Stefan Hรถjelid Politikomrรฅden i Europeiska unionen SAMARBETE OCH KONTROVERSER
Författare Stefan Höjelid är docent i statsvetenskap vid Linnéuniversitetet och mångårig läroboksförfattare. Hans främsta undervisnings- och forskningsintressen är Europafrågor, europeisk integration och turkisk politik. Stefan har varit styrelseledamot i Svenska nätverket för Europaforskning (SNES) 2000–2015.
Förord Europeiska unionen (EU) är ett svårfångat väsen, ibland liknad vid en skvader, det vill säga ett slags fantasidjur vars framdel är en hare och bakdel en tjäder. Utan att ta ställning till frågan huruvida unionen är en politisk skapelse av ett alldeles särskilt slag (sui generis) som inte går att kategorisera med gängse politologiska termer, kan man ändå konstatera att den i varje fall inte är alldeles enkel att karakterisera – varken som politiskt system eller när det gäller det politiska samarbetet med dess både klart mellanstatliga och överstatliga drag. Därför är det kanske inte så överraskande att EU är mycket omdiskuterat och både ifrågasatt och betraktat som livskraftigt och högst önskvärt. En huvudambition med den här boken är att genom exempel från ett antal politikområden visa hur politik blir till i EU (policy making). Syftet är att ge en inblick i hur olika politikområden vuxit fram och utvecklats och försöka fånga vilka omständigheter som varit av avgörande betydelse. Därigenom ges en inblick i hur den dagliga och mer praktiska vardagsintegrationen inom unionen går till: hur olika nivåer och institutioner samarbetar eller motarbetar varandra samt hur ärenden stöts och blöts och eventuellt flyttar runt mellan olika instanser innan de landar i någon form av beslut. Politik inom Europeiska unionen rymmer många spänningar. En tydlig spänning finns i en vertikal dimension mellan medlemsstat, ibland regioner, och överstat – mellan nation och integration, om man så vill. Men även horisontella spänningar gör sig ofta påminda, som mellan olika medlemsstater eller grupper av medlemsstater i skilda politiska sakfrågor eller mellan olika institutioner på EU-nivå. Sammantaget kan man säga att både samarbetet och kontroverserna berör såväl politikens innehåll på ett sakområde (EU policy), som dess utformning (EU politics) och EU som politiskt system (EU polity). När det gäller val av de olika politikområdena har tanken varit att ta avstamp dels i den befogenhetsfördelning mellan medlemstaterna och EU som anges i det nu gällande Lissabonfördraget, dels i de av Helene Wallace och Christine Reh (2015) identifierade modellerna för politiskt beslutsfattande i EU. För närmare beskrivning av Lissabonfördragets fördelning av befogenheter och de olika modellerna för beslutsfattande, se kapitel 1. En rad centrala begrepp och modeller har också valts för att förklara och analysera beslut och processer som presenteras i boken. Man kunde ha valt
andra, varför framställningen av naturliga skäl varken är eller har ambitionen att vara heltäckande i det avseendet. Boken handlar inte heller om att ge en forskares eller en tankeskolas perspektiv. Tvärtom finns en ambition att peka på bredden i den akademiska debatten för att förhoppningsvis locka till vidare läsning och för att visa att boken innehåller just smakprov på och ansatser till förklaringar, som man sedan själv kan fördjupa sig vidare i under kommande EU-studier. Stefan Höjelid Växjö i mars 2016
Innehåll 1. Politik inom Europeiska unionen
11 EU – ett komplicerat flernivåsystem 14 Beslutsfattande inom Europeiska unionen 18 Gemenskapsmetoden växer sig stark 20 Teoretiska perspektiv på europeisk integration 24 Alternativ till den klassiska debatten 26 Europeiska unionens institutioner 28 Europeiska rådet 28 Ministerrådet 30 FAKTARUTA Europeiska unionens råd 31 Europaparlamentet 32 Kommissionen 34 EU-domstolen 35 Integrationens konsekvenser 37 Europeisering 37 EU och demokratin 40 Identitetsfrågan – problem och möjligheter 46 Nationell versus europeisk identitet 50 Att läsa vidare 53
2. Den ekonomiska och monetära unionen (EMU)
55 Framväxten 57 Wernerplanen 57 Delorsrapporten 58 Beslutet i Maastricht 58 FAKTARUTA EMU:s tre etapper 61 Övergången 61 FAKTARUTA Konvergenskriterierna 62 Politiseringen av EMU 62 Förklaringar till EMU 63 Spillover 63
Kommissionens roll Centralbankscheferna som epistemisk gemenskap Mellanstatliga förklaringar Politisk och ekonomisk styrning av EMU FAKTARUTA EMU:s styrande institutioner Ett språng ut i det okända Den svaga länken EMU-projektets existens hotas Skilda perspektiv på eurozonens ekonomiska problem Behovet av ekonomisk styrning Svag finanspolitisk samordning Dagordningens betydelse Svaga offentliga institutioner Nationella variationer av kapitalism Den problematiska asymmetrin FAKTARUTA Stabilitets- och tillväxtpakten Sverige och EMU-frågan Den svenska EMU-debatten Att läsa vidare
3. E uropeiska unionens jordbrukspolitik – ett omtvistat politikområde
64 65 66 68 69 71 73 75 77 78 79 80 82 83 84 88 91 92 94
95 Två motstridiga röster 96 Jordbrukspolitiken – ett stort slöseri med allmänna medel 96 Jordbrukspolitikens påverkan på världshandeln 96 Jordbrukspolitiken och Europas gemensamma värden 98 Tre viktiga prioriteringar: livsmedel, välfärd och värden 99 FAKTARUTA Jordbrukssektorn EU27 100 Jordbrukspolitikens mål 102 Jordbrukspolitikens reformer – små steg framåt 104 MacSharry-reformen 104 Jordbrukspolitiken och Agenda 2000 106 Ny översyn krävs 107 Teoretiska perspektiv 109 Jordbrukspolitikens järntriangel 109 Några förklaringsansatser 111
Sverige och den gemensamma jordbrukspolitiken Den svenska debatten Att läsa vidare
113 114 115
4. Europeiska unionens miljöpolitik
117 Miljöfrågan som politiskt problem 117 Institutionernas roll i miljöpolitiken 118 EU som miljöfälla 119 EU:s miljöpolitik växer fram 121 Utvecklingen från Enhetsakten till Lissabonfördraget 122 Föregångare och eftersläntrare inom miljöpolitiken 125 Den senaste utvecklingen 126 FAKTARUTA Lobbying inom miljöpolitiken 127 EU som global aktör på miljöområdet 128 FAKTARUTA REACH 131 Tidigare forskning om miljöpolitiken inom EU 132 Mellanstatliga perspektiv 133 Neofunktionalistiska perspektiv 134 Institutionell analys 137 Sverige och Europeiska unionens miljöpolitik 137 Avslutning 140 Att läsa vidare 141
5. Europeiska unionens handelspolitik
143 Handelspolitikens dubbla ansikte 144 EU:s vägval 146 Biståndspolitiken 148 Resultatet av EU:s handels- och biståndspolitik 150 Förhandlingsmaskineriet 151 Teoretiska perspektiv 155 Ekonomisk globalisering 155 Medlemsstaternas ekonomiska och geopolitiska intressen 156 Betydelsen av överstatlig politik 156 Lobbyisternas inflytande – två skilda perspektiv 157 FAKTARUTA Lobbying 160 Europeiska unionen – en global ekonomisk aktör 162
Betydelsen av EU:s handelspolitik för Sverige Svenska prioriteringar Frihandels- och investeringsavtal med USA (TTIP) Att läsa vidare
164 166 167 167
6. Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik
169
Från europeiskt politiskt samarbete till en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) 171 En gemensam utrikespolitik etableras 172 FAKTARUTA Petersberguppgifterna 174 En gemensam försvarspolitik växer fram 175 Militära missioner – EU visar ett nytt ansikte 176 GUSP som intensiv transgovernmentalism 179 Institutioner, beslutsfattande och samordning 180 Lissabonfördraget – en vändpunkt för GUSP eller fortfarande medlemsstaternas domän? 182 FAKTARUTA Lissabonfördragets bestämmelser (i urval) om GUSP 184 Sverige och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 185 Krav på enighet och solidaritet 187 Samtida och framtida utmaningar 188 FAKTARUTA Europeiska unionens utrikespolitiska roll i världen 191 Schengensamarbetet 192 Flyktingkrisen och dess konsekvenser 193 På väg mot ett gemensamt försvar? – Två skilda perspektiv 195 Integrationen på försvarsområdet – en framgångsrik vision 195 Gemensam säkerhets- och försvarspolitik – överdrivet publikfriande och vilseledande 197 Att läsa vidare 198
7. Epilog Framtiden för EU Fyra dynamiska perspektiv Politikerna måste ta ledningen Flexibel integration och fördjupade samarbeten Ett EU i två hastigheter
199 200 201 202 202 204
Referenser
207
Register
219
1 Politik inom Europeiska unionen Att bedriva politik på EU-nivå är mycket komplext och till stora delar väsensskilt från politik på nationell nivå. Viktiga roller spelas av medlemsstaterna i ministerrådet och i Europeiska rådet, liksom av överstatliga institutioner som kommissionen och Europaparlamentet. Inom särskilda politikområden, som den monetära politiken, spelar en institution som Europeiska centralbanken (ECB) en huvudroll. Till detta kommer icke-statliga aktörer, som fackföreningar, intressegrupper och så kallade non-governmental organizations (NGOs). Nämnas bör också de cirka fyrtio byråer som fått vissa funktioner delegerade till sig av EU och som arbetar helt självständigt gentemot unionens institutioner. De finansieras genom EU:s budget och syftet är bland annat att involvera experter inom olika politikområden, att avlasta nyckelinstitutioner som kommissionen i deras dagliga arbete samt att hjälpa till att koordinera arbetet mellan medlemsstaterna. Sannolikt har det också funnits en tanke att genom att sprida ut byråerna i de olika medlemsstaterna knyter man dessa, och även medborgarna, närmare EU. Två belysande exempel är Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (European Food Safety Authority, EFSA) och Europeiska miljöbyrån (European Environmental Authority, EEA), med lokalisering i Parma respektive Köpenhamn. Det är vanligt att i EU-sammanhang skilja på två olika politiska nivåer. Den ena nivån handlar om vertikal maktdelning, som inbegriper den europeiska nivån, den nationella nivån och den subnationella nivån (lokal och/eller regional). Den andra nivån handlar om horisontell maktdelning, som primärt berör balansen mellan olika EU-institutioner. Mer i detalj är den senare exempelvis en fråga om relationerna mellan verkställande och lagstiftande makt, om hur man organiserar representationen, om regler kring beslutsfattandet och om hur man väljer lagstiftande och verkställande institutioner. Den vertikala maktdelningen i sin tur berör frågor som tilldelning av kompetenser, separering eller hopslagning av policykompetenser och lösning av behörighetstvister. Klassiska regeringsfunktioner i EU-sammanhang är tämligen otydliga. Både den lagstiftande och den verkställande makten bottnar i ett komplicerat samspel mellan olika aktörer. Centrala aktörer i lagstiftningsprocessen är kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet. Beslut delas i de flesta 11
politikområden i europeiska unionen fall mellan ministerrådet och Europaparlamentet, medan kommissionen kan sägas vara ytterst ansvarig för såväl lagstiftningsinitiativ som beslutens genomförande och med befogenhet att om så behövs dra en motspänstig institution eller ett medlemsland inför EU-domstolen. Det finns dessutom en separat dömande makt, Europeiska unionens domstol, som består av domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Den ansvarar ytterst för tolkning och tillämpning av de olika fördragen, men samverkar samtidigt i viss mån med nationella domstolar. Ett intressant och relativt nytt inslag i politiken inom unionen är att medlemsländerna använder sig av prestandamätningar och prestandajämförelser, så kallad benchmarking, som möjliggör för medlemsstaterna att koordinera sin politik utan att skapa ett nytt gemensamt politikområde på överstatlig nivå. Det innebär också att medlemsstaterna ges en verkställande roll, eftersom de själva är ansvariga för åtlydnaden av vad man kommit överens om på EU-nivå. Benchmarking är nära sammankopplad till den så kallade öppna samordningsmetoden (Open Method of Coordination, OMC), ett alltmer använt lagstiftningsinstrument inom skilda politikområden där traditionell EU-lagstiftning saknas. Vilka är då unionens olika politikområden? På EU:s egen hemsida listas närmare fyrtio politikområden där unionen har någon form av behörighet (tab. 1).1 Ett typiskt drag i utvecklingen är att allt fler politikområden hamnat på europeisk nivå, även om deras politiska betydelse och omfång varierar. I Lissabonfördraget anges mer precist kompetensfördelningen mellan unionen och dess medlemsstater (tab. 2). Det bör också noteras att det finns några samarbetsområden som lyfts fram som mycket angelägna i Lissabonfördraget, trots att dessa inte specifikt utpekas i befogenhetsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. I det avseendet kan bland annat följande skrivningar noteras: Medlemsstaterna ska samordna sin ekonomiska politik och sysselsättningspolitik i enlighet med de närmare bestämmelserna i detta fördrag, vilka unionen har befogenhet att fastställa. Unionen ska ha befogenhet att i enlighet med bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionen fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik […] Särskilda bestämmelser ska tillämpas på de medlemsstater som har euron som valuta […] Unionen får ta initiativ för att säkerställa samordningen av medlemsstaternas socialpolitik. (Lissabonfördraget: Funktionsfördraget, Artikel 2; 5)
1 På kommissionens hemsida listas år 2015 närmare sextio verksamhetsområden under femton övergripande politikområden. http://ec.europa.eu/policies/index_sv.htm [2015-12-12]
12
1. Politik inom Europeiska unionen Tabell 1. Europeiska unionens politikområden. Ekonomi och finans: Bedrägeribekämpning, Budget, Ekonomiska och monetära frågor EU:s institutioner: Institutionella frågor Folkhälsa: Folkhälsa, Idrott Företag: Företag, Handel, Inre marknad, Konkurrens Jordbruk, fiske och mat: Havsfrågor och fiske, Jordbruk, Säkra livsmedel Kultur och utbildning: Film och media, Flerspråkighet, Kultur, Utbildning och ungdomsfrågor Miljö och energi: Energi, Klimatåtgärder, Miljö Rättvisa och medborgerliga rättigheter: EU-medborgarskap, Konsumenter, Rättsliga och inrikes frågor Regioner och lokal utveckling: Regionalpolitik Sysselsättning och socialpolitik: Sysselsättning och socialpolitik Transport och resor: Transporter Tullar och skatter: Skatter, Tullar Utveckling och humanitärt bistånd: Humanitärt bistånd och civilskydd, Mänskliga rättigheter, Utveckling och samarbete Utvidgning och utrikespolitik: Utrikes- och säkerhetspolitik, Utvidgningen Vetenskap och teknik: Forskning och innovation, Informationsteknik, Rymdpolitik
En rimlig fråga är förstås vad som utgör en politisk agenda och varför vissa politiska områden är uttalade och andra inte. Ett lika rimligt svar är att en nationell regerings politiska agenda utgörs av problem som kräver lösningar. Några av dessa politiska frågor har kanske sina förklaringar i inrikespolitiska krav från exempelvis intressegrupperingar eller den allmänna opinionen. Andra frågor har kanske sin grund i internationella förhållanden. Självklart interagerar dessa två dimensioner. Internationella och ofta oförutsedda händelser som galna kosjukan, Ukraina-krisen, terrorattentat eller flyktingkatastrofen når också snabbt hög prioritet på den politiska agendan. Att formulera politik sägs ofta vara extremt komplext inom traditionella stater och som vi konstaterade i början av kapitlet än mer så inom EU med sin mångfald aktörer, sin ofta föränderliga institutionella struktur, sin omtvistade maktfördelning och sitt komplexa flernivåsystem. En policyprocess brukar ofta avtecknas i form av en ”politisk cykel” (fig. 1) som ett medvetet försök att förenkla ett komplext fenomen i syfte att göra det mer förståeligt. Den politiska cykeln har självklart utsatts för kritik på en rad punkter och en mer grund läggande sådan är att den inte lyckats erbjuda en mer övergripande teori om orsak och verkan i den politiska processen. I stället har en rad skilda analytiska ansatser och perspektiv använts för att förklara olika steg i processen. Det finns emellertid enligt Alasdair R. Young (2015) inte en ”grand theory” som kan sägas göra anspråk på att täcka in och förklara hela processen. 13
politikområden i europeiska unionen
Agendasetting
Återkoppling
Policyformulering
Implementering
Policybeslut
Figur 1. Den politiska cykeln (The policy cycle, efter Young 2015).
Syftet med det här kapitlet är just att lyfta fram och med exempel belysa EU som ett komplicerat politiskt flernivåsystem med olika befogenhetsfördelningar för olika politikområden och med olika beslutsmodeller och beslutsprocedurer i den politiska processen, att ge exempel på och introducera olika analytiska perspektiv på europeisk integration, att kort redogöra för de viktigaste institutionerna samt att också på ett par områden, demokrati och identitet, försöka illustrera integrationens konsekvenser.
EU – ett komplicerat flernivåsystem Hur ska man förklara att vissa politiska frågor inte stannar på nationell nivå, utan finner sin väg till den politiska agendan på europeisk nivå? Ett svar skulle kunna vara att det finns en ändamålsenlig logik i att lösa vissa politiska problem tillsammans, exempelvis kontroll av yttre gränser eller regleringar på miljö området. Ett annat svar kan vara att ett politiskt problem inom ett politik område har sin grund i spillover från ett annat politiskt område. Ett exempel är det faktum att den inre marknaden, som har som ett av sina yttersta syften att främja ökad konkurrens, i själva verket lett till sammanslagningar av företag från olika länder med risk för nya monopol, något som i sin tur gjort att nationella regeringar insett att här finns ett problem som måste lösas tillsammans på europeisk nivå. Ytterligare ett svar kan vara att regeringar ibland är mer 14
1. Politik inom Europeiska unionen benägna att lösa nationella problem med hjälp av åtgärder på europeisk nivå, för att undvika inhemsk kritik. Ibland är det lättare att ”skylla på Bryssel”. Å andra sidan kan man säga att den vertikala maktdelningen till stor del formas av de spänningar som rått och som råder mellan medlemsstaternas suveränitet och den ökande involveringen från EU:s sida i politikområden som från början inte fanns upptagna i Romfördraget från 1957. Ett försök att klargöra befogenhetsfördelningen i unionens flernivåsystem (se tab. 2) har gjorts genom att i Maastrichtfördraget från 1992 fastslå olika principer. En sådan är den så kallade legalitetsprincipen, som innebär att EU bara ska verka inom sin kompetens, den kompetens som medlemsstaterna genom fördraget erhållit, och inte verka inom andra områden. En andra viktig princip är subsidiaritetsprincipen, som innehåller både en närhetsdimension och en fjärrdimension, eftersom beslut ska fattas på lägsta möjliga effektiva nivå. Det kan ibland innebära nationell nivå, andra gånger EU-nivå. En tredje viktig princip är proportionalitetsprincipen. I Lissabonfördraget (EU-fördraget, Artikel 5) stadgas följande när det gäller dessa principer: 1. Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter. Principerna om subsidiaritet och proportionalitet ska styra utövandet av dessa befogenheter. 2. Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. 3. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå […] 4. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen […]
Inte minst subsidiaritetsprincipen, som har sitt ursprung i katolsk sociallära men blivit mest omskriven genom Maastrichtfördraget, är politiskt omstridd. I korthet stadgar principen som vi kan se av citatet ovan att beslut inom områden där EU:s institutioner inte har exklusiv behörighet ska fattas på lägsta möjliga effektiva nivå, det vill säga nationellt, regionalt eller lokalt. Endast under förutsättning att en bättre måluppfyllelse i det aktuella ärendet kan uppnås ska beslut fattas på överstatlig nivå. Men någon mer preciserad definition finns inte och det är oklart vem som i det aktuella fallet i så fall ska besluta om vad som faller under principen. 15
politikområden i europeiska unionen Tabell 2. Befogenhetsfördelning mellan EU och medlemsstaterna. Vems befogenhet?
Politikområden
Exklusiv befogenhet Endast EU har rätt att lagstifta om och anta legalt bindande handlingar
Tullunion Fastställande av konkurrensregler Monetär politik för euroområdet Bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för EU:s fiskeripolitik Den gemensamma handelspolitiken
Delad befogenhet EU och dess medlemsstater delar på befogenheten. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet bara om EU inte utövat sin befogenhet eller om EU beslutat att inte utöva sin befogenhet
Inre marknaden Jordbruk och fiskeri Miljö Konsumentskydd Transport Sammanhållningspolitik Transeuropeiska nätverk Området med frihet, säkerhet, rättvisa Säkerhet när det gäller aspekter av folkhälsa som anges i Lissabonfördraget Forskning, teknologisk utveckling, rymden Utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd Energi
Områden för politisk samordning När det gäller sysselsättningspolitik och social Medlemsstaternas ekonomiska politik Medlemsstaternas sysselsättningspolitik politik är ”den öppna samordningsmetoden” (OMC) i frånvaro av traditionell EU-lagstiftning Medlemsstaternas socialpolitik det viktigaste instrumentet för att nå politiska framsteg. Det har kraftigt begränsat inflytandet för Europaparlamentet, EU-domstolen och kommissionen och lett till att medlemsstaterna kontrollerar utformningen och implementeringen av dessa politikområden. Inom området ekonomisk politik är bilden mer splittrad, eftersom vissa länder står utanför eurosamarbetet. En rad överenskommelser och mellanstatliga avtal, en del tvingande (ofta för euroländerna), och förordningar (tvingande) har under senare år beslutats som en följd av statsskuldkrisen (se kap. 2). tabell fortsätter nästa sida
16
1. Politik inom Europeiska unionen Vems befogenhet?
Politikområden
Stödjande, samordnande och kompletterande befogenhet På vissa områden har unionen befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, men utan att ersätta deras befogenhet på dessa områden.
Kultur Turism Utbildning, ungdomsfrågor, idrott Civilskydd Folkhälsa (skydd för och förbättring av) Industri Administrativt samarbete
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik ”Unionen ska ha befogenhet att i enlighet med bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionen fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik”. I Funktionsfördraget faller denna skrivning uttryckligen varken under definitionen av ”exklusiv befogenhet”, ”delade befogenheter”, ”områden för politisk samordning” eller ”stödjande, samordnande och kompletterande befogenheter”. I Funktionsfördraget står emellertid att unionen ska ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som avses i artiklarna 3 (= exklusiv befogenhet) och 6 (= stödjande, samordnande och kompletterande befogenhet). I själva EU-fördraget står vidare att ”den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska genomföras av den höga representanten och medlemsstaterna med utnyttjande av nationella resurser och unionens resurser”. En rimlig tolkning är att medlemsstaterna har ett avgörande inflytande genom att Europeiska rådet ska ”identifiera unionens strategiska intressen” och ”fastställa de allmänna riktlinjerna”. Till detta kommer att rådet enligt Lissabonfördraget ”ska utforma den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” och ”fatta de beslut som behövs”. Noteras bör emellertid att det i Lissabonfördraget också står att på det här området ska politiken genomföras av den höga representanten och medlemsstaterna genom att utnyttja såväl unionens som nationella resurser, där man bör notera att den höga representanten sitter med en ”dubbelhatt” som representant för medlemsstaterna och samtidigt innehavare av rollen som vice ordförande i kommissionen. (Källa: Lissabonfördraget: EU-fördraget, Avdelning 5, Kapitel 2, Artikel 26 ; Funktions fördraget: Avdelning 1, Artikel 2–6)
Det är otvetydigt så att ett politiskt komplext flernivåsystem som Europeiska unionen ger möjligheter för en aktör som är starkt hängiven den europeiska integrationen att utnyttja situationen för sin egen sak. Det brukar ofta hävdas att kommissionen, vars hela existens egentligen baseras på en fortsatt integration, har all anledning att dra nytta av varje situation där medlemsstaterna visar benägenhet att lyfta en politisk fråga till europeisk nivå. Samtidigt är det lika uppenbart att stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet är de som har den yttersta makten och befogenheten att bestämma den europeiska politiska dagordningen. Även om kommissionen som nämnts kan utnyttja olika situationer till egen fördel, är det ändå Europeiska rådet som har den yttersta 17
politikområden i europeiska unionen befogenheten att strategiskt bedöma och slutligen avgöra vilka frågor som bör hamna på europeisk nivå.
Beslutsfattande inom Europeiska unionen Peterson (2005) delar in EU:s beslutsfattande i två kategorier. Den ena rör långsiktiga beslut av mer historiska dimensioner (history-making), medan den andra handlar om det dagliga beslutsfattandet (daily law-making). När det är fråga om den första kategorin spelar Europeiska rådet med stats- och regerings cheferna en nyckelroll, exempelvis i samband med historiska fördragsförändringar som Maastrichtfördraget, Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabonfördraget. Eftersom det av politiska skäl krävs att man når fram till en för alla acceptabel kompromiss, krävs komplicerade och ofta långdragna förhandlingar. Alternativet till en överenskommelse är alltid risken att något eller några medlemsländer lägger in sitt veto mot delar av eller hela förslaget. Senare fördragsrevisioner har förberetts av så kallade konvent, där inte bara unionens institutioner och medlemsstater varit företrädda, utan också olika grupper från civila samhället. Konventets förslag och rekommendationer har emellertid därefter tagits omhand av ministrar från de olika medlemsländerna i en så kallad regeringskonferens, som därmed också haft möjligheter att korrigera konventets ursprungsförslag innan det slutliga beslutet i enighet fattats i Europeiska rådet. När det handlar om det dagliga beslutsfattandet har Wallace och Reh (2015) identifierat fem skilda modeller i ett försök att fånga den mångfald som karakteriserar unionen i det här avseendet. EU:s beslutsfattande, hävdar de vidare, sker inte i ett vakuum, utan återspeglar snarare förändrade förutsättningar över tid. Det kan exempelvis handla om nya fördrag som antagits, förändrade förutsättningar i medlemsländerna i relation till det europeiska samarbetet, förändrade relationer mellan de olika institutionerna och unionens egen dynamiska utveckling. De fem modellerna (se tab. 3) är följande: gemenskapsmetoden, regleringsmodellen, fördelningsmodellen, intensiv transgovernmentalism och politisk samordning. I det dagliga beslutsfattandet i Europeiska unionen delas den formella beslutsmakten mellan medlemsstaterna (ministerrådet) och Europaparlamentet. Processen är vanligtvis känd som det ordinarie lagstiftningsförfarandet (Ordinary Legislative Procedure, OLP), tidigare den så kallade medbeslutandeproceduren. Den omfattar i dag nästan samtliga politikområden. Kommissionen driver processen genom sin ensamrätt till initiativ till lagstiftning, medan ministerrådet och Europaparlamentet fattar beslut gemensamt. Proceduren omfattar som mest tre behandlingar eller så kallade läsningar av ett förslag, men drygt 80 procent av initiativen brukar normalt antas redan vid den första behandlingen. Ett utmärkande drag i utvecklingen är att Europaparlamentet stärkt sin roll 18
6 Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik
As a union of 25 states with over 450 million people producing a quarter of the world’s Gross National Product (GNP), and with a wide range of instruments at its disposal, the European Union is inevitably a global player ... The increasing convergence of European interests and the strengthening of mutual solidarity of the EU makes us a more credible and effective actor. Europe should be ready to share in the responsibility for global security and in building a better world. (Europeiska unionens råd 2003)
Trots den mycket höga ambition som den dåvarande höga representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, Javier Solana, uttalade i EU:s första mer omfattande säkerhetspolitiska dokument, vilket antogs av Europeiska rådet i Bryssel den 12–13 december 2003, har EU:s politik på området stött på många hinder genom åren. Det har handlat om både inre och yttre begränsningar som gjort att EU ”underpresterat”. Medlemsländerna är visserligen enligt fördraget förhindrade att driva en politik som går stick i stäv mot vad man eventuellt lyckats enas om, men verkligheten är mer komplicerad än så. Det brukar sägas att skrivningar i fördraget lämnar så mycket utrymme för olika nationella positioneringar kring GUSP (den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) att det ofta är svårt att få syn på densamma. Det har genom åren emellertid inte bara skett en förändring i olika fördragstexter utan också i verkligheten. EU kallas vanligen för den mjuka makten, med fokus på diplomati, handel, krishantering och liknande, som motsats till USA:s hårda makt. Men medlemsländerna har också inom ramen för GUSP kommit överens om en gemensam säkerhets- och försvarspolitik (GSFP). Sedan flera år deltar man i en rad militära missioner världen över och i många internationella förhandlingar har EU under senare år spelat en mycket aktiv roll. Terroristattacken i Paris i november 2015, utförd av anhängare till terrororganisationen IS, har på ett ytterst dramatiskt sätt aktualiserat frågan om säkerhet och behovet av en starkare yttre gränskontroll. Det har i sin tur lett till kritik på många håll för att EU därmed också är på väg att bygga en ”Fästning Europa” 169
politikområden i europeiska unionen (Fortress Europe) med starkt begränsat tillträdde för människor från tredje land (Third-Country Nationals, TCN). Inte minst terrorattacken i Paris i november 2015 väckte frågor om europeisk säkerhet och solidaritet när den franske presidenten François Hollande i ett tal till franska nationalförsamlingen bara några dagar efter attacken konstaterade att landet var i krig och att han avsåg att åberopa artikel 42.7 i Lissabonfördraget (EU-fördraget), där man kan läsa följande: ”Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik” (Lissabonfördraget: EU-fördraget, Artikel 42:7). Om det under lång tid stått klart att EU och dess medlemsstater av olika skäl haft svårt att i många fall formulera en gemensam politik på det här politik området, eftersom man så starkt värnar vad man uppfattar som nationell suveränitet, verkar ändå terrorattacken i Paris haft en enande effekt. Bland medlemsländerna beslutade sålunda Storbritannien och Tyskland redan i början av december samma år att skicka militärt stöd till den USA-ledda allians som bombade Islamiska staten (IS) i Syrien. Andra länder, däribland Sverige, diskuterade samtidigt vilken form av militärt stöd som skulle kunna bli aktuellt. Om terrorattacken verkar lett till mer enighet inom EU, tycks motsatsen råda när det handlar om den så kallade flyktingkrisen. Den stora flyktingströmmen från framför allt Syrien i kombination med Schengenreglerna har inneburit att hundratusentals flyktingar sökt sig till de länder där de tror sig kunna få bäst hjälp. Majoriteten vill till Tyskland och de nordiska länderna och reser därför dit. Detta faktum har skapat mycket stora spänningar inom EU och mellan medlemsländerna, då vissa länder tar emot många flyktingar medan andra tar emot få. Som en konsekvens har vissa länder i praktiken satt Schengen samarbetet och Dublinförordningen, som säger att förstalandsprincipen gäller vid ansökan om asyl, ur spel för att helt enkel få kontroll över sina egna gränser och för att få bättre kunskap om och kontroll över vilka människor som reser in och ut ur landet. Flyktingströmmen visar tydligt att frågan om ett gränslöst inre EU är komplicerad och skör, när EU inte har kontroll över sin yttre gräns eller något trovärdigt instrument för att fördela asylsökande mellan länderna. Slutsatsen är därför, till skillnad från teorrattacken i Paris, att flyktingfrågan lett till splittring inom EU. När det är fråga om medborgarna inom unionen har de länge varit mycket positivt inställda till ett ökat samarbete kring en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och avseende en gemensam försvars- och säkerhetspolitik. I en Eurobarometer från 2015 (Standard Eurobarometer 82) uttalade 66 procent av de svarande (EU28) att de är positiva till ett utrikespolitiskt samarbete medan 23 procent var negativt inställda. På frågan om sin inställning till ett 170
6. Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik försvarspolitiskt samarbete var hela 76 procent av medborgarna i EU28 positivt inställda, medan 16 procent var emot en gemensam politik på det området. Svaren varierade självklart mellan olika grupper av länder, men svaren visade samma mönster som under tidigare år: en stark majoritet av medborgarna i EU är positivt inställda till en gemensam politik inom såväl utrikespolitik som försvarspolitik. Samtidigt kämpar medlemsländerna med näbbar och klor för enhällighet, och därmed ytterst ett veto, i beslutsfattandet. Trygghet tycks stå mot suveränitet. När det gäller befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna faller det här politikområdet varken under definitionen ”exklusiv befogenhet”, ”delade befogenheter”, ”områden för politisk samordning” eller ”stödjande, samordnande och kompletterande befogenheter” (tab. 2). I Lissabonfördragets funktionsfördrag står emellertid att unionen ska ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som avses i artiklarna 3 (= exklusiv befogenhet) och 6 (= stödjande, samordnande och kompletterande befogenhet). I Lissabonfördraget står vidare att ”den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska genomföras av den höga representanten och medlemsstaterna med utnyttjande av nationella resurser och unionens resurser” (Lissabonfördraget: EU-fördraget, Avdelning V, Kapitel 2, Artikel 26). Vad avser de i kapitel 1 beskrivna modellerna för beslutsfattande handlar det inom det här politikområdet i huvudsak om intensiv transgovernmentalism, (tab. 3), det vill säga initiativrätten är inte förbehållen kommissionen, utan innehas de facto främst av medlemsstaterna; Europaparlamentet har en svag konsultativ roll, men måste ge sitt samtycke till internationella avtal. Fokus kan sägas ligga på samarbete snarare än lagstiftning. Europeiska rådet och ministerrådet fattar normalt beslut i enhällighet. I det här kapitlet presenteras först en kort historisk bakgrundsbeskrivning av GUSP med avstamp i såväl fördragsskrivningar som i praktisk politik. Därefter riktas fokus mot beslutsfattande och samordning inom det här politikområdet och därmed också mot institutionernas roll. Avslutningsvis redogörs för Sveriges roll inom det här politikområdet, liksom för diskussionen om samtida och framtida utmaningar samt för två olika och helt motsatta ståndpunkter kring den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken och dess eventuella framgång.
Från europeiskt politiskt samarbete till en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) Utrikespolitiken låg länge utanför det fördragsmässiga samarbetet. I Romfördraget nämndes inget om detta politikområde, men efter ett förslag 1969 om ett europeiskt politiskt samarbete från Frankrikes dåvarande president Georges Pompidou vid ett toppmöte i Haag sattes bollen i rullning. Den så kallade 171
politikområden i europeiska unionen Luxemburgrapporten – ibland kallad Davignon-rapporten efter dess författare – från 1970 föreslog ett utökat samarbete inom detta område och det europeiska politiska samarbetet (EPS) såg dagens ljus. (För en bra och enkel sammanställning av EPS framväxt, se Larsson & Lindahl 1991.) Samarbetet inom EPS styrdes politiskt av utrikesministrarna, men sköttes i praktiken av diplomater. Kommissionen var till en början helt utanför samarbetet, men i och med att skillnaden mellan frågorna som behandlades inom det traditionella EG-samarbetet och inom EPS alltmer suddades ut kom kommissionen att spela en allt viktigare roll. En anledning var att EPS varken ville eller kunde backa upp sina politiska uttalanden och deklarationer med militära medel. De instrument som stod till förfogande var främst ekonomiska sanktioner och belöningar, vilka administrerades av EG-maskineriet, det vill säga kommissionen. Även om EPS genom den så kallade Enhetsakten (SEA) från 1986 tillförsäkrades ett sekretariat med säte i Bryssel kom kommissionen att spela en central roll som brobyggare mellan samarbetet inom EPS och EG (Bache et al. 2011). Sammantaget var ändå självbilden hos EG:s medlemsländer under 1970och 1980-talen att man innehade rollen som civilian power. Eftersom man inte förfogade över gemensamma militära resurser använde man sina starkaste kort från EG-samarbetet: ekonomiska instrument och traditionell diplomati. Att lämna över makt inom utrikespolitiken till överstatlig nivå var också känsligt. Det berörde vad Hoffmann (1966) benämnde som high politics och därmed nationalstatens yttersta kärna, suveräniteten. Det var också ett faktum att många av EG:s medlemsländer hade helt motstridiga målsättningar i olika utrikespolitiska frågor. Det förtjänar att påpekas att det säkerhetspolitiska arv som medlemsländerna bär på inte bara rör småstater som de nordiska eller baltiska länderna, utan också tidigare kolonialmakter och i dag i en del fall regionala stormakter, som Italien, Spanien, Frankrike, Tyskland och Storbritannien, som i stark rivalitet bekämpat varandra både ute i världen och i Europa – inte minst i två förödande världskrig.
En gemensam utrikespolitik etableras I Maastrichtfördragets inledande paragraf kan man läsa att stats- och regeringscheferna från de dåvarande tolv medlemsländerna på Europeiska rådets toppmöte i december 1991 ”föresatt sig att genomföra en gemensam utrikesoch säkerhetspolitik, som omfattar utformingen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar […]” (Maastrichtfördraget 1993 s. 3). Två yttre händelser i början av 1990-talet påverkade starkt diskussionen om 172
6. Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik ett framtida utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete. Den ena rörde Iraks invasion av Kuwait i augusti 1990, och den andra rörde det inbördeskrig som bröt ut sommaren 1991 på Balkan mellan den tidigare jugoslaviska armén och kroatiska och slovenska separatister. Förhandlingarna i den regeringskonferens som tillsattes i januari 1991 hade som uppgift att inför det kommande topp mötet i Maastricht i december samma år komma med ett förslag om en politisk union och därmed ett samarbete rörande utrikes- och säkerhetspolitik. Men meningarna gick starkt isär om hur en vidareutveckling av det gamla EPS skulle se ut. Den dåvarande franske ordföranden för kommissionen, Jacques Delors, drev exempelvis hårt sin ståndpunkt att det existerande EPS skulle införlivas i det kommande EU:s institutionella struktur, låt vara att kommissionen inte skulle få förslagsrätt och att medlemsstaterna skulle få den yttersta beslutsrätten i rådet med så kallade kvalificerad majoritet. Ansvarsområdet skulle också enligt Delors innefatta frågor om säkerhet och försvar. John Major, dåvarande brittisk premiärminister, värnade å andra sidan starkt den nationella suveräniteten och menade också att ett samarbete inom säkerhet och försvar inte på något sätt fick äventyra relationerna med försvarsalliansen Nato, något som också kom med i Maastrichtfördragets skrivningar om GUSP. Delors och Major drog också helt olika slutsatser av Europas bristfälliga hantering av krisen i Persiska Gulfen med Iraks invasion av Kuwait 1990. Medan Delors i ett tal till Europaparlamentet i januari 1991 menade att detta om något pekade på behovet av en politisk union, talade Major ungefär samtidigt till det brittiska underhuset med budskapet att misslyckandet visade mycket tydligt att Europa inte var moget för ett samarbete inom detta politikområde (Bache et al. 2011 s. 513). Kompromissen i Maastrichtfördraget blev en så kallad trepelarstruktur, där den andra pelaren innefattade en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik med mellanstatlighet som sitt främsta kännetecken (se kap. 1). Även om företrädare för dåvarande Västeuropeiska unionen (VEU) lyckades få medlemsländernas stats- och regeringschefer att samtycka till Petersbergdeklarationen från juni 1992 och dess skrivningar om gemensamma uppdrag inom både ”fredsbevarande” och ”fredsskapande” insatser, återstod många olösta frågor. Hit hörde bland annat mer detaljerade bestämmelser om kvalificerad röstning inom GUSP, liksom den institutionella kopplingen mellan VEU och EU (Giegerich 2015). Västeuropeiska unionen var en mellanstatlig militär allians mellan tio västeuropeiska stater, som ytterst hade bildats som en konsekvens av misslyckandet efter ett nej i franska nationalförsamlingen, för att upprätta en europeisk försvarsgemenskap 1954. I stället fördjupades det västeuropeiska militära sam arbetet genom VEU, som emellertid slutligen formellt avvecklade sin verksamhet 2010, då tidigare uppgifter övertagits av EU. En viktig roll under 1990-talets utveckling av GUSP spelade Frankrike och 173
politikområden i europeiska unionen Storbritannien och till viss del det nu enade Tyskland. FN-styrkorna under inbördeskriget i Bosnien stod under franskt befäl och det goda samarbetet mellan brittiska och franska trupper gjorde att den ömsesidiga respekten mellan ländernas militär ökade. Politiskt fanns visserligen en tydlig irritation bland många av EU:s medlemsländer över USA:s självpåtagna ledarroll på Balkan och i förhandlingarna om och implementeringen av Daytonavtalet (1995), men det kunde inte förhindra att USA fortfarande spelade första fiolen inom Nato och också var det land som under 1990-talets fortsatta oroligheter på Balkan kom att framstå som den centrala aktören för att få slut på konflikterna (Giegerich 2015).
FAKTARUTA Petersberguppgifterna Petersberguppgifterna vilar ytterst på ett beslut (Petersbergdeklarationen) av ministrarna vid ett möte med Västeuropeiska unionen (VEU) på ett hotell (Petersberg) strax utanför Bonn i juni 1992. I artikel II:4 i Petersbergdeklarationen beslutades om följande tre uppgifter: • humanitära insatser och räddningsinsatser • fredsbevarande insatser • insatser med stridande förband vid krishantering, inklusive freds skapande åtgärder. Dessa säkerhets-, försvars- och fredsskapande uppgifter fördes senare in i artikel 17 i Amsterdamfördraget (1996) och gav därmed EU kompetens och möjlighet att agera i både fredsbevarande och fredsskapande syfte, något som man tidigare saknat. De här uppgifterna kräver inte heller explicit FN-mandat. Termerna krishantering och fredsskapande är emellertid omdiskuterade och inte heller exakt definierade; de kan innebära militära operationer. I Lissabonfördraget (EU-fördraget, Artikel 43) utvidgades uppgifterna till att omfatta följande uppdrag: • humanitära insatser och räddningsinsatser • konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser • insatser med stridande förband vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder, stabiliseringsinsatser efter konflikter • gemensamma insatser för avrustning • militära rådgivnings- och biståndsinsatser. (Källa: European External Action Service 2015, min översättning)
174
6. Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik
En gemensam försvarspolitik växer fram Enligt Giegerich (2015) ska man se utvecklingen inom unionens utrikes- och säkerhetspolitik mer som ett svar på yttre händelser än som ett resultat av mellanstatliga regeringskonferenser (Intergovernmental Conference, IGC). Den dåvarande brittiske premiärministern Tony Blair lär ha blivit överraskad när han upptäckte hur lite resurser som många andra medlemsländer avsatte för militära operationer utomlands. Delvis som ett svar på krisen i Kosovo (1998) och också sannolikt för att visa den nya regeringens engagemang för ett närmare europeiskt samarbete inom det försvarspolitiska området gick landet nu från att ha varit en eftersläntrare till att bli en ledare. Storbritannien och Frankrike har föga förvånande under lång tid intagit en ledande position i det avseendet. En viktig händelse på ett rent bilateralt plan, men av betydelse för EU, ägde rum i december 1998 i den lilla franska kommunen Saint-Malo i Bretagne mellan Tony Blair och den dåvarande franske presidenten Jacques Chirac. I den så kallade St. Malo-deklarationen enades man om att det nu var hög tid för Europeiska unionen att spela en mer central roll på den internationella arenan. Det gällde därför att snabbt förverkliga skrivningarna i Amsterdamfördraget och för Europeiska rådet att besluta om att utforma en gemensam försvarspolitik inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Man uttalade vidare bland annat att ”the Union must have the capacity for autonomous action, backed up by credible military forces” men också att unionen även måste ha ”the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises” (Giegerich 2015 s. 443). Man betonade visserligen att relationen till Nato måste beaktas, liksom också att hänsyn måste tas till de olika medlemsländernas varierande ståndpunkter i försvarspolitiska frågor, men ambitionsnivån gick ändå inte att ta miste på: Europe needs strengthened armed forces that can react rapidly to the new risks, and which are supported by a strong and competitive European defense industry and technology. We are determined to unite in our efforts to enable the European Union to give concrete expression to these objectives.17
Den dåvarande europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP), på engelska European Security and Defense Policy (ESDP), kan sägas ha tagit en fastare form 1999, dels genom att Amsterdamfördraget trädde i kraft detta år, dels genom beslut om Helsinki Headline Goal (HHG) i samband med Europeiska rådets toppmöte i Helsingfors i december samma år. Detta ambitiösa militära mål 17 http://www.cvce.eu/obj/franco_british_st_malo_declaration_4_december_1998-enf3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f.html [2015-12-11]
175
politikområden i europeiska unionen innebar i princip att medlemsländerna nu bestämde sig för att senast 2003 kunna genomföra hela skalan av uppgifter, från humanitära insatser av olika slag till fredsbevarande och fredsskapande åtgärder. Man åtog sig att inom 60 dagar vara på plats med en styrka på cirka 60 000 soldater. Samtidigt betonade man att det inte handlade om att bygga upp en armé på EU-nivå, utan här rörde det sig om en krishanteringsstyrka med ett uppdrag under den tid krisen varade. Det stod också varje medlemsland fritt att avgöra när och hur man ville vara med. Fortfarande fanns därmed en hel del frågetecken kring trovärdigheten av ett europeiskt försvar, vilket också visade sig vid den USA-ledda invasionen av Irak 2003, då Europas splittring framstod i helt öppen dager (Andersson 2007). Vissa länder (Storbritannien och ytterligare 14 av dagens EU28) deltog med militära styrkor, andra inte (bl.a. Frankrike, Tyskland och Sverige). Terrorattacken mot USA den 11 september 2001 och den därpå följande invasionen av Irak gav unionens medlemsländer ytterligare starka incitament att utveckla det försvarspolitiska samarbetet. Den dåvarande höga representanten för GUSP, Javier Solana, presenterade, som konstaterats i inledningen till det här kapitlet, sommaren 2003 ett så kallat strategidokument om europeisk säkerhet: Ett säkert Europa i en bättre värld (Europeiska unionens råd 2003). Efter smärre revideringar antogs dokumentet av Europeiska rådet i december 2003. I dokumentet beskrivs fem hot mot Europas säkerhet: internationell terrorism, regionala konflikter, massförstörelsevapen, misslyckade stater och organiserad brottslighet. Även om språkbruket är mångtydigt är dokumentet ändå centralt för att förstå syfte och mål med EU:s militära ambitioner (Andersson 2007). Det har ända sedan tillkomsten utgjort ett strategiskt ramverk för att utforma politiken inom GUSP. Efter ett initiativ från Frankrike och Storbritannien antog försvarsministrarna i juni 2004 en plan för att öka unionens militära kapacitet, mer känd som Headline Goal 2010 (HG 2010). Den bygger vidare på både Solanas strategidokument från 2003 och på överenskommelsen från Helsingfors 1999, och några av huvudpunkterna var bland annat att inrätta en europeisk försvarsbyrå (European Defence Authority, EDA) med ansvar att stärka och förbättra den europeiska försvarsförmågan genom att ägna sig åt frågor relaterade till utveckling av försvarsförmågan, anskaffning av försvarsmateriel från medlemsstaterna, försvarsindustri samt forskning och teknikutveckling. Verksamheten består i huvudsak av att främja europeiska samarbetsprojekt inom dessa områden.
Militära missioner – EU visar ett nytt ansikte När EU sommaren 2003 genomförde sin första oberoende militära operation (utan stöd av Nato) utanför Europa – kallad Operation Artemis – var den enligt många experter ett exempel på att EU både kan och vill skicka ut militära 176
6. Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik styrkor för internationell krishantering. Kaos rådde i den så kallade Ituriprovinsen i Demokratiska Republiken Kongo (Kongo-Kinshasa) i Afrika, där etniska milisgrupper och reguljära militära styrkor från Rwanda, Uganda och DRC krigade mot varandra för att få kontroll över naturresurserna i provinsen. FN antog våren 2003 en resolution om att skicka en multinationell styrka till staden Bunia. Franska regeringen hade redan visat intresse att leda operationen, men den breddades snart till en EU-ledd mission med Frankrike som huvud ansvarig men med stöd från såväl EU som från stater utanför EU. Huvudparten av EU:s militära styrka bestod av 1 700 franska soldater. Sverige deltog med cirka 70 elitsoldater och totalt deltog 16 av EU:s medlemsländer i operationen. Missionen 2003 följdes sedan av en tyskledd insats år 2006 (EUFOR RD Congo, European Union Force in the Democratic Republic of Congo) med ännu fler militär personal involverade (2 400). Även om den senare operationen också brukar betecknas som relativt lyckad hade den svårt att komma till stånd. Det fanns en klar ovilja i den tyska opinionen att ta sig an ett sådant uppdrag och först efter starka påtryckningar från andra EU-länder blev den verklighet. Varken insatsen 2003 eller 2006 förändrade den strategiska situationen till det bättre, men visade ändå att man kunde komma till beslut om en militär insats. Tillsammans med misslyckandet att få till stånd en insats i samma land 2008 visar dessa tre exempel enligt Giegerich (2015) tydligt att ”EU is in some cases able to deliver substantially, in particular if there is a strong leadership from a mayor player, while differences among capitals continue to throw up obstacles” (s. 454). Oförmågan att i en krissituation som den i Libyen i samband med den så kallade arabiska vårens utbrott 2011 snabbt utrusta militära styrkor visade att det inte räckte med institutionella reformer som man enats om i olika fördragstexter och överenskommelser. Initialt utmärktes EU:s gemensamma svar på utvecklingen av osynlighet, obeslutsamhet och motsägelser, även om en stor del av ansvaret föll tungt på medlemsstaterna, som inte kunde motstå frestelsen att i den uppkomna situationen följa sin egen dåligt koordinerade politik i regionen i stället för att försöka enas om en gemensam europeisk position (Giegerich 2015). Krisen i Libyen visade också att aktiviteterna inom utrikestjänsten (EEAS) inte fungerade som klassisk diplomati (Dover 2013), varför det huvudsakliga diplomatiska arbetet kom att utföras av individuella medlemsstater, men med anspråk på att agera å EU:s vägnar. I fallet Libyen var det de franska och brittiska regeringarna som ledde det diplomatiska arbetet som till slut i mars 2011 mynnade ut i en FN-sanktionerad luftburen militäraktion mot Gaddafis regim, en insats som ska ställas mot EU-institutionernas respons om reseförbud för libyska regeringsföreträdare till EU-området. Enligt Dover (2013) representerade den arabiska våren en nyckelutmaning för 177
politikområden i europeiska unionen EU på dess egen ”bakgård” och påminde inte så lite om de utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar som unionen stod inför på Balkan under 1990-talet och om de starka motsättningarna kring krigen i Irak och Afghanistan under 2000-talets första decennium. EU:s institutionella reaktion på krisen var tämligen dämpad och mest inriktad på ekonomiska och civila insatser. Frankrike och Storbritannien tog däremot effektivt ledningen och båda talade och agerade å Europas vägnar under krisen. Mer hoppfulla tecken kring mervärdet av unionen som en säkerhetspolitisk aktör (Giegerich 2015) står att finna i operationella insatser, som EUCAP NESTOR och EU NAVFOR Atalanta (se ruta nedan). Den förra handlar om att bygga upp den maritima kapaciteten vid Afrikas Horn och västra delen av Indiska oceanen, den senare om att bekämpa pirater i södra delen av Röda havet, Adenviken och delar av Indiska oceanen i syfte att skydda handelsfartyg och FN:s mattransporter. Om EU erhållit trovärdighet för sin aktiva roll i förhandlingarna om Irans kärnenergiprogram och därmed visat på nyttan av ett aktivt EU även inom områden som rör high politics, visar krisen och inbördeskriget i Syrien en motsatt bild: ”[…] the Syrian crisis has seen the EU taking a backseat compared to other actors, such as the US and Russia, and other venues, such as the UN” (Giegerich 2015 s. 460). Händelseutvecklingen i Ukraina, med den ryska annekteringen av Krim och striderna i östra Ukraina mellan proryska separatister och ukrainska styrkor, sedan oroligheterna började sent 2013 som en följd av att dåvarande presidenten Janukovic beslutade att tacka nej till ett associationsavtal med EU, utgör enligt många experter den kanske största utmaningen hittills för unionens utrikes- och säkerhetspolitik. Det gäller inte minst det faktum att konflikten gjort tydligt att det finns stora risker för konventionella militära konflikter i EU:s absoluta närhet. Till utmaningen hör också hur man från EU:s sida ska hantera Ryssland, då det av historiska, ekonomiska och rent säkerhetspolitiska skäl finns helt motstridda uppfattningar i frågan bland många av unionens medlemsstater, som i sin tur delvis har sin grund i skilda kopplingar till Nato och därmed också till USA.
Militära och civila operationer och missioner (EEAS) Pågående och avslutade CSDP Operations and Missions, se karta: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/
178
Politikområden i Europeiska unionen Samarbete och kontroverser Stefan Höjelid
Bokens ambition är att visa hur politik blir till i EU. Detta skildras genom att läsaren får följa den historiska utvecklingen inom jordbruks-, handels- och miljöpolitiken samt inom EMU och EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Texten skildrar hur frågor vandrar mellan olika institutioner och hur ärenden flyttas runt mellan olika instanser för att till sist landa i ett beslut. Boken ger på så sätt en inblick i det politiska vardagsarbetet, och det blir tydligt hur både samarbetet och kontroverserna berör såväl politikens innehåll på ett sakområde (EU policy) som dess utformning (EU politics) och EU som politiskt system (EU polity). Politikområdena har valts för att belysa frågeställningar av principiell karaktär, till exempel hur ”gränslösa problem” som miljöfrågor hanteras, eller varför jordbrukspolitiken är så svår att reformera och om man kan ha en valutaunion utan en fiskal union. Texten lyfter genomgående fram viktiga EU-forskares ansatser till förklaringar, liksom debatter och begrepp som behövs för att förstå och analysera frågeställningarna. Som en röd tråd genom boken löper integrationsfrågan med dess olika aspekter. Boken presenterar unionens institutioner och strukturer, men har fokus på processerna. Den ger en lättillgänglig introduktion till komplicerade politiska processer och hur olika forskare närmar sig dessa.
Stefan Höjelid är docent i statsvetenskap vid Linnéuniversitetet och mångårig läroboksförfattare. Hans främsta undervisnings- och forskningsintressen är Europafrågor, europeisk integration och turkisk politik. Han har varit styrelseledamot i Svenska nätverket för Europaforskning i statsvetenskap (SNES) 2000–2015.
ISBN 978-91-40-69105-7
9 789140 691057