kravet på partilojalitet och hoten om partipiskor, vilket bekräftar Magnus Hagevis (1998: 112–115) påpekande, att frågan om partidisciplin är svår att undersöka. Men inom t.ex. den stora kommunens moderater var man tydlig med att man förutsätter absolut 73 För den teoretiskt intresserade handlar dessa två saker om mycket centrala inslag i den representativa demokratin som är kopplade till den s.k. principal-agentteorin. Det handlar om metoderna för rekrytering av förtroendevalda, samt utformandet av kontrakt mellan huvudmannen (medborgare och partimedlemmarna) och representanten (den som placeras på valbas plats). En översikt över denna teori finns i Mattson (2005).


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

partidisciplin i frågor som man under lång tid mödosamt förhandlat fram till en gemensam allianspolitik. Socialdemokraterna i den lilla kommunen antydde att det finns ett socialt tryck att rösta efter partilinjen, när partiet ensamt kan klara av att återremittera ärenden till KS.74 Fenomenet ”partidisciplin” är demokratiskt känsligt och i vissa läger ytterst kontroversiellt. T.ex. är Colin Copus (2004) ytterst kritisk, och menar att kravet på partilojalitet knoppar bort de förtroendevalda från lokalsamhället, vilket på sikt underminerar den lokala politikens legitimitet. Dessutom kan kravet på partilojalitet göra att många fullmäktigeledamöter upplever sitt uppdrag som meningslöst, och det förklarar i viss utsträckning varför fullmäktige karakteriseras som ”transportkompani” och ”välregisserad teater”. Emellertid är frågan om partidisciplin inte tillräckligt utforskad inom kommunpolitiken, och det vore önskvärt med svar på följande frågor: • Hur utbrett är kravet på partilojalitet, dvs. i vilken utsträckning upplever ledamöterna att de låter bli att rösta efter eget omdöme eller väljarintresset och motvilligt accepterar partilinjen? • Skiljer sig kravet på partilojalitet mellan partierna? • Delvis mot bakgrund av hur partiledamöterna upplever sitt mandat (dvs. bundet eller fritt): upplevs krav på partidisciplin som ett problem av ledamöterna, och i så fall varför?

Den sjätte diskussionspunkten handlar om i vilken utsträckning ett vanligt medlemsmöte egentligen inbjuder till ett öppet, demokratiskt samtal, dvs. om klimatet är sådant att man solidariskt släpper fram åsikter från alla mötesdeltagare. Visserligen var de flesta respondenter noga med att understryka att det är ”högt i tak” på medlems- och partigruppsmöten och att det kan ”gå hett till” under diskussionerna. Inom en av partiorganisationerna väcktes dock frågan om att ett litet fåtal, män i övre medelåldern, tog mycket plats på mötena och – oavsiktligt eller inte – marginaliserade t.ex. kvinnor och yngre. Ett sådant mötesklimat, där ett fåtal starka personligheter dominerar och därigenom bidrar till att andra deltagare varken blir sedda eller hörda, är problematiskt. Som Soininen och Etzler (2006:207) skriver, medlemmarnas möjlighet att påverka 74 Agne Gustafsson (1996:144) menade redan för över 10 år sedan att det finns en utbredd praxis om att ett gruppbeslut om ställningstagande i olika frågor är bindande för fullmäktigeledamöterna. Trots att en fullmäktigeledamot rättsligt sett inte kan tvingas att rösta på ett bestämt sätt, menar Gustafsson att utvecklingen allt mer gått i riktningen att fullmäktiges beslut avgörs av gruppbeslut inom respektive partigrupper.

101


102

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

dagordningen och utöva inflytande över hur dagsaktuella problem formuleras avgörs av huruvida de tas på allvar i partiarbetet. Ju mer ett medlemsmöte avviker från det öppna demokratiska samtalet, och ju fler det är som marginaliseras, desto sämre fungerar interndemokratin. Här saknas inträngande, process-spårande fallstudier som under en längre tidsperiod följer någon eller några medlemsorganisationer för att se hur medlemsmöten tenderar att fungera. Frågor som lämnas över till vidare diskussion är därför: • I vilken utsträckning upplever vanliga medlemmar att de pratar mindre än de skulle vilja på medlemsmötena? • I vilken utsträckning upplever vanliga medlemmar att de varken blir sedda eller hörda när de försöker föra upp frågor på dagordningen?

• I vilken utsträckning bidrar dåliga mötesklimat till att partier förlorar medlemmar eller avskräcker potentiella nya medlemmar från att dyka upp?


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

6. Sammanfattning och avslutande reflektioner Avslutningsvis ska vi blicka tillbaka och summera de enstaka kapitlens viktigaste poänger. Därefter tillåter jag mig att reflektera lite friare kring vad de resultat som redovisas i översiktskapitlen och fallstudierna kan säga oss om den demokratiska legitimiteten i lokalpolitiken och diskutera konstruktiva reformförslag som, åtminstone i teorin, kan motverka några av de bekymmer som uppmärksammats.

6.1 Sammanfattning Rapporten inleddes med en plädering för behovet att studera hur kommunpolitikens processer fungerar i praktiken. Här argumenterades för att partierna spelar en avgörande roll i det lokala representativa systemet, att deras interna förankringsarbete borgar för en demokratiskt legitim politisk styrning av kommunerna. Med avstamp i detta var rapportens syfte tredelat. För det första: att presentera en översikt av den existerande forskningen på området ”de lokala partiapparaternas inre liv”. För det andra: att genom explorativa fallstudier illustrera hur partiernas interna besluts- och förankringsprocesser kan se ut genom att titta närmare på verksamheten i fyra partiorganisationer. För det tredje: att mot bakgrund av dessa beskrivande insatser stimulera till diskussion beträffande hur demokratiskt legitima kommunpolitikens processer kan sägas vara. Vägen mot att uppfylla syftet startade med en redogörelse för den representativa demokratins princip och partiernas uppgifter för att upprätthålla legitimiteten i detta system. Här konstaterades att många numera ifrågasätter huruvida partierna verkligen fullgör dessa uppgifter längre. Snarare, hävdas det, har de vänt sina medlemmar och väljare ryggen, för att istället utveckla osunda relationer till statsmaktens institutioner. Man hävdar att partierna utvecklats från folkrörelse- och masspartier till catch all- respektive kartellpartier, varför kapitlet landade i slutsatsen: Om ambitionen är att begripa vad partiorganisationernas interna omvandling handlar om, gör man klokt i att titta närmare på hur partiernas lokalorganisationer fungerar. Det är trots allt här som det främsta mötet mellan väljare och politiker äger rum såväl som medlemsrekryteringen, skolningen av förtroendevalda och förankringsarbetet. Inventeringen av den befintliga forskningen om lokala partiapparaters inre

103


104

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

liv påbörjades med det tredje kapitlets översikt av länder som är jämförbara med Sverige. Forskning från Storbritannien, Danmark, Norge och Finland visade att liknande problembeskrivningar återkommer i samtliga kontexter: Lokalpolitiken är centrerad runt partierna, medlemsmöten spelar liten roll och är illa besökta, medlemsorganisationens betydelse urholkas och beslutandemakt överförs till fullmäktiges partigrupper. I partigrupperna överförs sedan makt från ”vanliga” fullmäktigeledamöter till partiernas ledande lokalpolitiker. Slutligen finns indikationer på att besluten inte fattas på de formella politiska arenorna, utan på slutna partigruppsmöten eller i informella nätverk. I syfte att få en känsla för huruvida de internationella erfarenheterna äger giltighet i Sverige, gjordes i fjärde kapitlet en genomgång av litteratur som tangerar tematiken ”partier, makt och legitimitet i lokalpolitiken”. Det är för melodramatiskt att tala om kris, men slutsatser som redovisas i sentida forskning ger anledning till oro för hur folkligt förankrad lokalpolitiken i själva verket är: (i) Medborgarna tycker inte att partier och politiker lyssnar till deras behov och en utbredd misstro mot kommunpolitiker florerar; (ii) partiernas medlemstal har nästan halverats mellan 1991 och 2007, medlemsmöten är allt sämre besökta och medlemsorganisationernas inflytande över fullmäktiges partigrupper ser ut att vara litet; (iii) inom fullmäktiges partigrupper finns ojämlikheter i makt: kommunalråd och nämndgruppledare har stor makt i förhållande till fritidspolitiker; (iv) kommunfullmäktige beskrivs som transportkompani, som ”välregisserad teater”, och besluten fattas i styrelse och nämnder – möjligen också i informella s.k. korridorförhandlingar; (v) hel- och deltidspolitikerna samverkar med högre tjänstemän så att dessa, makt- och inflytandemässigt, är tämligen frikopplade från fritidspolitikernas påverkan. Sålunda, när resultaten relateras till kapitel två och tre, verkar det som att de förändringar som den generella partiforskningen menar att partierna genomgått – från folkrörelseorienterade partier till något mer slutna och kampanjorienterade dito – äger giltighet såväl i det svenska sammanhanget som i jämförbara länder. I syfte att ge kött och blod åt denna allmänna karakterisering av partiernas och lokalpolitikens förutsättningar, genomfördes fyra s.k. explorativa fallstudier i det femte kapitlet. Här beskrevs och problematiserades två moderata och två socialdemokratiska partiorganisationers interna förankrings- och koordinationsprocesser. Då man svårligen kan generalisera utifrån ett så begränsat urval av fall, plockades istället några centrala teman ur fallstudierna för att stimulera till diskussion och uppmana till forskning. Diskussionspunkterna var: (i) Skiljer sig sättet att uppfatta det politiska mandatet mellan de politiska partiernas representanter och vilka konsekvenser har mandatsynen på behovet av att för-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ankra den politik som bedrivs bland medborgare och partimedlemmar? (ii) Hur kan och bör relationen mellan medlemsorganisationen och partigruppen institutionaliseras, och hur har man generellt sett valt att göra detta ute i partiernas lokalorganisationer? (iii) Hur skiljer sig förutsättningarna för att bedriva förankringsarbete mellan majoritets- respektive oppositionspartier, och vad har en sådan eventuell skillnad för konsekvenser för den förda politikens legitimitet? (iv) Är det över huvud taget möjligt att försöka bevara ideal om noggrant förankringsarbete när medborgare, medier och näringsliv ställer allt högre krav på snabba beslut och besked? (v) Hur väl fungerar egentligen vanliga medlemsmöten ur demokratisk synpunkt, kommer alla som vill till tals eller kontrollerar ett fåtal mötet?

6.2 Avslutande reflektioner Situationen för partierna är inte så lite paradoxal: Samtidigt som uppslutningen kring partierna som medlemsorganisationer har blivit mindre, har deras roll som aktör i de politiska processerna i kommunerna blivit viktigare (Bäck med flera 2005a: 356). Citatet ringar på ett bra sätt in tematiken för denna rapport och slår an tonen för rapportens avslutande, lite friare reflektioner. Även om det ter sig lite för melodramatiskt att tala om ”kris” för partierna och den lokala demokratin, finns ändå vissa symptom på att demokratins hälsotillstånd vacklar en aning. En av bevekelsegrunderna för rapporten har ju varit den ökade misstron mot partier och politiker, minskat valdeltagande, framgångar för s.k. anti-etablissemangspartier, partiernas vikande medlemstal och deras svårigheter att få dem som fortfarande är medlemmar att vara mer aktiva i partiarbetet. Till detta kan läggas information som presenterats i denna rapport: befintlig litteratur antyder att inflytande-, förankrings-, och ansvarsutkrävandeproblem kan vara betydande på lokal nivå. Här ska också påminnas om att de svårigheter som möter partierna på lokalnivån ingalunda är unika för Sverige utan existerar också i jämförbara länder. Hur ska partiernas försvagade förankring bland medborgarna förklaras? Detta finns oenighet om. Ofta åberopas s.k. strukturella förklaringar (inte minst av partirepresentanter själva, minns resultaten i Buch Jensen 2000). Då lutar man sig framför allt mot Ronald Ingleharts (1990, 1977) tes om postmateriella värderingar. Poängen är här att medborgarna är mer kritiska mot auktoriteter och mer individualistiska, och därför mindre intresserade av att sluta upp bak-

105


106

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

om partier. Härav följer mer kritiska hållningar mot auktoriteter och sjunkande medlemstal och engagemang i de politiska partierna. Om denna förklaring skulle hålla kan de etablerade politiska partierna andas ut. Problemet är ju inte deras. Det är ju medborgarna som vänt dem ryggen – inte de som svikit medborgarna. Men även om vi accepterar att detta perspektiv kan kasta ett visst ljus över de symptom på sviktande legitimitet för partier och politik som nämnts tidigare, verkar modern partiforskning tämligen enig om att denna strukturella förklaring långt ifrån fångar hela bilden. Som redogjordes för i kapitel två står det klart att partierna själva sannolikt har bidragit till att skapa de legitimitetsbekymmer de dras med idag, att de bär en del av skulden till de symptom som finns på att legitimiteten för den representativa demokratin sviktar något (se vidare i t.ex. Blyth och Katz 2005; Håkansson 2005; Ahrne och Papakostas 2003; Katz och Mair 1995). Men egentligen behöver vi inte ägna oss särskilt mycket åt att hitta förklaringar till varför situationen är som den är – och vi behöver definitivt inte ta ställning till huruvida partierna medvetet vänt medlemmarna ryggen. Eftersom symptomen antyder att allt inte står rätt till med partiernas och politikernas legitimitet i de breda befolkningslagren, är huvuduppgiften att försöka klura ut vilken typ av politiska reformer som skulle kunna vända utvecklingen. För samtidigt som dessa symptom är väldokumenterade i empirisk forskning, famlar vi fortfarande i mörker efter åtgärder som kan göra något åt dem. Numera finns indikationer på att de deltagardemokratiska reformer som lanserats ute i kommunerna inte är rätt medicin (Gilljam och Jodal 2005), åtminstone saknas samlad, systematisk bevisföring för att denna typ av experimenterande kan lösa demokratins till synes sviktande legitimitet. Vi vet också att medborgarna själva, i valet mellan representativ demokrati och en deltagardemokrati, föredrar den förstnämnda (Gilljam och Jodal 2002; jfr Oscarsson 2007). Även om deltagardemokratiska initiativ, under rätt förutsättningar, säkert kan komplettera de representativa institutionerna i vissa kommuner, är deltagardemokratiskt experimenterande nog inte vägen att gå för att återställa förtroendenivåerna. Det förefaller dessutom heller inte finnas något utbrett folkligt tryck för dessa typer av reformer. Här menar jag att Mikael Gilljam, som i olika samarbetskonstellationer argumenterat för den representativa demokratins primat, har bra poänger. Oavsett önskedrömmar om bättre fungerande politiska system är det akademikers, politikers och tjänstemäns plikt att försöka utgå från hur verkligheten faktisk ser ut, snarare än hur vi vill att den ska se ut, när vi försöker tänka ut reformer för


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

att återställa förtroendet för, och engagemanget i, partierna.75 I verkligheten lever vi i en representativ demokrati där partiernas verksamhet kan antas vara en grundförutsättning för upprätthållandet av systemets legitimitet. Min ingång till det här problemkomplexet är därför denna: Om vi oroar oss för systemets legitimitet och vill stärka densamma, bör vi (a) vara ganska säkra på att vi faktiskt gör korrekta diagnoser av demokratins hälsotillstånd (dvs. att symptomen verkligen utgör hot mot legitimiteten) och först när den bedömningen är gjord, (b) börja snegla mot reformer av den representativa demokratins spelregler och organisatoriska justeringar inom de politiska partierna. När vi närmar oss en diskussion om konstruktiva reformer av de politiska spelreglerna och partiorganisationerna, vill jag påminna om ett gammalt argument som Olof Petersson (1998) presenterat, nämligen att politiker föredrar att förklara samhällsproblem med hänvisning till yttre faktorer snarare än att se till hur man själv bidragit till att skapa dem. Han skriver att [d]et är lättare att få se de yttre förklaringarna än de inre. Många politiker är vana vid att betrakta det politiska systemet som lösningen på olika bekymmer i samhället. Det krävs en stor mental omställningsförmåga att acceptera att det är det politiska systemet självt som har blivit ett stort problem. Det är här förklaringarna till demokratins bekymmer trots allt spelar viss roll – åtminstone mentalt, om vi politiskt vill försöka göra någonting åt utvecklingen. Jag är övertygad om att ju förr politiska aktörer tar till sig en del av de resonemang som just återfinns i kapitel två, och inser att de själva och deras organisationssätt åtminstone delvis är en del av den representativa demokratins bekymmer, desto tidigare kan de initiera reformer för att t.ex. hantera den samtidiga utmaning som politikens generationsväxling och ökade krav på högre beslutstempo innebär. Givet att de uppräknade symptomen bedöms vara uttryck för legitimitetssvikt och givet att man accepterar misstanken att de politiska institutionerna och partierna haft någon roll i att skapa de problem som det politiska systemet dras med,76 bör man på allvar nysta i två kategorier av reformförslag. Här rör det 75 James Buchanan (2004:136) argumenterar kraftfullt för detta sätt att förhålla sig till reformer och förändring av rådande omständigheter. Vi ska nyktert utgå från fakta om hur saker och ting verkligen förhåller sig just här och nu, och inte från en tom svart tavla som vi fyller med önskemål om det ideala samhället, när vi sätter oss ned för att designa reformer som ska stärka t.ex. legitimiteten för det politiska systemet (jfr Blake 2002). 76 Man kan vara kritisk mot båda dessa premisser (jag återkommer till den första av dem i rappor-

107


108

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

sig dels om sådana som är exogena till partierna (som inriktar sig på de spelregler och institutioner som partierna verkar inom), dels (b) sådana som är endogena (som inriktar sig på att reformera partierna inifrån och göra dem bättre anpassade till den verklighet de verkar i).

Reformer av lokalpolitikens spelregler Hur kan den representativa demokratins spelregler bättre anpassas till den verklighet som medborgare, partimedlemmar och förtroendevalda verkar i? Jag ska något skissartat och översiktligt uppmärksamma några sådana reformförslag. Ett av skälen till den påstådda koncentrationen av makt inom partierna är att de hel- och deltidsarvoderade sitter på en överlägsen informationsmängd, och därför också mest makt. Frågan är hur man skulle kunna minska inflytandeklyftan mellan ”vanliga” fullmäktigeledamöter och de som nu är hel- och deltidsarvoderade? En uppenbar reform, som diskuterats sedan åtminstone 1960-talet, är att stärka fullmäktiges ställning genom att ge fullmäktige bättre förutsättningar att vara kommunernas högsta beslutande organ. Jag tror att särskilt två av förslagen som presenteras i rapporten Sveriges kommuner och landsting (2007) kan bidra till att vitalisera de lokala partiorganisationernas inre liv, nämligen: överföra beredningsansvaret från styrelsen till permanenta fullmäktigeberedningar samtidigt som varje fullmäktigeledamot får stärkta resurser att klara sitt uppdrag. Ett annat problem med dagens lokalpolitiska spelregler är att ansvarsutkrävandet kan vara mycket otydligt. Samregerandesystemet ger upphov till konsensuslösningar, vilket gör det svårt för väljaren att veta vem som ska bestraffas eller belönas för de politiska utfallen. Problemet accentueras av att allt fler partier tar plats i fullmäktige och att beslutsmiljön därigenom blir mer fragmenterad. Henry Bäck (2007:252) sammanfattar detta på ett kärnfullt sätt: Ansvarsutkrävandet är den centrala mekanismen för att åstadkomma legitimitet i den representativa demokratin … Den svenska kommunala demokratin är en representativ demokrati, men samregerandesystemet sätter delvis det parlamentariska ansvarsutkrävandet ur spel. Försöken att komplettera med direkt demokrati … och medborgerligt deltagande är halvhjärtade och har haft stora svårigheter att uppamma någon entusiasm från medborgarna. Därmed riskerar svensk lokal demokrati att helt sakna legitimeringsmekanismer (Bäck 2007:252). tens sista avsnitt). Accepterar man dem inte kan man bortse från diskussionen om reformer av spelregler och politiska partier.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

I Sveriges kommuner och landsting (2007) lanseras en lösning på detta. Införandet av majoritetsstyre i kommunerna skulle definitivt bidra till att tydliggöra det politiska ansvaret, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och göra fullmäktige – inte kommunstyrelsen – till den centrala arenan för politisk debatt. Möjligen är detta en väg att gå för att göra lokalpolitiken mer attraktiv och locka till större engagemang bland de redan aktiva, öka medlemstillströmningen till partierna samt stärka allmänhetens intresse för lokala frågor. En ytterligare reform, som endast bör övervägas om man redan tidigare beslutat sig för att införa majoritetsstyre i kommunerna, som skulle kunna vitalisera de lokala partiorganisationerna är införandet av skilda valdagar, då detta skulle tvinga partiorganisationerna att uppamma engagemang och entusiasm bland medlemmarna vartannat år. Något som ibland beskrivs som ett bekymmer i lokalpolitiken är att beslutsfattandet i stor utsträckning upplevs handla om s.k. cykelställsfrågor. Såväl väljare som politiker tycker att lokalpolitiken tenderar att vara icke-ideologisk, och många väljare rapporterar t.o.m. att de knappt ser skillnader i den politik som partierna driver. Skälet till detta sakernas tillstånd är intimt förknippat med den statliga styrningen av kommunerna och inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Frågan är om inte en förstärkning av, och ett ordentligt skydd för, den kommunala självstyrelsen skulle ge utrymme för mer utav ideologisk politik i kommunerna? Det finns åtminstone goda teoretiska skäl att förvänta sig att ett stärkt, grundlagsskyddat självstyre också har potential att stärka partiernas roll i och inflytande över lokalpolitiken (jfr argumentet i Erlingsson och Ödalen 2007). När ändå omfattande reformer som finns i periferin av den rikspolitiska dagordningen dryftas, finns också skäl att fundera över partiernas förutsättningar att bedriva verksamhet i mindre kommuner. Här är rekryteringsbasen till fullmäktigeuppdrag mindre. Här riskerar medlemstalen att vara så låga att meningsfulla medlemsmöten blir svåra att genomföra. Här ökar också sannolikheten för att partiernas tunga namn såväl sitter i styrelse och nämnder som tvingas ta på sig ordförande- eller sekreterarposter i medlemsorganisationen. Under sådana förhållanden kan det vara svårt att upprätthålla någon typ av folkrörelseideal för verksamheten. Personligen är jag ingen större anhängare av idén i sig, men i just detta sammanhang kan man tänka sig att kommunsammanläggningar kan ha den goda effekten att partiapparaternas inre liv vitaliseras. Sammanfattningsvis menar jag alltså att man bör plocka upp följande fem typer av reformer på ritbordet om man är ute efter att stärka partiernas roll i lo-

109


110

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

kalpolitiken: (i) stärka fullmäktiges roll genom att ge det beredningsansvar och stärka möjligheterna för enskilda ledamöter att fullgöra sitt uppdrag, (ii) införa majoritetsstyre och (iii) skilda valdagar, (iv) stärka och skydda den kommunala självstyrelsen samt (v) slå samman svenska kommuner.

Reformer inom partierna Mot bakgrund av den omtalade debatten om partiernas s.k. kris, finns anledning att reflektera över om – och i så fall hur – partierna behöver återuppfinna sig själva för att skapa förutsättningar för att partierna även fortsättningsvis ska vara den lokala representativa demokratins huvudaktörer. Något hårdraget förefaller två huvudstrategier stå partierna till buds. För det första kan man sträva efter att restaurera folkrörelseidealet (om det nu någonsin existerat i praktisk politik, jfr Teorell [1998:340–345]). För det andra kan man välja att helt överge folkrörelseidealet och anpassa sig till omvärldens krav på mer flexibla och lite mer toppstyrda s.k. kampanjpartier. Låt oss börja med en diskussion om vad man kan göra för att restaurera folkrörelseidealet. Till att börja med kan konstateras att ett sådant projekt kan bli en grannlaga uppgift mot bakgrund av att endast sju procent av oss är medlemmar i ett politiskt parti, och bara två procent på något sätt är aktiva (Holmberg och Oscarsson 2004). Mot den bakgrunden finns knappast några färdiga ritningar eller blåkopior för ett komplett restaureringsprojekt, men väl ett par idéer värda att reflektera över. Här borde förstås höjandet av medlemstalen och medlemsaktiviteten vara en prioritet. Trivialt kan tyckas, men för att få till stånd högre medlemstal handlar det mycket om att partierna till fullo kommer till insikt om att de faktiskt gör anspråk på människors värdefulla tid. De konkurrerar t.ex. med arbete, partners och familjeliv, vänskapsrelationer, hobbyer och fritidsaktiviteter samt engagemang i olika slags frivilligorganisationer och enfrågerörelser. En fråga som partierna måste ställa sig är därför: om vi vill höja våra medlemstal – vad kan vi då göra för att öka vår attraktionskraft så att folk prioriterar oss framför andra saker som gör anspråk på deras tid? För att få fler medlemmar, men även höja deltagarantalet på medlemsmöten, är det också en fråga om att se över hur det typiska medlemsmötet ser ut och kritiskt ställa frågor om det på dessa möten finns strukturella hinder eller icke-välkomnande bemötanden som kan avskräcka medlemmarna från att komma och få dem som trots allt är på plats att vantrivas med möteskulturen. Ett komplement till en sådan, kanske plågsam, självrannsakan är förstås att uppfinna nya fora och arenor för medlemmarna att mötas på. Själv är jag myck-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

et nyfiken på i vilken utsträckning och på vilket sätt de lokala medlemsorganisationerna arbetar med de verktyg som internet erbjuder, men känner inte till någon forskning som kartlagt detta. Det är sannolikt nödvändigt för partierna att bygga upp mötesplatser på internet för att hantera den generationsväxling som svensk partipolitik står inför. Det är mycket tänkbart att fler människor, och en annan typ av människor, kan komma att åtminstone engagera sig i partiernas interna lokala samtal om de själva kunde bestämma när de lägger ned tid på sitt engagemang. Här skulle alltså internetbaserade lösningar – som t.ex. slutna forum där medlemmar loggar in i egenskap av icke-anonyma användare – kunna hjälpa partierna att höja såväl medlemstalen som det aktiva engagemanget bland dem som redan är medlemmar. Men om man nu inte ser folkrörelsemodellen som något ideal? Ja, då är den andra huvudstrategin att acceptera utvecklingen, att stilla nicka förstående inför det faktum att människor verkar föredra att göra andra saker med sin tid än att vara just partipolitiskt aktiva. När man väl accepterat detta, kan man släppa ambitionerna att involvera massorna i politiska beslutsprocesser, varpå det också blir lättare att trimma verksamheten till de krav som omvärlden har på partier och politiker att bl.a. fatta snabba beslut, ge snabba besked samt agera på utomkommunala arenor utan formella mandat. Ett parti som gör en sådan analys behöver därför inte sörja medlemsförlusterna eller minskad medlemsaktivitet – snarare omfamna utvecklingen.77 Man behöver heller inte se den ökade klyftan mellan medlemsorganisationen och partigruppen som ett problem, och man kan t.o.m. acceptera att mycket makt koncentreras till de lokala partiorganisationernas toppolitiker. Denna strategi – att resignera inför folkrörelseidealet och omfamna kampanjmodellen – kräver emellertid att vi inte accepterar att maktkoncentration och kampanjpartier har en oberoende negativ effekt på förtroendet för partier, politiker eller politiska beslut (alternativt ska man inte acceptera analysen att förtroendebekymmer ska ses som ett allvarligt problem i den representativa demokratin).

77 Vad ett kampanjparti däremot fortfarande kan oroa sig över och se som ett problem, det är bekymret att ha tillräckligt många medlemmar så att man trots allt kan rekrytera tillräckligt många kandidater till de förtroendeuppdrag partiet ska besätta. Det saknas visserligen färska siffror, men 1998 rapporterade hela 28 procent av de lokala partiorganisationerna att de hade problem med att få ihop tillräckligt många kandidater vid nomineringen till kommunfullmäktigevalen (siffran var 24 procent 1991 och 13 procent 1979, se Gidlund och Möller 1999). En institutionell tillpassning till kampanjpartierna diskuteras i bl.a. Sveriges kommuner och landsting (2007), nämligen att halvera antalet fullmäktigeledamöter ute i kommunerna. Härvid skulle man kunna komma tillrätta med problemet att få ihop tillräckligt många lämpliga kandidater till kommunala förtroendeuppdrag.

111


112

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Så, vad avgör hur man ska ställa sig till dessa två huvudstrategier? När allt kommer omkring handlar frågorna om hur vi ska diagnostisera demokratins hälsotillstånd och om partiorganisationernas vägval om såväl människo- som demokratisyn (jfr Teorell 1998:353ff). En person som tycker att människor i grunden är politiska varelser, och menar att en förutsättning för systemets legitimitet är att det politiska beslutsfattandet involverar så många som möjligt av dem som i slutändan berörs av besluten, tycker nog att den utveckling vi ser i lokalpolitiken är oroväckande och förordar reformer för att restaurera folkrörelsepartiet. Tycker man däremot att det är upp till var och en om man vill vara politiskt engagerad, att medborgerligt missnöje kan vara ett sundhetstecken, och tror man att vissa är bättre skickade att fatta politiska beslut än andra, ja, då har man inte heller några större problem med den utveckling som vi kan skönja. Då kan man också gladeligen förorda kampanjpartivarianten. Kampanjpartiet passar nämligen alldeles utmärkt för en s.k. konkurrensdemokrat som definierar demokrati som en metod, ett institutionellt arrangemang för att uppnå politiska beslut där partier, precis som företag på en fri marknad, konkurrerar om väljare.

Epilog: ”If it ain’t broken – why fix it?” Låt mig avsluta med några ord om ett alternativt perspektiv på hur legitimitet skapas och upprätthålls. Utgångspunkten för denna undersökning har ju varit premissen att partier utgör en nödvändig förutsättning för en demokratiskt legitim ordning i kommunerna. Men vad händer om denna premiss är felaktig? I en tämligen färsk uppsats har Bo Rothstein (2007) kraftfullt kritiserat just denna premiss. Rothstein menar att samhällsvetenskapen har ägnat alldeles för mycket tid och uppmärksamhet åt val, partier och politiker (det han kallar politikens inputsida), medan den allt som oftast negligerat den roll som förvaltningen och tjänstemännen (”outputsidan”) spelar för att upprätthålla legitimiteten i politiska system. Med avstamp i Rothsteins argumentation vill jag försiktigt hissa varningsflagg för de diskussioner som förs om reformer av politikens ”inputsida”, t.ex. partiernas eventuella reformbehov och de diskussioner som förs om att vitalisera den representativa demokratin på olika sätt. Kärnargumentet är här att om vi skulle råka ha felaktiga antaganden om varifrån legitimiteten för politiken byggs upp, innebär det att vi (a) ”ropar varg” gällande det politiska systemets bekymmer och (b) riskerar att sjösätta såväl tidsödande som kostsamma (men i grunden betydelse- och verkningslösa) reformer. Till intäkt för ett liknande argument tar Rothstein att tjugo års forskning visat att väljarnas förtroende för ”inputsidan” (politiska partier, EU-parlamen-


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

tet, riksdagen, kommunfullmäktige etc.) är betydligt lägre än för ”outputsidan” (sjukvården, universiteten, domstolarna, polisen, socialtjänsten, centralbanken) (Holmberg och Weibull 2007). Under samma period som förtroendet för ”inputsidan” sjunkit, tycker fortfarande den absoluta majoriteten av de svenska medborgarna (hela 93 procent) att demokrati är den bästa politiska styrelseformen och omkring 60 procent anser att demokratin i allt väsentligt fungerar väl (Holmberg 1999). Med andra ord: om det är så som Rothstein argumenterar – att partier bara har en viss del av betydelsen för att skapa legitimitet för det politiska systemet, och att en rättssäker, effektiv och genomskinlig förvaltning spelar en mycket större betydelse för legitimiteten än vad vi samhällsvetare traditionellt tillerkänner den – måste vi lugna ned oss med att prata om sviktande legitimitet för det politiska systemet i sig. Visserligen kan partier och politiker ha vissa legitimitetsproblem, men den svenska demokratin och politiska systemet verkar trots allt – i allmänhet och i jämförelse med världens alla länder – må rätt så hyggligt.

113


114

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Referenser 310 val. 2006 års kommun- och landstingsval. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. Ahrne, Göran och Apostolis Papakostas (2003). ”Behövs medlemmarna?”, Sociologisk forskning 39(3), 3–10. Albinsson, Per (1986). Skiftningar i blått. Förändringar inom Moderata Samlingspartiets riksorganisation 1960–1985. Lund: Studentlitteratur. Allern, Ellen H. och Karina Pedersen (2007). ”The Impact of Party Organizational Changes on Democracy”, Western European Politics 30(1), 68–92. Almenberg, Johan (2007). ”Kortslutna signaler: Vad som sägs och vad som inte sägs om inkomstutjämningen mellan kommuner”, i Joakim Nergelius och Nils Karlson (red.) Federalism på svenska. Stockholm: Ratio. Andersson, Daniel och Linda Eck (2005). ”Politisk styrning i kommuner: Fallet Norrköpings kommun”, magisteruppsats. Linköping: Ekonomiska institutionen, Linköpings universitet. Anton, Thomas J. (1969). ”Policy-making and Political Culture in Sweden”, Scandinavian Political Studies 4(1), 88–102. Arter, David (1999). Scandinavian Politics Today. Manchester: Manchester University Press. Barrling Hermansson, Katarina (2004). Partikulturer. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Berggren, Niclas, Joakim Nergelius och Nils Karlson (2001). Den konstitutionella revolutionen. Stockholm: City University Press. Bergqvist, Sven-Runo, Alf Gunnmo och LarsErik Klasson (1975). Partier och organisationer. Aktivitet och verksamhetsformer under senare delen av 1960-talet. Stockholm: Almqvist & Wiksell förlag.

Bille, Lars (1990). ”Denmark: The Oscillating Party System”, i Peter Mair och Gordon Smith (red.) Understanding Party System Change in Western Europe. London: Frank Cass. Birgersson, Bengt Owe och Jörgen Westerståhl (1980). Den svenska folkstyrelsen. Stockholm: Publica. Blake, Michael (2002). ”Distributive Justice, State Coercion, and Autonomy”, Philosophy and Public Affairs 30(3), 257–296. Blom, Agneta P. (1994). Kommunalt chefskap: En studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Lund: Dialogos. Blyth, Mark och Richard S. Katz (2005). ”From Catch-all Politics to Cartelisation: The Political Economy of the Cartel Party”, West European Politics 28(1), 33–60. Bogasson, Peter och Gunnar Gjelstrup (2004). Magtproblematikken i to små kommuner. Aarhus: Magtutredningen og Institut for Statskunskap. Brunsson, Nils och Sten Jönsson (1978). Beslut och handling. Om politikers inflytande på politiken. Stockholm: Liber förlag. Buchanan, James (2004). ”The Status of the Status Quo”, Constitutional Political Economy 15(2), 133–144. Buch Jensen, Roger (2000). Lokale partiorganisationer. Odense: Syddansk universitet, Odense universitetsforlag. Bull, Thomas (1999). ”Självständighet och pluralism. Om vertikal maktdelning i Sverige”, i Lena Marcusson (red.) Festskrift till Fredrik Sterzel. Uppsala: Iustus förlag. Bäck, Henry (2007). ”Borgmästare och kommunregeringar”, i Sven Siverbo (red.) Demokratisk och effektiv styrning. En antologi om forskning i offentlig förvaltning. Lund: Studentlitteratur.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Bäck, Henry (2006). Komparativ kommunal konstitutionspolitik: En kunskapsöversikt. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. Bäck, Henry (2004). Av de många ett. Västra Götalandsregionens politiker. Partipolitiska och territoriella skiljelinjer. Göteborg: Förvaltningshögskolan. Bäck, Henry (2000). Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Stockholm: Liber. Bäck, Henry och Folke Johansson (2001). ”Demokrati och stadsdelsnämnder”, i Henry Bäck med flera. Stadsdelsnämnder i Stockholm. Demokrati och effektivitet. IKE 2001:11. Stockholm: Stockholms universitet. Bäck, Henry, Folke Johansson och Adiam Tedros (2005b). Ledarskap och lokalsamhälle i urban politik. Fyra politiska initiativ i Göteborg och Stockholm i komparativ belysning. Förvaltningshögskolans rapport nr. 76. Göteborg: Förvaltningshögskolan. Bäck, Henry och Vicki Johansson (2006). ”Central-local Government Relations in Sweden Since the Late 1980s”, uppsats presenterad vid den 15:e Kommunforskarkonferensen, Syddansk universitet, Odense, 24–25 November. Bäck, Henry, Audun Offerdal och Jacob Aars (2005). ”Partikommunens uppgång och fall”, i Marie Demker och Lars Svåsand (red.) Partiernas århundrade. Stockholm: Santérus förlag. Clark, Alistair (2007). ”Local Party Organisation, Activism and Campaigning in Post-Devolution Scotland”, uppsats presenterad vid ECPR:s konferens i Helsingfors, maj 2007. Clark, Alistair (2004). ”The Continued Relevance of Local Parties in Representative Democracies”, Politics 24(1), 35–45. Copus, Colin (2006). Leading the Localities: Executive Mayors in English Local Governance. Manchester: Manchester University Press.

115

Copus, Colin (2004). Party Politics and Local Government. Manchester: Manchester University Press. Dagens Nyheter (1992-11-01). ”Inblick: Lokal gemenskap ger röster.” Dagens Samhälle (2008-02-20). ”S har tappat 19 000 medlemmar.” Dahl, Robert A. (1999). ”Kan globaliseringen regleras”, i SOU 1999:11 Bör demokratin avnationaliseras. Stockholm: Fritzes. Dahl, Robert A. (1989). Democracy and its Critics. New Haven & London: Yale University Press. Dahl, Robert A. (1961). Who Governs? Democracy and Power in an American City. New Haven: Yale University Press. Dahl, Svend (2006). ”Eliter och aktivister i det elektoralt-professionella partiet”, opublicerad avhandlingsplan. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Dahlkvist, Mats och Urban Strandberg (1999). ”Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt”, i SOU 1999:76 Maktdelning. Stockholm: Fritzes. Davidsson, Lars (2006). I linje partiet. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Davidsson, Lars (2004). ”Modeller för lokal självstyrelse: normativa och empiriska lösningar på den vertikala maktdelningens problem”, i Lars Davidsson Kammare, kommuner och kabinett. Stockholm: SNS. Djupsund, Göran (1979). ”Föränderlighet i partiorganisationen. En orsakssökande diskussion och empirisk illustration”, Statsvetenskaplig tidskrift 91(3), 145–161. Duverger, Maurice (1954). Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London: Methuen. Eckstein, Harry (1975). ”Case Study and Theory in Political Science”, i Fred Greenstein och Neil Polsby (red.) Strategies of Inquiry. Massachessetts: Addisson-Wesley.


116

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Eldersveld, Samuel J., Lars Strömberg och Wim Derksen (1995). Local Elites in Western Democracies: A Comparative Analysis of Urban Political Leaders in the U.S., Sweden, and the Netherlands. Boulder: Westview Press. Epstein, Leon D. (1967). Political Parties in Western Democracies. New York: Praeger. Erlingsson, Gissur Ó. (2005). Varför bildas nya partier? Lund: Statsvetenskapliga institutionen. Erlingsson, Gissur Ó. (2003). Den lokala politikens fragmentering. Lund: Företagsekonomiska institutionen, KEFUs skriftserie. Erlingsson, Gissur Ó. och Jörgen Ödalen (2007). ”Kommunstruktur, självstyrelse och rätten till självbestämmande”, i Nils Karlson och Joakim Nergelius (red.) Federalism på svenska. Stockholm: Ratio. Esaiasson, Peter (2002). ”Den representativa demokratin som det goda styrelseskicket”, Statsvetenskaplig tidskrift 105(3), 208–213. Esaiasson, Peter, Mikael Gilljam, Henrik Oscarsson och Lena Wängnerud (2003). Metodpraktikan. Stockholm: Norstedts juridik. Finer, S.E. (1984). ”The Decline of Party”, i V Bogdanor (red.) Parties and Democracy in Britain and America. New York: Praeger. Fredriksson, Jan (2003). Politisk kultur och samhällsengagemang. En etnologisk studie av den parlamentariska vardagen. Stockholm: Carlsons förlag. Fölster, Stefan (1998). Kommuner kan! Kanske! Om kommunal välfärd i framtiden. ESO Ds 1998:15. Stockholm: Finansdepartementet. Gezer, Hans och Martin Geser (red.) (1999). Local Parties in Political and Organizational Perspective. Boulder: Westview Press.

Gidlund, Gullan (2004). ”Folkrörelsepartiet och kunskapssamhället”, i Olof Ruin (red.) Politikens ramar och aktörer: en vänbok till Ingvar Carlsson. Stockholm: Hjalmarsson och Högberg förlag. Gidlund, Gullan (1989). ”Folkrörelsepartiet och den politiska styrelsen: SAP:s organisationsutveckling”, i Klaus Misgeld, Karl Molin och Klas Åmark (red.) Socialdemokratins samhälle. Stockholm: Tiden. Gidlund, Gullan (1983). Partistöd. Lund: Liber/ Gleerups. Gidlund, Gullan och Tommy Möller (1999). Demokratins trotjänare. SOU 1999:30. Stockholm: Fakta Info Direkt. Gilljam, Mikael (2003). ”Deltagardemokrati med förhinder”, i Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson (red.) Demokratins mekanismer. Malmö: Liber. Gilljam, Mikael (2002). ”Hur känner vi igen den goda lokala demokratin? Några funderingar”, opublicerad uppsats. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen. Gilljam, Mikael och Jörgen Hermansson (2003). ”Demokratins ideal möter verkligheten”, i Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson (red.) Demokratins mekanismer. Malmö: Liber. Gilljam, Mikael och Ola Jodal (2005). Kommunala demokratisatsningar: vägen till en mer vital demokrati? CEFOS: Göteborgs universitet. Gilljam, Mikael och Ola Jodal (2002). ”Medborgarnas demokratiuppfattningar”, i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red.) Det våras för politiken – trettiotvå artiklar om politik, medier och samhälle. Göteborg: Göteborgs universitet, SOM-institutet. Gilljam, Mikael och Tommy Möller (1996). ”Från medlemspartier till väljarpartier”, i SOU 1996:162 På medborgarnas villkor: en demokratisk infrastruktur. Stockholm: Fakta Info Direkt.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Glassberg, A. (1981). Representation and Urban Community. Basingstoke: MacMillan.

Inglehart, Ronald (1977). The Silent Revolution. Princeton: Princeton University Press.

Green, D. (1981). Power and Party in an English City: An Account of Single-Party Rule. London: George Allen & Unwin.

Inkinen, Magdalena och Hanna Bäck. (2005). Diskriminering i politiken? En översikt av kunskapen om bemötanden och strukturella hinder bland förtroendevalda i Sverige. Stockholm: Justitiedepartementet.

Gustafsson, Agne (1996). Den kommunala självstyrelsen. Stockholm: SNS. Hagevi, Magnus (1999). Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. Göteborgs universitet, CEFOS: Göteborg. Hagevi, Magnus (1998). Bakom riksdagens fasad. Göteborg: Akademiförlaget Corona. Hibbing, John och Elizabeth Theiss-Morse (2002). Stealth Democracy. Americans Beliefs about How Government Should Work. Cambridge: Cambridge University Press. Hunter, Floyd (1953). Community Power Structure: A Study of Decision Makers. Chapel Hill: University of North Carolina Press. Holmberg, Sören (2000). Välja parti? Stockholm: Nordstedts. Holmberg, Sören (1999). Representativ demokrati. SOU 1999:64. Stockholm: Fritzes. Holmberg, Sören och Lennart Weibull (2007). ”Ökat förtroende – bara en valårseffekt”, i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red.) Det nya Sverige. SOM-undersökningen 2006. Göteborg: Göteborg Universitet SOMinstitutet. Holmberg, Sören och Lennart Weibull (1997). ”Förtroendets fall”, i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red.) Ett missnöjt folk. Göteborg: Göteborgs universitet, SOMinstitutet. Håkansson, Anders (1995). ”Kris för de svenska partierna?”, Statsvetenskaplig Tidskrift 98(1), 45–51. Inglehart, Ronald (1990). Culture Shift in Advanced Industrial Democracies. Princeton: Princeton University Press.

117

Isberg, Magnus (1999). Riksdagsledamoten i sin partigrupp: 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigruppernas arbetssätt och inflytande. Hedemora: Gidlunds. Jarl, Maria (2003). ”Deltagardemokraterna och den representativa demokratin”, i Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson (red.) Demokratins mekanismer. Lund: Liber. Jerneck, Magnus och Mats Sjölin. 2000. ”Regionalisering och flernivådemokrati – Skåne och Kalmar län”, i SOU 2000:64. Regional försöksverksamhet – tre studier. Rapport till den parlamentariska regionkommittén. Stockholm: Fritzes Johansson, Folke, Lennart Nilsson och Lars Strömberg (2001). Kommunal demokrati under fyra decennier. Malmö: Liber. Johansson, Karl Magnus (2005). ”Är partier internt demokratiska?” i Gissur Erlingsson, Anders Håkansson, Karl Magnus Johansson och Ingvar Mattson Politiska partier. Lund: Studentlitteratur. Jones, G. W. (1969). Borough Politics: A Study of Wolverhampton Borough Council 1888–1964. Basingstoke: MacMillan. Jonsson, Leif (2003). Kommunstyrelseordförande: Kommunledare med politisk förankring. Nora: Nya Doxa. Jönsson, Christer, Magnus Jerneck och LarsGöran Stenelo (2001). ”Globalisering: en inledning”, i Christer Jönsson, Magnus Jerneck och Lars-Göran Stenelo (red) Politik i globaliseringens tid. Lund: Studentlitteratur. Jönsson, Sten och Rolf Solli (1995). ”Ledning och organisation”, i Jönsson med flera Decentraliserad kommun – exemplet Göteborg. Stockholm: SNS.


118

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Karlsson, David (2004). ”Borgmästardemokrati: Svenska kommuner mellan kvasiparlamentarism och kryptopresidentialism”, opublicerad uppsats presenterad vid Nordiska kommunforskarkonferensen i Oslo. Karlsson, David (2003). ”Folkets kärlek din belöning? Om kommunstyrelseordförandes löner”, opublicerad uppsats presenterad vid Nordiska kommunforskarkonferensen i Göteborg. Karlsson, David (2001). ”Ny som förtroendevald i kommuner och landsting”, i bilagorna till SOU 2001:48 Att vara med på riktigt: demokratiutveckling i kommuner och landsting. Fakta Info Direkt. Katz, Richard S. och Peter Mair (1995). ”Changing Models of Party Organization: The Emergence of the Cartel Party”, Party Politics 1(1), 5–28. Kirchheimer, Otto (1966). ”The Transformation of Western European Party Systems”, i Joseph LaPalombara och Myron Weiner (red.) Political Parties and Political Development. Princeton: Princeton University Press. Leach, Steve; Jean Hartley, Vivien Lowndes, David Wilson och James Downe (2005). Local Political Leadership in England and Wales. York: Joseph Rowntree Foundation. Lindesjö, Bo (1999). ”Demokrati”, i SOU 1999:77 Demokrati och medborgarskap. Stockholm: Fritzes. Loop (2007) nr 3. Intervju med statsvetaren Jenny Madestam om hennes kommande avhandling. Återfinns på: www. tidskriftenloop.se/artiklar/LOOP3-07_ Partiledarna.pdf Mair, Peter (1997). Party System Change. Approaches and Interpretations. Oxford: Oxford University Press. Manin, Bernard (2002). Den representativa demokratins principer. Stockholm: SNS förlag.

Mattson, Ingvar (2005). ”Vad gör partierna i staten?”, i Gissur Ó. Erlingsson, Anders Håkansson, Karl Magnus Johansson och Ingvar Mattson Politiska partier. Lund: Studentlitteratur. May, John (1973). ”Opinion Structure of Political Parties: The Special Law of Curvilinear Disparity”, Political Studies 21(2), 135–151. Michels, Robert (1983). Organisationer och demokrati. Stockholm: Ratio. Montin, Stig (2006a). Politisk styrning och demokrati i kommunerna: Åtta dilemman i ett historiskt ljus. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. Montin, Stig (2006b). ”Från servicedemokrati mot ett medskaparsamhälle?”, i Leif Jonsson (red.) Kommunledning och samhällsutveckling. Lund: Studentlitteratur. Montin, Stig (2004). Moderna kommuner. Malmö: Liber. Montin, Stig (1998). Lokala demokratiexperiment: Exempel och analyser. SOU 1998:155. Stockholm: Fritzes. Montin, Stig (1989). ”Från demokrati till management: decentralisering i kommunerna”, Statsvetenskaplig tidskrift, 77–87. Montin, Stig och Jan Olsson (1994). Demokrati och legitimitet i landstingen. Rapport nr 2 i NOVEMUS rapportserie. Örebro: NOVEMUS, Örebro universitet. Mouritzen, Poul Erik (1993). ”Forskningsprogrammet om ’Det kommunale Lederskap’”, Kommunpolitiske studier nr 1. Möller, Tommy (2000). Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap. Malmö: Liber. Möller, Tommy (1999). ”Partierna som demokratins mötesplatser: En fallstudie av det lokala partiväsendet i Lidköping”, Kommunal Ekonomi och Politik, (3), 25–50


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Möller, Tommy (1993). ”Forskning om svensk politisk historia 1945–1980”, i Svensk politisk historia: en komprimerad litteraturöversikt. Stockholm: HSFR. Nergelius, Joakim (2006). Svensk statsrätt. Lund: Studentlitteratur. Neumann, Sigmund (1956). ”Toward a Comparative Study of Political Parties”, i Sigmund Neumann (red.) Modern Political Parties: approaches to comparative politics. Chicago: Chicago University Press. Nielsen, Peder (2001). ”På och av: om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin”, i bilagorna till SOU 2001:48 Att vara med på riktigt: demokratiutveckling i kommuner och landsting. Stockholm: Fritzes. Nilsson, Thorbjörn (2001). Den lokalpolitiska karriären. En socialpsykologisk studie av tjugo kommunalråd. Växjö: Växjö University Press. Offerdal, Audun och Hans-Erik Ringkjøb (2002). ”Den omorganiserte politikaren” i O Bukve och Audunn Offerdal (red.). Den nye kommunen. Om verknaden av organisasjonsendringer i kommunane. Oslo: Det norske samlaget. Oscarsson, Henrik (2007). ”Så vill svenska folket bli styrt” i Sören Holmberg och Lennart Weibull (red.) Det nya Sverige. SOM-undersökningen 2006. Göteborg: Göteborg Universitet SOM-institutet. Oscarsson, Henrik (1998). Den svenska partirymden. Väljarnas uppfattningar av konfliktstrukturen i partisystemet 1956–1966. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen. Panebianco, Angelo (1988). Political Parties. Organization and Power. Cambridge: Cambridge University Press. Petersson, Olof (2005a). ”Lokal självstyrelse: framtida forskningsperspektiv”, i Per Molander och Kerstin Stigmark (red.) Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet: målkonflikter i den offentliga sektorn. Hedemora: Gidlunds.

119

Petersson, Olof (2005b). ”De politiska partiernas medlemsutveckling”, rapport till SNS Demokratiråd. SNS: Stockholm. Petersson, Olof (2001/2002). ”Svensk författningspolitik”, Juridisk tidskrift, häfte nr 3, 495–516. Petersson, Olof (2001). ”Valsystemet knakar i fogarna”, DN-debatt, Dagens Nyheter 200112-16. Petersson, Olof (2000). ”Regionförsöken en fara för demokratin”, DN-debatt, Dagens Nyheter 2000-10-05. Petersson, Olof (1998). ”Konsten att skylla ifrån sig”, Samtider, Svenska Dagbladet 1998-03-21. Petersson, Olof (1993a). Svensk politik. Stockholm: Publica. Petersson, Olof (1993b). Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, Olof (1990). ”All offentlig makt utgår från folket – vart tar den sedan vägen?”, i Ds 1990:20 Inför 90-talet: Kommunal självstyrelse och demokrati i utveckling. Stockholm: Civildepartementet. Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michelle Michelletti och Anders Westholm (1996). Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. Stockholm: SNS. Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lisa Togeby och Lena Wängnerud (2000). Demokrati utan partier. Demokratirådets rapport 2000. Stockholm: SNS. Petersson, Olof och Donald Söderlind (1989). Förvaltningspolitik. Stockholm: Publica. Pierre, Jon (1995). ”Den kommunala politiken: problem eller lösning?” i Lennart J Lundqvist och Jon Pierre (red.) Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, Jon, (1992) Kommunerna, näringslivet och näringspolitiken. Stockholm: SNS förlag.


120

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Pierre, Jon (1986). Partikongresser och regeringspolitik: en studie av den socialdemokratiska partikongressens beslutsfattande och inflytande 1948–1978. Lund: Kommunfakta. Pierre, Jon och Anders Widfeldt (1995). ”Partikris i Sverige?”, Statsvetenskaplig tidskrift 98(1), 41–45. Pitkin, Hanna (1968). ”Commentary: the Paradox of Representation”, i Roland J. Pennock och John W. Chapman (red.) Representation. New York: Atherton Press. Premfors, Rune, Jonas Sandqvist och Maria Sanne (1994). Demokrati i storstad. Stockholm: Carlssons. Reepalu, Ilmar, Anders Knape, L Isaksson och Henrik Hammar (2006). ”Inskränk inte den lokala självstyrelsen”, DN-debatt, Dagens Nyheter 2006-10-30. Ringkjøb, Hans-Erik (2004). Partia i lokalpolitikken. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskab, universitetet i Bergen. Rothstein, Bo (2007). ”Creating State Legitimacy: The Five Basic Models”, uppsats presenterad vid The Annual Meeting of the American Political Science Association 31 augusti i Chicago. Saglie, Jo (2002). ”Lokaldemokrati uten partier?”, Nytt Norsk Tidsskrift 19(3), 300–310. Saglie, Jo och Tor Björklund (red.) (2005). Lokalvalg och lokalt folkstyre. Oslo: Gyldendal Akademisk. Sartori, Giovanni (1976). Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Saunders, P. (1979). Urban Politics: A Sociological Interpretation. London: Hutchinson. Sannerstedt, Anders (1992). Förhandlingar i riksdagen. Lund: Lund University Press. Seyd, Patrick och Paul Whiteley (2004). ”British Party Members: An Overview”, Party Politics 10(4), 355–366.

Soininen, Maritta och Nils Etzler (2006). Partierna nominerar. Exkluderingens mekanismer: etnicitet och representation. SOU 2006:53. Stockholm: Fritzes. Solli, Rolf och Anders Källström (1992). Kommundirektören. En studie av kommunens högste tjänsteman. CEFOS arbetsrapport nr 8. Göteborg: CEFOS: Göteborgs universitet. SOU 2004:22. Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter. Stockholm: Fritzes. SOU 2001:48. Att vara med på riktigt: demokratiutveckling i kommuner och landsting. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Stockholm: Fritzes. Strandberg, Urban (2003). ”Kommunal självstyrelse”, i Ingvar Mattsson och Olof Petersson (red) Svensk författningspolitik. Stockholm: SNS. Strandberg, Urban (1996). ”I den författningspolitiska debattens frånvaro: Behövs kommuner i svensk demokrati?”, i Kommunal självstyrelse och lokal demokrati. Svenska kommunförbundet: Stockholm. Stolpe, Claus (1992). ”Kan politiken vara professionell?”, i Claus Stolpe och Krister Ståhlberg (red.) Professioner, politik och förvaltning. Åbo: Åbo Akademi. Sundberg, Jan (1996). Partier och partisystem i Finland. Esbo: Schildts Förlag. Sundberg, Jan (1989). Lokala partiorganisationer i kommunala och nationella val. Helsingfors: Finska Vetenskaps-societeten. Sveriges kommuner och landsting (2007). ”Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?” Stockholm: Sveriges kommuner och landsting. Sveriges kommuner och landsting (2005). ”Makten och möjligheten i kommunpolitiken”, Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Söderfeldt, Björn (1969). ”Oligarkins järnlag: Partistruktur och partidemokrati”, Statsvetenskaplig tidskrift 80(4), 293–301. Teorell, Jan (2000). ”A Resource Model of Social Capital: Networks, Recruitment and Political Participation in Sweden”, uppsats presenterad vid ECPR:s årsmöte i Köpenhamn. Teorell, Jan (1998). Demokrati eller fåtalsvälde? Om beslutsfattande i partiorganisationer. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Uddman, Paula (1987). ”Arbetsbörda och regeringsansvar. Centerpartiets riksstämmor under 1970-talet”, i LarsGöran Stenelo (red.) Statsvetenskapens mångfald: festskrift till Nils Stjernquist. Lund: Lund University Press. Ware, Alan (1996). Political Parties and Party Systems. Oxford: Oxford University Press. Wide, Jessika och Gunnel Gustafsson (2001). Lokal demokrati i förändring. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Wergenius, Hans (1966). ”Förvaltningsstruktur och maktfördelning”, i Gunnar Wallin,

121

Hans G. Andersson och Nils Andrén (red), Kommunerna i förvandling. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Wetterberg, Gunnar (2000). Kommunerna. Stockholm: SNS. von Sydow, Björn (1989). Vägen till enkammarriksdagen. Demokratisk författningspolitik i Sverige 1944–1968. Stockholm: Tidens förlag. Wrenne, Petter (1997). Kontakter och förankring. En studie av kommunstyrelsens ordförande. CEFOS rapport nr 8. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Wright Mills, Charles (1956). The Power Elite. Oxford: Oxford University Press. Yin, Robert K. (1984). Case Study Research: Design and Methods. London: SAGE Publications. Öhrwall, Richard (2004). ”Hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda”, opublicerad rapport. Stockholm: Statistiska centralbyrån.


122

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Appendix: Intervjumall Denna mall användes för intervjuerna. Intervjuerna inleddes med en kortare presentation av projektet: Undersökningen gäller moderaternas och socialdemokraternas lokalorganisationer i X respektive Y kommun. Intervjun görs inom ramen för projektet ”Partier, makt och legitimitet” som finansieras av SKL. Syftet är att kartlägga hur lokalorganisationer för m och s har valt att organisera sitt interna arbete i kommunen och hur arbetsfördelningen ser ut mellan olika grenar av partiet (medlemmar, partiorganisation, partistyrelse, fullmäktigegrupp, styrelseledamöter och nämndledamöter). En av projektidéerna är just att ta reda på hur mycket av det politiska beslutsfattandet sker utanför de formella arenorna, KF, KS och nämnderna. Därefter följde intervjun – löst och ungefärligt – följande struktur.

1. Personlig bakgrundsinformation från respondenten • Vad heter du? Hur länge har du varit partipolitiskt aktiv? Hur ser din karriär ut, vilka poster har du haft i partiet? Vad gör du nu, vilka är dina huvudsakligen politiska uppgifter?

2. Frågor om ”huvudorganisationen”[kretsen, arbetarkommunen] • Beskriv hur partiet, formellt sett, är organiserat här i kommunen (eventuell basorganisation etc.)? • Kan du ge mig namnen på de personer som sitter [i kretsens/AK:s styrelse + om du vet vad dessa har mer för uppdrag inom partiet i ffa fullmäktige]? • Hur många medlemmar finns det här lokalt? Har du en känsla för hur detta har förändrats över tid – finns det siffror på det? • Hur många av medlemmarna deltar typiskt på dessa medlemsmöten? Är det alltid samma människor, eller finns rotation? Har du en känsla för hur detta, om över huvud taget, har förändrats över tid? • Kontinuitet: Hur många medlemsmöten har kretsen/AK om året? Hur ofta träffas föreningens/AK:s styrelse? Vad diskuteras huvudsakligen: lokala frågor, landstingsfrågor, nationella frågor eller mer ideologiskt övergripande frågor? • Om ordförande för kretsen/AK: Hur stort mandat upplever du att agera som representanten utåt för föreningens/AK:s styrelse? Hur mycket måste du säkra att de frågor du driver är förankrade bland medlemmarna? Hur kan medlemmarna säkra så att du inte går utanför ditt mandat? [undvika att prata om det i allt för akademiska termer, men det handlar om huruvida det är


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

ett ”öppet” eller ”bundet” mandat; samt huruvida mandatet emanerar från väljarna, partiet eller de egna personliga kvaliteterna]

3. Inne i kommunfullmäktige: hur koordinerar ni er internt i kommunpolitiken? • Hur är ni i partiet organiserade i kommunen? Dvs – vilka olika grupper är det som träffas, förutom fullmäktigegruppen? [moderaterna/S i KS, moderaterna/S i nämndgrupperna; moderaternas relation till övriga allianspartier; vilka förmöten finns, och vilka mindre ”arbetsgrupper” existerar?]. • Du kan väl ge exempel, när i månaden infaller mötena i förhållande till varandra? Uttryckt annorlunda: Hur många möten i månaden går du på som hänger samman med ditt uppdrag i FM och i AK? • Hur arbetar ni för att koordinera er politik i partiet så att ni är överens internt om vilka ståndpunkter ni ska inta i frågor [dvs. vad gör ni för att undvika kritik i efterhand för fattade beslut eller linjer ni driver]? Hur säkrar ni att fullmäktigegruppen är med på de beslut som fattas i styrelse och nämnder innan KF:s ordinarie möten? Kan ni säkra att medlemmarna, de som inte har uppdrag, är med på de beslut som fattas i styrelse och nämnder? • Ett annat sätt att fråga på: I vilket skede är den enskilda partimedlemmen, KF-ledamoten eller nämndledamoten fri att komma med andra synpunkter än partiets, och när förväntas man sluta upp bakom en gemensam uppfattning? [arbetar ni mycket med förmöten så att ni stämmer av att ni är överens inför KF, styrelsen, nämnder; eller?]. Vilka forum finns det för en vanlig mötesmedlem och en ”postgiromedlem” att påverka politiken som de valda fullmäktigeledamöterna och övriga förtroendevalda driver i kommunen? • Hur ofta uppstår oenigheter inom FM-gruppen? Hur handskas ni med ledamöter som säger att de inte vill rösta enligt partilinjen? Finns det krav på att rösta med partiet – och vad finns det för garantier att folk gör precis detta?

4. Hur hårt styrd är lokalorganisationen från centralt håll och upplevs den vara legitim? • Upplever du att ni är fria att föra en lokal politik här i kommunen, eller finns det en styrning från regional organisation och nationell organisation som inskränker på ert handlingsutrymme här lokalt? • ”Den lokala partiorganisationen” – ”partiets regionala organisation” eller distrikt – ”partiet centralt”: hur ser relationen ut dem emellan, och hur hårt styrd är man lokalt?

123


124

Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

5. Makten i kommunen internt: Vilka institutioner sitter på initiativet och makten i kommunen och upplevs detta legitimt? Den politiska grenen: ”fullmäktige” – ”nämnder” – ”styrelse”: var befinner sig makten i kommunen, och hur upplever du att denna makt, i realiteten, ser ut i relation till ditt eget demokratiideal, hur du i en idealisk värld skulle önska att demokratin fungerade. [Fråga om inslag av ”prat i korridoren”.] Politikens gräns mot förvaltningen: Hur stor roll spelar förvaltningen för politikens slutgiltiga utformning? ”Politik” – ”förvaltning”: vem har initiativet, vem har den slutgiltiga makten? Finns det någon konflikt i kommunen mellan tjänstemän och politiker, och hur ter sig denna?

6. Begränsat manöverutrymme: Hur stort handlingsutrymme har lokalnivån vs. den centrala styrningen? Ideologi i kommunpolitiken: ”den kommunala kompetensen” – ”lokalt handlingsutrymme” – ”statlig styrning”: hur mycket av kommunpolitiken kan man som politiker faktiskt besluta över i slutändan, upplever du?

7. Hur ser relationen mellan olika sorters medlemmar ut? Bilden, och jag förklarar hur jag menar: var finns initiativet, och i vilka skeden har vilka grupper mest ”delmakt” att utöva inflytande? Hur viktiga är de respektive medlemsgrupperna i ditt parti? Be om exempel. ”Postgiromedlem” Betalar medlemsavgift men går aldrig på möten. ”Mötesmedlem” Kommer då och då på lokalavd. möten ”Aktiva med uppdrag” Nämnd- el FM-ledamot/ev.ersättare ”Ledande partiföreträdare” KsO, representant i styrelsen, oppositionsråd


Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet

Håller vi på att kommunalisera den lokala demokratin? Varför minskar antalet medlemmar i de politiska partierna? Och vad vet vi om partiernas roll i styrning och ledning av kommuner, landsting och regioner? Dessa frågor är hämtade från diskussioner om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Vår förhoppning är att kunskapsöversikten ska inspirera till samtal och debatt om partierna i kommunpolitiken.

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. isbn 978-91-7164-338-4.

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

7164 338 4  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-338-4.pdf

7164 338 4  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-338-4.pdf