9789144126203

arfvinge till Norrige, hertig till Schleswig-Holstein, Stormarn och Dit marsen, grefve till Oldenburg och Delmenhorst &c., göre veterligt: att sedan vi med oinskränkt förtroende till rikets ständer ovilkorligen öf lemnat fastställandet af en ny regeringsform, som för alltid skall gru da ett gemensamt fäderneslands sällhet och sjelfständighet, uppfylle vi för vårt hjerta dyrbar och efterlängtad pligt, då vi härmedelst allmä kungöre den grundlag, som af rikets nu församlade ständer, efter no öfverläggning, enhälligt faststäld och antagen blifvit, samt till oss i d i förening med deras frivilliga och enstämmiga anbud af Sveriges kro och regering, uppå rikssalen öfverlemnad. Då vi med lifligaste rörels med ömt deltagande i det folks öden, som lemnat oss ett så oförgätligt af förtröstan och tillgifvenhet, gått denna dess önskan till mötes, hafv fästat ett så mycket säkrare hopp om framgång i våre oafbrutne bemö den att bereda fäderneslandets framtida väl, som våre och våre under tares ömsesidiga rättigheter och skyldigheter uti den nya regeringsfor blifvit så tydeligen utstakade, att de med bibehållande af konungam tens helgd och verkningsförmåga förena svenska folkets lagbundna fr Vi vele således denna af riksens ständer samtyckta regeringsform här antaga, gilla och bekräfta, alldeles såsom den ord för ord härefter fö Vi efterskrifne Svea rikes ständer, grefvar, friherrar, biskopar, ridd skap och adel, klerkeri, borgerskap och menige allmoge, som nu, å egn och våre hemmavarande medbröders vägnar, till allmänt riksmöte för samlade äro, göre veterligt: att, som genom den nyligen timade regem förändringen, åt hvilken vi vår enhälliga stadfästelse gifvit, vi sven folkets fullmäktige inträdt i rättigheten, att sjelfve genom upprättand af en förändrad statsförfattning för framtiden förbättra fäderneslandets belägenhet; alltså hafve vi, med upphäfvande af de intill denna mer och mindre gällande grundlagar, nemligen regeringsformen af d augusti 1772, förenings- och säkerhetsakten af den 21 februari och 3 1789, riksdagsordningen af den 24 januari 1617, såväl som af alla a sådana äldre och nyare lagar, akter, ordningar, stadganden och be slut, hvilka under namn af grundlagar inbegripne varit, öfverensko och belefvat att för Svea rike och ty underliggande länder stadga fö

REGERINGS FORMEN EN KOMMENTAR

Thomas Bull Fredrik Sterzel

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning.

Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37593 ISBN 978-91-44-12620-3 Upplaga 4:1 © Studentlitteratur 2010, 2019 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga och omslag: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Group Printed by Dimograf, Poland 2019

Innehåll

Förord 5 Förkortningar 7 Inledning 9

1 Statsskickets grunder 43 2 Grundläggande fri- och rättigheter 57 3 Riksdagen 105 4 Riksdagsarbetet 127 5 Statschefen 147 6 Regeringen 155 7 Regeringsarbetet 171 8 Lagar och andra föreskrifter 185 9 Finansmakten 215 10 Internationella förhållanden 241

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

11 Rättskipningen 255 12 Förvaltningen 271 13 Kontrollmakten 287 14 Kommunerna 309 15 Krig och krigsfara 317 Register 325

Förord

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

R eger ingsfor men är Sver iges främsta grundlag. Att den ska kunna

läsas och förstås av den svenska allmänheten var en uttalad målsättning då den skrevs. Det är då önskvärt att det finns en utgåva som med lättlästa kommentarer till de olika paragraferna ger en bild av författningen. Den som studerar juridik eller samhällsvetenskap bör inte heller bara läsa om regeringsformen i läroböcker utan bör kunna knyta kunskaperna till själva texten. Dessa önskemål vill vi tillgodose med denna bok.

I en inledning ger vi en kort översikt över regeringsformens bakgrund och innehåll. Vi sammanfattar också några utmärkande drag och diskuterar hur den ska tolkas. Vi är medvetna om att det förekommer en del upprepningar i de följande kapitlen. Vår tanke är att man ska kunna läsa ett kapitel utan att ta del av bokens innehåll i övrigt. För att få en klar bild av Sveriges författning måste man emellertid studera även annat än regeringsformen. Vi har i texten tagit in hänvisningar till de viktigaste lagar och förordningar som kompletterar den och även till de viktigaste utredningsbetänkandena. Under varje kapitelrubrik anges var man kan söka bakgrunden i de huvudsakliga förarbetena.

Den nya upplaga som nu ges ut innebär främst en uppdatering av den tidigare texten. Arbetet har komplicerats av regeringskrisen hösten 2018 men vi har kunnat följa utvecklingen t.o.m. riksmötets slut i juni 2019.

Vi tackar dem av våra vänner som bistått med sakgranskning och på annat sätt.

Stock holm i ju ni 2019

Thomas Bull Fredrik Sterzel

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Förkortningar

RF Regeringsformen SO Successionsordningen TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen RO Riksdagsordningen EU Europeiska unionen FU Författningsutredningen GB Grundlagberedningen GLU Grundlagsutredningen HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen (-s årsbok) JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen (Riksdagens ombudsmän) KU Konstitutionsutskottet RK Regeringskansliet NJA Nytt Juridiskt Arkiv avd. I RR Regeringsrätten RÅ Regeringsrättens Årsbok RH Rättsfall från hovrätterna Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (med tilläggsprotokoll) Partierna har getts gängse beteckningar, dvs. (BF) Bondeförbundet, (C) Centerpartiet, (FP) Folkpartiet/Folkpartiet liberalerna, (KD) Kristdemokraterna, (L) Liberalerna, (M) Moderata samlingspartiet, (MP) Miljöpartiet, (S) Socialdemokraterna, (SD) Sverige­demokraterna, (V) Vänsterpartiet.

Kapitel 3

Riksdagen

FU: SOU 1963:17 s. 57 och 290, 1963:18 (RO); GB: SOU 1967:26 s. 105 och 138, prop. 1968:27 s. 122, 149 och 185, KU 1968:20, SOU 1972:15 s. 86 och 124, prop.

1973:90 s. 98, 158 och 246, KU 1973:26 s. 25 och 62; GLU: SOU 2008:125 s. 133 och 761, prop. 2009/10:80 s. 85 och 257, KU 2009/10:19 s. 11

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Eftersom R F bygger på folksuveränitetens princip är det naturligt att

det första kapitlet efter det inledande handlar om folkets fri- och rättigheter och nästa om ”folkets främsta företrädare”. Det som först måste läggas fast är hur riksdagen ska vara sammansatt och utses. Därför handlar 3 kap. om valsystemet och näraliggande frågor. Att konstruera ett valsystem, som garanterar att uppställda mål och principer verkligen uppfylls i praktiken, är mycket komplicerat rent tekniskt. De flesta bestämmelserna har därför fått tas in i en särskild lag, vallagen. Den nuvarande tillkom 2005 och omfattar 15 kapitel och 210 paragrafer (2005:837). I RF har de punkter lagts fast som är mest väsentliga för systemet i vad det avser riksdagsval.

Det har inte kunnat undvikas att flera av bestämmelserna har fått en något teknisk och detaljmässig prägel.

Fem verkligt grundläggande frågor besvaras i RF. Hur många ledamöter (mandat) har riksdagen? För vilken tid ska de utses? Vem har rösträtt?

Vilken metod ska användas för att fördela mandaten mellan olika meningsriktningar? Och vilka slags meningsriktningar ska svara för att folkviljan

105

Riksdagens bildande och sammansättning 1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.

Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst.

106

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

verkligen kommer till uttryck i riksdagen? Som svar på de två sista frågorna slår RF fast, att systemet bygger på partier och att riksdagens sammansättning ska vara proportionell mot partiernas styrka. RF besvarar även andra frågor av både praktisk och principiell betydelse, t.ex. om personröstning ska vara möjlig utöver partiröstning, hur en rättvis fördelning mellan olika landsdelar ska åstadkommas och om det ska vara möjligt för regeringen att förordna om extra val till riksdagen och i så fall för vilken mandatperiod.

Inte alla grundpelare för valsystemet läggs dock fast i RF. Enligt 1 kap. förverkligas folkstyrelsen inte bara genom riksdagen utan också genom kommuner på lokal och regional nivå. Folkstyrelsen är liksom förvaltningen organiserad på tre nivåer och till alla tre ska val förrättas av medborgarna. Enligt den politiska uppgörelsen 1967 om övergång till enkammar­system m.m. ska dessa tre val förrättas på samma dag (utom vid extra val). Denna ordning med gemensam valdag kommer inte till uttryck i RF utan först i vallagen (1 kap. 3 §) men hör till de politiska grundstenarna.

Den är inte oomstridd, men kompromissen ligger fast i brist på enighet om något annat.

För samtidiga val brukar främst anföras att den ordningen är sakligt motiverad av det nära samspelet mellan stat och kommun och att val­ deltagandet skulle bli mindre vid fristående kommunalval som inte påverkar riksdagens och därmed regeringens sammansättning. Mot samtidiga val brukar främst invändas att de kommunala frågorna kommer för mycket i bakgrunden för rikspolitiken och att fristående val mellan riksdagsvalen skulle vara bra från demokratisk synpunkt genom att förkorta tiden mellan medborgarnas valtillfällen.

Utöver val till riksdagen, landsting och kommunfullmäktige reglerar vallagen också val till Europaparlamentet. De hålls fristående i maj/juni vart femte år, senast 2019. Eftersom RF saknar bestämmelser om dessa val och de inte heller påverkar själva valsystemet, lämnas de här åt sidan.

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Valhandlingen kan sägas vara det demokratiska statsbyggets första byggkloss. De tre krav som anges i första stycket är grundläggande för det svenska systemet. De två första är allmängiltiga i en demokrati. De utvecklas inte närmare i RF, men vallagen innehåller minutiösa detalj­ bestämmelser som syftar till att garantera att kraven uppfylls.

Fria val förutsätter negativt frånvaro av yttre tvång och positivt möjlighet att hävda i princip vilken mening som helst. Detta blir beroende även av andra faktorer än valsystemet. Regler om själva valhandlingen har begränsad betydelse, men vallagen bidrar med en rad bestämmelser. Ett typexempel är de om ordning vid röstning som bl.a. föreskriver att det på ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta inte får förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val (8 kap. 3 §). Av betydelse för åsiktsfrihetens förverkligande (jfr 1 kap. 1 § RF) är också t.ex. att staten åläggs att tillhandahålla och inom vissa gränser bekosta standardiserade valsedlar och kuvert (6 kap.). En gammal princip brukar vidare kallas den fria nomineringsrätten. Det betyder att varje röstande ska ha rätt att föra fram vilken valbar kandidat som helst oberoende av partier och myndigheter. Principen saknar numera egentlig praktisk betydelse på grund av valsystemets spärregler och kravet på förhandsanmälan av partier som vill delta i ett val (se 7 §). Den ställer till en del praktiska problem men har ändå ansetts värd att upprätthållas i princip.

Kravet på hemliga val har motiverat en rad bestämmelser i vallagen (7–10 kap.). Ingen ska kunna se hur den enskilde väljaren röstar. Varje valsedel ska läggas in i ett valkuvert under skydd mot insyn. Ingenting får antyda vilken valsedel som ligger i kuvertet. I vallokalen ska valförrättaren lägga ned kuvertet i en valurna bland andra kuvert. Om röstning sker på ett annat röstmottagningsställe än i en vallokal, ska varje röstandes valkuvert av röstmottagaren läggas in i ett ytterkuvert. Detta ska läggas tillsammans med andra kuvert på sådant sätt att inget enskilt kuvert kan urskiljas. Noggranna regler ges för hur röstning ska ske i de fall väljaren inte personligen infinner sig hos en röstmottagare: budröstning och brevröstning. Etc. Det tredje kravet, på direkta val, uppfylls av RF själv (se 3 §). Under förarbetet till enkammarreformen diskuterades en rad alternativ för att på något sätt behålla ett inslag av indirekta val och därmed ett samband med kommunalvalen, t.ex. genom att en del av riksdagen skulle väljas på

Kapitel 3 Riksdagen

107

108

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

ett särskilt sätt. Dessa alternativ avvisades genom uppgörelsen 1967 som byggde på principen att ”väljaren ska vara suverän på valdagen”.

Det svenska valsystemet fyller högt ställda krav i fråga om att garantera fria och hemliga val. Vad som brukar kallas valsäkerheten är hög. I praktiken är det dock svårt att helt upprätthålla de principiella kraven, eftersom de står i viss motsats till önskemålen om högt valdeltagande som alltid har vägt tungt. Vallagen innehåller en mängd bestämmelser som syftar till att underlätta för olika väljarkategorier att delta i valen (7–10 kap.). De gäller bl.a. röstning på annan tid än på valdagen och på annat ställe än i vallokal.

Röstning kan ske, förutom i vallokal, vid särskilt röstmottagningsställe, hos utlandsmyndighet och genom bud eller lantbrevbärare. Särskild röstmottagning kan anordnas t.ex. på kriminalvårdsanstalter och vårdinrättningar av olika slag. En väljare som vistas utomlands eller på ett fartyg i utrikes fart får även rösta genom brev.

Samtidigt som sådana åtgärder ökar valdeltagandet påverkar de ofrånkomligen valsäkerheten. Särskilda problem för valhemligheten uppkommer t.ex. då sjuka, funktionshindrade eller gamla behöver hjälp med röstningen.

Valdeltagandet i riksdagsvalen ligger emellertid på en hög nivå internationellt sett. Det var omkring 80 procent 2002 och har därefter successivt stigit till 87,2 procent 2018, att jämföra med t.ex. cirka 78 vid senaste val i Norge, omkring 70 i Finland, Spanien och Tyskland, cirka 66 i Storbritannien och cirka 57 i Frankrike. Vid valen 1973–1982 låg emellertid det svenska talet över 90 procent.

Brottsbalken innehåller i 17 kap. 8 § bestämmelser om två särskilda brott mot reglerna om val. För otillbörligt verkande vid röstning döms den som ”söker hindra omröstningen eller förvanska dess utgång eller eljest otillbörligen inverka på omröstningen”. Den normala straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst sex månader. För grovt brott ska dömas till fängelse i högst fyra år. Vid bedömningen om ett brott är grovt ska särskilt beaktas, om det har förövats med våld eller hot om våld eller innefattat missbruk av tjänsteställning. För tagande av otillbörlig belöning vid röstning döms, om det inte är mutbrott, den som mottar, låter åt sig utlova eller begär otillbörlig belöning för att rösta på visst sätt eller underlåta att rösta. Även här är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. Om grovt brott föreskrivs inte.

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Valets giltighet, om brott förekommit, bedöms efter överklagande av Valprövningsnämnden, se 12 §.

Principen att röstningen sker på parti läggs fast i andra stycket. Den fria nomineringsrätten är beaktad vid formuleringen. Väljaren har rätt att rösta på ”ett eget parti” men måste ge det en beteckning. Vallagen innehåller regler (2 kap.) om registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater.

Dessa åtgärder är inte obligatoriska men ger skydd mot andras missbruk.

Frågan om röstning på parti eller på person har diskuterats mycket. Röstning på person tillmäts fördelar från principiellt demokratisk synpunkt, men någon form av röstning på partier eller andra grupperingar är nödvändig för att valsystemet ska fungera rent praktiskt. I förarbetena till RF underströks att vårt representativa system innebär en folkstyrelse genom partier. På senare år har dock eftersträvats att ge utrymme för personval. Genom en ändring i RF 1994 blev det fastslaget att väljaren ska kunna rösta även på person. Närmare bestämmelser ges i vallagen (främst 14 kap. 9 §). Väljaren ska alltid rösta på ett parti – det sker genom att valsedeln upptar en parti­ beteckning – men har rätt att även stödja en särskild person genom att sätta ett kryss vid hans eller hennes namn. För att inte utfallet ska bli godtyckligt, har en gräns satts ut för i vilken utsträckning sådana personröster ska beaktas. Från början krävdes att de skulle vara så pass många att de motsvarade minst åtta procent av partiets röstetal i valkretsen. Från 2011 krävs fem procent. Det medför att även den som ett parti har nominerat på första plats har anledning att se om sitt hus och skaffa personröster för att inte få stå tillbaka för någon längre ned på valsedeln som har samlat många kryss.

Men bara ”strökryss” påverkar alltså inte. I 2010 års val blev åtta kandidater ”inkryssade” i riksdagen, i 2014 års val elva och i 2018 års val bara fem. I valen var det ungefär var fjärde väljare som avgav även personröst.

Partierna skjuts alltså i förgrunden av RF. Deras roll framhålls starkt i förarbetena. Utvecklingen har emellertid undergrävt deras ställning i samhället. Antalet medlemmar har sjunkit drastiskt. Denna utveckling påverkar dock inte partiernas lagtekniska funktion som grundbultar i valsystemet. Parallellt har sedan mitten av 1960-talet en ordning med offentliga bidrag (partistöd) vuxit fram. Statsbidrag utgår enligt två lagar (1972:625, 2016:1109) i form av allmänt partistöd och stöd till partiernas riksdagsgrupper. Totalt utbetalas årligen omkring 250 miljoner kronor.

Kapitel 3 Riksdagen

109

Stödbelopp bestäms av Partibidragsnämnden, som består av tre ledamöter vilka alla ska vara eller ha varit ordinarie domare och som utses av riksdagsstyrelsen. Bidragsreglerna är inte alldeles enkla. För att inte stödet ska alltför starkt förstärka konsekvenserna av en enda valutgång, beräknas det med hänsyn till utgången i de två senaste valen. Det blir alltså en ”trappa” över åtta år. Bidrag utgår också till ett parti som fått 2,5 men inte fyra procent av rösterna i ett val, en regel som efter 2006 års val blev tillämplig på (SD) och efter 2014 års val på Feministiskt initiativ. Stats­stödet är numera den största inkomstkällan för partier på riksnivå. Bestämmelser om kommunalt partistöd finns i 4 kap. 29–32 §§ kommunallagen (2017:725).

En kommun får men är inte skyldig att utge sådant bidrag. Kritik har riktats mot att kommunalt stöd ibland i olämpligt stor utsträckning används på riksplanet i stället för lokalt. En viss uppstramning av reglerna har därför skett.

Valkostnaderna och partifinansieringen är viktiga inslag i den allmänna debatten. En allmänt omfattad ståndpunkt har dock alltid varit att partierna inte bör regleras i lag och reglering av partiernas interna ekonomiska förhållanden har därför varit kontroversiell. Efter en lång diskussion beslu­ t­ades 2014 att, efter förebilder i flera andra länder, införa en skyldighet för partierna att redovisa åtminstone enskilda bidrag över ett visst belopp och användningen av kommunala bidrag. Redan 2018 ersattes lagen med en ny något mera omfattande lag (2018:90). Lagstiftningen syftar i huvudsak till ökad insyn med bl.a. förbud mot anonyma bidrag över vissa mindre belopp.

Före 1971 bestod riksdagen av två kamrar av vilka den första valdes indirekt.

Basen för den kammaren var väljarnas röster i vissa tidigare kommunala val. Övergången till enkammarriksdag innebar att alla ledamöter utses i direkta och samtidiga val. Antalet ledamöter bestämdes från början till 350. I 1973 års val fick regeringssidan och oppositionen lika många mandat, med påföljd att åtskilliga beslut fick fattas genom lottning. Det skulle ha upprepats efter det mycket jämna valet 1979, om inte RF dessförinnan hade ändrats.

110

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

2 § Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. För leda­­ möterna ska det finnas ersättare.

Den svenska riksdagen har förhållandevis många ledamöter. Det går cirka 28 600 invånare på varje riksdagsmandat. Bland EU-länderna ligger Finland, Irland, Lettland, Slovenien och Ungern på ungefär samma nivå och bara de fyra allra minsta har väsentligt flera ledamöter proportionellt sett. Tyskland är motpolen med omkring 130 000 invånare per mandat.

Amerikanska kongressens representanthus har mer än 700 000 invånare per mandat. Syftet med de relativt många riksdagsledamöterna är att få en god lokal representation. Man ville inte minska antalet ledamöter alltför kraftigt vid övergången från två kamrar till en. Vid övergången hade de två kamrarna tillsammans 384 ledamöter: 150 respektive 230 samt några extra mandat enligt speciella regler för att jämna ut ”trubbigheter” i valsystemet (liknande fall regleras nu inom ramen för det ordinarie ledamotstalet, se 8 § andra stycket).

En ordning med ersättare infördes vid enkammarreformen och löste praktiska problem (se 4 kap. 13 §).

Ordinarie val

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

3 § Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Mandatperioden bestämdes vid enkammarreformen till tre år som en konsekvens av principen om gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val. Bred enighet förelåg visserligen om att det var en väl kort period och kunde befordra en oönskad kortsiktighet i politiken, men det ansågs att längre tid inte borde gå mellan valtillfällena. En förlängning till fyra år, samma som gällde för andra kammaren före 1971, genomfördes 1994 mot bakgrunden av ekonomiska kriser och arbete med en budgetreform. Sju av medlemsstaterna i EU har fem år, övriga fyra år. Kortare mandat­period är internationellt sällsynt. Amerikanska kongressens representanthus har två år och bl.a. parlamenten i Australien, Mexiko och Nya Zeeland tre år. Det framgår av formuleringen i RF att ett extra val inte påverkar de ordinarie valen. I andra länder börjar ofta en ny mandatperiod att löpa vid varje val, men det är oförenligt med en strikt tillämpning av principen om gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val.

RF anger inte valdag. Under hela det parlamentariska seklet har valen

Kapitel 3 Riksdagen

111

ägt rum på hösten. RO lägger fast (2 kap. 2 §) att det ska hållas i september.

Vid flera tillfällen har övervägts om tidpunkten borde flyttas till våren.

Efter den stora budgetreformen 1996 (se 9 kap.) har som argument tillkommit, att budgetprocessen i riksdagen skulle underlättas. Reformförslagen har dock alltid avvisats, främst därför att valdeltagandet befaras bli lägre på våren än på hösten.

Rösträtt och valbarhet

Allmän och lika rösträtt är, som HFD uttalat i en dom (HFD 2013 ref. 72), en del av de grundläggande värderingar som samhället vilar på men också just en rätt och inte en skyldighet.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1994 då det tidigare kravet på att inte vara omyndigförklarad togs bort och den gamla striden om utlandssvenskarnas rösträtt slutligen löstes. Principen är nu att varje svensk medborgare ska få rösta om han eller hon har fyllt 18 år senast på valdagen och någon gång har varit bosatt i Sverige. Det ligger i sakens natur att denna princip kan leda till onöjaktigheter, men det har ansetts mest tillfredsställande från demokratisk synpunkt att inte avskära någon kategori från den grundläggande rättigheten att rösta. Frågor om t.ex. någon i realiteten inte förmått uttrycka en mening och vilken konsekvens det i så fall bör ha för valet får bedömas efter överklagande. Vallagen (5 kap.) innehåller bestämmelser om röstlängdsförfarandet.

Valkretsar 5 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

112

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

4 § Rösträtt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.

Frågan om någon har rösträtt avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Mandatfördelningen mellan valkretsarna

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

6 § Av mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat.

De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs för fyra år i sänder.

Med dessa paragrafer kommer RF över till valmetoden. En grundläggande faktor i alla valsystem är hur det ordnas med valkretsar, eftersom detta kan på ett avgörande sätt påverka valresultatet. Ju färre som ska väljas, desto svårare för små partier att bli representerade och desto större överrepresentation för stora partier. Ju flera som ska väljas, desto större möjligheter för små partier att bli representerade och desto bättre proportionalitet. En ytterlighet är att bara en person utses i varje valkrets. Det parti som får flest röster vinner normalt mandatet även om det kanske har fått långtifrån en majoritet av rösterna i valkretsen (first past the post). Sådana ”majoritetsval i enmansvalkretsar” förekommer i Storbritannien. En modifiering är att ha två valomgångar i de valkretsar där ingen fått majoritet första gången.

Det är ordningen i Frankrike. Det är också möjligt att ha majoritetsval med flera mandat i valkretsen. Det är t.ex. ordningen i USA vid presidentvalet i en del delstater. Det parti som fått flest röster får samtliga statens elektorer (winner takes all). Valet år 2000 avgjordes t.ex. av att den republikanske presidentkandidaten vann alla elektorerna i Florida.

Det svenska systemet innebär att valkretsarna i stort sett bara har betydelse för den lokala representationen. Av de 349 mandaten fördelas 310 i valkretsar, vilket leder till en hygglig men bristfällig proportionalitet.

Denna jämnas ut med de återstående 39 mandaten som fördelas med sikte på landet i dess helhet, oberoende av valkretsarna. Fördelningen 310/39 har efter omfattande beräkningar fastställts utifrån förutsättningen att den ska ge ett strikt proportionellt valutslag, som endast i undantagsfall påverkas av valkretsarna. Vid 2010 års val visade det sig emellertid att systemet inte klarade situationen då ytterligare ett parti kom in i riksdagen. Det ledde till en ändring av 8 §.

Kapitel 3 Riksdagen

113

Partibilden har förändrats dramatiskt sedan den tid då valsystemet utarbetades. Då hade man sedan lång tid fyra partier, ett stort och tre mindre, samt ett femte som fick några få mandat. Genom 2010 års val fick vi två ungefär jämnstora partier (runt 30 procent) och sex mindre (mellan 5,6 och 7,2 procent). Ännu efter 2006 års val, med sju riksdagspartier, gav valsystemet den önskade proportionaliteten, men det gick inte fullt ut då det blev åtta partier. Se vidare 8 §. Efter 2018 års val har vi tre stora partier (med 28,2 respektive 19,8 och 17,5 procent) och fem mindre (med mellan 8,6 och 4,4 procent). Valkretsarna anges i 4 kap. vallagen. De är 29 och utgår från länsindelningen. Störst är Stockholms län och stad med (2018) respektive 39 och 32 fasta mandat, minst är Gotland med två. Arton valkretsar har mellan tio och tretton mandat, sex mellan fyra och åtta. Ju mindre valkretsar, desto större behov av att ta i anspråk utjämningsmandaten. Den centrala Valmyndigheten fattar beslut om fördelningen av de fasta mandaten på valkretsar varje ordinarie valår. Det är värt att notera att dessa mandat enligt 6 § andra stycket fördelas strikt proportionellt mellan valkretsarna.

Det är således inte fråga om någon överrepresentation för glesbygderna. De demografiska förändringarna medförde 2014 att tre valkretsar fick var sitt mandat mindre, tre var sitt ytterligare.

7 § Mandaten fördelas mellan partier som anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag.

Endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

Den första punkten innehåller ett väsentligt, ibland avgörande inslag i valsystemet. Alla de 349 mandaten fördelas mellan partier. Det är inte möjligt för partierna att bilda s.k. valkarteller. Sådana var tillåtna före 1952 för att förbättra proportionaliteten inom det dåvarande valsystemet. Det innebar att ovanför partibeteckningen på valsedeln sattes ut en kartell­beteckning – t.ex. Alliansen – och att mandatfördelningen skedde i ett första steg till

114

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Mandatfördelningen mellan partierna

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

kartellen och därefter i ett andra steg till partierna inom kartellen. En sådan ordning skulle i praktiken kunna sätta fyraprocent­spärren enligt andra stycket ur funktion. I flera riksdagsval har två politiska grupperingar stått mot varandra med tre respektive fyra partier. Dessa har alltså inte fått valtekniskt framträda som karteller, utan vart och ett av de sju partierna måste med egen kraft nå upp till fyraprocentgränsen. Om en valsedel upptar mer än en partibeteckning blir den ogiltig, enligt uttryckligt stadgande i 13 kap. 7 § vallagen. Denna ordning kan leda till att den gruppering som totalt får flest röster ändå hamnar i minoritet genom att ett av dess partier faller ut genom fyraprocentregeln. Hittills (2015) har regeln slagit till två gånger. (MP) kom in i riksdagen första gången 1988 och föll ut igen 1991 för att återkomma 1994. Ny Demokrati kom in 1991 och föll ut 1994. Åtskilliga gånger har regelns existens skapat en särskild dramatik kring ett riksdagsval. I 2010 års val passerade (SD) spärren och blev åttonde riksdagsparti.

Fyraprocentregeln har tillkommit för att motverka alltför stark parti­ splittring och därmed slå vakt om en handlingskraftig demokrati. Liknande spärrar finns i åtskilliga länder, både högre som i Tyskland med fem procent och lägre som i Danmark med två procent. I 2014 års val gick gränsen strax över 250 000 röster. Feministiskt initiativ fick bortåt 195 000 röster, Piratpartiet drygt 26 000, och omkring 34 000 gavs till en lång rad andra partier.

Långt över 200 partibeteckningar förekom vid sammanräkningen, de flesta med enstaka ströröster. Den fria nomineringsrätten (se 1 §) saknar således betydelse i detta sammanhang. Den gäller i praktiken om en valsedel ska underkännas som sådan eller räknas utan utsikt till framgång. Mot den här bakgrunden ska man se att ett krav på förhandsanmälan har införts, som tillämpades första gången vid 2018 års val (prop. 2013/14:48, KU 16).

En anmälan om deltagande i ett val ska enligt vallagen (2 kap. 17 §) göras senast 30 dagar före valdagen.

Att ta bort spärren skulle 2014 ha inneburit att mindre än 0,3 procent hade räckt för ett mandat. Det skulle ha medfört att ytterligare två partier blivit representerade i riksdagen, totalt alltså tio. Om man tar bort både spärren och utjämningsmandaten får man i princip den valmetod som tillämpades till andra kammaren före riksdagsreformen. Tolvprocent­ regeln i andra stycket har tillkommit för att undvika alltför stötande lokala

Kapitel 3 Riksdagen

115

8 § De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.

Om ett parti vid fördelningen av fasta valkretsmandat enligt första stycket har fått fler mandat i hela riket än vad som motsvarar en proportionell representation i riksdagen för partiet ska överskjutande mandat återföras och fördelas mellan övriga partier enligt bestämmelser som meddelas i särskild lag.

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir proportionell mot röstetalet i hela riket för de partier som deltar i fördelningen. Om ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten har fått så många mandat som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar.

Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,2.

116

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

resultat av fyraprocentspärren. Endast i en valkrets lyckades i 2014 års val något annat parti än de tre största få mer än tolv procent: (C) på Gotland.

I 2018 års val passerades gränsen i ytterligare fyra valkretsar: av (C) i Jämtland och av (V) i Göteborg, Stockholm och Västerbotten. Debatten om valsystemet är en viktig del av den konstitutionella debatten. Den har efter den allmänna rösträttens införande alltid kretsat kring proportionaliteten. Å ena sidan sägs denna ha framkallat en olycklig partisplittring och medfört en lika olycklig försvagning av regeringsmakten. Å andra sidan sägs lika ofta att fyraprocentspärren är för sträng och att det skulle vara stötande om den drabbar ett parti som blivit fast etablerat i riksdagen, t.ex.

(MP) som varit inne sedan 1991 års val. Den förra ståndpunkten leder till att valsystemet borde ge en extra vinstpremie till segraren för att säkra en handlingskraftig demokrati, den senare leder till att spärren borde mildras eller karteller tillåtas.

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Det svenska valsystemet har alltsedan rösträttsreformen 1907–1911 byggt på proportionella val, men det kom inte till uttryck i regeringsformen förrän med den nuvarande RF. Huvudalternativet är majoritetsval i enmansvalkretsar (se 6 §). Den ordningen brukar ge ett kraftigt utslag till förmån för det segrande partiet, men även den leder normalt till någon form av proportionalitet om man ser till landet i dess helhet. Skillnaden mellan de två systemen kan enkelt illustreras med de två brittiska regimskiftena 1979 från Labour till Tories och 1997 tillbaka till Labour. Ingendera ”jordskredssegern” skulle med den svenska ordningen ha räckt för att komma ens i närheten av majoritet, utan Tories skulle 1979 ha fått 279 mandat i stället för 339 (majoritet = 318) och Labour skulle 1997 ha fått 285 mandat i stället för 419 (majoritet = 330). Det tredje partiet fick 11 respektive 13 mandat i stället för 88 respektive 111. Att inte heller det brittiska systemet alltid ger en klar majoritet visade sig senast 2010 och 2017 (hung parliament). Valet 2015 gav Tories majoritet trots endast 37 procent av rösterna. Trots röstökning till 42,4 procent gick majoriteten förlorad 2017.

Varje system – även ett ”fullt” proportionellt – kan slå fel någon gång och ge segern till en som fått färre röster än någon annan. Ingen valmetod är bergsäker. Det enda som kan sägas bestämt vid en jämförelse mellan den svenska och den brittiska ordningen är två saker. Den brittiska ger normalt ett klart utslag och en stark regeringsmakt, medan den svenska ger en rättvisare representation för partierna. Den brittiska har ett väsentligt större inslag av personval genom att kandidaterna blir mera beroende av sin personliga kontakt med valkretsen. En kombination av båda systemen har gjorts i Tyskland, där halva förbundsdagen utses genom majoritetsval i enmansvalkretsar och den andra hälften tillsätts med utjämningsmandat.

Inte heller en ordning med ”full” proportionalitet kan klara sig med att bara matematiskt ”översätta” procent röster till procent mandat. Man kan ju bara dela ut hela mandat. Det fordras därför en räknemetod som fördelar dessa i en bestämd ordning. Det finns flera sådana metoder, och ett par har tillämpats i Sverige. Den grundläggande principen är att man utgår från partiernas antal röster och genom division minskar detta tal med allt högre tal (divisorer) för varje mandat som partiet tilldelas. Sedan 1952 års andrakammarval tillämpas den jämkade uddatalsmetoden.

Det gäller till en början mandatfördelningen mellan de partier som blir

Kapitel 3 Riksdagen

117

118

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

kvar efter tillämpningen av fyraprocentregeln, alltså efter 2010 åtta partier.

Först ska de fasta valkretsmandaten fördelas, sedan utjämningsmandaten.

Enligt uddatalsmetoden delar man med de udda talen: med ett innan partiet fått något mandat, med tre efter det första mandatet, med fem efter det andra och därefter med sju, nio, elva etc. Vid varje sådan division får man fram ett s.k. jämförelsetal för partiet i fråga. I första steget är alltså detta jämförelsetal detsamma som antalet röster om man följer den rena uddatalsmetoden – man delar ju med ett. En jämkning föreskrivs emellertid i tredje stycket. Den första divisorn ska vara 1,2 och inte ett, dvs. alla partiers röstantal ska divideras med 1,2 innan man börjar mandatfördelningen.

I fortsättningen – sedan ett parti har fått sitt första mandat – ska man liksom enligt den rena metoden dela med tre, fem osv.

Betydelsen av denna jämkning är att det blir svårare för små partier att få sitt första mandat. En tröskel sätts upp i starten, som de stora partierna genast kliver över men som är svår för de minsta att forcera. Anta att ett parti får 42 000 röster och ett annat 4 200. Med den rena uddatalsmetoden kommer det stora partiet efter fem mandat ned till drygt 3 800 i jämförelse­ tal (42 000 delat med 11), dvs. det lilla partiet får det sjätte mandatet. Om man inför en tröskel med 1,2 får partierna starta från 32 000 respektive 3 500. Det stora partiet får då sex mandat innan dess jämförelsetal har kommit ned under det lilla partiets (42 000 delat med 13 = 3 200). Det lilla partiet får alltså först det sjunde mandatet.

I ett första steg tillämpas den jämkade uddatalsmetoden inom var och en av de 29 valkretsarna, i ett andra steg räknas rösterna i hela riket som en valkrets. De flesta utjämningsmandaten hamnar hos de små partierna och i de mindre valkretsarna. I 2006 års val fick de tre minsta partierna mellan sju och tio utjämningsmandat vardera medan de två största fick ett respektive fyra. I 2010 års val blev som nämnts de två största partierna överrepresenterade i valkretsarna. Utjämningsmandaten fördelades därför mellan de sex mindre partierna. Efter 2014 års val gick de till de fem minsta partierna.

Utjämningsmandaten ska i ett tredje steg fördelas inom partierna på valkretsar. Om detta säger sista punkten i andra stycket endast att de ska tillföras valkretsarna. Detta ska enligt vallagen (14 kap. 5 § andra stycket) tillgå så att man följer storleken på partiets jämförelsetal. Det första utjäm-

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

ningsmandatet hamnar alltså i den valkrets där partiet efter fördelningen av de fasta mandaten hade det största jämförelsetalet osv. Ett undantag föreskrivs dock. Om partiet inte har fått något mandat i en valkrets, utgår man där från röstetalet, alltså inte från jämförelsetalet, som i denna situation är röstetalet delat med 1,2. Detta innebär i sak att man prioriterar bred representation. Normalt står valet mellan att antingen ge ett parti ett mandat i vardera av två valkretsar eller ge det två i den ena och inget i den andra. Vallagen har valt det första av dessa alternativ.

Ordningen för fördelning av utjämningsmandat inom partierna ger uttryck för en stark strävan att åstadkomma god regional representation. Ett alternativ som har diskuterats är att utse innehavare av dessa mandat från särskilda rikslistor som de olika partierna upprättar vid sidan av nomineringarna i valkretsarna. Enighet nåddes om att även utjämningsmandaten ska besättas i valkretsarna. Det ska observeras att RF inte uppställer något krav på att en kandidat ska vara bosatt i sin valkrets. Ingenting hindrar att en stockholmare nomineras i Norrbotten etc. och sådant händer ofta, främst givetvis då ett parti kan räkna med flera säkra mandat i en valkrets.

Ibland nomineras en partiledare eller annan framstående politiker i flera valkretsar antingen för att dra röster till partiet eller för att säkra att veder­ börande blir invald i riksdagen. Ingenting hindrar heller att ett parti har samma ”rikslista” i alla valkretsar. Det hade t.ex. (SD) i 2010 års val, vilket medförde att partiledaren blev invald i 20 valkretsar (se vidare 9 §).

Andra och tredje styckena reglerar också ett par speciella situationer, där resultatet påverkas av ofullkomligheter i valsystemet. Tillämpning av tolvprocentregeln i 7 § innebär en avvikelse från den riksproportionalitet som huvudreglerna avser att ge. Likaså kan, som 2010 års val visade, fördelningen av de fasta mandaten i valkretsarna leda till att ett parti blir överrepresenterat om man ser till riket i dess helhet. Detta ledde till ändringar i 8 § som tillämpades första gången vid 2018 års val. Bland annat sänktes divisorn i den jämkade uddatalsmetoden från 1,4 till 1,2 (prop. 2013/14:48, KU 16). Allmänt gäller att även mycket små detaljer kan få avgörande betydelse i slutänden. Ett paradexempel gav det amerikanska presidentvalet år 2000 där, efter flera veckors omräkning och slutligen dom av Högsta domstolen, ett fåtal röster i en delstat, i förening med principen winner takes all i just den delstaten, svängde majoriteten till den kandidat som fått färre

Kapitel 3 Riksdagen

119

VALSYSTEMET Riksdagen har 349 ledamöter (mandat). Av dessa är 310 fasta mandat som i förväg delas ut på de 29 valkretsarna proportionellt efter antal röstberättigade.

39 är utjämningsmandat. De fasta mandaten fördelas mellan partierna enligt den jämkade uddatalsmetoden med första divisorn 1,2.

I exemplet nedan antas att det finns fyra partier A–D som har fått de röster som anges i procent och antal på de översta två raderna. På tredje raden anges deras första jämförelsetal sedan antalen röster delats med 1,2. På följande rader anges tilldelade mandat och nya jämförelsetal, erhållna genom att dela med 3 efter första mandat och med 5, 7, 9 osv. efter följande mandat. Med fetstil anges de utdelade mandaten i nummerordning. Största partiet (A) får 1, näst största (B) 2, största (A) 3 osv.

Parti

A

Röster, procent Röster, antal Jämförelsetal

B

C

D

48

40

6,3

5,7

36 000

30 000

4 725

4 275

1:

30 000

2:

25 000

10:

3 938

11:

3 562

3:

12 000

4:

10 000

(25)

1 575

(29)

1 425

5:

7 200

6:

6 000

7:

5 143

8:

4 286

9:

4 000

12:

3 333

13:

3 273

945

855

2 727

Av de små partierna får alltså C det tionde mandatet, och D det elfte. Om man inte hade delat med 1,2 i början, hade C fått det åttonde mandatet och D det tionde (4 725 är större än 4 286, 4 275 större än 4 000 men mindre än 4 286).

Det är bara elva valkretsar som har minst tio mandat. Ett andra mandat kan C få först på 25:e plats, D på 29:e. Bara två valkretsar är så stora. C och D får således vardera 11 + 2 = 13 fasta valkretsmandat. Härefter får C nio utjämningsmandat och D sju. Återstående mandat fördelas på de stora partierna A och B, så att även de uppnår riksproportionalitet.

120

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

2 769

röster totalt i hela USA. Att de svenska valen 1973 och 1979 var så jämna, att regeringsfrågan avgjordes av ett ringa antal röster, har förut nämnts (se 2 §).

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

9 § För varje mandat som ett parti har fått utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom eller henne.

Sedan mandaten fördelats mellan partierna och valkretsarna, gäller det att besätta dem med innehavare. Detta bestäms enligt vallagen av Valmyndig­ heten (14 kap. 1 §). Reglerna är rätt krångliga. Endast huvudlinjerna ska anges här.

Det är främst tre faktorer som gör att detta steg i valproceduren är komplicerat att reglera. Hänsyn måste tas till personröstningen samtidigt som det beaktas att kanske inte alla mandat som har tillfallit ett parti i en valkrets kan besättas den vägen. Det gäller också att bestämma ordningen mellan kandidater på flera typer av valsedlar (listor) som ett parti kan ha haft i en valkrets. Slutligen måste de situationer redas ut där en kandidat har blivit vald i mer än en valkrets. Personröstningen beaktas genom att det räknas fram ett personligt röstetal för varje kandidat som samlat tillräckligt många kryss, dvs. 2014 så många som svarade mot minst åtta procent av partiets röster i valkretsen, 2018 sänkt till fem procent. Mandaten delas ut i ordning efter storleken av dessa tal (14 kap. 9 §).

Om mandat ”blir över” efter att personrösterna beaktats och det finns flera listor tillämpas i princip följande ordning (14 kap. 10 §). Valsedlarna ordnas för varje mandat i grupper, en för varje första namn. Den som har fått flest röster får mandatet. Om en grupp redan deltagit i besättandet av ett mandat, reduceras dess röstetal enligt vissa regler, i princip utgående från heltalsmetoden (se strax nedan). För de fall då en kandidat har valts i flera valkretsar innehåller vallagen särskilda regler om dubbelvalsavveckling (14 kap. 11 §). Kandidaten får alltså inte bestämma själv. I princip följs i första hand de personliga röstetalen i valkretsarna, i andra hand jäm­ förelsetalen. Vid 2010 års val redovisade Valmyndigheten 16 fall förutom de 19 som följde av (SD):s rikslista. I 2014 års val ledde (SD):s framgång till 45 dubbel­valsavvecklingar, och därutöver förekom 17. Man noterar att samtliga partiledare/språkrör utom Stefan Löfven (S) och Åsa Romson (MP) hade valts in i åtminstone två valkretsar.

Kapitel 3 Riksdagen

121

Eftersom heltalsmetoden nämndes i samband med mandatfördelningen inom partierna, kan det också nämnas att den metoden gäller vid val inom riksdagen (12 kap. 8 § RO) liksom vid val inom kommunala församlingar.

Den innebär att man delar partiernas röstetal med talen i vanlig ordning, alltså ett, två, tre osv. Normalt är metoden till fördel för stora partier, och karteller behövs för att åstadkomma ett för mindre partier godtagbart resultat.

I praktiken klaras det mesta ut i riksdagens valberedning (se 3 kap. 13 § RO).

Valperiod 10 § Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts.

Det ska alltid finnas en riksdag, och man ska undvika att en gammal riksdag får verka efter det att en ny har valts. Tidigare började den nya mandatperioden löpa först vid årsskiftet efter valet, dvs. den gamla riksdagen fick fungera några månader efter nyvalet. Det ändrades genom RF men ett litet glapprum omedelbart efter ett val går inte att komma ifrån.

11 § Regeringen får besluta om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val ska hållas inom tre månader efter beslutet.

Efter val till riksdagen får regeringen inte besluta om extra val förrän tre månader har gått från den nyvalda riksdagens första samman­­träde. Regeringen får inte heller besluta om extra val under den tid då dess ledamöter, efter det att samtliga har entledigats, uppehåller sina befattningar till dess en ny regering ska tillträda.

Bestämmelser om extra val i visst fall finns i 6 kap. 5 §.

RF bygger på parlamentarismens grund. Det innebär att regeringen är beroende av riksdagens stöd och kan fällas av riksdagen. Som ett motvapen

122

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

Extra val

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

brukar parlamentariska system utrusta regeringen med befogenhet att i sin tur besluta om extra val och därmed klippa av folkrepresentationens mandat­period. Man brukar tala om ”upplösningsrätt”. Nödvändig är dock inte en sådan ömsesidighet, som det norska exemplet visar: regeringen saknar befogenhet att upplösa Stortinget. I Sverige fick regeringen (kungen) rätt att upplösa riksdagen och förordna om nyval – eller formellt: fick behålla en motsvarande befogenhet – i samband med att riksdagens ställning stärktes genom övergången från stånds- till tvåkammarriksdag 1866/67. Vid enkammarreformen föreskrevs att befogenheten att förordna om extra val skulle tillkomma statsministern, inte regeringen. Denna markering, som i och för sig stod i överensstämmelse med ordningen i flera andra länder, t.ex. Storbritannien, togs dock bort utan särskilda motivuttalanden när RF stiftades.

Befogenheten att förordna om extra val har kommit att spela en mycket ringa roll. Bara tre gånger efter 1867 har en konflikt mellan regering och riksdag lett till nyval, sista gången 1958 med anledning av frågan om allmän tjänstepension. Efter tillkomsten av 1974 års RF hade extra val knappast på allvar diskuterats då det plötsligt fick aktualitet i december 2014, låt vara att möjligheten hade nämnts vid regeringskriserna 1978, 1981 och 1990.

Sedan minoritetsregeringen av (S) och (MP) hade förlorat den avgörande budgetomröstningen i riksdagen, meddelade statsministern att ett extra val skulle beslutas så snart det var möjligt enligt tremånadersregeln i andra stycket. Efter förhandlingar mellan partierna träffades en uppgörelse och något extra val blev inte av. En faktor, som hämmar diskussioner om extra val, är att ett sådant bara gäller till utgången av löpande mandatperiod.

Det gällde redan i tvåkammarriksdagen men har blivit nödvändigt genom ordningen med gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val.

Regeringens befogenhet att besluta extra val uppfattas i dag som en realitet, en maktbefogenhet av betydelse.

Regeln i andra styckets första punkt garanterar riksdagens ställning mot missbruk av rätten att förordna om extra val. Den har mot bakgrund av praxis enbart principiell betydelse. Den fick dock en viss aktualitet hösten efter riksdagsvalet 1982 liksom hösten 2014. Den nya regeringen var 1982 nära ett nederlag i en viktig votering, som hade aktualiserat dess avgång, men var förhindrad att förordna om extra val. En sådan åtgärd

Kapitel 3 Riksdagen

123

hade naturligtvis varit närmast politiskt omöjlig så kort tid efter de ordinarie valen, men det hade enligt gängse parlamentariskt synsätt inte heller varit möjligt att bara bortse från ett nederlag. Situationen räddades i sista stund genom återremiss till utskottet. Liknande överväganden fick göras hösten 2014. De tre månaderna ska alltså räknas från riksdagens första sammanträde, inte från valdagen, vilket 1982 innebar en större skillnad än nu. Regeln i andra punkten anger den enda skillnaden mellan en sådan tillfällig regerings – övergångsregering (6 kap. 11 §) – befogenheter och dem som tillkommer en ordinarie regering.

Överklagande av val

I samband med att RF trädde i kraft infördes en ny ordning för överklagande av allmänna val. Vad man ville åstadkomma var att på bästa sätt kombinera de två motsatta önskemålen att å ena sidan garantera att de grundläggande demokratiska kraven noga uppfylls men å andra sidan undvika de praktiska olägenheterna av att omval förordnas utan tvingande skäl på grund av en formalistisk lagtillämpning. Valprövningsnämnden inrättades som högsta instans och fick i princip hand om alla typer av överklaganden. Bestämmelser om prövningen finns i 15 kap. vallagen.

Det föreskrivs bl.a. (13 §) att nämnden ska upphäva ett val i den omfattning som det behövs och förordna om omval i den berörda valkretsen i fyra situationer: om det vid förberedande och genomförande av valet har ”förekommit avvikelse från föreskriven ordning” eller om någon hindrat

124

Kapitel 3 Riksdagen

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

12 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag även om valet har överklagats. Ändras valet, intar en ny ledamot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Det gäller också för ersättare.

Valprövningsnämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare och som inte får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt.

röstningen eller förvanskat avgivna röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt. Omval ska dock förordnas bara om det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången. Kan rättelse åstadkommas genom ny sammanräkning eller någon annan mindre ingrip­ ande åtgärd, ska nämnden i stället förordna om sådan rättelse.

Antalet överklaganden ökade kraftigt vid 2018 års val. Valprövningsnämndens beslut publiceras på riksdagens webbplats. Med några års mellanrum utges också rättsfallssamlingar, senast 2015. Det är sällsynt att beaktansvärda fall av otillbörligt handlande kommer upp men det händer.

Som exempel kan nämnas två fall om budröstning på vårdinrättningar 2002 (nr 42 och nr 46). Nämnden fann det ”anmärkningsvärt” med hänsyn till vallagens bestämmelser, att samma personer omväxlande fungerat som bud eller vittne för ett förhållandevis stort antal väljare. Nämnden fann dock att det som skett inte kunde med fog antas ha inverkat på valutgången, eftersom det skulle ha krävts flera tusen röster för att påverka det ifrågasatt gynnade partiets antal mandat.

Ytterligare bestämmelser

©F ÖRFAT TARNA OCH S T UDEN TL IT TER AT UR

13 § Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i 1 § tredje stycket och 3–12 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelas i riksdagsordningen eller annan lag.

I anslutning härtill kan nämnas att det sedan 2002 finns en central val­ myndighet. Länsstyrelserna är regionala valmyndigheter. I varje kommun ska det finnas en valnämnd som ska vara lokal valmyndighet. Bestämmelser finns i 3 kap. vallagen.

Kapitel 3 Riksdagen

125

Thomas Bull är f.d. professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet och numera justitieråd vid Högsta förvaltningsdomstolen.

Fredrik Sterzel är jur. och fil.dr. Han har bland annat varit justitieråd i Högsta domstolen, statssekreterare i Kommundepartementet och professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet.

REGERINGSFORMEN EN KOMMENTAR

Av Sveriges fyra grundlagar är regeringsformen den viktigaste.

I den här boken ger författarna en överblick, identifierar de stora utvecklingstrenderna och går igenom regeringsformens alla kapitel – paragraf för paragraf. Alla centrala delar av svensk demokratis rättsliga reglering belyses såsom riksdagens ställning, regeringens förhållande till myndigheterna, enskildas rättighetsskydd och domstolarnas ställning och uppgifter.

Regeringsformen är en uppdaterad och användarvänlig genomgång av regeringsformens bestämmelser och ger en koncis och komplett bild av grundlagsregleringen av vårt statsskick.

Med sin lättillgängliga framställning vänder den sig till studenter inom juridik och samhällsvetenskap, till praktiskt verksamma inom områden som berörs av grundlagen och även till allmänt intresserade läsare.

Fjärde upplagan

Art.nr 37593

studentlitteratur.se