Allt eller inget i egenregi – granskning av organisationsformer inom järnvägsunderhållet

Allt eller inget i egenregi – granskning av organisationsformer inom järnvägsunderhållet 23 mars 2016

Bengt Jäderholm

1

Allt eller inget i egenregi – granskning av organisationsformer inom järnvägsunderhållet 1. INLEDNING Under de senaste 25 – 30 åren har det skett en kraftig förändring i rollfördelningen mellan stat och marknad inom transportinfrastrukturen.

Den fysiska planeringen, projekteringen, byggandet, underhållet och driften har i allt väsentligt förts över till på marknaden konkurrerande företag.

Staten, med ansvar för vägar och järnvägar, har intagit förvaltarens roll och fått den renodlade beställarens uppgifter när det gäller fysisk planering, projektering, byggande, underhåll och drift.

Rollförändringen skedde först på vägsidan. Vägverket omorganiserade sin verksamhet 1992 genom att bilda en särskild division för produktionen och en annan division för väghållningen. I mitten av 1990-talet styckades produktionsdivisionen upp i tre delar – en för projektering, en för färjeverksamhet och en för byggande, drift och underhåll av vägar, m.m.

Produktionsdivisionen skulle successivt utsättas för konkurrens av på marknaden befintliga företag. I början på 2000-talet var i princip all produktion konkurrensutsatt. Projekteringsverksamheten och den produktionsverksamhet som avsåg byggande, drift och underhåll bolagiserades år 2009.

Motsvarande förändringar ägde rum betydligt senare på järnvägssidan. Från och med 1 januari 1998 omorganiserade Banverket sin verksamhet i beställare av produktionsuppgifter resp. en sammanhållen produktionsenhet för underhåll. Syftet var att få en tydligare rollfördelning. Uppdelningen gjordes utan att ta sikte på en eventuell framtida konkurrensutsättning.

I regleringsbrevet för verksamhetsåret 2000 gav regeringen Banverket i uppdrag att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av en konkurrensutsättning av hela eller delar av produktionsverksamheten. Först något år in på 2000-talet påbörjades konkurrensutsättningen för Banverket Produktion och Banverket Projektering i enlighet med det beslut som Banverkets styrelse tog efter en intern utredning. Banverket Produktion var så gott som helt inriktat på underhåll av järnvägar knutet till primärt bana, el, signal och tele. För icke järnvägsspecifika uppgifter fanns ingen egen organisation. Banverket hade ingen egen byggverksamhet. Vid tidpunkten för bolagiseringen av Banverket Produktion var inte all verksamhet konkurrensutsatt. Det ägde rum först från och med den 1 januari 2014.

Dessa förändringar har inte varit smärtfria. Det är inte heller svårt att förstå. Förändringen av roller har gått snabbt. Under tiden har nya regelverk introducerats och nya modeller och metoder för upphandling utvecklats.

2

Förväntningarna på aktörerna har varit stora och har inte alltid infriats.

Misstron mot varandra har understundom varit hög. Olika insatser har gjorts både gemensamt och individuellt för att få verksamheterna och rollspelet mellan beställare och utförare att förbättras.

Riksrevisionen har gjort omfattande granskningar och meddelat iakttagelserna i olika rapporter. Flera offentliga utredningar har tillsatts, pekat på brister och kommit med förslag till åtgärder. Avhandlingar har publicerats och böcker har getts ut som rör rollförändringarna inom infrastrukturområdet. Det ymniga flödet av rapporter, böcker och initiativ skvallrar inte bara om frågans vikt utan också om svårigheter, brister och problem som varit och är förknippade med förändringen.

Man kan säga – i vart fall när det gäller järnvägsunderhållet – att man gått från att allt utfördes i egen regi till ett läge där allt utförs av entreprenörer och inget i egen regi. All produktionsteknisk kompetens och alla produktionsresurser flyttas från en organisatorisk ytterlighet till en annan i syfte att få till stånd en högre effektivitet genom konkurrens. Även om man kunnat konstatera vissa kostnadsminskningar till följd av den genomförda konkurrensutsättningen är frågan om inte dessa och mer därtill skulle ha kunnat åstadkommas med organisatoriska lösningar som kännetecknas av ett blandat inslag av egenregi- och entreprenadverksamhet.

Det är om detta som denna utvärdering av olika organisationsformer handlar.

2. ORGANISERING AV UNDERHÅLLSVERKSAMHET Det svenska, av Trafikverket förvaltade järnvägssystemet, äger egenskaper som liknar de anläggningar och produktionssystem som finns inom processindustrin. Det handlar om kapitaltunga anläggningar som ska fungera dygnet runt, sju dagar i veckan och året runt. Den tunga processindustrin, såsom pappers- och stålindustrin, levererar produkter till priser som bestäms av världsmarknaden och där konkurrensen handlar om att vara tillgänglig, ha mycket hög leveranssäkerhet och hög kvalitet.

Anläggningarna måste ha ett högt kapacitetsutnyttjande och en mycket hög verkningsgrad. Långa och återkommande driftstopp är misslyckanden som går ut över marknadspositionen. Kunder kan gå förlorade och förluster inträffa. Bolagens intressenter i form av personal, leverantörer, kreditgivare och ägare och samhället i stort drabbas om företagen inte är långsiktigt konkurrenskraftiga. Hur dessa företag har organiserat sitt underhåll kan vara av stort intresse när man ska bedöma organiseringen av underhållet av järnvägen i Sverige.

Pappers- och stålindustrin är förknippad med Bruket. Bruket kännetecknades av en hög grad av vertikal integration. Man rådde ofta över hela förädlingskedjan. Man höll också de anställda med utbildning, bostäder och ibland också livsmedelsaffärer samt olika typer av fritidsarrangemang.

3

Under framförallt 1950- och 60-talet förändrades detta mönster. Man började ifrågasätta om allt skulle göras i egenregi och om inte vissa delar kunde utföras av entreprenörer och andra aktörer som erbjöd alternativa möjligheter. Man prövade sig fram för att hitta effektivare lösningar. Detta gällde inte minst underhållet av de anläggningar som behövdes för att producera papper och stål.

I ett första skede började man lägga ut vissa delar av det schemalagda underhållet till entreprenörer som hade professionellt kunnande inom specifika områden. Om det fungerade bra, resulterade det ofta i långvariga relationer mellan industrin och underentreprenören. Men det finns också exempel på där prisbilden förändrades relativt kraftigt efter ett antal år då köpande företag gjort sig av med egna resurser inom det specifika området och då inte hade några alternativ. För det köpande företaget framstod klart vikten av alternativ och att inte sätta sig i ett fullständigt beroende. Även experiment att överlåta underhållet till en ansvarig chef med alltför grunda kunskaper i underhållsfrågor, men med betydande tilltro till marknadslösningar, resulterade i misslyckande. Jakten på kortsiktiga kostnadsminskningar genom att handla upp allt på marknaden gick ut över det uthålliga underhållet med betydande förluster på sikt. Det tog längre tid att bygga upp det som hade raserats än det tog att rasera underhållsverksamheten. Båda dessa exempel är anekdoter, men säger ändå något om de risker som finns när marknaden sviktar, det saknas reella alternativ och när brister i kompetens gör sig gällande.

Erfarenheten är att en blandning av egna och externa resurser är bäst för underhållet av de anläggningar som behövs för produktionen. Hur den mixen ser ut beror på olika omständigheter. Ett generellt drag är att tillfälliga störningar hanteras av egen personal, medan det periodiska schemalagda underhållet i mer eller mindre hög utsträckning hanteras av externa resurser, med vilka man har långvariga relationer. Uppföljning och kontroll är viktiga inslag. Det finns därvid också erfarenheter av att produktiviteten kan skilja sig åt mellan egna och externa resurser, där i det beskrivna fallet de senare hade högre effektivitet. I det läget drog man ner kraftigt på den del som visade på mindre effektiva insatser, dock utan att få en fullständig slagsida åt det andra hållet.

Den svenska järnvägen kännetecknas som antytts av liknande egenskaper som processindustrin. En stor kapitalintensiv anläggning som ska fungera dygnet runt, sju dagar i veckan, året runt. Den ska vara tillgänglig och framkomlig i enlighet med de avtal som träffats med trafikföretagen och andra kunder. Misslyckanden i dessa hänseenden drabbar resenärer och transportköpare – i det senare fallet främst inom industrin och handeln.

Samhällsekonomin blir sämre. Det finns också olikheter gentemot processindustrin. Inom industrin finns anläggningarna koncentrerade till en plats och maskinerna omgärdas av byggnader som gör att de inte påverkas i nämnvärd grad av väder och vind. Järnvägen är utspridd och är en anläggning som påverkas i hög grad av yttre betingelser. Anläggningens 4

delar representerar ofta olika tidsåldrar och teknologier. De tekniska lösningarna kan skilja sig åt mellan olika bandelar.

Staten har, genom beslut av regering och riksdag, valt att låta den operativa verksamheten av besiktningar och underhåll, såväl det avhjälpande som förebyggande inkl. reinvesteringar, skötas av externa entreprenörer. Den av Banverket drivna underhållsverksamheten skildes ur och bolagiserades år 2010. Det normala i de flesta länder har varit att järnvägsunderhållet utförts i egen regi. Numera finns bland länder i Västvärlden exempel på olika lösningar när det gäller användningen av entreprenörer eller att nyttja en egen organisation i underhållet av järnvägen. Många har fortfarande egenregilösningar. Det finns vidare exempel från Nya Zeeland, England och Frankrike där övergång till entreprenadlösningar övergivits till följd av misslyckanden och där det skett en återgång till egenregiverksamhet. Även i fråga om städning av tåg har återgång till egenregi förekommit hos SJ AB. 3. UNDERHÅLLSVERKSAMHETENS OMFATTNING OCH INRIKTNING I underhållsverksamheten ställs, på samma sätt som i investeringsverksamheten, frågorna - vad ska vi göra, var ska vi göra det, när ska vi göra det, varför ska vi göra det, hur ska vi göra det och vem ska göra det? För att besvara dessa frågor krävs kunskaper om de anläggningar som ska underhållas och data om anläggningarnas tillstånd och kunskaper om hur data ska tolkas. Till det ska läggas kunskaper om åtgärd-effektsamband och vad som påverkar anläggningarnas tillstånd.

Med underhåll avses ”alla åtgärder som under en enhets livstid i syfte att vidmakthålla den i, eller återställa den till ett sådant tillstånd att den kan utföra avtalad prestation”. För att järnvägsanläggningarna ska kunna upprätthålla sin prestanda och fungera tillförlitligt, måste de underhållas fortlöpande och förnyas efterhand som de slits ut och bryts ned. Underhållet delas in i reinvesteringar, förebyggande underhåll och avhjälpande underhåll. Mellan dessa typer av insatser råder ett samband till följd av att åtgärderna har olika livslängder.1 Vissa underhållsinsatser beror dels av att anläggningarna påverkas av klimat- och andra naturfaktorer, dels av att anläggningarna slits och deformeras av trafiken. Det finns således både tidsberoende och trafikberoende orsaker till underhållsinsatser. Tillståndet hos räler, växlar och betongsliprar beror i grunden på den samlade dynamiska belastningen de blivit utsatta för. Antalet hjulpar, mängden bruttoton jämte fördelningen av antalet lätta och tunga tåg samt snabba och långsamtgående tåg är av betydelse. Vissa fordonstyper kan medverka till snabbare nedbrytning av spårets delar. Träsliprarnas livslängd är starkt tidsberoende. Spårlägets 1 Detta och kommande beskrivningar av järnvägsunderhåll är huvudsakligen hämtade ur boken ”Den svenska järnvägen” 2012 utgiven av Trafikverket författad av civilingenjörerna Pelle Granbom och Sven Bårström med lång erfarenhet av den svenska järnvägen. Vid sin pensionering 2008 var de GD resp. stf GD i Banverket.

5

försämring beror såväl av krafter från trafiken, som sättningar till följd av vatten i underbyggnaden, froströrelser, m.m. oberoende av trafikbelastningen.

Det avhjälpande underhållet består i princip av reparation eller byte av komponenter som skadats eller slitits ut så att de inte fungerar på avsett sätt. Avhjälpande underhåll måste ofta genomföras med kort varsel. Det måste anpassas till den pågående trafiken, vilket innebär att anläggningen bara är tillgänglig under korta tider, kanske bara nattetid. Det avhjälpande underhållet är inte planerbart. Åtgärderna som utförs har därför relativt sett låg produktivitet och utförs till höga kostnader

.

Det förebyggande underhållet bör därför prioriteras och genomföras på ett genomtänkt sätt innan systemet blir defekt så att dess funktion nedsätts.

Detta förutsätter en hög kunskap om anläggningens tillstånd och hur fort detta kan nå tillåtna undre kvalitetsgränser.

Den dominerande delen av underhållet avser insatser på banöverbyggnaden. Insatserna syftar till att innehålla de geometriska toleranserna, bibehålla överbyggnadens elasticitet och säkerställa att komponenterna är funktionsdugliga. Spårlägesjusteringar i höjd- och sidled görs i allmänhet med maskiner (spårriktmaskiner). De mäter den befintliga spårgeometrin med millimeternoggrannhet och beräknar hur mycket spåret ska baxas och lyftas för ett gott spårläge. Maskinerna lyfter och baxar spåret och komprimerar ballasten under och omkring sliprarna i det nya läget. Om spåret måste lyftas eller baxas mer än ett par centimeter, måste ballasten 6

kompletteras.

Växlarna är precisionsanläggningar. Komponenternas exakta lägen är viktiga för trafiksäkerheten och komforten och för att begränsa slitaget på hjul och växeldelar. Justering av toleransavvikelser, påläggssvetsning av nedslitna detaljer och byte av komponenter är rutinmässiga inslag i växelunderhållet. Till växelunderhållet hör också växelriktning, vilket sker med särskilda maskiner och tillsyn av växlarnas värmeutrustningar som ska säkra växlarnas funktion vid snö och kyla.

Kontaktledningsunderhållet består dels i justering av ledningens geometri, dels i säkerställande av att alla mekaniska delar kan röra sig på avsett sätt, dels i vidmakthållande av isolatorernas isolerförmåga.

Ledningens läge i sidled och nedhäng i höjdled måste alla vara inom givna toleranser för att strömavtagningen ska fungera. Särskilt viktig är ledningsgeometrin vid sektionspunkter och vid växlar.

Signalunderhållet är huvudsakligen inriktat på funktionskontroll och tillsyn av utomhusanläggningar – spårledning, växeldriv och signaler. En viktig underhållsaktivitet är tillsyn och reparation av kontaktförbindningar mellan räler och signalanläggningar.

Grunden för planering av underhållet är kunskap om anläggningarnas tillstånd och hur tillståndet förväntas utvecklas till oacceptabel nivå.

Tillståndsförändringarna beror som framgår av tidigare beskrivningar av flera anledningar. Tillståndskontrollen bedriv numera i olika former:       

Besiktningar (säkerhetsbesiktningar och underhållsbesiktningar) Materialkontroll Spårlägesmätningar Kontaktledningsmätningar Funktionskontroll av signalsystem Övervakning av el- och telenät Övervakning av andra tekniska utrustningar

Till detta kommer också besiktningar som är knutna till olika entreprenader.

Dessa syftar till att bevaka och kontrollera att entreprenören har uppfyllt de villkor som återfinns i entreprenadkontrakten. Även dessa besiktningar ger kunskaper om anläggningen.

Underhållsfilosofin har ändrats drastiskt från tiden före 1950-talet då man såg underhållet som en ständig felavhjälpning med syftet att hålla banan framkomlig för trafik med i förväg given belastning i form av hastighet och axellast, i stort sett också med en given tidtabell som beslutades årligen. Från och med 50-talet präglades anläggningsunderhållet av tydliga försök till systematisering. Den allmänna banupprustningen under 1960-, 70- och 80talen minskade behovet av det ”klassiska” banunderhållet.

7

Anläggningarna från denna tid har nu nått sin maximala livstid. Samtidigt har trafiken ökat mycket på nästan samtliga linjer som finns kvar efter 1970talet vilket medfört att banunderhållet generellt sett ökat.

Genom den omorganisation av banhållningen som gjordes 1988, då Banverket bildades, fick man en bättre samplanering av de tunga underhållsinsatserna på banan, kontaktledningen och signalsystemet, i rimlig mån också telesystemen.

Omfattningen av underhållsinsatserna varierar över åren. Av nedanstående tabell framgår kostnaderna för underhållet för perioden 2010 – 2015 enligt Trafikverkets årsredovisningar för resp. år.

Tabell 1 Kostnaderna för underhållsinsatserna under åren 2010 – 2015 på det av Trafikverket förvaltade järnvägsnätet (milj. kronor) Källa: Trafikverkets årsredovisningar Årta l

Underhål l

Reinvesteringa r

2010 2011 2012 2013 2014 2015

2 921 3 125 3 712 3 845 4 634 4 500

2 042 1 657 2 044 2 393 2 550 2 157

Total t 4 963 4 782 5 756 6 238 7 184 6 657

Förutsättnings Summ -skapande a åtgärder 926 5 889 835 5 617 781 6 537 878 7 116 706 7 890 851 7 508

Tabellen visar underhållskostnaderna och reinvesteringskostnaderna under perioden 2010 – 2015. Reinvesteringarna har i löpande priser haft en relativt jämn nivå under perioden. Kostnaderna för det samlade avhjälpande och förebyggande underhållet har ökat med ca 50 procent under perioden.

Reinvesteringarna har således sjunkit som andel av de totala kostnaderna för underhållet. Före den redovisade perioden under åren 2002 - 2006 låg underhållsnivån betydligt lägre än åren därefter.

Reinvesteringar har en längre livslängd än rena underhållsinsatser. Successivt sjunker livslängden på underhållsinsatser som upprepas på samma komponent i systemet. Underhållsinsatserna blir tätare och måste ske oftare. Risken ökar för fel i anläggningen. Dagens nivå på reinvesteringar är för låg. Antalet spårväxlar på det järnvägsnät som Trafikverket förvaltar uppgår till ca 12 000. Hälften av dessa återfinns på den del av nätet som har ett relativt högt utnyttjande. Med en antagen livslängd om högt räknat 40 år på en sådan placerad spårväxel bör man byta ut ca 150 spårväxlar per år. Omfattning under perioden 2010 – 2014 uppgår i genomsnitt till ca 33 och då på hela nätet. Den utbytestakten innebär ökade och tätare underhållsinsatser för att hålla anläggningen i någorlunda skick. Nivån innebär också ökad risk för akuta händelsestyrda insatser. På motsvarande sätt är reinvesteringarna för låga sett ur ett livscykelperspektiv också vad avser rälsoch slipersbyten 8

Tabell 2 Kostnader för reinvesteringar fördelade på olika anläggningsdelar under perioden 2010 – 2015 (milj.kr). Källa: Trafikverkets årsredovisningar Åtgärd/Årtal Spår, milj. kr Ballast, km Spår, km Slipers, km Spårväxlar, milj. kr Spårväxlar, antal Kontaktledning Övriga el-anl.

Signal och tele Övrigt Totalt

2010 2011 2012 2013 2014 2015 854 588 1 1 1 824 131 317 275 170 124 223 166 176 Anm .

110 81 143 189 176 Anm .

65 54 113 149 176 Anm .

142 192 150 165 178 86 49

37

17

25

38

162 196 78 610 2 042

45 139 82 611 1 657

268 181 37 277 2 044

275 239 95 302 2 393

331 248 181 337 2 550

Anm .

187 276 195 589 2 157

Anm. Uppgifter saknas för år 2015 vad avser antal km spår och antal växlar

4. EFFEKTER OCH KONSEKVENSER AV BOLAGISERINGEN 4.1 Vad ville man åstadkomma Syftet med konkurrensutsättningen och den därpå följande bolagiseringen av Banverket Produktion (BVP) har varit att effektivisera underhållet mätt bl.a. i form av kostnadsminskningar och att vitalisera marknaden mätt bl. a genom förekomsten av nya entreprenörer. Man skulle vidare få mer järnväg för pengarna.

I propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av Vägverket och Banverket (prop. 2008/09:23) gjorde regeringen bedömningen att en bolagisering av BVP bör genomföras så snart det fanns förutsättningar för en fungerande konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet.

Regeringen påtalade att det behövdes ett större antal aktörer och jämnare konkurrensförhållanden för att marknaden skulle fungera tillfredsställande.

Regeringen pekade på att det annars fanns uppenbara risker för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av främst drift och underhåll inom järnvägsområdet. Regeringen delgav Riksdagen avsikten att låta utreda hur förutsättningarna kan öka för en bättre fungerande konkurrens på området.

Regeringen bedömde samtidigt att en bolagisering skulle vara möjlig att 9

genomföra under första halvåret 2010.

Den 25 september 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgärder, och föreslå lämpliga sådana, för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet (dir. 2008:108). Utredaren lämnade den 2 mars 2009 betänkandet Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20) med förslag på åtgärder inom fyra områden: 1. Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg 2. Banverkets upphandlingsverksamhet

3. Banverkets nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer 4. Eventuella kvarvarande hinder Banverket inkom den 29 maj 2009 på uppdrag av regeringen med en rapport där myndigheten redovisade hur myndigheten genomfört eller planerade att genomföra de åtgärder som föreslogs i betänkandet.

Banverket anförde i rapporten att en bolagisering var möjlig att genomföra under det första halvåret 2010. Tidigare hade Banverket framfört att en bolagisering borde genomföras först efter att konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet fullföljts 2011–2012. Banverket uppgav dock att den externa marknaden hade stabiliserats under det senaste året. Verket pekade på att det i kontakter med marknadens aktörer hade framkommit att det i princip inte förelåg några kvarvarande marknadshinder. Banverket pekade på att en ny aktör hade etablerat sig på underhållsområdet, och myndigheten uppgavs vidare ha tydliga indikationer på att ytterligare aktörer var intresserade av att ta sig in på marknaden. Banverket bedömde att en bolagisering skulle kunna påskynda denna process samt attrahera nya leverantörer.

Har de åsyftade effekterna uppnåtts genom bolagiseringen och den därmed fullständiga konkurrensutsättningen?

4.2 Fick man lägre kostnader?

VTI har genom Kristoffer Odolinski, m.fl. (2014) gjort ett mer omfattande försök till skattning av de effekterna av konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet. Studien omfattar perioden 1999 – 2011. Slutsatsen är att kostnaderna har minskat med cirka 11 procent till följd av konkurrensutsättningen. Hänsyn har härvid tagits till ev. kvalitetsskillnader och andra kontrollerbara omständigheter. På basis av denna uppskattning har Utredningen om järnvägens organisation i sitt delbetänkande Koll på anläggningen (SOU 2015:42) beräknat att konkurrensutsättningen för perioden 2001 – 2013 skulle motsvara en besparing på cirka 3,2 miljarder kronor. Det bör observeras att under större delen av denna period fram till bolagiseringen och en viss tid 10

därefter hade inte all underhållsverksamhet varit konkurrensutsatt.

Konkurrensutsättningen skedde successivt under perioden och var inte klar vid tidpunkten för bolagiseringen.

Produktivitetsvinster kan erhållas genom investeringar i ny teknik, förändrad organisation och förbättrad planering och logistik. Det har ofta framförts att den tekniska utveckling när det gäller underhållet av vägar och järnvägar har blivit lidande av konkurrensutsättningen. Entreprenörerna har inte tillräckligt starka incitament att ägna sig åt en sådan utvecklingsverksamhet och det faller inte inom ramen för beställarens verksamhet. Den tekniska utvecklingen anses ha stannat av. I huvudsak har de kostnadsminskningar som identifierats till följd av konkurrensutsättningen tillskrivits investeringar i nya organisatoriska lösningar hos entreprenörerna.

Skillnaden i kostnadsminskningar mellan väg och järnväg är betydande. Den lägre kostnadsminskningen inom järnvägen till följd av konkurrensutsättningen kan vara ett uttryck för att frihetsgraderna för olika organisatoriska lösningar är mindre bl.a. som en konsekvens av höga säkerhetskrav. Det kan också vara så att effektiviseringspotentialen inte var större. Det finns dock inga genomarbetade analyser av orsakerna till den skillnad som mätts upp.

Erfarenheterna av konkurrensutsättning i Vägverket och Banverket är att effekterna är initiala. Anpassningen till den nya situation som man ställdes inför medförde en betydande rationalisering i form av nedskrivningar av tillgångsvärden som låg över marknadsvärdena, försäljning eller skrotning av andra reala tillgångar och bantning av personalantalet. I Vägverket uppgick dessa övergångskostnader till avsevärda belopp, beräknade för perioden 1992 – 1995 till ca 600 milj. kronor och transaktionskostnaderna, i Vägverket benämnda kostnader för beställning och uppföljning, uppgick till drygt 4 procent efter några år av konkurrensutsättning2. Motsvarande uppgifter finns inte för Banverkets del. Till det kom en tydligare avgränsning av verksamhetsansvaret mellan den beställande och utförande organisationen. Vid den konkreta konkurrensutsättningen ägde ofta ytterligare anpassningar av organisation och resurser rum. Dessa var dock inte av samma storleksordning som de initiala. Med tiden avtar de kostnadsminskade effekterna av konkurrensutsättningen. Det synes vara en avtagande gränsnytta.

Odolinski har i sin studie beräknat de direkta observerbara transaktionskostnaderna till ca 1 procent för Banverket/Trafikverket för upphandlingar och kontraktsskrivning. Det finns anledning att tro att dessa har ökat under senare år då större krav på och insatser gjorts för att följa upp kontrakten. I delbetänkandet från utredningen om järnvägens organisation Koll på anläggningen ingår bland olika förslag att Trafikverket bör stärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete.

Vidare föreslås att verket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. Det finns också andra 2 Sex år med beställar/utförar-modellen – en granskning av konkurrensutsättningen av Vägverkets driftstjänster RRV 1998:59, sid 98 ff.

11

rekommendationer som indirekt synes påverka storleken på transaktionskostnaderna.

I nedanstående tabell framgår förändringarna av antalet årsarbetare i form av anställda och anlitade konsulter i Trafikverket i den centrala funktionen Inköp samt inom verksamhetsområdena Underhåll och Investering.

Av tabellen framgår en mycket kraftig ökning av antalet årsarbetskrafter inom Verksamhetsområde Underhåll från och med år 2013 och särskilt efter år 2014.

Förändringen beror huvudsakligen, såvitt avser konsultinsatser, på noggrannare registrering av konsulter. Dock har konsultinsatserna enligt uppgift i större utsträckning inriktats på leveranskontroll.

Tabell 3 Antalet årsarbetskrafter anställda och konsulter under åren 2011 – 2015 Enheter Inköp Summa Underhåll Summa Investering Summa Totalt för dessa enheter

2011 2012 2013 2014 2015 22 27 224 222 225 0 3 6 6 2 22 30 229 228 227 959 937 820 825 839 88 62 53 79 180 1046 999 873 904 1018 668 703 687 680 719 607 485 409 354 381 1275 1188 1096 1034 1101 2 2 2 2 2 343 217 198 166 346

4.3 Vitaliserades marknaden?

Hur har det gått med vitaliseringen av entreprenadmarknaden inom järnvägsunderhållet under den aktuella perioden? I delbetänkandet Koll på anläggningen behandlas denna fråga. I betänkandet konstateras att de fyra största företagen har en 100-procentig andel av marknaden för den delen av järnvägsunderhållet som rör bandelar. Den antydan till en minskad andel som fanns försvann efter bolagiseringen av Banverket Produktion. Genom öppningen av marknaden år 2002 för tillträde av nya aktörer minskade marknadsandelen för Banverket Produktion successivt. Minskningen har planat ut efter 2010, då bolagiseringen ägde rum.

Tabell 4 Upphandlingar och anbud inom järnvägsunderhållet under perioden 2011 - 2015 Årta l

Baskontrakt Underhåll

Övrigt underhåll

Antal

Antal

Medelantalet

Medelantalet 12

2011 2012 2013 2014 2015

upphandlingar 7 3 3 4 7

anbud 2,14 2,00 2,33 2,25 2,29

upphandlingar 15 24 28 18 20

anbud 2,47 2,63 2,54 3,50 3,00

I den typ av basunderhållskontrakt3 som utredaren av järnvägens organisation särskilt har undersökt har det genomsnittliga antalet anbud som årligen lämnats efter år 2010 städse legat under tre (3) anbud per upphandling. Antalet upphandlingar ligger i genomsnitt på fem (5) per år. Åren 2013 och 2014 ligger genomsnittet strax över två (2) anbud på upphandling. När det gäller förebyggande och avhjälpande underhåll utanför baskontrakten ligger de genomsnittliga anbuden något högre. Under åren 2011 – 2013 lågt snittet strax intill 2,5 eller något däröver. Åren 2014 och 2015 har genomsnittet varit 3,0 resp.

3,5. Av betänkandet framgår att ingen statistik finns som kan ge en fingervisning om hur stark konkurrensen är i de enskilda upphandlingarna. Det antyds dock att prisskillnaderna är stora enligt vad som uppgivits till utredningen om järnvägens organisation.

Finns det negativa konsekvenser av en bolagisering som inneburit att förvaltande organisation fråntagits alla egna resurser såväl personella som maskinella och andra reala samt immateriella tillgångar för underhållsverksamheten? Fanns det risker som inte beaktades eller var tillräckligt belysta?

De utredningar som föregick bolagiseringen av Banverket produktion4 var starkt inriktade på frågeställningar som rörde den förmodade hämmande effekt som Banverket Produktion hade på marknadens funktionssätt, på etablering av nya aktörer och om Banverket Produktion var tillräckligt affärsmässigt för att kunna hävda sig på marknaden. Analyser som rör eventuella risker med en bolagisering som innebar att infrastrukturförvaltaren ställs utan egna resurser när det gäller den operativa underhållsverksamheten lyste i stort med sin frånvaro. Fokus var så gott som helt inriktat på åtgärder som innebar att processen mot en bolagisering och fullständig konkurrensutsättning skulle fortsätta och slutföras inom så snar framtid som möjligt.

4.4 Fick man mer järnväg för pengarna?

Ett viktigt mål för de förändringar som gjorts var och är att få mer järnväg för pengarna. Har detta mål nåtts? Med mer järnväg för pengarna avses normalt inte att få mera järnväg i fysisk bemärkelse utan att få en bättre framkomlighet, tillgänglighet, högre säkerhet och andra av riksdagen fastlagda mål för transportpolitiken på järnvägen.

3 Antalet baskontrakt i landet uppgår till ca 35. De löper ofta på 5+2 år.

4 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet (SOU 2007:78), Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20)

13

I bilaga 115 till slutbetänkandet En annan tågordning – bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110) författad av docent Staffan Hultén behandlas bl.a. frågan om transaktionskostnaderna och andra typer av kostnader i underhållet av järnvägen som uppstått till följd av organisationsförändringen från egenregi till entreprenader. Hultén skiljer därvidlag på tre typer av kostnader som kan uppstå till följd av en organisationsförändring. För det första transitionskostnaden eller omställningskostnaden som är knuten till själva övergången från egenregi till konkurrensutsättning. För det andra rätlinjighetskostnader som är förknippade med bristande rätlinjighet mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion och för det tredje transaktionskostnader som är förknippade med kostnader för att söka rätt leverantör med avseende på villkor och pris, kostnader för att upprätta kontrakt och kostnader för att kontrollera att kontraktet uppfyllts. Hit räknas också kostnader som rör marknadsimperfektioner, m.m.

Hultén konstaterar att under perioden från 2002 då Banverket inledde den successiva konkurrensutsättningen av underhållet har kostnaderna för underhållet (exkl. reinvesteringar) ökat från 2,8 miljarder kronor till 6 miljarder kronor år 2014 i 2014 års prisnivå. Under motsvarande period har trafikarbetet mätt i bruttotonkilometer för persontåg ökat med drygt 50 procent och för godståg varit oförändrat. Samtidigt har de viktigaste effektparametrarna – punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott - varit oförändrade eller försämrats.

Den tillgängliga statistiken som belyser utvecklingen i fråga om punktlighet, säkerhet, tillgänglighet och robusthet framgår av redovisningarna i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) kap. 5.

Punktligheten i person- och godstrafiken, mätt som andelen tåg som kommer senast 5 minuter och 59 sekunder från utsatt tid har under perioden 2002 – 2014 legat i stort sett still runt lite drygt 90 procent med relativt små variationer mellan åren såvitt avser persontrafiken. Skillnaden i punktlighet mellan kortdistanståg och långdistanståg är stora. Långdistanstågen har en betydligt sämre punktlighet. Godstrafiken som har sämre punktlighet, mellan 70 – 80 procent rättidiga tåg, visar större variationer mellan åren.

Robustheten mäts i form av tågförseningstimmar orsakade av fel i anläggningen.

Mellan åren 2002 – 2014 redovisas en kraftig ökning från och med år 2010. En del av denna ökning förklaras dock av ändrade rapporteringsrutiner.

Trafiksäkerheten mätt i antalet dödade (exkl. självmord) och allvarligt skadade vid järnvägsdrift har i stort sett varit oförändrat under perioden 2002 – 2014, dock med relativt stora variationer mellan åren. Även antalet olyckshändelser och urspårningar har varit i stort sett oförändrat under perioden.

Sammantaget innebär detta att underhållsinsatserna har mer än fördubblats 5 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000 – 2015, docent Staffan Hultén

14

under perioden och sedan bolagiseringen legat på en för hela perioden hög nivå samtidigt som effekterna av insatserna på punktlighet, robusthet och säkerhet uteblivit. Genom en enkel kalkyl där hänsyn tas till trafikökningen beräknar Hultén, det han benämner transaktionskostnadsdiffrentialen, till nära 2,5 miljarder kronor per år.

Den försämrade effektiviteten i banunderhållet måste enligt Hultén bero på andra faktorer än ökade direkta transaktionskostnader. Som tidigare nämnts har Odolinski i sin studie beräknat kostnadsbesparingarna till om drygt 10 procent och de direkta observerbara transaktionskostnaderna till 1 procent.

Hultén för fram hypotesen att det finns en bristande rätlinjighet mellan underhållsföretagens incitament och järnvägssystemets totala effektivitet. Med oförändrade stordriftsfördelar och effektivitetsvinster till följd av konkurrensutsättningen borde en eller flera makrovariabler, såsom punktlighet, robusthet och säkerhet ha undergått väsentliga förbättringar efter flera år av höjda underhållsanslag. För att beskriva orsaken till denna differential måste noggranna analyser göras. I bilagan förs, som en förklaring, det förhållandet fram att banunderhållet sedan 2007 fått en lägre prioritering vid inplacering av tider i spåret. Det kan ha inneburit att arbetena förskjutits till tidpunkter när det är dyrare att utföra arbetet. Även Riksrevisionen har i sin granskning av tågförseningar pekat på olika orsaker.6 5. ANALYSER OCH SLUTSATSER Av föregående avsnitt framgår effekter av de organisatoriska förändringarna i järnvägsunderhållet i form av konkurrensutsättningen som ägt rum med början år 2002. Den ena effekten är kostnadsminskningar om ca 10 procent. Effekterna härvidlag är till sin större del initiala. Den andra effekten är att det synes föreligga en kraftig effektivitetsförlust i banunderhållet som inte direkt har att göra med valet av utförare, utan synes bero av att produktionsbetingelserna för de konkurrensutsatta företagen inte är sådana att det främjar effektiviteten i verksamheten. Den s.k. transaktionskostnadsdiffrentialen har beräknats till nära 2,5 miljarder årligen. De ökade satsningar som regering och riksdag har beviljat järnvägsunderhållet har således inte gett de effekter på punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott, som var och är syftet med satsningarna.

Det bör observeras att de studier som gjorts har tagit sikte på själva konkurrensutsättningen och inte det steg i processen som inneburit att Banverket/Trafikverket genom bolagiseringen fråntogs en egen underhållsorganisation och därmed den direkta styrningen av resurser och ett verktyg i underhållsverksamheten. Genom bolagiseringen gavs marknaden för järnvägsunderhåll en ny struktur. Det finns inga oberoende studier som tar sikte på effekterna av själva bolagiseringen och därmed avskiljningen av 6 RiR 2013:18 Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder

15

underhållsorganisationen från förvaltaren och vilka konsekvenser den fått och kan tänkas få på effektiviteten och kostnadsutvecklingen i järnvägsunderhållet.

De farhågor som fördes fram ansågs av regeringens utredare som i det närmaste grundlösa.

Som framgått har det inte skett några nyetableringar av entreprenörer med inriktning på det samlade underhållsarbetet inom järnvägen sedan bolagiseringen. Vitaliseringen av marknaden mätt på det sättet har inte infriats.

Det är inte särskilt konstigt. Det är höga inträdeströsklar på denna marknad.

Detta i kombination med att vinstmarginalerna hittills varit låga bland de verksamma aktörerna avskräcker nyetableringar. Det finns anledning att tro, med den struktur marknaden har, att det kommer att förbli en fåtalsmarknad med några få företag under överskådlig tid och relativt sett ännu färre anbud per upphandling. De försök som gjorts för att öka konkurrensen genom fler anbudsgivare har inte rönt framgångar. Det kan också vara så att åtgärder för att få flera anbud kan innebära en lägre total effektivitet exempelvis genom att stordrifts- och samordningsfördelar kan gå förlorade.

Fåtalsmarknader rymmer i sig alltid risker för beteenden som inte är önskvärda.

Företagen på sådana marknader är inte oberoende av varandra. Det finns därför alltid frestelser till beteenden som medför övervältring av kostnader på någon annan. Att under sådana marknadsförhållanden ha en egen organisation för aktuell verksamhet kan och torde ha en disciplinerande inverkan både på prissättning och på beteenden i övrigt och vara en försäkring inför framtiden. Att vara utan alternativ är inte att rekommendera. Den egna organisationen bör härvidlag ha en så stor kraft och ha en sådan omfattning och kompetens att den kan fullgöra den uppgiften.

Den egna organisationen ska inte bedriva verksamhet på den externa marknaden och inte heller delta med egna konkurrerande anbud i specifika upphandlingar som Trafikverket gör och som rör underhållet av järnvägen.

Därmed undanröjs misstankar om att konkurrensen inte sker på lika villkor. En egenregiorganisation, som arbetar under samma premisser som företag på en fåtalsmarknad, kan dessutom frestas till oönskade beteenden7. Egenregiorganisationen ska nyttjas som kunskapskälla vid upphandlingar på marknaden och tjäna som referens när anbud värderas. Upphandlingar ska därvid kunna avbrytas när anbuden tenderar att avvika i alltför stor grad från den egna organisationens kalkyler och/eller är begränsade till ett enstaka anbud.

En sådan uppgift som egenregiorganisationen här tillskrivs kräver noggrann kontroll och uppföljning av egenregiorganisationen för att jämförelser med de på marknaden verkande företagens priser och leveranser ska bli ändamålsenliga, rättvisande och korrekta. Egenregiorganisationen ska kunna växla i omfattning och inriktning beroende på hur marknaden utvecklas när det gäller priser, 7 Företag i den så kallade asfaltkartellen, i vilken Vägverket Produktion deltog, fälldes av Stockholms tingsrätt i juli 2007. De dömdes att betala närmare en halv miljard kronor i böter. Flera av bolagen överklagade till Marknadsdomstolen och Konkurrensverket anslutningsöverklagade. Marknadsdomstolens dom kom den 28 maj 2009. I domen slogs fast att alla företagen gjort sig skyldiga till överträdelser av konkurrensreglerna.

16

kvaliteter och leveransförmåga. Även i det avseendet krävs kvalificerade analyser baserade på relevant och korrekt information om den egna och den upphandlade produktionen. Inte minst gäller det i genomförandeskedet av olika entreprenader. Det är uppenbarligen svårt att utforma kontrakt på sådant sätt att rätt beteende premieras i alla lägen.

Rätlinjighetskostnader kan också betraktas som en slags form av transaktionskostnader. De har dock inte direkt att göra med valet av utförare, men har med den förändrade organisationsformen att göra. Som redovisats i föregående avsnitt uppgår dessa kostnader till nära 2,5 miljarder kronor per år.

Det är osäkert vad som orsakar dessa kostnader. I den åberopade bilagan förs fram att den lägre prioriteringen av banarbeten i fördelningen av tid på spåren kan ha medfört att underhållsarbetena får utföras på nätter och helger då de är dyrare att få utförda. I stället hänvisar Hultén till de tolv övergripande rekommendationer som läggs fram i delbetänkandet Koll på anläggningen SOU 2015:42. Så gott som alla handlar om s.k. rätlinjighetsproblem i Trafikverkets underhållsarbete.

Genom samtal med sakkunniga inom järnvägsunderhållsområdet har, utöver nedprioritering av banarbeten vid tilldelning av tid i spåret, följande faktorer förts fram, som i mer eller mindre stor utsträckning kan ha ökat kostnaderna för järnvägsunderhållet utan att några effekter har uppnåtts:         

Mer trafik på spåren vilket medfört kortare insatstider Större inslag av händelsestyrt underhåll Ökad beredskaps- och jourverksamhet Bristande kunskap om anläggningen Bristande kunskap om sambandet mellan åtgärd-effekt Låg andel serieupphandlingar Ryckighet i ”anslagstilldelningen och i den interna budgetprocessen” med ibland omfattande och snabba förändringar i den planerade objektstrukturen med förkortade planeringstider för produktionen som följd Sena beställningar av underhållsåtgärder av andra skäl än i punkten ovan med motsvarande kortare produktionsplaneringstider Låg reinvesteringstakt som medfört tätare underhållsintervall och mer omfattande åtgärder per tillfälle

I den uppräkning som här gjorts återfinns även sådant som bör betraktas som ökade rena transaktionskostnader. De rekommendationer som förs fram i delbetänkandet Koll på anläggningen tar sikte bl.a. på rätlinjighetsproblemen och de kostnader som dessa problem ger upphov till. Rekommendationen om att Trafikverket tills vidare bör fortsätta att anlita externa entreprenörer hör inte dit. Den rekommendationen handlar om vikten av benchmarking eller jämförelser.

I delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) lämnade Trafikverksutredningen (Dir. 2008:90) en stor mängd förslag till åtgärder riktade till beställarna för att skapa förutsättningar för en 17

ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Huvudparten av de förslag som fördes fram hade tidigare tagits fram inom ramen för det projekt Förnyelse i anläggningsbranschen (FIA) som initierades i slutet av år 2003 av Banverket och Vägverket och därefter drevs tillsammans med verksamma företag i anläggningsbranschen. Syftet var att etablera spelregler som skulle premiera produktivitet och innovation med syftet att få mer väg och järnväg för pengarna. Flera av dessa tar sikte på de uppräknade tänkbara orsakerna till den typen av höga rätlinjighets- och transaktionskostnader som redovisas ovan.

Regeringen lät Produktivitetskommittén (Dir. 2009:92) följa upp och analysera de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Uppdraget slutredovisades i maj 2012 i betänkandet Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39).

Bland de rekommendationer som Utredningen om järnvägens organisation för fram återfinns förutom, de tidigare nämnda om förbättrad leveranskontroll av entreprenörernas arbete och bättre uppföljning av entreprenörernas kompetens och behörighet, också att utveckla systemen för rapportering av besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder samt att utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. Två av rekommendationerna tar sikte på att förstärka insikterna om ömsesidiga beroenden mellan järnvägsföretag och entreprenörerna. Andra rekommendationer som inbegriper kunskap om kostnader för att byta komponenter och när det bör ske förs också fram.

Genomgående för de rekommendationer och förslag till åtgärder som förts fram av de skilda utredningar som här åberopats är den påtalade vikten av kunskaper om och förståelse för produktionens villkor och betingelser. Dessa kunskaper och insikter rör frågor om underhåll och planering, underhåll och trafik samt underhåll och effekter. Det rör också frågor som har med utveckling av metoder och arbetssätt i underhållet och i produktionen. I alla dessa kunskapsfält bör beställaren ha goda och djupgående insikter. Har man inte det ökar riskerna för att åsyftade effekter uteblir eller endast delvis kan infrias. Satsade resurser får dålig verkningsgrad.

Kunskapsinhämtning kan ske på flera sätt, dels genom att bedriva egen verksamhet inom kunskapsområdet, dels genom att inhämta data av andra som bedriver verksamhet, analysera och dra egna slutsatser, dels genom att stödja forskning inom aktuellt område och ta del av de resultat som uppnås. Det finns anledning att tro att en kombination av dessa sätt att ta in kunskap ger bästa resultat. I dag har Trafikverket ingen egen organisation för att bedriva järnvägsunderhåll och rekommendationerna som lämnas av de aktuella utredningarna skvallrar om att det inte finns en systematiskt inhämtande av uppgifter om produktionen. Till det kan läggas att förekomsten av forskning inom området är begränsad. Resultatet syns i den bristande måluppfyllelsen.

Med hänsyn härtill finns alla anledning till att påskynda processen att etablera en egenregiorganisation.

18

6. SAMMANFATTNING OCH FÖRSLAG Underhållet av järnvägen har gått från att allt gjordes i egenregi fram till år 2002 till att från och med år 2010 inget sker i egen regi, allt vilar på entreprenörer. Den här utredningen tar sikte på frågan om det finns andra organisatoriska lösningar, utan att allt eller inget sker i egenregi, som skulle kunna ge ett bättre resultat i form av lägre kostnader för underhållet och en bättre effekt av underhållsanslagen.

Den förändring som ägt rum inom organiseringen av järnvägsunderhållet har skett på mycket kort tid. Om man jämför med förändringen på vägsidan påbörjades konkurrensutsättningen där år 1992 och Vägverket produktion bolagiserades år 2009. Det var en dubbelt så lång övergångsperiod. Det hör också till bilden att betydande delar av vägunderhållet redan före 1992 utfördes av entreprenörer. När det gällde underhållet av vägar och gator fanns en marknad med relativt många aktörer i form av kommuner, industrier jämte företag i anläggningsbranschen. Någon marknad i den bemärkelsen för järnvägsunderhåll fanns inte vid tidpunkten för konkurrensutsättningen. Den är fortfarande tunn.

De reformer som genomfördes, i synnerhet när det gällde bolagiseringen, syftade till att sänka kostnaderna för järnvägsunderhållet, vitalisera marknaden och få mer järnväg för pengarna. När det gäller kostnaderna för underhållet finns genomarbetade beräkningar för perioden 1999 – 2011 som visar på kostnadsminskningar om ca 11 procent utan att det gått utöver kvaliteten mätt enligt vissa parametrar. Minskningarna hänför sig till de tidiga skedena av konkurrensutsättningen. De observerbara transaktionskostnaderna har uppskattats till ca 1 procent för samma period. Mycket talar för att de senare kostnaderna har ökat och kommer att öka bl.a. till följd om rekommendationer om en skärpt leveranskontroll. Med avtagande kostnadsminskningar som följd av konkurrensutsättningen och tilltagande transaktionskostnader synes den framtida utvecklingen i dessa hänseenden inte te sig lika gynnsam som tidigare.

Bolagiseringen i sig verkar inte lämna substantiella bidrag till en fortsatt kostnadsminskning.

Med bolagiseringen skulle följa ett ökat intresse att etablera sig på marknaden för järnvägsunderhåll. Några nya företag med förmåga till totalåtaganden i järnvägsunderhållet har inte etablerats efter tidpunkten för bolagiseringen av Banverket Produktion år 2010. Koncentrationen på marknaden är hög. De två största företagen svarar för över 80 procent av marknaden. Marknaden för järnvägsunderhåll är en typisk fåtalsmarknad både på utbuds- och efterfrågesidan med högt beroende mellan aktörerna och med betydande marknadsrisker. Med höga etableringströsklar finns inte anledning tro på radikala förändringar i detta avseende.

Målet att få mer järnväg för pengarna i bemärkelsen bättre måluppfyllelse av de transportpolitiska målen om punktlighet, robusthet, säkerhet, m.m. synes helt 19

ha uteblivit trots kraftigt ökade tillskott av finansiella resurser. Under perioden har underhållsanslaget ökat med långt över 100 procent. Någon märkbar minskning av förseningstimmar, avbrott, olyckor, m.m. har inte kunnat registreras. Om hänsyn tas till trafikökningen under perioden har den s.k. transaktionskostnadsdiffrentialen beräknats till nära 2,5 mdr kronor per år, vilket kan sägas vara ett mått på ineffektiviteten i användningen av anslagsmedlen. En icke obetydlig del därav torde bestå av bristande överensstämmelse i incitamenten mellan beställaren och utföraren samt i bristande hänsynstagande till behovet av goda planerings- och produktionsbetingelser för underhållet, m.m.

Fåtalsmarknader rymmer i sig alltid risker för beteenden som inte är önskvärda.

Företagen på sådana marknader är inte oberoende av varandra. Det finns därför alltid frestelser till beteenden som medför övervältring av kostnader på någon annan. Att under sådana marknadsförhållanden ha en egen organisation för aktuell verksamhet kan och torde ha en disciplinerande inverkan både på prissättning och på beteenden i övrigt och vara en försäkring inför framtiden. Att vara utan alternativ är inte att rekommendera. Den egna organisationen bör härvidlag ha en så stor kraft och ha en sådan omfattning och kompetens att den kan fullgöra den uppgiften.

Den egna organisationen ska därvidlag inte bedriva verksamhet på den externa marknaden och inte heller delta med egna konkurrerande anbud i specifika upphandlingar som Trafikverket gör och som rör underhållet av järnvägen.

Därmed undanröjs misstankar om att konkurrensen inte sker på lika villkor. En egenregiorganisation, som arbetar under samma premisser som företag på en fåtalsmarknad, kan dessutom frestas till oönskade beteenden. Också av det skälet ska den egna underhållsorganisationen inte delta i anbudskonkurrensen.

Utöver att vara ett verksamt och substantiellt korrelat till marknaden ska den egna organisationen utgöra en källa till kunskap om produktionen och dess villkor och förutsättningar genom att    

ge underlag för att utveckla produktionsmetoder och produktionsteknik, ge underlag för optimal avvägning mellan produktion, trafik och trafikering, ge underlag för en effektivare planering av åtgärder i den lång- och kortsiktiga planeringen samt inte minst ge underlag för bättre upphandlingar av underhållsentreprenader.

I delbetänkandet Koll på anläggningen konstaterar utredning att det inte går ”att generellt säga vilket av alternativen egenregi eller användande av entreprenörer för utförande av järnvägunderhåll som alltid är det mest effektiva och ändamålsenliga. Hänsyn bör tas till olika förutsättningar i tid och rum.” Med hänsyn till det stora arbete som Trafikverket måste genomföra för att komma till rätta med de brister som idag föreligger bl.a. vad gäller kunskaper om anläggningen och planeringen av åtgärder bör Trafikverket enligt utredningen tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer. Utredningen konstaterar vidare att Trafikverket, som ansvarig infrastrukturförvaltare, har mandat att 20

själv avgöra om egenregi eller utförande med entreprenörer är att föredra, utifrån vad som är bäst i det enskilda fallet.

Det finns som visats i denna utredning starka och bärande skäl för att Trafikverket bör ha en egen organisation för järnvägsunderhållet. Den bör ha en omfattning och inriktning som innebär att den kan utgöra ett korrelat mot marknaden och samtidigt tjäna som en källa till kunskap om produktionen och dess förutsättningar för att Trafikverket bättre ska kunna fylla sin roll som infrastrukturförvaltare och som ansvarig planeringsmyndighet för samhällets infrastruktur inte endast under normala förhållanden utan även i tider av kris.

Effektiviteten i satsningarna på ökat järnvägsunderhåll bör därvid avsevärt kunna förbättras. Potentialen är hög. Förslaget ligger väl i linje med de erfarenheter som finns att hämta hos den anläggningstunga processindustrin.

Med en sådan omfattning och inriktning och med de redovisade begränsningarna i marknadsaktiviteter för den egna underhållsorganisationen bör en betydande del av underhållet även framgent handlas upp på marknaden av externa entreprenörer. Med de ökningar som aviserats i underhållet av järnvägen bör marknaden i allt väsentligt bestå. Andra infrastrukturförvaltare torde inte lida av de förändringar som här föreslås.

Det är ytterst tveksamt att vänta med etableringen av en egen underhållsorganisation med det syfte som här förespråkas. Visserligen kommer en etablering av en egen underhållsorganisation att göra anspråk på ledningskapacitet och resurser i övrigt. Den ansträngningen kan vara väl värd att göra med hänsyn till de värden som står på spel. Det hör till bilden att de beräkningar av kostnaderna för en egenregiorganisation som redovisas i delbetänkandet Koll på anläggningen avser en situation där allt underhåll ska ske i egenregi. Det är inte fallet med det förslag som här förs fram. Kostnaderna är betydligt lägre. Dessa initiala och betydligt lägre kostnader ska vägas mot de nyttor som följer av en egenregiorganisation med de syften som redovisats.

Uppbyggnaden bör vidare ske successivt, knuten till den takt som gällande och för det angivna syftet intressanta underhållskontrakt löper ut. Det kan därvid vara särskilt intressant att ta över verksamhet som rör systemkritiska delar av järnvägen. Med en sådan ordning blir påfrestningarna begränsade. Den personal som berörs bör erbjudas anställning i Trafikverket i enlighet med bestämmelserna i lagen om anställningsskydd. Den externa marknaden störs vidare så lite som möjligt, vilket är av stort intresse eftersom även framgent en betydande del av underhållet kommer att handlas upp av Trafikverket och andra infrastrukturförvaltare.

Som tidigare nämnts bedömer Utredningen om järnvägens organisation att Trafikverket har mandat att själv avgöra om utförandet av underhållet på järnvägen ska ske i egen regi eller av entreprenörer. Banverket fråntogs den 1 januari 2010 sin egen underhållsorganisation genom att Banverket Produktion bolagiserades. Förändringen beslutade av regering och riksdag. Inrättandet av Trafikverket den 1 april 2010 inrättades med den förutsättningen. Även om 21

Trafikverket har mandat att besluta om och etablera en egenregiorganisation med de syften som här är angivna, och som tar hänsyn till de skäl som låg till grund för bolagiseringen, finns anledning att från regeringens sida göra bekant att den ställer sig bakom etableringen av en egenregiorganisation med de syften och den inriktning och omfattning som här föreslås.. Den närmare omfattningen och inriktning av den egna underhållsorganisationen ska självfallet avgöras av Trafikverket med beaktande av den roll den ska spela.

Sammanfattningsvis kan följande konstateras      

Konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet har gett upphov till vissa kostnadsminskningar, men också högre transaktionskostnader Bolagiseringen av Banverket Produktion har inte medfört fler företag på underhållsmarknaden – den är en fortsatt tydlig fåtalsmarknad Konkurrensutsättningen och bolagiseringen har inte lett till bättre punktlighet, större robusthet och bättre säkerhet i järnvägssystemet trots fördubblade utgifter för underhållet På fåtalsmarknader råder stort beroende mellan aktörerna vilket medför risker för oönskade beteenden Konkurrensutsatt anläggningstung processindustri har ofta en blandning av egen personal och entreprenörer för att sköta underhållet Underhållet av järnvägen har städse utförts av förvaltaren i egenregi. Ett smärre antal länder har gått över till att nyttja entreprenörer. Av dessa har flera valt att återta underhållet till den egna organisationen till följd av misslyckanden.

Till följd av dessa konstateranden föreslås följande    

 

Trafikverket etablerar en egenregiorganisation för järnvägsunderhåll i den egna verksamheten Egenregiorganisationen ska vara ett korrelat till marknaden och ska därför inte konkurrera på den externa marknaden och inte heller i upphandlingar som den egna förvaltaren gör Egenregiorganisationen ska vara så stor att den kan spela rollen som korrelat och nyttjas när marknaden inte kan erbjuda priser och övriga villkor som anses acceptabla Egenregiorganisationen ska dessutom utgöra en kunskapskälla för utveckling av underhåll, i den långsiktiga planeringen och i avvägningen mellan underhåll och trafikering samt i upphandling av underhållsentreprenader Uppbyggnaden av egenregiorganisationen ska ske successivt och inriktas mot systemkritiska delar av järnvägsunderhållet Den närmare omfattningen och inriktningen av egenregiorganisationen görs av Trafikverket efter att regeringen uttalat sin principiella inställning till organiseringen av ett effektivt järnvägsunderhåll i den riktning och omfattning som här förts fram.

22

23