Maria Jarl & Jon Pierre (red.)
Skolan som politisk organisation
3 UPPL.
Författarpresentation Klas Andersson är forskare och lektor i pedagogik vid institutionen för pedagogik och specialpedagogik, Göteborgs universitet. Hans forsknings intressen är skolförbättring och skolors betydelse för medborgarkompetens. Ulf Blossing är professor i pedagogik vid Göteborgs universitet, institu tionen för pedagogik och specialpedagogik. Hans forskningsområden är skolförbättring och ledarskap. Han har bland annat genomfört aktions forskningsprojekt med kommuner som fokuserat förändringsagenter och organisatorisk förbättringskapacitet. Ulf är vetenskaplig ledare för rektors utbildningen vid Göteborgs universitet och medlem av ett flertal veten skapliga råd. Anders Fredriksson är filosofie doktor i samhällsvetenskap med utbildnings vetenskaplig inriktning. I sin forskning intresserar sig Anders i första hand för frågor som rör lärares arbete och skolans styrning och organisering. Han disputerade år 2011 vid Göteborgs universitet, med avhandlingen Marknaden och lärarna. Maria Jarl är filosofie doktor i statsvetenskap och lektor i utbildningsveten skap vid Göteborgs universitet. Hennes forskningsintresse är skolpolitik och styrningen av skolan med särskilt fokus på det kommunala huvudman naskapet samt rektorsrollen. Hanna Kjellgren är doktor i statsvetenskap och är verksam vid Högskolan Väst. Hon har lång erfarenhet av undervisning inom framför allt området offentlig politik och förvaltning, bland annat på lärarprogrammet. Hanna har forskat om medborgarfostran i skolan och statlig informationsverk samhet.
Sofia Persson är forskare och lektor i sociologi vid Göteborgs universitet. Hennes forskningsintressen är lärares villkor och organisering samt ut bildningssystemets karaktär och förändring. Sofia har en bakgrund som grundskollärare i svenska och samhällsorienterade ämnen och undervisar i dag bland annat på lärarutbildningen. Jon Pierre är professor vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hans forskningsområden inkluderar governance, förvaltnings politik och kommunal politik. Ann Quennerstedt är professor i pedagogik vid Institutionen för huma niora, utbildnings- och samhällsvetenskap, Örebro universitet. Hennes forskningsområden innefattar frågor om barns rättigheter i utbildning, skolans demokratiuppdrag och utbildningspolitik. Bo Rothstein innehar August Röhss professur i statsvetenskap vid Göteborgs universitet, där han är ansvarig för Quality of Government-institutet. Han har varit gästforskare vid Cornell University, Harvard University och Uni versity of Washington. Hans forskning har bland annat handlat om skol-, arbetsmarknads- och välfärdspolitik. Fredrik Sjögren är filosofie doktor i statsvetenskap och disputerade hösten 2011 vid Göteborgs universitet på avhandlingen Den förhandlade makten. Kulturella värdekonflikter i den svenska skolan. Han är lektor i statsvetenskap vid Högskolan Väst, där han främst undervisar på internationella program met för politik och ekonomi. Utöver detta undervisar Fredrik på bland annat lärarprogrammet vid Högskolan Väst samt på olika kurser inom lärarutbildningen vid Göteborgs universitet.
Innehåll 1. Decentralisering, styrning och värdekonflikter i skolan Maria Jarl & Jon Pierre Ett institutionellt perspektiv på skolan Den nya lärarrollen Styrningen av skolan Värdekonflikter i skolan Om den här boken Kapitlen i boken
2. Förändringar i skolans organisation och styrning Maria Jarl, Hanna Kjellgren & Ann Quennerstedt Att styra skolan Den centralstyrda skolan Den mål- och resultatstyrda skolan Konsekvenser för de verksamma i skolan
3. Varför är vissa skolor mer framgångsrika än andra? Bo Rothstein Finns det framgångsrika skolor? Varför så stora skillnader?
4. Tillit och misstro i icke framgångsrika skolor
11 14 16 17 20 22 23 27 29 35 40 50 53 53 55 67
Klas Andersson, Ulf Blossing & Maria Jarl Kapitlets upplägg 68 Vad kan vi lära av organisationsforskningen? 69 Tillit inom organisationer 70 Studien 72 Resultat 73 Misstro i skolorganisationer – en diskussion 82
5. Lärarna och skolans organisering Sofia Persson Lärarkåren utifrån en yrkessociologisk ansats 1840–1940-tal: En lokalt förankrad folkskola och lärarkårens politiska framtoning 1940–1980-tal: En centraliserad skola – lärarkårens fackliga profil förstärks 1980–2000-tal: Decentralisering – lärarkårens professionella framtoning tilltar Lärarförbundens professionella projekt Lärarnas villkor, projekt och skolans organisation
6. Det professionella är politiskt Maria Jarl Rektorn i den mål- och resultatstyrda skolan Rektorernas professionella projekt Uppdrag samverkan En falsk dikotomi
7. Skolan som värdeförmedlare Hanna Kjellgren Det nationella värdegrunds- och demokratiuppdraget ur ett historiskt perspektiv Nationell värdegrund i en decentraliserad skola Värdegrunds- och demokratifrågor i rektorers och lärares arbete Vad gör kommunerna och hur påverkar det? Nationell värdegrund men … Värdekonflikter i skolans värdeförmedlande uppdrag
8. Läraryrket och den politiska styrningen av skolan Anders Fredriksson Lärares förhållningssätt till sin myndighetsutövning – ett empiriskt exempel När skolpolitik blir skolpraktik
85 85 89 92 95 98 104 105 107 111 116 123 125
127 129 132 138 148 149 153
154 159
Den politiska styrningen av lärarna Ett systemskifte i styrningen av läraryrket Konsekvenser av en motsägelsefull politisk styrning av läraryrket
9. Att kategorisera och konstruera verkligheten i skolan Fredrik Sjögren Något om styrdokumenten Lärare mellan Skylla och Karybdis Kort om evolutionsteori och vetenskapsfilosofi Reell skolpolitik skapas En individualiserad skola
163 165 170 173 175 177 182 183 190
Epilog
193
Maria Jarl & Jon Pierre Skolan, ett svårskött pastorat Vägen framåt – två modeller
193 196
Referenser
201
Appendix. Empiriska undersökningar i VIS-programmet 219 Maria Jarl & Hanna Kjellgren Lärarenkäten 219 Rektorsenkäten 221 Skolchefsenkäten 224 Insamling av kommunala skolplaner 224
1 Decentralisering, styrning och värdekonflikter i skolan Maria Jarl & Jon Pierre
Det handlar om skolan som en politiskt styrd verksamhet; om skolpolitik och om styrningen av skolan, men också om lärares och elevers vardag. Det handlar om hur lärarrollen förändras och om hur skolan försöker hantera nya utmaningar. Det handlar om hur gamla, till synes eviga, skolpolitiska mål som likvärdighet bryts mot decentralisering och ökad lokal kontroll. Skolan och skolpolitiken har förmodligen aldrig varit så komplicerade och intressanta som just nu. Vi kallar boken Skolan som politisk organisation för att betona vikten av just den politiska styrningen för verksamheten i skolan. Decentraliseringen av skolan 1990 och 1991 framstår alltmer som ett vägskäl i den svenska skolpolitiken. Jämför vi skolans värld i dag med hur den såg ut kring mitten av 1980-talet finner vi att genomgripande föränd ringar har hänt. En del av dem kan inte direkt knytas till decentraliseringen; en alltmer märkbar resursknapphet och en växande utmaning med allt fler elever födda utanför Sverige hade sannolikt präglat dagens skola, även om den legat kvar under statligt huvudmannaskap. Skolan har dessutom gått från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning, en reform som skapat ett mycket större utrymme för lokala skolpolitiska variationer. Skolorna ser betydligt mer olika ut i olika kommuner i dag, än de gjorde när skolpolitiken var centraliserad och regelstyrd. Dessutom är friskolornas snabba framväxt i hög grad ett 1990-talsfenomen, men här kan vi se en mer indirekt koppling till decentraliseringen. Tittar vi bakåt i tiden ser vi alltså hur skolan på ganska kort tid ge nomgått mycket påtagliga förändringar. I slutet av 1980-talet arbetade skolan under ett statligt huvudmannaskap. Tunga, statliga myndigheter som Skolöverstyrelsen (SÖ) styrde skolan inom ramen för riksdagsbeslut. Länsskolnämnder utförde inspektioner och uppföljningsarbete på hur sko lan bedrev sin verksamhet. Statens styrning av skolan lades fast i detaljerade 11
Maria Jarl & Jon Pierre läroplaner. Skolans verksamhet var inte knuten till kommunerna, utan finansierades genom specialdestinerade statsbidrag. Kommunala politiker kunde inte påverka skolverksamheten, och friskolor förekom – med något enstaka undantag – inte. Det rör sig således om genomgripande förändringar vad gäller skolans huvudmannaskap, dess styrning och finansiering och också vad gäller antalet involverade institutionella nivåer. Eleverna noterar sällan de här förändringarna under sin vandring genom utbildningssystemet. Men för lärarna, rektorerna och skolcheferna blir förändringarna tydligare, eftersom de har längre erfarenhet av skolvärlden. Skolpersonalens bild av vad som kännetecknar den goda skolan är förmodligen mer trögrörlig än de reformer som genomförts. En reform som klubbas i riksdagen får inte direkt genom slag i skolan, eftersom skolans personal ibland upplever att reformen inte är till skolans fördel och därför visar lite entusiasm för att implementera beslutet. Skolans personal har tydliga professionella uppfattningar om hur skolarbetet ska bedrivas, och dessa uppfattningar behöver inte nödvändigt vis överensstämma med skolpolitiken. Den professionella normen om vad som kännetecknar ”den goda skolan” behöver inte vara relaterad till den dagsaktuella situationen i skolan, och professionella organisationer ställer sig ofta kritiska till reformer på det skolpolitiska området (se kap. 6). 1990-talets decentraliseringsreformer präglar i allt väsentligt skolans värld i dag. Men under de senaste åren har idén att åter centralisera skol sektorn fått allt fler anhängare, i takt med att allt fler studier visar att det finns en stor variation mellan olika kommuner vad avser skolans ekonomi och kvalitet. Med den ökade lokala handlingsfriheten för lärare, rektorer och kommunala skolpolitiker följer ett ökat behov för staten att kontrol lera att verksamheten i skolan håller måttet och att skolan når de mål som staten har definierat. Successivt har staten förstärkt sin inspektions- och kontrollverksamhet. 2008 inrättades till exempel en ny statlig myndighet – Statens skolinspektion – och man har också infört betyg i tidigare åldrar och fler och tidigare nationella prov. Decentraliseringen vid 1990-talets början har skapat en otydlig politisk styrning av skolan. Otydligheten beror till viss del på att ett större antal ak törer än tidigare formulerar mål och normer för skolarbetet – Utbildnings departementet, Skolverket och andra statliga myndigheter samt kommunala politiker och professionella organisationer – och dessa aktörer formulerar otydliga eller motstridiga mål. Den otydliga styrningen beror också på att centrala styrdokument som skollagen i sig själva innehåller motsägelser, som blir tydliga först när reglerna ska implementeras i skolan. Skollagen säger 12
1. Decentralisering, styrning och värdekonflikter … att skolundervisningen ska vara neutral med avseende på olika religioner, men också att ”den etik som förvaltas av kristen tradition och västerländsk humanism” ska prägla undervisningen. Vidare förväntas skolan ha ett inte grationsmål, det vill säga att sörja för att invandrare inlemmas i det svenska samhället och den svenska kulturen, och samtidigt ha ett etnicitetsmål, det vill säga bejaka mångfald och försvara olika invandrargruppers kulturer. Det finns fler exempel på den här typen av motsägelser som kanske inte alltid blir uppenbara när lagtexten och läroplaner skrivs, men som vållar stora problem i skolorna när verksamheten ska styras av dessa olika mål. Den här typen av motsägelser mellan normer, mål och värden kallar vi i den här boken för värdekonflikter. Innebär formuleringen i skollagens värdegrundsparagraf om en ”kristen grund” för skolarbetet att kreationism och ”intelligent design” ska förekomma i undervisningen och att Darwins utvecklingsteori ska tas bort från läroplanen? Innebär den att muslimska friskolor ska arbeta utifrån en ”kristen grund”? Innebär etnicitetsmålet att muslimska flickor inte behöver vara med i skolgymnastiken? Hur vet vi vilken demokratisyn som skolan ska förmedla, och hur bör politikers inflytande vägas mot brukares, elevers, rektorers och lärares inflytande över skolan? Kan likvärdighetsmålet nås i en decentraliserad skola? Det finns ett stort antal exempel på hur skolans styrning och institutionella arrangemang skapar spänningar eller konflikter mellan olika mål, normer och värden i skolpolitiken. Ofta ser man inte dessa motsättningar förrän på lokal nivå, i lärarlaget eller i det enskilda klassrummet, när lärare ställs inför mycket konkreta frågor om hur man ska förhålla sig till oförenliga värden och mål. Ibland uppstår värdekonflikter på grund av att politiska kompromisser integreras i styrsystemet. Ibland uppstår de helt enkelt därför att olika aktörer levererar styrning, utan att undersöka vilken styrning de andra aktörerna har levererat. Otydligheter och konflikter mellan olika normer och mål blir synliga först när lärare, rektorer och skolchefer går till styr dokumenten för att få vägledning i handläggningen av specifika ärenden. Hur hanterar man de här värdekonflikterna i skolorna i dag? Vilka lokala praktiker och rutiner utvecklas som ett slags policy på kommunal nivå eller skolnivå? Hur kan likvärdighetsmålet förenas med en kommunaliserad skola, där skolans resurser i hög grad beror på den enskilda kommunens ekonomi och tillväxt? Hur hanterar lärare de olika, och inte sällan ofören liga, roller de förväntas spela i skolan i dag? Det är den här sortens frågor som vi vill besvara i den här boken. 13
4 Tillit och misstro i icke framgångsrika skolor5 Klas Andersson, Ulf Blossing & Maria Jarl
Under de senaste två decennierna har den internationella utbildningsve tenskapliga forskningen om skolframgång ökat i omfattning. Den huvud sakliga forskningsfrågan inom forskningsfältet School Effectiveness Research är, som också diskuterades i kapitel 3, vilken betydelse generella skolrelate rade faktorer har för elevers resultatutveckling. Forskningen om skolfram gång delas ofta in i två inriktningar; skoleffektivitet och skolförbättring. Medan forskningen om skoleffektivitet studerar generella faktorer som kan förklara elevers studieprestationer studerar skolförbättringsforskningen specifika kvaliteter i enskilda skolors organisering och lärares samarbete samt hur dessa påverkar elevernas lärande. Även i den svenska utbildningsvetenskapliga forskningen, och i det of fentliga samtalet om den svenska skolan, har intresset för den här typen av studier ökat. Det hänger sannolikt ihop med att kunskapsresultaten i den svenska skolan, jämfört med andra OECD-länder, är de som försämrats mest sedan den första PISA-mätningen år 2000, även om den senaste mät ningen indikerade ett trendbrott. Den centrala frågan för forskningen om skolframgång är hur det kan komma sig att eleverna på vissa skolor presterar högre resultat än eleverna på andra skolor. Eller, med andra ord, vad gör en skola effektiv? Det finns omfattande forskning på området och flera studier visar att en betydelsefull kvalitet i skolors inre arbete tycks vara tillit. Definitionerna av tillit, eller vad som formar den, är emellertid inte speciellt samstämmiga. Forskningens huvudfokus har varit att påvisa sam variation mellan tillit och elevers resultatutveckling och man har intresserat sig mindre för hur tillit utvecklas i skolors inre arbete. De studier som har 5 Kapitlet är i sina huvuddelar en översättning och bearbetning av artikeln ”Understan ding intra-organizational trust in failing schools”, skriven inom ramen för forsknings projekt Att organisera för skolframgång (2013–2016), som finansierats av Vetenskapsrådet.
67
Klas Andersson, Ulf Blossing & Maria Jarl undersökt hur tillit utvecklas har i princip uteslutande handlat om fram gångsrika fall, det vill säga hur det inre arbetet på framgångsrika skolor utvecklas och formas, och inte om vad som händer på icke framgångsrika skolor. Detta ensidiga fokus på skolorganisationers framgång, effektivitet och goda resultat har börjat ifrågasättas inom skoleffektivitetsforskningen. Forskare har självkritiskt frågat sig om det är rimligt att lägga merparten av resurserna på att studera framgångsrika skolor, när resultaten från dessa studier kanske inte alls kan avhjälpa de problem som finns på icke fram gångsrika skolor (Reynolds m.fl. 2014). Men trots det finns det få studier som undersöker hur arbetet är organiserat på icke framgångsrika skolor. I det här kapitlet tar vi ett första, om än litet, steg för att försöka råda bot på bristen på empirisk forskning om tillit i icke framgångsrika skolor. Syftet är att studera hur tillit kommer till uttryck bland lärare, rektorer och skolchefer på två icke framgångsrika skolor. Vi utgår ifrån litteraturen om tillit inom organisationer eller, det som internationellt kallas, intra-organizational trust (Williams 2001; Wiebel 2003; Dietz & Hartog 2006). Den här litteraturen handlar om förekom sten av tillit inom olika typer av organisationer. Ett grundantagande är att medarbetare, inför beslutet att lita eller inte lita på andra organisationsmed lemmar, utvärderar sina medarbetare utifrån ett antal kännetecken, såsom välvillighet, förmåga, integritet och förutsägbarhet. Dessa kännetecken antas bygga upp tillit inom organisationen och det är dessa vi kommer att fokusera på i kapitlet.
Kapitlets upplägg Inledningsvis diskuterar vi lärdomar om forskningen om skolframgång kan dra av den organisationsteoretiska forskningen. Vi diskuterar särskilt den del av organisationsforskningen som handlar om tillit inom organisationer och beskriver på ett teoretiskt plan hur det kan gå till när medarbetare inom en organisation – i vårt fall en skola – gör bedömningar av huru vida man kan lita på sina kollegor. Därefter presenterar vi resultaten av en studie av två icke framgångsrika skolor, som vi här benämner Stenskolan och Mosskolan. Vi studerar hur skolorna har organiserat ledningsfunk tionerna, lärarnas arbete och undervisningen och vad intervjuade lärare, rektorer och förvaltningschefer uttrycker om tillit inom organisationerna. Avslutningsvis sammanfattar vi resultaten och diskuterar vad de betyder för arbetet på skolorna. 68
4. Tillit och misstro i icke framgångsrika skolor
Vad kan vi lära av organisationsforskningen? Organisationsforskningen har visat att olika enheter inom till exempel den offentliga förvaltningen kan fungera olika väl när det gäller att uppnå målen för verksamheten, trots att de verkar under liknande omständigheter, såsom gemensam lagstiftning och likartade ekonomiska förutsättningar. Ett sätt att förklara de här skillnaderna är antagandet att organisationers så kallade mjukvara, deras lokala kulturer, varierar. Den organisationssociologiska utgångspunkten gör gällande att de normer och regler som organiserar det inre arbetet på en arbetsplats har stor betydelse och forskningen framhål ler att tillit är en nyckelkomponent för framväxten av välfungerande lokala kulturer. Hög tillit anses exempelvis förklara ledares och medarbetares till fredsställelse med sin arbetssituation och utvecklingen av gott arbetsklimat (Jones & George 1998; Brower m.fl. 2000; Burke m.fl. 2007). Även forskningen om skolframgång har uppmärksammat tillit. Skol effektivitetsforskare som Bryk med flera (1996), Hoy med flera (2008) och Taschannen-Moran (2009) framhåller sambandet mellan tillit och positivt klimat i skolkulturer. Forskarna argumenterar för att tillit skapar ett väl komnande klimat på skolorna och att höga nivåer av tillit skapar engage mang och lojalitet bland medarbetarna. Även forskare inom inriktningen skolförbättring, som Louis (2007), framhåller återkommande vikten av tillit bland skolans personal. Till exempel poängterar Louis att genomförandet av förändringar inom skolan, som till exempel införandet av nya riktlinjer och arbetssätt, kan skapa en sviktande moral bland lärarna, med försäm rade resultat som följd. Att det finns en upparbetad tillit bland personalen kan i det läget vara en avgörande resurs för skolan. Louis resonemang är sannolikt rimligt. Tillit bland personalen, att medarbetarna har förtroende för varandra, hjälper säkert till när skol reformerna duggar tätt. Men frågan är vad som ska till om tillit saknas? Vad kännetecknar genomförandet av organisationsförändringar i skolor där det saknas förtroende bland medarbetarna? Frågor som på olika sätt belyser om, och i så fall hur, brist på tillit bland skolans personal påverkar den lokala kulturen har inte upptagit forskarnas intresse i någon större utsträckning. Det konstaterar även Louis (2007), som mot bakgrund av flera decenniers erfarenhet av skolförbättringsforskning menar att ”de flesta studier av orga nisationer, inom utbildning och företagande, studerar tillit, men ignorerar, eller kommenterar bara kortfattat, misstro” (Louis 2007 s. 20). Att det i stor utsträckning saknas studier om vad som skapar bristande tillit i skolor beror sannolikt på att forskningen om skolframgång i första 69
Klas Andersson, Ulf Blossing & Maria Jarl hand har studerat skolor som är framgångsrika eller skolor som bedriver ett aktivt förbättringsarbete (Jarl, Blossing & Andersson 2017). Frågorna som ställts har inriktats mot vad skolor och lärare och rektorer gjort för att skolorna ska vara och förbli effektiva. Inom forskningen om skolförbättring finns det ett fåtal studier från 1980- och 1990-talen om vad som försiggår på icke framgångsrika skolor, men denna forskning har inte tilldragit sig samma intresse. Detta är aningen märkligt, eftersom de framgångsfaktorer som forskningen har visat utmärker framgångsrika skolor inte enkelt kan föras över till icke framgångsrika skolor (Jarl, Blossing & Andersson 2017). Det som utmärker redan framgångsrika skolor behöver inte vara detsamma som icke framgångsrika skolor behöver för att utvecklas. Således borde det vara av större intresse att studera icke framgångsrika skolor, speciellt för att finna verktyg för att förbättra dem. De tidigare studier från 1980- och 1990-talen som har följt icke fram gångsrika skolor över tid (Stringfield & Teddlie 1988; Schaffer 1997) har visat att ett bristande skolledarskap är en avgörande anledning till icke framgångsrika skolors oförmåga att ta sig ur sin situation. Schaffer (1997) menar att ledningen på en skola har ett stort ansvar för att skapa engage mang bland lärarna. Huruvida ledningen lyckas med det har stor betydelse för om en skola kan vända en negativ resultatutveckling. Men vad är det för mellanmänskliga processer i en skolorganisation, såväl mellan skolledare och lärare som mellan lärare, som skapar ett bristfälligt engagemang? Tidigare studier av framgångsrika skolor antyder att bristande tillit är inblandad på något sätt. Men vad är tillit och hur kommer tillit till uttryck i organisationer?
Tillit inom organisationer I sin enklaste form handlar tillit om relationen mellan två individer och den process som uppstår när en individ ska ta ställning till om den andra indi viden är att lita på, det vill säga då hen ska utvärdera den andra personens trovärdighet. Tillit anses också variera utifrån ett kontinuum från ingen tillit alls, också kallat misstro, till fullständig tillit, vilket också kan kallas absolut förtroende (Williams 2001; Dietz & Hartog 2006). Tillit inom or ganisationer handlar alltså om tillit mellan medarbetare i en organisation och de processer där medarbetarna – i vårt fall lärare, rektorer och skolchefer eller motsvarande – tar ställning till varandras trovärdighet. Något förenklat kan tillit mellan medarbetare brytas ned till tre delar: tillit som en aktion, tillit som ett beslut och tillit som övertygelse. Aktionen 70
4. Tillit och misstro i icke framgångsrika skolor att lita på någon innebär ett risktagande. Att lita på någon är oftast, om det inte handlar om en akut situation, en konsekvens av ett beslut att faktiskt lita på en medarbetare. Bakom aktionen och beslutet ligger någon form av övertygelse som handlar om att medarbetaren gjort en bedömning av den an dre medarbetarens trovärdighet. Att förstå källorna till att en medarbetare så att säga övertygas att lita på sina medarbetare är av centralt intresse för forskningen om tillit i organisationer (Wiebel 2003; Dietz & Hartog 2006). Till viss del råder det delade meningar bland forskarna om vad som bygger upp denna övertygelse, men personliga egenskaper och tidigare beteenden är faktorer som brukar nämnas (Dietz & Hartog 2006). Vidare har det också antagits att övertygelsen inte behöver vara generell, utan kan förknippas med en specifik domän. Det betyder att en person kan lita på en annan person i ett visst sammanhang, exempelvis på sin arbetsplats, men i ett helt annat sammanhang är övertygelsen inte lika stark (Weibel 2003). Vidare finns det studier som visar att den historiska erfarenheten av relationen till olika medarbetare inom domänen är av stor betydelse (Payne & Clark 2003). Inom tillitsforskningen finns också en diskussion om vilka komponenter som bygger upp övertygelsen att det går att lita på en medarbetare. Det handlar om att identifiera vad som utvärderas inför övertygelsen att lita eller inte lita på en medarbetare. I en sammanställning av forskning inom området menar Dietz och Hartog (2006) att det framför allt är fyra känne tecken, eller attribut, som utvärderas. Det första attributet är välvilja. Det betyder att den som personen i fråga överväger att lita på uppfattas som välvillig och vänlig. Det andra attributet är förmåga. Men det avses att per sonen i fråga har förmåga att hantera de saker som förväntas genomföras. Integritet är det tredje attributet och det hänförs till vissa principer, såsom korrekthet och rättvis behandling. Det fjärde attributet är förutsägbarhet, och det handlar om kontinuitet och konsekvens i personens handlande. Om samtliga dessa attribut utvärderas negativt, minskar benägenheten att lita på medarbetaren och i stället tilltar misstron. Forskningen om tillit inom organisationer menar sålunda att den process som skapar tillit handlar om att personer utvärderar sina medarbetares trovärdighet. Vissa egenskaper hos medarbetarna, tillsammans med erfa renheter från den domän inom vilken utvärderingen sker, är av betydelse för utfallet. I det här kapitlet fokuserar vi på de fyra nyckelattributen väl vilja, förmåga, integritet och förutsägbarhet när vi studerar medarbetarnas beskrivningar av organisationen och medarbetarna på de två icke fram gångsrika skolorna. 71
8 Läraryrket och den politiska styrningen av skolan Anders Fredriksson
Skolans styrdokument blir ibland ganska stelbenta när de ska omsät tas i praktiken. Som lärare kan man då hamna i svåra dilemman. Vad gör man exempelvis om man har en elev som pliktskyldigt kommer till varje lektion och som tappert kämpar med sitt skolarbete, men som ändå inte lyckas nå upp till ett godkänt betyg? Det är ingen enkel uppgift att tala om för en elev som verkligen arbetat intensivt att hon eller han ändå inte nått ända fram till målsättningarna i kursplanernas betygskriterier. Vissa lärare har inte hjärta att underkänna en elev i en sådan situation utan godkänner. Det vill säga, även om man som lärare vet att elevens prestationer enligt betygskriterierna inte motsvarar ett godkänt, ger man en belöning för det arbete som man sett att eleven i verkligheten utfört. Att följa betygskriterierna till punkt och pricka kan alltså ibland vara väl digt svårt. Det kan å ena sidan kännas nödvändigt för en lärare att gå ifrån de riktlinjer som ges för en mer situationsanpassad betygssättning, men å andra sidan kan det naturligtvis vara oroväckande om lärare inte följer de riktlinjer som finns. Vad har lärare för inställning till sina uppgifter om de i strid mot gällande betygskriterier godkänner elever som inte har nått målen, skulle man kunna fråga sig. Tänk om handläggare på CSN skulle ge studiemedel till personer som inte har rätt till studiemedel, men som på ett inlevelsefullt sätt kan visa hur viktigt det är att få stöd. Som lärare är man ju faktiskt också en myndighetsperson med uppgift att genomföra de beslut politiker fattat på ett så rättvist sätt som möjligt. Eller? I detta kapitel kommer lärares myndighetsutövning att placeras under luppen. I kapitlets första del kommer vi att med hjälp av exempel från enkät- och djupintervjuer med lärare besvara frågan om vilka förhållningssätt lärare har till sin myndighetsutövning. Genom att bland annat titta på hur en grupp gymnasielärare hanterar ett skolnära dilemma, diskuteras lärares 153
Anders Fredriksson sätt att förhålla sig till sin uppgift som offentliga tjänstemän i skolan. Vi identifierar inte mindre än fyra olika förhållningssätt till myndighetsutöv ningen hos gymnasielärarna i studien. Detta resultat väcker två följdfrågor: För det första, hur kommer det sig att lärare kan ha olika förhållningssätt till myndighetsutövningen? För det andra, vad är orsaken till att vi finner just dessa fyra förhållningssätt bland lärarna? I ett försök att besvara dessa frågor sätter vi i kapitlets andra del in resultaten från intervjustudien i ett teoretiskt sammanhang.
Lärares förhållningssätt till sin myndighetsutövning – ett empiriskt exempel Det är ingen lätt arbetsuppgift att studera lärares sätt att utöva sin myn dighetsutövning. Mycket av det arbete som lärare utför sker i form av se kundsnabba beslut som sällan skrivs ner eller dokumenteras systematiskt. Som skolforskare är vi därför föranledda att fråga lärare hur de arbetar för att kunna skapa en bild av hur de fattar sina beslut och utvecklar rutiner. I enkätintervjuer med lärare lät vi dem ta ställning till ett dilemma (läs mer om studien i appendix). Dilemmat bestod i att lärarna skulle anta att en flicka i deras klass inte får vara med på idrotten för sina föräldrar, trots att hon själv vill delta. Vi frågade ett representativt urval av gymnasielä rare i svenska/samhällskunskap hur de skulle hantera en sådan situation. Lä rarna gavs ett antal handlingsalternativ och de fick endast välja ett av dessa (se tab. 9.1). Dilemmat är konstruerat så att det inte finns några egentligt korrekta eller felaktiga handlingsalternativ. Det går i princip att finna stöd för samtliga handlingsalternativ i skolans styrdokument. Därför antas att lärarnas svar på frågan har en tämligen god överensstämmelse med hur de skulle hantera situationen om de mötte den i sin skolpraktik. Naturligtvis är det ändå viktigt att skilja på vad lärare gör, och som här, vad de säger att de gör. Syftet med att använda detta dilemma är att försöka få ett grepp om de förhållningssätt som lärare har till sin myndighetsutövning med ut gångspunkt i ett praktiknära problem. Observera att studien gjordes innan den nya skollagen och läroplanen trädde i kraft (se kap. 2). Hur säger sig lärarna hantera situationen med flickan och idrotten? Man kan konstatera att gymnasielärarna som grupp anger olika sätt att hantera situationen. Det innebär att flickan, om hon och hennes fall fanns i verk ligheten, med ganska stor sannolikhet hade fått olika hantering av sin situation beroende på vilken lärare hon mötte. Det är viktigt att slå fast att detta dilemma endast är en exempelsituation. I andra likartade situationer 154
8. Läraryrket och den politiska styrningen av skolan Tabell 8.1. Av lärarna angivet sätt att hantera dilemmat. ”Antag att det finns en invandrartjej i din klass som vill delta i idrotts undervisningen men aldrig gör det, eftersom hennes föräldrar förbjuder det. Hur skulle du hantera denna situation?” Jag försöker påverka föräldrarna att ändra sig, eftersom eleven bör ha rätt att själv välja om hon vill vara med.
39
Jag tar inte ställning i frågan, utan överlåter åt rektor att besluta hur problemet ska lösas.
22
Jag anser att detta bryter mot skolans uppdrag att erbjuda en likvärdig utbildning och gör klart för eleven och föräldrarna att hon måste vara med.
18
Jag diskuterar saken med eleven och försöker lösa problemet, utan att blanda in föräldrarna.
12
Jag tar inte ställning i frågan, utan överlåter åt idrottsläraren att besluta hur problemet ska lösas.
8
Jag gör inget, eftersom det är viktigare att respektera familjens åsikt och tradition än elevens rätt att själv välja om hon vill vara med.
1
Kommentar: I tabellen är gymnasielärare i svenska och samhällskunskap inkluderade. Svaren anges i procent av populationen (N = 3 419).
skulle fördelningen mellan handlingsalternativen förmodligen kunna bli annorlunda. Man bör därför inte fokusera på den exakta procentuella för delningen mellan svarsalternativen. Det intressanta är i stället det faktum att lärare angav olika alternativ. Denna bild går igen i andra dilemman som vi bett lärare att besvara. Vi kan således konstatera att de lärare vi har enkätintervjuat har en benägenhet att hantera likadana fall på olika sätt. Dessutom framstår några handlingsalternativ som betydligt mer attraktiva än andra. Frågan är om detta bara är lärares svar på ett dilemma eller om sva ren i ovanstående tabell också representerar skilda, och mer systematiskt identifierbara förhållningssätt, till myndighetsutövningen hos lärare. Vi menar att fyra förhållningssätt till myndighetsutövningen framträder bland de tillfrågade gymnasielärarna.
155
Skolan som politisk organisation
TREDJE UPPLAGAN
Maria Jarl & Jon Pierre (red.)
Styrningen av skolan sker i ett spänningsfält mellan stat och kommun, och mellan politiker och de som arbetar i skolan. Staten bestämmer de övergri pande målen för skolan, men det är de kommunala och fristående skol huvudmännen som ansvarar för genomförandet av skolpolitiken. De statliga politiska målen är ibland svåra att tolka och genomföra i den lokala skolmiljön där lärare och rektorer ofta har professionella uppfattningar om vad som kännetecknar en god skola. Den skolpolitiska agendan förändras dessutom ständigt: utvecklingslära eller kreationism, integration eller mångkulturalism, myndighetsmål eller marknadsmål? Resultatet av styrningen ovanifrån blir därmed att lokala och varierande praktiker och rutiner utvecklas för att lärar na ska ha riktlinjer för sitt vardagliga arbete och för att de ska veta hur olika situationer bör hanteras. SKOLAN SOM POLITISK ORGANISATION belyser dessa frågor genom historiska tillbakablickar och framåtblickande diskussioner. Boken ger exempel på värde konflikter som kan uppstå i skolan och visar på olika strategier som används för att hantera dessa konflikter. Sammantaget är boken en bra introduktion till området för studenter inom utbildningsvetenskap, lärare och skolperso nal, politiker i stat och kommun och andra med intresse för skolfrågor.
I den tredje upplagan har beskrivningarna av skolpolitiken och skolans organisation och styrning uppdaterats. Den tredje upplagan innehåller också ett nyskrivet kapitel från ett forskningsprogram om framgångsrika skolor. Författarna är Klas Andersson, Ulf Blossing, Anders Fredriksson, Maria Jarl, Hanna Kjellgren, Sofia Persson, Jon Pierre, Ann Quennerstedt, Bo Rothstein och Fredrik Sjögren.
Maria Jarl är universitetslektor i utbildningsvetenskap vid Göteborgs universitet.
Jon Pierre är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.
ISBN 978-91-40-69698-4
9 789140 696984