Bo Edvardsson & Lotta Vahlne Westerhäll
På saklig grund UTREDNINGSARBETE INOM SOCIALTJÄNSTEN
3 UPPL.
Innehåll
Förord
13
1 Allmänt om utredningsarbete
15
2 Socialtjänstutredningar som en kommunal angelägenhet
27
3 Socialtjänstens utredningsarbete i ett rättsligt perspektiv
37
4 Offentlighet, sekretess, integritet och dokumentation på socialtjänstens område
73
5 Mänskliga förutsättningar och begränsningar
83
6 Logik och arbetande begrepp
115
7 Frågeställningsanpassade arbetssätt
147
8 Saklighetskrav på information/uppgifter
173
9 Analyser
199
10 Bedömningar och problemlösning
225
11 Mer om tankefel
233
Referenser
243
Sakregister
265
Detaljerad innehållsförteckning
Förord Om sökning och fördjupad läsning
1 Allmänt om utredningsarbete Utredande i samhället – svar på kunskapsbehov Vad är en utredning? Vad är inte en sakligt godtagbar utredning? Situationsanpassat utredningsarbete Symtom–åtgärdsmodell kontra problemanalys Perspektiv vid utredningsarbete Utredarens roll och påverkan Utredning och vetenskap Viktiga utgångspunkter vid utredningsarbete
13 13 15 15 16 17 18 19 20 22 23 25
2 Socialtjänstutredningar som en kommunal angelägenhet
27 Inledning 27 Vad är socialtjänst? 27 Statlig och/eller kommunal styrning av socialtjänsten 28 Grundläggande värderingar rörande socialtjänsten 30 Nämndorganisationen 33 God kvalitet i socialtjänsten 33
3 Socialtjänstens utredningsarbete i ett rättsligt perspektiv
37 Inledning 37 Allmänt om socialnämndens utredningsskyldighet 37 Socialnämndens utredningsskyldighet i speciella situationer 38 Bristfälliga utredningar 54 Lex Sarah eller rapporteringsskyldighet av missförhållanden 55 Handläggningsregler för socialnämnder 59
Myndighetsutövning och offentligrättsliga principer Legitimitet, rättssäkerhet och rättvisa i utredningsarbetet Kontroll- och ansvarsfrågor
62 65 69
4 Offentlighet, sekretess, integritet och dokumentation på socialtjänstens område
73 Inledning 73 Offentlighet 73 Integritet 76 Sekretess 77 Dokumentation 78 Gallring 80
5 Mänskliga förutsättningar och begränsningar
83 Mänsklig variation 83 Normalvariation 85 Personlighet och personbedömning 87 Problem vid personbedömning 88 Personbedömning och begrepp 89 Varseblivning (perception) 90 Uppmärksamhet 91 Begrepp 92 Tänkande 96 Inlärningsprocesser 98 Minnesprocesser 100 Episodminne 102 Samtalsminne och dokumentation 103 Minnesbilders lagring och rekonstruktion 104 Slarv, fabulering och lögn 105 Verksamhetspsykologi 108 Grupptryck och lojalitet 109 Beroenden 109 Kontroll och motkontroll 109 Förväntan 110 Samkonstruktion av uppgifter 111 Psykologiska symtoms betydelse 112
Resurstänkande 113 Negativism 113
6 Logik och arbetande begrepp
115 Begreppet objektivitet 115 Om logiska krav 116 Vanliga tankefel 117 Slutledning och logisk giltighet 119 Generalisering, osäkerhet och motexempel 120 Begreppet bedömning 120 Tydlighet och öppen redovisning 121 Frågeställning/ar 122 Utredningsmetod/arbetssätt skapas 122 Fakta, faktoider och desinformation 123 Precisering 125 Sammanhang och situation/er 127 Motsägelser mellan uppgifter 128 Nollställning av utredarens uppfattning (fenomenologisk reduktion) 128 Kunskap 129 Observation (iakttagelse) kontra tolkning 130 Hypoteser och hypotesprövning 131 Arbete med tolkningshypoteser 132 För-eller-emot-analys 134 Perspektiv och teorier 134 Evidens och motevidens 135 Stabilitet (reliabilitet) hos uppgifter och arbetssätt 135 Giltighet (validitet) hos uppgifter och arbetssätt 136 Över- och underdiagnostik 137 Sannolikhetsbedömning 137 Basfrekvens (vanlighet) 139 Urval, hur och av vad? 140 Mängder 141 Närvaro och frånvaro 142 System och process 143 Saklig grund 145 Är erfarenhet alltid bra? 145
7 Frågeställningsanpassade arbetssätt
147 Logisk styrning 148 Att observera verkligheten ”som den är” 149 Utredande samtal 154 Utredande samtal med små barn 159 Enkät- och formulärproblem 161 Dokumentuppgifter 164 Dokumentation 166 Inspelning och fotografering 166 Anonyma uppgifter 167 Hantering av uppgifter vid misstanke om brott 168 Checklistor 169 Jämförande arbetssätt 170 Dubbla tidsaxlar 170 Expansivitet 171 Bristsökning kontra resurssökning 172 Hyperverkligheter undviks 172
8 Saklighetskrav på information/uppgifter Grundläggande saklighetskrav Källkritik och kriteriegrupper Några källkritiska problem och principer
9 Analyser
173 173 188 196
199 Alternativa hypoteser formuleras och prövas 200 Antagandeanalys 201 Barninriktad analys 201 Barnmedicinsk analys och bedömning 202 Berättelseanalys 202 Berördperspektiv 202 Beteendeanalys 203 Bristanalys 204 Diskursanalys 204 Ekologisk analys 205 Fabulerings- och lögnanalys 205 FMT-analys 206 Form kontra innehåll 207
Frånvaroanalys 207 Jämförelser med lämplig referensgrupp 207 Konfliktanalys 208 Konsekvensanalys 209 Kritiska händelser 209 Makt–intresse-fältsanalys 210 Minnesanalys 210 Normaliseringsanalys 211 Nätverks- och miljöanalys 211 Omvärldsanalys 211 Organisationspsykos – upptäckt och kontroll 212 Orsaksanalys 213 Personbedömning 214 Perspektivväxling 214 Problemanalys 215 Påverkansanalys kring utredningen 215 Resursanalys 216 Riskanalys 220 Symtomutredning 221 Tankeanalys (kognitiv kartering) 222 Tidsaxelrelaterad analys 222 Utsageanalys 222 Utvecklingspsykologisk analys 224
10 Bedömningar och problemlösning
225 Bedömningar 225 Problemlösning 227 Underlättande faktorer 231 Expertbedömningar 231
11 Mer om tankefel Begreppet tankefel Att upptäcka tankefel Utredares tankefel Kritiska frågor om teorier Tankefel rörande minnesprocesser
233 233 234 235 239 241
Referenser
243 Offentligt tryck 243 Litteratur 244
Sakregister
265
Författare Bo Edvardsson är docent i psykologi, leg. psykolog och docent i socialt arbete. Han har mer än 30 års erfarenhet av att utbilda, forska och handleda inom socialt arbete, och av stora mängder klientkontakter och sakkunniggranskningar av utredningar inom socialtjänstens område. Lotta Vahlne Westerhäll är professor emerita i offentlig rätt med särskild inriktning på socialrätt. Hon arbetar nu som seniorprofessor och bedriver forskning främst inom hälso- och sjukvårds- samt socialförsäkringsområdena.
3 Socialtjänstens utredningsarbete i ett rättsligt perspektiv
Inledning I detta kapitel presenteras först socialnämndens utredningsskyldighet i allmänna ordalag, varefter en rad specifika utredningsområden lyfts fram utifrån det ansvar som socialnämnden har för dessa. Även förekomsten av bristfälliga utredningar berörs. Därefter presenteras de förvaltningsrättsliga skyldigheter som åvilar socialnämnden med utgångspunkt från förvaltningslagen (2017:900, FL), och innebörden i begreppen myndighetsutövning, objektivitetsprincip, likhetsprincip och proportionalitetsprincip diskuteras. Iakttagande av samtliga dessa rättsliga skyldigheter, begrepp och principer är centralt för ett hög kvalitativt utredningsarbete. Detsamma gäller de tre krav som ska genomsyra all tillämpning av de regler som aktualiseras i samband med utredningsarbetet, nämligen ett legitimitetskrav, ett rättssäkerhetskrav och ett rättvisekrav. Kapitlet avslutas med en diskussion om ansvarsutkrävande av dels kommunen/social nämnden, dels den enskilda handläggaren.
Allmänt om socialnämndens utredningsskyldighet Förvaltningsmyndigheterna har sedan gammalt enligt den så kallade officialprincipen ansetts ha ansvar för att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Officialprincipen innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Myndigheternas utredningsskyldighet är nu lagfäst i FL (2017:900) 23–24 §§. En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar
37
På saklig grund eller kompletterar framställningen. Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske. Utredningsplikten sträcker sig längre när det är myndigheten som tar initiativet till ett ingripande mot en enskild än när det är en enskild som anhängiggör ett ärende. Myndigheten har också huvudansvaret för utredningen när den vidtar åtgärder i det allmännas intresse, till exempel vid ingripanden mot någon enskild. Bestämmelser om utredningsansvar finns också i en del specialförfattningar, till exempel i SoL 11:1. Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande ska tillvaratas på ett betryggande sätt. Bestämmelsen innebär att socialnämnden har en utredningsskyldighet beträffande sådant som tillhör nämndens verksamhetsområde. Med utredning avses all verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende hos denna (prop. 1979/80:1, s. 562). Vilka åtgärder nämnden är skyldig att vidta följer av bestämmelserna i SoL, men också av föreskrifter i vissa andra lagar. Är nämnden skyldig att vidta åtgärd, är den också skyldig att genomföra utredning. Utredning ska inledas skyndsamt. En viktig bedömning, som dock alltid bör göras innan utredningen sätts igång, är huruvida de sakförhållanden som har påkallat utredningen kan leda till någon åtgärd av nämnden. Utredning bör alltså inte genomföras om det redan från början står klart att nämnden inte kan eller inte bör vidta några åtgärder. En redan inledd utredning bör avslutas när och om det blir klarlagt att någon åtgärd inte är påkallad i det enskilda fallet.
Socialnämndens utredningsskyldighet i speciella situationer Socialnämnden är således skyldig att inleda utredning, om det framkommer något som kan föranleda en åtgärd från socialtjänstens sida. Detta följer som framhållits av SoL 11:1 första stycket, som har följande lydelse: ”Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämnden.” Bestämmelsen gäller generellt för hela socialtjänstens verksamhetsområde. Huvudregeln för socialtjänstens verksamhet är att enskilda generellt kan avvisa kontakt med myndigheten. Det föreligger i sådana fall inte någon utredningsskyldighet. När det gäller tvångslagar såsom vård av unga (LVU) och vård av missbrukare (LVM) kan dock enskilda som berörs inte motsäga sig att en utredning inleds.
38
3. socialtjänstens utredningsarbete …
Socialnämndens ansvar för äldre människors behov Av SoL 1:1, portalparagrafen, framgår att samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas, i detta fall de äldres, ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska inriktas på att frigöra och utveckla den enskilda äldre människans och gruppen äldres egna resurser, allt under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation. Denna verksamhet ska bygga på respekt för äldre människors självbestämmanderätt och integritet. Inledningsvis kan nämnas att socialnämnden bör, genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst, underlätta för den enskilda att bo hemma och att ha kontakt med andra. Detta gäller i hög grad äldre människor. Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivnings byråer, socialcentraler och liknande, samt socialjour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den äldre människan i personliga angelägenheter. Socialnämnden ska vidare, enligt SoL 5 kap., verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Socialnämnden ska också verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem, som behöver det, stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. För äldre män niskor som behöver särskilt stöd ska kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Socialnämnden ska, som framkommit ovan, göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på äldreområdet (SoL 5:6). Kommunen ska i planeringen av sina insatser för äldre samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (SOSFS 2011:12) om Grundläggande kunskaper hos personal som arbetar i socialtjänstens omsorg om äldre, lämnat rekommendationer till stöd för tillämpningen av bestämmelsen i SoL 3:3 andra stycket, om lämplig utbildning och erfarenhet (se kapitel 2 i denna bok). Dessa allmänna råd gäller för den personal som i sin yrkesutövning ger äldre personer stöd och hjälp.5 Den som ska arbeta med stöd och hjälp till äldre personer kan uppnå kunskaper och förmågor i enlighet med dessa allmänna råd genom godkända kurser om 1 100 poäng i de programgemensamma karaktärsämnena och 300 poäng i ämnet gerontologi och geriatrik i vård- och omsorgsprogrammet eller genom annan motsvarande utbildning. Tillräckliga kunskaper i svenska för att uppnå förmågan att förstå, tala, läsa och skriva svenska kan inhämtas 5 Beslut enligt SoL 4:1 och 2.
39
På saklig grund genom godkänd kurs i det gymnasiegemensamma ämnet svenska eller svenska som andraspråk i vård- och omsorgsprogrammet eller genom annan motsvarande utbildning. Den personal som omfattas av dessa allmänna råd bör ha kunskap om den värdegrund som gäller för socialtjänstens omsorg om äldre6 samt förmåga att omsätta kunskapen i det praktiska arbetet; kunskap om människors olika förutsättningar och behov; förmåga att granska, analysera och bedöma sitt eget arbete och på så sätt kunna medverka till insatser av god kvalitet; och förmåga att bedöma när någon annan kompetens än den egna behövs. Vidare bör hon/han ha kunskap om hur sättet att kommunicera kan anpassas till olika situationer och till olika individers förutsättningar och behov samt förmåga att omsätta kunskapen i det praktiska arbetet; förmåga att kommunicera med närstående; och förmåga att kommunicera med personer ur olika yrkesgrupper. Vederbörande behöver vidare ha kunskap om regelverket på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens område som rör äldre personer och kunskap om annan relevant lagstiftning. Dessutom ska vederbörande ha kunskap om det normala åldrandet, om ålderdomens sjukdomar, om funktionsbevarande omsorg med mera.
Socialnämndens ansvar för barns behov När socialtjänstens åtgärder rör barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver (se nedan). Med barn avses varje människa under 18 år (SoL 1:2). Socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för den ungas självbestämmanderätt och integritet. När en åtgärd rör ett barn ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (SoL 3:5 andra stycket). När socialtjänsten via en anmälan får reda på att ett barn kan behöva stöd eller skydd, är socialtjänsten skyldig att ta reda på vad barnet behöver. Denna lagstadgade utredningsskyldighet utförs av socialsekreterarna på kommunens utredningsenheter. Syftet med en utredning är att ta reda på hur barnet har det och vilket stöd som behövs.7 Detta görs i samarbete mellan socialsekreterare, föräldrar och barn. För att få en så bra bild som möjligt pratar socialsekreteraren ibland med andra som känner barnet, till exempel släkt och familjens vänner, barnavårdscentral, barnomsorg och skola (se nedan). I undantagsfall kan sådana kontakter 6 SoL 5:4 första stycket. 7 Börjeson, ”Det är ju ett svårt och oerhört kvalificerat jobb …” – Om förutsättningarna för att utveckla det sociala arbetet med barn och unga, Bilaga 7 i SOU 2009:68. Se även Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2003:14) Socialnämndens handläggning av vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge, Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2006:14) Personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga. Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2008:4) Ändring i allmänna råd (SOSFS 2006:12) Handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga.
40
4 Offentlighet, sekretess, integritet och dokumentation på socialtjänstens område
Inledning I detta kapitel ska frågor om offentlighet, integritet, sekretess och dokumentation på socialtjänstens område behandlas. Även gallringsreglerna på området undersöks i korthet.
Offentlighet Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedia har rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Det innebär till exempel att vem som helst får läsa myndigheternas handlingar (allmänna handlingars offentlighet), att tjänstemän och andra som arbetar i staten och kommunerna har rätt att berätta vad de vet för utomstående (yttrandefrihet för tjänstemän m.fl.) och att tjänstemän och andra i statens och kommunernas tjänst normalt har rätt att lämna uppgifter till tidningar, radio och tv för publicering, eller att själva offentliggöra uppgifter (rätt att meddela och offentliggöra uppgifter).66 Huvudregeln är att var och en har rätt att läsa handlingar som finns hos en myndighet (allmänna handlingars offentlighet). Denna rätt är dock begränsad. För det första har allmänheten endast rätt att läsa sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar. Alla handlingar hos en myndighet anses nämligen inte vara allmänna handlingar. Till exempel är ett utkast till ett beslut, en skrivelse eller liknande i ett ärende inte en allmän handling, om inte utkastet tas tillvara när ärendet är slutbehandlat. För det andra är en del allmänna handlingar hemliga. Det betyder att allmänheten inte har rätt att läsa handlingarna och att myndigheterna är förbjudna att lämna ut dem. 66 Se Offentlighet och sekretess hos det allmänna. Information om offentlighets- och sekretesslagen m.m., 2009.
73
På saklig grund De grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i tryckfrihetsförordningen. Bestämmelser om i vilken utsträckning allmänna handlingar kan omfattas av sekretess, det vill säga är hemliga, finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sekretessbestämmelserna rör både handlingssekretess och tystnadsplikt. Sekretess innebär således begränsningar både i allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryck frihetsförordningen och i offentliga funktionärers rätt till yttrandefrihet enligt regeringsformen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ingår som en beståndsdel i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tryckfri heten och gäller för alla, även för tjänstemän och andra i staten och kommunerna. Principen att beslutande församlingars sammanträden ska vara offentliga är inte grundlagsfäst. För riksdagens del finns bestämmelser om offentlighet i riksdagsordningen. Motsvarande regler för kommunfullmäktige och landsting finns i kommunallagen. I undantagsfall kan dessa beslutande församlingar sammanträda inom stängda dörrar. En handling är en framställning i skrift eller bild, men kan också vara en upptagning som man kan läsa, avlyssna eller uppfatta på annat sätt om man har hjälp av något tekniskt hjälpmedel. Ordet handling betecknar alltså inte endast ett papper med skrift eller bilder, utan även till exempel ljudfiler eller digitala dokument av olika slag. Man kan uttrycka det så att en handling är ett föremål som innehåller information av något slag. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där. Det framgår av offentlighets- och sekretesslagen att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar även gäller hos vissa andra organ, till exempel bolag där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Det är ofta lätt att konstatera att en handling som består av ett papper med skrift förvaras hos en viss myndighet. I andra fall är det svårare att säga var en handling förvaras. Det gäller till exempel information som är lagrad i en dator. Själva datorn med den digitala filen kan finnas hos en myndighet, medan en annan myndighet har möjlighet att se informationen på sina egna bildskärmar eller få utskrifter av upptagningen direkt på sina egna maskiner. För upptagningar gäller enligt tryckfrihetsförordningen att de anses förvarade hos myndigheten om myndigheten kan läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar. När det gäller sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling gäller särskilda regler. En handling har kommit in till en myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller tagits emot av någon behörig person, till exempel den tjänste man som är föredragande i det ärende som handlingen avser. Handlingen be-
74
4. offentlighet, sekretess och dokumentation … höver inte vara diarieförd för att vara en allmän handling. I tryckfrihetsförordningen finns också särskilda regler om brev och andra meddelanden som är adresserade, inte till myndigheten direkt, utan till någon befattningshavare vid myndigheten. Angår ett sådant meddelande myndighetens verksamhet är det som huvudregel att betrakta som en allmän handling trots att det har adresserats till någon bestämd person på myndigheten. I tryckfrihetsförordningen finns många regler om när en handling anses upprättad hos en myndighet. Principen kan sägas vara den att en handling som kommer till hos en myndighet blir allmän när den har fått sin slutliga utformning. En handling anses upprättad när myndigheten sänder iväg (expedierar) den. En handling som inte expedieras är upprättad när det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. För vissa typer av handlingar gäller andra regler om när de är upprättade. Till exempel är ett diarium, en journal eller en liknande handling, där man fortlöpande gör anteckningar, upprättad i och med att handlingen är färdig att användas. Utkast och koncept (t.ex. till en myndighets beslut) och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. I tryckfrihetsförordningen räknas upp vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. Ett sådant intresse är skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I offentlighets- och sekretesslagen ska man kunna se alla de fall då allmänna handlingar är hemliga. Den som vill ta del av en allmän handling ska vända sig till den myndighet som förvarar handlingen. Hon/han har rätt att läsa handlingen på stället (om den inte är hemlig). En handling får skrivas av, fotograferas eller spelas in. Den som vill ta del av allmän handling har också rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av handlingen. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut en handling för automatiserad behandling på annat sätt än som utskrift i pappersform, om det inte är särskilt föreskrivet i lag. Den som begär att få ta del av en allmän handling behöver inte beskriva handlingen noga, till exempel ange dess datum eller diarienummer. Men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingar åt sökanden, när denna inte kan lämna myndigheten några närmare uppgifter om dem. En begäran att få ta del av en allmän handling ska prövas skyndsamt av myn digheten. En myndighet får inte kräva att den som vill ta del av en allmän handling ska tala om vem hon/han är eller vad handlingen ska användas till. Gäller det en handling som faller under någon bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen, måste en myndighet emellertid ibland få veta vem som vill ha handlingen och vad den ska användas till. Annars kan myndigheten inte ta ställning till om handlingen får lämnas ut. Den som har fått avslag på sin begäran att få ta del av en handling, eller som har fått ta del av en handling med
75
På saklig grund förbehåll, har enligt tryckfrihetsförordningen i allmänhet rätt att få saken överprövad av en domstol.
Integritet Ovan har ordet integritet använts flera gånger, utan att det närmare har förklarats. Det är inte meningsfullt att försöka finna en precis definition av begreppet personlig integritet. Skälet till att begreppet inte låter sig definieras är bland annat att rätten till en privat sfär inte är absolut.67 Den är relaterad till en rad olika omständigheter, som dessutom kan variera över tid. ”Det är svårt att ge ett sådant begrepp en tydligare avgränsning än att det innefattar vad som normalt framstår som angeläget att värna om för att den enskilde skall vara tillförsäkrad en rimlig, fredad, sfär. En utgångspunkt har varit den enskildes rätt till privata tankar och förtrolig kommunikation med andra, samt den enskildes möjligheter att själv avgöra vem som i olika sammanhang ska få ta del av uppgifter som rör denne.”68 De personuppgifter som hanteras inom socialtjänsten är i allmänhet av mer integritetskänslig karaktär än uppgifter som hanteras i de flesta andra samman hang. Socialtjänsten hanterar många uppgifter om enskildas privata förhållan den, om till exempel hälsa och om sociala och ekonomiska förhållanden. Av hänsyn till behovet av skydd för den personliga integriteten är det därför nödvändigt att uppgifter om enskilda hanteras på ett säkert och ändamålsenligt sätt. Det handlar även om att inte äventyra enskildas förtroende för social tjänsten.69 De känsliga uppgifter som hanteras inom socialtjänsten hanteras inte bara av kommunen, utan också av olika privata utförare. Det faktum att det inte bara är offentliga organ som hanterar de känsliga uppgifter som finns i socialtjänstens verksamhet ställer särskilda krav på säkerhet. Olika insatser inom socialtjänsten liksom den informationshantering som hör ihop med insatserna förutsätter att den enskilde själv kan ta ställning och ge uttryck för sin vilja i olika avseenden. Socialtjänsten möter dock ofta personer som tillfälligt eller mer varaktigt saknar möjlighet att ge uttryck för sin inställning och vilja att till exempel få en viss vård- och behandlingsinsats. En sådan person har ofta även nedsatt förmåga att ta emot information och lämna samtycke till den informationshantering som vård- och behandlingsinsatserna kräver. Många av de tjänster som personer med avsaknad av beslutsförmåga har behov av kan inte i dag ges med uttryckligt och tydligt lagstöd i lagstiftningen på omsorgens område. 67 Se ovan om Integritet i hälso- och sjukvården, kap. 2 avsnitt 4.1. 68 Ds 1994:51, Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie. 69 SOU 2016:41, s. 272.
76
7 Frågeställningsanpassade arbetssätt ”En bra utredare iakttar väl, lyssnar noga och tänker skarpt, men talar minsta möjliga.”
Det gäller för en utredare att tänka ut (”skräddarsy”) arbetssätt som rimligt effektivt kan leda till besvarande av frågeställningarna. Arbetssätt behöver även rimligt anpassas till situation och resurser och till de av utredningen berörda. I det följande berörs en del elementära utredningsmetodiska angreppssätt. Det bör eftersträvas att koncentrera utredningen på väsentliga, relevanta uppgifter i förhållande till frågeställningarna (väsentlighetsprincipen) och därmed att så långt som möjligt rensa bort oväsentliga och ofta i tänkandet störande uppgifter (principen att eliminera störningar). Kognitionspsykologisk forskning (se t.ex. Ashcraft & Radvansky, 2010; Kahneman, 2013; Miller, 1956; Reisberg, 2013; Sjöberg, 1978, 1982a) har påvisat begränsningar i människans förmåga att hantera information, vilket leder till bedömningen att den mängd uppgifter en utredare (och mottagare av utredningen) har att hantera bör hållas nere och att maximering inte bör eftersträvas. Irrelevant material ska inte eftersökas, men det kan vara svårt att tidigt i utredningsarbetet bedöma vad som är relevant och det kan vara möjligt att olika kunskaper eller teoretiska synsätt leder till olika bedömningar av en uppgifts relevans. I ett senare skede av utredningsarbetet kan det vara lättare att bedöma vad som är relevant och behövligt att ta med i den skrivna utredningen. De uppgifter som tillförs utredningen ska så långt som möjligt säkerställas i själva utredningsprocessen (principen om rimligt säkerställande) genom främst bestyrkanden från uppgiftslämnare och systematisk replikering från berörda samt möjlig kontroll och källkritik i övrigt (se saklighetskravet i RF 1 kap. 9 §). Den källkritiska granskningen bör i första hand ske löpande i själva utredningsarbetet, när utredaren arbetar med källor och sitt eget tänkande.
147
På saklig grund
Logisk styrning En utredning som rör komplexa mänskliga frågor bör normalt sett starta med en öppen attityd och tillåta flera möjliga utvecklingsvägar i utredningsfrågorna. Kunskapsbehovet, formulerat som frågeställningar (eller eventuellt som hypoteser), ska vara logiskt styrande för utredningsarbetet. En utredning inom socialtjänsten av komplexa problem bör oftast inte styras av någon fix metodik eller en färdig rubrikuppsättning eller checklista. Sådana kan dock ha sitt berättigande vid en del enkla utredningar, till exempel om försörjningsstöd, eller om de kan bidra till att besvara de logiskt styrande frågeställningarna eller ge upphov till idéer kring dessa. Checklistor kan även påminna en utredare om sådant som utredaren annars skulle kunna förbise. Men låter man enbart ett fixt förfarande styra ett utredningsarbete så kan viktiga frågeställningar och viktiga informationer bli förbisedda. ”Tänkandets död” (se Bourdieu, 1998) kan uppkomma även vid utredningsarbete. Det gäller också att undvika arbetssätt och uppgifter som inte bidrar till att besvara frågeställningarna. Olika teoretiska synsätt kan dock innebära olika syn på en del uppgifters relevans. Dessutom kan kunskapsbehovet ibland förändras under utredningsarbetets gång, allteftersom saker händer eller information tillkommer. Det viktiga är att arbetssätten, och eventuella förändringar under arbetets gång, är så tydligt redovisade att utredningsarbetet skulle kunna upprepas på samma sätt av någon annan. Ett grundläggande krav är att en utredning uppvisar tydliga tidsuppgifter, med angivande av datum (och vid behov klockslag) för till exempel uppdrag, ansökningar, anmälningar, händelser, samtal, hembesök, flyttningar, placerings perioder et cetera. Noggrannhet, ifrågasättanden och kontroller vid hantering av uppgifter är grundläggande. Det är även med nödvändighet så att flera urval görs i samband med utredningsarbete. Exempelvis urval av frågeställningar, urval av arbetssätt, urval av intervjuade personer, urval av uppgifter från använda källor. Principerna för urval (inval respektive bortval) av information till en utredning ska tydligt redovisas. Det kan även stärka en utredning om flera källor eller flera arbetssätt används (s.k. triangulering) för att besvara en frågeställning. Källor och arbetssätt bör då vara så oberoende/opåverkade av varandra som möjligt, till exempel att intervjua två källor var för sig i stället för att intervjua dem tillsammans.
148
7. Frågeställningsanpassade arbetssätt
Att observera verkligheten ”som den är” Att göra och redovisa observationer utgör vid goda betingelser en sakligt stark metodik. Iakttagelser kan göras av utredare eller av andra som tillfrågas (t.ex. förskolepersonal, lärare, psykolog), eller genom att referenter i en utredning redo visar sina observationer. Genomförandet av observationerna bör styras logiskt av ett syfte eller en frågeställning, till exempel att observera hur Kalle samspelar med sin pappa eller hur Kalle samspelar med andra barn i skolan. Observationsmaterial bör nedskrivas omedelbart, eller åtminstone samma dag, på grund av de allmänna begränsningarna hos våra minnen (se Andersson & Nilsson, 1966). Vid observation använder vi alla våra sinnen (Groome m.fl., 2010). Men vi använder också erfarenhet, kunskap, föreställningar, fördomar, sätt att tolka med mera i själva observationsprocessen. Dessa kommer även till användning när vi i efterhand bearbetar/analyserar/bedömer våra observationer. Det förekommer ett antal problem vid observationer, till exempel följande: • Observationer sker i ett makt–intresse-fält, det vill säga en aktörs styrka avgör möjligheter att observera och aktörens intressen styr vad som observeras. Exempelvis kan en makthavare (stor eller liten) rikta observationer mot sådana beteenden som hotar makthavaren. Den som är utsatt för en makthavares beteende kan å sin sida vilja rikta observationer mot makthavaren, men har vanligtvis mer begränsade möjligheter att påverka. Aktörer kan generellt sett vilja minska möjligheterna till observationer som kan hota deras intressen och ge stöd åt observationer som kan gynna deras intressen (se ”stödja–kväva”-teorin, Edvardsson, 1989a). En aktörs intressen och styrka påverkar urval och rapportering av observationer, till exempel kan aktören se till att fokus är på beteenden som uppfattas som negativa och att positiva beteenden undviks (eller tvärtom). • Uppmärksamheten är bara riktad mot en liten del av det som sker. Detta beror på att vår uppmärksamhet är starkt begränsad och det råder konkurrens mellan uppmärksammande av olika fenomen (Reisberg, 2013; Styles, 2006). Ett urval sker. Flera observatörer kan alltså lägga märke till helt eller delvis olika saker och förlopp. Urvalet kan hänga samman med det aktuella makt– intresse-fältet (se ovan). Möjligheterna att observera och notera vad som händer påverkas av hur komplexa och snabba situationer och förlopp är. Vi kan behöva koncentrera uppmärksamheten på någon viktig aspekt i komplexa situationer och förlopp, och då det inte är möjligt att få med allt. • En del av vad som sker saknar vi sinnen för, eller har alltför begränsade sinnen för att uppfatta (Foley & Matlin, 2010; Groome m.fl., 2010). Sådant som sker på betydande avstånd kan vi ha svårt att uppfatta korrekt. Att försöka minnas vad man observerat långt tidigare är också vanskligt och öppnar för
149
8 Saklighetskrav på information/uppgifter ”Uppgifter skall hålla vid kritisk prövning.”
Uppgifter som ska användas som underlag för analyser och bedömningar måste uppfylla en del elementära krav på saklighet (Edvardsson, 2003). Några sådana krav har redan nämnts och återkommer här i en summerande översikt. Om uppgifterna inte uppfyller sådana krav kan felaktigheter och snedvridningar uppkomma i analyser och bedömningar och berörda personer kan skadas. Åtgärder som föreslås kan bli ineffektiva. Om kritisk prövning och bortsortering av ohållbara uppgifter inte sker kommer utredningsarbetet att karakteriseras av ”skräp in–skräp ut”-principen. Några av de tidigare berörda mest grundläggande saklighetskraven kommer här att specificeras och även deras motsatser kommer att antydas, då upptäckt av dessa motsatser kan göra det lättare att kritiskt pröva, sålla eller höja kvaliteten på uppgifter. Som framgår överlappar kraven i den följande listan varandra i någon utsträckning och det först nämnda kravet ”tydlighet” finns med i de senare kraven, till exempel innebär ”precisering” tydliggörande.
Grundläggande saklighetskrav Tydlighet En utredare ska vara tydlig inför sig själv, det vill säga vara klar över vad som menas med en uppgift. Vad menas exempelvis med uppgiften att ”Kalle bråkade med Olle”? En uppgift måste även vara tydlig för den tilltänkta mottagaren/ läsaren av en utredning. Tydlighetskravet gäller även redovisning av kunskapsbehov, logiskt styrande frågeställningar, urvalsprinciper för material, fack termer, definitioner, källor, arbetssätt, sakliga grunder för påståenden et cetera. Lindholm (1980) använder termen explicitet och menar i vetenskapligt arbete sådant som systematik i tillvägagångssätt samt klargörande av förutsättningar och resultat. Tankegångar ska kunna följas och sammanhang och perspektiv tydliggöras. Tydlighet är ända från Sokrates och Aristoteles ett grundläggande
173
På saklig grund tema inom litteratur i filosofi och logik (se t.ex. Föllesdal m.fl., 2001; Karlsen, 2012; Marc-Wogau, 1961; Næss, 1959). Sokrates sökte genom att ställa frågor klargöra de begrepp som användes i tänkande och argumentation (Aspelin, 1961). Motsatser: frågeställning/ar saknas, urvalsprinciper anges inte, logiskt kaotiskt klippcollage av uppgifter, obegripligheter, flertydighet, vaghet, frånvaro av behövlig uppgift, egocentrisk text (där mottagaren förutsätts känna till sådant som hon/han rimligen inte kan känna till), att utredare talar om sig själva (t.ex. ”känner oro”) i stället för om sakfrågor, övertalningsinriktad språklig retorik, otydligt blandande av sakuppgifter med tolkningar, generaliseringar, värderingar, spekulationer.
Öppen redovisning För kontroll och kritisk prövning av utredningar krävs generellt öppen redovisning av inte bara en utredningstext utan även av underlagsmaterial och källor. De sakliga grunderna för bedömningar i utredningen ska kunna visas upp och bedömas vara hållbara. Kritisk prövning av utredningar och underlagsmaterial utgör en förutsättning vid beslutsfattande. När sekretess inte är aktuell för utredningsmaterial gäller offentlighetsprincipen (Offentlighets- och sekretesslag, SFS 2009:400) – till exempel för material vid en utredning med anonymt ifyllda enkäter. Gällande sekretessbelagda utredningsmaterial har en del berörda personer yrkesmässigt eller som berörda privatpersoner rätt att ta del av utredningsmaterial. För utredningsmaterial gäller krav på öppen redovisning och kontroll av sådant som arbetssätt, uppgifter, viktiga tankegångar/resonemang och, inte minst, felkällor som kan ha inverkat. Om utredningspersonal uppges ha gjort observationer så ska dessa kunna redovisas omgående. Kraven på öppen redovisning och kontroll vid utredningsarbete kan jämföras med de analoga, starka öppenhets- och granskningskraven inom forskning (Gustafsson, Hermerén & Petersson, 2004; SOU 1999:4). Utan öppen redovisning ska en utredning inte användas som under lag för åtgärd. En lämplig kontrollfråga bör vara: ”Vilka relevanta och hållbara uppgifter har inte tagits med i denna utredning?” Motsatser: dölja arbetssätt, underlåta att redovisa relevanta och hållbara uppgifter (t.ex. om klientens resurser), fördröja utlämning av material vid förfrågan, inte besvara förfrågan om redovisning av material, inte ange varifrån en uppgift kommer, förneka eller dölja trolig eller möjlig felkälla kring uppgift, underlåta att ange osäkerhet kring uppgift eller resonemang, vägra klient ljudinspelning av samtal i vilket klienten deltar.
174
8. Saklighetskrav på information/uppgifter
Klargörande av sammanhang och/eller situation Ingen uppgift har tillkommit eller existerar utan ett eller flera sammanhang. För att förstå vad en uppgift innebär eller betyder behövs ett klargörande av sammanhanget. En uppgift av typen ”Kalle bråkade” saknar klargörande av sammanhang. Till exempel kan det ha varit så att Olle lade krokben för Kalle, som då motagerande knuffade till Olle. Systemtänkande (Öquist, 2008) kan tillämpas vid precisering av sammanhang. Att utelämna sammanhang, eller bara ge en vag beskrivning av det, kan tänkas vara kognitivt bekvämt och är kanske i vissa typer av vardaglig kommunikation tillräckligt. Vid utredningsarbete är kraven på precisering och förståelse högre. Att ta bort sammanhang (dekontextualisering) kan leda till tankefel och felaktiga bedömningar. Motsatser: enbart fragmentredovisning, förbise sammanhang, aktivt undanhålla/förtiga sammanhang kring en händelse, transformera en individs samspel med en viss situation till en fix egenskap hos individen (till exempel ”Kalle är bråkig”) i stället för att tydliggöra situation/er.
Allsidighet/helhet I förhållande till en frågeställning finns ibland vissa uppgifter, medan det kan saknas uppgifter om en annan del av helheten. Utredningsmaterialet brister då i allsidighet. Ska vi till exempel bedöma Kalle så är det inte allsidigt att i stor utsträckning anföra problembeteenden som Kalle påstås ha uppvisat och inte redovisa och väga in positiva beteenden. Vad som i övrigt händer i familjen, i skolan och bland kamraterna kring Kalle kan också anses höra till helheten. Helhetssyn var ett grundbegrepp i 1982 års socialtjänstreform och ska även prägla utredningsarbete (Edvardsson, 2003). En begränsad definition gavs i skriften Socialtjänst (1980). Man skulle försöka förstå ”hur den enskildes svårigheter (symtom) sammanhänger med hans omgivning och händelser i hans tidigare liv”. Strävandet efter helhetssyn var en reaktion på det snäva symtom– åtgärdstänkandet och allmänt en reaktion på den utbredda tendensen till fragmentering av verkligheten (Lindholm, 1990). Motsatser: ensidighet, fåsidighet, förbiseende av relevanta uppgifter, skevt urval, undanhållande av relevanta uppgifter, arbetssätt som är inriktade på att enbart söka uppgifter om brister, trångsynta kringflytande teorier (faktoider, se tidigare kapitel), överdriven individfokusering, ignorera positiva omständigheter, ignorera nätverk och strukturella samhällsfaktorer.
175
På saklig grund
TREDJE UPPLAGAN
Utredningsarbete inom socialtjänsten Bo Edvardsson & Lotta Vahlne Westerhäll
Den här boken är inriktad på grunder vid utredningsarbete inom social tjänsten, såsom begrepp och principer i utredningsarbetet samt frågor om logik och källkritik. Författarna diskuterar olika arbetssätt och poängterar vikten av saklighetskrav för uppgifter som behandlas i utredningen. I boken presenteras också olika sätt att analysera utredningsmaterial, vilka olika problem och felkällor som man ofta stöter på, samt vad man kan tänka speciellt på vid bedömning och beslut. Boken tar upp relevant juridik inom området och har även en kognitions psykologisk profil, vilket innebär ett fokus på tänkande hos såväl utredare som källor i utredningsarbetet. Boken är lämplig både för grundutbildning för socionomstuderande och för yrkesverksam socialtjänstpersonal. Andra som kan ha nytta av boken är klienter, engagerade anhöriga och ombud vid socialtjänstens utredningar, men även personal vid utrednings och behand lingshem. I denna tredje upplaga har bokens juridiska delar reviderats och uppdaterats. Bo Edvardsson är docent i psykologi, leg. psykolog och docent i socialt arbete. Han har mer än 30 års erfarenhet av att utbilda, forska och handleda inom socialt arbete, och av stora mängder klientkontakter och sakkunnig granskningar av utredningar inom socialtjänstens område. Lotta Vahlne Westerhäll är professor emerita i offentlig rätt med särskild in riktning på socialrätt. Hon arbetar som seniorprofessor och bedriver forsk ning främst inom hälso och sjukvårds samt socialförsäkringsområdena.
ISBN 9789151105673
9 789151 105673