De Gulden Snede bij beleidsvorming

Het drugsbeleid in beweging: realistisch en verantwoord beleid

Gabriël Anthonio & Wiebe Jansma

Over de auteurs:

Prof. dr. Gabriël G. Anthonio is bijzonder hoogleraar aan de Rijksuniversiteit in Groningen en voorzitter van de Raad van Bestuur van Verslavingszorg Noord Nederland (VNN). Dhr. Wiebe Jansma is student bestuurskunde aan de Thorbecke Academie van de NHL Stenden Hogeschool in Leeuwarden en doet zijn werken onderzoeksstage bij Verslavingszorg Noord Nederland.

Beleid van ongelijke delen

De gulden snede verwijst naar een verhouding van vlakken en vormen. Deze verhoudingen, die onderling ongelijk zijn en toch harmoniëren, vormen samen een geheel. Beleidsvorming bestaat vaak uit ongelijke delen. Zo kent drugsbeleid economische, justitiële, morele, ethische en maatschappelijke aspecten. Sociologen kijken bij beleidsvorming vaak niet alleen naar één van deze aspecten, maar proberen het geheel in kaart te brengen, ook al bestaat dit uit ongelijke stukken. Het centrale thema in de sociologie is en blijft: wat beweegt groepen mensen en wat betekent dit voor de mens en de samenleving als geheel?

Drugs in Nederland

Drugs zijn in Nederland nooit ver weg. We voeren de internationale ranglijsten aan op het gebied van productie en handel, koffieshops zijn niet uit het straatbeeld weg te denken en we kennen grootschalige evenementen waar drugs de boventoon voeren. Van cannabis tot xtc tot cocaïne, iedereen kent wel een dealer of een gebruiker. De manier waarop we op maatschappelijk en politiek niveau met drugs omgaan is niet houdbaar gebleken. Ondanks dat het een verboden middel betreft wordt cannabisverkoop en -gebruik gedoogd. Ondanks dat productie en handel van synthetische drugs strafbare feiten zijn, hebben ze stevig wortel geschoten en zijn Nederlandse handelaren toonaangevende spelers op het wereldtoneel geworden. Er bestaat een redelijke consensus over het gebrek aan resultaat van het huidige beleid en over de schade die drugs veroorzaken in de maatschappij. We weten allemaal dat door de handel en verkoop van drugs er jaarlijks miljarden euro’s in het illegale circuit verdwijnen. We kennen ook de hordes toeristen die Amsterdam bezoeken voor een jointje en een pilletje, en we weten ook allemaal wat voor verschrikkelijke structuren de handel in drugs in stand houdt in de landen waar we de grondstoffen vandaan halen. Tel hierbij de verzwakking van de Nederlandse rechtsstaat door onder andere infiltraties, intimidaties en liquidaties op en het moge duidelijk zijn dat het tijd is voor een andere benadering.

Grofweg zijn er twee smaken in het debat over welke kant we dan wel op moeten. Aan de ene kant staan de voorvechters voor een vrijere benadering van drugs (regulering), aan de andere kant staan de voorvechters van een strengere aanpak van drugs (strenger straffen). Op 3 maart jl. heeft één van de auteurs, Gabriël Anthonio, bij Sociëtas een discussieavond (de zogenaamde ‘Denktank’) verzorgd over deze beide uitersten. De uitkomst was dat de meeste studenten voor regulering waren. Drugsgebruik is niet meer weg te denken uit het leven van jonge mensen, ook niet uit het leven van studenten. Ook waren er tegenargumenten, zoals inzetten op cultuurverandering, richten op een gezonde leefstijl of toch duidelijker verbieden zonder rigide te worden. Voordat we dieper in de argumenten van beide partijen duiken is het goed de kerncijfers op het gebied van drugs en de gevolgen van het huidige beleid helder voor de geest te hebben. Hieronder volgt een aantal feiten op een rij.

Feiten en cijfers drugsgebruik

De economische waarde van de drugshandel in Nederland is immens. De omvang van zowel de productie van als de handel in synthetische drugs werd in 2018 geschat op het astronomische bedrag van 18,9 miljard (Politieacademie, 2018). Dit is hoger dan de omzet van bedrijven als Philips of Albert Heijn (NOS, 2018). Dit is nog een conservatieve schatting, want hier is cannabisproductie en -handel niet in meegenomen. Bestuurskundige Pieter Tops noemt Nederland dan ook de belangrijkste Europese logistieke draaischijf voor grensoverschrijdende drugshandel (Politieacademie, 2018, p. 11).

Drugsproductie brengt negatieve externe effecten met zich mee. Door het illegale karakter van de productie kan productieafval niet legaal afgevoerd worden. Dit wordt dus vaak gedumpt: in 2017 welgeteld 224 keer. Het schoonmaken van dumpplaatsen van chemisch drugsafval kost de samenleving zo’n vier miljoen euro per jaar. Geschat wordt dat de totale maatschappelijke kosten van drugshandel in de miljarden lopen. De focus ligt hierbij op drugsbestrijding, rechtsvervolging en beveiliging van betrokkenen (Volkskrant, 2018). De uitgaven aan gezondheidszorg voor verslaafden waren in 2017 bijna 820 miljoen euro. 93% van dit bedrag was bestemd voor de geestelijke gezondheidszorg. Zo waren er in 2017 bijvoorbeeld ruim dertigduizend mensen in behandeling bij de verslavingszorg (Volksgezondheid en Zorg, 2019). Gebruikersaantallen in Nederland zijn hoger dan het Europese gemiddelde. Drugsgebruik is redelijk genormaliseerd (‘iedereen kent wel iemand die dealt of gebruikt’). De meest gebruikte drugs in Nederland zijn cannabis (hasj/wiet), cocaïne en xtc (ecstasy). In 2018 gaf 7,5% van de Nederlanders boven de 18 aan in het afgelopen jaar cannabis gebruikt te hebben (1,05 miljoen mensen). Voor cocaïne was dit 1,6% (224 duizend) en voor xtc 2,8% (392 duizend). Bijna een kwart van de Nederlanders boven de 18 gaf aan ooit in hun leven cannabis gebruikt te hebben (23,7%, 3,32 miljoen), tegenover 5,4% (730 duizend) voor cocaïne en 8,4% (1,14 miljoen) voor xtc (Trimbos Instituut, 2020).

Gevolgen van drugsgebruik en handel

Drugsgebruik kent gevolgen op verschillende niveaus. Niet alleen op sociaal en maatschappelijk niveau, maar ook op individueel niveau. Bestuurskundige en onderzoeker Pieter Tops noemt vijf verschillende invalshoeken om de gevolgen van drugs op de maatschappij in kaart te brengen (Volkskrant, 2018). Allereerst de gezondheidsschade. Zoals genoemd ‘kosten’ drugsgebruikers de samenleving meer dan 800 miljoen euro aan zorgkosten. Dit zijn echter alleen nog maar de kosten die gebruikers veroorzaken. Er is nog meer gezondheidsschade. Zo speelt drugsgebruik een rol in een toenemend aantal (verkeers-)ongevallen, en zijn gewonden naar aanleiding van in brand vliegende kwekerijen of ontploffende chemicaliën niet uitzonderlijk. Ten tweede criminaliseren drugs de samenleving. Mensen die financieel onder druk staan, verbinden zich aan de illegale drugswereld en faciliteren deze. Denk hierbij aan boeren die loodsen ter beschikking stellen en vissers die drugspakketjes uit de Noordzee vissen. Economische ongelijkheid hangt hiermee samen. Drugswinsten leiden tot oneerlijke concurrentie, hiermee ontwrichten ze het formele handels- en betalingsverkeer. In sectoren zoals vastgoed, bouw- en klusbedrijven en de horeca worden deze drugswinsten witgewassen. Er zijn bedrijven wiens primaire doel geld witwassen is, maar er zijn ook bestaande bedrijven die het witwassen faciliteren. Dit heeft zijn weerslag op het concurrentievermogen.

De drugswereld kent een sterk ‘jongensboekgehalte’

Een heel ander aspect van de individuele schade is de aantrekkingskracht van drugshandel op mensen met weinig kansen. Jongeren uit minder bedeelde kringen zien hoe kennissen met ‘een handeltje’ snel rijk worden en zullen geen moeite doen om een diploma te halen voor een marginaal baantje. Zij zullen proberen aan te haken bij het snelle succes. Voorbeeld doet volgen. De belangrijkste invalshoek is echter misschien wel het institutionele verhaal.

Lange tijd is er weinig prioriteit aan drugs gegeven in Nederland, waardoor zowel handel als gebruik genormaliseerd is geraakt (‘iedereen kent wel een dealer of een gebruiker’). Het vergt een behoorlijke morele stap om je in de criminaliteit te verlagen tot bijvoorbeeld mensensmokkel of vrouwenhandel, maar deze morele drempel ontbreekt vaak bij de handel in drugs. Sterker, de drugswereld kent een sterk ‘jongensboekgehalte’. Temeer omdat er weinig gehandhaafd wordt en de straffen relatief laag zijn. Mensen kijken naar drugshandel alsof het gaat om te hard rijden op de snelweg. Een klein vergrijp waar je eigenlijk altijd mee wegkomt. Al deze gevolgen bij elkaar leiden inmiddels jaarlijks tot tientallen druggerelateerde liquidaties, waaronder sinds 2012 ten minste zeven ‘vergismoorden’. De vraag over wat drugs de maatschappij kosten, gaat dus inmiddels niet meer over geld, de miljarden alleen, maar ook over mensenlevens.

De voor- en tegenstanders

De voorvechters van strenger straffen hanteren doorgaans het argument dat het grootste deel van de drugsproductie in Nederland export-georiënteerd is en door dit internationale karakter de regulering van drugs in Nederland weinig invloed op de productie heeft. Zij menen dat een strengere aanpak dit wel kan doen, en dat daarnaast strenge straffen afschrikwekkend werken. Chinese drugshandelaren beperken zich bijvoorbeeld tot het aanleveren van grondstoffen naar Nederland, omdat in China de doodstraf staat op xtc-productie, terwijl hier in Nederland slechts een relatief milde gevangenisstraf op staat (Politieacademie, 2018, p. 220). Strenger straffen zal het drugsprobleem misschien niet direct oplossen, maar kan er wel voor zorgen dat het zich minder concentreert in Nederland. Ook geeft een strengere aanpak een duidelijk signaal af aan de samenleving dat drugsgebruik moreel verwerpelijk is, waardoor het jongensboekgehalte van de drugshandel zal afnemen. Een ander argument is dat vraag niet alleen het aanbod stuurt, maar dat dit voor een deel ook andersom gebeurt. Na de legalisering van cannabis in de Verenigde Staten is bijvoorbeeld een heel nieuwe commerciële markt ontstaan. Op het terrein van alcoholpreventie en tabaksontmoediging is bekend dat het inperken van het aanbod in combinatie met verminderen van de zichtbaarheid van het product helpt in het terugdringen van het gebruik (Trimbos Instituut, 2018). Een vrijere benadering kan dus juist meer gebruik veroorzaken. Het laatste argument is dat zelfs voor een veelgebruikte drug als xtc de langetermijneffecten nog niet geheel bekend zijn. Wel is duidelijk dat er talloze gezondheidsincidenten voorkomen bij xtc-gebruik. Het zo veel mogelijk beperken van gebruik heeft dus de voorkeur (Trimbos Instituut, 2017). Regulering is in het kader van de volksgezondheid dus niet te verantwoorden, strenger straffen is dit wel. Hiertegenover staan de voorstanders van een vrijere benadering. Deze voorstanders zijn ervan overtuigd dat regulering zal zorgen voor extra belastingopbrengsten, die vervolgens ten behoeve van probleemgebruikers of ter vermindering van drugsoverlast ingezet kan worden. Daarnaast geeft gecontroleerde verkoop de gelegenheid om verkoopquota op te leggen. Verkooppunten kunnen bijvoorbeeld stellen dat per persoon niet meer dan de gebruikershoeveelheid voor een bepaalde periode aangekocht kan worden. Ook biedt regulering de mogelijkheid om kwaliteitseisen aan de productieketen te stellen. Daarnaast geeft regulering producenten de mogelijkheid om op een legale wijze van hun drugsafval af te komen in plaats van dit te dumpen in de natuur. Er ligt nog steeds een taboe op het praten over problematisch drugsgebruik. Het gaat immers om een illegaal product waarvan gebruik maar beter helemaal verzwegen kan worden. Gereguleerde drugs verlagen de drempel om hulp te vragen bij problematisch gebruik. Ook neemt regulering een deel van de immense druk op het opsporingsapparaat weg. Door de focus op kwaliteitscontrole te leggen in plaats van vervolging kan de chronisch onderbezette recherche zich op andere misdaadvormen richten. Daarbij, strengere straffen hebben helemaal geen zin. Hoe langer iemand achter de tralies zit, hoe groter het recidivepercentage (Trouw, 2012).

Op zoek naar de gulden snede

Onlangs is door veel invloedrijke en bekende maatschappelijke spelers en experts met verschillende achtergronden een manifest voor een realistischer drugsbeleid ondertekend (zie https:// www.manifestdrugs.nl/). Dit laat zien dat er, in tegenstelling tot de politiek, in de samenleving weldegelijk draagvlak bestaat voor een andere, meer realistische drugsaanpak. In een discussie over de invulling van een dergelijk systeem is het zaak om de menselijke maat leidend te laten zijn zonder hierbij de systeemimplicaties uit het oog te verliezen. Zoals het manifest ook onderkent, zal drugsgebruik altijd bestaan, ongeacht hoe je hier op het beheers- en het juridische systeemniveau mee om wilt gaan. De afgelopen decennia hebben uitgewezen dat alleen meer repressie een heilloze weg is, waar ook de gelegenheidsgebruiker of de verslaafde geen enkele baat bij heeft. Bij een verslaving is hulpverlening en passende zorg nodig, gericht op individueel en sociaal- maatschappelijk herstel. Verslaving is conform de diagnostische criteria uit de psychiatrie (DSM-5) een ernstige

aandoening die alle levensgebieden raakt: zowel het biologische, psychologische, sociale als het zingevende (BPSZ) domein (Blaauw, et al 2018). Criminaliseren en daarmee stigmatiseren hiervan helpt de mens die met een verslaving kampt niet. Dit vraagt om een humane, hulpgerichte benadering.

Door dit artikel heen hebben we telkens de bestuurlijke realiteit naast de individuele realiteit geprobeerd neer te zetten, met het oog op zowel de bestuurlijke haalbaarheid én wat de gelegenheidsgebruiker of de verslaafde ten goede komt. We kunnen de conclusie van het manifest onderschrijven, namelijk dat we toe moeten naar een pragmatischere aanpak. Een meer gereguleerde drugsmarkt is zo’n pragmatische aanpak. We kunnen lessen trekken uit de wijze waarop het productieen verkoopproces van medicijnen, alcohol en tabak is ingericht. Het stevig belasten van gebruik in combinatie met voorlichting en investeren in preventie en publiekscampagnes maakt dat roken van een algemeen geaccepteerde bezigheid is verworden tot een activiteit die de wenkbrauwen doet fronsen. Dat betekent regulering, preventie en dus ook meer controle.

We denken dat een ontmoedigende omgeving, waar desondanks open over middelen gesproken kan worden, ertoe zal leiden dat er minder snel begonnen wordt met risicovol en onverantwoord middelengebruik. Zowel de probleemgebruiker als de gelegenheidsgebruiker heeft baat bij een open gesprek op basis van feiten, in plaats van de morele of emotionele betogen die nu vaak het debat bepalen. Voor de verschillende lagen van de overheid liggen in een gereguleerde drugsmarkt belangrijke verantwoordelijkheden. Ook internationale samenwerking en afstemming is bij meer regulering erg belangrijk. Een overheid die de regie neemt op controversieel terrein valt te prijzen, en wij zullen dan ook continu de overheid op haar verantwoordelijkheden op dit gebied blijven aanspreken. Hiervoor is het idee van de gulden snede, de ongelijke delen in een harmonieus geheel proberen te plaatsen, behulpzaam. Tegelijk kan dit ook belemmerend zijn. De optimale verhoudingen van vandaag kunnen over tien jaar weer anders liggen. Sociologen kunnen aan deze dynamiek en beleidsontwikkeling een belangrijke bijdrage leveren door hierbij de lens consequent op de mens én de maatschappij (waar wij allen onderdeel vanuit maken) te richten. Drugsbeleid en de gevolgen daarvan raakt ons allemaal, op de een of ander manier. Blaauw, E., Anthonio G., Meer, van der, M. & van den Bos A. (2018). Visie op de Mens, Visie op Verslaving. In: Tijdschrift voor Psychiatrie, jrg. 60. P. 754-781. NOS. (2018, augustus 25). Omzet speed en xtc handel hoger dan die van Albert Heijn. Opgehaald van https://nos.nl/ artikel/2247439-omzet-speed-en-xtchandel-hoger-dan-die-van-albert-heijn. html Politieacademie. (2018). Waar een klein land groot in kan zijn. Opgehaald van https://www.politieacademie.nl/actueel/ SiteAssets/Paginas/Nederland-toppositiein-synthetische-drugsproductie/Waar%20 een%20klein%20land%20groot%20in%20 kan%20zijn.pdf Trimbos Instituut. (2017, juni 15). Onschuldig imago ecstacy onterecht. Opgehaald van https://www.trimbos.nl/actueel/ nieuws/bericht/onschuldig-imago-ecstasyonterecht Trimbos Instituut. (2018, oktober 24) Kanttekeningen bij legaliseren xtc. Opgehaald van https://www.trimbos. nl/actueel/blogs/blog/kanttekeningen-bijlegaliseren-xtc Trimbos Instituut. (2020). Nationale Drug Monitor. Den Haag: WODC. Trouw. (2012, september 22). Over veiligheid hoor je vooral apekool. Opgehaald van https:// www.trouw.nl/nieuws/over-veiligheidhoor-je-vooral-apekool~bcda6df1/ Volksgezondheid en Zorg. (2019, november 28). Zorguitgaven. Opgehaald van https://www.volksgezondheidenzorg. info/onderwerp/drugsverslaving/kosten/ zorguitgaven#node-zorguitgaven-alcoholen-drugsverslaving-naar-sector Volkskrant. (2018, augustus 25). 614 miljoen gram speed en 972 miljoen xtc-pillen: Nederland is wereldkampioen synthetische drugs. Opgehaald van https://www.volkskrant. nl/nieuws-achtergrond/614-miljoen-gramspeed-en-972-miljoen-xtc-pillennederland-is-wereldkampioensynthetische-drugs~b3571ce7/