9789144139777 by Smakprov Media AB

MILJÖBEDÖMNINGAR I MILJÖBALKEN

ANNIKA RYEGÅRD ANN ÅKERSKOG

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 43105 ISBN 978-91-44-13977-7 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2020 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning och ombrytning inlaga: Helena Jansson Formgivning Omslagsbild och formgivning omslag: Helena Jansson Formgivning Printed by Dimograf, Poland 2020

INNEHÅLL

FÖRORD

ORD - OCH BEGREPPSFÖRKL ARING

L AGREGISTER

INLEDNING

1 Miljöbedömning  Syfte med miljöbedömning  Hållbar utveckling  Bakgrund  Omvärlden  EU-direktiv  Miljöbalken   6 kap. miljöbalken  Förordningar med koppling till miljöbedömningar  Plan- och bygglagen  Väglagen och lagen om byggande av järnväg

21  23  23  26  26  27  28  30  32  33  34

2 Miljöbedömningens grundläggande arbetssätt  Samrådet och hur det följer processen  Samrådsunderlag  Bedömning av effekter  Påverkan, effekt och konsekvens  Osäkerhet  Riskbedömning  Miljöeffekter  Miljöaspekter  Befolkning och hälsa  Mark och jord  Landskap, bebyggelse och kulturmiljö  Klimat  Vatten och luft   Resurshushållning  Kumulativa effekter

35  36  37  38  38  39  39  40  41  42  45  45  46  47  48  49

Innehåll

Alternativ  Vad är ett alternativ?  Rimliga alternativ  Om nuläge, framskrivet nuläge och nollalternativ  Lokalisering och utformningsalternativ  Alternativ som tas fram inom miljöbedömningen för bästa miljönytta

50  51  51  52  53

3 Stegen i miljöbedömningen  Undersökning  Beslut om betydande miljöpåverkan  Avgränsning  Miljökonsekvensbeskrivning  Ansökan, plan- eller programförslag   Antagande, beslut eller dom   Uppföljning

55  56  58  59  60  61  61  62

4 Olika roller i miljöbedömningen  Rätt expert till rätt sak   Kommunen  Länsstyrelsen  Centrala myndigheter   Verksamhetsutövaren  Allmänhetens möjlighet att påverka  NGO  Konsulten

65  65  67  67  68  68  69  69  69

5 Strategisk miljöbedömning   När görs en strategisk miljöbedömning?  Plansystemet i plan-och bygglagen (PBL)  Planprocessen för en översiktsplan  Planprocess för en detaljplan  Vad är ett program?  Process för program

71  71  71  74  75  76  76

Innehåll

6 Specifik miljöbedömning   När görs en specifik miljöbedömning?  Miljöfarlig verksamhet  Vattenverksamheter  Regeringsprövningar  Sektorslagar  Undvika, begränsa och kompensera  Prövningen  Liten miljökonsekvensbeskrivning

79  79  80  81  82  82  83  84  86

7 Samordning mellan strategisk och specifik miljöbedömning  Vad kommer först?  Hierarkiska förhållanden  Samordning på grund av andra lagkrav

87  87  88  89

8 Framtidsspaning och diskussionsfrågor  Förändringens tid  Smidiga processer  Kompromisser och förväntningar  En digital värld  Styrkan med miljöbedömningar  Frågor att diskutera

91  91  92  92  93  93  94

BILAGOR Bilaga I – 6 kap. miljöbalken  6 kap. Miljöbedömningar

97  97

Bilaga II – Miljöbedömningsförordningen  Miljöbedömningsförordning (2017:966)

111  111

Bilaga III  Verksamheter och åtgärder av betydelse för att avgöra planers och programs miljöpåverkan  Övergångsbestämmelser

123

REFERENSER OCH L Ä STIPS

129

123  127

FÖRORD

När man arbetar med miljöbedömningar är det lätt att ryckas med av potentialen som de skulle kunna ha för den långsiktiga utformningen av vårt samhälle, den stora möjligheten att använda miljö bedömningar för att bidra till en hållbar utveckling. Samtidigt är det lätt att bli nedslagen av att så stor del av potentialen går till spillo på grund av okunskap och hinder på vägen. Att bidra till ökad kunskap om miljöbedömning och förklara hur processen i en miljöbedömning går till och på vilket sätt den kopplar till lagstiftningen har varit drivkrafter för oss när vi skrivit den här boken. Boken är tänkt att ge dig grunderna i miljöbedömning. Som du kommer att upptäcka finns det mycket som går att fördjupa sig i och allt det ryms inte inom dessa pärmar. Praktisk erfarenhet, utveckling och forskning bidrar kontinuerligt till att verktyget miljöbedömning stärks och förändras. Så trots att vi båda har arbetat länge med miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivningar lär vi oss ständigt nytt. Vi har arbetat tillsammans med att skriva den här boken. Men vi har inte kunnat göra det på egen hand, utan har fått stöd av andra som har goda erfarenheter och kunskaper om miljöbedömning. Vi vill därför tacka Åsa Wisén, Egon Enocksson, Tomas Waara, Eric Markus och Mikael Gontier för deras initierade kommentarer och synpunkter på tidigare textutkast. Vi vill också rikta ett särskilt tack till Elin Andersen och Mari Kågström för att de bidragit med sin stora kunskap längs vägen i frågor som rör regelverket om miljö bedömning, forskning och undervisning. Vi vill också rikta ett tack till Jens Fredholm och Marianne Lundquist på Studentlitteratur som stöttat och haft tålamod med oss under bokens tillblivelse. På ett personligt plan vill vi också lyfta våra familjer som har stöttat oss under resans gång. Stort tack alla! Utan er hade den här boken inte blivit till!

Förord

Vi är glada att du har hittat den här boken och hoppas att du ska ha glädje av den! Annika Ryegård och Ann Åkerskog Östersund och Uppsala september 2020

ORD - OCH BEGREPPSFÖRKL ARING

Agenda 2030 I september 2015 antog Förenta nationernas generalförsamling en resolution med 17 globala mål för en bättre värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. Målen preciseras med 169 delmål. Agenda 2030 är en handlingsplan för människorna, planetens och vårt välstånd. Agenda 21 Ett handlingsprogram antaget vid Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992. Allmänna Bestämmelser i 2 kap. miljöbalken som syftar till att förebygga negativa hänsynsregler effekter av verksamheter och öka miljöhänsynen. Alternativ Vägning av olika alternativ mot varandra är en av grundstenarna i miljö bedömningar. Det kan vara allt från val mellan olika markanvändning och mellan olika platser för en verksamhet till hur verksamheten ska utformas. Antagande När beslutet om att en plan vinner laga kraft fattas kallas det för att planen antas. Avgränsning Avgränsningen brukar beskrivas som startpunkten för själva miljö bedömningen. Syftet med avgränsningen är att MKB:n får en lämplig omfattning och detaljeringsgrad. Avvisning Om en MKB även efter komplettering är alldeles för bristfällig, är det möjligt för prövningsmyndigheten att avvisa ansökan det vill säga skickar tillbaka den för komplettering. Beslut om betydande Ett beslut som länsstyrelsen eller annan myndighet fattar och som har miljöpåverkan betydelse för hur den fortsatta processen ska fortgå. Betydande Betydande miljöpåverkan är sådan allvarlig miljöpåverkan som leder till miljöpåverkan att en miljöbedömning ska göras. Betydande miljöpåverkan kan avse både en enskild miljöaspekt (exempelvis klimat) och kumulativa effekter på flera miljöaspekter samtidigt (exempelvis på befolkning, hälsa och landskap) som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Detaljplan En detaljplan förkortad Dp är den plan inom fysisk planering som anger hur ett begränsat område i en kommun eller motsvarande ska bebyggas och hur mark- och vattenområden får användas. Detta är den enda bindande planen i det svenska plansystemet enligt PBL.

INLEDNING

MILJÖBEDÖMNING är ett verktyg som används i planering och beslutsfattande. Ett helt kapitel i miljöbalken ägnas åt att beskriva hur de olika stegen i miljöbedömningsprocessen går till och vad en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska innehålla. Denna bok syftar till att ge dig grundläggande kunskap om miljöbedömning. Målet är att du som läsare, oavsett bakgrund, ska få en förståelse för detta viktiga verktyg.

VARFÖR är det viktigt att lära sig om miljöbedömningar? Även om det finns flera skäl är ett av dem som vi vill lyfta fram att detta är en viktig pusselbit i vår strävan efter en hållbar utveckling. Det är med stöd av miljöbedömningar som vi planerar hur vårt framtida hållbara samhälle bör se ut och var vi anser att det är lämpligt att lokalisera olika verksamheter som påverkar vår omgivning. Det är med hjälp av detta verktyg som vi försöker anpassa vårt samhälle till kommande förändringar, minska negativa miljöeffekter och konsekvenser, undvika målkonflikter och formar ett samhälle med plats för olika typer av verksamheter och markanvändning. Miljö bedömning är med andra ord ett verktyg som berör många olika sektorer i samhället. Det tar tid att lära sig att förstå varför och hur en miljöbedömning ska göras. Under de år som har gått sedan Sverige införde krav på miljöbedömning har många aktörer stött på utmaningar vid tillämpningen, då det är en process som kräver kunskap och resurser. Samtidigt har forskning kunnat visa att med införandet av miljöbedömningar har kunskapen om miljöfrågor ökat generellt, och en större förståelse finns numera för att verktyget behövs. VEM är du som läser? Miljöbedömningar används på många ställen i samhället. Sannolikt är du student och ser att du i framtiden kan komma att arbeta på en arbetsplats där kunskap om miljöbedömning krävs. Det kan också vara så att du arbetar på en kommun, länsstyrelse eller någon central myndighet och är i behov

Inledning

av fortbildning. Även i arbetet som konsult eller som expert för att bedöma miljöpåverkan inom något särskilt område kan kunskap om miljöbedömningar vara relevant. Om du arbetar inom någon industri som vill ändra eller förnya sin verksamhet, kommer du också att behöva förstå och kunna hantera miljöbedömningar. VAD kommer du att lära dig? I denna bok om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken ger vi dig en översikt och grundläggande förståelse för processen som en miljöbedömning innebär. Boken behandlar följande områden:

Ǵ Ǵ Ǵ Ǵ Ǵ Ǵ Ǵ Ǵ

Syftet med miljöbedömningar och centrala begrepp Grundläggande arbetssätt i miljöbedömningar Stegen i processen Olika roller i miljöbedömningar Strategisk miljöbedömning Specifik miljöbedömning Samordning mellan strategisk och specifik miljöbedömning Framtidsspaning

Förklaringar av viktiga begrepp hittar du i inledningen av boken. I slutet av boken hittar du 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen. Denna bok handlar om både miljöbedömning för planer och program (strategisk miljöbedömning) och den bedömning som görs för verksamheter och åtgärder (specifik miljöbedömning). För att förenkla texten använder vi emellanåt ordet ”planer” för att beskriva planer och program, medan ”projekt” används för att beskriva verksamheter och åtgärder. Efter att du har läst boken ska du ha fått en ökad förståelse för hur miljöbedömningar är ett redskap i arbetet med att nå en hållbar utveckling. Boken ska också ge en orientering i hur miljö bedömningar kan användas som en del av demokratiska processer och som grund för att fatta informerade beslut.

MILJÖBEDÖMNING

I det här inledande kapitlet ger vi en bakgrund och internationell utblick om miljöbedömningar. Vi beskriver utgångspunkten i relevanta EU-direktiv, miljöbalken och dess förordningar samt några andra författningar med koppling till miljöbedömningar.

Behovet av att inrätta någon form av krav på att ta reda på vilka konsekvenser ett visst projekt kunde föra med sig uppstod redan i mitten av 1900-talet ur det plågsamma faktum att vattnet och luften förgiftades, till följd av industrialiseringen som tillsammans med urbaniseringen ledde till miljöproblem och till att människor blev sjuka. För att komma till rätta med de okontrollerade utsläppen och arbeta fram beslutsunderlag som gjorde det lättare att förstå vilka konsekvenser som kunde uppstå av en verksamhet, infördes krav på en process för att säkerställa detta. Det blev, enligt tidsandan i slutet på 1960-talet, en rationell metod, Environmental impact assessment (EIA)1, eller miljöbedömning, som vi kallar den i dagens Sverige. Den bestod av att beskriva nuläge, utarbeta alternativ, visa på och jämföra konsekvenser, arbeta med att undvika, begränsa eller kompensera för konsekvenserna och att ge allmänheten möjlighet att ha synpunkter på dessa, för att välja bästa sättet att uppnå ett på förhand uppsatt mål. Endast små ändringar i den huvudsakliga processen har gjorts genom åren. En anpassning till olika användningsområden, skalor och skeden har emellertid varit nödvändiga. Det centrala syftet kvarstår: att säkerställa att hänsyn tas till miljön genom att beskriva effekter och konsekvenser för miljön, innan ett beslut fattas om tillstånd till en verksamhet eller till en ändrad markanvändning. Tanken med en miljöbedömning var från början – och karakteri seras fortfarande av – att göra en kunskapsbaserad genomgång av miljöförhållanden och inverkan från enskilda projekt och planer. 1 Glasson m.fl. (2012).

Annika Ryegård är verksam vid Naturvårdsverket och har bland annat varit projektledare för framtagandet av Naturvårdsverket vägledning för miljöbedömningar. Hon har erfarenhet av att arbeta med tillstånds prövningar både som konsult och tjänsteman. Ann Åkerskog är verksam som expert för fysisk planering och miljöbedömning vid Naturvårdsverket och deltar i arbete både inom och utanför Sveriges gränser. Hon har erfarenhet av arbete med miljöbedömningar som konsult, forskare, lärare och som tjänsteman.

MILJÖBEDÖMNINGAR I MILJÖBALKEN

Vad ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) innehålla? Varför behövs det alternativ i en miljöbedömning? Den här boken ger dig en introduktion till vad miljöbedömning är. Den beskriver hur de olika stegen i miljö bedömningsprocessen går till och vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Eftersom miljöbedömningen är en lagstadgad process som krävs i komplexa planerings och prövningssituationer finns många hänvisningar till lagar i texten. Boken ger också en orientering i hur miljöbedömningar kan integreras i demokratiska processer och hur den ger en grund för att fatta informerade beslut. Boken är avsedd som kurslitteratur vid högskolans kurser i ämnet, men vänder sig även till yrkesverksamma som en introduktion och vägledning till miljöbedömning. Boken behandlar bland annat följande områden: • • • • •

Grundläggande arbetssätt i miljöbedömningar Strategisk miljöbedömning Specifik miljöbedömning Samordning mellan strategisk och specifik miljöbedömning Olika roller i miljöbedömningar Art.nr 43105

studentlitteratur.se