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ANALISIS DEL MARCO JURIDICO PARA LA INCORPORACION LEGAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR EN MEXICO VIGENCIA, APLICACIÓN Y CONTRADICCIONES DE LAS NORMAS JURIDICAS EN LA INCORPORACION LEGAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR EN MEXICO Y SU PERSPECTIVA HACIA EL DERECHO A LA CIUDAD, EL CASO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA

Licenciado en Derecho Raymundo Alejandro Aguilar Juárez Director del Instituto de Investigaciones del Derecho Urbanístico Mexicano A.C. Instituto de Investigaciones del Derecho Urbanístico Mexicano A.C. (IIDUMAC) rayagui@hotmail.com , rayagui@yahoo.com

1. DEFINICIÓN DE ASENTAMIENTO HUMANO Con fecha 21 de julio de 1993 La LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS abroga la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, la ley vigente es el instrumento legal fundamental para regular los procesos de ordenamiento urbano de los asentamientos humanos mediante la imposición de las modalidades urbanísticas al derecho de propiedad o posesión. 1.1 Definición del Término Legal El derecho positivo define como Asentamiento Humano a “el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran”. (articulo 2º fracción II de La Ley General de Asentamiento Humanos) Características conforme a la definición legal de asentamiento humano: a) es conglomerado demográfico b) se encuentra en un conjunto de sistemas de convivencia c) se ubica en un área físicamente localizada d) se consideran como parte del asentamiento humano elementos naturales y obras materiales


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2. EL SUELO EN LA CIUDAD. 2.1 El Suelo punto de vista legal Conforme a lo señalado en el articulo 27 de la constitucion en su parrafo primero, tercero y fraccion VII la tierra en la cual se pueden establecer los asentamientos humanos son en suelos de propiedad privada y en tierras ejidales articulo que a la letra dice: “Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada… La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad…….. VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad


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de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria.” El Codigo Civil Federal considera al suelo como un bien inmueble y que es propiedad de los particulares tal y como lo señala el articulo 722 y 750 del Codigo Civil Federal que a la letra dice: “Artículo 772.- Son bienes de propiedad de los particulares todas las cosas cuyo dominio les pertenece legalmente, y de las que no puede aprovecharse ninguno sin consentimiento del dueño o autorización de la ley. Artículo 750.- Son bienes inmuebles: I.- El suelo y las construcciones adheridas a él;” La ley agraria señala en su articulo 9 y 44 lo siguiente: “Artículo 9.- Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título. Artículo 44.- Para efectos de esta ley las tierras ejidales, por su destino, se dividen en: I. Tierras para el asentamiento humano; II. Tierra de uso común; y III. Tierras parceladas. En la ley agraria se habla de suelo solo en el articulo 116 “Artículo 116.- Para los efectos de esta ley, se entiende por: I. Tierras agrícolas: los suelos utilizados para el cultivo de vegetales. II. Tierras ganaderas: los suelos utilizados para la producción y cría de animales mediante el uso de su vegetación, sea ésta natural o inducida. III. Tierras forestales: los suelos utilizados para el manejo productivo de bosques o selvas. Se reputan como agrícolas las tierras rústicas que no estén efectivamente dedicadas a alguna otra actividad económica.” De lo anterior se concluye lo siguiente: a) Conforme a lo señalado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la tierra en la cual se establecen asentamientos humanos son en bienes de propiedad privada o de propiedad ejidal b) El concepto de SUELO se aplica para la propiedad privada conformé a lo señalado en el Código Civil Federal y el concepto de TIERRA se aplica para la propiedad ejidal, lo cual nos ocasiona un conflicto de términos legales ya que la ley General de Asentamientos humanos en su definición de ASENTAMIENTO


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HUMANO no considera ninguno de estos dos términos para ubicar donde de establecerá un asentamiento humano solo nos habla de un área físicamente localizada 2.2 La función del suelo El suelo es el eje primordial de la normativa urbana en los diferentes ámbitos de competencia ya sea Federal, Estatal y Municipal, y se considera como el espacio físico territorial donde se ejecutan las distintitas acciones urbanísticas como son fraccionamientos, lotificaciones, fusiones, usos, reservas, etc, y que son reguladas por la normatividad urbanistica que aplica la autoridad al imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana, dictando las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; y que se logra a través de lo diferentes instrumentos legales y la determinación de competencias que señala la Ley General de Asentamientos Humanos El suelo es un bien de consumo en el mercado y cuyas cualidades que imperan en su movilidad, se determinan por su escasez, irreproductibilidad, la retención por los agentes económicos, pero principalmente por su localización. En México, la regulación del mercado de suelo de manera formal se realiza por los planes urbanos si embardo dicha regulación desde mi punto de vista se da de forma parcial en razón de que en la operación y administración de dichos planes realmente y por lo menos en muchas de las ciudades del país y como es el caso de la ciudad de Puebla solo responde a reflejar la distribución de la zonificación de los usos y no a regular en si el mercado. El suelo tiene una demanda derivada que se detona a partir del uso que se asigna, pudiendo ser estos usos y la cantidad del precio asignado los siguientes: TIPOS DE USOS Rentable: serán los usos más aptos y por consiguiente los que ganan los lugares privilegiados, sean los centrales, los frentes de playas y avenidas, las áreas servidas con infraestructura y servicios, las de mejor connotación social y demás Sociales: serán los usos que tienen una aptitud intermedia dentro del mercado que no les permite conseguir localizaciones de calidad igualmente intermedia, es decir relativamente lejanas, en zonas con pocos servicios, menos connotadas socialmente y demás.

precio alto


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Públicos: tienen una aptitud baja para competir en el mercado y suelen quedar relegados a las posiciones menos favorables dentro de la ciudad o incluso a desaparecer de ella. Ecológicos: son los de menor aptitud y por ende con menor posibilidad de sobrevivir en el mercado. Desde luego que los atributos ecológicos determinan la ubicación de estos usos y eso lo hace peculiarmente inamovibles.

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precio bajo

Así los suelos con un uso mas preferencial bien ubicados y dotados de servicios se caracteriza por su alto precio, sin embargo las posibilidades de acceso y los disponibles servicios pueden modificarse, a menudo abruptamente, como consecuencia de las medidas que toman las autoridades públicas, que construyen y amplían vías de comunicación, establecen escuelas y parques e instalan redes de abastecimiento de agua, alcantarillado y electricidad. De esta forma, a las características básicas resultantes de la ubicación y de la disponibilidad de servicios se le yuxtaponen con el conjunto de medidas públicas, normas especiales y otras reglamentaciones, así como inversiones públicas que determinan las condiciones en las que se procede a la utilización de las tierras. Dado que los aumentos del precio de la tierra resultante de esas medidas son socialmente inducidos, cada vez se admite más que es lógico que los gobiernos recuperen una parte de las mejoras para darle un uso social. Existen varios factores que determinan la disponibilidad de pagar el precio del suelo, esos factores son que el suelo sea: • Barato • Que este bien ubicado • Que cuento con equipamiento urbano • Que cuente con todos los servicios • Que se legalmente y físicamente seguro • El costo del terreno que en muchos de los casos se determinó por su asequibilidad urbana y por su disponibilidad constructiva. • Por la especulación que brinda al propietario una sensación de estabilidad y seguridad familiar La falta de total o parcial de alguno influye en el precio De lo anterior se concluye: a) El suelo es el eje primordial de la normativa urbana en los diferentes ámbitos de competencia ya sea Federal, Estatal y Municipal b) El suelo es un bien de consumo en el mercado y cuyas cualidades que imperan en su movilidad, se determinan por su escasez, irreproductibilidad, la retención por los agentes económicos, pero principalmente por su localización. c) La ubicación del predio y por ende la demanda derivada que se da del mismo con los usos que se le dan, determina su movilidad en el mercado formal e informal de suelo en la ciudad.


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3. DEFINICIÓN DE ASENTAMIENTO HUMANO EN SUELO REGULAR E IRREGULAR. 3.1 Problema de la terminología. Empecemos por observar que, si bien se han desarrollo en casi todas las grandes ciudades del país y del mundo tipos de hábitat popular bastante similares, son con frecuencia términos de creación local los que sirven para designarlos. El termino de asentamiento humano “en suelo irregular”, surgió al parecer, entre ciertos funcionarios y responsables políticos; y debido, precisamente a esta conciencia ante un fenómeno que cambiaba, si no de naturaleza, por lo menos de ritmo y de amplitud, los asentamientos humanos debieron de aparecer como novedosos y problemáticos. Se presenta que el concepto de Asentamiento Humano en suelo irregular resulta de un proceso de regularización del suelo que llevaron a cabo los poderes públicos. Se trata de un proceso ambiguo, ya que permitió que miles de familias entraran en las operaciones de clientelismo de los partidos políticos a la vez que proporcionó la seguridad de un patrimonio en una sociedad en vías de modernización; y es hoy por hoy está última lo que veda todo retorno a la situación anterior. Como se señala en el párrafo anterior la definición de “Asentamiento Humano en suelo Irregular“ apunta como resultado del proceso de regularización. La irregularidad del suelo, que significa de manera teórica una diferencia respecto a las reglas escogidas por la sociedad de una determinada época y de un lugar específico, da entender que sólo pudo volverse hecho consciente a partir del momento en que el Estado, decidió normalizar prácticas hasta entonces marginales. De alguna forma, las condiciones de regularización del suelo permitieron de manera progresiva una definición de lo que hoy en día se entiende por “Asentamiento Humano en Suelo Irregular “. Así es como ahora se puede apreciar esta irregularidad en lo siguiente:: -

Los componentes físicos del suelo en el cual se establece el asentamiento humano, que consisten en la calidad de la infraestructura de los servicios y las construcciones. La situación jurídica del suelo o tierra. La integración urbana del suelo.

El Asentamiento Humano en suelo Irregular se define “como la ocupación de un conglomerado humano en un suelo o tierra determinada sin autorización y al margen de las leyes y los planes de desarrollo urbano, que generan un doble problema, el primero, de carácter urbano ( por la falta de servicios públicos tales como agua, drenaje, alumbrado público, vialidades, parques, escuelas, etc. así mismo, por el incumplimiento de requisitos mínimos en vialidades, de superficies de lotes asentados en barrancas, en zonas de restricciones federales y locales, sobre ductos de Pemex, debajo de cables de alta tensión, etc.) y otro de carácter legal, consistente en la disputa por la posesión de los predios, sin contar con un título de propiedad”.


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De ésta manera, en síntesis, podemos considerar al Asentamiento Humano en suelo Irregular como el conjunto de personas que se establecen en una tierra nueva, sin título legal y en terrenos de origen no aptos para el desarrollo urbano. Este concepto de “Asentamiento humano en suelo irregular”, también esta relacionado con asentamientos humanos de barracas o viviendas habitadas por personas de bajos recursos, que se distinguen en esencia de otros conceptos de áreas de vivienda, por la falta de certeza legal de la tierra o vivienda. La apropiación ilegal del dominio del suelo construyendo viviendas provisionales produce ciudades perdidas de mayor tamaño, ubicadas en terrenos de reserva urbana, terrenos urbanos baldíos invadidos ilegalmente, terrenos de desecho urbano, y de derechos de vía o de infraestructura federales, estatales y municipales, la invasión de terrenos se realiza de manera rápida y sorpresiva, pero la consolidación del asentamiento humano en suelo irregular lleva un tiempo largo y tedioso a razón de la lucha interna de los actores sociales que lo conforman, para la obtención de los servicios del estado como lo son la infraestructura, equipamiento, así como la tenencia de la tierra para los habitantes irregulares del asentamiento humano. 3.2. Origen, Naturaleza Social, Jurídica y Económica de los Asentamientos Humanos en suelo Irregular. Los procesos de urbanización en México están estrechamente vinculados a la fuerza, los alcances y las dimensiones que adaptó el modelo de industrialización de la economía nacional que se inició a partir de la década de los cuarenta. Como se sabe, ambos procesos se caracterizaron, entre otros elementos, por la continua expulsión de poblaciónal del campo a la ciudad, la presencia de una elevada tasa de fecundidad y por la reducción de los niveles de mortalidad. La combinación de estos factores trajo como consecuencia un acelerado y desordenado crecimiento de las ciudades que se extendió a lo largo de siguientes cuatro décadas. El proceso de urbanización en nuestro país es, pues, un fenómeno irreversible y con elevadísimos costos para la sociedad dada su escasa planeación y ordenamiento, mismo que se ha reflejado básicamente en terrenos de núcleos agrarios que han sido absorbidos por la mancha urbana, con o sin su consentimiento, trastocando su esquema organizativo y productivo, prácticamente todo proceso de urbanización en México se ha producido en los últimos cincuenta años, ha ocurrido a expensas de tierra ejidal o comunal y, en la mayoría de los casos, a través de procesos de irregularidad, dada la anarquía y el desorden con el que crecen los principales centros urbanos del país, sean éstos los centros urbanos históricos como Guadalajara, Monterrey, Puebla , la Ciudad de México o los alternativos creados en el transcurso de las últimas décadas. Lo anterior ha generado problemas de diversa índole, con impactos de variada naturaleza para los diferentes órdenes de gobierno. A partir de los setenta, el precarismo urbano en terrenos ejidales y comunales ya se manifestaba en forma explosiva y anárquica, lo cual comenzó a generar una presión creciente sobre los gobiernos federal y locales; la frase “asentamientos Irregulares” se hizo de cuño corriente en materia urbana, producto de la oferta insuficiente de suelo barato para los grupos más pobres, lo que trajo como consecuencia una tendencia de


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invasiones a propiedad privada y venta ilegal de lotes de núcleos agrarios para su eventual regularización. El fenómeno de incorporación irregular de asentamientos humanos a las ciudades, deterioran el desarrollo social y económico de las zonas metropolitanas y de los municipios, debido a que la gente que emigra de las zonas rurales a las grandes ciudades más cercanas, viene con la ilusión de confort, y, toda vez que, las ciudades no están en condiciones (edificias, sanitarias, laborales, etc.) de recibir a esa masa de desamparados, crecen deformes y enfermas; por lo que se agrega el desempleo y el consecuente desorden social, es por ello que, el cuerpo social tiende a la inmovilidad, el estado se empeora y sólo hay un destino : la degradación. Abrir las posibilidades para que los habitantes del país vivan en un centro de población digno y sean receptores del bienestar que deriva de los procesos de urbanización, de acuerdo con las posibilidades socio-económicas del país, es una exigencia de la justicia social hasta ahora no resuelta . Por ello, el acceso a una vivienda digna y decorosa, es una de las demandas fundamentales de la sociedad mexicana, es un derecho que consagra el art. 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, en su párrafo V establece “ Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”. Cabe destacar que el insumo básico para la vivienda es el suelo, por lo cual, los mexicanos de escasos recursos económicos reclaman de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), suelo apto para el desarrollo urbano y la vivienda, que a la fecha constituye una demanda no satisfecha, en términos constitucionales de dignidad y decoro. Así podemos concluir que el derecho de propiedad que genera la verdadera seguridad jurídica, se caracteriza por contar con dos soportes esenciales: que sea bien distribuida y bien habida. En la medida en que esté mal distribuida o mal habida, habrá inseguridad para los que la detentan en cualquier país, los que acumulan con exceso o los que se han detentado con un derecho de propiedad que no los correspondía. Con la presión ejercida por quienes tienen necesidad de techo y de servicios públicos se ha propiciado el nacimiento de las ciudades perdidas y de los cinturones de miseria que constituyen asentamientos humanos no controlados, conformados sin sujeción a orden alguno, que permita a las autoridades atender sus necesidades en el lugar en que se encuentran establecidos, ofreciendo notorios contrastes que deben eliminarse, y enormes rezagos en infraestructura urbana, deprimen la vida social y deterioran las relaciones humanas.

4. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR.


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En los asentamientos humanos en suelo irregular se advierte lo siguiente: A) Falta de Planeación.- Es la característica más importante, ya que no se encuentran dentro de los planes y programas de desarrollo urbano vigentes en las zonas territoriales donde se encuentran asentados, por lo cual no son sujetos a ser beneficiados por los programas sociales por que no tienen factibilidad de contar con la introducción servicios públicos, ni el uso y destino del suelo, es apto para habitación. B) Inseguridad Jurídica.- Ya que los posesionarios de los terrenos no cuentan con un título de propiedad oponible a terceros, ni son sujetos de crédito, por ello, son despojados fácilmente, su posesión es objeto de constantes disputas particulares o colectivas, se ven obligados a formar parte de organizaciones de apariencia protectora cuando en realidad son de evidente extorsión; la carencia de un título no permite el tránsito legal inmobiliario . C) Inseguridad Física.- Los asentamientos humanos en suelo irregular se dan en zonas no aptas para el desarrollo, se caracterizan por localizarse en las periferias de las ciudades, normalmente en los cerros aledaños o en lugares apartados donde no existe posibilidad de ser atendidos en caso de emergencias médicas, de salubridad, de bomberos o de la policía, pues generalmente no dejan vialidades suficientemente anchas para dar acceso a los mismos, por ello pueden con facilidad ser presa de cualquier eventualidad que pone en riesgo su integridad física o sus vidas. D) Falta de servicios.- Los asentamientos humanos en suelo irregular se caracterizan por localizarse en lugares donde no se tienen servicios públicos ni se cuenta equipamiento urbano básico para tener una buena calidad de vida, ni se tiene prevista su introducción y donde generalmente resultan muy costosos, precisamente su irregularidad, hace que no se tengan legalizados y por lo mismo no se encuentran dados de alta en los padrones de la tesorería municipal correspondiente y evidentemente no tributan impuestos ni derechos; sin embargo, estos asentamientos ilegítimamente reclaman servicios elementales sin los cuales la convivencia humana no es posible, tales como el agua potable, drenaje, alumbrado público, policía, vialidades, escuelas, centros de salud, etc. lo que implica que las personas del asentamiento en suelo irregular, sean presas fáciles de las enfermedades, de la insalubridad, de la ignorancia y de los delincuentes, en éste último aspecto son áreas con alta incidencia de criminalidad. En síntesis, carecen de infraestructura urbana, ya que los asentamientos humanos en suelo irregular se realizan en forma clandestina y al margen de la ley, además de que son promovidos casi siempre por personas sin escrúpulos, ni capacidad para realizar un desarrollo urbano integral.

5. PROBLEMAS OCASIONADOS POR LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR. El principal problema que generan los asentamientos humanos en suelo irregular debido al desarrollo anárquico de nuestras ciudades en los últimos 40 años es: a) La Ilegalidad.- Se da cuando el asentamientos humano se realiza sin facultades de propiedad suficientes para transmitirlas, como ocurre en los bienes de origen agrario, y fuera de los planes y programas de desarrollo urbano aprobados por los ayuntamientos, ratificados por las legislaturas locales e inscritos en el Registro


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Público de la Propiedad, los cual ocasiona desorden jurídico, urbano, social, económico, y ecológico. Desorden Jurídico.- Se plantea de origen, pues quienes enajenaron lotes para los asentamientos humanos de suelo irregulares no están en aptitud de transmitirlos por la naturaleza misma del bien inmueble o por que no se es propietario del mismo, la ilegalidad en este orden, genera conflictos entre dos o más grupos de personas, que se ostentan como dueños, cuando en realidad sólo disfrutan la posesión, se propicia un tráfico inmobiliario ilegítimo que, en muchas ocasiones sólo se resuelve por la vía judicial y que así mismo sólo da beneficios económicos incuanteables por la especulación de dichos terrenos a unas cuantas. Personas Desorden Urbano.- El asentamiento fuera de los planes y programas de desarrollo urbano , sin las licencias de uso de suelo, construcción, autorizaciones para fraccionar y subdividir la tierra, genera colonias o barrios miserables, sin servicios públicos y sin vialidades adecuadas, con predios que continúan teniendo superficies inferiores a las autorizadas por la ley, se asientan en zonas de alto riesgo como, barrancas, ductos de PEMEX, debajo de zonas restringidas de carreteras federales o locales, de torres de alta tensión, etc., desorden urbano que, hace crecer a las ciudades deformes y con grandes concentraciones humanas y que en muchos de los casos se encuentran en inminente riesgo por el desarrollo de una contingencia urbana por su mala planeación, distribución y zonificación. Desorden Social.- Los asentamientos humanos en suelo irregular, por los conflictos generados en la ilegalidad jurídica y urbana, propician la intranquilidad social, la lucha de grupos que politizan en la necesidad de servicios, cotos de poder social y son proclives a una indigna forma de vida, carente de las vías y elementos necesarias para vivir. Desorden Económico.- Surgen vendedores fraudulentos que ofrecen clandestinamente la venta de terrenos que no cumplen con las condiciones normativas de los planes de desarrollo urbano, además de que un mismo terreno lo venden varias veces ofreciéndole al cliente la propiedad legal del terreno. Con altos costos para los adquirientes, y con mucho más altos costos para la prestación de los servicios públicos. Desorden Ecológico.- Generalmente los asentamientos humanos en suelo irregular no respetan las zonas de prevención ecológica como los cerros, parque nacionales, etc., causando varias y graves consecuencias al medio ambiente.

Es imprescindible subrayar que el crecimiento de las ciudades del país, constituyen , un efecto, un resultado, debido al abandono en que durante muchos años estuvo el campo mexicano, es el que ha originado que sea más intensa la migración hacia las ciudades.

6. CONSECUENCIAS QUE SE ORIGINAN DEBIDO A LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR. I) Consecuencias Económicas. 1) Excesivo costo de introducción de equipamiento y servicios urbanos ocasionada por diversos obstáculos topográficos y de ubicación.


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2) El impacto causado por la falta de contribución fiscal de los asentamientos en suelo irregular, ya que, por diversas causas, no están incorporados administrativamente y por lo mismo no pagan impuestos. 3) La especulación con predios urbanos ha tenido consecuencias altamente negativas en la economía del país y ha dado origen a nuevas formas de injusticia social. La inversión de carácter especulativo de bienes raíces inmoviliza capitales que podrían orientarse a la producción de empleos, eleva artificialmente los costos sociales del desarrollo urbano y ha contribuido a que los grupos de bajos ingresos vean reducidas o canceladas sus posibilidades de contar con vivienda digna. Resulta difícil llevar los servicios indispensables a cada mexicano en particular cuando se halla en comunidades dispersas, como sucede con algunas comunidades indígenas. Por ello, para que resulte económico, es indispensable que haya un mínimo de aglutinamiento de las personas, pero cuando este aglutamiento es excesivo, como ocurre en distintas ciudades del país, vuelven a actuar los llamados factores de “disfuncionalidad económica” porque el agua se tiene que traer de distancias remotas, porque cuesta más la conducción de energía eléctrica, en fin, porque conduce a deteriorar las condiciones de la vida y conduce a un cierto estado de histeria social, todo lo que contrarresta las ventajas que originalmente representa para el hombre vivir en la ciudad. El sector terciario (de servicios) en los países más industrializados está cubierto por personas que desempeñan trabajos calificados, en la educación, en la tecnología más adelantada, en los modernos medios de transporte, en las actividades industriales más sofisticadas. En cambio, en nuestro país lo que llamamos con optimismo sector terciario está en gran medida compuesto por subempleados, o empleados eventuales. Nuestras ciudades se saturan de gentes que realizan actividades escasamente remuneradas y que desempeñan trabajos que, no tienen ninguna de las características deseables para todo empleo, no son ni estables, ni remunerativos, ni productivos. El estar acumulando de manera explosiva un alto grado de ineficiencia, que se refleja en la falta de brazos en el campo para la producción de alimentos, ocasiona engrosar las filas de los marginados urbanos, los pobres de la ciudad II) Consecuencias Políticas. La principal demanda que recibe el Gobierno, es la de suelo para vivienda a bajos costos , por ello, siendo una necesidad que persiste, las mismas familias se organizan por sí solas o con el apoyo de grupos, organizaciones y/o partidos políticos, recurriendo a las invasiones de terrenos o al compra ilegal de suelo, formándose los asentamientos humanos irregulares o ciudades perdidas. Una vez que el asentamiento humano en suelo irregular se consolida, sin una planificación de crecimiento urbano y en tierra no apta para este fin, surgen nuevas necesidades para la subsistencia del mismo, es así como aperecen los gestores sociales, militantes de grupos, organizaciones y/o partidos políticos, quienes prometen intervenir ante las autoridades para que mediante una voluntad política, se dé solución a la problemática, captando para sí mismas, a los lideres de las propias colonias populares,


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iniciándose así la corporativisación de los asentamientos humanos en suelo irregular, condicionando, posteriormente, la supuesta ayuda, al ingreso de su organización y la aportación de cuotas para los gastos de la misma gestión. Para que un determinado grupo político tenga éxito, es necesario que su intervención les ayude a resolver parte de su problemática, es en tal sentido, que se inicia la presión ante las autoridades correspondientes, recurriendo a diversas acciones que van desde una simple petición, hasta las manifestaciones, bloqueos de avenidas y tomas de tierra y oficinas gubernamentales, posteriormente las acciones derivan en asuntos meramente políticos, tales como la inducción al voto, para los candidatos a puestos de representación popular y la ayuda solidaria a las demandas de otros grupos afines a esas organizaciones. III.- Consecuencias Sociales. Caos Urbano.- Es el que impera en los asentamientos humanos en suelo irregular y se refleja en la falta de planeación , de servicios públicos elementales, etc. La Insalubridad.- Que se traduce en falta de drenaje, que origina que las aguas negras y desperdicios se encuentren a flor de tierra, con las siguientes enfermedades y epidemias, presentes sobre todo en la población infantil, que es la más propensa, así como falta de equipamiento urbano en materia de salud para atender. Intranquilidad Social.- Es la que ocurre dentro de los asentamientos en suelo irregular, en los que se dan condiciones propicias para la reunión y actuación de grupos de delincuentes y malvivientes que mantienen amenazados a sus moradores, generando en consecuencia sosobra social. Problemas por límites.- se generan por la indefinición e imprecisión de los limites de los lotes que constituyen del asentamiento humano en suelo irregular, lo que se traduce en constantes fricciones y enfrentamientos entre los propios vecinos, que se sienten recíprocamente despojados y a la vez los vecinos que propician los problemas de limites. Imposibilidad de Obtener Créditos.- La inseguridad de que los lotes no están amparados por un título de propiedad legalmente expedido, se ven excluidos de la posibilidad de obtener los créditos para mejorar sus viviendas, aunado que los requisitos que solicitan las instituciones de crédito son muy difíciles que cumplan personas de escasos recursos económicos.

7. PROCEDIMIENTOS JURÍDICOS PARA LA REGULARIZACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR 7.1. La Política de Regularización. 7.1.1. Surgimiento, definición y alcances. La política de regularización, en general, hace referencia a un conjunto de medidas y programas, instrumentados por el estado en determinadas áreas territoriales establecidas al margen de las normas. Este conjunto, está dirigido a incorporar al sistema vigente esas


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áreas, para producir cambios cualitativos y cuantitativos en el proceso de ocupación territorial. La tierra adquiere peculiaridades al albergar una fuerte concentración de asentamientos humanos en suelo irregular, cuyos pobladores pertenecen a amplios sectores de la población. Así un programa que contemple la regularización de la tenencia de la tierra como medio para otorgar bienestar social, incorpora necesariamente una política de legitimación, es decir un reconocimiento del Estado a la urbanización popular. Esa política urbana, hace de la regularización de la tenencia de la tierra un elemento importante desde el punto de vista político y socioeconómico, ya que esto no implica sólo un programa beneficioso para los receptores, sino ventajas para el propio estado y, en cierta manera para estimular la inversión. Sin embargo, la participación de los receptores no es homogénea en cuanto a sus recursos; de allí que la toma de decisiones para tal efecto no siempre produzca los resultados esperados. A fin de cuentas, aquí estamos relacionando la legitimación, con la eficacia del estado, donde el manejo de los intereses políticos y económicos es importante en la regularización. Así la legitimación de la tenencia de la tierra por medio de la regularización actúa en condiciones desfavorables para amplios grupos de la población que carecen de empleos estables o que poseen bajos salarios, los recursos insuficientes, asociados a la dificultad de introducir aspectos normativos en el medio resultan importantes, ya que en el caso de los fraccionamientos clandestinos en tierras privadas la eficacia de la normativa aplicable depende de diferente factores como son que los propietarios de las tierras a urbanizar tengan la voluntad de acatar la normativa aplicable para llevar a cabo una urbanización legal, que los habitantes de esos fraccionamientos cuenten con el capital suficiente para cubrir los costos de la urbanización y el monto que les exija el fraccionador y que la autoridad imponga las sanciones correspondientes a los fraccionadores que incumplan la normativa aplicable. En el caso de la urbanización de los ejidos y las tierras comunales, el control sobre las tierras en proceso de formación de un asentamiento humano dependerá en gran medida de las relaciones políticas prevalecientes entre el conjunto de sus miembros el ejido y las autoridades. 7.1.2. Regularización y cambio. El problema de la irregularidad se origina a partir de que la oferta de terrenos formales es insuficiente con relación a la gran demanda de los asentamientos humanos en expansión los que ante tal limitación empiezan a ocupar ilegalmente terrenos de diversos tipo de propiedad. El estado también encontrará limitaciones al ser cada vez más insuficientes los programas para regularizar totalmente la propiedad de los habitantes de esos terrenos en constante expansión. Las características de la regularización territorial y su estándar de bienestar social, no cambian tan rápidamente como los modelos de políticas urbanas. Estas al adecuarse a las nuevas formas de administración, propician nuevos esquemas de diseño en sus programas. Los tiempos de las políticas en la acción regularizadora no coinciden con los de la generación y evolución de los asentamientos.


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De esta manera se producen dos fenómenos que hacen que el proceso quede incompleto al no culminarse los programas de regularización uno relacionado con su cobertura y otro relacionado con su impacto: a) Así paradójicamente la regularización que forzadamente por presiones políticas y sociales se inicia de manera flexible al principio, tiende a ser luego cerrada cuando pasan las coyunturas institucionales o electorales, esto se explico por que por lo general los nuevos asentamientos formados al margen de los alcances de los decretos expropiatorios quedan aislados de los programas y tendrán que esperar nuevas coyonturas o cambios para ser incorporados. b) Las familias posesionarias de lotes que quedaron pendientes de regularizar dentro de los predios expropiados por falta de recursos económicos, desconocimiento de los programas, desinterés por la regularización seguirán en esa situación hasta que los programas reabran nuevas acciones. La regularización condiciona en muchos casos la solución de problemas urbanos, sociales, jurídicos y económicos, como lo son la obtención de créditos para vivienda, introducción de servicios públicos y equipamiento urbano, así como la canalización adecuada de las tensiones sociales y políticas, sin embargo, no garantiza al poblador de ingresos bajos condiciones para el costeo de las acciones de legalización de cada tipo de propiedad. Se genera un problema en el avance de la regularización, dado que regularizar significa la inserción del predio al sistema urbano formal, y con esto el pago no solo del valor del terreno y del trámite de regularización, sino el pago de impuestos fiscales, y no todos los posesionarios lo pueden hacer. Esto implica que no todos los posesionarios soliciten su regularización, ya que los programas no contemplan la situación de todos ellos, la falta de empleo y los bajos salarios hacen que los posesionarios pobres tengan problemas para enfrentar los trámites. Sin embargo, cuando se observan los asentamientos populares como una gran masa de consumidores, como campo propicio es expansión de capital, y como territorio potencial de tributo fiscal y de captación electoral, su incorporación al sistema normativo es atractivo. Ante esto, las políticas han aplicado diversos mecanismos de acercamiento y asimilación del poblador ilegal a los programas de regularización, desde la rebaja en los costos de los trámites, hasta la subvención del valor de los lotes, sin el total éxito esperado, pues los organismos encargados a lo largo de los años han ido planteando diversas estrategias de motivación a la regularización, pero su incidencia ha sido relativa. Así las tomas de decisiones giran no solo en torno a la urbanización formal, que evoluciona a un ritmo concordante con las normas del estado, por su apoyo jurídico, político, y económico; sino en torno a la urbanización informal que tiende a evolucionar más rápidamente sin las mismas condiciones jurídicas, políticas y económicas. Esto hace que no actuar en la irregularidad sea también una forma de accionar políticamente.


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Además hay que tener en cuenta que los cambios de las políticas condicionan igualmente los cambios en la producción, reproducción y desarrollo de la urbanización irregular, ya que las nuevas políticas implican modificaciones y cambios respecto a las opciones autoritarias y populistas que se habían favorecido antes de los setenta y ochenta. 7.1.3. Procesos de regularización. 7.1.3.1. Momentos de regularización. En México, generalmente dependiendo del tipo de propiedad ejidal, comunal, estatal o privada, todo procedimiento de regularización tiene dos momentos básicos que son la expropiación y la regularización. Según el tipo de propiedad, los terrenos ocupados a regularizar deben ser primero expropiados, en el caso de los ejidales y comunales excepcionalmente en los privados, cambiados de uso en la norma urbana, en los terrenos patrimoniales o estatales; y traslados de dominio en los terrenos privados. Esta hecho es trascendental para el proceso de regularización, ya que cambia con este procedimiento el tipo de tenencia, pudiéndose presentar los siguientes casos: - De ejidal o comunal a privado - De patrimonial o estatal a privado, y - De privado a propiedad. La expropiación de un terreno ejidal o comunal, en concordancia con la Ley agraria, sólo podrá ser efectiva por causas de utilidad pública, y a favor de un organismo público o de un gobierno estatal. En cuanto al caso de terrenos estatales, el organismo adjudica directamente a los posesionarios, cambiando previamente de uso urbano al predio. En el caso de terrenos privados, el organismo hace de intermediario para la realización de traslado de dominio y la posterior formalización de la compraventa del predio, pero si el caso lo amerita por dificultades complejas entre las partes interesadas, el organismo lo expropia. 7.1.3.2. Procedimiento administrativo para la regularización de los terrenos ejidales y comunales. Una vez lograda la expropiación, el cambio de uso o el traslado de dominio, se elaboran los planos reguladores de los terrenos con base en los planos de desarrollo de la zona al mismo tiempo se realiza una investigación socioeconómica para determinar los valores de cada lote. Luego se lleva acabo el proceso individualizado en el cual el organismo encargado legaliza cada lote fraccionado del terreno, en función de la solicitud del colono, hasta la adjudicación final mediante la entrega del título de la propiedad. El procedimiento general abarca las siguientes faces: 1º Identificación de la colonia, mediante la elaboración del padrón con base en la encuesta de los pobladores. 2º Contratación, resultado de la protocolización del padrón y de la firma de un contrato del posesionario con la institución regularizadora.


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3º Trámites de formalización en los organismos pertinentes municipios, notarias, etc., y en el Registro Público de la propiedad 4º Entrega de los títulos de propiedad. Aunque el procedimiento cobra características propias en cada organismo en cuanto a su instrumentación y mecanismos, tiene especial importancia la sensibilización de los colonos, la que consiste en crearles, conciencia sobre las bondades de la regularización. Para solicitar la contratación de la regularización, generalmente el colono debe disponer de los siguientes documentos, según sea el caso o tipo de terreno: constancia ejidal, cesión de derechos, contrato de compraventa, pago de cooperación, boleta predial, traslado de dominio, recibo de agua, luz y otros; cédula y comprobantes de identificación por el organismo correspondiente. Asimismo, el colono debe efectuar el pago de los derechos administrativos y del valor del predio ocupado si el terreno es ejidal o comunal. Es importante señalar que los documentos de pagos del terreno que presenta el colono, sólo son tomados como documentos que acreditan la posesión del mismo ya que los que los que hizo a los ejidatarios, fraccionadores o particulares, no son reconocidos por el organismo encargado. 7.1.3.3. Procedimiento administrativo para la regularización de tierras privadas y estatales El procedimiento sobre tierras privadas contempla una diversidad de casos, pues incluso en un mismo terreno hay intervenciones particulares. Sin embargo se les puede agrupar en tres tipos de regularización ordinaria, judicial y por expropiación. La regularización ordinaria incluye casos de convenios entre el propietario o fraccionadores y los ocupantes de los predios para llevar acabo las gestiones de regularización y puedan escriturarse los predios. La regularización judicial implica las siguientes vías: usucapión o prescripción positiva; la regularización por expropiación, es el medio por el cual el estado adquiere en forma forzosa y por causa de utilidad pública, un bien de propiedad privada una vez realizada la expropiación se publica en el periódico oficial y luego se realiza la inscripción en el Registro Público de la Propiedad la transmisión del predio a favor de los ocupantes y se realiza la escrituración.

8. LA COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. (CORETT) La Corett constituye la primera y única institución pública de carácter nacional creada expresamente para resolver el problema de la irregularidad en la tenencia de la tierra ejidal.


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8.1. Funciones de la Corett. La modernización y simplificación de la Administración Pública, como proceso de mejoramiento de los sistemas, procedimientos y estructuras, tiene por finalidad lograr que el aparato gubernamental cumpla eficientemente con sus responsabilidades, para la consecución de los objetivos nacionales de desarrollo y, especialmente, para elevar el bienestar de la población. Dicho propósito resultó prioritario para la Corett, por lo que el Consejo de administración ha impulsado el Programa de Reforma Administrativa y Modernización del Organismo, que permita incrementar los niveles de eficiencia y productividad en el trabajo; así como, mejorar los resultados financieros y operativos de la Institución, para consolidar la presentación de servicios en las mejores condiciones de calidad, eficacia y precio en beneficio de los grupos agrarios y colonias populares del país. La Comisión forma parte de la Administración Pública Paraestatatal y está integrada para su coordinación al sector que corresponde a la Secretaria de desarrollo social . La Corett, tiene delegaciones estatales en todo el país; sin embargo, las oficinas centrales se encuentran en la ciudad de México, donde se encuentra la sede del H. Consejo de Administración, y de la dirección general, de igual forma las unidades Administrativas y sustantivas responsables de los apoyos técnicos El quehacer de las oficinas centrales está orientado a dirigir las actividades que realizan las Delegaciones estatales, mediante la emisión de normas, lineamientos y procedimientos, así como también la orientación, y en su caso, la corrección de las desviaciones en el desarrollo de los programas y el ejercicio de los recursos. Las Delegaciones estatales y del Distrito Federal dependen de la Dirección General y operan como órganos con funciones desconcentradas. Prevén que los procesos operativos de regularización sean realizados, totalmente, en cada una de las entidades federativas, a fin de agilizar los trámites, acercando el servicio que se proporciona a los lugares donde, se demanda. Dependiendo de la cantidad de lotes a regularizar en un poblado, la delegación correspondiente, podrá establecer módulos de atención a la ciudadanos para efectos de difusión, promoción y contratación. Todos estos órganos y de acuerdo a la reforma del 26 de febrero de 1999, están vigilados por un Comisario Público designado por la Secretaria de Contraloría y Desarrollo administrativo y una contraloría interna. 8.2 Duración del Proceso de regularización. A través de los años la CORETT ha ido adquiriendo una experiencia política y jurídica que le ha permitido ampliar sus operaciones y disminuir sustantivamente la oposición que se había desatado contra ella en sus inicios.


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“Desde 1989 el tiempo promedio oficial del proceso de regularización se ha reducido considerablemente de 12 años 9 meses, a dos años (478 días hábiles). La fase de contratación y escrituración se ha reducido aproximadamente hasta una sexta parte, pues lo que se realizaba en dos años se ha acortado a 130 días; y de más de 40 actividades originales, se ha simplificado a 33” Pero en realidad; estas reducciones no son tales, ya que el tiempo final puede duplicarse o triplicarse, dependiendo de las dificultades técnicas, sociales y económicas en el procedimiento, así como de la voluntad política y administrativa para resolverlas. La regularización comprende dos fases: a) La adquisición del polígono a regularizar.- La adquisición de predios de origen agrario, parte del necesario cambio de la naturaleza jurídica de los terrenos ejidales y comunales. Es decir, se debe, en el mismo proceso desincorporar la tierra del régimen ejidal y comunal y cambiar la propiedad que el núcleo agrario tiene sobre los lotes, ahora en posesión de los colonos o “avecindados”. Para ello, se ha utilizado el mecanismo de la expropiación, a través de la cual el polígono o predio a regularizar pasa mediante la acción expropiatoria, de la propiedad del ejido a propiedad de la federación a través de Corett. Esto es, pasa el dominio ejidal al dominio privado de la federación. Una vez expropiados y en poder jurídico de Corett la propiedad de los bienes puede ser tramitada a sus ocupantes. b) La enajenación o titulación de cada uno de los lotes regularizados.- en el proceso de regularización, dado el sistema que se utiliza, cada operación de legalización asume la forma jurídica de una venta para lo cual se aplican precios de venta que consideran los valores dictaminados por la Comisión de Avaluos de Bienes Nacionales o alguna sociedad nacional de crédito autorizada, a partir de la investigación de la capacidad económica de los posesionarios. Proceso de regularización: 1.- Primero se verifica que el predio que se ha solicitado para regularizar sea agrario, realizando una inspección física y documental del asentamiento humano irregular y vemos si se encuentra dentro o fuera del ejido o comunidad propuesta a regularizar. 2..- Se integra el expediente técnico para solicitar la expropiación a la Secretaria de la Reforma Agraria, incluyéndose el dictamen de la SEDESOL, en el que califica la procedencia, utilidad pública y el lote tipo a utilizar, los informes técnicos, las carteras de campo, los distintos planos en diferentes presentaciones con tablas de cálculo y propuesta de indemnizaciones y enajenación, así como las opiniones de la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional sobre la no sobreposición con otros procesos agrarios que impidan la regularización y una solicitud de expropiación para el predio donde se localiza el asentamiento humano irregular.


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3.- Se obtienen los valores de indemnización y los valores base de enajenación y la publicación del decreto de expropiación, ante la Comisión de Avaluos de Bienes Nacionales, para el caso de indemnizaciones y/o con las sociedades nacionales de crédito para los precios de venta. 4.- Se ejecuta el decreto expropiatorio, con la coordinación agraria, el núcleo agrario y las autoridades locales; para dar cumplimiento al decreto expropiatorio mediante un procedimiento técnico administrativo. La coordinación agraria entrega formalmente la tierra a favor del Corett y se procede a la inscripción del decreto en el Registro Publico de la Propiedad y el Registro Agrario Nacional, en acto previo o simultáneo se conviene y formaliza el pago de indemnizaciones a los ejidatarios afectados. 5.- Se verifica el uso y posesión de lotes, recabando los datos básicos de los predios a regularizar; para que la contratación está basada sobre información confiable, ya que los lotes que tienen uso habitacional en el momento de la expropiación, tiene un precio más bajo de los demás. 6.- Se promueve la sensibilización y la participación con los colonos para la regularización y la participación organizada de la comunidad en el proceso, así mismo se motiva la integración de comités de regularización para que los beneficiarios vigilen el desarrollo del proceso y colaboren en su mejor desempeño. 7.- Se efectúa la contratación a través de una solicitud analizada técnicamente y aprobada por Corett, la regularización se convierte en un contrato, por medio del cual se inicia el proceso de escrituración, seguido del procedimiento de cobro de adeudos. 8.- Se entregan las escrituras, una vez efectuados y cumplidos todos los requisitos administrativos y legales, y la Corett transmite formalmente la propiedad a favor de los adquirentes, mediante la formulación, inscripción, registro, catastro y entrega de la escritura correspondiente. 9.- Se libera la reserva de dominio en el caso de regularizaciones a crédito, una vez que el adquirente ha cubierto sus adeudos se procede a extenderle un carta de no adeudo que permite la liberación del dominio que Corett se reservó como garantía de recuperación. El cuadro siguiente señala las actividades que van desde la detección de zonas con asentamientos irregulares y la solicitud de su normalización por organismos públicos o sociales, hasta el pago de indemnización y de las utilidades obtenidas que Corett entrega a los ejidatarios. Sin embargo, todas están sujetas a cambios, debido a distintos factores que pueden prolongar los lapsos o acotarlos, dependiendo de las condiciones concretas de cada caso. Tiempo del proceso de regularización de la tenencia de la tierra.

Num. Descripción Actividad.

Organismos Responsables.

1. Solicitud de regularización Org. Pubcos. y sociales 2.Obtención del documental SRA, Corett básico del núcleo agrario 3. Verificación de asentamientos Corett humanos irregulares

Tiempo (días) 15

Tiempo Acumulado 15

5

20


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4. Notificación de intervención y/o anuencia de elaborar plano informativo 5. Elaboración del plano informativo 6. Obtención de la opinión de la Sedesol sobre el área a expropiar 7. Presentación de la solicitud de expropiación. 8.Emisión de opiniones con relación a la solicitud de expropiación 9. Notificación al núcleo agrario del procedimiento de expropiación 10. Publicación de la solicitud de expropiación 11. Elaboración del trabajo técnico informativo. 12. Obtención de avalúo de indemnización 13. Elaboración del anteproyecto de decreto expropiatorio. 14. Aprobación del expediente por el cuerpo consultivo agrario. 15. Elaboración del plano proyecto de expropiación. 16.Referendo del Secretario de la Reforma Agraria. 17.Referendo del titular de Sedesol. 18. Revisión de la firma del decreto expropiatorio 19. Publicación del decreto expropiatorio 20. Obtención de la orden de ejecución. 21. Ejecución del decreto expropiatorio 22. Inscripción del decreto expropiatorio 23. Inscripción del plano de expropiación. 24, Elaboración de la cartografía urbana 25. Inscripción de la cartografía. 26. Estudio socioeconómico y prevaluo de contratación 27. Obtención de avaluo de

SRA, Corett, ejidatarios

20

40

Corett

5

45

Sedesol. SRA, Corett

10

55

Corett

3

58

Gobierno del Estado, Comisión agraria mixta, y banco oficial

35

93

SRA, Ejidatarios

15

108

Diario Oficial y Periódico Oficial del Estado. SRA

30

138

15

153

SRA, CABIN

30

183

SRA

30

213

SRA

20

233

SRA

15

248

SRA

10

258

Sedesol

10

268

Presidencia de la República

20

288

SRA, Sria. De Gobernación.

30

318

SRA

15

333

SRA

15

348

Corett, RPP

7

355

Corett, RPP

7

362

Corett

30

392

Corett, RPP Corett

5 15

397 412

Corett, Instituciones

21

433

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contratación. 28. Sensibilización 29. Contratación 30. Escrituración. 31.Constancia de hechos 32. Captación de ingresos 33. Pago de indemnización y utilidades resultantes

autorizadas. Corett Corett Corett, Notarios Corett Corett Corett

15 15 15 -

21

448 463 478 -

Total de días 478.

Fuente: Elaborado con base a Corett informa, núm. 2, 1989, p. 12. En el proceso intervienen distintos organismos públicos. Ello implica que los pasos planeados estén condicionados al conjunto de instituciones que participan. La coordinación o carencia de ella juega un papel importante en la determinación de los tiempos reales de regularización. De los pasos antes señalados nueve cobran importancia por su carácter de básicos en el avance del proceso ya que son los de mayor tiempo y estos son: – – – – – – – – –

La elaboración del plano informativo.(5) Presentación de la solicitud de expropiación (7) Publicación de la solicitud de expropiación (10) Elaboración del trabajo técnico (11) Obtención de avalúo de indemnización. (12) Elaboración del plano proyecto de expropiación (15). Publicación del decreto expropiatorio (19). Ejecución del decreto expropiatorio (21) Elaboración de la cartografía urbana (24)

Es necesario resaltar la secuencia que se señala del paso 26,27, 28 y 29 del cuadro de la pagina anterior , que suman 66 días pero que en realidad puede tomar más de tiempo, dado que los valores de los predios estimados generalmente no son aceptados por los pobladores, y al no estar de acuerdo organismo y colonia se inicia un proceso largo de negociación que muchas veces tiende a concretizarse en los costos de los trámites de la regularización y la titulación, por ser más fácil manejo para el organismo, por su vinculación directa con ese tipo de costo. En cuanto al costo de los terrenos los avalúos hechos por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN), son difícilmente rebatibles, debiendo para ello efectuarse un prolongado trámite interinstitucional de revisión jurídica del avalúo, que conlleva una revisión completa de los precios de regularización, que según el art. 66 de la Ley Federal de Bienes Nacionales son efectuadas tomando en cuenta las características socioeconómicas de las familias asentadas. Si no se llega a acuerdo alguno, el organismo se impone, y aquí se origina una diferenciación entre los pobladores, los que pueden y no pueden acceder a la regularización, generándose todavía más demoras, razón por la cual las campañas de


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sensibilización tienden a ser mejor asimiladas por las familias de mejores ingresos, quienes acceden a la contratación de la regularización.

9. LA INCORPORACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN SUELO IRREGULAR AL DESARROLLO URBANO EN EL MUNICIPIO DE PUEBLA El municipio de Puebla tal está facultado para incorporar a los asentamientos irregulares en tierras ejidales y comunales al desarrollo urbano, para lo cual se realiza el procedimiento técnico administrativo siguiente: 1) Se realiza la solicitud de incorporación al desarrollo urbano por parte de los representantes del asentamiento humano irregular, al Ayuntamiento del Municipio de Puebla a través de la Dirección de Planeacion 2) Una vez recibida la solicitud personal de la direccion realizara un recorrido en el asentamiento humanote suelo irregular que solicito su incorporación, para que se determine de manera técnica si es factible o no la incorporación. 3) Si es procedente la incorporación la direccion expedirá la factibilidad correspondiente y ha su vez el asentamiento humano irregular que solicitó la incorporación procederá a realizar el levantamiento topográfico señalando las manzanas, lotes, alineamiento, nomenclatura y traza urbana correspondiente, el cual deberá de presentarse ante la direccion, para que sea sancionado de manera técnica. 4) Una vez presentado la factibilidad de incorporación al desarrollo urbano del asentamiento humano de suelo irregular y el plano del levantamiento topográfico antes señalado, la direccion procede ha realizar los estudios técnicos correspondientes para sancionar el plano en el cual destacan los siguiente: -

-

Lote tipo Ancho de vialidades de acuerdo a la Ley de fraccionamientos y acciones urbanísticas del Estado de Puebla. Alineamiento oficial de las calles Nomenclatura Señalamiento de las áreas de restricción, derechos de vía y zonas de riesgo en barrancas, ríos, líneas de alta tensión, ductos de PEMEX, vias de ferrocarril, carreteras estatales, federales y de cuota, conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Municipales vigentes y Protección Civil Municipal. Areas de equipamiento urbano Servicios urbanos Usos de Suelo conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Municipales vigentes

Paralelo al trabajo técnico se realiza el censo correspondiente del asentamiento humano irregular a incorporarse lote por lote y de acuerdo al plano de lotificación presentado, lo cual se realiza con el fin de tener la lista actualizada de los propietarios o poseedores de los lotes, para lo cual se llena una cédula de identificación por parte del personal de la direccion, en la cual se recaban los siguientes datos:


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-

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Clave catastral del lote (si es que cuenta con la misma) Datos del propietario o poseedor y con que se identifica el mismo Datos del predio señalando medidas y colindancias Croquis de localización y uso del predio Años de vivir en el predio Servicios con que cuenta

5) Sancionado técnicamente el plano y una vez terminado el censo del asentamiento humano irregular se presenta la propuesta de incorporación al cabildo el cual una vez aprobada por esta instancia municipal la incorporación al desarrollo urbano del asentamiento humano irregular por el acuerdo correspondiente, se turna el expediente correspondiente a la Comisión Interinstitucional para la Regularización de los Asentamientos Humanos y Constitución de Reservas Territoriales, sometiendo dicho proyecto al pleno de la Comisión 6) Una vez aprobada en sesión plenaria de la Comisión la incorporación al desarrollo urbano del asentamiento irregular se turna el acuerdo de aprobación junto con el expediente del asentamiento a la Secretaria de Gobernación del Estado. 7) La Secretaria de Gobernación una vez que recibe el expediente y el acuerdo de la Comisión, lo turnara a la dirección de General de Asuntos Jurídicos, a efecto de que realice el decreto gubernativo de incorporación por parte del ejecutivo del estado y se publique en el Periódico Oficial del Estado y se inscriba en el Registro Público de la Propiedad. 8) Publicado e inscrito el decreto de incorporación del asentamiento irregular al desarrollo urbano se emite por parte de la Secretaria de Gobernación, el “ CERTIFICADO DE DERECHOS URBANOS” a los propietarios o posesionarios de cada uno de lotes que componen el asentamiento irregular y conforme al censo que se anexo al expediente de incorporación, el certificado de derechos urbanos es una constancia que no es constitutiva de derechos de posesión o de propiedad y que tiene como objeto que el beneficiario cuente con el uso de suelo, y se integre a los programas de mejoramiento urbano y de regularización de tenencia de la tierra. Del procedimiento antes señalado, es importante destacar que el mismo se realiza en coordinación con la Comisión Interinstitucional para la Regularización de los Asentamientos Humanos y la Constitución de Reservas Territoriales la cual es un órgano de coordinación de las tres instancias gubernativas, y que tiene como objeto: -

-

Integrar un padrón estatal de los asentamientos irregulares existentes. Elaborar un programa estatal para la regularización de asentamientos humanos en relación a la planeación urbana Establecer criterios para la regularización de asentamientos humanos irregulares, unificando estos, así como los procedimientos administrativos de las dependencias federales, estatales y municipales Establecer estrategias que permitan erradicar la formación de asentamientos irregulares

La comisión interinstitucional es un órgano colegiado que esta conformado por: -

El Gobernador del Estado como presidente


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- El Secretario de Gobernación como vicepresidente - El subsecretario “A” como Secretario ejecutivo - Un representante de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Ecología, y Obra Pública, - Un representante de la Secretaría de Finanzas yDesarrollo Social - Un representante del Instituto Poblano de la Vivienda Popular - Un representante del Instituto de Catastro del estado Previa aceptación se invita a : - El Delegado de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) - El Delegado de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la tierra (CORETT) - Un representante de la Delegación Regional de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN) - El Delegado de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) - El Delegado de la Procuraduría Agraria (PA) En algunos casos y a fin de que se respete la normativa urbana municipal, la CORETT solicita de manera oficial y antes de que se realice el decreto expropiatorio que gestiona para la regularización de la tenencia de la tierra, que la direccion sancione técnicamente el polígono en el cual se pretende regularizar la tenencia de la tierra, para lo cual la CORETT remite el plano correspondiente y la dirección lo sanciona marcando: -

-

Lote tipo Ancho de vialidades de acuerdo a la Ley de fraccionamientos y acciones urbanísticas del Estado de Puebla. Alineamiento oficial de las calles Nomenclatura Señalamiento de las áreas de restricción, derechos de vía y zonas de riesgo en barrancas, ríos, líneas de alta tensión, ductos de PEMEX, vías de ferrocarril, carreteras estatales, federales y de cuota, conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Municipales vigentes y Protección Civil Municipal. Areas de equipamiento urbano Servicios urbanos Usos de Suelo conforme a los Programas de Desarrollo Urbano Municipales vigentes

La incorporación al desarrollo urbano que realiza el ayuntamiento del municipio de Puebla de asentamientos humanos en suelo irregular asentados en su territorio tiene como fin que el desarrollo urbano se realice de manera ordenada y conforme a la normativa vigente para logra una mejor calidad de vida para los habitantes de dicha zonas, en este entendido su fin no es regularizar la tenencia de la tierra y así proporcionar la seguridad jurídica del poseedor, sino como un elemento constitutivo de la regularización de la tenencia proporcionar al poseedor o propietario del lote que se pretende incorporar al desarrollo urbano o regularizar, que cuenta con todos los derechos urbanos mínimos como son: seguridad, salud, interacción social, selección, belleza, equidad y que se confirman con el procedimiento técnico administrativo que realiza el municipio en coordinación con la Comisión Interinstitucional

10. EL DERECHO A LA CIUDAD


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El nacimiento de asentamiento humanos en suelo irregular ha fomentado la creación de nuevos derechos a favor de los ciudadanos y que tienen que ver de manera directa con la ordenación y administración del suelo, el cual se compone por cada uno de los predios que pertenecen a ellos, no importando el régimen de propiedad que tengan. En la actualidad los ciudadanos y las autoridades tienen más conciencia de la importancia que implica la ordenación urbana y por ende de los derechos y obligaciones que conlleva la misma materia. Hoy el solo tramitar un alineamiento y numero oficial, el estar en acuerdo o desacuerdo con la expedición de una constancia o licencia de de uso de suelo para algún giro comercial, la autorización de un fraccionamiento privado o industrial, la autorización de una licencia de construcción para una viviendo o una barda, la autorización de la colocación de un anuncio, conlleva a la aplicación y ejercicio del derecho urbanístico mexicano vigente y que tiene como base un marco jurídico que se a formado con la aportación histórica jurídica del derecho urbano. En la actualidad la aplicación del derecho urbanístico esta sentando las bases para ejercitar ese derecho a la ciudad que el maestro Fernando Rivera Álvarez e su libro El Urbanita Política y Urbanismo Señala “ La democracia urbana contempla …… un nuevo concepto de derecho social: El derecho a la ciudad, pero no solamente visto en los terminos de ciudadanía y libertades políticas, sino en cuanto al acceso a todos aquellos satisfactores que el sistema de vida urbana requiere”. “ El derecho a la ciudad se entiende como el derecho a una vivienda con base a la realidad socioeconómica y cultural del pueblo, a los servicios elementales como el agua potable, el drenaje, la energía eléctrica, y todos los elementos que permitan una vida digna. El derecho al equipamiento urbano …… y sobre todo el derecho al trabajo como condición indispensable para gozar de todos lo derechos antes mencionados ” Esta nueva generación de derechos a la ciudad se ve reforzada con el documento presentado en el Foro Social de las Américas (Quito Julio 2004), el Foro Mundial Urbano (Barcelona Octubre 2004) y en el Foro Social Mundial (Porto Alegre Enero 2005) y que es la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad

11. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS. Como se ha desarrollado en los diferentes capítulos de este trabajo la regularización de la tenencia de la tierra ejidal y comunal fue una respuesta por parte de los organos de gobierno al problema social del crecimiento de las ciudades, debido a la migración campo ciudad y el gran crecimiento demográfico. En el municipio de Puebla como una de las cuatro ciudades más grandes del país no se aparta de este fenómeno urbano que tiene una gran incidencia jurídica, actualmente la participación del municipio en el procedimiento de regularización de la tenencia de la tierra tal como se señalo en el capitulo cuarto, se circunscribe a la incorporación al


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desarrollo urbano de los aoentamientos humanos irregulares, lo cual realiza en ejercicio de las facultades que le confieren los diferentes ordenamientos jurídicos que se han dejado señalados. La incorporación al desarrollo urbano de los asentamientos humanos irregulares que realiza el municipio es una facultad que la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra no tiene dentro de sus objetivos, razón por la cual y toda vez la regularización de la tenencia de la tierra que se realiza en predios ejidales y comunales no se puede apartar del desarrollo urbano, es importante la participación del municipio de manera coordinada con la CORETT, a efecto de que se respete la normativa urbana. Es importante recalcar que la participación de la Comisión Interiinstitucional para la Regularización de los Asentamientos Humanos y Constitución de Reservas, como órgano coordinador de los tres órganos de gobierno en la regularización de los asentamientos irregulares, respetando la competencia de cada instancia que participa en la regularización de la tenencia de la tierra y en la incorporación de los asentamientos irregulares al desarrollo urbano, lo cual es de suma importancia para los asentamientos humanos irregulares en razón de que de así se podrán lograr: -

Una mejor calidad de vida Un ordenamiento del crecimiento urbano e Incorporar el suelo irregular al desarrollo urbano, con una certeza jurídica para el propietario o poseedor al momento de que se regularice la tenencia de la tierra por el CORETT La participación del Ayuntamiento del Municipio de Puebla en el procedimiento de regularización de la tenencia de la tierra es muy importante, por lo tanto, se requiere una política general que se proponga mejorar la capacidad del municipio para aprovechar oportunidades y difundir efectos de bienestar. Como se ha aseverado en este trabajo los asentamientos humanos irregulares en tierras ejidales y comunales es un problema que se vive actualmente como un fenómeno negativo del desarrollo urbano y que también se refleja en la expansión urbana, pues, por un lado se encuentran volúmenes crecientes de población que acentúan la gravedad de los rezagos en el otorgamiento de satisfactores urbanos a la población y por el otro lado, existe una falta de capacidad financiera. Las demandas sociales como sucede normalmente rebasan las capacidades financieras y normativas de gestión municipal, debido a la debilidad de sus haciendas que limita el ejercicio de sus atribuciones, es por ello, que la participación de la sociedad y sus organizaciones constituyen un elemento imprescindible para lograr un mayor bienestar de la sociedad y enfrentar con responsabilidad y competencia la diversidad de carencias que exige la ciudadanía. Uno de los objetivos que se persigue en la planeación urbana municipal y que incide de manera directa en la regularización de la tenencia de la tierra y su incorporación al desarrollo urbano, es el propiciar el ordenamiento territorial de las actividades económicas y de la población conforme a las potencialidades de la ciudad, para así promover la localización de las actividades económicas que tienen condiciones propicias para su desarrollo.


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Para lograr un Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos regulares e irregulares es necesario: • Consolidar un marco jurídico actualizado y vigente en materia de desarrollo urbano actualizando el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Puebla. • Fortalecer el desarrollo de las áreas rurales mediante poblaciones de apoyo en regiones definidas coordinadamente entre el gobierno federal y el gobierno del estado • Inducir la participación de la iniciativa privada y del sector social en la promoción de las actividades económicas, en la generación del empleo y en la solución de los principales problemas urbanos. • Incorporar plenamente los criterios de sustentabilidad y conservación del medio ambiente en los planes o programas de desarrollo urbano y en los ordenamientos aplicables en la materia. Adicionalmente, también es importante, que el gobierno del estado adecue la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Puebla vigente conforme a los lineamientos generales que señala la Ley General de Asentamientos Humanos; contar con Planes o Programas de desarrollo urbano actualizados y legalmente vigentes, con unidades administrativas especializadas en desarrollo urbano, con una mayor coordinación entre el área que otorga las licencias de construcción y el área de planeación urbana, con sistemas de catastro actualizados y que cuenten con acciones de preservación de desastres, a través de la regulación del uso del suelo para reducir la vulnerabilidad ante peligros derivados de fenómenos geológicos, químicos y sanitarios. Por otro lado, se requiere fortalecer su marco jurídico-administrativo para la incorporación de suelo al uso urbano que permita incidir adecuadamente en los procesos de expansión urbana, en el combate a la especulación inmobiliaria y en el abatimiento de la ocupación irregular de la tierra. Como ultima reflexión de este trabajo es importante destacar que el procedimiento de regularización de la tenencia de la tierra y el de incorporación de desarrollo urbano, son acciones gubernativas correctivas, que se aplican a una situación existente que es el asentamiento humano irregular en predios ejidales ó comunales, como reflejo de un falta de oferta de suelo para la construcción de vivienda con todos los servicios urbanos, a bajo costo y dirigida a aquellos grupos sociales más desprotegidos, así como a la falta de apoyo al campo y al fomento de la migración campo ciudad que se da con la ilusión de tener una mejor calidad de vida. En este contexto, respecto a los derechos urbanos mínimos es necesario que a través de la conciencia del habitante urbano, de sus derechos y obligaciones para con la ciudad y sus semejantes con quienes vive, luche por obtenerlos por medio de una participación social más activa. El derecho a la ciudad es un valor universal basado en que los seres humanos tengan la garantía de tener acceso a el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social y el derecho colectivo de los habitantes de las ciudades en especial de los grupos vulnerables que le otorgan legitimidad de acción y de organización, basado e los usos y costumbres, con el objetivo


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de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado lo cual se debe de desarrollar e impulsar en la ciudad.


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BIBLIOGRAFIA A) LEYES Y REGLAMENTOS. 1.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2 .- Constitución Política para el Estado de Puebla. 3.- Ley General de Bienes Nacionales, 4.- Ley Orgánica De la Administración Publica Federal. 5.- Ley de Planeación. 6.- Ley Federal de Entidades Paraestatales. 7.- Ley Orgánica de la Administración Publica Estatal 8 .- Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Puebla. 9.- Ley General de Asentamientos Humanos. 10.- Ley Agraria 11.- Reglamento de la Ley de Entidades Paraestatales. 12.- Ley Orgánica Municipal. 13.- Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria 14.- Reglamento Interior de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. 15.- Reglamento de Construcciones para el Municipio de Puebla. B) DECRETOS. 1.- ACUERDO: Por el que se crea el Comité para la Regularización de la Tierra. D.O. 20-08-1973 2.- DECRETO: Por el que se estructura la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra como organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio. D.O. 08-10-1974 3.- DECRETO: Por el que se reforma los Artículos 4º, 9º, y11º de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. D.O. 03-04-1979 4.- DECRETO: Por el que se reforman los artículos 2º, 4º, 7º, 9º, 11º, y 13º, y se adicionan tres párrafos al articulo tercero del decreto de creación de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. D.O. 26-02-1999 5.- DECRETO que crea la Comisión Interinstitucional para la Regularización de los Asentamientos Humanos y Constitución de Reservas Territoriales P.O. 29-06-1993 6.- Diario Oficial de la Federación 6 de enero de 1992, reforma al articulo 27 C) PROGRAMAS 1.- Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, S.H.C.P., 1995. 2.- Programa Estatal para la Incorporación de los Asentamientos Irregulares al Desarrollo Urbano 1999-2005 3.-Plan de Desarrollo Municipal 1999-2002. 4.- Programa de desarrollo urbano de la Ciudad de Puebla 1991


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5.- Programa para la Incorporación de Asentamientos Irregulares al Desarrollo Urbano para el Municipio de Puebla. D) LIBROS, TEXTOS Y REVISTAS. 1.- Ruiz Massieu, Mario, “ Derecho Agrario “, UNAM, 1990. 2.-Revista Ciudades, núm. 1, enero-marzo, Red Nacional de Investigación Urbana, 1989 3.-Historia Mexicana Revista Trimestral, 73, vol. XIX, Colegio de México, jul.-sept., 1969 4.-Ateneo de Ciencias y Artes de México No.1, Ene. 1945. 5.-Dinámica de Mortalidad, Panorama Económico de México, No. 4. 6.-Perfil Demográfico de México, Jul. 1971. 7.-Organización de la Naciones Unidas, Asamblea General, (Habitat II), Kenia, 1995. 8.- Revista Corett informa, año1, num.2, septiembre-octubre. 9.- Serra Rojas Andés, Derecho Administrativo, Edit. Porrua , México.,1985. 10.- Fraga Gabino, derecho administrativo, Edit. Porrua, México, 1987.


ANALISIS DEL MARCO JURIDICO PARA LA INCORPORACION LEGAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS