Issuu on Google+

Rapport över projektet Effektiv revision 2000–2002

EFFEKTIV REVISION vad är det och när?

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET


Förord Svenska Kommunförbundet har ett uppdrag att bidra till utvecklingen av den kommunala revisionen. Det gör vi på flera olika sätt. Vår ambition är att synliggöra och tydliggöra revisionen, att stödja och stärka de förtroendevalda revisorerna, men också att utmana det system för revision vi har i kommunerna. I projektet Effektiv revision har vi arbetat med en bred ansats på frågeställningar om när och hur revisionen är effektiv och hur den kan utvecklas. Förutsättningen har varit att arbeta inom ramen för det revisionssystem vi har, med syfte att förstärka och utveckla detta. Sju kommuner har med sina förtroendevalda revisorer – främst sin ordförande – deltagit i projektet. Det är Malmö, Lund, Emmaboda, Motala, Trollhättan, Grums och Falun. Ett stort tack för Ert engagemang och Era bidrag! Rapporten summerar projektet och dess resultat och förmedlar iakttagelser, erfarenheter, synpunkter och förslag att arbeta vidare med. Beröringspunkterna med den fortlöpande kodifieringen av god revisionssed i kommunal verksamhet är många. Delar av resultatet kan på ett naturligt sätt föras vidare in i den uppdatering av den goda seden som nu pågår. Det är vår förhoppning att rapporten ska ge underlag till reflexioner, diskussioner och fortsatt utveckling av den kommunala revisionen.

Lennart Hansson

Effektiv revision

Karin Tengdelius

1


Rapporten kan beställas från Trycksaksbeställningen Tel: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40 ISBN 91-7289-086-X Pris: 60:- (vid köp av 5 eller fler 50:-) frakt och moms tillkommer © Svenska Kommunförbundet 2002 Upplaga: 1 500 ex Produktion: Ordförrådet Tryck: GET AB 2

Effektiv revision


Innehåll Sammanfattning ...................................................................... 4 Projektet ”Effektiv revision” .................................................. 7 Varför?....................................................................................................... 7 Syfte och mål ............................................................................................ 8 Grundfrågor ............................................................................................... 8 Arbetssätt och organisation ...................................................................... 9 Insatsområden och resultat ..................................................................... 10

Revisionens styrkor, svagheter, möjligheter och hot ............................................ 12 Revisorernas status och ställning, revisionens effekter ... 14 Varför viktigt? ..........................................................................................14 Vad vi gjort inom projektet .......................................................................15 Resultat, synpunkter och förslag ............................................................. 25

Revisorernas eget, inre arbete ............................................. 31 Varför viktigt? ..........................................................................................31 Vad vi gjort inom projektet .......................................................................32 Resultat, synpunkter och förslag ............................................................. 33

Den årliga granskningen av all verksamhet ....................... 38 Varför viktigt? ..........................................................................................38 Vad vi gjort inom projektet .......................................................................39 Resultat, förslag och synpunkter ............................................................. 40

Revisorernas ansvarsprövning ........................................... 43 Varför viktigt? ..........................................................................................43 Vad vi gjort inom projektet .......................................................................44 Juridiska oklarheter ................................................................................. 46 Resultat, förslag och synpunkter ............................................................. 47

Effektiv revision, vad är det? ............................................... 50 Hänvisningar ......................................................................... 51

Effektiv revision

3


Sammanfattning Projektet Effektiv revision har under ett par års tid arbetat med frågeställningar om hur revisionen i kommunerna kan bli effektiv och stark. Syftet har varit att pröva, ompröva och utmana för att generera bidrag till fortsatt utveckling. Det dominerande arbetssättet har varit öppna seminarier och diskussioner. Mer än 90 kommuners förtroendevalda revisorer har i något sammanhang varit delaktiga och konfronterats med projektets frågeställningar. Vi har också låtit genomföra undersökningar av uppfattningar och attityder. Projektets resultat består inte bara av vad som presenteras i denna rapport utan kanske än mer av de processer som startats under projektets gång i och mellan många kommuner. Den enskilt viktigaste slutsatsen är att revisorerna själva äger frågan om att initiera och driva utvecklingen av revisionen. Insikten om detta behöver stärkas på många håll. Revisorerna kan och måste aktivt bidra till förbättrade kunskaper om revisionen i alla led. Revisorerna behöver generellt bygga, utveckla och underhålla relationerna med uppdragsgivare och avnämare och med goda arbetsinsatser/-resultat skapa förtroende. Rapporten ger synpunkter och förslag till detta arbete. En inledande analys av revisionens styrkor, svagheter, möjligheter och hot visade att revisionen har en stark grund att stå på, men att den är i stort behov av ett aktivt utvecklingsarbete, ett offensivt och synligt revisionsarbete, intensifierade informationsinsatser om revisionen samt ytterligare kompetensutveckling av de förtroendevalda revisorerna. Analysen lades till grund för val av projektets fyra insatsområden. Här sammanfattas de viktigaste slutsatserna och resultaten inom varje område.

1. Revisorernas status och ställning Revisionen har överlag stort förtroende, men uppdraget har låg status. För att höja status och ställning måste revisorerna agera mera, synas och höras. En viktig uppgift är att föra ut kunskap om roller och uppdrag, relationer och samarbete i det ansvarsutkrävande systemet. Att minska förväntningsgapet mellan revisionen, dess uppdragsgivare och avnämare är en strategisk framgångsfaktor. 4

Effektiv revision


Samspelet och umgänget med uppdragsgivaren fullmäktige behöver utvecklas. Dock måste understrykas att fullmäktige inte skall styra revisorernas granskningsinsatser. Revisorernas oberoende måste värnas och fortlöpande erövras. Det behöver också förklaras. Den enskilda revisorns ställning som myndighet är viktig att understryka, samtidigt som ett framgångsrikt revisionsarbete förutsätter samverkan och enighet mellan revisorerna. Revisorernas förutsättningar behöver på många håll synliggöras och stärkas. Det gäller främst anslaget till revisorerna och arvoderingen för uppdraget. Ett aktivt partiarbete är en viktig grund för förankring och för rekrytering av revisorer. Revisorerna är politiker men arbetar utan partipolitiska hänsyn. Ett medvetet arbete gentemot media och medborgare stärker revisionens ställning.

2. Revisorernas eget inre arbete Revisorernas eget arbete behöver utmanas, analyseras och diskuteras. Synsätt och redskap för en sådan analys presenteras. Strategi och ömsesidiga överenskommelser mellan revisorerna om det egna arbetet behövs för fortsatt utveckling. Rapporten presenterar ett antal punkter som kan vara angelägna att diskutera, lägga fast förhållningssätt eller spelregler kring. Det gäller t ex arbetsfördelning och arbetsformer, information och kommunikation samt mediakontakter, upphandling och styrning av sakkunniga biträden, kvalitetssäkring, administration och kompetensutveckling. Att skapa och medverka i nätverk mellan revisorer är strategiskt viktigt för kompetensutveckling och kvalitetssäkring av revisionen. Revisorerna har en viktig uppgift i att själva formera och driva sådana nätverk. Revisorernas arbete och resultat måste dokumenteras på ett konsekvent och tydligt sätt. Dokumentation är en grundsten i all revision och därför viktig att understryka.

3. Den årliga granskningen av all verksamhet Att leva upp till lagstiftarens intentioner om en granskning som årligen omspänner hela verksamheten, samtidigt som resurserna både perso-

Effektiv revision

5


nellt och ekonomiskt kan vara mycket begränsade, är en stor utmaning. Det reser frågor om bredd, djup, periodicitet, metoder m m på denna årliga granskning. Rapporten presenterar ett utvecklat synsätt på den årliga granskningen som syftar till att ge bidrag till den löpande utvecklingen av den goda revisionsseden. Avslutningsvis sammanfattas att ”… årlig granskning är all sammantagen granskning under ett år – grundläggande och särskild granskning. Resultatet av den årliga granskningen ger underlag för bedömning av tillståndet i verksamheten och leder fram till ansvarsbedömningen och uttalandet i revisionsberättelsen. För fullmäktige och medborgarna ger granskningen ett viktigt komplement till nämndernas egna redovisningar och rapporter t ex i årsredovisningen. Revisorernas rapporter är därför väsentliga ur ett demokrati- och medborgarperspektiv.” Revisorernas analys av väsentlighet och risk är central för att inom ramen för möjliga resurser kunna åstadkomma en årlig granskning i lagstiftarens anda. En årlig granskning som tar sin utgångspunkt i hur nämnderna tar och genomför sitt uppdrag understryker behovet av att ”missionera” om nämndernas ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har här en viktig uppgift.

4. Revisorernas ansvarsprövning Slutmålet för revisorernas arbete är att bedöma ansvar. Att utveckla synsätt, kriterier och process i denna uppgift är viktigt. Erfarenhetsutbyte i nätverk och genom systematiserad praxistillämpning vore värdefulla stöd i arbetet. Ansvarsprövningsfrågorna behöver tydligare sättas på dagordningen. En gemensam diskussion med fullmäktige är viktig för att utveckla en samsyn i dessa frågor. Samtidigt är fullmäktiges suveräna uppdrag att göra den slutliga ansvarsbedömningen viktig att understryka ur ett demokratiskt perspektiv. Grundläggande är att revisorerna själva föredrar sin revisionsberättelse i fullmäktige för att kunna få debatt och återkoppling. De juridiska oklarheter som finns runt ansvarsprövningen behöver lyftas fram och vidareförmedlas för juridisk och politisk bearbetning och bedömning.

6

Effektiv revision


Projektet ”Effektiv revision” Varför? Vid årsskiftet 2000 trädde nya bestämmelser i kraft för den kommunala revisionen. Dessa syftade till att stärka revisorernas ställning och ge kraftfullare instrument till deras arbete, men också att förtydliga och bredda deras uppdrag. Förändringarna uppfattas också ge uttryck för större krav på en effektiv revision. Förutsättningarna att arbeta med dessa nya möjligheter och krav har visat sig vara mycket olika i kommunerna. För vissa har det handlat om att förändra förhållnings- och arbetssätt för att arbeta i den förändrade lagstiftningens anda. För andra har situationen aktualiserat behov av större resurser för att kunna leva upp till lagstiftningens krav. Mycket frågor har dock generellt väckts om arbetssätt och metoder med anledning av lagändringarna. Ytterligare en påverkande förändringsfaktor har varit marknadsutvecklingen vad gäller revisorernas anlitande av sakkunniga biträden. Uppdragen har kommit att spridas på fler revisionsföretag, som erbjuder något skilda angreppssätt och metoder. Även allmän förändring och utveckling i kommunernas situation, verksamhet och ekonomi påverkar kraven på revisorernas arbete. Skärpta krav på hushållning, verksamhetskoncentration och kvalitetsutveckling, liksom användningen av ny teknik ger nya utmaningar på förhållningssätt, arbetsprocesser, kommunikation och information m m. Revisorernas arbete måste helt enkelt anpassas till den situation och miljö som ska revideras. Fortlöpande är också revisionen till och från föremål för en ifrågasättande debatt. Huvudfrågan gäller revisorernas oberoende och faktiska möjlighet att som politiker granska andra politiker i nämnder och styrelser och vilka effekter denna revision egentligen får. Kritiken kan upplevas som ogrundad och orättvis och leda till försvarsställning i stället för positiv utveckling. Likafullt finns synpunkterna där och är viktiga att ta fasta på och arbeta med.

Effektiv revision

7


Sammantaget är det mot denna bakgrund ingen överdrift att påstå att revisorerna befinner sig i en utmanad situation med stora krav på utveckling, med stora förväntningar på förnyelse och resultat. Behoven av omprövning och förändring behöver uppmärksammas. Vi har valt att bidra genom att synliggöra och diskutera frågeställningarna inom ramen för projektet ”Effektiv revision”.

Syfte och mål Projektets syfte har varit att utmana, pröva och ompröva revisionens sätt att arbeta för att åstadkomma en revision som kan bedömas som trovärdig och effektiv av uppdragsgivare, avnämare och intressenter. Ambitionen har varit att åstadkomma en öppen och förutsättningslös diskussion, att synliggöra revisionens styrkor och svagheter, att pröva och finna former för att förbättra och utveckla förutsättningar och arbetssätt. Arbetet har också syftat till att komplettera kunskaperna om den kommunala revisionen som parallellt byggts upp i Faktabas revision. Projektets mål har varit att generera bidrag till utvecklingen av revisionen i enskilda kommuner och därigenom också till den gemensamma utvecklingen och uppdateringen av god revisionssed i kommunal verksamhet.

Grundfrågor Vad är en effektiv revision? När och hur är den effektiv? I vems eller vilkas bedömning?

?

Är revisionen effektiv när den har levererat en revisionsberättelse till fullmäktige med uttalande i ansvarsfrågan? Är den att betrakta som än mer effektiv om fullmäktige gör samma bedömning som revisorerna i ansvarsfrågan?

?

Eller ska revisionens effektivitet bedömas utifrån den effekt som kan uppstå av granskningen ute i verksamheten? Går den effekten i så fall att mäta?

?

Vilka andra bedömningsgrunder för revisionens effektivitet kan tänkas finnas? Graden av uppmärksamhet i media? Antalet uppdagade ”fel”?

8

Effektiv revision


?

Hur vet man förresten när och om revisionen är effektiv eller bedöms som effektiv? Vilken kraft ägnas åt utvärdering, uppföljning och dialog om dessa frågor?

?

I vems ögon ska revisionen vara effektiv – fullmäktiges/uppdragsgivarens, medborgarens, nämndernas, verksamhetsföreträdarnas, medias eller de politiska partierna? Vems bedömning är viktigast i långa loppet? Är det viktigt vad staten tycker?

Frågorna är många och några entydiga svar finns sannolikt inte. Olika aktörer och intressenter kan ha skilda uppfattningar. Projektet har försökt belysa frågorna ur olika perspektiv för att stimulera till reflexioner och processer som kan leda utvecklingen framåt. Utgångspunkten har varit att göra tydligt att det är de förtroendevalda revisorerna själva som har allra störst anledning att ställa sig frågor om revisionens effektivitet och löpande arbeta för att finna tillfredsställande svar i sitt eget arbete.

Arbetssätt och organisation Att utgå från de förtroendevalda revisorernas egna analyser och val av insatser och därifrån på olika sätt engagera och involvera så många som möjligt har varit styrande för arbetssättet. Vi har valt att arbeta direkt tillsammans med förtroendevalda revisorer från olika kommuner. Alla kommuner tillfrågades om intresse att delta. Sju anmälde sitt intresse – Malmö, Lund, Emmaboda, Motala, Trollhättan, Grums och Falun. I projektgruppen har följande personer ingått: Sten Dahlvid, ordförande revisionen i Malmö Per Lilja, vice ordförande revisionen i Malmö Ingvar Erlandsson, ordförande revisionen i Emmaboda Eva Ekelund Olsson, ordförande revisionen i Lund Eva Isaksson Ribers, ordförande revisionen i Motala Jan Olsson, ordförande revisionen i Trollhättan Kari Kuneinen, revisor i Trollhättan Inge Carlsson, ordförande revisionen i Grums Lars Lundh, ordförande revisionen i Falun. Till och från har fler av de förtroendevalda revisorerna från dessa kommuner på något sätt varit delaktiga i projektets arbete. Vi har också understrukit vikten av att de deltagande kommunerna för diskussionen vidare i sina revisorsgrupper på hemmaplan, förankrar och utvecklar. Effektiv revision

9


Projektledare har varit Karin Tengdelius, Svenska kommunförbundet, som också sammanfattat denna rapport tillsammans med projektgruppens deltagare. Projektgruppen har träffats 11 gånger. Varje tillfälle har mer eller mindre haft formen av ett seminarium där olika frågor varit föremål för mycket intensiva diskussioner. Den genomgående arbetsmetoden har utifrån projektgruppens prioriteringar och diskussioner varit att vidga cirklarna och involvera flera. Det har skett i öppna seminarier kring olika frågor. Runt 90 kommuner har varit delaktiga i något sammanhang och konfronterats med de frågeställningar som projektet arbetat med. Vi har också i många andra sammanhang informerat om och diskuterat arbetet i projektet. Detta har genomgående väckt ett stort intresse och gensvar. Eftersom revisorerna biträds av sakkunniga har det också varit viktigt att fortlöpande diskutera projektet tillsammans med representanter för dessa. Det har skett vid flera tillfällen tillsammans med kommun- och landstingsförbundens gemensamma referensgrupp för kommunala revisionsfrågor. Många sakkunniga biträden har också deltagit i de aktiviteter som projektet arrangerat. Hösten 2001 gavs möjlighet att inom ramen för en större nationell revisionskonferens stämma av projektets iakttagelser och tankar, frågor och förslag med ca 100 revisorer från 22 kommuner.

Insatsområden och resultat Vi startade med att göra en analys av den kommunala revisionens styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Analysen presenteras i nästa avsnitt. Med analysen som grund valde projektgruppen att fokusera på fyra insatsområden som bedömdes vara särskilt väsentliga för revisionens utveckling och effektivitet. • Revisorernas status och ställning, revisionens effekter • Revisorernas eget, inre arbete • Den årliga granskningen av all verksamhet • Revisorernas ansvarsprövning.

10

Effektiv revision


Inom varje insatsområde har olika aktiviteter och diskussioner genomförts. För varje område redovisar vi i de kommande avsnitten motiv (Varför viktigt?), aktiviteter (Vad vi gjort inom projektet) och resultat i termer av iakttagelser och erfarenheter, synpunkter och förslag. Det främsta resultatet består dock sannolikt i de processer som redan startat på många håll som en effekt av de många diskussioner och möten som varit.

Effektiv revision

11


Revisionens styrkor, svagheter, möjligheter och hot Projektarbetet tog avstamp i en s k SWOT-analys1 av revisionen. Projektgruppens analys lades till grund för en gemensam diskussion med referensgruppen för kommunala revisionsfrågor, som består av sakkunniga biträden från kommuner, landsting och revisionsföretag. Tillsammans enades man om en gemensam bild.

1

Styrkor

Svagheter

• Den demokratiska modellen, lokal politisk förankring • Revisionsmodellen med förtroendevalda och sakkunniga tillsammans • Öppenhet genom offentlighetsprincipen • Oberoende och självständiga revisorer • Revisionsuppdragets bredd och lagstöd • Möjlighet att påverka och bidra till utveckling • Marknadstillgång på kompetenta sakkunniga biträden • Uppmärksammad och utmanad – ger stimulans

• Bristande resurser ger otillräcklig revision • Verksamhetens komplexitet, svårighet att greppa och granska helheten • Mångtydigt, delvis otydligt uppdrag • Svårighet att bedöma ansvar • Revisorernas sammansättning och kompetens • Brister i kvalitet, styrning och uppföljning • Otillräckligt utvecklad god revisionssed • Brister i oberoende/integritet – om/när politiska band leder till att hänsyn tas • Vid oenig revision t ex flera revisionsberättelser

Hot

Möjligheter

• Allmän misstro och förutfattade meningar i den externa debatten • Statligt ingripande, förändring av revisionsmodellen • Fullmäktiges bristande kunskap om och negativa syn på revisionen – effekter på nominering, resurstilldelning, bemötande etc • De förtroendevalda revisorernas egen passivitet i styrning och utveckling av uppdraget • Otydlig innebörd i kravet på att årligen granska all verksamhet; kan leda till ofullständig granskning och bristande ansvarsprövning • Knappa tidsramar i revisionsarbetet

• Förstärkt uppdrag och starkare redskap! • Offensivt revisionsarbete som bidrar och synliggör nytta och effekter! • Kompetensutveckling av revisorerna, erfarenhetsutbyte och samverkan! • Fördjupning och utveckling av metoder och tekniker – nationell plattform för arbetet! • Utvecklat medborgarperspektiv, arbete mot av fullmäktige uppställda mål; helhetssyn! • Certifiering av sakkunniga biträden!

SWOT står för S = strength/styrka, W = weakness/svaghet, O = option/möjlighet, T = threat/hot.

12

Effektiv revision


Dubbelheten och sambanden i analysen är tydliga. Det som bedöms som en svaghet kan i längden utvecklas till ett hot. Skillnaden mellan styrkor och möjligheter är liten. Det som anses vara en styrka t ex oberoende revisorer är lika mycket en svaghet när revisorer tar politiska hänsyn. Att ta fasta på möjligheterna och göra det i ljuset av att det finns hot och svagheter har varit ledstjärnan i diskussionerna. Särskilt viktigt att ta fasta på är kanske vikten av att revisorerna själva blir medvetna och aktiva i utvecklingsfrågor, att stor vikt läggs vid kommunikation och information för att skapa bättre relationer till främst fullmäktige som är revisorernas uppdragsgivare. Analysen har haft stor betydelse för val av fortsatta insatser såväl inom projektet som för kommunförbundet i sina övriga insatser för den kommunala revisionen. Samtidigt är viktigt att understryka att analysen är daterad i september 2000. Skulle den göras om idag blev resultatet sannolikt något annorlunda.

Effektiv revision

13


Revisorernas status och ställning, revisionens effekter Varför viktigt? SWOT-analysen signalerar att revisionen kan ha en svag ställning och ett lågt anseende. Givetvis är revisionen stark och respekterad i många kommuner, men vi påstår – på ett generellt plan – att revisionen som del i den politiska organisationen har låg status och en svag ställning. Det ger effekter på arbetsförutsättningar och på möjligheten att få ett bra genomslag i arbetet. Det ger effekter på bedömning och utkrävande av ansvar. Inte sällan bottnar situationen i att förhållandet mellan revisionen och fullmäktige inte är väl utvecklat och underhållet. På många håll finns ett förväntansgap mellan de förtroendevalda revisorerna, deras uppdragsgivare, avnämare och intressenter. I gapet finns olika uppfattningar och förväntningar om vad revisionen ska arbeta med och åstadkomma. Bristande kunskaper är kanske den främsta orsaken till detta, men lika ofta outvecklade eller haltande relationer. Utan god näring av fakta och kontakter finns risk att föreställningar och uppfattningar får fotfäste och växer till sig. Då riskerar också revisionens ställning att undergrävas. Det är heller inte alldeles enkelt att få grepp om vad t ex fullmäktigeordföranden och kommunstyrelseledamöter egentligen tycker om sin revision. Den officiella uppfattningen är kanske att revisionen är nödvändig och viktig, att den levererar värdefulla bidrag? Men i den praktiska vardagen kan helt andra uppfattningar ge tydliga avtryck som att revisionens granskningar ignoreras. Samtidigt uttrycks inte sällan en önskan om en vassare revision. Det är svårt att ta på och bearbeta kända, men ändå dolda och dubbla uppfattningar. Det är det främsta skälet till att vi valt att arbeta särskilt med detta område. Att systematiskt och kontinuerligt förmedla fakta och information till viktiga målgrupper som fullmäktige, nämnder och styrelser samt ledande tjänstemän syns vara en absolut grundbult för ett framgångsrikt revisionsarbete liksom att arbeta i tät dialog med de som granskas.

14

Effektiv revision


Som en effekt av analysen har kommunförbundet parallellt med detta projekt arbetat med aktiviteter på temat ”Fullmäktige & revisionen”. En mindre skrift och ett stort antal seminarier har genomförts för många förtroendevalda och tjänstemän. Materialet och seminarierna fokuserar på roller och uppdrag, relationer och samarbete samt ansvarsprövning. Aktiviteterna har bekräftat att fullmäktigeförsamlingar och partier sällan reflekterar över och diskuterar frågor om revision, ansvarsprövning och ansvarsutkrävande, såvida inte en extraordinär situation påkallar detta t ex om revisorerna föreslår avstyrkt ansvarsfrihet i sin revisionsberättelse. Samtidigt har vi noterat ett mycket stort intresse för frågorna, när väl tillfälle skapas för diskussion. Detta motiverar till mera aktiviteter på detta tema.

Vad vi gjort inom projektet Seminarier För att bredda diskussionen om revisionens status och ställning och inkludera fler kommuner i den processen har vi genomfört två öppna seminarier. 23 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Trollhättan respektive Tällberg. Seminariernas grundfrågor har varit att belysa och diskutera revisionens status och ställning i dag och på vilka sätt en förbättring och utveckling skulle kunna ske. Generellt vittnar seminarierna om att revisorernas ställning successivt har stärkts och att det på många håll finns ett bra samarbets- och relationsklimat. Det förstärkta revisionsuppdraget från år 2000 har bidragit till detta. Men trots att man upplever en ökad respekt och status är man inte fullt nöjd med tillståndet och hur detta återspeglas i bemötande, anslag och arvoden. Och trots en positivt grundsyn på revisorernas situation har seminarierna tydligt vittnat om svårigheten att prata om dessa frågor. Att diskutera sin egen ställning och status i termer som svag kan upplevas som en provokation eller bekräftelse på ett eget misslyckande i uppdrag och relationer. Diskussionen utmanar och konfronterar revisorernas eget agerande på ett möjligen ovant sätt. Detta har förstärkt vår uppfattning i projektet om hur viktigt det är att revisorerna arbetar än mera intensivt med sina externa relationer, undersöker och utvecklar dessa fortlöpande. Det förstärkta uppdraget kräver en omfattande insats av de förtroendevalda revisorerna. Att avsätta tillräcklig tid är särskilt för förvärvsarbe-

Effektiv revision

15


tande ett stort problem. Även arvodesfrågan är på vissa håll brännande. Resurserna till och nivån på revisorernas arvoden uppfattas på många håll inte stå i samklang med uppdragets innehåll och omfattning. Arvodesnivån kan också på ett nästintill provocerande sätt skilja sig från nämndledamöters arvoden. För revisorer med förvärvsinkomster kan det bli en ren förlust att arbeta med revisorsuppdraget. Sammantaget försämrar detta möjligheten att attrahera även yngre yrkesverksamma människor till revisorer. Den genomsnittliga åldern på den förtroendevalda revisorn är idag knappt 60 år, d v s väsentligen högre än för andra förtroendeuppdrag i kommunerna. Stor del av diskussionerna har handlat om att partierna och fullmäktige inte har tillräckliga kunskaper och insikter om revisionens uppdrag och att detta är grunden till den ibland negativa situationen. Revisorerna har en tendens att placera problemet utanför sig själva och undviker därmed en självkritisk granskning av de egna insatserna. På vilket sätt har revisorerna själva bidragit till en större kunskap och förståelse? Ibland finns en nästintill naiv tro eller önskan att fullmäktige och partierna av sig själva ska bli mera intresserade av och kunniga om revisionen. Det finns därtill en övertro på att utifrån kommande krafter ska hjälpa till att marknadsföra revisionen på hemmaplan. Självinsikten om att det ytterst och i det långa loppet är revisorerna själva som måste bära frågorna vidare behöver stärkas. Revisorerna kan aktivt bidra till förbättrade kunskaper. Revisorerna behöver systematiskt bygga och underhålla relationer och med goda arbetsinsatser/resultat skapa förtroende.

Uppfattningar om och attityder till den kommunala revisionen Revisionens status och ställning kan svårligen undersökas och analyseras om man bara frågar ena parten. Så vad tycker egentligen revisorernas uppdragsgivare och de som granskas? Som vi antytt finns en officiell och korrekt uppfattning om revisionen och en mera informell sådan som är mera svårfångad. Det är svårt att hitta den verkliga och ärliga kärnan och tränga bakom uppfattningar och attityder. Vårt bidrag inom ramen för detta projekt är att fråga många för att den vägen försöka fånga bilder och finna intressanta mönster att arbeta vidare med. 16

Effektiv revision


Bred undersökning Vi har låtit telefonintervjua 400 personer om deras uppfattningar om och attityder till revisionen. Den kvantitativa studien är kompletterad med ett mindre antal djupintervjuer. Tillfrågade är fullmäktigeordföranden, KS-ordföranden, ordföranden i dominerande nämnder, kommundirektörer, ekonomichefer och förvaltningschefer i dominerande verksamheter. Undersökningen genomfördes i mars 2002. Frågorna som ställts har handlat om kunskap och kännedom om revisionen, om förtroende för revisionen, om den upplevs vara en tillgång eller inte och om medborgarna bedöms känna till revisionen. Alla tillfrågade har inledningsvis fått associera fritt kring begreppet kommunal revision. Ytterligare frågor har handlat om upplevelser av att bli granskad, granskningarnas genomförande, kvalitet och effekter, revisorernas status, oberoende och drivkraft, dialog och kommunikation samt hur resultatet av granskningarna tas emot och används. Slutligen har vi frågat efter möjligheter till utveckling av revisionen. Resultat ◆ Sammanfattningsvis visar både den kvantitativa och kvalitativa undersökningen att det finns en positiv (om än något oengagerad) inställning till den kommunala revisionen. Den fungerar bra, men ”…det är inget man ligger vaken på natten över”. Den spontana bilden är avvaktande neutral till positiv, samtidigt som många ger förslag till förbättringar. ◆ Spontant associerar många revisionen med begreppen kontroll, granskning, uppföljning. Revisionen uppfattas av flertalet som något viktigt och nödvändigt, som ett stöd i arbetet. Ett fåtal formulerar negativa associationer som byråkrati, inkompetens, tandlös, trött, petiga gubbar. Flertalet lyfter fram de förtroendevalda revisorerna, men en del associerar till Komrev som den kommunala revisionen. ◆ Kännedomen om den kommunala revisionen som begrepp är mycket hög, men kunskaperna är ytliga. ◆ Revisorerna anses generellt vara en stor tillgång för kommunen. Förtroendet är också ganska stort. En klar majoritet anser också att revisorerna klarar sitt oberoende bra.

Effektiv revision

17


I vilken utsträckning är revisorerna en tillgång för kommunen? Liten tillgång (mycket liten + liten)

Varken eller

Stor tillgång (mycket stor + stor)

Vet ej/ ej svar

100

80

60

40

20

0 Total

Ordf. i kf

Ordf. i ks

Ordf. i dom verksamhet

Kommunoch ek. chef

Förvaltn.- och verksamh. chef

Vilket förtroende har du för den kommunala revisionen? Litet förtroende (Betyg 1+2)

Varken eller (Betyg 3)

Stort förtroende (Betyg 4+5)

Vet ej/Ej svar

100

80

60

40

20

0

18

Total

Ordf. i kf

Ordf. i ks

Ordf. i dom verksamh.

Kommun- & ek. chef

Förvaltn.- & verksamh. chef

Effektiv revision


Hur klarar revisorerna av att vara och agera oberoende? Dåligt (Betyg 1+2)

Bra (Betyg 4+5)

Varken eller (Betyg 3)

Vet ej/Ej svar

100

80

60

40

20

0 Total

Ordf. i kf

Ordf. i ks

Kommun- & ek. chef

Ordf. i dom verksamh.

Förvaltn.- och verksamh. chef

◆ Granskningsupplevelserna är till övervägande del positiva. Det lämnades 7 gånger fler positiva synpunkter än negativa. Typiska positiva omdömen är ord som genomlysning, dialog, förslag, saklig och seriös. Verksamhetsnämnder är mest positiva till nyttan med revisionen. Revisorerna kan där upplevas som en partner som kan hjälpa verksamheten att få gehör för problem med t ex för liten budget, otydliga mål och uppdrag. Noterade negativa uppfattningar är att revisorerna kan sakna helhetsperspektiv och kunskap om den kommunala verksamheten samt att granskningarna inte alltid genomförs kompetent samt att det kan kännas belastande att ta fram underlag till granskningar i en redan pressad situation. ◆ Från den övergripande positiva bilden avviker uppfattningarna något om i vilken utsträckning revisorerna är aktiva och drivande, vilken status det innebär att vara förtroendevald revisor och i vilken utsträckning medborgarna känner till den kommunala revisionen. Här är man mera frågande eller tveksamma. ◆ Att vara revisor ses idag som något av en reträttpost, dock med möjligheter att utöva repressiv makt. Statusen förbättras inte av att revisorernas ”huvudman” fullmäktige inte heller betraktas som kommunens viktigaste organ. Effektiv revision

19


Vilken status har det att vara förtroendevald revisor? Låg (Betyg 1+2)

Varken eller (Betyg 3)

Hög (Betyg 4+5)

Vet ej/ej svar

100

80

60

40

20

0 Total

Ordf. i kf

Ordf. i ks

Ordf. i dom verksamh.

Kommun- & ek. chef

Förvaltn.- & verksamh. chef

◆ Det finns en efterfrågan på föryngring och förnyelse av revisorerna. Uppdraget kräver intresserade, kompetenta och starka politiker. Deras status behöver höjas. Samtidigt finns en stor tveksamhet till möjligheten att förnya när det råder en generell brist på politiskt aktiva. ”Eftersom vi har så ont om kandidater kommer vi inte att sätta våra bästa krafter i revisionen”. ◆ 65 % av ordföranden i fullmäktige tycker att samarbetet mellan fullmäktige och revisorerna är nära. 6 % uppger att det inte är nära. ◆ Revisionsrapporterna anses vara viktiga, allra mest för verksamhetsnämnderna. Generellt brukar man följa revisorernas synpunkter och förslag. ◆ 69 % av ordföranden i fullmäktige tycker att revisionsberättelsen är viktig på fullmäktiges sammanträde. ◆ Det finns ett betydande behov av bättre information om revisionen inom den kommunala verksamheten och ett ännu större behov externt. Framförallt efterfrågas muntlig information och dialog inom den kommunala organisationen. ◆ Det finns en önskan om tuffare granskningar. Att höja de förtroendevalda revisorernas kompetens syns därför vara angeläget. 20

Effektiv revision


Hur väl känner medborgarna till den kommunala revisionen? Känner inte till (Betyg 1+2)

Varken eller (Betyg 3)

Känner till (Betyg 4+5)

Vet ej/ej svar

100

80

60

40

20

0 Total

Ordf. i kf

Ordf. i ks

Ordf. i dom verksamh.

Kommun- & ek. chef

Förvaltn.- & verksamh. chef

◆ Valet av sakkunniga biträden väcker känslor. Det finns en misstanke om revisorerna går i konsulternas ledband och att man därmed inte fokuserar på det som är unikt för den egna kommunen. En aktiv upphandling av revisionskonsulter är viktig, gärna med resultat att man ibland byter utförare. ◆ Ett mindre antal av de tillfrågade vill helt ta bort de förtroendevalda revisorerna och endast ha yrkesrevisorer. Vissa uttrycker en skepsis till de förtroendevaldas kompetens, men önskar ändå behålla funktionen. ◆ Som en röd tråd genom svaren och förslagen löper önskan om mer dialog med revisorerna och mer av aktiv stödjande revision för att gemensamt och i förväg kunna förebygga problem, snarare än att få kritik i efterhand. Verksamhetsrevisionen framhålls som viktig att vidareutveckla. ◆ Många uttrycker att man noterat en positiv utveckling av revisionen, att den blivit mycket bra på flera håll. Samtidigt ser man ytterligare möjligheter. Förslag som återkommer är att revisionen måste synas och informera mera, vara mera aktiv och drivande, att revisorerna behöver mera utbildning och tid men framförallt mera resurser.

Effektiv revision

21


På flera frågor finns intressanta och signifikanta skillnader i uppfattningar. Så anser t ex 89 % av fullmäktiges ordförande att revisorerna granskar rätt saker medan motsvarande siffra för kommun/ekonomichef är 53 %. Kommunala chefer är genomgående mindre positiva till revisionen än vad förtroendevalda i allmänhet – och kommunfullmäktiges ordförande i synnerhet – är. Undersökningen sammanfattar ett antal potentiella förbättringsområden och utvecklingsmöjligheter, varav de viktigaste är: ✔ Förbättrad information om och av revisionen. ✔ Kompetensutveckling av de förtroendevalda revisorerna. ✔ Höjd status för revisorerna – en klar nomineringsstrategi i partierna. ✔ Aktivare upphandling av sakkunniga biträden. ✔ Mer konsekvensanalyser av kommunala beslut – om de är genomförbara och sinsemellan förenliga. ✔ Mer samverkan mellan revisorer i olika kommuner genom att skapa nätverk. ✔ Mer av dialog och stödjande revision. Resultatet av undersökningen har sammanfattats i en särskild rapport ”Den kommunala revisionen har stort förtroende!”. Se vidare under Hänvisningar.

Partiernas uppfattningar Inom ramen för en D-uppsats i statskunskap om den kommunala revisionen vid Örebro Universitet har en mindre undersökning genomförts av lokala partiers inställning till den kommunala revisionen. Det övergripande syftet var att se om kommunal revision är ett ämne som debatteras i partierna. 7 partier i 28 kommuner har genom en skriftlig enkät tillfrågats om sin önskan och uppfattning om den förtroendevalda revisorn. I flertalet fall är det personer som är fullmäktigeledamöter som svarat. Vid en personlig kontakt har många uttryckt uppskattning för att frågor om den kommunala revisionen lyfts upp.

22

Effektiv revision


Vi redovisar här några av frågorna och resultaten: Vilka egenskaper önskar partierna ska vara framträdande hos de personer de vill nominera till revisorer? Utifrån givna alternativ blev rangordningen: 1. Stor personlig integritet, inlåter sig ej i partipolitisk taktik 2. God förmåga att se helheter och visioner 3. Tidigare erfarenhet från siffer-/ekonomiarbete 4. Tidigare erfarenhet från kommunal politik 5. Deltar i det egna partiets verksamhet, är förankrad i partiet 6. Tidigare erfarenhet som kommunal tjänsteman Har kön och ålder någon betydelse vid nominering av revisorer? Samtliga partier har uppfattningen att ålder och kön inte har någon betydelse. Därtill uppger vänster- och miljöpartiet att de vill stärka inslaget av kvinnor, nysvenskar och yngre medborgare. Ska revisorer kunna ha andra uppdrag? Drygt hälften (51,9 %) tycker att revisorsuppdraget bör vara det enda uppdraget för den förtroendevalda revisorn. 45 % anser dock att uppdraget kan kombineras med andra uppdrag. Revisionens inriktning? En tydlig majoritet (65,2 %) vill har en inriktning som kombinerar räkenskaps- och verksamhetsrevision. Det finns ett mycket starkt stöd för en bred revision som belyser verksamhetens resultat i förhållande till mål och uppdrag. Är revisorerna ett demokratiskt kontrollinstrument? 62,2 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräckliga insikter i kopplingen mellan politiska beslut och förvaltningens agerande för att kunna vara ett demokratiskt kontrollinstrument. 25 % vet inte. 69,9 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräckligt oberoende i förhållande till både fullmäktige och de objekt som ska granskas. 16 % vet inte.

Effektiv revision

23


60,7 % anser att revisorerna i den egna kommunen har tillräcklig kompetens för att se sammanhang mellan orsak och verkan för att kunna bedöma om utfallet av verksamheten till medborgaren överensstämmer med fullmäktiges målsättning. 23 % vet inte. Utifrån vilka perspektiv ska revisionen bedrivas? Utifrån givna alternativ blev rangordningen: 1. Juridiskt (ansvarsfrågor, följa lagstiftning m m) 2. Ekonomiskt (effektivt utnyttjande av skattekronor) 3. Etiskt 4. Politiskt (måluppfyllelse av fullmäktiges beslut) Några kommentarer Svarsspridningen inom och mellan partierna är mycket stor. Det går inte att utläsa vertikala eller horisontella mönster d v s att det skulle finnas partibundna uppfattningar eller lokala partiöverskridande uppfattningar i olika kommuner. De mindre partierna, som inte ofta själva nominerar förtroendevalda revisorer har dock på flera frågor ett avvikande svarsmönster, kanske präglat av att man inte haft så stor anledning att tänka igenom dessa frågor. Undersökningen gav också intressanta erfarenheter i kontakterna med respondenterna. Inte sällan kommenterades att frågorna var ”svåra och allvarliga”, att man inte ansåg sig ha tillräckliga kunskaper och erfarenheter att svara. Kommentarerna är intressanta i ljuset av att partierna som nominerar rimligen borde vara de som bäst analyserar och bedömer kraven och förväntningarna på de förtroendevalda revisorerna. Det går inte att dra alltför långtgående slutsatser av denna undersökning. Vad den antyder är att kunskaperna om den kommunala revisionen är små också i partierna, att frågor och diskussion om revisionen inte står högt på partiernas dagordning. Resultatet understryker att det behövs mera diskussion och information inne i de lokala partierna om vad revisionen gör och bör göra. De som är valda revisorer har en viktig uppgift, inte minst inför valet, för att skapa en bättre plattform för nomineringar men även att löpande arbeta med kontakt och förankring.

24

Effektiv revision


Partierna själva ger dock inte helt uttryck för denna uppfattning. Den partipolitiska förankringen rankas som nr 5 i den inledande frågan här ovan. Ger svaret uttryck för att partierna faktiskt inte tycker att förankring är viktig? Eller speglar det att revisorerna generellt inte är så synliga i partiarbetet och att man därav drar slutsatsen att det inte heller behövs? Här kan vi bara spekulera och fundera. Resultatet av undersökningen finns sammanfattat i ett litet särtryck ”Vad tycker lokala partiorganisationer om den kommunala revisionen”. Den kan också läsas i den framlagda uppsatsen. Se vidare i avsnittet Hänvisningar.

Medias spegling av revisionen Hur märks revisionens arbete och resultat i media? Ur ett medborgarperspektiv är det viktigt att tillgängliga media speglar den granskning som sker av kommunen där man bor. Det ger ytterligare bilder av hur kommunen fungerar. Hur sker detta i olika kommuner och olika media? Och hur arbetar revisorerna med relationen till media? Vi har inte i detta projekt särskilt undersökt och diskuterat dessa frågor. Ändå vill vi understryka vikten av att revisorerna tänker igenom och tar ställning i sitt förhållningssätt till media och till hur kontakterna med media ska gestalta sig. Vi kan konstatera att där revisorerna arbetar mycket systematiskt med att föra ut sina resultat till media ger detta resultat. Dels förmedlas aktuella revisionsresultat som nyheter, dels blir revisionen en viktig källa som hänvisas till i reportage och debatt. Detta stärker revisionens ställning.

Resultat, synpunkter och förslag Revisorernas ställning och status har uppmärksammats och stärkts de senaste åren, men är fortfarande på många håll svag. Bristande kunskaper är den enskilt viktigaste förklaringen till detta. Många aktörer har anledning att arbeta för bättre kunskaper, framförallt revisorerna själva.

Revisorernas oberoende Revisorernas oberoende eller uppfattade brist på oberoende är ofta föremål för diskussion. Den grundar sig på uppfattningen att en förtroendevald inte är oberoende för att han/hon tillhör samma partier som

Effektiv revision

25


bemannar de organ i kommunen som revisorerna ska granska. Att revisorerna också kan inta plats i fullmäktige framförs därtill som extra graverande för oberoendet. Man menar att revisorerna därmed skulle granska sina egna beslut. Debatten är mycket förvirrad. Det finns därför anledning att göra en fördjupning om detta. Fullmäktige är högsta beslutande organ i kommunen. Fullmäktiges beslut ska genomföras av nämnder och styrelser. Det är efterlevnaden och genomförandet av fullmäktiges beslut som revisorerna granskar. Revisorerna granskar inte fullmäktiges verksamhet, värderar eller uttalar sig inte om innehållet i fullmäktiges beslut. Det finns anledning att lyfta fram vedertagna kriterier på en oberoende revision och ställa kommunens revisorer mot dessa. 1. För att vara oberoende ska revisorer ha rätt att självständigt välja inriktning på granskningen. I kommunerna väljer revisorerna helt själva vilken granskning som ska ske. Liksom för all annan revision begränsas eller styrs dessa val av revisionsuppdraget i respektive lagstiftning och revisionens resurser, men ytterst av de egna bedömningarna av risk och väsentlighet. Fullmäktige styr alltså inte revisorernas val. 2. För att vara oberoende ska revisorerna ha rätt att självständigt välja angreppssätt och metod för granskningen. I kommunerna väljer revisorerna helt själva på vilket sätt granskningen ska genomföras. Det sker i dialog med eller i uppdraget till de sakkunniga biträden som oftast i praktiken genomför granskningen. 3. För att vara oberoende ska revisorerna ha rätt att självständigt dra slutsatser av granskningen. I kommunerna för revisorerna fram resultat och slutsatser av granskningen helt på egen hand. Det sker på olika sätt, såväl muntligt som skriftligt. Det sker såväl till de som granskas som till uppdragsgivaren fullmäktige. Därtill har revisorerna initiativrätt i nämnder, styrelser och fullmäktige med anledning av granskningen.

26

Effektiv revision


Att som revisor också sitta i fullmäktige möter alltså inget formellt hinder. Däremot finns det olika uppfattningar om det är bra eller inte. Projektgruppen tar inte ställning i frågan, det måste ske lokalt utifrån den situation som råder just där. Att däremot som revisor också sitta i en nämnd diskvalificerar revisorn från att vara revisor för den nämnden. Man är helt enkelt inte valbar enligt Kommunallagen. Vi vet att det ibland inte är möjligt att bemanna en revisorsgrupp helt utan dubbla uppdrag. På denna punkt är dock projektgruppens uppfattning klar. Det är klart önskvärt att revisorerna inte samtidigt har uppdrag i nämnderna. Revisionsarbetet blir väsentligen enklare och den sammantagna trovärdigheten ökar om inte enskilda revisorer behöver gå ut och in i olika frågor. Lika viktig för revisorernas trovärdighet är frågan om jäv och hur man hanterar jävsfrågor på ett tydligt sätt. För revisorer gäller samma jävsregler som för andra förtroendevalda och anställda. Detta är reglerat i Kommunallagen. Man får inte befatta sig med eller vara med och besluta i frågor där man är jävig. Revisor som är jävig måste självmant kliva ur granskningen eller ärendet. Det är också viktigt att i revisorernas dokumentation och kommunikation göra tydligt att en revisor inte deltar i granskning och beslut i frågor där han är jävig.

Övriga synpunkter och förslag ◆ Revisorerna har en mycket viktig uppgift i att lokalt initiera och driva på kunskapsförmedling och information om revision och ansvarsprövning och att hålla liv i en fortlöpande diskussion om detta, framförallt i relation till fullmäktige. ◆ Revisorernas oberoende behöver ständigt förtydligas, diskuteras och ”erövras” eftersom det ständigt är utsatt för ifrågasättande och har så stor betydelse för förtroendet. Revisorerna har en viktig uppgift i att hålla diskussionen om detta levande. Kompetensutveckling av revisorerna har också stor betydelse för att upprätthålla oberoendet. ◆ Revisorernas partiarbete behöver vara aktivt. Kunskapen och intresset i de politiska partierna är sannolikt inte stort. Revisorerna kan med ett aktivare partiarbete stärka denna kunskap. Kunnigare partier ställer tydligare krav och får en stabilare plattform för nominering av revisorer. En nomineringsstrategi har efterfrågats i den genomförda TEMO-undersökningen.

Effektiv revision

27


◆ Partierna och fullmäktige har lokalt anledning att sätta ansvarsprövningsfrågorna på dagordningen. I den externa debatten tas ofta det otydliga eller obefintliga ansvarutkrävandet fram som en av orsakerna till bristande medborgerligt förtroende och politikerförakt. Det borde ligga i politikens eget intresse att tydligt sysselsätta sig med och ta ställning i dessa frågor. Mer om detta i avsnittet om Ansvarsprövning. ◆ Att etablera fasta spelregler för umgänget mellan fullmäktige och revisionen är angeläget. Hur ofta ska man träffas, kring vad och på vilket sätt? Planerade återkommande träffar eller vid behov och på vems initiativ? Kan revisorernas närvarande vid fullmäktigesammanträden öka fullmäktigeledamöternas tillgänglighet till revisionen? Revisorernas egen föredragning av revisionsberättelsen med omkringliggande kommentarer borde vara en självklarhet för varje revisorsgrupp! Vi har tagit del av ytterligare sätt att åstadkomma en kontinuerlig dialog mellan fullmäktige och revisionen t ex en revisorernas stående punkt på dagordningen i fullmäktige. Den utnyttjas när så behövs. Givetvis är sådana överenskommelser frivilliga. ◆ Revisorerna behöver aktivt och fortlöpande – främst tillsammans med fullmäktige – diskutera och utveckla förutsättningarna för revisionen. Antal revisorer och ersättare, ordförandeskapet, revisionsreglementets innehåll, anslag och arvoden är frågor som hör till dagordningen. Arvodesfrågan har uppmärksammats som särskilt viktig. Det förstärkta revisionsuppdraget är omfattande och ställer krav på aktiva revisorer som syns och märks för att nå effekter. Att avsätta mycket tid för uppdraget kan vara problematiskt om inte de ekonomiska förutsättningarna finns. Många revisorer omvittnar att uppdraget är väsentligen större än de ekonomiska ramarna och arvodesbestämmelserna har utrymme för. Ett uppdrag förenat med ekonomiska förluster när ersättningen inte kompenserar avdragen i förvärvsinkomster attraherar inte. Revisorerna behöver arbeta för att revisionsuppdraget ger rimliga och åtminstone med andra politiska uppdrag jämlika villkor. ◆ Varje revisor kan ha anledning att reflektera över och beräkna hur omfattande uppdraget kan bli i timmar/dagar om man lägger sam-

28

Effektiv revision


man alla sammankomster, möten, träffar med fullmäktige, nämnder och styrelser. Till detta ska läggas den tid revisorn använder för att själv aktivt delta i granskningsarbetet, för inläsning, kontakter och förankring och eventuellt också tid för uppdraget som lekmannarevisor i ett kommunalt företag. Det är viktigt i nomineringsprocessen att partierna får en realistisk uppfattning av uppdragets innebörd och omfattning. ◆ Revisorerna behöver allmänt synas och höras mera i den kommunala organisationen, såväl i förhållande till nämnder/styrelser som till förvaltningar och tjänstemän. Framgångsrika aktiviteter i revisorernas regi kan vara dialogmöten med nämnderna, temadagar kring aktuella frågor, information och utbildning t ex om ansvarsfrågor och intern kontroll. En revision som arbetar i dialog och ger stöd har efterfrågats i den genomförda TEMO-undersökningen. ◆ Revisorerna har anledning att utveckla sin relation till medborgare och media. Den externa informationen om revisionen är generellt inte omfattande, även om en stor förändring håller på att ske via internet på kommunernas hemsidor. Att etablera fasta mönster för relationen till media t ex med presskonferenser eller annan pressinformation är viktigt att ta ställning till och eventuellt utveckla. Att utforma rapporter och annan information på ett lättillgängligt sätt är också strategiskt viktigt. En revisionsrapport på 30 sidor kommer sannolikt vare sig media eller medborgare att läsa, men en kort och tydlig sammanfattning kan väcka intresse. ◆ Revisorer följer regelmässigt upp tidigare granskningar. Det är god revisionssed men också ett bra sätt att ta reda på uppfattningar om revisionen. Vilken genomslag får revisionens synpunkter och förslag? Med vilken respekt behandlas revisionens rapporter? Att systematiskt utforska andras uppfattningar om revisionen och dess effekter t ex i fullmäktige, styrelser och nämnder, i verksamheten och hos lokala media är ett annat sätt att följa upp resultat. En kommun har använt en enkel gallup i fullmäktige, direkt på ett fullmäktigesammanträde. Deltagarna fick ta ställning till påståenden om revisionen, svara på konkreta frågor och lämna fria synpunkter. Resultatet gav tydliga bilder av uppfattningarna om revisionen men också att kunskaperna behövde stärkas. På motsvarande sätt kan revisionens ställning utforskas eller mätas även hos andra intressenter med mer eller mindre omfattande utvärderingsmetoder.

Effektiv revision

29


◆ Att åstadkomma en stark ställning handlar allra ytterst om att göra ett bra revisionsarbete med väsentliga, väl genomförda, rapporterade och presenterade insatser. Revisionsarbetet måste hålla hög kvalitet oavsett om det resulterar i att förmedla kritik eller förslag till förbättring. Ett revisionsarbete som upplevs generera bidrag och inte bara kritik ger resultat. Detta kan synas självklart och enkelt men behöver upprepas. Att i olika sammanhang framhålla att revisionen har en med nämnderna gemensam strävan att göra verksamheten effektiv och bättre är pedagogiskt viktigt. Lika viktigt är att återkommande och förutsättningslöst ompröva sitt eget arbete med bedömning av risk och väsentlighet, urval och planering m fl steg i revisionsprocessen och att ytterst kvalitetssäkra arbetet tillsammans med det sakkunniga biträdet är värdefullt.

30

Effektiv revision


Revisorernas eget, inre arbete Varför viktigt? Kodifieringen av den goda revisionsseden har de senaste 10 åren varit den dominerande arenan för utvecklingen av den kommunala revisionen. Begreppet god revisionssed infördes i Kommunallagen 1991 som ett uttryck för ett kvalitetskrav på revisionen och för att efterlikna kraven på revision som ställs t ex i ett aktiebolag. Detta utvecklingsarbete har ägnat stor kraft till att uttolka revisionsuppdraget, mejsla ut revisionsprocessen, innehållet i årlig granskning, kriterier för ansvarsprövning etc. Relativt mycket kraft har också ägnats frågor om revisorernas förutsättningar givna av uppdragsgivaren fullmäktige – dock inte alltid med framgångsrikt resultat. I föregående avsnitt om revisorernas status och ställning har vi belyst vikten av att revisorerna arbetar mera offensivt med relationen till fullmäktige och på agendan står givetvis bl a dessa frågor. Väsentligen mindre kraft och fokus har hittills riktas mot revisorerna själva och det egna eller interna arbetssättet. Vår uppfattning är att även det egna arbetet och de inbördes relationerna behöver analyseras och utvecklas. Ett mycket viktigt skäl till detta är att varje revisor formellt är en egen myndighet, samtidigt som revisorerna informellt utgör en grupp och ses som en grupp, ibland t o m uppfattas som en nämnd. Detta skiljer revisorerna från andra grupperingar av politiker i den kommunala organisationen t ex i nämnder och styrelser som arbetar helt kollektivt. Den enskilda revisorns rätt att kunna agera självständigt måste beaktas samtidigt som all praxis visar på vikten av att revisorsgruppen arbetar samlat och enat. Det uttrycker också God revisionssed. Denna balansakt mellan individen och kollektivet ställer stora krav på att revisorsgruppen diskuterar hur man ska arbeta tillsammans – vilka spelregler som ska gälla mellan revisorerna, hur de praktiska och administrativa göromålen ska skötas, hur styrning och samordning ska ske av revisionsprocessen och inte minst av förhållandet till de sakkunniga biträden. Ett annat viktigt skäl till att ägna tid åt att diskutera och utmejsla de gemensamma arbetsformerna är att flertalet revisorsgrupper inte har

Effektiv revision

31


tillgång till en egen förvaltningspersonal som ger den service som andra politikergrupper regelmässigt får genom sin nämndadministration. De externa konsulttjänster som revisorerna istället oftast anlitar är i första hand avsedda att ägnas åt den aktiva granskningen. 7 av Sveriges 289 kommuner har tillgång till en egen revisionsförvaltning och ett fåtal ytterligare förfogar över ett mindre administrativt stöd inom kommunens organisation. Alldeles oavsett dessa skäl menar vi – kanske med en viss provokation – att revisorernas eget arbete på många håll rullar på i gamla invanda banor, utan att större eftertanke ägnas utvärdering, utveckling och förnyelse. Arbetsformerna riskerar att stelna. Revisorer ställer i sin granskning stora krav på att nämnder och styrelser ska vara tydliga i sin ledning, styrning, uppföljning och kontroll. Samma krav gäller rimligen revisorerna själva. Sammantaget är detta grunden till att vi valt att arbeta med detta område.

Vad vi gjort inom projektet För att bredda diskussionen om revisorernas eget arbete och inkludera fler kommuner i den processen har vi genomfört två öppna seminarier. 27 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Motala respektive Tällberg. Seminariernas grundfrågor har varit att belysa och diskutera revisorernas sätt att arbeta i dag och på vilka sätt en förbättring och utveckling skulle kunna ske. Organisation och arbetssätt, styrning och uppföljning, administration, upphandling och ledning av sakkunniga, samverkan med andra kommuner är ämnen som diskuterats mycket. Seminariernas främsta värde har varit att de givit utrymme till erfarenhetsutbyte kring dessa frågor. Det finns en stor osäkerhet som behöver ventileras. Många tankar och förslag väcktes som tidigare inte diskuterats i någon större utsträckning. Seminarierna bekräftade därför vår uppfattning att revisorernas eget arbete behöver bli föremål för väsentligt mera diskussion och utveckling. Vi har senare kunnat notera att diskussionerna satt spår i det praktiska arbetet. Generellt vittnar alla seminarier som genomförts inom ramen för projektet om revisorernas mycket stora behov av erfarenhetsutbyte. På vissa ställen har seminarierna också kommit att bilda basen för mera fasta nätverk.

32

Effektiv revision


Resultat, synpunkter och förslag Vi bedömer att det kan finnas anledning för revisorerna att arbeta mer med: • analys och diskussion av sin situation • strategi och ömsesidiga överenskommelser om det egna arbetet • erfarenhetsutbyte och nätverk • dokumentation av arbete och resultat

Analys och diskussion Grunden till en framgångsrik utveckling av revisionsarbetet kan ligga i att avsätta tid till analys och diskussion av revisorernas situation i kommunen – förutsättningar, arbetssätt och effekter. Är det självklart att det mesta ska vara och fungera på samma sätt som under förra mandatperioden? Processen att reflektera och diskutera kan generera stora värden för det framtida samarbetet, inte minst inför eller i starten på en ny mandatperiod när flera revisorer kan vara nyvalda. Behovet av ett gemensamt analytiskt avstamp kan vara väsentligt. Att investera tid av det gemensamma uppdraget till ”sig själva” kan ge stor återbäring på det framtida arbetet. En analys kan genomföras på många sätt. Ett kan vara att tillsammans värdera revisionens situation med en enkel SWOT- analys som inringar styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Ett annat kan vara att i nätverksform analysera och utvärdera tillsammans med en eller flera andra kommuner, d v s hjälpa varandra att se tillståndet. Analysen kan också behöva ske utifrån olika perspektiv. Vi kan se minst tre. Ett yttre perspektiv – koncentrerar på förutsättningar som fullmäktige givit för revisionen. Behöver dessa förutsättningar ändras och vad kan revisorerna göra åt det? Detta har ytterligare kommenterats i föregående avsnitt om revisorernas status och ställning. Till en analys med ett yttre perspektiv hör också att reflektera över kommunens situation och utveckling – verksamhet, struktur/organisation och ekonomi, politiskt klimat, styrning, kompetens, påverkansfaktorer i omvärlden mm. En sådan analys har stort värde för den bedömning av risk och väsentlighet som revisorerna ska göra som en del i sin revisionsplanering. Effektiv revision

33


Ett inre perspektiv – koncentrerar sig på revisorerna själva d v s deras inbördes förhållande och arbetssätt. Hur vill revisorerna organisera sitt arbete? Här ryms många frågor att bearbeta t ex arbetsfördelning och roller, arbetssätt, relationer till varandra och andra och till de sakkunniga biträdena, det administrativa arbetet, information m m. Vad är tydligt, otydligt? Behöver något förändras och utvecklas? Ett revisionsperspektiv – tar sin utgångspunkt i själva revisionsprocessen och diskuterar på vilket sätt granskningen kan genomförs och utvecklas. Här utgör den goda revisionsseden ett viktigt stöd. De senare avsnitten om den årliga granskningen och ansvarsprövningen behandlar delar av revisionsprocessen.

Strategi och ömsesidiga överenskommelser Ur analys och diskussion kan klargöranden och ställningstaganden växa fram. Varje revisorsgrupp bestämmer givetvis lokalt vilka frågor man behöver komma överens om. Vi har här valt att presentera ett antal punkter som kan vara aktuella – se listan som en agenda eller matsedel att hämta inspiration och förslag ur till den egna diskussionen: ◆ Revisorernas syn på och förhållningssätt till revisionsuppdraget. Hur tolkar man sitt uppdrag och vad vill man åstadkomma? ◆ Revisionsreglemente – innehåll och innebörd ◆ Revisorernas olika roller - ordföranden - revisorerna - lekmannarevisorerna - ersättarna (bl a deltagandefrågan) ◆ Revisorernas arbetsformer t ex - eventuell fördelning av bevakningsansvar på olika verksamhetsområden eller granskningar – innebörd, avrapportering m m - eventuellt arbete i grupper - praktiskt arbete med den samordnade revisionen mellan kommunen och dess företag - enskild revisors deltagande i granskningsprojekt eller genomförande av egna granskningar - löpande studier av dokument – vilka, fördelning m m 34

Effektiv revision


-

revisorernas sammankomster med anledning av granskningen revisorernas sammanträden för beslut i förvaltningsärenden andra kontakter och möten hur planering och genomförande av sammankomster och sammanträden ska ske - dokumentation och återkoppling av möten, iakttagelser m m. ◆ Formalia som beslutsordning/eventuell delegering, intern kontroll (bl a attester), underlag för ersättningar m m. Observera att i granskningsärenden kan inget kollektivt beslutsfattande ske och heller ingen delegering. Här måste varje revisor ta ställning. Kollektiva beslut fattas i s k förvaltningsärenden d v s om budget, upphandling m m. ◆ Revisorernas planerings- och budgetprocess, hur ska den vara utformad på ett övergripande plan? ◆ Konkreta mål, tidplaner m m för särskilda aktiviteter som - kommunikation och träffar med fullmäktige, styrelsen och andra nämnder, ledande tjänstemän m fl - verksamhetskontakter - andra strategiska besök ◆ Förhållningssätt till information och kommunikation - Hur stor öppenhet vill man arbeta med? Hemsida? - Vem svarar på frågor från media och hur? - Hur sköter revisorerna den egna kontakten med massmedia? Aktiv eller passiv? ◆ De sakkunniga biträdena - roll och uppdrag, krav och förväntningar på arbetssätt, kompetens m m - kontakter och styrning - konkreta krav på planer, arbetsmetoder, rapporter och annan dokumentation - kvalitetssäkring - upphandling, avtal, ekonomisk reglering - uppföljning och utvärdering

Effektiv revision

35


◆ Revisorernas administration t ex - posthantering, ärenderegistrering - dokumenthantering, förvaring och arkiv - fakturabehandling, ekonomisk uppföljning. En viktig fråga är offentlighetsprincipens tillämpning, främst utlämning av allmänna handlingar. ◆ Revisorernas egen kompetensutveckling ◆ Uppföljning och utvärdering av arbetet och dess effekter, av uppfattningar och attityder. Projektgruppen menar att en gemensam strategi eller överenskommelse mellan revisorerna om det egna arbetet borde vara grunden för varje revisorsgrupps arbete. Ett sådant arbete bör dokumenteras.

Erfarenhetsutbyte och nätverk Att skapa, medverka i och upprätthålla ett eller flera nätverk är en strategisk framgångsfaktor för varje revisorsgrupp. I alla sammanhang omvittnar revisorer sitt stora behov av erfarenhetsutbyte i olika former. Utbytet med andra revisorer skapar en större säkerhet i arbetet, ger fastare mark att stå på. Behovet är sannolikt särskilt stort bland förtroendevalda revisorer av skälet att man oftast inte har en egen förvaltning att falla tillbaka på som förser politikerna med fakta, jämförelser och andra underlag. Redan idag finns en hel flora av mer eller mindre formaliserade nätverk, men alldeles klart finns behov av att fler sjösätts. Det finns t ex grupperingar av grannkommuner som utväxlar erfarenheter och samarbetar. Likaså träffas kommuner i samma län eller region. Kommuner som i olika dimensioner känner sig likartade har funnit varandra. De som anlitar samma sakkunniga biträde träffas i olika kundnätverk. I nedre Norrland har revisorerna bildat en ideell förening för sitt samarbete. De kommuner som har egna revisionskontor har också en egen förening (Starev). Säkert finns fler former. Andra aktörer än revisorerna själva är mer eller mindre inblandade i olika nätverksformer. Länskommunförbunden kan vara en naturlig part liksom andra regionbildningar. Revisionsföretagen står för många sammandragningar.

36

Effektiv revision


Alldeles oavsett vald form bedömer vi att det är viktigt att den uppfattas som enkel och tydlig, att finansiering och ansvar kan klaras ut och framförallt att det finns en klar idé med vad nätverken ska arbeta och vad detta kan erbjuda i nytta. Vår ambition är att driva på bildandet av stabila nätverk i olika former.

Dokumentation – grund för en trovärdig revision! ”Det som inte dokumenteras är inte gjort och kan inte heller åberopas.” Detta uttalande kan synas dramatiskt. Men utifrån verkliga erfarenheter har vi funnit det angeläget att särskilt kommentera kravet på dokumentation. Dokumentation är en grundsten i all revision, så även kommunernas. Dokumentationen av det individuella och gemensamma arbetet ger ett nödvändigt underlag för de bedömningar, ställningstaganden och ageranden som revisorerna ska göra. Det är lätt att därtill se särskilda skäl till att ha en god dokumentation i en offentlig verksamhet. I en tänkbar krissituation med allvarliga skeenden och konsekvenser kan det bli viktigt att visa vilken granskning som utförts eller inte utförts och i så fall varför. Om revisionens trovärdighet är satt ifråga och revisorerna kritiseras för att ha tagit politiska hänsyn kan dokumentationen bli en viktig källa i debatten. Att överhuvudtaget sakligt kunna visa på vilka grunder urval och granskning skett, hur den genomförts och rapporterats och vilka bedömningar som skett ger en stabil grund att stå på i relation till uppdragsgivare, granskningsobjekt, medborgare och andra i omvärlden. Att och hur revisorerna ska sammanfatta och dokumentera sitt arbete i planerings-, genomförande- och rapporteringsstadiet är därför en mycket viktig fråga.

Effektiv revision

37


Den årliga granskningen av all verksamhet Varför viktigt? Varje år ska revisorerna i revisionsberättelsen uttala sin uppfattning om ansvarsfrihet bör tillstyrkas eller inte för de objekt man granskar d v s styrelser, nämnder, beredningar och enskilda förtroendevalda. Rimligen innebär detta att revisorerna varje år måste ha ett underlag för en sådan bedömning. En granskning måste alltså ske. Detta var skälet till att man i Kommunallagen från år 2000 förtydligade kravet på att all verksamhet måste granskas varje år. Tidigare var det vanligt att granskningen periodiserades så att en nämnd kanske granskades en gång under en mandatperiod, om inte särskilda skäl påkallade en granskning vid en annan tidpunkt. Med lagändringen ville man klargöra att detta inte var en tillräcklig granskning för att årligen kunna uttala sig i ansvarsfrågan. När god revisionssed uppdaterades och dokumenterades 1999 hade lagändringen ännu inte trätt ikraft. Någon god sed kunde därför inte dokumenteras. Istället lämnades idéer och förslag till hur man kan förhålla sig till den årliga granskningen och vad den rimligen kan innehålla. Den årliga granskningen har därför rest många frågor dessa år. Hur ska man tolka begreppet ”all verksamhet”? Vilka nivåer avses? Vilken omfattning, djup och bredd kan vara rimlig i enlighet med lagstiftarens ambition? På många håll har revisorerna känt en stress kring hur detta breddade uppdrag skulle genomföras, inte minst i ljuset av att deras resurser inte ökade i motsvarande grad. Samtidigt har vi noterat att man på många håll snabbt hittat lösningar på den årliga granskningen. De sakkunniga biträdena har också aktivt bidragit med förslag till angreppssätt och metoder. På gott och ont har begreppet ”årlig granskning” kommit att tolkas som en särskild del av den totala granskningen, som i övrigt skulle bestå av

38

Effektiv revision


fördjupade granskningsprojekt och granskning av räkenskaper, årsredovisning m m. Denna tolkning liknar till viss del den uppdelning av granskningen som staten gör av sina myndigheter. Den består dels av en årlig granskning, dels av fördjupade och ibland mycket omfattande effektivitetsgranskningar som kan sträcka sig över längre tid än ett år. Vi har inom projektet bedömt att det finns behov av att fördjupa diskussioner och tolkning av innebörden i en årlig granskning, för att denna inte ska fastna i en tolkning och tillämpning som möjligen utvecklades för snabbt. Projektets inledande SWOT-analys bekräftade också detta behov. En aktivitet inom detta område skulle kunna bidra till utvecklingen av en god sed på området.

Vad vi gjort inom projektet För att bredda diskussionen om den årliga granskningen och inkludera fler kommuner i den processen har vi genomfört två öppna seminarier. 25 kommuners revisorer har deltagit i diskussioner i Mönsterås och Ängelholm. Även representanter från de biträdande revisionsföretagen har deltagit. Seminariernas grundfrågor har varit att belysa och diskutera hur den årliga granskningen sker idag, vilka frågeställningar och problem man upplever och hur en utveckling skulle kunna ske. Seminariernas främsta värde har varit att ge utrymme till erfarenhetsutbyte kring dessa frågor. Diskussionerna visar på en mycket stor osäkerhet om vad kravet på en årlig granskning egentligen innebär, särskilt begreppet ”verksamhet” bekymrar. Lagstiftaren har inte lämnat tydliga kommentarer utan lämnat tolkning och tillämpning till den goda revisionsseden. En frågeställning under seminarierna har varit i vilken utsträckning revisorerna ska kunna lita på nämndernas egna uppgifter eller i hur hög grad man måste verifiera dessa uppgifter genom sin egen granskning. Det handlar ytterst om resurser och om hur tillförlitliga självbedömningsmetoder är. Många har framhållit att resurserna inte räcker till en granskning som lever upp till lagstiftarens krav. Samtidigt finns tydliga motbilder från kommuner som vittnar om att man funnit hållbara angreppssätt, även med mycket små resurser. Kanske kan man t o m säga att det förstärkta uppdraget givit incitament till att finna helt nya angreppssätt. En mångfald olika modeller och metoder har vuxit fram med inslag av dokument-

Effektiv revision

39


studier, verksamhetsöverläggningar, egenvärderingar/självdeklarationer, enkäter, nämnddialoger, rating m fl. En tydligt generell erfarenhet är att de nya kraven har lett till en mycket aktivare förtroendemannaroll och en intensivare dialog mellan revisorerna och nämnderna. Seminarierna har också starkt aktualiserat kraven på en god intern kontroll i nämnderna. Att missionera för en utvecklad intern kontroll har blivit en viktig uppgift för revisorerna. Oron över att inte kunna greppa hela den kommunala verksamheten med sin granskning har understrukit vikten av att göra väsentlighetsoch riskanalyser för att få ett bra underlag för fokusering och planering. Seminarierna har dock bekräftat att sådana analyser inte sker på ett särskilt systematiskt sätt på alla håll. Metoder för dessa analyser behöver utvecklas. De öppna seminarierna har kompletterats med ett gemensamt arbetsmöte mellan projektgruppen och referensgruppen för kommunala revisionsfrågor, kompletterade med några förtroendevalda revisorer från landsting/regioner. Målet var att komma fram till en gemensam syn på den årliga granskningen.

Resultat, förslag och synpunkter En sammanvägd bild av den årliga granskningen har växt fram. Vi förmedlar här ett utvecklat synsätt som syftar till att ge bidrag till den löpande utvecklingen av den goda revisionsseden. Skrivningen används också som underlag i den nu pågående uppdateringen av denna inför 2002. Lagstiftaren stadgar att revisorerna granskar årligen, i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. En grundförutsättning för tillförlitligheten i revisionens bedömningar och uttalanden är att samtliga delar av verksamheten årligen blir föremål för revisorernas granskning. Målet är att kunna avge ett grundat uttalande i revisionsberättelsen till fullmäktige, som i sin tur ska göra en årlig prövning av ansvaret i alla verksamheter. Den årliga granskningen ska verifiera och svara på tre frågar kopplade till revisorernas uppdrag: • Är verksamheten som bedrivs i nämnderna ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande? • Är räkenskaperna rättvisande? • Är nämndernas interna kontroll tillräcklig?

40

Effektiv revision


Verksamheten ska granskas i den omfattning som är motiverad med hänsyn till väsentlighet och risk. Detta säger att revisorerna måste göra en grundlig identifiering och analys av hur verksamheten ser ut, vilka processer som löper genom verksamheten, vilka rutiner som finns etc. Vilka risker, svagheter och hot kan finnas och hur sannolikt är att dessa inträffar? Hur väsentligt är det att de inte inträffar? Revisorerna väver med dessa komponenter en karta eller bild och lägger den till grund för sina ställningstaganden om och i vilken utsträckning granskning ska ske (revisionsplanen). Samtliga delar av verksamheten d v s alla revisionsobjekt (nämnder, styrelser, beredningar) måste på något sätt bli föremål för granskning och bedömning av revisorerna. På något sätt betyder att revisorerna på olika sätt och i olika omfattning förvissar sig om att och hur nämnden (motsv.) tar ansvar för sitt uppdrag, inklusive ekonomin och den interna kontrollen. Utgångspunkten för granskningen bör vara att nämnden själv aktivt ska kunna visa hur detta sker. Stödjande grundfrågor kan vara: • Hur tolkar och tar nämnderna till sig sitt uppdrag (från såväl lagstiftaren som fullmäktige)? Hur omvandlar man det till något som går att genomföra och följa upp? (Visioner, mål/uppdrag, strategier, aktiviteter, planer, garantier, budget m m) • Har nämnden byggt upp system och verktyg för ledning, styrning, uppföljning och kontroll? • Säkerställer nämnden att dessa system och verktyg tillämpas? • Hur har uppdraget genomförts och med vilket resultat i förhållande till mål/uppdrag/direktiv etc? På ett övergripande plan täcker dessa grundfrågor alla delarna av revisionsuppdraget inklusive avkänningen av nämndens interna kontroll och räkenskaperna. Och på ett motsvarande sätt ska även funktioner, processer och projekt bli föremål för granskning, också sådana som går på tvären i organisationen. Även för dessa finns en ansvarig nämnd eller styrelse. Sätten att finna svaren på frågorna kan vara många. Detta tillhör metodområdet och är kanske främst de sakkunniga biträdenas roll att föreslå och utveckla i samverkan med revisorerna lokalt. Det inrymmer hela skalan av aktiviteter – från att läsa och iaktta, över kommunikation och dialog till en aktiv granskning och verifiering av helheter och delar. Aktiv granskning som söker svar på grundfrågorna ställer givetvis också krav på ytterligare och mera preciserade frågeställningar för olika verksamheter, processer och rutiner. Alla granskningsinsatser ska på något sätt dokumenteras, oavsett metodval. Revisorerna måste ha beredskap inför de svar och bilder som tonar fram. Vilka svar ska bedömmas som tillfredsställande och bra? Vilka visar på otillfredsställande förhållanden? Var lägger revisorerna ribban för den slutliga bedömningen? Processen att komma fram till dessa bedömningsgrunder äger revisorerna lokalt, även om den steg för steg kan bli föremål för en

Effektiv revision

41


gemensam nationell uttolkning. Revisorerna behöver en medvetenhet om att de med sina bedömningskriterier får en viss normerande roll på nämndernas arbete. Den rollen kan behöva utvecklas vidare. Resultatet av en grundläggande granskning kan ge tillräckligt underlag för revisorernas bedömning av ansvaret och alltså vara en tillräcklig årlig granskning. Men gives inte tillräckliga svar kan ytterligare granskning behövas, en tillkommande särskild granskning. Även denna måste dock tillkomma på egna meriter d v s utifrån bedömning av väsentlighet och risk och med eventuella planeringsändringar i revisionsplanen som konsekvens. Årlig granskning är alltså all sammantagen granskning under ett år – grundläggande och särskild granskning. Resultatet av den årliga granskningen ger underlag för bedömning av tillståndet i verksamheten och leder fram till ansvarsbedömningen och uttalandet i revisionsberättelsen. För fullmäktige och medborgarna ger granskningen ett viktigt komplement till nämndernas egna redovisningar och rapporter t ex i årsredovisningen. Revisorernas rapporter är därför väsentliga ur ett demokrati- och medborgarperspektiv. Granskningens olika delar kan åskådliggöras med en bild: Styrning

Utförande

Granskning av styrning och rapportering

Granskning av utförande och kvalitet

Grundläggande granskning med fokus på hur uppdrag tas och genomförs – styrning och återrapportering – inklusive årsredovisningens resultat, både verksamhet och finanser. Särskild granskning med fokus på utförande och kvalitet, även inom områdena räkenskaper och intern kontroll.

Medborgare Brukare ”Kund”

42

Effektiv revision


Revisorernas ansvarsprövning Varför viktigt? Att bedöma ansvar är slutmålet i revisorernas uppdrag. Resultatet ska förmedlas i revisionsberättelsen i form av ett särskilt uttalande. Bedömningsuppgiften är svår. Vilka kriterier ska tillämpas? Hur allvarliga ska brister, skeenden, ageranden vara för att revisionen ska reagera? Vilka kan konsekvenserna bli? Praxis talar sitt tydliga språk. I ett fåtal fall uttalar revisorerna i sina revisionsberättelser till fullmäktige att ansvarsfrihet inte bör beviljas. Sällan eller aldrig inträffar att fullmäktige beslutar att inge ge ansvarsfrihet för nämnd, styrelse eller enskild förtroendevald. Fakta om detta kan hämtas ur Faktabas revision se vidare Hänvisningar. En tolkning av denna situation kan vara att tillståndet i den kommunala verksamheten är alltigenom gott och att några kritiska markeringar generellt inte behöver göras. En annan tolkning skulle kunna vara att det politiska systemet har svårt att bedöma och utkräva ansvar med de konsekvenser detta kan medföra och därför drar sig för detta. Vi noterar att det finns en extern kritik som uppmärksammat förhållandet och som menar att ansvarsutkrävandet inom det lokala politiska systemet är svagt och oklart i förhållande till det ansvarsutkrävande som sker från medborgarnas sida i samband med allmänna val. Här ska understrykas att det givetvis inte finns något självändamål i att kritisera och avstyrka ansvarsfrihet, att vi önskar ett tillstånd med fler sådana situationer. Men i ljuset av att många kommuner till och från har problem med verksamhet och ekonomi, kan vi försiktigtvis reflektera över om det borde vara mera vanligt än vad praxis utvisar? Om vi sätter situationen i relation till vad revisorerna faktiskt ska granska – måluppfyllelse, effektivitet, ekonomi, räkenskaper och kontroll – kan detta vara en berättigad reflexion. Revisorernas granskning och uttalande ska vara en beredning till fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan. Rimligen är lagstiftarens mening att fullmäktiges ansvarsbedömning ska utgå från samma breda perspektiv som revisorernas. Praxis visar dock en annan bild med en mera be-

Effektiv revision

43


gränsad syn på vad som kan ligga till grund för att inge ge ansvarsfrihet, främst brottsliga gärningar och konstaterad ekonomisk skada. Om då fullmäktige och revisorerna inte i stort har samma utgångspunkter för sina respektive ansvarsbedömningar – vad beror det på och vad detta kan innebära? Fullmäktige har förvisso en oinskränkt rätt att fatta ett självständigt ansvarsbeslut, men det kan synas rimligt att det beredande och beslutande organet har en samsyn i bedömningarna. Den verkliga situationen ger alltså en annan bild. I de mycket få fall där revisorer avstyrker att ansvarsfrihet ska beviljas – kanske 6–7 fall per år i Sveriges kommuner – är det nästintill regel att fullmäktige inte går på revisorernas linje utan istället beslutar att ge ansvarsfrihet. Betyder det att revisorerna har gjort ”fel” bedömning? Eller står det för något annat – kanske rädslan för en politiskt besvärlig situation? Vi vet att det kan utbryta dramatik och politisk turbulens där systemet kämpar för att få rätsida på en obehaglig situation, kanske skyddar det sig självt? Särskilt tydligt blir detta när revisorernas kritik avser brister i styrning och kontroll. Kritik som baseras på enstaka händelser t ex förskingring eller olämplig representation accepteras och hanteras väsentligen lättare. Till bilden ska läggas användningen av anmärkningsinstitutet. Revisorerna riktar anmärkning i sin revisionsberättelse i ca 30–40 fall per år i kommunerna. Fullmäktige uppgift är inte att fatta något särskilt beslut som tar ställning till anmärkningen, men har krav på sig att inhämta förklaringar. Och de ligger givetvis till grund för fullmäktiges bedömning i ansvarsfrågan ändå. Anmärkningarna står därför som företeelse fast alldeles oavsett vad fullmäktige anser. Anmärkningarna uppfattas inte lika politiskt dramatiska som ett förslag att avstyrka ansvarsfrihet. Samtidigt kan effekterna i praktiken bli desamma. Revisorerna framhåller av dessa skäl att man hellre använder anmärkningsinstitutet, vilket kan vara en förklaring till det mycket lilla antalet fall där avstyrkt ansvarsfrihet föreslås. Sammantaget har vi en ganska otydlig och delvis svårtolkad situation som motiverat att vi arbetat vidare med ansvarsprövningsfrågorna.

Vad vi gjort inom projektet Vi har frågat oss vilka mekanismer som styr den ansvarprövande processen. Vilka oklarheter eller hinder finns för en öppen diskussion om

44

Effektiv revision


ansvarstagande och ansvarsutkrävande i det politiska systemet? Hur påverkas medborgarnas förtroende för kommunen? För att bredda diskussionen och inkludera fler kommuner har vi medverkat i och själva genomfört seminarier. Ca 20 kommuner och landsting/regioner har vid olika tillfällen deltagit i dessa diskussioner. Grundfrågor har varit att utifrån deltagarnas verkliga fall belysa och diskutera den ansvarsbedömning som har skett de senaste åren, de frågeställningar och problem denna aktualiserat samt hur en utveckling skulle kunna ske i dessa frågor. Vi har diskuterat bedömningskriterier, gränsdragning mellan att rikta anmärkning och avstyrka ansvarsfrihet, fullmäktiges reaktioner och beslut. För ytterligare fördjupning har projektgruppen vid ett särskilt tillfälle bjudit in revisorer från 4 kommuner som samtliga genomgått processen att föreslå avstyrkt ansvarsfrihet för någon del av kommunens verksamhet. Alla dessa diskussioner har vittnat om den mycket svåra bedömningen av ansvar och den än svårare process som vidtar i ett läge där kritik framställs från revisorernas sida. Att lägga fast detaljerade bedömningsgrunder visar sig vara mycket svårt och är inte heller något som eftersträvas. Seminarierna har understrukit behovet av erfarenhetsutbyte kring dessa svåra frågor. Att stå inför en situation där revisorerna måste välja att avstyrka ansvarsfrihet kan upplevas som krisartat. I den situationen behöver man kollegialt stöd och kanske också en juridisk konsultation. Revisorerna betraktar ibland också en kritisk revisionsberättelse som ett misslyckande med att kommunicera iakttagelser och synpunkter så att åtgärder kunnat vidtagas som undanröjer den kritiska situationen. Denna inställning kan tänkas ha en återhållande effekt på revisionens vilja att leverera kritik. Parallellt med detta projekt har seminarieserien ”Fullmäktige & revisionen” löpt. Där har också ansvarprövningsfrågorna diskuterats. Erfarenheterna sammanfaller på många sätt med de vi dragit i detta projekt. Seminarierna har tydligt visat hur litet fullmäktigeförsamlingarna i allmänhet har reflekterat över sin uppgift att bedöma och utkräva ansvar. Uppgiften har ofta hanterats slentrianmässigt, ansvarsfriheten klubbas igenom utan större debatt. Jävsfrågorna hanteras många gånger inte alls eller bara som en notering i protokollet. Först i en situation där revisorerna levererar skarp kritik har fullmäktiges ansvarsprövande Effektiv revision

45


process aktiverats i någon större utsträckning. Givetvis finns det kommuner som lägger mycket tid i fullmäktige på en verklig ”dechargedebatt” alldeles oavsett vad revisorerna föreslår och framför i sin revisionsberättelse, men dessa är faktiskt att betrakta som undantag.

Juridiska oklarheter Vid ett seminarium i Starevs 2 regi oktober 2000 anlitades Olle Lundin, som doktorerat på den kommunala revisionen ur ett kommunalrättsligt perspektiv. Han lyfte fram sina iakttagelser och slutsatser om de rättsliga otydligheter som finns kring ansvarsfrågan och som delvis kan vara grunden till att den praktiska tillämpningen ser ut som den gör. Lagstiftaren ger t ex inte besked om vad ansvarsgrundande fakta skulle kunna vara. De anses dock i praxis vara två: • fakta som har betydelse för utförande av förvaltningsuppgiften och • ekonomisk skada. Innebörden av dessa är likafullt otydlig, även om de antyder ett ganska brett perspektiv på bedömningen, i likhet med revisorernas breda ansats i sitt granskningsuppdrag. När lagstiftaren säger att fullmäktige har rätt att väcka talan om skadeståndsansvar om ansvarsfrihet vägras, avses då ekonomisk skada eller även annan? Mycket få fall av ansvarsutkrävande har prövats rättsligt varför uttolkning av praxis inte heller kan sökas den vägen i någon större utsträckning. Lundin menar också att om fullmäktige grundar sitt ansvarsbeslut på någon annan, kompletterande grund än den som revisorerna tar upp i sin revisionsberättelse måste detta tydligt framgå i protokollet. Särskilt viktigt är detta om revisorerna upprättat en formellt felaktig revisionsberättelse. Dess felaktigheter smittar då av sig på fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige tydligt markerar att man har andra grunder och uppfattningar som underlag för sitt beslut. I händelse av en överklagande kan denna smittoeffekt synliggöras och ligga fullmäktige till last.

2

Starev är en ideell organisation för kommuner och landsting som har egna revisionskontor.

46

Effektiv revision


En annan otydlighet är tidsperspektivet. Revisorernas granskning och fullmäktige ansvarsprövning ska avse verksamheten ett år i taget. Men i verkligheten trappas ofta en besvärlig situation upp under flera år och kan leda fram till att man slutligen markerar genom att avstyrka ansvarsfrihet. Han menar att det är oklart om tidigare års brister på detta sätt kan adderas och åberopas. Det är också oklart om ansvarsfrihet kan rivas upp om nya fakta kommer på bordet. Finns det i så fall någon preskriptionstid? Generellt gäller 10 år men t ex i ett aktiebolag handlar det om 5 år för nya uppdagade fakta. En väsentlig fråga handlar om vilket ansvar en enskild ledamot i en nämnd har. Den som inte i nämndens arbete och beslut tydligt markerar att han är mot anses vara för och därmed delaktig i och ansvarig för det kollektiva beslutsfattandet. Hur aktivt och på vilket sätt måste en ledamot agera med egna initiativ, förslag eller reservationer för att gå fri från ansvar för majoritetens beslut och agerande? Är ett passivt förhållningssätt eller att avstå från beslutsfattande ett sätt att gå fri från ansvar? Man kan också fundera över om en nämnd eller ledamot kan ställas till ansvar för sådant man inte känner till? Vissa av dessa otydligheter bedömer vi har större praktisk betydelse än andra. Det gäller vilka ansvarsgrundande fakta kan anses vara, tidsperspektivet på ansvarsprövningen och den enskilda förtroendevaldas ansvar i situationen att han eller hon tar avstånd från nämndens beslut. Projektgruppen vill vidareförmedla dessa frågor till en fördjupad juridisk och politisk bedömning.

Resultat, förslag och synpunkter Projektets aktiviteter har förstärkt bilden av ansvarsprövningen som en mycket svår process både för revisorer och fullmäktige, främst de senare. En viktig grundfråga utkristalliserar sig: Finns det förutsättningar för ett verkligt ansvarsutkrävande i fullmäktige eller inte? Är det realistiskt att förvänta sig att en fullmäktigeförsamling kan göra en neutral bedömning av ansvaret för nämnder och styrelser när merparten av ledamöterna i fullmäktige innehar de uppdrag i nämnder och styrelser som ska ansvarsbedömas?

Effektiv revision

47


Ytterligare några iakttagelser och slutsatser: ◆ Fullmäktiges makt och rätt att göra en egen ansvarsbedömning, även om den står i strid med revisorernas, är viktig att understryka ur ett demokratiskt perspektiv. Samtidigt är revisorernas roll som granskare på fullmäktiges uppdrag lika väsentlig att framhålla för att skapa förutsättningar för en gemensam plattform och diskussion om ansvarsfrågorna mellan fullmäktige och revisorerna. ◆ Ett aktivt erfarenhetsutbyte eller andra former av nätverk runt frågor om ansvarsprövning leder utvecklingen framåt och ger hjälp och stöd i svåra situationer. Utbytet ger möjlighet att jämföra, fördjupa innebörden i olika bedömningskriterier, utveckla synsätt på hur den ansvarsprövande processen bäst kan gestalta sig etc. Det finns anledning att finna tydliga och enkla former för ett sådant erfarenhetsutbyte, kanske säkra tillgången till en juridisk, politisk och ekonomisk ”panel” som kan ge ett konsultativt stöd vid behov. ◆ Trots många analyser och diskussioner kring verkliga fall går det inte att dra ut helt tydliga kriterier för ansvarsprövning, inte heller för gränsdragning eller gradering mellan situationer när revisorer bör avstyrka ansvarsfrihet eller rikta anmärkning. Varje fall framstår som nästan unikt. Det innebär inte att man kan avstå från att fortsätta den utveckling som påbörjats med att utkristallisera bedömningskriterier i God revisionssed. Med mycket få fall i praktiken innebär det istället att praxisutvecklingen blir mycket långsam. Det finns därför också ett uttalat behov av att kontinuerligt samla och analysera exempel i syfte att bygga en erfarenhetsbank. Praktiskt skulle detta innebära att revisorerna årligen rapporterar in sina fall till en gemensam exempelbank där en analys och strukturering skulle ske för enkel presentation och sökning. Organisation och finansiering av en sådan bank finns anledning att diskutera. ◆ Det finns mycket att lära av situationer när samstämmighet har uppnåtts mellan revisorer och fullmäktige i ansvarsbedömningsfrågan. Ofta ligger en mycket medveten och omfattande process med och mellan inblandade parter till grund för denna framgång. En svår ansvarsprövningssituation som t ex handlar om bristande styrning och kontroll kräver omfattande dialog, löpande och stegvisa kontakter och diskussioner, förankring i olika led.

48

Effektiv revision


I situationer med enstaka händelser av typen förskingring eller omdömesbaserade felageranden ser processen ofta annorlunda ut. Det är lättare att nå samstämmigheten och processen kan bli snabb. ◆ Revisorer understryker att det för kommunen som helhet är viktigare att se till faktiska effekter och förbättringar – aktivitet i rätt riktning – än att formellt markera eller döma, även om situationen kan vara mycket problematisk. Anmärkningsinstitutet upplevs därför också vara ett mera verkningsfullt instrument än att avstyrka ansvarsfrihet. ◆ Det gäller för revisorerna att ha mycket ”torrt på fötterna” i en situation när man vill rikta anmärkning eller föreslå avstyrkt ansvarsfrihet. En stark faktagrund måste ligga till grund för bedömningen, känslor och tyckanden måste stå tillbaka. ◆ I händelse av att fullmäktige inte följer revisorernas förslag i sitt slutliga ansvarsbeslut väcks frågan om revisorerna ska avgå? Projektgruppen menar att det inte finns ett givet svar eftersom den demokratiska modellen bygger på fullmäktiges exklusiva rätt att komma till ett eget beslut. Revisorernas agerande måste bli avhängigt sammanhang, process och den totala utgången på händelsen. Det beror bl a på hur fullmäktige behandlar revisorernas synpunkter och vilka andra som tillkommer. Om fullmäktige går emot revisorerna på ett osakligt sätt kan det finnas anledning att avgå. Det får inte vara för lätt för fullmäktige att sortera undan revisionens synpunkter utan att detta får effekter. Omvänt kan det vara fullt motiverat att sitta kvar om fullmäktige bemöter med respekt och kompletterar med väl underbyggda egna argument.

Effektiv revision

49


Effektiv revision, vad är det? Vi ställde inledningsvis frågorna: Vad är en effektiv revision? När och hur är den effektiv? I vems eller vilkas bedömning? Projektet har visat att frågorna kan angripas och besvaras ur fler perspektiv. Det stora värdet ligger i att frågorna ställs och kontinuerligt bearbetas. I rapporten presenteras många reflexioner, synpunkter och konkreta förslag. Här gör vi ett försök att ge ett sammanfattande svar på frågorna:

!

Effektiv revision är den som agerar oberoende, sakligt, tydligt och konsekvent.

!

Ett öppet förhållningssätt är en framgångsfaktor för en effektiv revision.

!

En effektiv revision tvekar inte när faktisk kontroll måste ske och eventuella negativa signaler levereras.

!

En effektiv revision är känd, synlig och tillgänglig. Kontakter och dialog i alla led är viktiga – med partier, uppdragsgivare, de som granskas, medborgare och media.

!

En effektiv revision lägger tid och omsorg på analys av omvärlden och verksamheten och därmed grunden till ett väl planerat revisionsarbete.

!

En effektiv revision lägger tid och omsorg på att analysera och diskutera det egna arbetssättet och därmed grunden till ett väl organiserat revisionsarbete.

!

Andras uppfattning om revisionens insatser och resultat har avgörande betydelse för revisionens effekter. En effektiv revision uppfattas stödja verksamheten och ge bidrag till dess utveckling. Uppföljning och utvärdering är viktiga inslag i en effektiv revision.

!

En effektiv revision säkrar sitt arbete, sina iakttagelser och resultat med en tydlig och konsekvent dokumentation.

50

Effektiv revision


Hänvisningar ”Den kommunala revisionen har stort förtroende!” rapport av en TEMOundersökning av uppfattningar om och inställningar till den kommunala revisionen. ”Vad tycker lokala partier om den kommunala revisionen” rapport av en partiundersökning inom ramen för ett uppsatsarbete vid Örebro universitet. Faktabas revision – sammanställda fakta om den kommunala revisionen år 2000. Rapporterna kan läsas och hämtas på: www.svekom.se/ekonomi/revision De kan också beställas hos Ingrid Malmberg, tel: 08-452 76 40, e-post: ingrid.malmberg@svekom.se ”Fullmäktige och revisionen” ISBN 91-7099-997-X ”God revisionssed i kommunal verksamhet 1999” ISBN 91-7099-866-3 ”Revisionsberättelse och granskningsrapport” ISBN 91-7188-573-0 ”Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument” SOU 1998:71 ”En stärkt kommunal revision” proposition 1998/99:66

Några uppsatser vid universitet och högskolor de senaste åren: ”Kommunal revision. Lokaldemokratins dolda resurs?” (Örebro Universitet, Statskunskap D, 2001) Berit Nilsson. ”Kommunal revision – oberoende eller inte?” (Uppsala Universitet, Statsvetenskap D, 2000) Karolina Larfors. ”Den kommunala revisionens trovärdighet, En fallstudie av Sandvikens kommun.” (Uppsala Universitet, Statsvetenskap D, 2000) Jessica Persson. ”Den förtroendevalda revisorns funktion inom kommunen” (Högskolan Kristianstad, Institutionen för ekonomi, 2001) Jane Bjerstedt, Kristina Persson, Eva Svensson. ”Den kommunala revisionens roll, ställning och betydelse” (Örebro Universitet, Statskunskap C, 2000) Berit Nilsson.

Effektiv revision

51


Svenska Kommunförbundet har ett uppdrag att bidra till utvecklingen av den kommunala revisionen. Det gör vi på olika sätt – genom att synliggöra och tydliggöra revisionen, att stödja och stärka de förtroendevalda revisorerna, men också att utmana det system för revision vi har i kommunerna. Projektet Effektiv revision har arbetat med frågeställningar om när och hur revisionen är effektiv och hur den kan utvecklas. Sju kommuner har deltagit i projektet. Rapporten summerar projektet och dess resultat, förmedlar iakttagelser, erfarenheter, synpunkter och förslag att arbeta vidare med. Vi hoppas att rapporten kan ge underlag till reflexioner, diskussioner och fortsatt utveckling av den kommunala revisionen.

Rapporten kan beställas från Trycksaksbeställningen Tel: 020-31 32 30, fax: 020-31 32 40 ISBN 91-7289-086-X Pris: 60:- (vid köp av 5 eller fler 50:-) frakt och moms tillkommer

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET 118 82 Stockholm Besöksadress: Hornsgatan 20 Telefon: 08-452 71 00 www.svekom.se/ekonomi/revision


7289 086 x