Selr 2016 No 2 (11 thematic 4)

UDK 346

ISSN 2217-5202 (Online)

Godina VI (2015/2016) / Broj 2 Year VI (2015/2016) / Issue 2

Izdavač Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu Glavni i odgovorni urednik Prof. dr Tatjana Jovanić Student urednik za broj II 2015/2016 Andrej Zorić Redakcija Miloš Marjanović, Radmila Doder, Blagoje Milošević, Srđan Dragićević, Ognjen Miladinović, Tamara Bajčić, Stefan Janković, Vesna Živković, Katarina Tomić, Jovan Mićović, Milena Mitrović, Aleksandra Mićović Tim za promociju Danica Pešić, Petar Blagojević, Đorđe Petrović, Živko Kovačević Izdavački savet Professor Elisabetta Bergamini (University of Udine, Italy), Professor Chris Willett (University of Essex, the UK), Professor Lucian Bercea (University of Timisoara, Romania), prof. dr Mirko Vasiljević, prof. dr Milena Jovanović –Zatilla, prof. dr Dobrosav Milovanović, prof. dr Vuk Radović, prof. dr Dušan Popović, prof. dr Branko Radulović, doc. dr Mirjana Radović, doc. dr Mirjana Drenovak Ivanović, doc. dr Svetislav Kostić, doc. dr Vuk Cucić, Doc. dr Zoran Vasiljević (University of Banja Luka), dr Marko Milenković, Ivan Ivanović Prelom i obrada Dosije studio Dizajn naslovne strane Petar Stanić Logo Petar Veselinović Časopis možete besplatno preuzeti sa adrese: www.selr.ac.bg.rs Adresa redakcije Pravni Fakultet Univerziteta u Beogradu, kabinet 120 Bulevar kralja Aleksandra 67 11000 Beograd tel: 011 307 600 e-mail: editorial@selr.bg.ac.rs selreview@gmail.com

Issuer University of Belgrade Faculty of Law Editor-in-Chief Tatjana Jovanić, MA, LL.M, PhD Student editor for No. II 2015/2016 Andrej Zorić Editorial Board Miloš Marjanović, Radmila Doder, Blagoje Milošević, Srđan Dragićević, Ognjen Miladinović, Tamara Bajčić, Stefan Janković, Vesna Živković, Katarina Tomić, Jovan Mićović, Milena Mitrović, Aleksandra Mićović Promotion Team Danica Pešić, Petar Blagojević, Đorđe Petrović, Živko Kovačević Advisory Board Professor Elisabetta Bergamini (University of Udine, Italy), Professor Chris Willett (University of Essex, the UK), Professor Lucian Bercea (University of Timisoara, Romania), Prof. dr Mirko Vasiljević, Prof. dr Milena Jovanović –Zatilla, Prof. dr Dobrosav Milovanović, Prof. dr Vuk Radović, Prof. dr Dušan Popović, Prof. dr Branko Radulović, Doc. dr Mirjana Radović, Doc. dr Mirjana Drenovak Ivanović, Doc. dr Svetislav Kostić, Doc. dr Vuk Cucić, Asis.

Doc. dr Zoran Vasiljević (University of Banja Luka), dr Marko Milenković, Ivan Ivanović Layout Dosije studio Front cover design Petar Stanić Logo design Petar Veselinović The Journal is issued two times per year and may be downloaded from the Internet at www.selr.ac.bg.rs The address of the Editorial Board University of Belgrade Faculty of Law, Office 120 Bulevar kralja Aleksandra 67 11000 Belgrade, Serbia Tel. + 381 11 3027 612 e-mail: editorial@selr.bg.ac.rs selreview@gmail.com

SPECIJALNI BROJ „REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

Godina 2014/15, broj 2 • Year 2014/15, Issue 2

7

u ovom broju

ČLANCI – ARTICLES: 11

Prof. dr Tatjana Jovanić, Andrej Zorić UVODNA REČ

13

SUMMARY – „The Regulatory Framework of District Heating”

19 19 19 19 19 19 20 20 21 21 21 22 25 26 27 27 27 28 28 28 29 29 30 30 31

Andrej Zorić, Živko Kovačević, Vanja Kovač, Petar Blagojević 1. SISTEM SNABDEVANJA TOPLOTNOM ENERGIJOM 1.1. Institucije sistema daljinskog grejanja 1.1.1. Pojam i uloga lokalne samouprave u sistemu daljinskog grejanja 1.2. Pravni okvir nadležnosti lokalne samouprave prema Zakonu o lokalnoj samoupravi 1.2.1. Zakonski osnov nadležnosti lokalne samouprave 1.2.2. Organizacija lokalne samouprave 1.2.3. Skupština opštine i njene nadležnosti 1.2.4. Opštinska uprava i njena ovlašćenja 1.2.5. Pravni okvir nadležnosti lokalne samouprave prema Zakonu o komunalnim delatnostima 1.3. Odluke o komunalnim delatnostima i odluke o načinu i uslovima snabdevanja toplotnom energijom 1.4. Neposredno učešče građana u ostvarivanju lokalne samouprave 1.4.1. Građanska inicijativa 1.4.2. Zbor građana 1.4.3. Referendum 1.5. Licenciranje 1.6. Principi dobre prakse regulatora mrežnih delatnosti 1.7. Osnovni modeli regulacije daljinskog grejanja 1.7.1. Regulacija podstaknuta tržištem 1.7.2. Socijalna regulacija 1.7.3. Ekonomska regulacija 1.7.4. Funkcije regulacije u oblasti daljinskog grejanja 1.7.5. Liberalizacija i pristup treće strane 1.7.6. Regulacija daljinskog grejanja u Srbiji 1.7.7. Kratak sadržaj 1.8. Učešće privatnog sektora i najbolja praksa 1.8.1. Osvrt na situaciju u regionu i učešće privatnog sektora 1.8.2. Učešće privatnog sektora u Srbiji 1.9. Principi najbolje prakse i modeli 1.9.1. Državno protiv privatnog snabdevanja toplotnom energijom 1.9.2. Sporazumi o upravljanju 1.9.3. Ugovor o zakupu 1.9.4. Koncesioni sporazumi 1.9.5. Privatizacija 1.9.6. Toplotno preduzetništvo 1.9.7. Uslužna preduzeća za energiju (ESCO)

32 32

Ognjen Miladinović, Srđan Dragićević, Blagoje Nemanja Milošević, Aleksandra Mićović 2. REGULACIJA CENA DALJINSKOG GREJANJA 2.1. Problem određivanja cene

15 15 15 16 16 16 16 16 17 18

8

СТУДЕНТСКА РЕВИЈА ЗА ПРИВРЕДНО ПРАВО • STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW

32 32 34 34 34 34 36 37 37 37 38 38 38 38 39 40 40 41 41

41 43 43 45 47 48 48

2.2. Osnovni pojmovi 2.3. Mogući načini određivanja cena 2.4. Proces obračunavanja cene 2.5. Određivanje MVP 2.5.1. MVPv 2.5.2. MVPf 2.6. Od MVP preko tarifa do krajnjeg kupca 2.6.1. Izračunavanje tarife „ENERGIJA”(tf1) 2.6.2. Izračunavanje tarife „PORVRŠINA” ili „INSTALISANA SNAGA” 2.6.3. Izračunavanje tarife „OČITAVANJE” 2.7. Funkcionisanje toplana 2.7.1. Toplane 2.8. Faktori koji utiču na cenu grejanja 2.8.1. Uvoz i izbor energenta 2.8.2. Infrastruktura i stanje toplana 2.9. Potencijalna rešenja 2.9.1. Kogeneracija 2.9.2. Javno-privatna partnerstva 2.9.3. Jedinstvena metodologija za određivanje cena 2.10. Analiza cene grejanja u gradovima u Srbiji 2.10.1. Analiza Fiksnog i Varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom 2.10.2. Analiza Fiksnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom 2.10.3. Analiza Varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom 2.11. Uporedni pregled alternativnih načina grejanja i cena energenata 2.12. Energetska efikasnost i prednosti ulaganja u nju 2.12.1. Mere podsticaja za povlašćene proizvođače električne energije

51 51 51 51 54 55 55 55 56 57 58

Vanja Verebeš, Strahinja Tešanović, Andrea Vrhovac 3. GREJANJE I NAPLATA PO UTROŠKU 3.1. Kalorimetri 3.1.1. Pojam i funkcija 3.1.2. Ugradnja kalorimetara 3.2. Naplata po utrošku 3.3. Odluke jedinica lokalne samouprave 3.4. Način i troškovi postavljanja mernih uređaja 3.5. Merenje isporučene energije i oštećenje mernih uređaja 3.6. Pravo provere tačnosti 3.7. Najava evropske strategije grejanja i hlađenja 3.8. Uspešan primer dokazivanja naplate prema utrošku u jednoj zgradi u Zemunu – transkripcija intervjua sa inženjerom Zoranom Vukovim

63 63 63 64 65

Tamara Bajčić 4. ENERGETSKI UGROŽENI POTROŠAČ TOPLOTNE ENERGIJE 4.1. Uvod: normirani energetski ugroženi kupac 4.2. Značaj koncepta ugroženog potrošača 4.3. Značaj Uredbe o energetski ugroženom kupcu 4.4. Sadržaj i značaj Uredbe o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije 65

Godina 2015/16, broj 2 • Year 2015/16, Issue 2

65

67 67 67 68 70 70 71 72 73 73 74 74 75 75 76 76 76 76 77 77 77 77 78 78 78 78 78 79 79 80 81 85 85 85 87 87 90 91 91 92

4.5. Mere Grada Beograda kao pozitivan primer u oblasti zaštite najugroženijih kupaca komunalnih usluga Radmila Doder, Vesna Živković 5. DOBROVOLJNO ISKLJUČENJE SA MREŽE DALJINSKOG GREJANJA 5.1. Zaključenje ugovora o prodaji toplotne energije 5.1.1. Uvod 5.1.2. Prava i obaveze iz ugovora 5.2. Prava i obaveze – PRIMERI 5.2.1. Odluka o snabdevanju toplotnom energijom grada Užica 5.2.2. Odluka o snabdevanju toplotnom energijom grada Smedereva 5.2.3. Odluka o snabdevanju toplotnom energijom grada Novog Sada 5.3. Analiza stanja u pogledu dobrovoljnog isključenja u odabranim opštinama i gradovima u Republici Srbiji 5.3.1. Beograd 5.3.2. Novi Sad 5.3.3. Niš 5.3.4. Ruma 5.3.5. Kikinda 5.3.6. Vršac 5.3.7.Pančevo 5.3.8 Žitište 5.3.9. Leskovac 5.3.10. Smederevo 5.3.11. Užice 5.3.12. Valjevo 5.3.13. Čačak 5.3.14. Jagodina 5.3.15. Kragujevac 5.3.16. Kruševac 5.3.17. Loznica 5.3.18. Novi Pazar 5.3.19. Požarevac 5.3.20. Subotica 5.4. Isključenje prosečnog potrošača – uporedna analiza istituta obligacionog prava i Zakona o zaštiti potrošača 5.5. Pravičnost iznosa na računu objedninjene naplate Milena Mitrović, Stefan Janković 6. PRINUDNO ISKLJUČENJE SA MREŽE DALJINSKOG GREJANJA 6.1. Prinudna obustava toplotne energije pojam i normativni okvir 6.2. Prava i obaveze, Uslovi za isključenje sa mreže (analiza relevantnih članova četiri zakona) 6.3. Na koji način se vrši obustava energije?

6.4. Predviđena ograničenja kod prinudne obustave toplotne energije 6.5. Raskid ugovora zbog neizvršenja 6.6. Odluke o uslovima i načinima snabdevanja, mišljenja i izveštaji ombudsmana 6.6.1. Analiza odluka o uslovima i načinu snabdevanja 6.6.2. Izveštaji, preporuke i mišljenja ombudsmana

9

10

СТУДЕНТСКА РЕВИЈА ЗА ПРИВРЕДНО ПРАВО • STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW

94 94 95 96 96 97 98 98 99 99 101

103 103 103 104 104 105 105 106

6.7. Spоrnа pitаnjа vеzаnа zа odnos toplane i krајnjih kupаcа 6.7.1. Zаkup stаnа 6.7.2. Zаstаrеlоst 6.8. Podnošenje reklamacije na kvalitet usluge toplane 6.8.1. Reklamacije 6.8.2. Prigovor kao pravno sredstvo novog Zakona o opštem upravnom postupku 6.8.3. Pоprаvkе i оdržаvаnjе mrеžе 6.8.4. Štrајk rаdnikа tоplаnе Danica Pešić, Andrija Sarajlić 7. UČESTVOVANJE POTROŠAČA U DONOŠENJU ODLUKA I REŠAVANJE PRITUŽBI 7.1. Načela neposrednog učešća građana na lokalnom nivou 7.2. Šta možemo naučiti iz „zlatnog doba zaštite potrošača” SFRJ – Samoupravne interesne zajednice za komunalne delatnosti i potrošački kodeksi 7.3. Transparentnost energetskog odlučivanja na lokalnom nivou 7.4. Pravo potrošača na prigovor 7.4.1. Potrošač u sistemu zaštite potrošača 7.4.2. Pravo na reklamaciju 7.4.3. Organizacija reklamacije od strane jedinice lokalne samouprave 7.4.4. Organizacija reklamacije od strane JKP 7.4.5. Reklamacije zasnovane na standardima kvaliteta 7.4.6. Zaključak

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

11

UVODNA REČ

Poštovani čitaoci, Pred vama je još jedan tematski broj Studentske revije za privredno pravo, četvrti po redu za naših šest godina postojanja. I ovaj broj je rezultat rada polaznika studijske grupe iz predmeta Ekonomsko pravo, u letnjem semestru školske 2015/16 godine, i kao takav predstavlja prvenstveno pedagoški eksperiment. Međutim, budući da je Revija u međuvremenu prepoznata i kao dobar primer dodiplomskih istraživanja koji imaju uticaj na društvo, želimo da to potvrdimo i ovim brojem, koji smo prvenstveno namenili građanima kao korisnicima komunalnih usluga i potrošačkim organizacijama, kao i pokretima koji se bore za ostvarivanje neposredne demokratije građana na lokalnom nivou, u želji da što bolje razumeju sistem daljinskog grejanja, regulatornu ulogu lokalne samouprave, kao i da se informišu o svojim pravima i bolje upoznaju mehanizme ostvarivanja svojih prava.

Nešto manje od dvadeset studenata sprovelo je grupno istraživanje i u toku jednog semestra napisalo zajedničke radove posvećene različitim aspektima rada toplana u Srbiji, sa naročitim osvrtom na pitanje odnosa potrošača kao korisnika usluga toplotne energije i toplana. Radi lakše organizacije istraživanja, studenti su bili podeljeni u nekoliko istraživačkih grupa (collaborative research groups).

Stoga i ovaj tematski broj Revije predstavlja doprinos pedagoškim istraživanjima, kao deo mreže međunarodnog projekta pod pokroviteljstvom International Society for Teaching and Learning.

Nadamo se da će istraživanje poslužiti svrsi.

Prof. dr Tatjana Jovanić Glavni i odgovorni urednik Andrej Zorić Student urednik

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

13

SUMMARY „THE REGULATORY FRAMEWORK OF DISTRICT HEATING” During the last year’s spring semester, students participating in the Economic Law study group conducted a research which resulted in producing joint papers dedicated to various aspects of heating plants performance in Serbia. They especially paid attention to the relation between the consumers as the users of heating services on the one side and the heating plants as the suppliers of services to the end users, on the other side.

Namely, the whole research is divided into thematic chapters in order to be suitable for research in small groups. The idea also was to have the whole research rounded off as one thematic unit consisting of linked topics.

The assignment of the first group was the topic of a remote heating system. The work of this group built a foundation for a further research since they had defined the problems attributed to remote heating system. The main idea was to start with a historical overview of the remote heating system in Serbia and then to tackle the three basic models of heating plants regulation. Those three basic models are marketstimulated regulation, economic regulation and social regulation. We considered this to be important in indicating what would probably be implied by the shift of focus from the existing social regulation in Serbia. Also, considering the announced liberalization of network services we sought to point to the concept of public-private partnerships and the institutions which regulate remote heating, as well as to some examples from developed countries. This form of presenting enabled the end users of thermal energy, i.e. the readers, to be acquainted with the issue of regulation and basic concepts and elements of the remote heating system. We started with the concept and the role of local self-government, as well as with the legal framework for local self-government’s jurisdiction (so that the activities of local selfgovernments are completely clear to the end users).

This explained, we proceeded to the explanation of basic legal framework, especially of powers based on the Law on Communal Services. These powers are firstly defined by decisions of municipalities and cities, and then by special decisions about forms and conditions under which thermal energy is distributed.

We noticed that there were some differences at the level of municipalities and cities concerning certain questions. Furthermore, we particularly pointed to various ways of civil participation in local selfgovernments. Also, in the last segment of our paper which is dedicated to the role of consumers in the system of remote heating, considering the right of representation and dispute solving, we specifically emphasized the importance of bigger civil representation in local self-government bodies, particularly when it comes to exercising its regulatory powers. Good practice principles of network service regulators are also something that we wanted to stress. Likewise we briefly presented some of the communal service regulators with the aim of highlighting the fact that exercising of cities’ and municipalities’ powers should be controlled by a single specialized body, such as Commission for communal activities in Romania. In terms of functioning of such a body, we pointed to the main OECD principles.

The assignment of the second group was the thermal energy price regulation. Once again at the very beginning we defined the main ideas about the price regulation of thermal energy. We tried to familiarize an average consumer with the concept of cost accounting as much as possible, as well as to expound the very process of cost accounting. We pointed to both the functioning of heating plants as producers of thermal energy and the factors which affect the price. In a particular point we set out the analysis of the thermal heating price in Serbian cities and analyzed both fixed and variable part of the thermal heating price.

Subsequently we offered a comparative overview of alternative ways of heating. Compared to the other groups, this group of students came up against much more difficulties. Namely, the decisions of local self-governments referring to the price setting in some cases were even diametrically opposed. Also, owing to the fact that the web pages of many heating plants were not up-to-date, this group of students had to carry out an extensive analysis in order to make a valid and precise paper.

Eventually, the students presented an example of a building in Zemun with a view to particularizing the methodology they were previously seeking to explain. The residents of this building succeeded in

14

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

cutting the costs of heating within the bills of Infostan*, precisely because they applied the method of monitoring the entire energy supply to their substation. As a matter of fact, this group displayed the steps which had been made in an effort to prove the bills augmenting, based on the residents’ statements. This is actually the only text which is not written by the students, since this is an authorized interview that had previously been uploaded by “Marka Žvaka”.

Further on, the third group of students covered the topic of calorimeters. Aside from presenting the procedure of calorimeter installing in buildings or apartments in this section The European Union Strategy on Heating and Cooling was also announced. The significance of calorimeters in new apartments was also clarified and in the previous section it had been explained what the importance of taking a reading from shared heat divisors in substations was. We especially pointed to the issue of energy efficiency, the incentives for favored producers, cogeneration, billing based on actual consumption.

A vulnerable consumer, who has a shortage in the energy of thermal heating, was a topic that was covered by one student. This section refers to the importance of this concept. There is a hope of both the author of this section and the Student Economic Law Review in general that this section of the special issue will educate the end users about thermal heating, as well as give a better solution to some of our politicians who have previously advised the citizens to replace bigger apartments for smaller ones because of high costs of utility services, this including remote heating system, as well.

Finally, the two last groups of students covered the topic of customer disconnection from the remote system of thermal heating supply. The first of two groups covered a voluntary disconnection and thereupon carried out a detailed analysis of various solutions of local self-government bodies, while the second group was dealing with an enforced disconnection from the remote system of thermal heating supply thus familiarizing readers with both the conditions under which the provider of utility services must not disconnect the customers and the conditions less favorable for the customers. This group also had to stand up to many problems due to the fact that the relevant web pages were not up-to-date and the decisions of local self-governments concerning the issue were not harmonized with each other. We referred to the study made by the Ombudsman of Vojvodina regarding the issue of disconnection, and we also added the analyses of other municipalities and cities. In a nutshell, there is no consistency in the practice of our municipalities from which is derived the necessity for the Ministry of public administration and local self-government or some other authorized bodies to try to harmonize the practice. This is necessary in order not to have a large discrepancy in the treatment of citizens in municipalities and cities.

It was especially pointed to a series of vexes issues regarding the relation between heating plants on the one side and the end users on the other side, such as: tenancy of an apartment, statute of limitations and making complaints about a service quality.

This was actually a lead-in to the last unit related to compensation to consumers and various ways of consumer representation and participation in the process of municipality decision making when it comes to remote heating system in Serbia. This section is extremely important having in mind the fact that we dedicated the whole special issue of our review to the citizens i.e. the users of the remote heating service. A short historical overview of the role of citizens and their associations from the 1970’s on.

Back then existed so-called self-governing communities of interests for utility service. It was called the attention to the fact that heating plants are under obligation to do business transparently, as well as to have a transparent account. It was also pointed to the necessity for citizens to have access to the papers demanding price increase, which are submitted to municipality and city councils by heating plants as regulated enterprises. We gave as an example a few heating plants, the process of making complaints and en example of custom representatives being a party to the heating plant and body of self-government performance. Some comparative models of citizen participation in the regulation of utility services were also presented. We wanted to call the attention to the need to establish a commission for utility services at a national level, such as the commissions of the new EU members of Romania and Lithuania. The role of this commission would be exactly what we emphasized at the very beginning of our issue: controlling local self-government performance regarding its regulatory function and guaranteeing harmonized practice, as well as better customer protection.

*

Public utility company “Infostan tehnologije”.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

15

1. SISTEM SNABDEVANJA TOPLOTNOM ENERGIJOM Andrej Zorić, Živko Kovačević, Vanja Kovač, Petar Blagojević

1.1. Institucije sistema daljinskog grejanja 1.1.1. Pojam i uloga lokalne samouprave u sistemu daljinskog grejanja Prve naznake lokalnih samouprava možemo uočiti još u 10. veku u vidu komuna, mada se veruje da su komune nastale ranije, te se u tom kontekstu pominje italijanski grad Forli i 9. vek. Naime, to su bili srednjevekovni gradovi kojima su kraljevi i feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Lokalne samouprave su nastale kao odgovor na napade varvara i kao odbrana stečenih prava od vlastele. Takođe, samo poreklo reči komuna upućuje na zajednicu, odbranu i ljude sa zajedničkim interesom. Komune su doživele nagli razvoj u 11. veku u Italiji, koja se očigledno može smatrati mestom porekla lokalnih samouprava. Vest o uspešnosti ovakvog sistema brzo se proširila u Evropi, pa su komune postepeno nastajale u Španiji, Francuskoj, Nemačkoj i Engleskoj. Već u XII i XIII veku, u Italiji, komune su bile na vrhuncu svoje političke moći. Međutim, lokalna samouprava kakvu danas poznajemo ipak nastaje u Engleskoj, u XIX i XX veku. Važnost lokalnih samouprava potvrđena je usvajanjem Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine.2 Dakle, iako se čini kao moderan pojam, koreni lokalne samouprave sežu u daleku prošlost.

Lokalna samouprava je pravo građana da upravljaju javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u jedinicama lokalne samouprave, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju javnim poslovima koji su u njihovoj nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo.3 Dakle, lokalna samouprava je jedna od glavnih odluka demokratije i pravne države, te predstavlja osnov vršenja vlasti od strane građana. Jedan od njenih osnovnih ciljeva je da zadovolji osnovne, zajedničke i svakodnevne potrebe stanovništva na određenom području, te s toga može da osniva i preduzeća, ustanove, mesne zajednice, a pri tome uživa pravnu zaštitu u skladu sa Ustavom i zakonom. Najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave je statut. Statutom se uređuju naročito: prava i dužnosti jedinice lokalne samouprave i način njihovog ostvarivanja, broj odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave, organizacija i rad organa i službi, način upravljanja građana poslovima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave, uslovi za pokretanje građanske inicijative i druga pitanja od značaja za jedinicu lokalne samouprave.4 Sistem daljinskog grejanja u Srbiji je jedinstven tehničko-tehnološki sistem međusobno povezanih energetskih objekata koji služi za proizvodnju, prenos i distribuciju toplotne energije5. Subjekti sistema su: proizvođač toplotne energije, koji pomoću svog tehnološkog procesa proizvodi toplotnu energiju i istu predaje distributeru toplotne energije, i distributer toplotne energije koji vrši prenos, distribuciju i isporuku toplotne energije i upravlja sistemom daljinskog grejanja.6 Distributer je istovremeno i snabdevač kupaca toplotnom energijom.

Nadležnosti lokalne samouprave u domenu nadzora nad radom toplana regulisane su prvenstveno Zakonom o komunalnim delatnostima i Zakonom o lokalnoj samoupravi, a bliže su određene odlukama opština ili gradova o načinu i uslovima snabdevanja toplotnom energijom.

2 3 4 5 6

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Strazbur, 1985, dostupno na adresi: http://www.hnv.org.rs/docs/Evropska%20povelja%20o%20lokalnoj%20samoupravi.pdf (08.10.2016) Zakon o lokalnoj samoupravi (Službeni glasnik RS, br. 129/2007 i 83/2014 – dr. zakon; dalje u tekstu ZLS) čl. 2.

ZLS, čl. 11.

Wikipedia, District heating, dostupno na adresi: https://en.wikipedia.org/wiki/District_heating Odluka o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu (Sl. glasnik RS, br. 43/2007 i 2/2011), čl. 2.

16

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

1.2. Pravni okvir nadležnosti lokalne samouprave prema Zakonu o lokalnoj samoupravi 1.2.1. Zakonski osnov nadležnosti lokalne samouprave Opština uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (prečišćavanje i distribucija vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javna rasveta, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i dr.), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje.7 1.2.2. Organizacija lokalne samouprave Da bismo shvatili kako funkcioniše jedna opština, moramo sagledati ono što je čini u najširem smislu.

Prema tome, organi opštine su: – – – –

skupština opštine predsednik opštine opštinsko veće opštinska uprava

Međutim, za odnose sa toplanom zaduženi su, prvenstveno skupština opštine, kao i opštinska uprava, tako da će one biti predmet analize u ovom članku.

1.2.3. Skupština opštine i njene nadležnosti Skupština opštine može se smatrati najvišim organom opštine, ona je ta koja vrši osnovne funkcije lokalne vlasti. Nju čine odbornici koji se sastaju na sednicama, koje biraju građani na neposrednim izborima i to tajnim glasanjem, te ne čudi zašto je baš njoj poverena regulacija rada toplana.8 Skupština opštine osniva radna tela, koja mogu biti stalna ili privremena, a ta radna tela detaljnije razmatraju pitanja koja spadaju pod nadležnost skupštine opštine. Ona takođe daju mišljenja na predloge propisa i odluka koje donosi skupština opštine.9 Među najbitnije nadležnosti koje spadaju pod nadležnost skupštine opštine nalaze se nadležnosti koje se tiču upravo regulisanja rada toplana. Naime, skupština opština je zadužena da osniva kako službe, tako i javna preduzeća, ustanove i organizacije. U sklopu ovog ovlašćenja, skupština opština vrši nadzor nad njihovim radom. Međutim, tu se veza između skupštine opštine i toplane ne okončava. Njeno ovlašćenje se širi, tako da skupština opština dalje imenuje i razrešava upravni i nadzorni odbor, direktore javnih preduzeća, ustanova, organizacija i službi čiji je osnivač.10 Dakle, nezadovoljstvo radom ovakvih preduzeća i radom onih koji su zaduženi da ovakva preduzeća vode može se izraziti veoma neposredno. Imajući ovo u vidu, stiče se utisak da je skupština opštine uključena u rad toplana i više nego što se to može učiniti na prvi pogled. Ovlašćenje koje sada treba navesti biće značajno u kasnijem delu ovog teksta, a to je ono ovlašćenje koje se tiče neposrednog učešća građana u ostvarivanju lokalne samouprave, konkretnije, referenduma i građanske inicijative.

1.2.4. Opštinska uprava i njena ovlašćenja Zakonom o lokalnoj samoupravi predviđa se da je za rukovođenje opštinskom upravom zadužen načelnik, kojeg bira opštinsko veće, na osnovu javnog oglasa i to na pet godina. Načelnik odgovara skupštini opštine i opštinskom veću. Zbog lakšeg i efikasnijeg funkcionisanja opštinske uprave, Zakon o lokalnoj samoupravi nudi mogućnost za obrazovanje unutrašnjih organizacionih jedinica. Takođe, opštinska uprava se može organizovati u više uprava, koje, opet, mogu imati svoje unutrašnje organizacione poslove. Zanimljivo je to da se statutom opštine može predvideti i to da se u opštinskoj upravi postavljaju pomoćnici predsednika opštine za pojedine oblasti. Kao dobar primer može se navesti opština Gadžin 7 8 9 10

ZLS, čl. 20. st. 5.

ZLS, čl. 28. st. 1, 2.

ZLS, čl. 36. st. 1, 2.

ZLS, čl. 32.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

17

Han u kojoj postoji pomoćnik zadužen za urbanizam i komunalne delatnosti.11 Oni pokreću inicijative, predlažu projekte i daju mišljenja koja su u vezi sa oblastima za koja su postavljeni. Možda je problem to što mogu biti postavljena samo tri pomoćnika. Ako se već obraća pažnja na podelu poslova, treba predvideti veći broj pomoćnika, s obzirom na broj specifičnih i bitnih poslova koji postoje u opštini. Iz svega ovog, može se zaključiti da postoji velika sloboda u organizovanju same opštinske uprave, te da se ona razlikuje od opštine do opštine, da neke organizacione jedinice u nekim opštinama postoje, a negde ne postoje. Npr. u gradu Beogradu postoji Sekretarijat za komunalne i stambene poslove.12 Najbitnije ovlašćenje opštinske uprave sastoji se u pripremanju nacrta propisa i drugih akata koje onda donose ostali organi lokalne samouprave. Međutim, ona deluje pored toga i kao izvršni, ali i kao nadzorni organ. O raznovrsnosti poslova govori i to što se njoj mogu poveriti i ostali poslovi koje utvrde ostali organi lokalne samouprave. 13 1.2.5. Pravni okvir nadležnosti lokalne samouprave prema Zakonu o komunalnim delatnostima 1.2.5.1. LOKALNA SAMOUPRAVA KAO REGULATORNO TELO

Regulatorna funkcija lokalne samouprave na području sistema daljinskog grejanja potiče od njene uloge prilikom samog uspostavljanja sistema daljinskog grejanja. Imajući u vidu to da joj je Zakonom o komunalnim delatnostima povereno da osniva komunalne objekte i da postavi temelje za ispravno funkcionisanje čitavog sistema ispravno joj je poveriti i regulisanje ako primeti da se ono što je zamišljeno ne ostvaruje u praksi. Ona je uključena u čitav proces i tako što joj je povereno da se stara o zadovoljstvu korisnika komunalnih usluga, da konstantno prati razvoj sistema u svetu i to primeni i u Srbiji, da se stara o smanjenju troškova i da bude garant da će stalno postojati konkurencija u ovoj oblasti kako bi se dolazilo do boljih rezultata i većeg zadovoljstva potrošača. 14 Regulisanje toplana od strane lokalne samouprave ima svoje dobre strane: – – – –

bliskost subjekata koja omogućava bolju saradnju; brza razmena informacija, koja takođe smanjuje troškove; jasna i stroga pravila; smanjenje rizika;

Međutim, praksa otkriva krupne nedostatke ovog rešenja, pa se postavlja pitanje njegove opravdanosti. Na primer, ova bliskost može dovesti do veće povezanosti od neophodne, pa da lokalna samouprava postane previše blaga prema regulisanom subjektu, te nestaju podsticaji kod obe strane. Takođe, ova povezanost može dovesti i do sukoba interesa. Pitanje podsticaja može se postaviti i pre dobijanja konkretnih rezultata, s obzirom na to da lokalnoj samoupravi ne ide u korist da kritikuje toplanu, jer samim tim otkriva i svoju neefikasnost, te bi se pre javili podsticaji da se pravo stanje zataška. Imajući ovo u vidu, pitanje je na kojem će nivou biti razmena informacija i da li će rizici zaista biti smanjeni. Stroga pravila često pokazuju i svoju negativnu stranu. Ona mogu biti prepreka inovacijama, a s obzirom na to koliki značaj one da imaju, ulažu se veliki napori i troškovi kako bi se nabavile relevantne informacije za stvaranje jasnih i dobrih pravila. Jedan od osnovnih ekonomskih zakona je da troškovi ne smeju biti veći od korisnosti15, a opravdano je postaviti pitanje koliko se u ovom slučaju taj princip zaista poštuje. Neka druga rešenja, koja postoje u inostranstvu, biće predstavljena u drugom delu teksta.

1.2.5.2. LOKALNA SAMOUPRAVA KAO SUBJEKT U UGOVORNOM ODNOSU VRŠILACA KOMUNALNE DELATNOSTI I KORISNIKA KOMUNALNIH USLUGA

Ugovor koji zaključuju vršilac komunalne delatnosti i korisnik komunalnih usluga predstavlja klasičan primer adhezionog ugovora.16 Elemente ovakvog ugovora određuje skupština opštine, ona propisuje način na koji će se obavljati komunalne delatnosti, prava i obaveze ove dve ugovorne strane, kako se plaća 11 dostupno na adresi: http://gadzinhan.rs/lokalna-samouprava/predsednik-opstine/pomocnici-po/ (08.10.2016) 12 Nadležnosti ove jedinice mogu se videti u Odluci o Gradskoj upravi grada Beograda, čl. 59. (,,Službeni list grada Beograda” broj broj 8/13-prečišćen tekst, 9/13-ispr, 61/13, 15/14 i 37/14) 13 ZLS, čl. 52.

14 Zakon o komunalnim delatnostima (Sl. glasnik RS, br. 88/2011; dalje u tekstu ZK), čl.4.

15 B. Begović, M. Labus, A. Jovanović, Ekonomija za pravnike, Beograd, 2013.

16 Za definiciju adhezionog ugovora pogledati: S. Perović, Obligaciono pravo, Beograd, 1990.

18

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

cena za korišćenje komunalnih usluge, kako se cena naplaćuje i sve ostalo što treba da čini jedan ovakav ugovor.17 Iz svega ovoga možemo zaključiti da lokalna samouprava ima izuzetno bitnu poziciju pri sklapanju ugovora o pružanju komunalne usluge, da su obe strane u ovom ugovornom odnosu u podređenom položaju u odnosu na nju. Takođe, lokalna samouprava treba da predstavlja branu koja štiti potrošače od nepoštenog ponašanja toplana. Dakle, iako se ova uloga često zanemaruje, pa čak ni ne pominje, lokalna samouprava, kako po Ustavu i Zakonu o komunalnim delatnostima, tako i po svojoj prirodi, treba da bude garancija potrošačima da će usluga biti na barem zadovoljavajućem nivou (videti član 14. ovog zakona kao primer).

1.2.5.3. ULOGA LOKALNE SAMOUPRAVE PRI PROMENI CENA

S obzirom na to da joj je jedan od glavnih ciljeva da zaštiti potrošače, lokalna samouprava se bavi i cenama komunalnih usluga. Ona je prvenstveno dužna da prati kretanje cena komunalnih usluga, a naročito usklađenost cena komunalnih usluga sa principima utvrđenim Zakonom o komunalnim delatnostima.

Iako odluku o promeni cena komunalnih usluga donosi sam vršilac komunalne delatnosti, u ovom slučaju potrebna je saglasnost nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Kako bi mogao da promeni cenu, vršilac komunalne delatnosti mora da podnese zahtev i da dostavi obrazloženje koje sadrži razloge za promenu i detaljnu strukturu predložene cene.18 Ono što je zanimljivo je i to da je na lokalnoj samoupravi da odredi kategorije korisnika komunalnih usluga koji plaćaju subvencioniranu cenu komunalne usluge19 i iznos subvencija za svaku kategoriju, a taj spisak se dostavlja vršiocu komunalne usluge. Međutim, lokalna samouprava je dužna da nadoknadi subvencionirani deo cene vršiocu komunalne usluge. Ugovorom o poveravanju može se predvideti subvencionirani iznos cene za određene kategorije korisnika koji se neće nadoknađivati vršiocu komunalne delatnosti.20 Opravdano je postaviti pitanje da li ovde ima mesta za malverzacije.

1.3. Odluke o komunalnim delatnostima i odluke o načinu i uslovima snabdevanja toplotnom energijom Na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima, Zakona o lokalnoj samoupravi i statuta opštine, donose se Odluke o komunalnim delatnostima, čiji je cilj da se dalje utvrde uslovi i načini obavljanja komunalnih delatnosti, uslovi poveravanja, načini na koji se određuju cene, načini na koji se vrši nadzor, itd.

Međutim, za ovaj tekst najbitnija svrha ovih odluka je to što se na osnovu njih donose Odluke o načinu i uslovima snabdevanja toplotnom energijom.

Konkretizacija svega navedenog do sada vrši se u Odlukama o načinu i uslovima snabdevanja toplotnom energijom. Odluke predstavljaju završni akt u čitavom procesu koji se tiče snabdevanja toplotnom energijom. Drugim rečima, Odluke možemo smatrati nacrtom ugovora koji će zaključiti snabdevač i potrošač iz prostog razloga što se u njima konkretno i detaljno navode elementi koje poseduje jedan adhezioni ugovor.21 Naime, u njima se prvenstveno navodi ko će zapravo biti snabdevač u određenoj opštini.

U ovim Odlukama nalazimo koji su uslovi za dobijanje licence i energetske dozvole, kao i uslove koji se moraju ispuniti da bi se proizvođač smatrao povlašćenim proizvođačem. Odlukom se određuje i kakvu opremu moraju da poseduju obe strane da bi uopšte mogle da zaključe ugovor, kako bi uopšte isporuka mogla da počne. U njima možemo naći i ostale uslove za početak isporuke i kada ona počinje. Dalje, Odluke možemo posmatrati i kao vodič tokom same isporuke i ispunjavanja zaključenog ugovora, kada je i pod kojim uslovima moguće uputiti reklamaciju, njima se predviđaju obostrane obaveze, kao i kako treba da se ponašaju ugovorne strane, ali i kazne koje slede ako se Odluka ne poštuje. Najzad, predviđa se i kada nastupa obustava isporuke toplotne energije i pod kojim uslovima ona može da se zahteva, kao i kada se može uputiti otkaz toplotne energije. Dakle, čitav proces snadbevanja može se pronaći u ovim Odlukama.

17 ZKD, čl. 13.

18 ZKD, čl. 28.

19 Dostupno na adresi: http://www.overa.rs/odluka-o-utvrdivanju-kategorija-korisnika-koji-placaju-subvencionisanu-cenu-komunalnih-usluga.html (08.10.2016) 20 ZKD, čl. 29.

21 Dostupno na adresi: http://www.toplanasubotica.co.rs/sites/default/files/dokumenti/odluka_o_uslovima_i_nacinu_snabdevanja_te_2015.pdf (08.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

19

1.4. Neposredno učešče građana u ostvarivanju lokalne samouprave Pored toga što posredno vrše vlast u lokalnoj samoupravi, građani mogu i neposredno da vrše vlast. O značaju ovog prava dovoljno govori to što je ono predviđeno i samim Ustavom, a konkretizovano predviđanjem oblika u kojima se ispoljava: – građanska inicijativa – zbor građana – referendum 1.4.1. Građanska inicijativa Građanska inicijativa pruža mogućnost građanima da skupštini opštine predlože donošenje akta kojim će se urediti određeno pitanje iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, promenu statuta ili drugih akata kao i raspisivanje referenduma u skladu sa zakonom i statutom. Po dobijanju predloga, skupština je dužna da održi raspravu i da građanima dostavi obrazložen odgovor u roku od 60 dana od dobijanja predloga. Međutim, ovaj predlog se ne može podneti tek tako. Statutom jedinice lokalne samouprave određuje se broj potpisa građana koji je potreban za punovažno pokretanje inicijative – ovaj broj svakako ne može biti manji od 5% birača.

1.4.2. Zbor građana Zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave. Na njima se odlučuje većinom glasova prisutnih, a usvojeni zahtevi i predlozi upućuju se skupštini ili eventualno pojedinim organima i službama jedinice lokalne samouprave. Telo kome je zahtev ili predlog upućen u roku od 60 dana od održavanja zbora građana mora o njemu da odluči i odluku saopšti građanima. Samo funkcionisanje zbora građana uređuje se statutom ili odlukom skupštine opštine.

1.4.3. Referendum Referendum se može raspisati na dva načina. Skupština opštine može ga raspisati na sopstvenu inicijativu, a može se raspisati i na inicijativu građana. Skupština je dužna da raspiše referendum ako predlog podnese najmanje 10% birača od ukupnog biračkog tela u jedinici lokalne samouprave. Odluka na referendumu je doneta ako je za nju glasala većina od izašlih birača, pod uslovom da je glasalo polovina od ukupnog broja građana. Ova odluka je obavezna, pa je skupština ne može staviti van snage, niti joj na bilo koji način menjati suštinu u roku od godinu dana od dana donošenja odluke.

1.5. Licenciranje Jedinica lokalne samouprave izdaje licence za obavljanje energetskih delatnosti: proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, vodi registar izdatih licenci i evidenciju proizvođača toplotne energije snage od 0,1 MW do 1 MW, svojim propisom utvrđuje uslove isporuke i snabdevanja toplotnom energijom kupaca na svom području, prava i obaveze proizvođača, distributera, snabdevača i krajnjih kupaca toplotne energije, donosi propis kojim se uređuje način raspodele troškova sa zajedničkog mernog mesta u toplotnoj predajnoj stanici i uslovi i način održavanja dela sistema od završetka distributivnog sistema do krajnjeg kupca uključujući i njegovu grejnu opremu, prava i obaveze krajnjih kupaca toplotne energije, posebno u slučaju prestanka ugovora, kao i uslove za podnošenje i rešavanje zahteva krajnjeg kupca za obustavu isporuke toplotne energije, daje saglasnost na cene toplotne energije i propisuje druge uslove za obezbeđenje pouzdanog i sigurnog snabdevanja kupaca toplotnom energijom, u skladu sa zakonom.22

1.6. Principi dobre prakse regulatora mrežnih delatnosti Ranije je rečeno da je u Srbiji lokalna samouprava ekonomski regulator toplana, te koji su razlozi za, a koji protiv toga. Čini se da su razlozi koji naglašavaju negativnu stranu ovakvog koncepta ubedljiviji, pa stoga i ne čudi zašto se u inostranstvu prelazi na neke druge opcije. Nama najbliži primer je Hrvatska.

22 Zakon o energetici (Službeni glasnik RS, br. 145/2014; dalje u tekstu ZE) čl. 361.

20

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Naime, u Hrvatskoj postoji Agencija za energetiku23 koja je, za razliku od naše, nadležna i za toplotnu energiju. U komšiluku imamo još jedan primer, a to je Slovenija. Slovenačka Agencija za energetiku24 reguliše snabdevanje toplotnom energijom i obezbeđuje da to snabdevanje bude sigurno. Ona promoviše efikasnu upotrebu energije i podstiče inovacije, reguliše i samo tržište, pa samim tim i vrši nadzor nad poslovanjem subjekata angažovanih u ovoj delatnosti. Zanimljivo je to da je ova agencija zadužena i za zaštitu prava potrošača. Slične agencije postoje i u Ukrajini, Češkoj, Slovačkoj i Litvaniji. Na primer, jedna ovakva agencija je u Litvaniji osnovana još daleke 1993. godine. Glavni razlog zbog kojeg je litvanska agencija hvaljena je transparentnost koja je na izuzetno visokom nivou i stvara podsticaj za stalnim unapređivanjem. Naravno, ni u Litvaniji nije sve idealno, pa baš iz njihovog primera treba izvući izvesne pouke. Naime, agencija u Litvaniji je osnovana od strane tadašnjeg ministra energetike i taj uticaj se oseća i danas – glavni finansijer je Vlada, pa su akcije podložne konfliktu interesa.25 Pomoć pri unapređivanju kvaliteta isporuke toplotne energije može nam pružiti Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (u daljem tekstu OECD), kojoj mi još uvek nismo pristupili. Naime, OECD je postavio sedam načela na osnovu kojih treba da se vode regulatorne agencije, a ona su sledeća: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Jasne uloge Sprečavanje nedopuštenog uticaja i razvijanje poveranja Struktura odlučivačkog i upravljajućeg tela za nezavisne regulatore Odgovornost i transparentnost Angažovanje Finansiranje Procena učinka 26

Sve ove organizacije imaju gotovo ista ovlašćenja, što i ne čudi, s obzirom na to da sada one obavljaju poslove koje su pre toga obavljale lokalne samouprave. Analizirajući njihov rad, dolazi se do zaključka da su ove organizacije mnogo efikasnije od lokalnih samouprava. Ključ njihove efikasnosti proizlazi iz stručnosti i znanja ljudi koji rade u njima, koji su osposobljeni baš za ove poslove. Nadzor nad ovom delatnošću mora da bude stalan i detaljan, što nije u potpunosti moguće u lokalnoj samoupravi, s obzirom na njenu opterećenost ostalim poslovima. Izgleda da su u inostranstvu pre nas shvatili koliko je snabdevanje toplotnom energijom zahtevan i bitan posao i u kojoj meri utiče na život i blagostanje njenih građana.

1.7. Osnovni modeli regulacije daljinskog grejanja Svi modeli regulacije daljinskog grejanja se mogu podeliti na:27 – Regulaciju podstaknuta tržištem – Socijalnu regulaciju – Ekonomsku regulaciju 1.7.1. Regulacija podstaknuta tržištem Sa ovim modelom regulacije se najčešće možemo sresti u državama u kojima sektor daljinskog grejanja nije značajan na nacionalnom nivou, nije konkurentan, nije uspostavljen ili postoje alternativne mogućnosti na polju grejanja.28 Kako bi ova vrsta regulacije bila primenjiva, potrebno je regulisati maksimalni profit proizvođača i distributera toplotne energije, a takođe je neophodno sprovoditi strogu antimonopolsku politiku.29 Kao prednost ovog modela, između ostalog, može se navesti činjenica da je određivanje 23 Dostupno na adresi: https://www.hera.hr/hr/html/index.html (08.10.2016) 24 Dostupno na adresi: https://www.agen-rs.si/domov (08.10.2016.)

25 Dostupno na adresi: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/driving-performance-at-latvia-s-public-utilities-commission-9789264257962-en.htm (08.10.2016) 26 Dostupno na adresi: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/governance-of-regulators.htm (08.10.2016) 27 V. Lukosevicius, Regulatory Concepts and Issues of District Heating (National vs. Local Regulation, Municipal vs. Private vs. PPP ownership), 2010, str. 2 28 Videti naročito: H.P. Korhonen, Heat contracts: selling and buying heat – a market perspective, 2016, str. 3. dostupno na adresi: http://www.cogeneurope.eu/medialibrary/2016/03/25/06b51846/HP%20Korhonen_COGEN%20conference_Fortum_22032016_4%20revised.pdf (10.10.2016.)

29 V. Lukosevicius (2010), Ibidem, str. 3

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

21

efikasnih, pa i optimalnih cena, osigurano konkurencijom sa drugim vidovima grejanja kao i težnjom da se privuku novi klijenti i uveća profit.30 Nadalje, sektor daljinskog grejanja postaje veoma privlačan privatnim investitorima kada se reguliše na ovaj način, a ujedno administrativni troškovi se znatno snižavaju.

Uslovi u kojima se posluje, kada se primenjuje regulacija podstaknuta tržištem, bivaju transparentni i stabilni. Što se tiče mana, ovaj model regulacije postavlja temelje prirodnom monopolu posmatrano na duži rok.31 Osim toga, pristup sistemu daljinskog grejanja nije regulisan, pa je samim tim poprilično ograničen.

U državama gde je implementirana regulacija podstaknuta tržištem veoma je teško planirati i razvijati mreže daljinskog grejanja kao dela infrastrukture jedinice lokalne samouprave.

1.7.2. Socijalna regulacija Ovaj model regulacije postoji u državama u kojima dominira državno, odnosno vlasništvo jedinice lokalne samouprave, a u kojima je socijalna stabilnost jedan od prioriteta.32 Cene toplotne energije određuju jedinice lokalne samouprave, ministarstva ili neke druge državne institucije na osnovu ekonomske moći potrošača. Manjak prihoda se mora nadoknađivati iz drugih finansijskih izvora kao što je budžet jedinice lokalne samouprave. S obzirom na to da se lokalna samouprava nalazi u poziciji proizvođača i distributera toplotne energije regulacija je suštinski na minimalnom nivou, što dovodi do sniženih administrativnih troškova, a to je u svakom slučaju prednost. Pored toga, nema potrebe za merenjem potrošnje energije, a dostupnost toplotne energije je veoma velika usled niskih cena i virtuelno neograničene potrošnje. Kao manu socijalne regulacije treba navesti nedostatak inicijative za efikasnom proizvodnjom i potrošnjom toplotne energije.33 Ekonomski aspekt ovog modela je veoma nepredvidiv, odnosno veoma je nepouzdan i rizičan za privatne investitore zbog odluka koje su politički uslovljene. Takođe, inicijative za renoviranje i razvoj infrastrukture su na minimalnom nivou.34 Upravo zbog nadležnosti opština i gradova u ovoj oblasti, može se reći da se u Srbiji sprovodi ovaj model regulacije.

1.7.3. Ekonomska regulacija Kada govorimo o ekonomskoj regulaciji, veoma je bitno napomenuti da je regulacija cena toplotne energije odvojena od vlasničke strukture i interesnih grupa. Od velikog je značaja osnovati nacionalna ili regionalna regulatorna tela, a da bi se ovaj model regulacije mogao sprovesti potrebno je implementirati metodologiju određivanja cene toplotne energije.35 Regulacija mora da bude veoma precizno određena, a pravila i procedure definisane u zakonima i podzakonskim aktima. Činjenica da su pravila i uslovi u kojima se posluje predvidivi sigurno predstavlja značajnu prednost ovom modelu regulacije. Za razliku od regulacije koja je podstaknuta tržištem, ekonomska regulacija daljinskog grejanja postavlja veoma povoljne uslove za privatne investicije. Takođe, ovo je veoma efikasan način uključenja privatnih sredstava i mogućnosti za investicije u razvoj i renoviranje sistema daljinskog snabdevanja toplotnom energijom.

Opasnosti sa kojima se susrećemo pri implementaciji ovog modela regulacije se ogledaju u tome da je rizik prebačen na potrošače toplotne energije. Naime, smanjivanje kvaliteta i pouzdanosti radi prisvajanja većeg profita uzrokuje nepoverenje potrošača u cene, ali i u regulaciju. Zato je potrebno da potrošači učestvuju u procesu regulacije i da budu na adekvatan način zaštićeni. Kao još jedna mana ekonomske regulacije navode se i visoki troškovi koje ona može da prouzrokuje.36 1.7.4. Funkcije regulacije u oblasti daljinskog grejanja Imajući u vidu funkcije pomenutih modela, pre svega govorimo o usklađivanju interesa dobavljača i potrošača toplotne energije. Suštinski, regulacija je ovde u službi obezbeđivanja ekonomski razumne podloge za poslove proizvodnje i snabdevanja toplotnom energijom. Zatim, kao jednu od ključnih funk30 V. Lukosevicius, L. Werring, Regulatory Implications of District Heating (INOGATE TextBook), 2011, str. 49.

31 H.P. Korhonen, str. 4.

32 M. Kesner-Škreb, Regulacija tržišta, Financijska praksa, 1994, str. 152, dostupno na adresi: http://www.ijf.hr/pojmovnik/regulacija_trzista.htm (10.10.2016.)

33 V. Lukosevicius (2010), str. 8.

34 U. Sarma, G. Bazbauers, „District heating regulation: Parameters for the Benchmarking model”, u: S. Valtere, Energy Procedia, 2015, vol. 95., 401–407, str. 403.

35 M. Filipović, L. Krneta, Jedinstvena metodologija za određivanje cena komunalnih usluga, Beograd, 2013, dostupno na adresi: http://www.ttigroup.co.rs/wp-content/uploads/Metodologija3.pdf (09.10.2016.)

36 National Academy Press, District heating and cooling in the United States: prospects and issues, str. 86.

22

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

cija regulacije treba navesti i isključivanje političkih uticaja.37 Nadalje, osim što licenciranje i kontrola preduzeća koja se bave proizvodnjom i distribucijom toplotne energije predstavljaju funkcije regulacije ove materije, ona takođe otvaraju put ka zaštiti potrošača toplotne energije. Sa tim u vezi, kao jedna od delatnosti u polju regulisanja daljinskog grejanja uzima se i kontrola određenih, ali i primenjenih cena. Konačno, jedan od ciljeva je i rešavanje sporova među akterima trgovine ili distribucije toplotne energije.38 1.7.5. Liberalizacija i pristup treće strane Dok je liberalizacija na tržištu električne energije i gasa imala pozitivan uticaj na konkurenciju i cene krajnjih potrošača, u sistemu daljinskog grejanja postoje određene strukturalne razlike koje to otežavaju.

Jedan od glavnih stubova liberalizacije električne energije i gasa podrazumeva ekonomsko razdvajanje distributivne mreže i proizvodnje. To bi zapravo značilo da nove kompanije, koje se bave snabdevanjem električne energije i gasa, mogu da pristupe tržištu i distributivnim mrežama pod uslovima koji neće biti diskriminatorni. Ključno pitanje je da li tržište daljinskog grejanja i tržište električne energije/gasa mogu da se porede po svojoj tržišnoj strukturi i da li bi isti princip razdvajanja proizvodnje i snabdevanja doveo do konkurentnijeg i efikasnijeg tržišta? Obrazloženje ovog pitanja leži u tome da postoje određene primetne razlike između ovih tržišta.

Za razliku od gasa i električne energije gde proizvođači i snabdevači mogu da uđu na nacionalno, ili čak evropsko tržište, daljinsko grejanje je proizvod koji može biti transportovan samo na lokalnom nivou.

Otvaranje sistema daljinskog grejanja za treću stranu, u cilju konkurentnijeg tržišta grejanja, navodi na zaključak da bi mnogo više proizvođača trebalo da se priključi tržištu. Znajući da na lokalnom nivou obično postoji veoma mali broj potencijalnih proizvođača, ostaje da se vidi da li bi razdvajanje sistema daljinskog grejanja dovelo do konkurentnijeg i efikasnijeg tržišta.39 Štaviše, i u slučaju da se sistem daljinskog grejanja otvori za treću stranu, postoji mogućnost da jedno preduzeće i dalje bude dominantno na tržištu. Pristup treće strane toplovodnoj mreži, što može da oslabi sadašnji položaj tržišta, u praksi bi bilo gotovo neizvodljivo, s obzirom na zatvoreni krug u kome ovaj sistem funkcioniše. Takođe, ne smeju se zanemariti tehničke poteškoće koje bi treća strana izazvala u prenosu toplotne energije do krajnjih korisnika. Tako, na primer, istraživanja koje je sprovela Federalna kancelarija za kartele, nemački regulator za zaštitu konkurencije (Bundeskartellamt), zajedno sa Evropskom mrežom za zaštitu konkurencije, pokazala su da treća strana u prenosu toplotne energije praktično ne igra nikakvu ulogu u Evropi.40 Instaliranje i funkcionisanje toplovodne mreže obično podrazumevaju upotrebu opštinskog zemljišta.41 Snabdevači (odnosno distributeri) daljinskog grejanja bi, prema tome, morali da steknu neophodne dozvole od lokalnih vlasti. S obzirom na to da je javno preduzeće dominantan snabdevač na tržištu, ono bi moralo da poštuje odredbe koje se odnose na zaštitu konkurencije, odnosno suzbijanje monopolskog položaja i da garantuje svim drugim snabdevačima nediskriminatorno postupanje. Međutim, Bundeskartellamt ne smatra da je razdvajanje i regulisanje sistema daljinskog grejanja na ovaj način preporučljivo.

Stoga će pristup treće strane već postojećoj mreži za prenos grejanja sopstvenim krajnjim potrošačima postati, u najboljem slučaju, izuzetak u budućnosti. U ovom kontekstu, razdvajanje sistema u cilju poboljšanja konkurencije dalo bi zanemarljive efekte. U isto vreme, to bi podrazumevalo znatne administrativne troškove i moguće gubitke sinergije. Istraživanja iz Švedske (Fjärrsyn) ukazuju na to da bi profitabilnost trenutnih proizvođača bila umanjena ukoliko bi proizvodnja bila razdvojena od distribucije.42 Ukoliko pretpostavimo da proizvodnja toplotne energije mora da zadrži profitabilnost i nakon reforme pristupa treće strane, onda bi to prouzrokovalo povećanje cena.

37 V. Lukosevicius, L. Werring (2011), str. 35.

38 Ibid., str. 46.

39 BioTeam, District heating systems: „Breaking the monopoly”, 2015, dostupno na adresi: http://www.warmtenetwerk.eu/ assets/bioteam/JIN-Bioteam-policy-brief-2-on-District-Heating.pdf (12.10.2016.)

40 Bundeskartellamt, Final Report Sector Inquiry District Heating, 2012, dostupno na adresi: http://www.bundeskartellamt. de/SharedDocs/Publikation/EN/Sector%20Inquiries/Sector%20Inquiry%20District%20Heating%20-Final%20Report.pdf?__ blob=publicationFile&v=2 (10.10.2016.)

41 V. Lukosevicius, Regulatory Concepts and Issues of District Heating (National vs. Local Regulation, Municipal vs. Private Private vs. PPP ownership), str. 3 42 Fjarrsyn, Third party access to district heating network, 2011, dostupno na adresi: http://www.svenskfjarrvarme.se/Fjarrsynenglish/Research--Results/Reports/Business-and-heat-market-studies/Third-party-access-to-district-heating-networks---aconsideration-of-consequences-for-Swedish-DHP-companies/ (10.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

23

U zemljama kao što su Švedska, Finska i Nemačka, smatra se da efikasna konkurencija između sistema daljinskog grejanja i drugih izvora toplotne energije već nameće efikasne limite na cene grejanja. Postojeći model daljinskog grejanja je trenutno u pat poziciji. Ni krajnji potrošač, ni snabdevač (distributer), ni proizvođač nemaju zadovoljavajuće pozicije u odnosu na svoje rizike i obaveze. Krajnji potrošač nema slobodu izbora i smatra da je cena koju plaća previsoka, dok sa druge strane, snabdevači/distributeri i proizvođači imaju minimalan profit za svoje investicije ili ga nemaju uopšte. Operateri mreže daljinskog grejanja moraju obezbediti odgovarajuću temperaturu, protok i pritisak za svakog krajnjeg kupca. Mnogi od ovih parametara zavise od vremenskih uslova, koji variraju svakog dana. Skladištenje i akumulacija toplotne energije su veoma skupi, tako da mnogo odluka tehničke prirode mora biti doneseno unapred.

Pristup treće strane sistemu daljinskog grejanja je teorijski moguć, ali se ne sprovodi zbog svih razloga koje ćemo navesti.

Moguća rešenja problema grejanja u Srbiji43 su da se ipak nađe način za iskorišćavanje otpadne toplotne energije koja je nastala u nekom drugom procesu (koja bi inače bila izgubljena), a da to ne ugrozi efikasnost tržišta, i da se iskoriste jeftini raspoloživi izvori energije. Dok se u sistemu daljinskog grejanja u Srbiji fosilna goriva dominantno koriste za proizvodnju toplotne energije (preko 90%), u 27 zemalja Evropske unije ona učestvuju u sistemu grejanja sa samo 15%.44 Tokom procesa proizvodnje toplotne energije u kojem se koriste fosilna goriva, dešava se emisija čestica koje su štetne za ljudsko zdravlje i obradive površine. U Kopenhagenu se, na primer, za grejanje delimično koristi voda iz kanalizacije. U Švedskoj i Finskoj se kao energent, i to oko 40%, koristi drvo. Takođe, modernizacija podrazumeva korišćenje obnovljivih izvora energije kao što su biomasa, geotermalna ili sunčeva energija.

1.7.5.1. DVA (MOGUĆA) MODELA PRISTUPA TREĆE STRANE

Prvi je takozvani single-buyer model, koji za razliku od potpuno konkurentnog tržišta (potpuni pristup treće strane), podrazumeva da konkurencija postoji u proizvodnji, ali uz postojanje samo jednog snabdevača (distributera), koji može imati i sopstvene proizvodne kapacitete. Stoga je konkurencija ograničena u tom smislu. Drugim rečima, ovaj model je oblik pristupa treće strane u kome postoji konkurencija na tržištu proizvodnje, ali ne i u maloprodaji. Snabdevač ima obavezu da za svakog pojedinačnog kupca zaključi ugovor sa onim proizvođačem koga je kupac odabrao i dogovori cenu koju je prethodno kupac utanačio sa proizvođačem, a koja će na kraju biti uvećana za transportne i sistemske troškove snabdevača.

Drugi je network access model, u kojem bi proizvođači imali slobodan pristup toplotnoj mreži i u isto vreme bi bili i snabdevači. Oni bi svoje sopstvene krajnje potrošače snabdevali kroz otvorenu mrežu daljinskog grejanja. Ovaj model je trenutno moguć u Poljskoj, u skladu sa njihovim zakonom o energetici, ali u praksi skoro da nikad nije implementiran zbog svoje kompleksnosti.45 1.7.5.2. REGULACIJA CENA I PRISTUP TREĆE STRANE SNABDEVANJU

Određivanje fiksnih troškova krajnjih potrošača moguće je rešiti metodom regulacije cena. 46Iz perspektive krajnjeg kupca ovo bi, u idealnom slučaju, dovelo do nižih fiksnih troškova i nižih troškova servisa, što bi, sa druge strane, smanjilo prihode snabdevača. Ovakva regulacija se ne može sprovesti ukoliko snabdevači nisu u mogućnosti da, zauzvrat, pruže zadovoljavajuću uslugu pod ovakvim uslovima, jer je trenutno stanje tržišta takvo da snabdevači ne ostvaruju veliki profit (naprotiv), kako bi održali poslovanje na dug rok. Ranije je bilo široko rasprostranjeno mišljenje da snabdevači (odnosno, u Srbiji javna komunalna preduzeća koja se bave proizvodnjom i distribucijom) daljinskog grejanja koriste svoj monopolski položaj i na osnovu toga ostvaruju visoke profite nametanjem nerazumno visokih cena. Međutim, organizacija nadležna za potrošače i tržište u Holandiji (The Netherlands Authority for Consumers and Markets) objavila je, 2009. godine, izveštaj koji pokazuje da je većina snabdevača daleko ispod nivoa na kom može da se obezbedi usluga po nižim cenama.47 S obzirom na to da se tržište od 2009. godine nije dramatično promenilo, javlja se sve izraženija potreba da se pronađe povoljniji ekonomski okvir za obe strane. Često nuđeno (delimično) rešenje podrazumevalo je postojanje više konkurentnih proizvođača, koji bi se nadmetali u monopolskoj mreži snabdevača. Na taj način bi krajnji potrošač mogao da ima korist od konku43 A. Macura, Daljinsko grejanje u Srbiji, 2013.

44 DTS, Kako ćemo se grejati tokom predstojeće zime, 2016.

45 H.P. Korhonen, Regulated third-party access in heat markets: how to organize access conditions, 2014, dostupno na adresi: http://www.oxera.com/Latest-Thinking/Agenda/2014/Regulated-third-party-access-in-heat-markets-how-t.aspx#_ftn3 46 V. Lukosevicius, L. Werring, Regulatory Implications of District Heating (INOGATE TextBook), 2011, str. 49.

47 R. van Bastuur, Rapport van de Raad van Bastuur van de Nederlandse Medidingingsautoritet, 2010, str. 64.

24

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

rentnijih cena grejanja. Ovakva konkurencija mogla bi se uspostaviti razdvajanjem proizvodnje i snabdevanja, slično tržištu električne energije i gasa. Što se tiče distribucije, monopol se pojavljuje prirodno, jer bi bilo krajnje neefikasno i skoro neizvodljivo da postoji više distributivnih mreža u jednom geografski ograničenom prostoru.

Razbijanje monopola vertikalno integrisanih snabdevača bilo kakvim vidom razdvajanja, trebalo bi da dovede do konkurentijeg tržišta sa više snabdevača i nižih cena za krajnje kupce. Ovakav pristup se pokazao kao relativno uspešan na tržištu električne energije i gasa. Međutim, znajući da je tržište daljinskog grejanja zatvoreno lokalno tržište, neizvesno je da li bi dovoljan broj novih proizvođača ušao na njega.

Stoga, razdvajanje trenutnih snabdevača i pristup treće strane možda ipak ne bi bilo pravo rešenje. Više studija je pokazalo da bi, u najboljem slučaju, moglo da se očekuje samo nekoliko potencijalnih učesnika. Čak i da postoje 3-4 glavna snabdevača (oligopol) umesto jednog (monopol), ta činjenica ne bi nužno podstakla konkurentnije cene od strane proizvođača, što ne bi dovelo do željenog ishoda za krajnje potrošače. Ako bi se i očekivalo minimalno poboljšanje, ušteda krajnjeg korisnika bi se najverovatnije izjednačila sa cenom transakcionih troškova priključenjem sa jednog snabdevača na drugog ili dodatnim transakcionim troškovima nastalim na osnovu obaveze snabdevanja grejanjem kod već postojećeg snabdevača. Razbijanje trenutne monopolske pozicije snabdevača razdvajanjem, ostavljajući sve ostale faktore nepromenjenim, moglo bi na kraju dovesti do sloma celog lanca daljinskog grejanja i ugrožavanja i tehničke i ekonomske efikasnosti.

U mogućem scenariju, gde bi postojao oligopol na strani proizvodnje, snabdevač (u teoriji) ima različite izvore snabdevanja i na ovaj način bi mogao da ponudi bolju nabavnu cenu grejanja za svoje korisnike. U stvarnosti, međutim, neophodno je videti da li i do koje mere bi veći stepen konkurencije mogao da se materijalizuje. Studija holandske istraživačke i konsultantske organizacije (CE Delft48) sprovedena 2012. godine, za razvijanje toplotne mreže u Roterdamu, pokazuje da postoji značajan (preostali) grejni potencijal, ali u isto vreme je ograničena potražnja. Ista studija pokazuje da bi neznatan broj eventualnih proizvođača bio zainteresovan i u mogućnosti da ispuni sve uslove koji se nameću, što znači da se konkurencija ne bi automatski pojavila. Stoga razdvajanje i pristup treće strane ne bi obezbedili konkurentniji ishod na tržištu.

Ova strategija zato nije najsjajnije rešenje koje bi krajnjim kupcima garantovalo niže troškove snabdevanja. Zapravo, snabdevačima bi bilo u interesu da ohrabre što više proizvođača da se priključe njihovoj mreži, ali kada postoji više proizvođača na tržištu sa ograničenom potražnjom, očekivani ekonomski prihodi za proizvođače toplotne energije će se smanjiti što je manje povoljno za ulazak na tržište. Pre nego što proizvođač investira u priključenje na lokalnu mrežu, želi da bude siguran da će imati zadovoljavajuće učešće u njoj. Ako je na dug rok količina prodate toplotne energije ispod određenog (garantovanog) nivoa, ekonomska održivost tog priključenja je oslabljena. Dokazano je da je danas teško naći proizvođača, (preostalu) treću stranu, koja bi bila voljna da se suoči sa ovakvim rizicima. Povrh svega, može se očekivati da bi veoma mali broj proizvođača (treće strane) bio u mogućnosti da prihvati u potpunosti punu pravnu i ekonomsku odgovornost za svoje delimično učešće u vezi sa snabdevanjem. U takvim slučajevima, gde balansno tržište ne bi bilo efikasno, balansna cena operatera javne mreže bi se proporcionalno povećala.

Na kraju, to bi značilo da neefikasnije lokalno tržište daljinskog grejanja prati veća ukupna cena pružanja usluga.

1.7.5.3. PROIZVOĐAČ KAO SNABDEVAČ

Treći primer se odnosi na situaciju u kojoj snabdevač takođe poseduje i upravlja značajnijim delom proizvodnje toplotne energije, dok je pristup treće strane toplovodnoj mreži dozvoljen „u ulozi” preostalih proizvođača. Ako već postojeći proizvođač ima postrojenje posvećeno samo proizvodnji toplotne energije, to je onda njegov primarni posao. Sa druge strane, novi proizvođači (treća strana) bi u većini slučajeva snabdevali mrežu toplotnom energijom dobijenom od njihovih primarnih aktivnosti kao što su, na primer, proizvodnja električne energije, papira, čelika, hemikalija itd. Dakle, aktuelna proizvodna jedinica je primorana da se nadmeće sa novim proizvođačima za određeni udeo na tržištu. Na kratak rok ovo može povećati konkurenciju na tržištu grejanja, što bi dovelo do smanjenja cene krajnjim potrošačima (naročito ako proizvodnja toplotne energije prevazilazi potrebu za istom). Međutim, ključno pitanje u ovoj situaciji je da li bi ti novi proizvođači mogli značajno uticati na profitabilnost postojećeg proizvođača, koji je i snabdevač u isto vreme. Na kratak rok, novi proizvođač bi mogao ponuditi snabdevaču toliko nisku cenu 48 CE Delft, Industries linked to the heat Rotterdam, 2012, dostupno na adresi: http://www.ce.nl/publicatie/industrie_koppelen_aan_het_warmtenet_rotterdam/1284

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

25

(s obzirom na to da poslovne aktivnosti novog proizvođača manje zavise od prodaje toplotne energije), da bi već postojeći proizvođač-snabdevač imao veliki gubitak prihoda i eventualno napustio poslovanje, a time bi ugrozio snabdevanje svojih krajnjih potrošača.

Postoji nekoliko regulativnih pristupa da se spreči da vertikalno integrisano preduzeće, odnosno trenutni proizvodjač-snabdevač napusti tržište. Prvi je da se obaveza snabdevanja prebaci na proizvođače treće strane. Drugi je da se propiše srednja cena, tako da proizvođači treće strane ne bi mogli da nametnu gore navedene niske cene. Treći pristup podrazumeva razdvajanje postojećeg proizvođača i snabdevača obezbeđujući pristup trećoj strani. Sve tri opcije imaju ozbiljne nedostatke i verovatno je da takve intervencije ne bi osigurale veću konkurenciju ili bi prouzrokovale povećane troškove usluga i smanjile efikasnost tržišta.

1.7.6. Regulacija daljinskog grejanja u Srbiji S obzirom na to da je Srbija jedna od zemalja koje se nalaze u dugom periodu tranzicije, mogu se uočiti određeni izazovi u proizvodnji i distribuciji toplotne energije. Prvo, stara, preostala imovina i infrastruktura toplana prevazišla je svoj rok upotrebe usled nedostatka investicija u razvoj i održavanje, pa zato obim ulaganja koja su potrebna za preporod i dalji razvoj sistema snabdevanja toplotnom energijom konstantno raste.49 Zatim, rastuće cene goriva koja se koriste za proizvodnju toplotne energije, visok nivo potrošnje i neefikasna potrošnja energije u stambenim zgradama, kao i veoma nizak stepen ekonomske moći potrošača, pogrešno navodi na negativan pristup svih subjekata prema tehnologiji daljinskog grejanja uopšte.50 Na samom kraju, podrška države potrošačima toplotne energije je usled ekonomske krize ostala na veoma niskom nivou. Postoji veliki broj pozitivnih trendova drugih država u tranziciji koje bi Srbija mogla da isprati. Naime, prelazak sa „socijalnog” modela, za koji se može reći da je zastupljen i u Srbiji, na ekonomski model regulacije koji je implementiran, na primer u Danskoj,51 prvi je i nužan korak. Međutim, proces promene modela regulacije je veoma postepen pa je za to neophodan visok nivo planiranja i procene rizika u svakom momentu. Tako, potrebno je uvesti i primeniti postupak licenciranja,52 ali i planiranja regulisanog razvoja sistema proizvodnje i distribucije toplotne energije. Kako bi se prethodni koraci sproveli u delo, trebalo bi formirati stabilnu ekonomsko-političku podlogu i mogućnosti podrške u radnjama i na razvijanju sektora daljinskog grejanja. Osvrćući se na aktuelne trendove, sistemi proizvodnje i distribucije toplotne energije postaju veoma bitna karika u sprovođenju državne politike, koja je u ovom slučaju poželjan faktor, za razliku od stranačke politike, koja je usmerena ka uvećanju sopstvenog profita.53 Optimalni koncept regulacije daljinskog grejanja, kao sektora komunalnih delatnosti, u državama koje su u tranziciji izgleda tako da državne institucije određuju generalnu energetsku politiku, osnovne principe regulacije, tehničke standarde i standarde kvaliteta, itd. Jedinice lokalne samouprave igraju ključnu ulogu u planiranju lokalne infrastrukture, rukovođenju preduzećima koja se bave proizvodnjom i distribucijom toplotne energije i davanju saglasnosti na cene ili tarife. Konačno, energetska regulacija ima za cilj da odredi metodologiju, norme, standarde, licence, rešava sukobe između stranaka, nadgleda tržište daljinskog grejanja i sprovodi finalnu kontrolu cena i potrošnje.54 Kada je reč o lokalnim samoupravama, njihov uticaj u ovoj materiji treba prepoznati u rešavanju problema povezanih sa sektorom daljinskog grejanja.

Zatim, posebnu pažnju potrebno je obratiti na planiranje lokalne infrastrukture, kao i na formiranje i kontrolisanje administracije preduzeća koja se bave ovim komunalnim delatnostima.55 Dalje, uloga lokalne samouprave se ogleda u iznajmljivanju pogona za proizvodnju i/ili distribuciju toplotne energije, ali i zaključenje ugovora o koncesiji u istoj materiji.56 Sa aspekta zaštite potrošača, jedinica lokalne samouprave je zadužena za određivanje visine cena toplotne energije po jedinstvenoj metodologiji.

Celokupan sistem komunalnih delatnosti u Srbiji funkcioniše na dugoročno neodrživim osnovama. Sa jedne strane, od preduzeća u ovoj oblasti očekuje se da posluju pozitivno (bez gubitaka, što znači makar 49 IFC WB, Unlocking the Potential for Private Sector Participation in District Heating, str. 38.

50 V. Lukosevicius (2010), str. 13.

51 D. Hawkey, J. Webb, European regulatory frameworks for heat networks, 2015, dostupno na adresi: http://www.heatandthecity.org.uk/__data/assets/pdf_file/0008/166751/Dave_Hawkey_-_European_DH_reguation.pdf (10.10.2016.), str. 5.

52 V. Lukosevicius, L. Werring(2011), str. 47 53 V. Lukosevicius (2010), str. 15.

54 Ibid., str. 17.

55 H.P. Korhonen, str. 11 56 Zakon o javno – privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 15/2016.)

26

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

i sa minimalnom akumulacijom), kako ne bi svojim funkcionisanjem dodatno vršila pritisak na ionako preopterećene budžete jedinica lokalne samouprave, dok se, sa druge strane, ista preduzeća posmatraju kao jedan od stubova zaštite (niskog) standarda stanovništva, što automatski podrazumeva neekonomska načela u formiranju cena njihovih usluga.57 Međutim, kada se pogleda regulatorna osnova funkcionisanja komunalnih preduzeća, lako se uočava znatno odstupanje nominalnih regula od prakse koja je uspostavljena. Važeći Zakon o komunalnim delatnostima,58 bar u sektoru cena komunalnih usluga, veoma ambiciozno i transparentno postavlja pravila ponašanja, načela i mehanizme. Komunalnu delatnost predstavljaju proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom. Međutim, ni posle stupanja na snagu ovog sistemskog zakona u praksi nije došlo do nekih vidnijih pomaka i suštinskih promena.59 Kada se osvrnemo na vlasništvo, optimalni vid vlasništva u sektoru daljinskog grejanja za države u tranziciji predstavljalo bi javno-privatno partnerstvo kao vid vlasništva. Naime, optimum bi predstavljala situacija u kojoj jedinice lokalne samouprave imaju vlasništvo nad sistemima proizvodnje i distribucije toplotne energije, a privatni sektor obuhvata određene poslove.60 Zakon o javno–privatnom partnerstvu i koncesijama61 je u velikoj meri usklađen sa međunarodnom praksom. Komisija za javno-privatna partnerstva62 je ustanovljena pri Ministarstvu finansija, međutim može se primetiti nedostatak uspešno sprovedenih javno-privatnih partnerstava na nivou lokalnih samouprava. Nezavisno regulatorno telo je sačinilo metodologiju za određivanje cena63, međutim jedinice lokalnih samouprava i dalje predstavljaju organ koji određuje visinu cena iako je zakonitost tih odluka pod znakom pitanja64. Socijalna „zabrinutost” teži da i dalje bude jedan od glavnih pandana za određivanje cena od strane lokalne samouprave. Nezavisna procedura odobravanja tarifa i cena bi mogla znatno da unapredi i poboljša finansijsku situaciju i dalji razvoj sektora daljinskog grejanja. Sada se ovaj sektor nalazi u nadležnosti Ministarstva rudarstva i energetike i od sada će daljinsko grejanje biti deo energetske strategije.65 1.7.7. Kratak sadržaj U Srbiji je trenutno aktuelan „socijalni” model regulacije daljinskog grejanja. To znači da su sistemi proizvodnje i distribucije toplotne energije uglavnom u izričitom vlasništvu države, odnosno jedinica lokalnih samouprava66. U slučaju lošeg poslovanja preduzeća koje se bave daljinskim grejanjem svi gubici se pokrivaju iz budžeta. Pored toga, ne postoji značajna inicijativa za efikasnu proizvodnju, niti za efikasnu i ekonomičnu potrošnju toplotne energije, pa se takvim činjeničnim stanjem situacija dodatno pogoršava.

Kako možemo primetiti, privatni sektor nema jasnih želja da pristupi obavljanju ove komunalne delatnosti, a i u situacijama kada inicijativa postoji, privatnik ipak odstupa usled nemogućnosti da predvidi buduće političke odluke67. Problem je u tome što se primenjuje stranačka politika koja je usmerena ka zadovoljenju stranačkih apetita, a ne ka povećanju blagostanja društva. Ipak, blago optimistički gledano, Srbija u budućem vremenu teži prelasku na model ekonomske regulacije što bi podrazumevalo povećan broj javno-privatnih partnerstava i koncesija. Javno-privatna partnerstva u ovoj oblasti komunalnih delatnosti mogu da donesu znatan boljitak. Između ostalog, kao opcija figurira i profesionalno upravljanje, koje je, međutim u dosadašnjoj praksi imalo lošijih rezultata pa usled toga deluje da se uključivanjem privatnog 57 M. Filipović, L. Krneta, Jedinstvena metodologija za određivanje cena komunalnih usluga, Beograd, 2013. dostupno na adresi: http://www.ttigroup.co.rs/wp-content/uploads/Metodologija3.pdf (10.10.2016.), str. 7 58 Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 104–201.)

59 M. Filipović, L. Krneta (2013), str. 8 60 V. Lukosevicius (2010), Ibidem, str. 17.

61 Službeni glasnik Republike Srbije, br. 88/2011 i 15/2016 62 Komisija za javno – privatno partnerstvo, Javno – privatno partnerstvo, dostupno na adresi: http://www.ppp.gov.rs/doc/ Javno%20privatno%20partnerstvo%20lat.pdf (11.10.2016.)

63 M. Filipović, L. Krneta (2013), str. 5 64 M. Orlović, Zakonitost odluka jedinica lokalne samouprave kojima su određene različite cene komunalnih usluga za različite subjekte, 2015, dostupno na adresi: http://www.paragraf.rs/100pitanja/trgovina/zakonitost_odluka_jedinica_lokalne_samouprave_kojima_su_odredjene_razli%C4%8Dite_cene_komunalnih_usluga_za_razlicite_subjekte.html (10.10.2016.)

65 Narodna skupština, Strategija razvoja energetike Republike Srbije do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine, 2014, dostupno na adresi: http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2014/113–14Lat.pdf (10.10.2016) 66 Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011), član 4.

67 Energyobserver, Za ulaganja u Srbiju najviše zainteresovan češki energetski sektor, 2007, dostupno na adresi: http://www. energyobserver.com/vesti.php?lang=1&ID=5119 (10.10.2016)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

27

sektora može uozbiljiti sama država, odnosno lokalna samouprava. Naime, model ekonomske regulacije bi podrazumevao modifikaciju i poboljšanje „socijalnog” modela regulacije. Tako, postoji susret transparentnih uslova poslovanja, niskih administrativnih troškova i renoviranja mreža daljinskog grejanja sa privatnim kapitalom i prebacivanjem rizika sa javnog na privatnog partnera, dakle ima većih podsticaja da preduzeće posluje efikasno i efektivno. Međutim, ovaj proces ne može i ne sme biti brz. Kako bi se primile sve pozitivne strane modela ekonomske regulacije potrebno je učiniti čitav niz prethodnih postupaka. Za sam kraj, navodimo i obavezno uključenje potrošača u proces određivanja tarifa i cena toplotne energije.

Takođe, potrošač može igrati veoma bitnu ulogu u procesu kontrole privatnog partnera u režimu javnoprivatnog partnerstva.

1.8. Učešće privatnog sektora i najbolja praksa 1.8.1. Osvrt na situaciju u regionu i učešće privatnog sektora Prema pomenutoj studiji koja je za temu imala sisteme grejanja u zemljama Zapadnog Balkana (Srbiji, Hrvatskoj, BiH), kao i Mongoliji i Ukrajini pokazala su da je sistem daljinskog grejanja dominantan, te da se tarife određuju prema prihodima domaćinstva (najviše su u Srbiji i Hrvatskoj).

Formalno je dozvoljeno učešće privatnog sektora, ali u praksi se pokazalo da ne postoji veliki broj takvih projekata, što dovodi do slabije motivacije za strana ulaganja. Time se propušta finansijska pomoć koja je veoma potreba.

Samo deo hrvatskog sistema daljinskog grejanja68 je u vlasništvu privatnog sektora, dok je ostatak u vlasništvu države i lokalne samouprave. Što se tiče ostalih država koje su bile predmet istraživanja IFC studije, lokalna samouprava figurira kao samostalni vlasnik sistema daljinskog grejanja, osim u Mongoliji gde kao vlasnik celog sistema daljinskog grejanja figurira država.

Nezavisna regulatorna tela koja imaju deo nadležnosti u određivanju tarifa nisu uspostavljena ni u jednoj od ovih država, iako se to predviđa našim Zakonom o energetskoj efikasnosti.69 1.8.2. Učešće privatnog sektora u Srbiji U Srbiji je 2011. godine donet zakon koji reguliše učešće privatnog sektora i koji je u skladu sa najboljom međunarodnom praksom. To je Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama70 i njime je uspostavljena jedinica za javno-privatna partnerstva pri Ministarstvu za finansije. Ova jedinica je dala nekoliko pozitivnih mišljenja o novim projektima71. To se nije pokazalo veoma uspešno, a tri projekta su propala zbog nedostatka odgovarajućih tarifa koje bi pokrile troškove i prebacivanja rizika na lokalnu samoupravu.

Preporuke IFC-a sastoje se u otvaranju pilot-projekata sa učešćem privatnog sektora.72 Takođe, sve države iz ove studije bi trebalo da poprave efikasnost sektora daljinskog grejanja razdvajanjem nadležnosti odobrenja tarifa i vlasništva, kao i konflikt između isplativosti i finansijske održivosti putem subvencija koje su zasnovane na učinku.73 Postoje i potrebe da se investira u poboljšanja mreže kako bi se sprečili gubici i prebacilo se na efikasnije izvore energije (geotermalni izvori i upravljanje otpadom). Preporučuje se i osnivanje nezavisnih agencija za određivanje tarifa, koje bi i dalje odobravale jedinice lokalne samouprave. To bi doprinelo boljoj finansijskoj održivosti iz razloga stručnosti i nezavisnosti od uticaja koju bi ta agencija posedovala. Što se samog učešća tiče, Slučaj koji je kod nas privukao veliku pažnju bilo je podugovaranje grejanja u Zaječaru, odnosno čuveni problem sa češkom kompanijom za trgovinu električnom energijom „Moravia energo”, koja je sa Zaječarskom „Toplifikacijom” osnovalo akcionarsko društvo „Toplifikacija Moravia Zaječar”. Uprkos smanjivanju imovine iz neobjašnjenih razloga, ovo akcionarsko društvo je sklopljeno. Ubrzo potom, „Moravia” je bankrotirala nakon beleženja velikih gubitaka na berzi. Prema samom ugovoru, svi dugovi ostali su na teretu srpskog partnera, te je i on završio u procesu likvidacije. Likvidacioni upravnik 68 69 70 71 72 73

International Finance Corporation: Unlocking the Potential for Private Sector Participation in District Heating, 2015, str. 3.

Zakon o energetici („Sl. glasnik RS”, br. 145/2014), čl. 38–64 Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 15/2016) Dostupno na adresi: http://www.ppp.gov.rs/misljenja-komisije (11.10.2016.)

International Finance Corporation, 2015, str. 4.

Ibid.

28

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

je potom podigao tužbu zbog nezakonitosti koje je uočio u procesu sklapanja akcionarskog društva. Ključ problema nalazio se u neravnomernoj raspodeli rizika.74

1.9. Principi najbolje prakse i modeli Politike koje kreira Vlada bi trebalo da se kreću u pravcu privlačenja privatnih investitora i to putem omogućavanja: – – – – –

Tarifa koje bi im omogućile pokrivanje troškova Regulacije koja podstiče efikasnost Transparentnosti i predvidljivosti procesa Nezavisnosti regulatora od vlasnika i menadžmenta Zaštite najugroženijih korisnika i investicije usmerene na blagostanje korisnika

Pre svega ćemo razmotriti neke karakteristike privatnog snabdevanja toplotnom energijom, u poređenju sa državnim, a potom i ukratko predstaviti modele privatnog snabdevanja.

1.9.1. Državno protiv privatnog snabdevanja toplotnom energijom Da bi se uopšte razmatralo o učešću privatnog sektora u procesu snabdevanja toplotnom energijom, potrebno je, pre svega, da se osvrnemo na njegov odnos sa tradicionalnim modelom, kod koga se usluga obezbeđuje od strane Vlade ili jedinice lokalne samouprave, javnog organa ili državne kompanije. Kod tradicionalnog modela država je u vlasništvu postrojenja, celokupne mreže, reguliše sektor, obezbeđuje podršku u vidu investicija i određuje tarife.

Negativne strane ovakvog načina regulisanja ogledaju se u lošem održavanju postrojenja, nedovoljnom količinom investicija, neadekvatnom odabiru projekata, kao i očekivanom problemu neefikasnosti usluge. Upravo zbog ovih karakteristika tradicionalnog modela, pribegava se saradnji sa privatnim subjektima. Time se rizik prebacuje na stranu privatnog subjekta, uz to da politička odgovornost za snabdevanje i dalje ostaje na državi, odnosno lokalnoj samoupravi. Privatni subjekt bi obezbedio primamljivo okruženje za investicije, u skladu sa osnovnim ekonomskim principa o efikasnosti, i, za razliku od tradicionalnog modela, omogućio više iskustva, inovacija koje predstavljaju najbolje vidove podsticaja za održivo poslovanje. Ugovori sa privatnim subjektima bili bi usmereni na učinak, bolju raspodelu rizika, ka subjektu koji bi njime bolje upravljao; odabir najefikasnijeg subjekta; plaćanje po učinku, kako bi se unapredio kvalitet.

U narednom delu sledi pregled ključnih modela učešća privatnog sektora.

Prema IFC studiji, to su: – – – – – –

Sporazumi o upravljanju Ugovor o zakupu Koncesioni sporazumi Privatizacija Toplotno preduzetništvo Uslužna preduzeća za energiju 1.9.2. Sporazumi o upravljanju

Sporazumi o upravljanju predstavljaju podugovaranje upravljanja javnih usluga, dok vlasništvo i odluke o investiranju ostaju pri javnom sektoru. Zaključuju se na kraći rok (obično 2 do 5 godina).75 Nema prelaska zaposlenih kod privatnika.

Privatni subjekt je subvencionisan toliko da može da pokrije svoje fiksne troškove, dok, takođe dobija naknadu po učinku, zasnovana na kvalitetu usluge koju pruža, koja mu omogućava da eliminiše potencijalnu štetu, nastalu neispunjavanjem predviđenog učinka. Privatni subjekt sakuplja prihode na ime delatnosti, ali ne za sebe, što može dovesti do određenih rizika vezanih za prikupljanje. Ovi ugovori ga mogu obavezati na održavanje sredstava, čak i troškove zamene jeftinijih delova opreme.

74 Dostupno na adresi: http://www.istinomer.rs/clanak/574/Kako-je-propao-zajecarski-eksperiment-sa-grejanjem (12.10.2016.)

75 International Finance Corporation, 2015, str. 40.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

29

Prednosti ovog sistema ogledaju se u potencijalnom rešavanju problema lošeg upravljana od strane javnog sektora i razdvajanje upravljanja od regulacije. S druge strane, ovaj model nije efikasniji u odnosu na one koje ćemo dalje izložiti, dok takođe privatni sektor participacijom u ovim vrstama ugovora nema prevelike podsticaje da investira. Što se primene ovog modela u praksi tiče, pozitivan primer daje Sankt Petersburg, gde je podugovaranje upravljanja donelo velike prednosti zasnovane na internacionalnom iskustvu. Ruski model je zasnovan na podugovaranju upravljanja i održavanja (O&M sistem)76.

Model sporazuma o upravljanju bi u Srbiji mogao da zaživi bez većih poteškoća u vidu pravnog okvira i institucionalnih promena.

1.9.3. Ugovor o zakupu Ugovor o zakupu podrazumeva da privatni sektor preuzima upravljanje i obavljanje delatnosti, kao i implementaciju nadogradnji postrojenja.77 Rentu koju plaća zakupac, davalac zakupa (javno telo) reinvestira u nadogradnje postrojenja.. Ugovorni odnos traje od 8 do 15 godina, čime spada u ugovore srednje dužine trajanja i uključuje prelazak zaposlenih kod privatnika. Naknada za zakup može biti fiksna ili u vidu neto priliva od korisnika. Ovde je rizik prikupljanja očito na privatnom subjektu, odnosno zakupcu. Zakupac, upravo zbog izloženog rizika, traži osiguranje u slučaju promena tarifnih nivoa78. Zakupac ima obavezu da održava i po potrebi zameni postrojenja, dok je dužnost staranja o poboljšanju efektnosti takođe njegova. U nekim slučajevima, na njemu je i obaveza nadgledanja kapitalnih investicija u postrojenja. S obzirom da je ugovor uslovljen rokom, pri gašenju ugovora privatni subjekt je dužan da postrojenje vrati zakupodavcu.

Prednosti ovog sistema ogledaju se u postojanju većih podsticaja za efikasno upravljanje i poslovanje.

Ipak, ovde mogu nastati brojni problemi ukoliko se ugovorom adekvatno ne regulišu svi aspekti i obaveze, s obzirom da nakon zaključivanja ugovora javno telo gubi velika intervenciona ovlašćenja. Takođe, ovakvi ugovori ne podrazumevaju uključivanje dodatnog kapitala.

Primer nam stiže iz Viljnusa, gde je ovaj model konstruisan tako da su unapred određuje nivoe i raspored investicija, ali i rekonstrukciju grejne mreže. Takođe, osnovan je i Fond za energetsku efikasnost79 koji je finansirao 75 procenata troškova grejanja 10000 domova u Viljnusu. Sve u svemu, ovaj sistem se u Litvaniji pokazao u dobrom svetlu, uspevši da poveća radnu efikasnost, ubrza investicije u obnavljanje sistema, kao i da pomogne gradskoj politici usmerenoj na smanjenje zagađenja. Osim toga, i ovaj model bi u Srbiji mogao da zaživi bez većih poteškoća u vidu pravnog okvira i institucionalnih promena.

1.9.4. Koncesioni sporazumi Kod koncesionih sporazuma javno telo garantuje privatnom pravo da renovira, finansira i upravlja postojećom infrastrukturom, ili da dizajnira, izgradi, finansira i upravlja novom infrastrukturom.80 Ovo su dugoročni ugovori nakon čijeg isteka se pravo na upravljanje vraća javnom telu.81 Sva ulaganja koncesionara (privatnog tela) finansiraju se iz naplate usluga (koja je određena ugovorom ili samostalno od strane koncesionara, ali pod nadzorom javnog tela) koju on pruža krajnjim korisnicima, a opet, on plaća koncesionu naknadu javnom telu koje mu je i dalo pravo na koncesiju. Koncesionar preuzima rizik tražnje, kao i rizike dizajna, finansiranja, izgradnje i funkcionisanja. Ovaj rizik može umanjiti javno telo tako što preuzme minimum tražnje, recimo otkupom dela ponude koncesionara.

76 77 78 79

O ruskom modelu O&M (operation and maintenance), dostupno na adresi: www.fortum.com (12.10.2016.)

International Finance Corporation, 2015, str. 42.

Nadoknada koju plaća zakupac.

Energy Efficiency Fund (ENEF) osnovan je februara 2015. od strane Ministarstva finansija,energetike i Državne agencije za javna ulaganja, koja i vodi Fond.

80 International Finance Corporation, 2015, str. 44.

81 Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 15/2016), čl. 10: Koncesija, u smislu ovog zakona, jeste ugovorno JPP sa elementima koncesije u kome je javnim ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa, koje nadležno javno telo ustupa domaćem ili stranom licu, na određeno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno javnog partnera, pri čemu privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta koncesije.

30

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Prednosti ovog sistema predstavlja skup svih prednosti ugovora o upravljanju i ugovora o zakupu, sa dodatkom što je ovakav model najuspešniji što se tiče efikasnosti i optimizacije troškova u toku trajanja samog ugovora. Za razliku od ugovora o zakupu, ovde je moguće mobilizovati dodatna finansijska sredstva.

Međutim, ovaj model zahteva izuzetno razvijen pravni okvir, iz razloga složenosti ovlašćenja koja se prebacuju na privatno telo, zahteva za nezavisnim tarifnim sistemom koji bi pokrio eventualne gubitke, definisanja svih parametara rizika i očekivanog učinka itd. Ovaj model je korišćen u Parizu, Rumuniji.

Proces saradnje privatnog i javnog sektora sa elementima koncesije u Srbiji teče na sledeći način:82 1. Privatno telo predlaže razvoj modela javno-privatne saradnje državnom telu/državno telo inicira projekat 2. Državno telo i tim eksperata pripremaju koncesioni predlog 3. Komisija za javno-privatna partnerstva daje mišljenje, a nadležni organ dozvolu 4. Državno telo izdaje koncesioni akt 5. Započinje procedura koja garantuje da se koncesija sprovodi 6. Privatna tela se nadmeću 7. Koncesija se dodeljuje 8. Postoji vreme za žalbu 9. Javna saglasnost na koncesiju Dati model bi u Srbiji mogao da zaživi bez većih poteškoća u vidu pravnog okvira i institucionalnih promena, kako preporučuje navedena studija.

1.9.5. Privatizacija Privatizacija najčešće podrazumeva potpuno uklanjanje postojeće infrastrukture, ili obezbeđivanje nove od strane privatnog subjekta. Ukoliko dođe do potpunog uklanjanja, novi snabdevač, odnosno privatni subjekt, biva podvrgnut licenciranju. Ovaj način se, pak, smatra poslednjim stadijumom učešća privatnog sektora. Drugi način predstavlja obezbeđivanje novog postrojenja od strane privatnika.

Ovo su najčešće takozvane „green field” investicije usmerene na delove postrojenja, retko celog sklopa.

Privatnik obezbeđuje prihode preko državne isplate zasnovane na učinku, retko preko tarifa koje naplaćuje korisnicima.

Ovaj model je korišćen u Češkoj, Poljskoj i Rumuniji.83 Jedino ovaj model zahteva veće institucionalne promene, te bi u Srbiji mogao da zaživi tek na duži rok.

1.9.6. Toplotno preduzetništvo Toplotno preduzetništvo je finski model, nastao radi pomaganja razvoja grejanja na biomasu i osiguravanja od rizika nedostatka zaliha. Suštinski se može konstruisati kao oblik učešća privatnog sektora tako što preduzetnik nadgleda rad i upravljanje, dok javno telo snosi rizike investiranja. Ovakav vid je najsličniji ugovoru o upravljanju. S druge strane, moguće je i da preduzetnik snosi pomenuti rizik, kada ovaj model podseća na koncesioni. Glavna razlika jeste akcenat na korišćenju biomase i sposobnosti da postoji odvojeno od postojećeg postrojenja. . U našem okruženju, postoji primer ovog modela.84 Naime, opština Sokolac (BiH) je zatražila od Evropske banke za obnovu i razvoj (EBRD) pružanje pomoći u pripremi studije izvodljivosti i objavu tendera za Javno Privatno Partnerstvo (JPP) za instalaciju kogeneracionog postrojenja na biomasu, proširenje i obnovu mreže daljinskog grejanja kako bi se obezbedio održiv sistem daljinskog grejanja na bazi lokalne biomase. Ovakva saradnja je omogućena aktuelnim Zakonom o energetskoj efikasnosti Republike Srpske.85 82 Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 15/2016) 83 Poljski model: Novi vlasnici (korporacija,,Dalkija”) su investirali 20 miliona i time proširili delatnost na dodatnih 10000 domaćinstava, umanjili zagađenje. Izvor: International Finance Corporation: Unlocking the Potential for Private Sector Participation in District Heating, 2015, str. 47.

84 Dostupno na adresi: http://www.opstinasokolac.net/dokumenti/studije/kogeneracijskaenergana30092015.pdf (12.10.2016.)

85 Zakon o energetskoj efikasnosti („Sl. Glasnik RS”, broj 59/13), čl. 11.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

31

1.9.7. Uslužna preduzeća za energiju (ESCO) Uslužna preduzeća snabdevaju energijom korisnike, tu uključujući i ugradnju energetski efikasne opreme i propratne radove.86 Postoje dva modela: „podela uštede”, gde preduzeće vrši investiciju, a ostatak uštede nakon otplate troškova preduzeća ide korisniku i „garantovana ušteda”, gde klijent preuzima obavezu finansiranja implementacije projekta a trošak usluge ESCO kompanije ulazi u trošak projekta i isplaćuje se odmah. Kod ovog tipa ugovaranja kompletna ostvarena ušteda ostaje klijentu. Na ovakvim kompanijama leži rizik poboljšanja energetske efikasnosti, koje su dužne da ostvare. Njih često podržavaju razvojne banke, upravo iz ovog razloga. Korišćen u SAD i Grčkoj. Dati model bi u Srbiji mogao da zaživi bez većih poteškoća u vidu pravnog okvira i institucionalnih promena.

86 Dostupno na adresi: www.esco.rs (13.10.2016.)

32

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

2. REGULACIJA CENA DALJINSKOG GREJANJA Ognjen Miladinović, Srđan Dragićević, Blagoje Milošević, Aleksandra Mićović

2.1. Problem određivanja cene Kao što smo naglasili, određivanje fiksnih troškova krajnjih potrošača moguće je rešiti metodom regulacije cena. Iz perspektive krajnjeg kupca ovo bi, u idealnom slučaju, dovelo do nižih fiksnih troškova i nižih troškova servisa, što bi, sa druge strane, smanjilo prihode snabdevača.

Cene koje se naplaćuju potrošačima toplotne energije predstavljaju prihod iz koga toplane treba da namire sve svoje troškove, ali i da dobiju određen profit kako bi se podstaklo investiranje. Međutim, postoji par problema kod određivanja cene delatnosti pružanja toplotne energije. Prvi problem je činjenica da ova usluga obuhvata mnoge apstraktne pojmove kao što su kvalitet, sigurnost i redovnost pružanja usluga, a njih je teško kvantitativno izraziti. Zatim, određena cena mora da zadovolji kako potrošače, tako i toplane. Ukoliko se analiziraju potrošači, lako se dolazi do zaključka da je njihov interes da plate što manje za standardni nivo kvaliteta proizvoda/usluge87. Sa druge strane toplane, zbog velikih kapitalnih ulaganja, dugog perioda izgradnje i korišćenja, zahtevaju cene koje šalju jasan signal da je bavljenje delatnošću isplativo.

Dobra cena mora predstavljati kompromis između ove dve strane i njihovih želja i očekivanja.

2.2. Osnovni pojmovi Pre nego što detaljno bude pojašnjen proces kako toplane dolaze do cene koju zaračunavaju krajnjem potrošaču, potrebno je da se definišu osnovini pojmovi.88 89 1) Cena je vrednost proizvoda na tržištu. Mogu biti slobodne i regulisane. Slobodne cene se formiraju na tržištu, dok se regulisane cene uglavnom primenjuju u delatnostima gde postoji prirodni monopol i njih formiraju energetski subjekti u skladu sa odobrenom metodologijom i tarifnim sistemom; 2) Metodologija određivanja cena je skup kriterijuma i pravila za utvrđivanja Maksimalne Visine Prihoda (MVP) u regulisanim delatnostima, koji se može ostvariti kroz cenu proizvoda i usluga kao i alokacija tog prihoda na tarifne elemente i tarife za pojedine kategorije i grupe potrošača; 3) Maksimalna visina prihoda jeste maksimalni prihod kojim se energetskom subjektu u regulatornom periodu nadoknađuju svi opravdani troškovi poslovanja; 4) Obračunski period jeste vremenski period u kome se vrši obračun isporučene toplotne energije koji svojim aktom propisuje nadležni organ; 5) Regulatorni period jeste period u trajanju od jedne kalendarske godine; 6) Tarifni sistem je skup pravila i kriterijuma na osnovu kojih se maksimalna visina prihoda regulisane delatnosti raspoređuje na tarifne elemente i tarife; 7) Tarifni elementi su računske veličine na koje se raspoređuje maksimalna visina prihoda energetskog subjekta u regulatornom periodu; 8) Tarife su vrednosni izraz tarifnih elemenata koji zavise od načina merenja, uslova preuzimanja, količine i namene potrošnje energije. Na osnovu tarifa se vrši obračun preuzete energije, odnosno izvršenih usluga u obavljanju energetskih delatnosti za pojedinog kupca, kategorije i grupe potroš87 S. Filipović, G. Tanić, Izazovi na tržištu električne energije, Beograd, 2010, str 49.

88 Definicije 1, 2, 6 i 8, prezentacija Agencije za Energetiku republike Srbije, Cene i tarife, Beograd, 2012.

89 Definicije 3, 4, 5, 7 i 9, Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

33

nje za obračunski period. Primenom tarifa na odgovarajuće količine tarifnih elemenata, utvrđuju se cene za pojedinog kupca, određene kategorije i grupe potrošnje; 9) Tarifna grupa jeste kategorija kupaca toplotne energije sa sličnom namenom korišćenja prostora.

2.3. Mogući načini određivanja cena Postoje različite metodologije za određivanje cena. Jedna od metodologija je ‘Povratak investicije’ gde se prilikom određivanja tarife uračunavaju operativni troškovi, deprecijacija na dugoročne investicije, kao i stopa prinosa na investirani kapital. Druga metodologija je ‘Indeksacija tarife/ Ograničenje cena’. Primenom te metodologije cena bi trebalo da pokrije operativne troškove i očekivanu godišnju dobit. Ta cena se dobija tako što se pomnože prošlogodišnji operativni troškovi sa indeksom koji predstavlja moguće promene (npr. promenu cene prirodnog gasa) i očekivanu godišnju dobit. Metodologija ‘Analize konkurentske pozicije’ predlaže da se cena donese na osnovu predloga grupe koja se sastoji od predstavnika toplana. Postoji i metodologija ‘Trošak plus’ koja se upravo kod nas i koristi.

Metodologijom ‘Trošak plus’ se obezbeđuje: 1) pokrivanje opravdanih troškova poslovanja u obavljanju delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom kojima se obezbeđuje kratkoročna i dugoročna sigurnost snabdevanja; 2) podsticanje ekonomske i energetske efikasnosti; 3) nediskriminacija, odnosno jednaki položaj za sve kupce; 4) sprečavanje međusobnog subvencionisanja između pojedinih delatnosti koje obavlja energetski subjekt i između pojedinih grupa kupaca; 5) sprečavanje monopolskog ponašanja energetskog subjekta90.

Prikaz prednosti i mana metodologija:91 Minusi (ILI NEDOSTACI)

Primeri primene u daljinskom sistemu grejanja

Jasan i logičan metod obračuna; niži troškovi administriranja tarife

Ne promoviše efikasnost zbog prenošenja troškova na potrošače (npr. troškove energenta); asimetrija u raspoloživosti podataka o troškovima regulatorima

Skandinavija, Rumunija

Povratak investiranog

Ohrabruje uključivanje investicionog i privatnog sektora garantujući povratak uloženog; stimulacija za energetsku efikasnost može da bude eksplicitno obuhvaćena (iskustvo Velike Britanije)

Nema naročito jaku stimulaciju za poboljšanje efikasnosti ili snižavanje troškova (iako bi eksplicitno mogla da bude obuhvaćena stimulacija za efikasnost, što je slučaj sa regulacijom Regulatorna osnovica sredstava – Regulatory Asset Base u Velikoj Britaniji); predstavlja rizik za Averič-Džonsonov efekat (preterano ulaganje u osnovna sredstva kako bi se povećala regulatorna osnovica sredstava)

Estonija, Litvanija, Velika Britanija

Indeksacija tarife/ograničenje cena

Obezbeđuje stimulaciju za efikasnost i uštedu troškova ukoliko je komunalnoj službi dozvoljeno da zadrži uštedu u energiji; javna korist tarife koja je manjeviše ograničena

Za sisteme koji imaju značajno manje ulaganje, ograničenje cena može da uskrati dovoljno finansiranje tarife za modernizaciju i iznenadne kvarove opreme

Mađarska

Analiza konkurentske pozicije (benchmarking)

Obezbeđuje jaku stimulaciju za poboljšanje efikasnosti i uštedu troškova kroz tržišno poređenje; može da pomogne da se obrati pažnja na asimetriju u podacima o troškovima između kompanije za daljinsko grejanje i regulatora

Zahteva značajne podatke o uporedivim sistemima daljinskog grejanja i pažljivo osmišljavanje načina kako da se podese razlike u uslovima

Koristi se prvenstveno na tržištima električne energije

Metodologija

Trošak plus

Plusevi (ili PREDNOSTI)

90 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

91 Tabela preuzeta i prevedena iz publikacije International Finance Corporation, Unlocking the Potential for Private Sector Participation in District Heating2014, dostupno na adresi: http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_corporate_site/ifc+sustainability/learning+and+adapting/knowledge+products/publications/p_report_unlockingprivatesectorheating (14.10.2016.)

34

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

2.4. Proces obračunavanja cene Kao što je već istaknuto, u Republici Srbiji se primenjuje metodologija ‘Trošak plus’. Tu metodologiju određuje Vlada Republike Srbije. Vlada određuje formulu za maksimalnu visinu prihoda koju toplana sme da ostvari (što će biti detaljno objašnjeno u nastavku). Opština(Organ lokalne samouprave)je zatim prosleđuju toplanama. Toplane u okviru date metodologije formiraju cenu. Samo formiranje cene u toplani sastoji se iz dve faze: Prvo se određuje maksimalna visina prihoda (dalje u tekstu: MVP) toplane tako što se popuni formula, a onda se MVP raspoređuje na pojedine tarifne elemente i tarife za pojedine kategorije grupe potrošača. Kada toplana formira cenu šalje zahtev za odobrenje nadležnom organu koji ga odobrava i toplana onda može da počne sa radom, ili je vraća toplani (energetski subjekat) kako bi ispravila cenu. Ako ni posle ispravke cena nije odobrena, nadležni organ utvrđuje cenu umesto toplane i ‘istovremeno donosi odluku o naknadi razlike između predloženih i odobrenih cena toplotne energije92.

2.5. Određivanje MVP Prilikom određivanja MVP vodi se računa o primeni 4 ključna principa: 1) Pokrivanje opravdanih troškova i prinosa na angažovana sredstva; 2) Ekonomska i energetska efikasnost; 3) Nediskriminacija, odnosno jednak položaj za sve korisnike sistema; i 4) Sprečavanje međusobnog subvencionisanja između pojedinih delatnosti koje obavljaju energetski subjekti i između pojedinih kupaca i grupe kupaca. Ovi principi treba da obezbede cenu sa kojom će obe strane (potrošači i proizvođači) biti zadovoljni. Osnovna formula izgleda ovako: MVP = MVPv + MVPf MVPv = OTv MVPf = OTf + AM + PR*RS – OP + KE iz čega sledi da je: MVP = OTv + OTf + AM + PR*RS – OP + KE

2.5.1. MVPv MVPv označava varibijalni deo MVP tj. deo koji zavisi od obima proizvodnje. Ima samo jednu komponentu OTv– varibijalne operativne troškove.

Varijabilni operativni troškovi predstavljaju opravdane troškove koji se menjaju sa promenom obima proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, kao što su troškovi energenata, toplotne energije nabavljene od drugih proizvođača, hemijski pripremljene vode, električne energije i ostali varijabilni operativni troškovi93.

2.5.2. MVPf MVPf označava fiksni deo MVP tj. deo koji ne zavisi od obima proizvodnje i ne može da se menja u toku jednog regulatornog perioda. Sastoji se iz više komponenti.

Fiksni operativni troškovi predstavljaju opravdane troškove koji se ne menjaju sa promenom obima proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom kao što su troškovi materijala za izradu, troškovi usluga održavanja toplana, troškovi zarada, naknada zarada i ostali lični rashodi itd.

Amortizacija predstavlja trošak upotrebe stalne imovine, odnosno predstavlja vrednosni iskaz utroška dela stalne imovine94. Troškovi amortizacije su troškovi amortizacije sredstava, pribavljenih uz naknadu ili bez nje, koja su u funkciji obavljanja energetske delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom i obuhvataju troškove amortizacije postojećih sredstava i troškove amortizacije 92 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

93 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

94 B. Begović, M. Labus, A. Jovanović, Ekonomija za pravnike, Beograd, 2014, str. 572.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

35

sredstava koja će biti aktivirana u posmatranom regulatornom periodu95. U Republici Srbiji se primenjuje metod vremenskog otpisivanja gde se određuje životni vek npr. dimnjaka toplane i određuje se stopa godišnjeg otpisa tako da do kraja životnog veka bude potpuno otpisano. Kada je reč o troškovima amortizacije sredstava koja će biti aktivirana u posmatranom regulatornom periodu, ona se obračunavaju na osnovicu koju čini 50% vrednosti aktiviranih nematerijalnih ulaganja, nekretnina, postrojenja i opreme u pripremi i avansa datih za njihovu nabavku.96 Regulisana sredstva su osnovica za obračun povraćaja na angažovana sredstva koja energetski subjekt može da ostvari u regulatornom periodu. Regulisana sredstva predstavljaju neto vrednost nematerijalnih ulaganja, nekretnina, postrojenja i opreme koja su angažovana za obavljanje energetske delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, izuzimajući: – neto vrednost sredstava pribavljenih bez naknade, kao što su donacije i slično i – vrednost nematerijalnih ulaganja, nekretnina, postrojenja i opreme u pripremi i avansa datih za njihovu nabavku, koja se ne aktiviraju u regulatornom periodu.

Vrednost regulisanih sredstava se obračunava kao aritmetička sredina vrednosti regulisanih sredstava na početku regulatornog perioda i vrednosti regulisanih sredstava na kraju regulatornog perioda: RS= (pRS + kRS) / 2 pRS= vrednost regulisanih sredstava na početku regulatornog perioda; kRS= vrednost regulisanih sredstava na kraju regulatornog perioda.

Stopa prinosa na regulisana sredstva utvrđuje se kao ponderisana prosečna cena kapitala energetskog subjekta koji obavlja energetsku delatnost proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom. Ponderisana prosečna cena kapitala je ponderisani prosek stope prinosa na sopstveni kapital i ponderisane prosečne stope prinosa na pozajmljeni kapital, prema ponderima 0,4 za sopstveni kapital i 0,6 za pozajmljeni kapital. Prosečna cena kapitala se definiše kao ponderisana aritmetička sredina cena pojedinih izvora finansiranja. Ponderi su učešća pojedinih oblika izvora finansiranja u ukupnim izvorima finansiranja (ukupnoj pasivi).97 PPCK= (CK*CSK) + PK*CPK (1-SP) Pri tom je CK+PK=1 PPCK– stopa prinosa na regulisana sredstva koja se obračunava kao ponderisana prosečna cena kapitala; CK– Učešće sopstvenog kapitala u finansiranju regulisanih sredstava (u %); CSK– Realna cena sopstvenog kapitala pre oporezivanja (u %); SP– Stopa poreza na dobit prema važećim zakonskim propisima (u %); PK– Učešće pozajmljenog kapitala u finansiranju regulisanih sredstava (u %); CPK– Ponderisana prosečna cena pozajmljenog kapitala (u %)

Cena sopstvenog kapitala pre oporezivanja treba da odražava specifični rizik preduzeća, rizik zemlje i preovlađujuće uslove pribavljanja kapitala na finansijskom tržištu u regulatornom periodu.

Pozajmljeni kapital u smislu ove metodologije predstavlja zbir dugoročnih obaveza i kratkoročnih finansijskih obaveza. Cena pozajmljenog kapitala se računa kao ponderisana prosečna kamatna stopa na ukupno pozajmljena sredstva, pri čemu se kao ponderi uzimaju učešća pozajmljenih sredstava u ukupno pozajmljenim sredstvima. Ova cena se priznaje do nivoa cene obazrivo i racionalno pozajmljenih sredstava.98 Ostali prihodi su prihodi ostvareni angažovanjem sredstava namenjenih obavljanju delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, prihodi od prodaje proizvoda nastalih u procesu proizvodnje toplotne energije, a nisu u celokupno proizvedenoj količini u funkciji delatnosti 95 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

96 Ibid.

97 Agencija za Energetiku, Cene i tarife, 2012, dostupno na adresi: http://www.aers.rs/FILES/Prezentacije/2012–12–28%20Prezentacija%20za%20EPS%20-%20Cene%20i%20tarife%20Tanic.pdf (15.10.2016.)

98 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

36

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

energetskog subjekta, prihodi od usluga na tržištu, prihodi od aktiviranja vlastitih učinaka, prihodi od prodaje sredstava, razgraničeni deo prihoda po osnovu realizacije doniranih sredstava, prihodi od kamata, pozitivne kursne razlike, prihodi od naplate otpisanih potraživanja i drugi prihodi, iz prethodne poslovne godine. U Ostale prihode spadaju prihodi od prodaje sredstava, prihodi od prodaje opreme, prihodi od priključaka, prihodi od projektovanja, prihodi od vođenja nadzora, intervenisanja, zakupnina i prihodi od obračunatih kamata99. Bitno je uočiti da ispred OP stoji znak minus. To je zato što je delatnost pružanja toplotne energije prirodan monopol i kao takva mora biti regulisana, dok OP predstavlja prihode nastale na slobodnom tržištu van delatnosti pružanja toplotne energije i moraju biti izbačeni iz samo formule.

Korekcioni element je vrednosni izraz (novčani iznos) kojim se umanjuje ili uvećava maksimalna visina prihoda za regulatorni period za iznos odstupanja ostvarenog prihoda za prethodni regulatorni period po osnovu regulisanih cena na koje je data saglasnost od maksimalne visine prihoda koja je utvrđena u skladu sa ovom metodologijom za prethodni regulatorni period. Prilikom prvog određivanja MVP korekcioni element je jednak nuli. KE služi da održi stabilnost delatnosti pružanja toplotne energije u svakom regulatornom periodu.

2.6. Od MVP preko tarifa do krajnjeg kupca Tarifni sistem služi da rasporedi MVP na tarifne elemente i tarife tj. na tarifne grupe. Tarifnim sistemom se utvrđuju tarifni elementi i način obračuna isporučene energije krajnjim kupcima. Tarifni elementi (Te) su nosioci troškova jer su merljive fizičke veličine i preko njih se može izraziti vrednost nekog proizvoda. Postoje 3 tarifna elementa: 1) Te1 ‚ENERGIJA’; 2) Te2 ‚POVRŠINA’ ili ‚INSTALISANA SNAGA’; 3) Te3 ‚OČITAVANJE’.

1. Tarifni element „ENERGIJA” se utvrđuje neposredno na osnovu očitavanja sa merača u toplotnoj podstanici i iskazuje se u kWh, a vrednost se zaokružuje na dva decimalna mesta. Tarifni element „ENERGIJA” koristi se za obračun varijabilnog dela cene grejanja.100 2. Tarifni element „POVRŠINA” ili „INSTALISANA SNAGA” predstavlja površinu ili instaliranu snagu grejanog prostora koja je određena projektom ili projektom izvedenih radova objekta, a za obračun se upotrebljava izmerena površina ili instalirana snaga grejanog prostora i definisana je ugovorom o isporuci toplotne energije. Grejana površina se iskazuje u m2 i zaokružuje se na dva decimalna mesta, a instalirana snaga u kW i zaokružuje se na tri decimalna mesta.101 3. Tarifni element „OČITAVANJE” predstavlja fiksnu komponentu koja se odnosi na očitavanje i raspodelu troškova na krajnje kupce toplotne energije (sistem pojedinačnih merila/delitelja toplote) i utvrđuje se po mestu raspodele na kojem energetski subjekt koji obavlja delatnost snabdevanja toplotnom energijom raspodeljuje toplotnu energiju na krajnje kupce u regulatornom periodu i iskazuje se u din/mesto raspodele/očitavanje.

Vrednosni izrazi Tarifnih elemenata su Tarife (Tf ). Na osnovu tarifa se vrši obračun izvršenih usluga, odnosno, primenom tarifa na tarifne elemente, dobija se cena pojedinog kupca, odnosno grupe. Postoje 2 tarifne grupe: 1) Tarifna grupa– ‚stambeni prostor’ i 2) Tarifna grupa– „poslovni prostor”). Na osnovu 3 tarifna elementa postoje i 3 tarife: 1. Tf1 – cena za jedinicu količine isporučene toplotne energije „ENERGIJA” u din/kWh; 2. Tf2 – cena za jedinicu grejane površine „POVRŠINA” u din/m ili „INSTALISANA SNAGA” u din/kW; 3. Tf3 – cena očitavanja i raspodele isporučene toplotne energije „OČITAVANJE” u din/mesto raspodele/ očitavanje.

Tarife se utvrđuju po grupama kupaca za svaki od tarifnih elemenata.

99 Ibid 100 Ibid 101 Ibid

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

37

Tabela 2102 TARIFNE GRUPE (Tg)

Tg1 – ”Stambeni prostor”

Tg2– „Poslovni prostor”

NAČIN MERENjA

TARIFNI ELEMENTI (Te) Te1 ENERGIJA

Te2 POVRŠINA/ INSTALISANA SNAGA

Tm1 –zajednički merač

Tf11[din/kWh]

Tf21[din/m2]/ Tf211[din/kW]

Tm2 – uređaji za raspodelu troškova toplotne energije sa zajedničkog mernog mesta

Tf12[din/kWh]

Tf22[din/m2]/ Tf221[din/kW]

Tm3 –zajednički merač

Tf13[din/kWh]

Tf23[din/m2]/ Tf231[din/kW]

Tm4 – uređaji za raspodelu troškova toplotne energije sa zajedničkog mernog mesta

Tf14[din/kWh]

Tf24[din/m2]/ Tf241[din/kW]

Te3 OČITAVANjE

Tf3[din/mesto raspodele/ očitavanje]

Tf3[din/mesto raspodele/ očitavanje]

2.6.1. Izračunavanje tarife „ENERGIJA”(tf1) Formula za izračunavanje tarife „ENERGIJA” glasi: Tf11 = Tf1/((Pst/Puk)+ Ktgv*(Ppp/Puk)) Tf1– rezultat količnika maksimalne visine prihoda (varijabilni deo – MVPv) i ukupne godišnje predate toplotne energije izmerene na zajedničkim mernim mestima kupaca u dinarima/kWh; Pst – ukupna površina stambenog prostora; Ppp – ukupna površina poslovnog prostora; Puk –ukupna površina stambenog i poslovnog prostora; Ktgv – koeficijent za izračunavanje tarife Energija za tarifnu grupu „poslovni prostor” iznosi Ktgv = 1.00–1.25.

2.6.2. Izračunavanje tarife „PORVRŠINA” ili „INSTALISANA SNAGA” Formula za izračunavanje tarife „POVRŠINA” glasi: Tf21=Tf2/((Pst/Puk)+Ktgf1*(Ppp/Puk)) Tf2 – količnik maksimalne visine prihoda (fiksni deo – MVPf ) i ukupne površine svih krajnjih kupaca; Ktgf1 – koeficijent za izračunavanje tarife „POVRŠINA”, za tarifnu grupu „poslovni prostor” iznosi Ktgf1 = 1.00–1.25.

Dok je formula za izračunavanje tarife „INSTALISANA SNAGA”: Tf211=Tf2/((ISst/ISuk)+Ktgf2*(ISpp/ISuk)) Tf2 – rezultat količnika maksimalne visine prihoda (fiksni deo MVPf ) i ukupne instalirane snage svih krajnjih kupaca; ISst – ukupna instalirana snaga stambenog prostora; ISpp – ukupna instalirana snaga poslovnog prostora; Isuk – ukupna instalirana snaga stambenog i poslovnog prostora; Ktgf2 – koeficijent za izračunavanje tarife „INSTALISANA SNAGA”, za tarifnu grupu „poslovni prostor” iznosi Ktgf2= 1.00–1.25.

Vrednosti koeficijenata Ktgv, Ktgf1 i Ktgf2 za tarifnu grupu „Poslovni prostor” donosi, u skladu sa ovom metodologijom, nadležni organ, na predlog energetskog subjekta.103 2.6.3. Izračunavanje tarife „OČITAVANJE” Tf3= Tro/Bmm Tro – troškovi očitavanja uređaja za raspodelu troškova toplotne energije sa zajedničkog mernog mesta; Bmm – ukupan broj mernih mesta koji se očitavaju.

102 Preuzeta iz Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

103 Uredba Vlade o utvrdjivanju Metodologije za odredjivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca topltnom energijom, (Službeni glasnik RS, br 063/2015).

38

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Tarifa „OČITAVANJE” za tarifnu grupu „stambeni prostor” i „poslovni prostor” je jednaka.

Važno je napomenuti: „Izuzetno tamo gde ne postoje tehničke mogućnosti za naplatu prema potrošnji, naplata se vrši prema jedinici površine ili instalirane snage grejanog prostora tako što se iznos tarife „ENERGIJA” izračunava kao proizvod Tf1 i specifične godišnje potrošnje toplotne energije čija se vrednost utvrđuje odlukom nadležnog organa, a na predlog energetskog subjekta. Maksimalna vrednost specifične godišnje potrošnje ne može biti viša od 140 KWh/m”.104

2.7. Funkcionisanje toplana 2.7.1. Toplane Sistem daljinskog grejanja jeste sistem distribucije toplotne energije iz jednog centra. Taj centar jeste toplana. Takav sistem u Srbiji postoji u 57 gradova/opština.105 Najjednostavnije rečeno, toplota se dobija sagorevanjem fosilnih goriva; fosilna goriva se uvoze do distributera (njih je tridesetak u Srbiji106, barem u pogledu prirodnog gasa), koji ih prosleđuju toplanama, koje ih, u vidu toplotne energije šalju kupcima. Osnovnu opremu toplane, po odlukama opština i gradova o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom čine: 1) proizvodni izvori u sastavu energetskog subjekta koji vrši snabdevanje, 2) merni uređaji za preuzetu toplotnu energiju iz proizvodnih izvora koji su u sastavu energetskog subjekta, 3) primarna i 4) sekundarna toplovodna mreža i 5) merni uređaji za isporučenu toplotnu energiju kupcima, u toplotnim podstanicama.

Ilustracija 1: Grafički prikaz sistema centralnog grejanja 107

2.8. Faktori koji utiču na cenu grejanja Prethodno navedeno predstavlja uvod u funkcionisanje toplana i sve ono što može uticati na cenu grejanja, a ima veze sa toplanom: cenovna politika toplane i lokalne samouprave, izbor energenta, veličina opštine, broj priključaka, vrsta zemljišta, neophodno održavanje infrastrukture, vladina energetska politika, porezi i ostali troškovi koje plaća toplana (emisioni porez npr.), i dr. U nastavku će biti objašnjeni neki najbitniji faktori koji mogu delovati na cenu grejanja, gledano od početka lanca isporuke, pa do samog kraja, tj. isporuke toplotne energije kupcu.

2.8.1. Uvoz i izbor energenta Srbija bi se mogla nazvati energetski zavisnom zemljom, jer da uvozi većinu svojih energenata iz inostranstva, što samim tim znači da se svaka promena na stranom tržištu nužno odražava i na naše 104 Ibid.

105 Strategija razvoja energetike u Republici Srbiji do 2025., Narodna skupština, 2014., dostupno na adresi: http://www. parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2014/113–14Lat.pdf (16.10.2016.)

106 Registar licenci Agencije za energetiku, dostupno na adresi: http://www.aers.rs/Index.asp?l=1&a=535.3&sid=1&tp=Zanpra (16.10.2016.)

107 Vattenfall, about district heating, dostupno na adresi: https://corporate.vattenfall.com/about-energy/energy-distribution/ district-heating (16.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

39

tržište. Srbija trenutno uvozi oko 90% gasa, te je neminovno da je cena pod uticajem svetskih tržišta i pre nego što uđe u Srbiju usled izmenjene ili vanredne situacije u državi izvoznici ili tranzitnoj državi.

Primera radi, tokom poplava koje su pogodile Srbiju 2014., država je bila prinuđena da uveze energente u vrednosti od oko pola milijarde evra, što je moralo uticati na cenu koju plaćaju krajnji kupci. Srbija je u toj situaciji morala kupovati energente po većoj ceni i zbog zaoštravanja situacije između Rusije i Ukrajine.

Jedan od uzroka promene cene takođe može biti i valuta u kojoj se trguje. Tako je cena grejanja 2015. skočila zbog skoka kursa dolara prema dinaru. Obzirom na to da,,toplane prilikom proizvodnje toplotne energije tokom grejne sezone troše 86% gasa (...), one nemaju mnogo manevarskog prostora da cenu grejanja ispravljaju nekim jeftinijim energentom, već ukupna cena zavisi od cene tog energenta”.

Cenu energenata iz uvoza određuju još i: odnosi zemlje izvoznice i zemlje uvoznice, minimalna cena koju uvoznik kupuje, moguće alternative uvoznika itd.

Ovo su neki od ključnih činilaca pri formiranju cene grejanja, barem što se uvoza tiče. Međutim, ako pogledamo trenutno stanje na tržištu Srbije, uočavaju se neke nelogičnosti. Naime, Srbija 108 plaća gas po mnogo većim cenama od razvijenih zemalja poput Nemačke i Austrije. Uz to, kada se po strani ostave korupcija i drugi faktori (pređašnji dug Srbije), Srbija je jedina zemlja koja ne kupuje gas direktno od Gazprom-a, već od posrednika (Juguros gas), u čijem vlasništvu udeo ima i Gazprom. Prema izveštaju Državne revizorske institucije, taj posrednik je samo u 2011. na ime provizija ubrao oko 18 miliona evra.109 Sva plaćanja se takođe obavljaju preko posrednika.110 Nadalje, izbor energenta je jedan od ključnih elemenata pri određivanju cena. Grejanje na prirodni gas se pokazalo kao efikasnije,,,zelenije”, uopšteno superiornije u odnosu na mazut i naftu, kao druga dva najčešće korišćena energenta. Logično, u slučaju pada cene energenta,111 trebalo bi da se smanji i iznos računa koji plaćaju korisnici; s tim u vezi kao pozitivne primere usklađivanja cene energenta i računa može se navesti toplana u Nišu112. S druge strane, iz Udruženja toplana je izjavljeno da toplane,,nemaju računicu” da spuste cenu iako je to Srbijagas učinio 3-4 puta. Naime, uprkos tome što metodologija određivanja cena navodi da u slučaju poskupljenja za tri ili više procenata, toplane automatski podižu cenu grejanja, a u slučaju pojeftinjenja za pet ili više automatski spuštaju, iz Udruženja naglašavaju da na osnovnu cenu gasa treba dodati troškove transporta, pristup distributivnom sistemu, te druge troškove toplana.113Još jedna nelogičnost je to, da građani u gradovima gde se koriste dva energenta, npr. gas i mazut (koji je jeftiniji), plaćaju istu cenu grejanja.

2.8.2. Infrastruktura i stanje toplana Vlada Srbije usvojila je 2014. godine Predlog strategije razvoja energetike do 2025. godine, sa projekcijama do 2030. godine114, kojom se predviđa povećanje energetske efikasnosti. Toplane i opreme kojom raspolažu su stare oko 25 godina u proseku, te je neophodna njihova modernizacija u cilju veće efikasnosti i poboljšanja zaštite životne sredine.

Toplane koje imaju staru opremu podložnije su kvarovima,115 samim tim je i potreba za stalnim ulaganjima u ionako zastarelu opremu neophodna, što bi moglo negativno uticati na cenu grejanja sa aspekta 108 Podaci preuzeti sa portala Trade Map, dostupno na: www.trademap.org 109 Izveštaj o reviziji finansijskih izveštaja i pravilnosti poslovanja JP,,Srbijagas”, Novi Sad za 2011. godinu, dostupno na: http://www.srbijagas.co.rs/upload/documents/Finansijski_izvestaji/2011/Konacan%20izvestaj%20o%20reviziji%20 SGas%20za%202011.pdf (13.10.2016.)

110 Prezentacija člana Saveta Agencije za energetiku, strana 4, dostupno na: http://www.aers.rs/FILES/Prezentacije/2013–06–10%20Slobodno%20trziste%20PG.pdf (14.10.2016.)

111 B92, Toplana štedi – sa gasa na mazut, Beograd, 2015., dostupno na: http://www.b92.net/biz/vesti/srbija. php?yyyy=2015&mm=02&dd=23&nav_id=961125 (14.10.2016.)

112 Informacije preuzete sa portala Belle Amie, dostupno na: http://www.belami.rs/zbog-nize-cene-energenata-manji-racuniza-grejanje/ (10.10.2016.)

113 J. Petrović-Stojanović, Politika, Jeftiniji gas ne snižava cenu grejanja,2016., dostupno na: http://www.politika.rs/scc/ clanak/355268/Jeftiniji-gas-ne-snizava-cenu-grejanja (13.10.2016.)

114 Predlog strategije razvoja energetike do 2025. godine, sa projekcijama do 2030. godine, dostupno na: http://www. parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2014/113–14Lat.pdf (13.10.2016.)

115 S. Babović, Novosti online,Kruševac: Stare cevi gase grejanje, 2014., dostupno na: http://www.novosti.rs/vesti/srbija.73. html:478409-Krusevac-Stare-cevi-gase-grejanje (13.10.2016.)

40

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

potrošača. Naravno, kvalitet grejanja bi mogao značajno opasti u zavisnosti od drugih elemenata (tako, u Italiji je, po nekim podacima, slabije grejanje u brdsko – planinskim krajevima)116. S tim u vezi, a kako je ranije pomenuto, veličina distributivnog područja i gustina naseljenosti predstavljaju bitne faktore pri definisanju područja distribucije. Osim što je poželjno da bude što veća površina za distribuciju, to nije nužno neophodan uslov, jer bi, ukoliko se na velikoj teritoriji nalazi mali broj potencijalnih potrošača, to područje bilo nepogodno za distribuciju toplotne energije, jer bi troškovi izgradnje distributivne mreže bili veći od prihoda od prodaje toplotne energije.117 Ovde bi valjalo napomenuti da su toplane dužne da održe konstantnu i kvalitetnu isporuku toplotne energije (što je, kod starijih toplana gotovo nemoguće), pa tako, u odlukama o snabdevanju stoji da grejanje traje 06:00-21:00 radnim danima, a subotom, nedeljom i praznicima 07:00-21:00. Propisana temperatura bi bila 20 stepeni, sa mogućim odstupanjem +/– 2%.118 Međutim, iskustva iz prakse pokazuju da se dešava da su temperature u stanovima znatno niže od propisanih, što dovodi u pitanje opravdanost cena.

Uzmimo za primer kako izgradnja nove, moderne toplane doprinosi kvalitetu grejanja. U Loznici je krajem 2012. u pogon puštena nova toplana koja koristi isključivo gas, uz alternativu u vidu lož ulja u sklopu nove toplane. Međutim, ostale su stare kotlarnice na mazut, te će se, u slučaju da dođe do nepredviđenih okolnosti, za grejanje koristiti one. Takođe, sa ekološkog aspekta, nove toplane bi značajno doprinele zaštiti čovekove okoline.119 U vezi sa modernizacijom trebalo bi napomenuti sledeće: u Beogradu se u naredne dve do tri godine očekuje gašenje svih kotlarnica na mazut; udeo obnovljivih izvora mora biti u porastu, a spominje se i eventualan prelazak na grejanje na biomasu (što bi trebalo da smanji cene grejanja, s obzirom na to da u tom slučaju toplane koje koriste taj energent ne bi morale da uvoze); po nekim procenama, za obnovu i modernizaciju sistema grejanja potrebno je oko 200 miliona evra120, gde bi bitnu ulogu imala i javno-privatna partnerstva (videti odeljak 6.3.2.).

2.9. Potencijalna rešenja Uz već ukazane nelogičnosti u sistemu grejanja, mnogo toga bi se moglo pripisati korupciji, čelnim ljudima i onima koji su odgovorni u čitavom sistemu. Međutim, ostavićemo to po strani i u narednom delu ćemo se posvetiti nekim od potencijalnih rešenja za efikasniji i bolji sistem grejanja u Srbiji.

2.9.1. Kogeneracija Kogeneracija predstavlja jedno od potencijalnih rešenja za poboljšanje energetske efikasnosti i smanjenje cene grejanja. Kogeneracija (CHP – combined heat and power) je proces kombinovane proizvodnje toplotne i električne energije uz korišćenje samo jednog pogonskog goriva.121 Kao to pogonsko gorivo, savremena kogenerativna postrojenja obično koriste prirodni gas.122 O čemu se tu zapravo radi? Prilikom uobičajene proizvodnje energije, dolazi do stvaranja toplote, koja u konvencionalnim sistemima proizvodnje, nema svoju funkciju. Kogeneracija bi upravo tu,,otpadnu” toplotu (prilikom proizvodnje na tu toplotu nestaje i do 2/3 energetskog inputa123) iskoristila, što dovodi do postizanja energetske efikasnosti i do 90%,124 bolje iskorišćenosti energenata, ušteda i doprinosi zaštiti životne sredine.

Ostale prednosti kogeneracije su pouzdanost u radu i mala potreba za održavanjem, fleksibilnost u pogledu opterećenja, a visok stepen automatizacije pruža povećanu pouzdanost, bezbednost i efikasnost i smanjuje operativne troškove.125 Logično, smanjenjem troškova toplane i njene veće efikasnosti, došlo 116 Fabio Massimo Esposito, The Italian competition authority and district heating sector, str. 5, dostupno na: http://turinschool. eu/files/turinschool/ISS14_Esposito.pdf (15.10.2016.)

117 Branka Tubin-Mitrović, Model za izbor strategije razvoja distribucije prirodnog gasa, dostupno na:http://www.aers.rs/FILES/ StrucniRadovi/2011-05–18%20GAS%202011%20-%20Tubin%20Model%20str.%20raz.%20dis.%20PG.pdf (17.10.2016.)

118 Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, Skupštine grada Loznice, čl.41 119 Dostupno na adresi: http://uzickanedelja.rs/vazduh-zagadjuju-cetiri-kotlarnice-na-mazut/ (10.10.2016.)

120 Petar Vasiljević, Rehabilitation of district heating in Serbia 121 ESCO Beograd, dostupno na: http://www.esco.rs/kogeneracija.html (10.10.2016.)

122 Ibid.

123 Kogeneracija, dostupno na: http://www.kogeneracija.rs/kogen.html 124 Ibid.

125 Podaci preuazeti sa sajta ESCO Beograd, dostupno na: http://www.esco.rs/kogeneracija.html (10.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

41

bi i do smanjenja cene grejanja, te je kogeneracija alternativa trenutnom stanju koju bi trebalo ozbiljno razmotriti. U Srbiji se tek 2% toplotne energije stvara na ovaj način (Beograd i Novi Sad).

2.9.2. Javno-privatna partnerstva Kao što je ranije napomenuto, energetskom sektoru u Srbiji su potrebna ogromna ulaganja. Jasno je da to, u stanju trenutne ekonomske situacije u državi, ne može u celini ii samostalno uraditi država, već su neophodne privatne investicije, i partner iz privatnog sektora.

Javno-privatno partnerstvo je oblik dugoročne saradnje javnog partnera sa jedne, i jednog ili više privatnih partnera sa druge strane, radi pružanja usluga i/ili finansiranja kapitalnih investicija u javnu infrastrukturu. Ono što je ključ JPP jeste činjenica je da je privatni sektor neretko efikasniji u odnosu na javni, što znači da bi privatni sektor mogao značajno doprineti poboljšanju efikasnosti sistema kroz pristupe dodatnim fondovima, unošenjem sopstvene stručnosti i iskustva, inovacija i podsticaja. Ono što je neophodan preduslov ovakvoj vrsti saradnje jeste strogo uređen pravni okvir i ugovorni odnos između partnera, koji ovde neće biti predmet izlaganja ali je važno spomenuti, jer je JPP suštinski dobar primer ekonomske saradnje, ali u slučaju lošeg pregovaranja, korupcije i neadekvatne i nejednake raspodele rizika, može biti jako štetan po javnog partnera.126 2.9.3. Jedinstvena metodologija za određivanje cena Ranije je navedeno da cena takođe zavisi i od finansijske, tj. cenovne politike Vlade; u Srbiji to znači da ,,celokupan sistem komunalnih delatnosti funkcioniše na dugoročno neodrživim osnovama. S jedne strane, do preduzeća u ovoj oblasti očekuje se da posluju pozitivno (...), dok se, sa druge strane, ista preduzeća smatraju kao jedan od stubova zaštite (niskog) standarda stanovništva...”.127 To dovodi do nedovoljnog nivoa i kvaliteta komunalnih usluga, ugrožavanja životne sredine, neracionalnog korišćenja prirodnih resursa, udaljavanja od standarda i regulative EU, socijalizacije gubitaka preduzeća preko povećane javne potrošnje (što na kraju plaćaju građani), nemogućnosti ostvarivanja razvojnih programa u ovim preduzećima (što znači da se iz tekućih prihoda podmiruju samo tekuće obaveze i održavanje) itd. 128 Uzevši u obzir to da se ovde uglavnom radi o normativnom okviru regulisanja cena, ne bi se trebalo odviše se zadržavati na ovoj temi. Bilo je bitno napomenuti to da bi jedinstvena metodologija, uz prethodno pomenute predloge, doprinela poboljšanju sistema grejanja u Srbiji, zaustavila dalje propadanje preduzeća koja se bave komunalnim delatnostima i dovela do postepenog oporavka i rasta tih preduzeća. Istina, to bi dovelo do porasta cena grejanja: po nekim studijama, razlika između sadašnjeg i optimalnog nivoa cena je prevelika za standard građana, dok je po drugima, korekcija cena izvodljiva u nekom srednjem periodu (sa osvrtom na situacije u pojedinim preduzećima, višak zaposlenih i sl.).

2.10. Analiza cene grejanja u gradovima u Srbiji Najefikasniji način da se stekne uvid u prednosti i mane Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom u Srbiji jeste analiza grafičkog prikaza promena cena grejanja u pojedinim gradovima za period u kome se ona primenjuje. Uzimajući u obzir sve dostupne odluke lokalnih samouprava129 i zvanične podataka Poslovnog udruženja „Toplane Srbije”130 o cenama snabdevanja potrošača toplotnom energijom na teritoriji Beograda, Kragujevca, Niša i Šapca, od 2009. godine pa do leta 2016. g., kretanje cene grejanja na teritoriji ovih gradova u tom periodu moglo bi da se rekonstruiše i prikaže na sledeći način.

126 V. Cerović, Istinomer, kako je propao zaječarski eksperiment sa grejanjem, 2013., dostupno na: http://www.istinomer.rs/ clanak/574/Kako-je-propao-zajecarski-eksperiment-sa-grejanjem (12.10.2016.)

127 M.Filipović, L. Krnjeta, Jedinstvena metodologija za određivanje cena komunalnih usluga, Beograd, 2013., str. 7.

128 Ibid., str. 7, 8 129 Odluka o izmenama i dopunamaodluke o cenama toplotne energije (Službeni list grada Beograda: 55/2008, 44/2011, 79/2013, 64/2014, 95/2014, 56/2015), Rešenje kojim se daje saglasnost na Odluku o cenama toplotne energije (Službeni list grada Kragujevca: 2/2009, 2/2010, 22/2011, 38/2012, 27/2013), Rešenje kojim se daje saglasnost na Odluku Upravnog odbora JKP „Gradska toplana Niš” o utvrđivanju cene grejanja, (broj: 1273–1/2013–03, 1607–6/2014–03, 1945–32/2014–03, 427–21/2015–03) 130 Cenovnici usluga toplana (Poslovno udruženje Toplana Srbije od: 2011., 2012., 2013., 2015.)

42

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Grafik 1.

(Grafik napravili autori priloga koristeći prethodno navedene podatke) 16250

Cena u DInarima

13000 9750 6500 3250 0 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 Godina

Beograd

Kragujevac

Niš

Šabac

Cena se računa po formuli: 50m2 x Fiksni deo cene + 1500 kW/h x Varijabilni deo cene Primer: Cena za Beograd 2016. godine = 50m2 x 32.49 dinara/m2 + 1500 kW/h x 7.57 dinara/kW/h = 12979 Dinara

Na grafiku 1 prikazana je ukupna cena koju bi potrošač, koji ima ugrađen merač, na mesečnom nivou plaćao za grejanje stana od 50m2, ukoliko potroši 1500 kW/h toplotne energije.131 Ne ulazeći u opravdanost ustanovljenih cena snabdevanja toplotnom energijom, niti kretanja njenih komponenti (fiksnog i varijabilnog dela) pojedinačno, analizom Grafika 1, možemo da izvedemo nekoliko bitnih zaključaka.

1. Postoji značajna razlika u ceni snabdevanja toplotnom energijom u različitim gradovima. Ovakav zaključak ne iznenađuje obzirom na to da je jedinici lokalne samouprave Vladinom Uredbom o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene132 dato široko ovlašćenje da samostalno kontroliše rad i odobrava korekcije cena na predlog lokalne toplane. Razlog za to sigurno jeste i činjenica da toplane raspolažu različitim tehnologijama, i mehanizmima grejanja vode, pa samim tim nisu u mogućnosti da svoje usluge pruže po istim cenama. Takođe, toplane u Srbiji, u svom radu koriste i različite energente (prirodni gas, ugalj, i mazut)133, tako da ih i promene cena energenata na svetskom tržištu različito pogađaju.

Ipak, značajne razlike (aktuelna cena grejanja u Beogradu je za 47% veća nego u Kragujevcu), a pogotovo suprotna kretanja cena grejanja u gradovima (kao što je značajan pad cene grejanja u Nišu sa jedne strane i blag rast u Beogradu, za isti period od sredine 2015. godine do danas) trebalo bi da alarmiraju potrošače i organizacije koje se bave njihovom zaštitom, i podstaknu na detaljniju analizu troškova koje toplane ostvaruju svojim radom, sa ciljem da se ustanovi njihova opravdanost, a samim tim i efikasnost rada toplana u celini.

2. Cena snabdevanja toplotnom energijom konstantno raste (sa izuzetkom Niša u periodu od 2015. do danas), i to je trend koji će se nastaviti i u predstojećoj grejnoj sezoni.134 O opravdanosti pojedinačnih poskupljenja ne može se govoriti bez detaljne analize opravdanih troškova toplana.

131 Prosečna potrošnja toplotno izolovanog stana od 50m2, za mesec Decembar, pričemu se unutrašnja dnevna temperatura ne spušta ispod 20 stepeni Celzijusa.

132 Uredba o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom (Službeni Glasnik RS: 063/2015) 133 B.Bogdanović i P.Vasiljević, „District heating and cooling country by country 2015 survey”, Euroheat& Power, str. 317 134 Cenovnik usluga toplana (Poslovno udruženje Toplana Srbije od: 2015), u koloni „% Povećanja” mogu se videti predložene cene grejanja za grejnu sezonu 2016./2017., a koje su podložne daljim korekcijama krajem 2016. godine.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

43

Međutim, sam trend poskupljenja koji se uočava na Grafiku 1, otvara pitanje podsticaja toplana da povećaju svoju efikasnost i na taj način smanje cenu svojih usluga. Zaključak koji se na osnovu dostupnih informacija (sa izuzetkom Niša) neminovno donosi jeste taj da kontrola cena od strane jedinica lokalne samouprave ne uspeva da na adekvatan način stvori podsticaje toplanama da ulažu u nove tehnologije, smanje rashode, i tako podignu stepen efikasnosti. Ova zamerka135 je posebno značajna iz razloga što trenutna praksa ne daje jasan mehanizam rešenja problema efikasnosti, koji na duži rok može da stvori probleme vezane ne samo za cenu grejanja, već i za kvalitet usluge grejanja uopšte.136 3. Do promena cena dolazi i u toku grejne sezone. Pored standardne procedure za korigovanje cene usluga137 Vladina uredba predviđa i mehanizam za promenu cene grejanja u toku grejne sezone138 (u slučaju kada se ukupna cena energenata poveća za 3% ili smanji za 5%, ili ukoliko dođe do promene indeksa potrošačkih cena).

Iako je ovaj postupak za promenu cene predviđen kao dopuna standardnom (gde se cena određuje pred početak grejne sezone), analizom Grafika 1 dolazimo do zaključka da se i on redovno koristi.

Dve su implikacije ovog zaključka. Prva je ta da je sama norma u dobroj meri diskriminatorna,139 jer do korekcije cene dolazi u slučaju kada cena energenta raste za 3% a opada za 5%, (opravdanije je rešenje po kojem i do pada i do rasta cene dolazi u istim slučajevima, 3% ili 5%) što potrošače prilikom njene primene dovodi u nepovoljan položaj (pogotovo u toku grejne sezone kada je utrošak energije najveći, i minimalna korekcija varijabilnog dela cene značajno utiče na iznos računa). Druga je ta da se povećava neizvesnost potrošača u vezi sa cenom usluga, i stvara pritisak da se informišu, što nije uvek moguće (odlukama jedinica lokalne samouprave najčešće nije moguće pristupiti putem interneta, u manjim mestima često ne postoje ili nisu adekvatna lokalna sredstva informisanja, a često postoji i želja lokalnih vlasti da se nepopularne mere, kao što je povećanje dažbina prikriju do njihovog stupanja na snagu). Na ovaj način smanjena je mogućnost korisnika da uzimajući u obzir cenu, isplanira potrošnju, a samim tim i svoje izdatke.

2.10.1. Analiza Fiksnog i Varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom Da bi se razmatrala opravdanost korekcija cena u određenom periodu neophodno je odvojeno analizirati promene njenog fiksnog i varijabilnog dela. Razlog za to jeste činjenica da ove su ove dve odvojene kategorije namenjene pokrivanju različitih grupa opravdanih troškova u poslovanju toplane.

Odvojenom analizom cene i troškova po ovim kategorijama može se doći do odgovora na pitanje da li je i u kojoj meri trenutna cena snabdevanja toplotnom energijom opravdana.

2.10.2. Analiza Fiksnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom Fiksni deo cene namenjen je pokrivanju fiksnih operativnih troškova. Fiksni operativni troškovi predstavljaju operativne troškove koji se ne menjaju sa promenom obima proizvodnje.140 Korišćenjem podataka iz odluka i Cenovnika usluga (kao i na Grafiku 1), možemo da rekonstruišemo kretanje fiksnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom u gradovima u Srbiji.

135 Pored potrebe za prelaskomna „zelene” energente, ovo je najznačajniji problem u Sistemu daljinskog grejanja u Srbiji koji se konstatuje u analizi „District heating and cooling country by country 2015 survey” str. 314 – 323 136 Detaljnija analiza i potencijalno rešenje ovog problema nalaze se u dopisu Centra za zaštitu potrošača „Forum”-Niš Ministarstvu rudarstva i energetike, od 19.01.2016. godine, dostupno na adresi: http://www.forum-nis.org.rs/pdf/vesti/ novo2016/odrzivost-sistema-daljinskog-grejanja.pdf (15.10.2016.)

137 Uredba o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom (Službeni Glasnik RS: 063/2015) Čl.10 st.1 138 Uredba o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom (Službeni Glasnik RS: 063/2015) Čl.11 139 Dopis Centra za zaštitu potrošača „Forum”-Niš Ministarstvu rudarstva i energetike, od 19.01.2016. godine, dostupno na aresi: http://www.forum-nis.org.rs/pdf/vesti/novo2016/odrzivost-sistema-daljinskog-grejanja.pdf (14.10.2016.)

140 Uredba o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom (Službeni Glasnik RS: 063/2015) Čl. 4.1.1

44

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Grafik 2.

(Grafik napravili autori rada koristeći prethodno navedene podatke)

50,

Dinara po m2

37,5

25,

12,5

0, 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 Godina

Beograd

Kragujevac

Niš

Šabac

Analiziranje fiksnog dela cene grejanja od posebnog je značaja iz razloga što, iako on u toku grejne sezone čini mali deo ukupnog računa, predstavlja izdatak tokom cele godine (i u onim mesecima u kojima je količina potrošene energije 0 kW/h). Sa Grafika 2, takođe možemo da izvedemo nekoliko zaključaka.

Oscilacije fiksnog dela cene nisu značajne (sa izuzetkom Beograda), i razlog za to upravo jeste priroda troškova koje toplane pokrivaju ovim delom cene. Troškovi kao što su bruto plate zaposlenih, troškovi oglašavanja, osiguranje, itd. sami su po sebi takvi da ne variraju na kvartalnom nivou, što se na Grafiku 2 jasno vidi na primerima Kragujevca, Šapca i Niša.

Veće oscilacije fiksnog dela cene nisu nužno neopravdane. One su čak i poželjne u slučajevima kada se njima pokrivaju fiksni troškovi nastali usled investicija u tehnologije ili nove proizvodne pogone (jer na duži rok, kada se investicije realizuju, imaju kao rezultat opadanje varijabilnih troškova i cene grejanja u celini).

Ipak, svaka značajna promena fiksnog dela cene grejanja treba da bude dodatan razlog potrošaču da zahteva informacije o razlozima poskupljenja, i potraži eventualne nepravilnosti jer je svaka stavka na bilansu toplane koja se može smatrati neopravdanim troškom, nakon poskupljenja predstavlja neopravdani trošak koji će potrošač biti primoran da snosi.

Iako je sa Grafika 2 moguće samo posredno zaključiti, analiza pojedinačnih predloga za korekciju cena, i odluka lokalne samouprave otkriva značajan podsticaj toplana da neracionalno koriste novac na fiksne troškove. Taj novac, odlukama lokalne samouprave о cenama toplotne energije najčešće postaje deo opravdanih troškova (samim tim učestvuju u povećanju fiksnog dela cene grejanja).

Uvidom u fiksne troškove JKP „Gradska toplana” Niš za grejnu sezonu 2011/2012141uočavaju se stavke: „1.10 Iznos troškova dnevnica za službeni put – 1.350.000 Dinara”,”1.17 Iznos troškova reprezentacije, donatorstva i sponzorstva – 2.000.000 Dinara”,”1.23 Iznos troškova za sportske aktivnosti – 800.000 Dinara”,”1.28 Priznati rashodi obezvređivanja – 38.132.290 Dinara”. Prilikom donošenja tarifa za grejnu sezonu 2014/2015, JKP „Gradska toplana” Niš našla se pod velikim pritiskom javnosti zbog ovih stavki na svom izveštaju,142143 koje su potrošači, ali i njihovi predstavnici144 ocenili kao neopravdane.

Rezultat ovog pritiska bio je značajno umanjenje izdvojenih sredstava po ovim stavkama u narednoj grejnoj sezoni (što je za rezultat imalo umanjenje fiksnog dela cene za toplotnu energiju, koje se može uočiti na Grafiku 2). Samo po ovim stavkama u grejnoj sezoni 2014/2015 („1.10 Iznos troškova dnev141 Rešenje kojim se daje saglasnost na Odluku Upravnog odbora JKP „Gradska toplana” Niš (br: 1273–1/2013–3), Izveštaj o grejnoj sezoni 2011/2012 142 D. Miljković, „Nišlije plaćaju I reprezentaciju zaposlenih u toplanama?”, Večernje novosti od 31.6.2014 godine, dostupno na adresi: http://www.novosti.rs/vesti/srbija.73.html:503120-Nislije-placaju-i-reprezentaciju-zaposlenih-u-Toplanama (10.10.2016.)

143 M. Ristović „Niš: Krivične prijave protiv bivših direktora toplane”, Večernje novosti od 4.4.2014. godine, dostupno na adresi: http://www.novosti.rs/vesti/srbija.73.html:485848-Nis-Krivicne-prijave-protiv-bivsih-direktora-toplane (15.10.2016.)

144 Dopis Centra za zaštitu potrošača – „Forum” Niš, Gradskom veću Grada Niša od 05.09.2014. godine

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

45

nica za službeni put – 717.821 Dinara”, „1.17 Iznos troškova reprezentacije, donatorstva i sponzorstva – 1.414.564 Dinara”, „1.23 Iznos troškova za sportske aktivnosti –0 Dinara”, „1.28 Priznati rashodi obezvređivanja – 34.258.740 Dinara”)145 rashodi JKP „Gradska toplana” Niš smanjeni su za 5.891.165 dinara, pri čemu su neke od stavki (npr. „Iznos troškova za sportske aktivnosti” svedene na 0 Dinara).

Ovaj primer nam pokazuje da uz adekvatan podsticaj (koji je u ovom slučaju pritisak potrošača i Centra za zaštitu potrošača – „Forum”) toplane po konkretnim pitanjima mogu da racionalizuju svoje poslovanje i smanje fiksne troškove. Međutim, kao što smo već zaključili prilikom analize ukupne cene grejanja u gradovima, mehanizam koji je predviđen metodologijom Vlade ne uspeva da obezbedi efikasnost na ovom polju. Zaključak je da nedostatak funkcionalnog sistemskog mehanizma kontrole nad toplanama, koji bi uključivao i predstavnike potrošača146 stvara podsticaj njihovom rukovodstvu da se ponašaju neracionalno.

Posebno pitanje u okviru fiksnih troškova predstavlja višak zaposlenih, čiji broj nije moguće tačno utvrditi. Međutim, jasno je da ovom pitanju treba posvetiti posebnu pažnju. Razlozi za to su dvojaki. Prvi je to što iznos bruto zarada predstavljaju najveći deo fiksnih troškova svih toplana u Srbiji (u nekim mestima i preko 50%, pa je racionalno tražiti načine da se ta cifra umanji), a drugi taj što bi potencijalno smanjenje broja zaposlenih (makar na kratak rok) značilo povećane izdatke za otpremnine i socijalne programe.147 I pored neophodnosti da se na ovom polju stvori jasan plan i krene u njegovu realizaciju, trenutno na nivou države ne postoji politička volja da se to i uradi.

2.10.3. Analiza Varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom Varijabilni deo cene namenjen je pokrivanju varijabilnih operativnih troškova. Varijabilni operativni troškovi predstavljaju opravdane troškove koji se menjaju promenom obima proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, kao što su troškovi energenata, toplotne energije nabavljene od drugih proizvođača, hemijski pripremljene vode, električne energije, i ostali opravdani varijabilni troškovi.148 Grafički prikaz kretanja varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom ponovo rekonstruišemo na osnovu podataka iz odluka organa lokalnih samouprava Beograda, Kragujevca, Niša i Šapca i zvaničnih podataka Poslovnog udruženja „Toplane Srbije” za ove gradove (kao i kod Grafika 1 i 2).

Grafik 3.

(Grafik napravili autori rada koristeći prethodno navedene podatke)

8,

Dinara po kw/h

6,

4,

2,

0, 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 Godina

Beograd

Kragujevac

Niš

Šabac

145 Rešenje kojim se daje saglasnost na Odluku Upravnog odbora JKP „Gradska toplana” Niš (br: 1607–6/2014–3), Izveštaj o grejnoj sezoni 2014/2015 146 Na čemuinsistiraCentarzazaštitupotrošača – „Forum” Nišu Dopisu Ministarstvu rudarstva i energetike, od 19.01.2016. godine, dostupno na: http://www.forum-nis.org.rs/pdf/vesti/novo2016/odrzivost-sistema-daljinskog-grejanja.pdf (13.10.2016.)

147 Poseban razlog jeste sudbina velikog broja ljudi koji bi naovaj način ostali bez izvora prihoda 148 Uredba o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom (Službeni Glasnik RS: 063/2015) Čl. 4.1.1

46

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Već na prvi pogled uočava se velika sličnost između promena varijabilnog dela cena i cene grejanja u celini (između Grafika 3 i Grafika 1). Razlog za to jeste činjenica da se u mesecima grejne sezone149 troši velika količina energije, pa je udeo varijabilnog dela cene u ukupnoj ceni za te mesece znatno veći od udela fiksnog dela cene.150 Iz ovog razloga, svi zaključci doneti pri analizi cene grejanja u celini (1-značajna razlika u ceni u različitim gradovima, 2-cena konstantno raste, 3-do promena često dolazi u toku grejne sezone) važe i kod analize isključivo varijabilne komponente cene grejanja.

Pored toga, razmatranjem kretanja cene ove komponente u prethodnom periodu može se doći do još nekoliko zaključaka.

1. Ovo je komponenta cene grejanja čija je promena od najvećeg značaja za potrošače. Već smo zaključili da u mesecima grejne sezone udeo varijabilnog dela u ukupnoj ceni iznosi i do 90%. Iako je u mesecima van grejne sezone situacija obrnuta (u letnjim mesecima udeo fiksnog dela u ukupnoj ceni je 100%), grejna sezona je onaj period godine kada su računi za snabdevanje toplotnom energijom najveći. Površnom analizom dolazi se do razumnog zaključka da između 75% i 80% ukupnih troškova po osnovu grejanja u toku godine nastaje upravo u toku grejne sezone.

Iz ovog razloga, potrošači bi trebalo posebno da obrate pažnju na promene varijabilnog dela cene snabdevanja toplotnom energijom, jer i najmanja promena (najčešće u desetim delovima jednog Dinara) na godišnjem nivou, u velikoj meri utiče na ukupnu cenu grejanja.

Dodatan razlog je i to što se njena cena izražava u Dinarima po kW/h, koji je relativno mala merna jedinica (za zagrevanje većih stanova neophodno je više hiljada kW/h mesečno), tako da i kada je promena u odnosu na prethodnu tarifu neznatna, pomnožena mesečnom potrošnjom u zimskim mesecima može da predstavlja značajan iznos novca.

Za donošenje drugog, značajnijeg zaključka neophodno je uporediti kretanje prosečnog varijabilnog dela cene grejanja za ista četiri grada, sa cenom energenata (koji predstavljaju najznačajniji deo opravdanih varijabilnih troškova, koje ova komponenta cene ima za cilj da pokrije) na svetskom tržištu.151 U skladu sa preovlađujućom ekonomskom teorijom, Vladinom Uredbom o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, ali i činjenicom da toplane u Srbiji pretežno uvoze energente koje koriste u svom radu, razumno je očekivati da iznosi varijabilnog dela cene grejanja u određenoj meni prate cene energenata na svetskom tržištu.

Grafik 4.

(Grafik napravili autori rada koristeći prethodno navedene podatke)

10,

Cena po jedinici

8,

6,

4,

2,

0, 2013

2014

2014

2015

2015

2016

Godina

Prosek varijabilnog dela cene

Prosek varijabilnog dela cene bez Niša

Cena prirodnog gasa ($)

Cena mazuta ($)

Cena uglja ($)

149 Grafik 1 pokazuje prosečnu cenu grejanja za mesec Decembar.

150 U slučaju Beograda za 2016,. godinu sa Grafika 1, udeo varijabilnog dela cene u ukupnoj ceni je čak 87%.

151 Izvori statistika o kretanju cena prirodnog gasa, uglja i mazuta, koji su korišćeni za konstrukciju grafika: http://www. tradingeconomics.com/ i http://www.eia.gov/ (19.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

47

Uporednom analizom krivih sa grafika, već je na prvi pogled jasno da polazna pretpostavka nije tačna.

Međutim, i to nam omogućava da izvedemo jedan bitan zaključak.

2. Razlog stagnaciju i/ili rast cena delimično jesu i troškovi koje toplane imaju prema svojim dobavljačima energenata, koji prisvajaju veliki deo razlike u ceni.152 Iako se koren ovog problema ne nalazi u samim toplanama, ranije ustanovljeni podsticaji za neracionalno ponašanje i nedostatak mehanizama kontrole nad njihovim poslovanjem čine ga još izraženijim, i gotovo nerešivim.

Uvid u rashode JKP „Gradska toplana” Niš prema svom distributeru gasa „Jugorosgaz” pokazuju nam da se osim cene gasa, na izveštajima kao izdaci navode „Pristup transportnom sistemu Srbija gas”, „Pristup transportnom sistemu Jugorosgaz” i „Pristup distributivnom sistemu Jugorosgaz” koje toplana isplaćuje i van grejne sezona (onda kada ne pristupa ni jednom od ovih sistema).153 Na ovom primeru možemo da vidimo kako kombinacija ranije utvrđenih faktora (neefikasnosti, manjka podsticaja, i slabe informisanosti potrošača) omogućava toplanama da u sistemu u kome je jedina kontrola kojoj podležu (često podjednako neefikasna) lokalna samouprava, održavaju varijabilnu komponentu cene snabdevanja toplotnom energijom iznad društveno optimalne.

Sve napred navedeno ukazuje na neophodnost učešća potrošača odnosno građana (preko svojih udruženja) u kontroli rada toplana, a samim tim i kontrola u procesu određivanja cena grejanja, što im je uostalom i garantovano Zakonom o zaštiti potrošača.154 2.11. Uporedni pregled alternativnih načina grejanja i cena energenata U ovom delu najviše pažnje će biti posvećeno proračunima cena za različite vrste grejanja, energetskoj efikasnosti, o troškovima isključenja sa daljinskog sistema grejanja, i na kraju će biti dat osvrt na sistem „feed-in” tarifa.

Pregled različitih vrsta grejanja sa cenama biće prikazan tabelarno, kroz parametre koji se obično koriste za te namene, a to je stan od 60 kvadrata, sobna temperatura od 20 stepeni Celzijusa i grejnu sezonu od šest meseci. Podaci koji su navedeni obuhvataju 2015. godinu.

Efikasnost peći u %

Cena

Trošak u dinarima

Drvo (jeftinije)

65

4.200 din/m3

34.600

Drvo (skuplje)

55

5.800 din/m3

56.500

Pelet (drvo)

80

22.000 din/t

55.700

Ugalj, sirovi lignit

55

8.000 din/t

51.200

Ugalj, vreoci sušeni

55

13.300 din/t

45.500

Ugalj, Banovići

55

14.600 din/t

47.300

Prirodni gas

90

45,2 din/m

3

48.800

Propan butan

85

161,6 din/kg

133.000

El. energija TA (punjenje samo noću)

91

/

44.200

El. energija TA (dopunjavanje danju)

93

/

65.000

El. energija – grejna tela i kotlovi

100

/

120.800

Izvor: Politika155

Dakle, kao što se može videti iz tabele, cena grejanja na drva kreće se od 34.600 do 56.500 u zavisnosti od cene drveta, dok će troškovi onih koji koriste gas iznose 49.000 dinara.

152 O čemu je već bilo reči u prethodnom poglavlju.

153 Centar za zaštitu potrošača – „Forum” Nišu Dopisu Ministarstvu rudarstva i energetike, od 19.01.2016. godine, dostupno na: http://www.forum-nis.org.rs/pdf/vesti/novo2016/odrzivost-sistema-daljinskog-grejanja.pdf (13.10.2016.)

154 Zakon o zaštiti potrošača (Službeni glasnik RS: 62/2014) Čl 2. St.5 – „pravo na učešće” 155 J. Petrović-Stojanović „Najjeftinije grejanje na drva”, Politika, 2015 dostupno na: http://www.politika.rs/scc/clanak/338944/ Najjevtinije-grejanje-na-drva (13.10.2016.)

48

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Kupovina uglja košta od 46.000 do 51.000 dinara, a ovde postoji mogućnost da troškovi budu niži ukoliko se koriste peći i kotlovi čija je efikasnost veća. Veće troškove imaju domaćinstva koja se greju na pelet, oko 56.000 dinara, kao i građani koji koriste ogrevno drvo čija je cena 5.800 po kubiku, a imaju peći niske efikasnosti.

Domaćinstva koja koriste TA peći plaćaju grejanje od 45.000 dinara pod uslovom da koriste isključivo jeftiniju noćnu tarifu. Ukoliko se peć dopunjava po dnevnoj tarifi računi mogu biti znatno veći, pa bi račun mogao da bude i 65.000 dinara.

Treba napomenuti da su ovo troškovi koji obuhvataju samo nabavku goriva, ali ne i investicione troškove nabavke peći, kao ni ugradnju instalacije centralnog grejanja, niti periodične preglede i održavanja.

2.12. Energetska efikasnost i prednosti ulaganja u nju Mnoge zemlje u svetu uvele su već odavno kao svoju strategiju poboljšanje energetske efikasnosti i uštedu kao najjeftiniji vid proizvodnje. Ove mere obuhvataju ulaganje u izolaciju spoljnih zidova, krovova, zamenu i popravku prozora, kao i efikasnije temo-tehničke instalacije.

Srbija je 2009. godine bila pri vrhu lestvice u potrošnji toplote za grejanje. Poređenja radi, prema podacima iz te iste godine, u Austriji se po kvadratnom metru godišnje trošilo 250 kilovat-sati struje sa tendencijom da se potrošnja smanji na samo 70 kilovat sati. U našoj zemlji potrošnja po kvadratnom metru godišnje iznosila je čak 250 kilovat sati. U Srbiji se velike količine energije gube i kod novih (ne svih) i kod starih objekata. Iako polako počinje da se ulaže u izolacione materijale pri gradnji stambenih objekata, nekada se gubici dešavaju zbog neadekvatnog izbora materijala. Kada je reč o starijim objektima, kuće i stanovi koji su zidani pre 1970. godine nemaju skoro nikakvu toplotnu izolaciju, a one koje su zidane pre 1980. godine imaju vrlo skromnu izolaciju. Ako se uzme u obzir da je čak 75 % zgrada u Srbiji napravljeno tih 80-ih godine prošlog veka, jasno je da su upravo ovo objekti gde postoji mogućnost i za najveće uštede – čak i do 80% energije za grejanje i hlađenje.156 Prema podacima Portala za energetsku efikasnost, toplotni gubici kroz pod iznose 10% od ukupnih toplotnih gubitaka kuće, a kroz krov mogu biti i do 30%. Nepotrebno je naglašavati da se energija gubi i kroz neizolovane zidove i stare prozore. Prosečne stare kuće, tako, godišnje troše 200-300 kilovat-sati po kvadratnom metru, standardno izolovane kuće oko 100, dok savremene nisko energetske kuće troše oko 40 kilovat-sati po kvadratu (pa i manje). Energijom koja se potroši u standardno izolovanoj kući mogu se zagrejati 3-4 niskoenergetske kuće ili 7-8 pasivnih kuća.

Da bi se smanjio utrošak energije (posredno i emisija štetnih gasova u atmosferu – ekološki aspekt), a i pojeftinili troškovi života u smislu izdvajanja za grejanje, potrebno je uložiti u izolaciju, ali i prilikom takve investicije treba voditi računa o odabiru najefikasnijih izolacionih materijala. Ulaganjem u takve materijale takođe se na duge staze postižu velike uštede. Kada je reč o odnosu troškova ulaganja i njihove isplativosti, oni se razlikuju u zavisnosti od toga šta je potrebno izolovati. Na primer, dodatni troškovi za termoizolaciju zidova predstavljaju 20-40% ukupnih troškova adaptacije fasade. Ako se uporede troškovi grejanja dve kuće iste površine, jedne koja je građena od pune opeke i nema nikakvu izolaciju, a druga od šuplje cigle 25 cm i termoizolacijom od 10 cm, razlika u troškovima za grejanje može da bude i do 6 puta!157 Važno je istaći da se ovakva ulaganja isplate/otplate kroz uštede na grejanju u periodu od godinu do dve dana. Dakle, ulaganjem u izolaciju dobici su dvostruki: s jedne strane štedi se energija, a s druge strane smanjuju se troškovi grejanja.

2.12.1. Mere podsticaja za povlašćene proizvođače električne energije Do sada smo se u tekstu bavili uštedom energije, odnosno energetskom efikasnošću i uštedama koje se mogu postići u izdvajanju za troškove grejanja. Ako u ovu jednačinu uvedemo i ekološki aspekt, dolazimo do koncepta fid-in tarifa (feed-in tariff ).

Fid-in tarife su predviđene podsticajne otkupne cene po proizvedenom kWh iz obnovljivog izvora energije (OIE), a koje su usklađene sa tehnologijom koja se primenjuje.158 Srbija je 2009. godine uvela ove stimulativne tarife za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora energije; prema Zakonu o energetici ove mere podsticaja su zagarantovana prava povlašćenih proizvođača električne energije iz 156 „Dobra izolacija čuva budžet”, Politika, 2009 157 M. Obućina Portal energetske efikasnosti, dostupno na: http://efikasnost.com/2011/12/26/budite-energetski-efikasniususkajte-svoju-kucu/ (19.10.2016.)

158 Energetski portal Srbije http://www.energetskiportal.rs/ministarstvo/fid-in-tarife/ (19.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

49

obnovljivih izvora i postrojenja koja istovremeno proizvode električnu i toplotnu energiju sa visokim stepenom iskorišćenja primarnog goriva.159 Na osnovu člana 56, stav 9. Zakona o energetici160, 2013. godine doneta je Uredba o uslovima i postupku sticanja statusa povlašćenog proizvođača električne energije161, kao i Uredba o merama podsticaja za povlašćene proizvođače električne energije162 na osnovu člana 59. stav 6. Zakona o energetici.163 U sledećoj tabeli može se videti ko su povlašćeni proizvođači i koje su predviđene stimulativne otkupne cene.

Redni broj 1.

Vrsta povlašćenog proizvođača

Instalirana snaga P (MW)

Podsticajna otkupna cena ((c€/kWh)

HIDROELEKTRANA

1.1

Do 0,2

12,40

1.2

0,2 – 0,5

13,727-6,633* P

1.3

0,5 – 1

10,41

1.4

1-10

10,747-0,337* P

1.5

10-30

7,38

Do 30

5,9

2.1

Do 1

13,26

2.2

1-10

13,82-0,56*P

2.3

Preko 10

8,22

3.1

Do 0.2

15,66

3.2

0,2-1

16,498 – 4,188*P

3.3

Preko 1

12,31

1.6

Na postojećoj infrastrukturi

2.

ELEKTRANE NA BIOMASU

3.

ELEKTRANE NA BIOGAS

3.4

Na biogas životinjskog porekla

12,31

4.

ELEKTRANE NA DEPONIJSKI GAS I GAS IZ POSTROJENJA ZA TRETMAN KOMUNALNIH OTPADNIH VODA

6,91

5.

ELEKTRANE NA VETAR

9,20

6.

SOLARNE ELEKTRANE

6.1

Na objektu do 0,03

20,66

6.2

Na objektu 0,03-0,5

20,941 – 9,383*P

6.3

Na zemlji

16,25

7.1

Do 1

9,67

7.2

1-5

10,358-0,688*P

7.

GEOTERMALNE ELEKTRANE

7.3 8.

9.

10.

Preko 5 ELEKTRANE NA OTPAD ELEKTRANE SA KOMBINOVANOM PROIZVODNJOM NA UGALJ

6,92 8,57

Do 10

8,04

ELEKTRANE SA KOMBINOVANOM PROIZVODNJOM NA PRIRODNI Do 10 GAS

8,89

NAPOMENA: Slovo P OZNAČAVA VREDNOST UKUPNE INSTALISANE SNAGE POSTROJENJA ZA PROIZVODNJU ELEKTRIČNE ENERGIJE IZRAŽENU U MW. Izvor: Energetski portal Srbije, http://www.energetskiportal.rs/ministarstvo/fid-in-tarife/

159 Prof. dr M. Banjac, Obnovljivi izvori energije u Srbiji – zakonski okvir, obaveze i planovi, 2012,http://www.rrasrem.rs/ doc/2012/OIE_Ruma_Pazova/OIE_03.pdf (15.10.2016.)

160 „Službeni glasnik RS”, br. 57/11, 80/11 – ispravka, 93/12 i 124/12.

161 „Službeni glasnik RS”, br. 8/2013, 70/2014.

162 „Službeni glasnik RS”, br. 8/2013.

163 „Službeni glasnik RS”, br. 57/11, 80/11 – ispravka, 93/12 i 124/12.

50

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Zakonski je propisan i maksimalni period na koji može da bude potpisan ugovor o otkupu električne energije i on iznosi 12 godina. Elektrane koje su ranije izgrađene, a za koje je stečen status povlašćenog proizvođača, mogu potpisati ugovor samo za period do isteka 12 godina od trenutka puštanja elektrane u pogon. Metodologija obračuna ovog perioda je definisana Uredbom o uslovima i postupku sticanja statusa povlašćenog proizvođača električne energije.164 U narednoj tabeli dat je uporedni pregled fid-in tarifa u nekoliko zemalja u regionu.

Tabela: Uporedni pregled fid-in tarifa obnovljivih izvora energije po zemljama u regionu Fid-in tarife (USD centi/kWh) Srbija

Kosovo

Bosna i Hercegovina

Hrvatska

Kombinovane toplane (ugalj)

10,3

/

5,6-13,5 (RS) 9,8 (FBiH)

8,6

Kombinovane toplane (gas)

11,1

/

5,6-13,5 (RS) 9,8 (FBiH)

8,6

Biomasa

16,3-20,7

8,9

14,5-15,5 (RS) 14,5-20,0 (FBiH)

8,6-21,2

Geotermalna energija

8,7-12,1

/

/

19,6

Hidroenergija

9,3-15,5

7,9

8,0-9,9 (RS) 7,9-18,5 (FBiH)

8,6-17,4

Solarni paneli

20,3-25,8

/

13,0-20,0 (RS) 9,4-23,7 (FBiH)

25,0-31,0

Vetar

11,5

10,6

10,6 (RS) 9,4-23,7 (FBiH)

8,6

Otpad

10,7

/

/

8,6-21,8

12

10

12

14

Trajanje fid-in tarifa (u godinama)

Izvor: World Bank, International Finance Corporation: Private sector participation in district heating – studija WB IFC, str. 25 http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_corporate_site/ifc+sustainability/learning+and+adapting/ knowledge+products/publications/p_report_unlockingprivatesectorheating

164 „Službeni glasnik RS”, br. 56/2016.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

51

3. GREJANJE I NAPLATA PO UTROŠKU Vanja Verebeš, Strahinja Tešanović, Andrea Vrhovac

Prateći evropske trendove u oblasti energetske efikasnosti, grejanje po utrošku postaje aktuelno i u našoj zemlji. Postavlja se pitanje da li kod nas postoje uslovi da se ovaj sistem primeni na najbezbolniji način. Ključno pitanje je koliko su naši građani, a ujedno i toplane, spremni da se adaptiraju na novi sistem.

Prema najavama Vlade, grejanje po trošku je trebalo da postane dominantan oblik daljinskog grejanja još početkom 2015. Godine, ali ipak stanje u praksi pokazuje da je to samo delimično ostvareno. Srž ove vrste daljinskog grejanja se vezuje za uređaje koji se nazivaju kalorimetri.

3.1. Kalorimetri 3.1.1. Pojam i funkcija Kalorimetar je elektronski uređaj namenjen obračunavanju potrošnje toplotne energije u zagrevanim objektima priključenim na sistem daljinskog grejanja. Kaloriometar omogućava očitavanje: dolazne i odlazne temperature na toplovodu, trenutni i ukupni protok tople vode, kao i trenutne snage i utrošene toplotne energije. Pojam kalorimetara je čak naveden i u ponekoj odluci, kao što to čini niška toplana, koja ga definiše kao uređaj kojim se registruje količina isporučene toplotne energije na mestu predaje toplotne energije u toplotnoj podstanici, u skladu sa pozitivnim zakonskim propisima i Pravilima o radu distributivnog sistema, a na koju može biti priključen jedan ili više kupaca.

Funkcija uređaja je da broji impulse dobijene od vodomera i da meri temperature u dolaznoj i odlaznoj grani toplovoda. Na osnovu dobijenih rezultata, izračunavaju se svi parametri neophodni za praćenje utroška toplotne energije.

Cilj ovog načina grejanja je da se podstakne štednja i da potrošači plaćaju onoliko koliko potroše. Osnovna prednost je mogućnost regulisanja temperature u pojedinačnim stanovima. Od mera energetske efikasnosti i upravljanja potrošnjom zavisi da li će i za koliko računi biti niži.

3.1.2. Ugradnja kalorimetara Kalorimetar se jednostavno ugrađuje na radijator. Na osnovu temperature radijatora i temperature prostora kalorimetar registruje toplotnu emisiju radijatora. Registrovana veličina predstavlja udeo u ukupnoj potrošnji toplotne energije svih radijatora u zgradi. Na stubištu zgrade instaliraju se mrežni čvorovi (koncentratori), koji bežičnim putem primaju podatke od kalorimetara, te ih pohranjuju u svojoj memoriji i međusobno bežično razmenjuju s drugim mrežnim čvorovima. Za očitavanje nije potrebno ulaziti u stanove, već se sve vrednosti prikupljaju s mrežnog čvora lokalno ili daljinski, putem GSM telefonske veze. Svi očitani podaci obrađuju se, te se prosleđuju toplani koja na osnovu tih podataka izrađuje račun za svaku prostornu celinu (stan) zasebno. Na radijatore potrebno je ugraditi (ukoliko ne postoje) termostatske ventile. Termostatski ventili omogućavaju regulisanje temperature u svakoj prostoriji stana, na osnovu postavljene vrednosti na termostatskoj okretnoj glavi. Tako za vreme odsustva iz stana možete postaviti manju temperaturu prostora u stanu, a za vreme prebivanja u stanu možete postaviti adekvatnu udobnu temperaturu u svakoj prostoriji zasebno. Ovakav način grejanja garantuje uštedu, ukupna ušteda toplotne energije celokupne zgrade zavisi od više faktora. Standardna ukupna ušteda kreće se od cirka 20% do 30%, premda je velik broj primera s ukupnom uštedom i do 50%!

Prednosti za stanare su sledeće: – – – – –

Jednostavna ugradnja svih uređaja bez većih instalaterskih radova, bez kablova; Nema potrebe ulaska u stanove radi očitavanja, zaštita privatnosti; Stanari ne moraju biti prisutni u stanu radi očitavanja; Naplata određena sa stvarnom potrošnjom; U slučaju kvara uređaj šalje alarmnu poruku, što omogućuje brzu intervenciju i popravku.

52

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Proces i uslovi za prelazak na ovaj sistem grejanja su propisani i zakonom. Članom 47. Zakona o efikasnom korišćenju energije,165 propisano je da su nadležni organi jedinica lokalne samouprave dužni da u tarifni sistem za usluge daljinskog grejanja uključe kao jedan od elemenata za obračun cene usluge grejanja i izmerenu, odnosno stvarno isporučenu količinu toplotne energije, kao i da kupce toplotne energije obaveste o početku primene tarifnog sistema i na jasan i razumljiv način obrazlože metodologiju formiranja cene usluge grejanja, u roku od 6 meseci od dana stupanja na snagu pomenutog zakona. Članom 51. ovog zakona propisano je da su javna komunalna preduzeća i druga privredna društva koja vrše distribuciju toplotne energije dužna da definišu sve uslove i podatke za izradu tehničke dokumentacije za projektovanje, ugradnju i rekonstrukciju termotehničkih instalacija, a naročito postavljanje uređaja za isporučenu toplotnu energiju za objekat.

Takođe, ovim zakonom je propisano da se sredstva za finansiranje poslova navedenih u prethodnim članovima obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije.

Kao jedan od primera normiranja uvođenja ovog instrumenta može se navesti Odluka o snabdevanju toplotnom energijom iz toplifikacijskog sistema Novog Sada,166 koja u članu 63. navodi da se u novim objektima koji se priključuju na toplifikacioni sistem moraju ugraditi sopstvena merila toplote na kućnim instalacijama. U objektima koji su već priključeni na Toplifikacioni sistem, sopstvena merila toplote na kućnim instalacijama, odnosno delitelji troškova će se ugraditi ukoliko svi kupci koji se snabdevaju toplotnom energijom preko zajedničkog merila toplote u tom objektu, prihvate ugradnju.

Izuzetno od stava 2. ovog člana pomenute odluke, u opravdanim slučajevima (odsustvo vlasnika, nerešeni imovinskopravni odnosi, nedostatak novčanih sredstava i sl.) delitelji troškova će se ugraditi samo kod dela kupaca, ali ne manje od 50% od ukupnog broja kupaca koji se snabdevaju toplotnom energijom preko zajedničkog merila toplote u tom objektu.

Na osnovu Odluke o snabdevanju toplotnom energijom grada Beograda,167 obaveza JKP „Beogradske elektrane” je bila da propiše tehničke uslove za izbor uređaja za registrovanje sopstvene pojedinačne potrošnje i tehničke uslove za izbor termostatskih ventila, što su JKP „Beogradske elektrane” i učinile.168 U novoizgrađenim objektima, koji su priključeni na sistem daljinskog grejanja po novoj metodologiji, JKP „Beogradske elektrane” u periodu od prvog do petog dana u mesecu očitavaju ukupno isporučenu toplotnu energiju, preko mernog uređaja ugrađenog u toplotno– predajnu stanicu, shodno članovima 47. i 48. Odluke o snabdevanju toplotnom energijom grada Beograda.

Investitori u navedenim objektima (novoizgrađeni objekti, priključeni na sistem daljinskog grejanja po novoj metodologiji) su angažovali firme koje u periodu od dve godine (od dana uvođenja u sistem redovne isporuke toplotne energije) vrše raspodelu potrošnje na osnovu redovnog mesečnog očitavanja uređaja za registrovanje sopstvene pojedinačne potrošnje. U cilju naplate isporučene toplotne energije prema očitanim i raspodeljenim vrednostima neophodno je formirati skupštinu stanara koja će po isteku dve godine sklopiti ugovor o nastavku usluge očitavanja i raspodele. Ukoliko se nakon isteka dve godine ne formira skupština stanara ili se ne sklopi ugovor sa firmom o raspodeli očitanih vrednosti, naplata isporučene toplotne energije na osnovu očitanih vrednosti merila u predajnoj stanici vršiće se srazmerno učešću zagrevane površine predmetnog prostora u ukupnoj zagrevanoj površini objekata priključenih na predajnu stanicu. U objektima sa ugrađenim uređajima za registrovanje sopstvene pojedinačne potrošnje raspodela troškova toplotne energije vrši se prema stanjima očitanim na uređajima za registrovanje sopstvene – pojedinačne potrošnje.169 U postojećim objektima koji su priključeni na sistem daljinskog grejanja JKP „Beogradske elektrane”, u cilju prelaska na naplatu prema potrošnji, neophodno je da objekat ima formiran organ upravljanja objektom, odnosno formiranu skupštinu stanara. Na osnovu zahteva skupštine stanara, JKP „Beogradske elektrane” vrše analizu potrošnje iz prethodnog perioda i istu prosleđuju skupštini stanara, koja na osnovu iste donosi konačnu odluku o prelasku na naplatu prema potrošnji. Ukoliko skupština stanara odluči da pređe na naplatu prema potrošnji i raspodeli, obavezna je da prema Odluci o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu izabere preduzeće koje će izvesti projektnu dokumentaciju – elaborat o 165 166 167 168 169

Zakon o efikasnom korišćenju energije, „Sl. glasnik RS”, br. 25/2013. „Sl. list Grada Novog Sada”, br. 26/2000, 10/2001, 23/2001 i 16/2003 „Službeni list grada Beograda”, br. 43/2007 i 2/2011.

Cela odluka dostupna na adresi: www.beoelektrane.rs/?p=1212 (20.10.2016.)

Videti član 49. Odluke o snabdevanju toplotnom energijom grada Beograda i članovima 12. i 13. Odluke o načinu plaćanja komunalnih usluga na teritoriji grada Beograda (Sl. grada Beograda, br.24/2003 od 23.09.2003 godine).

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

53

ugradnji termostatskih ventila i uređaja za registrovanje potrošnje. Nakon izrade potrebne dokumentacije i nakon usklađivanja instalacije prema izvedenoj projektnoj dokumentaciji predmetni objekat može na početku narednog obračunskog perioda, od 01. aprila tekuće godine, preći u naplatu prema potrošnji.

Uslov za prelazak na naplatu prema potrošnji i raspodeli toplotne energije je da organ upravljanja objektom, odnosno skupština stanara, dostavi elaborat o raspodeli, zapisnik o aktiviranju uređaja za raspodelu potrošnje i ugovor sa firmom koja će u ime skupštine stanara vršiti raspodelu, nakon čega se obostrano potpisuje ugovor o isporuci topotne energije (Skupština stanara i JKP „Beogradske elektrane”).

Prema ovoj odluci naplatu isporučene toplotne energije, za stambeni prostor vrši JKP „Infostan”. Naplata se vrši shodno Rešenju Gradonačelnika grada Beograda o cenama toplotne energije: – 3564,74 din/kW, godišnje (sa PDV-om) za instalisanu snagu (na priznanici JKP „Infostan” prikazano kao stavka „instalisana snaga”), koja se za prvu grejnu sezonu obračunava za period od 6 meseci, a po isteku tekuće grejne sezone (tekućeg obračunskog perioda) naplaćuje se 12 meseci.

ILI – 389,87 din/m2, godišnje (sa PDV-om) za instalisanu snagu (na prizanici JKP „Infostan” prikazano kao stavka „grejanje angažovana snaga”), koja se za prvu grejnu sezonu obračunava za period od 6 meseci, a po isteku tekuće grejne sezone (tekućeg obračunskog perioda) naplaćuje se 12 meseci.

Zatim, – 7,57 din/kWh, (sa PDV-om) za utrošenu energiju za stambeni prostor (na prizanici JKP „Infostan” prikazano kao stavka „grejanje”), koja se naplaćuje 6 meseci (u periodu grejne sezone) – 9,23 din/kWh, (sa PDV-om) za utrošenu energiju za poslovni prostor, koja se naplaćuje 6 meseci (u periodu grejne sezone).

Ugradnju, očitavanje i uslugu raspodele potrošnje na osnovu očitanih stanja uređaja za registrovanje sopstvene, pojedinačne potrošnje, trenutno vrše preduzeća (naglašavamo, „Beogradske elektrane” nisu u ugovornom odnosu sa navedenim preduzećima. Ugovor sa firmama sklapaju organi upravljanja zgradom ili investitori novih objekata u ime vlasnika stanova): – – – –

„Techem” d.o.o., „Brunata” d.o.o., „Rarex company” d.o.o „Tebel” d.o.o.,

Važno je spomenuti da tarifni kupci imaju pravo da prisustvuju čitanju (očitavanju) mernih uređaja.

Inače, njihovo očitavanje se vrši u toku grejne sezone, kao i prilikom promene cene toplotne energije u rasporedu, koji određuje komunalno preduzeće. Prema pomenutoj odluci Beogradske toplane raspored se dostavlja tarifnim kupcima najkasnije sedam dana pre čitanja.

Pojedine odluke toplana imaju odredbe koje su vezane za kvar mernog uređaja. Tako odluka grada Beograda u članu 53. navodi da se u slučaju kvara uređaja, naknada za isporučenu toplotnu energiju obračunava prema potrošnji toplotne energije u prethodnom mesecu u kome je merni uređaj ispravno radio, korigovano za uticaj spoljnih temperatura, vreme isporuke toplotne energije i to od momenta poslednjeg očitavanja mernog uređaja pa sve do otklanjanja kvara na mernom uređaju.

Zgrade koje su u novogradnji imaju zakonsku obavezu da se u njih ugrade kalorimetri, pa svi stanari podležu sistemu naplate grejanja po utrošku. Princip je takav da troškove ugradnje plaća investitor sa kojima stanari sklapaju specifične ugovore na period od 2 godine, a posle toga mogu da promene subjekta koji održava objekte koja im vrši održavanje objekata. Sistem funkcioniše jednostavno. Na svaki radijator ugrađuje se kalorimetar, merač potrošnje toplotne energije na kome građani regulišu temperaturu u stanu i uključuju, odnosno isključuju radijatore koji im nisu potrebni. Merače potrošnje mogu da uvedu i oni koji žive u starim zgradama, ali pod uslovom da se većina stanara oko toga saglase, što se u praksi pokazalo kao najveći problem. Ako se vlasnici stanova ipak dogovore, skupština stanara upućuje zahtev toplani, odnosno sertifikovanom licu za energetsku efikasnost, da im napravi analizu troškova koja pokazuje da li se ova vrsta naplate grejanja isplati ili im je bolje da nastave da plaćaju po kvadratnom metru.

Odluke većine toplana JKP se ne izjašnjavaju o broju usaglašenih stanara koji je potreban da bi se dobilo zeleno svetlo za prelazak na grejanje po utrošku. Jedna od odluka koja se ipak izjasnila po tom pitanju je odluka JKP toplane Niš:

54

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

„Skupštine stanara su te koje moraju da se dogovore i organizuju kako bi ispunile neophodan uslov od 70% grejnih tela i same odabrale proizvođača opreme. Samo proizvođač koji je ispunio evropske standarde u smislu opreme i dostavio dovoljne garancije, može dobiti pozitivno mišljenje od Toplane i svoju opremu ponuditi Nišlijama. Firma koja ugradi opremu u zgradi, preuzima i obavezu očitavanja te opreme, kao i dostave podataka o potrošnji, na osnovu kojih se korisnicima izdaju računi. Procedura ugradnje je jednostavna i podrazumeva da Skupština stanara odabere proizvođača opreme, koji će izvršiti ugradnju i preuzeti obavezu očitavanja i dostave delovnika troškova. Nakon ugradnje opreme vrši se potpisivanje trojnog ugovora između Skupštine stanara, isporučioca opreme i energetskog subjekta, kojim se definišu prava i obaveze svih potpisnika. Od momenta ugradnje opreme objekat je u sistemu individualnog merenja, sa mogućnošću direktne kontrole računa koji se izdaju isključivo na osnovu očitanih vrednosti.”

Takođe, jedan od problema u starim zgradama predstavlja loša gradnja zgrada, jer više od 40 odsto stanova nema ni elementarne standarde izolacije. Tim korisnicima naplata po utrošku donela bi veće račune, a ne možemo reći ni da je ugradnja ovih merača toplote jeftina. Ugradnja kalorimetra za jedan radijator iznosi 65 evra, a stan od 60 kvadrata u proseku ima 5 radijatora. Međutim polazi se od pretpostavke da će se ta cena otplaćivati računima za grejanje.

PRIMER IZ PRAKSE– GRAD NIŠ

Odmah po prestanku grejne sezone, više od 700 građana bilo je u sporu sa gradskom toplanom. Nesporazum je imao uzrok u nedovoljnoj informisanosti građana. Retko ko je znao koliko iznosi fiksni deo računa, i bio svestan da će plaćati nekoliko hiljada dinara iako mu je grejanje potpuno isključeno. Posebno negodovanje je izazvala i činjenica da je potrebna saglasnost svih stanara da bi se obustavio ovaj način obračuna.

Fiksni deo računa prema tim podacima iznosio je 28,5 dinara po kvadratu, pa za prosečan stan od 60 kvadrata potrošači treba da izdvoje čak 1.710 dinara, iako su im radijatori hladni.

3.2. Naplata po utrošku Sistem naplate toplotne energije po utrošku zasniva se na naplati proporcionalno obračunu potrošene toplotne energije po stambenoj jedinici. Postoji tendencija da se ova naplata uvede, umesto dosadašnje naplate po metru kvadratnom grejnog prostora (). Najprostije rečeno, namera je prelazak sa postojećeg sistema u kome se količina utrošene toplotne energije obračunava na nivou celog stambenog objekta (npr. zgrade), a zatim se račun za svaki stan određuje proporcionalno njegovoj kvadraturi; na novi sistem u kome je račun za svaki stan približno jednak potrošnji energije tog stana. Akcenat bi bilo potrebno staviti na reč „približno”, jer činjenica da ni u ovom sistemu ljudi ne plaćaju samo ono što potroše, može biti sporna iz ugla korisnika usluga toplana. Prelazak na ovaj sistem naplate ne znači da će računi za grejanje biti niži, a tome svedoči i praksa. Osnovna prednost je mogućnost regulisanja temperature u stanovima.

Stoga, je potrebno detaljnije razjasniti ovaj sistem naplate.

Naplata po utrošku moguća je jedino ukoliko korisnik ugradi interno merilo toplote170. Merila toplote za pojedinačni stan mogu se ugraditi u onim objektima u kojima su prethodno obezbeđeni tehnički uslovi za njihovu ugradnju (zajednički razvod kroz hodnik i ormarići za ugradnju merila toplote). Troškove ugradnje snosi korisnik, a postupak ugradnje merila može se vršiti u periodu van grejne sezone i mora se završiti do početka naredne grejne sezone, kada i počinje novi obračunski period. Postupak ugradnje obuhvata tehničko postavljanje kalorimetara, termoregulacionih ventila i zaključenje ugovora o snabdevanju toplotnom energijom. Nakon sklapanja ugovora o obračunu toplotne energije po utrošku, nije moguć povratak na obračun po jedinici prostora ().

Obračun toplotne energije sastoji se iz fiksnog i varijabilnog dela te bi stoga valjalo pojasniti obe komponente.

Fiksni deo čine troškovi Javnog komunalnog preduzeća nadležnog za proizvodnju i distribuciju toplotne energije (npr. „Toplifikacija”, „Gradske elektrane”, „Beoelektrane”...), kojima ono obezbeđuje kupcima da u svakom momentu grejne sezone mogu preuzeti ugovorenu toplotnu energiju. Princip obračunavanja fiksnog dela je utvrđen prema kvadraturi stana u određenoj zgradi. Obračunava se tokom cele godine po ceni instalirane snage po važećem cenovniku.

Varijabilni deo čine troškovi energije koju kupac potroši u toku obračunskog perioda171. Obračunava se prema utrošku energije koju korisnik potroši mesečno, po važećem cenovniku.

170 Sinonimi su kalorimetar, delitelj...

171 Radio Požarevac: „Od narednog meseca plaćanje grejanja po utrošku”; 2015, dostupno na adresi: http://radiopozarevac. rs/2015/09/od-narednog-meseca-placanje-grejanja-po-utrosku/ (19.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

55

3.3. Odluke jedinica lokalne samouprave Nadležnosti vezane za proizvodnju i distribuciju toplotne energije u toplanama, umesto da predstavljaju predmet nadzora Agencije za energetiku, sada su u nadležnosti jedinica lokalne samouprave u oblasti komunalne delatnosti. Odluke ovih jedinica o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, iako uglavnom datiraju iz 2014. ili 2015. godine, nisu dosledno propratile ovaj veliki „plan”172 prelaska na naplatu toplotne energije po utrošku.

Prilikom proučavanja ovih odluka, tačnije njihovih odredbi grupisanih u okviru segmenta „Merno mesto, merni uređaji i utvrđivanje isporučene količine toplotne energije” došli smo do sledećih rezultata: Pomenute odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom svrstali smo u tri moguće kategorije prema načinu na koji su napisane. Nema smisla govoriti o suštinskoj ili sadržinskoj razlici prve dve grupe ovih odluka, već samo o redosledu reči kojima su (pre)pisane. Neka prvu grupu reprezentuje na primer, Loznica173. Odluke ovog tipa su identične među sobom. Drugu grupu može predstavljati odluka grada Zrenjanina174 i opštine sa sličnim rešenjima, i neznatno drugačijim redosledom reči u odnosu na prvu grupu. Treća grupa je grupa u koju smo svrstali odluke koje su autentične u odnosu na prve dve grupe, i takođe, prilagođenije uslovima u kojima se primenjuju, planovima, daju više informacija...

Za sve odluke zajedničko je to što su obrađene sledeće teme: 1. Način i troškovi postavljanja mernih uređaja, 2. Merenje isporučene energije, 3. Oštećenje mernih uređaja, 4. Pravo provere tačnosti.

Nakon toga biće više reči o posebnostima iz treće grupe odluka.

3.4. Način i troškovi postavljanja mernih uređaja Prvo postavljanje mernog uređaja na merno mesto u priključnoj podstanici vrši energetski subjekt o trošku investitora. Tip, veličina i način postavljanja mernog uređaja određuje energetski subjekt u skladu sa tehničkim uslovima mreže.

Merni uređaj mora imati odobrenje i sertifikat u skladu sa propisima. Sve radove u vezi sa popravkom i zamenom neispravnih mernih uređaja obavlja energetski subjekt ili od njega ovlašćeno lice, a o trošku energetskog subjekta.

Priključna podstanica predstavlja deo toplotne podstanice, koji definiše predajno mesto. Dakle, ovo su odredbe koje se primenjuju na nivou cele zgrade Merni uređaj predstavlja uređaj za merenje toplotne energije, koje neposredno meri isporučenu količinu toplotne energije ka određenom objektu (npr. stambenoj zgradi). Očitani podaci sa ovog uređaja su osnov za obračunavanje isporučene količine toplotne energije kupcima, ali po sistemu naplate po . Prilikom analize odluka važno je uočiti razliku da se izraz „merni uređaj” koristi isključivo u ovom kontekstu, dok se uređaj koji je relevantan za naše razmatranje najčešće naziva delitelj toplote, kalorimetar... Taj uređaj je osnova za obračunavanje prema sistemu naplate po utrošku.

Propisani način obračuna u direknoj je suprotnosti sa namerom da se zaista obračunava i naplaćuje kupcima isporučena toplotna energija, jer se obračun zasniva na energiji isporučenoj objektu.

3.5. Merenje isporučene energije i oštećenje mernih uređaja Isporučena količina toplotne energije se meri neposredno, posredno ili, ako je merni uređaj pokvaren, obračunom za uporedni obračunski period. Pod uporednim periodom se podrazumeva količina isporučene toplotne energije izmerena na mernom uređaju u vreme kada je bio ispravan pri istoj spoljnoj temperaturi.

Količina toplotne energije, merena mernim uređajem, utvrđuje se neposredno na osnovu očitavanja mernog uređaja postavljenog na mernom mestu u toplotnoj podstanici, bez obzira na to da li su postavljeni uređaji koji se koriste za internu raspodelu troškova potrošene toplotne energije. Ove rečenice u odlukama govore i dalje o merenju na nivou celih zgrada.

172 Beoelektrane – vesti i saopštenja; dostupno na adresi: http://www.beoelektrane.rs/?p=5458 (18.10.2016.)

173 „Sl. list Grada Loznice”, br. 2/2013 174 „Službeni list grada Zrenjanina”, br. 26/13; Takođe i odluke: Smederevo, Jagodina...

56

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Kupac mora energetskom subjektu omogućiti pristup do mernih uređaja radi očitavanja i nadzora uređaja, propisanih zakonom i podzakonskim aktima kao i ovom odlukom.

Ako energetski subjekt zbog kupčevih razloga, nije mogao očitati merne uređaje, kupac mora na osnovu obaveštenja energetskog subjekta dostaviti pravilno očitano stanje mernih uređaja u dogovorenom roku i tako, kako to energetski subjekt odredi.

Redovne preglede, overe i zamene mernih uređaja (toplotno brojilo na mernom mestu u priključnoj podstanici) u skladu sa propisima i bez posebne mesečne nadoknade za održavanje mernih uređaja vrši energetski subjekt.

3.6. Pravo provere tačnosti Energetski subjekti i kupac imaju i pored redovnih pregleda, i pravo provere tačnosti mernih uređaja.

Ako se pri kontrolnom pregledu ustanovi veće odstupanje mernih uređaja od dopuštenog, troškove provere snosi energetski subjekt, a u suprotnom onaj ko je taj pregled zahtevao. Dalje, ako provera mernih uređaja pokaže njihovo veće odstupanje od onog koje dozvoljavaju važeći propisi, računa se da je merni uređaj pokvaren, pa se za taj vremenski period obračunava količina isporučene energije po pravilima obračuna za uporedni vremenski period.

Predlog odluke o uslovima u načinu snabdevanja toplotnom energijom kupaca na području grada Pančeva je prvi primer odstupanja od šablona u pogledu već pomenutog poglavlja. Ova odluka objašnjava da merni uređaj predstavlja mesto predaje energije i mesto razgraničenja odgovornosti za predatu energiju između energetskih subjekata međusobno, kao i između energetskog subjekta i kupca. Kupcima nije dozvoljena nikakva aktivnost (pomeranje, skidanje, baždarenje...) na mernim uređajima bez saglasnosti energetskog subjekta. Uz to odlukom se predviđa i mogućnost da, ako su za to ispunjene tehničke pretpostavke, ugradnju radijatorskog ventila sa termostatskom glavom i uređaja za raspodelu utroška toplotne energije– delitelja toplote, odnosno kalorimetra. Važno je naglasiti da troškove ugradnje istih, snosi kupac.

U odluci grada Valjeva175 iz 2010 i 2011. godine, govori se, na mnogo jednostavniji i razumljiviji način o tome da se merenje ukupne količine isporučene energije vrši kroz očitavanje na mernim uređajima – jasno je da se i ovo odnosi na merenje na nivou zgrade. Ova odluka predviđa i mogućnost registrovanja sopstvene, pojedinačne potrošnje. Da bi to realizovao, tarifni kupac ugrađuje na kućnim grejnim instalacijama termostatske ventile i uređaje za registrovanje sopstvene, pojedinačne potrošnje. Tehničke uslove za ugradnju ovih uređaja (kalorimetara) izdaje komunalno preduzeće na zahtev tarifnog kupca.

Odluka grada Sombora176 o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom iz 2015. godine, osim mernih uređaja, poznaje i druge uređaje, merače toplotne energije. Ti „drugi”177 uređaji, služe samo za raspodelu toplotne energije na tarifnog kupca i predstavljaju kontrolne merače utroška toplotne energije.

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom grada Kragujevca178 Ova odluka je predstavila postojanje alternativnog sistema naplate. Predviđa se u situaciji kada više korisnika koristi jedan merni uređaj ukupna isporučena toplotna energija se raspodeljuje srazmerno prema utrošenoj energiji ili kvadraturi prostora.

Pomenuta odluka zatim ističe neophodnu stoprocentnu saglasnost stanara u stanovima i poslovnim prostorima da bi se prešlo na ovaj sistem naplate. Tek tada će tarifni kupci biti u prilici da im se obračunava cena isporučene energije prema sistemu naplate „po utrošku” za koji je samo polazište – postojanje kalorimetara. Ova odluka vrlo transparentno navodi da je iznos, očitan na kalorimetru samo varijabilni deo računa koji će plaćati. U račun će ući i fiksni deo, tj. razlika nivoa utroška celokupne primljene toplotne energije na nivou zgrade i svih individualnih utrošaka. Ta razlika se raspodeljuje na sve stanare.

Da bi se ugradili kalorimetri, koji mere individualizovanu potrošnju na nivou stana, na kućnim grejnim instalacijama, potrebno je da za to postoje tehnički uslovi. Investitori novih objekata obavezni su da na kućne grejne instalacije ugrađuju kalorimetre, na osnovu tehničkih uslova. Tehničke uslove popisuje energetski subjekt u roku od 30 dana od dana zahteva.

175 „Sl. glasnik grada Valjeva”, br. 19/2008 i 13/2010, „Sl. glasnik RS”, br. 2/2011 –odluka US i „Sl. glasnik grada Valjeva”, br. 2/2014 – dr. odluka.

176 „Sl. list Grada Sombora”, br. 9/2015.

177 Kalorimetri, delitelji.

178 „Sl. list grada Kragujevca”, br. 10/2009, 29/2010 i 8/2014.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

57

Izdvojili bismo i odluku o snabdevanju toplotnom energijom iz toplifikacionog sistema grada Novog Sada179 Prema ovoj odluci, u cilju registrovanja sopstvene potrošnje toplotne energije na kućnim grejnim instalacijama, predviđena mogućnost ugradnje sopstvenih merila, kalorimetara, odnosno delitelja toplote.

Svrha delitelja jeste regulacija predate toplotne energije kroz kontrolu predaje toplotne energije na svakom pojedinačnom grejnom telu (radijatoru). Troškove ugradnje ovih uređaja snose kupci.

Poslove ugradnje, održavanja, i očitavanja podataka sa ovih delitelja toplote obavljaju pravna lica ili preduzetnici koji ispunjavaju kriterijume donete od strane Gradskog veća.

Obaveza je investitora koji se priključuju na daljinsko grejanje da ugrade kalorimetre. U objektima koji su već u sistemu daljinskog grejanja potrebna je saglasnost svih stanara da se pređe na ovaj sistem naplate. Od ovog pravila postoji izuzetak, u opravdanim slučajevima (odsustvo vlasnika, nerešeni imovinskopravni odnosi, nedostatak novčanih sredstava...)delitelji će se ugraditi samo kod dela kupaca, ali mora postojati saglasnost više od polovine stanara. Troškove ugradnje snose kupci.

3.7. Najava evropske strategije grejanja i hlađenja Februara 2016. godine Evropska Komisija je predstavila svoju strategiju sa ciljem optimizacije grejanja i hlađenja u zgradarstvu i industriji.180 Prema Komisiji, sektor grejanja i hlađenja obuhvata polovinu godišnje energetske potrošnje EU. Primenom Strategije, po osnovu „dekarbonizacije” (smanjenja emisije CO2) u sektoru grejanja i hlađenja do 2050. godine – trebalo bi da se uštedi oko 40 milijardi evra na ime uvoza gasa i 4,9 milijardi evra u godišnjem uvozu nafte.

U svojoj zvaničnoj izjavi, Komisija je, okvirno, konstatovala da je osnovni problem u tome što su evropske zgrade stare. Prema sprovedenom istraživanju, skoro polovina evropskih zgrada koristi kotlove ugrađene pre 1992. godine, sa stepenom efikasnosti ispod 60% – od čega je 22% gasnih kotlova, 24% kotlova sa električnim grejačima, 47% kotlova na naftu i 58% kotlova na ugalj – upravo izvan preporučenog veka trajanja.181 Iako obnavljanje postojećih zgrada može smanjiti potrošnju energije, istraživanje pokazuje da je sadašnji nivo revitalizacije zgrada ispod 1%. Osim toga, konstatovano je da količina „otpadne”, tj. neiskorišćene toplotne energije iz industrijskih procesa može pokriti sve potrebe celokupnog sektora zgradarstva u EU. Plan „pet pravaca” – U ovoj strategiji, Komisija prvenstveno cilja na pet ključnih oblasti: omogućavanje lakšeg renoviranja zgrada; integrisanje elektroenergetskih sistema sa sistemima grejanja i hlađenja; povećavanje udela obnovljivih izvora energije u sektoru grejanja i hlađenja; iskorišćavanje otpadne/ neiskorišćene energije iz industrije; uključivanje korisnika i industrije u ovaj proces. U segmentu „lakšeg renoviranja”, strategija je usmerena na promovisanje energetske efikasnosti, jačanje i podizanje značaja i pouzdanosti sertifikata za energetske performanse. Što se tiče otpadne/neiskorišćene energije, predlaže se da se mreže daljinskog grejanja snabdevaju energijom iz industrijske otpadne energije i kogenerativnih postrojenja; da se hlađenje dobija iz kogeneracija i apsorpcionih hladnjaka; i da se urade analize potencijala viškova/otpadne/neiskorišćene toplotne energije na nacionalnom i lokalnim nivoima. U praktičnom smislu, Komisija stavlja do znanja da su mnoga od ovih rešenja „ne-legislativna”, što znači da će na zemljama članicama biti odluka o njihovom implementiranju. Što se tiče zakonodavne strane, konstatovano je da će važeća evropska dokumenta – Direktiva o energetskoj efikasnosti, Direktiva o energetskim performansama zgrada, „Pametno finansiranje” za „pametne inicijative” u zgradarstvu, novi Predlog elektroenergetskog tržišta i predlozi za šemu/okvir za OIE – biti razmatrani i ažurirani tokom ove godine.

Odgovor industrije okupljene u Udruženju Euroheat&Power za sisteme daljinske energije i kogeneracije izašlo je sa veoma pozitivnim odgovorom, konstatujući da su grejanje i hlađenje „konačno na EU agendi”. Izvršni direktor Pol Vos kaže: „Ovo je važan momenat za mnoge ljude i organizacije koje su se borile i objašnjavale o potrebi stavljanja grejanja i hlađenja u centar energetske politike EU, tamo gde i pripada.

Sada, kada se pokazuju obrisi nove strategije, možemo se okrenuti uzbudljivom izazovu realizovanja njenih principa u praksu kroz ambiciozne i vešto oblikovane regulatorne mere. Sektor daljinske energije želi da pomogne uspostavljanju održivog modela grejanja i hlađenja koji zahtevaju Evropa i njeni stanovnici.” Tako i udruženje grupa za trgovinu i razmenu, kao što su Evropska asocijacija za biomasu, Evropska 179 „Sl. list Grada Novog Sada”, br. 21/2011, 38/2012, 34/2013 i 13/2014.

180 EU Strategy on Heating and Cooling, SWD (2016), 24 Final.

181 Ibid., str. 6.

58

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

federacija za solarno-termičku industriju, Evropska asocijacija za biogas i Evropska asocijacija za toplotne pumpe – publikovali su zajedničko saopštenje kojim pozdravljaju ove promene. Grupe su fokusirane na najavljene izmene legislative, predlažući novi sistem državne organizacije po kojem će biti omogućeno da lokalne vlasti učestvuju kao ravnopravni partneri u procesu donošenja odluka; traže jednakost za OIE i energetsku efikasnost u inicijativama za finansiranje; drugačije raspoređivanje strukturnih fondova da bi gradovi mogli da mapiraju i koriste svoje potencijale toplotne energije, i prestanak dodele subvencija za korišćenje fosilnih goriva.

3.8. Uspešan primer dokazivanja naplate prema utrošku u jednoj zgradi u Zemunu – transkripcija intervjua sa inženjerom Zoranom Vukovim Video objavljen 16. februara 2017. godine,182 dostupan je na web adresi http://markazvaka.net/detaljno-objasnjenje-kako-nas-kradu-na-grejanju/ Metodologiju predstavlja ing Zoran Vukov, stanar zgrade u Zemunu, koji pojašnjava proceduru za proveru obračuna isporuke toplotne energije u zgradama gde ne postoje kalorimetri u stanovima, već u podstanici stambenog objekta.

Ukoliko ste iz Beograda i korisnik ste usluga daljinskog sistema grejanja, znate da u podstanici vašeg stambenog objekta postoji kalorimetar i želite da se kao pojedinac žalite na paušalni način obračuna isporuke toplotne energije (odnosno da pređete na plaćanje po utrošku tokom grejne sezone + takođe fiksni deo tokom čitave godine): – žalbu uputite Sekretarijatu za inspekcijske poslove, Sektoru za komunalni inspekcijski nadzor, 27. marta 43-45, Beograd – žalite se na nezakonit obračun pri isporuci toplotne energije – pozovite se član 5. Odluke o načinu plaćanja komunalnih usluga na teritoriji grada Beograda objavljenje u Službenom listu grada Beograda broj 24/2003.

Ukoliko niste iz Beograda, žalite se nadležnoj opštinskoj inspekciji, pokušajte da pronađete odluku o plaćanju komunalnih usluga vaše opštine, žalite se na nezakonit način obračuna.

TRANSKRIPCIJA VIDEO MATERIJALA – INTERVJU SA ING. ZORANOM VUKOVIM Zoran Vukov: Toplana u svojim kotlovima greje vodu, sagorevanjem energenata, tu vodu pumpama šalje kroz toplovod, i ta voda ulazi u kotlarnicu svake zgrade gde ima ugrađen kalorimetar koji meri ukupnu količinu koja je predata celoj zgradi. Prema tome, ta raspodela je da se očita to stanje između dva meseca, svakog meseca, i da se to podeli sa ukupnom stambenom površinom. I to je količina koja treba da se plati.

Novinar: I da li ta cena koju građani plaćaju, odnosno koju jedna zgrada, svi stambeni kvadrati plate odgovara potrošenoj energiji?

Zoran Vukov: Ne odgovara.

Ako vam ja napravim cenu, dinara po metru kvadratnom, sa tri puta većom količinom kilovata nego što se isporučuje, vi ćete platiti za 12 meseci tri grejne sezone.

Novinar: Da li građani Beograda...

Zoran Vukov: Plaćaju, trenutno, plaćaju 189,26 otprilike kilovata po metru kvadratnom stana, a prosečno se isporučuje negde oko 96 kilovata.

Novinar: Znači plaćamo duplo više grejanja?

Zoran Vukov: Duplo više, znači kilovat ne košta 7 i nešto, nego košta 13-14, razumete?

Novinar: A ko to uzima?

Zoran Vukov: To ide preko Infostana, i onda se deo prebaci u gradsku kasu, deo uzimaju verovatno partije...

Novinar: A od kada ste Vi počeli time da se bavite, da proučavate utrošak?

Zoran Vukov: Ja sam od 2006. prvi put snimio, ušao u posao da kažete, jer sam nosio fotoaparat i onda mi se pohvali upravo taj predsednik kog ste videli, kako su ugradili ovaj merač. I ja fotografišem.

I onda sam tražio cenovnik, nisam mogao da nađem, onda sam usao u službeni list grada Beograda preko kompjutera, pa sam našao cenovnike, i onda kad podelite sa cenom, onda dobijete količinu kilovata.

Novinar: I šta ste ustanovili? //3:00 –snimak računa// Zoran Vukov: Jedno vreme smo plaćali 3,75 grejnih sezona godišnje.

182 Zahvaljujemo se autorima ovog video snimka (Marka Žvaka – Dušan Šaponja i Dušan Čavić) na dozvoli da izvršimo transkripciju intervjua i objavimo ga u ovom broju.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

59

Kasnije sam fotografije mesečnog stanja slao. Ljudi ne poznaju materiju, i to je najveći problem, jer se to krije. Onaj ko te krade neće ti reći kako te krade.

Novinar: Zar nije cena po kvadratu na nivou grada određena, i ne plaća svaka zgrada po utrošku?

Zoran Vukov: Jeste. U celom gradu sad se naplaćuje gotovo dvostruko više nego što se isporuči.

Pošto sam se ja bunio mi sad plaćamo kao po utrošku, ali nije to po utrošku, utrošak je ono što snimite. Ali vam oni dodaju jos jedan deo kao fiksni trošak, kao angažovana snaga. Znate šta je angažovana/instalisana snaga? To su ovi radijatori. Vrednost radijatora.

Novinar: A šta vam oni to kao amortizaciju dodaju?

Zoran Vukov: Ne mogu oni to.. u ceni kilovata se nalaze svi troškovi toplane. I to je konačna cena sa PDV-om.

Oni su nakon što sam se ja žalio na sve strane po novinama, izbrisali iz poslednjeg Zakona o zaštiti potrošača šta je prodajna cena, šta je jedinična cena...

Ceo grad se pogrešno fakturiše. Svi gradovi u Srbiji. To je kako se uzima novac od građana.

Kad kupite hleb. Ima cena hleba. U toj su ceni svi troskovi materijala i radne snage i amortizacije, i sve što opterećuje pekaru. To je konačna cena. Na tu fabričku cenu ugrađuje se PDV koji je trošak za državu, to je 20%. Prema tome, u toj ceni moraju da se sastave svi troškovi, i rabat. Vi kad uđete u prodavnicu, vama se ne blagajni ne naplaćuje cena fakturisanja, izdavanja računa. To se već nalazi u prodajnoj ceni, to je marža.

Novinar: A ko to naplaćuje?

Zoran Vukov: U računu za struju to je trošak javnog snabdevača. A on mora da se nalazi u samoj prodajnoj ceni. //Zoran Vukov potom spominje odluku grada Beograda iz 2003. o načinu obračunavanja-znacenje objasnjava ispod// (...)

Ako se prvi put uključujete, niste imali nikakve podatke, onda se obračunava po osnovu angažovane snage. Šta to znači? Broj radijatorskih rebara, to je snaga. Oni daju snagu. Proporcionalno broju rebara se i toplota isporučuje. Znači ako vi nemate (verovatno merače prim. aut.), onda oni mogu u poređenju sa drugom zgradom koja ima da odrede koliko to ima tu, i to je tačan račun. Toplane su imale samo jedan kalorimetar u zgradi. One moraju da izdaju račun zgradi. Nema niko ovlašćenje od ljudi iz zgrade da Infostan deli njihov privatni račun. To je suština. I šta su oni uradili?

Pošto niko ne vidi koliki je račun komšiji, oni su svima stavljali račun koliki su hteli. Šta se dešava ako ne platite? Oni vas utužuju na osnovu fiktivnog dugovanja, a oni ne mogu da dokažu dugovanje nikome, jer niko nije dobio podatak koliko je zgradi isporučeno. To je otpremnica, svaki račun sa PDV mora da sadrži otpremnicu.

Novinar: A da li vi ovde kao zgrada dobijate račun mesečni po kome možete da izračunate? Čemu služi ovaj merač?

Zoran Vukov: E sad, od kad sam ja počeo da snimam, pa da stavljam u hodniku, onda su oni mogli da vide kolika je njihova stvarna obaveza.

Novinar: A kako ste to izračunali?

Zoran Vukov: Ja znam koliko ima stanova, kolika kvadratura...

Novinar: Je l’ se tu računa prostor oko liftova, stepenište...?

Zoran Vukov: Utrošak se deli na površinu stanova, jer oni dele i troškove grejanja hodnika, proporcionalno površini svog stana. Znači mi plaćamo uvećano zajedničke prostorije. //11:10 račun, razlika između plaćenog i isporučenog// Novinar: Da li je iko ikad od nadležnih institucija reagovao na ove podatke?

Zoran Vukov: Niko. Ja sam sve dao Tužilaštvu za organizovani kriminal.

Snimak na 12:30 gde ga Tužilaštvo upućuje na građansku parnicu.

Stoji X tužbi protiv Infostana zato što nisu zasnovane na verodostojnim podacima.

Nijedan podatak nema snimljen, šta je on zadužio ako ima samo sat u zgradi. On nema kao moj strujomer, poseban. Tu se krije ta cela prevara. Oni uzmu da dele nešto, i na taj način je ljude isključio iz saznanja.

I onda ne platiš, oni te tuže za fiktivno dugovanje, i onda reprogram. A šta je reprogram? Tu te navuku da ti priznaš da si dužan. I onda ne možeš da ih tužiš.

Novinar: A šta Vam kažu iz Toplane, njima ste se prvo žalili?

Zoran Vukov: To su sve prevaranti. Ti plaćaš dve grejne sezone. Jednu si objektivno potrošio, to je u redu, to je varijabilni deo. Drugu su ti ukrali, a da bi sakrili tu krađu, oni su izmislili fiksni deo.

Novinar: Znači, sad je izmenjeno u tom smislu, kao jeste po utrošku, ali je dodata stavka radijatori?

Zoran Vukov: Instalisana snaga, neko kaže din/m3, neko din/kW. Različite toplane su to različito prikazale u svojim cenovnicima. Raspamećuju ljude, čist reket. To je jedan parafiskalni namet. //17:50 – objašnjava kako smanjuju jedan deo, a povećavaju cenu kW //

60

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Budžetski korisnici (škole, bolnice...) se isto greju preko toplane, ali njihove troškove su toplane faktički prebacile na stanovništvo. Skočile su cene gasa, gradske vlasti nisu platile, i onda su toplane ostale u dugovima jer nisu mogle da plate gas Srbijagasu, i onda država donese zakon po kome će iz budžeta da sanira te troškove.

Da se pravilno računa, mi bismo plaćali grejanje 40000 mesečno. Sada, mi plaćamo 67000 i više sa ovim reketom.

A ovi koji plaćaju paušalno, oni plaćaju paralelno 70000/80000.

Novinar: Poenta priče je dakle, da kalorimetar ničemu ne služi?

Zoran Vukov: On se krije od stanara. Išao sam kod komšija u susednu zgradu njima da očitam kalorimetar, ali pošto oni nisu imali ključ, morali su ovi iz toplana da dođu. Toplana preda stanicu, koja je naša, i zaključa je.

Novinar: Koliko dugo pratite stanje, i koliko često?

Zoran Vukov: Od kako je postavljeno, 2005., nedeljno, ili na dve nedelje, ali svaki dan beleži predsednik.

Novinar: Možete da nam kažete u odnosu na prosečan račun za stan ove veličine u Beogradu u zgradi koja se nije izborila kao Vaša, i Vaš stan, kolika je razlika?

Zoran Vukov: Ovi koji plaćaju paušalno oni plaćaju jednako tokom cele godine, u ratama (119 dinara puta kvadratura stana), i to plaćaju 12 meseci. A ja plaćam tu tzv. instalisanu snagu (on to zove,,reket”), koja je 389 dinara po metru kvadratnom, plus onu potrošnju mesečnu.

Leti mnogo manje plaćam nego zimi. 2000 leti, zimi isto 2000 plus prava potrošnja, evo sad u januaru, oni su grejali i danju i noću i isporučeno je preko 30 kW po m2.

Novinar: Znači vi ste se kao zgrada izborili da vam nije račun isti tokom godine, nego je zimi veći jer se računa utrošak. Imate li savet za ostale Beograđane kako da se oni izbore?

Zoran Vukov: Problem je neinformisanost. Ja nisam u stanju da Beograd informišem preko članaka koji izađu u novinama jer neko to pročita, neko ne pročita, neko veruje, a neko ne veruje. Problem je što se ta problematika krije i niko vam neće reći kako vas krade.

Novinar: Kako se kada je neko paušalno na grejanju toplane, zna koliki je utrošak?

Zoran Vukov: Sve zgrade imaju određen stepen izolacije, taj projektant koji radi projekat grejanja zna koliko se radijatora instalira na određenu kvadraturu prostorije i koja temperatura u kojoj prostoriji mora da se zadovolji. Prosečno se instalira 50 W po metru kubnom prostora. Ispada da se po jednom metru kvadratnom instalira 0,1385 KW instalisane snage. I ako to onda množite na 1 KW instalisane snage, prosečno se godišnje isporuči 664,3 KW toplotne energije, a po metru kvadratnom to izađe 92.

Novinar: A koliko mi plaćamo, 90 ili više više?

Zoran Vukov: Plaća se 189 trenutno, ove godine.

Novinar: Samo jedno pitanje. Ako sam ja dobro shvatio, toplane su bile u obavezi da u određenom periodu instaliraju kalorimetre u sve podstanice, jel’ tako?

Zoran Vukov: Pa, tako je. Zakonska obaveza prodavca je da ima merni uređaj.

Novinar: Ok, jel’ postoje ti kalorimetri svuda u svakoj podstanici u gradu Beogradu i da li nečemu služe?

Zoran Vukov: Postoje i služe toplani da zna koliko je potrošeno.

Novinar: A da li to služi građanima, da li su oni to uneli u račune?

Zoran Vukov: Sad ću vam pokazati kako moj račin izgleda. Krije se na računima količina puta cena, to ovi drugi korisnici nemaju, jer mi plaćamo po utrošku, a oni stalno plaćaju isti iznos. Oni nemaju pojma koliko plaćaju kilovata jer nemaju cenu kilovata u računu. A, račun mora da ima jediničnu cenu i količinu, a cena mora biti sa PDV-om, ne bez.

Novinar: Suština priče je da iako kalorimetri postoje, oni se ne koriste.

Zoran Vukov: Ne koriste se, ne koristi ih toplana kako treba, pa je naplata protivzakonita.

Novinar: Da li ste se obraćali vlastima Beograda?

Zoran Vukov: Kome da se obraćam, kad oni znaju da kradu.

Novinar: Kako znaju?

Zoran Vukov: Pročitajte Odluku o načinu plaćanja komunalnih usluga. Sad ću Vam pročitati.,, U slučaju da kontrolno čitanje vodomera, merila količine toplotne energije za objekat u predajnoj stanici, odnosno strujomera pokaže znatnije odstupanje utrošene vode, toplotne, odnosno električne energije od procenjene količine na osnovu koje su određeni iznosi akontacija, ova javna preduzeća će, preko javnog komunalnog preduzeća koje vrši objedinjenu naplatu komunalnih usluga (u daljem tekstu: preduzeće za objedinjenu naplatu), o tome obavestiti organe upravljanja stambenih zgrada. U ovom slučaju korisnicima usluga izdaju se nove uplatnice.” (prim. prev. Član 5 ove Odluke; tekst prekopiran iz odluke i proverena verodostojnost). A, gde su uplatnice? Pa, to je krađa, nema ih. I taj prihod koji se ostvari, koji je duplo veći, to se stavi u budžet.

Novinar: I Vi ste išli da uslikate lepo i dokumentujete i sve ste to slali?

Zoran Vukov: Sve sam slao odseku za organizovani kriminal.

Novinar: Jel’ ste možda saznali kakvi su metodi naplate u nekim zamljama Evropske Unije i kako to funkcioniše?

Zoran Vukov: Kod nas je namešteno da ti drugi deli i da ti ne da račun zgradi.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

61

Novinar: Kako su oni došli do toga da se po stanu troši 198? //Zoran Vukov priča o nabavnoj ceni kubnog metara gasa i pokazuje na grafiku kretanje cena koju propisuju toplane i oscilacije cene gasa.// Novinar: Znači kada je cena gasa pala, oni nisu regulisali cenu grejanja?

Zoran Vukov: Nisu, nego je nanovo dizana. Povećanje cene se kretalo od 1, preko duplog do većanja od 4 puta.

Nekada je cena kilovata toplotne energije bila na nivou niže cene struje – između zelene i plave (tarife). Onda su oni gledali da podignu na višu cenu (struje), s tim što su smanjivali količinu (isporučene toplotne energije) i tu su otprilike prepolovili količinu koju su fakturisali.

Novinar: Koliki je Vaš stan i koliko godišnje plaćate grejanje po načinu obračuna koji Vi sad primenjujete?

Zoran Vukov: Moj je 67 kvadrata, plaćam oko 67-68 hiljada, možda će ove godine biti više jer sada je potrošnja veća.

Novinar: Dobro. Koliko u drugim zgradama za istu kvadraturu ljudi plaćaju?

Zoran Vukov: Pa, oko 80-90 hiljada.

Novinar: Znači, otprilike dvadesetak hiljada skuplje nego Vi. Jeste Vi ustanovili da je taj obračun koji se sad primenjuje kod Vas, da je takodje neispravan?

Zoran Vukov: Pa, da. Oba načina obračuna vrši Infostan, a oba su falsifikat.

Novinar: Dobro, dakle Vaš jeste nešto niži, ali i dalje je preteran?

Zoran Vukov: Jeste, ali ne samo kod nas, nego u celoj Srbiji. Ta metodologija po utrošku, koja se sada reklamira, sadrži jedan,,reket”, za koji se jasno vidi koliki je. Razumete? A, ono što se isporuči od oktobra do maja puta prodajna cena jeste ono što ljudi treba da plate. A, čovek koji plaća jednako cele godine, on akontaciono kupuje kilovate, a oni neće da izvrše obračun na kraju, nego mu kradu sezonu. Oni 6 meseci isporučuju, a 12 mu naplaćuju i nema obračuna, a pročitao sam su dužni da obračun izvrše.

Novinar: Zanima me koliko se računa onom koji paušalno plaća da troši kilovata po kvadratu i kako su oni do te cifre došli?

Zoran Vukov: To je trenutno 189 i uzimaju koliko hoće novca da ti uzmu.

Novinar: Do koliko je ranije to išlo?

Zoran Vukov: Oni su kada je došlo do Ukrajinske krize, zakasnili da vide da je došlo do povećanja cene gasa i onda pošto je sezona već počela, onu su 60% digli cenu koliko je poskupeo gas i onda su polako spuštali količine koje isporučuju.

Novinar: Šta to znači? Da je u jednom trenutku bilo i 300 kilovata po kvadratu?

Zoran Vukov: Bilo je 300 i nešto.

Novinar: Znači, plafon je bio 3,7 puta više.

Zoran Vukov: Bio je 3,75 puta više. Ako uzmeš da je 92 sto posto, onda se to pomnoži sa 3,75 i videćeš koliko je to.

Novinar: Toliko su u jednom momentu ljudi plaćali grejanje?

Zoran Vukov: Sve do Ukrajinske krize.

Novinar: A, jel’ mislite da može da se desi kao što je bilo sa cenom dečjih vrtića, kada je država, odnosno grad prosto reagovao?

Zoran Vukov: Nema šanse, jer su to tolike pare. Evo, za prošlu godinu, ako izračunamo da Beograd ima oko 21-22 miliona kvadratnih metara koje greje i da je proše godine više od 96, možda 98 i nešto kilovata praktično uzeto po ceni koštanja, to bi bilo da je negde oko 15-16 milijardi dinara uzeto i gurnuto delimično u budžet, delimično partiji.

Ali oni su preko leta pisali angažovanu snagu, to je kada ti upališ motor, pa on troši benzin, a preko leta kada isporuke nema, angažovana snaga ne postoji, postoji samo instalisana snaga. To su dva pojma.

Kada smo kupili stan, kupili smo ga od preduzeća, a ono je kupilo stan od Kongrapa. On je kad je izgradio stan, on je platio sve troškove svih priključenja i sve to ugradio i mi smo pod ključ dobili stan. Znači u cenu kvadratnog metra stana je sve to ušlo i mi smo platili sve što je ušlo u cenu kvadratnog metra stana. Da ti neko sad naknadno fakturiše kao instalisanu snagu nešto što je platio investitor kada se priključivao. A, šta je on plaćao? On je plaćao kolike kapacitete bi sada zgrada trebalo da povuče iz toplane za grejanje. Dakle, za neki kilovat koji će se uzeti, treba toliko i toliko da se plati da bi se kapacitet izgradio i to je plaćeno, zato je ova naplata čist reket.

Novinar: A, da li možete da kažete kako ljudi koji nemaju ovih 15 ili 20% koliko Vi trenutno plaćate niže da se organizuju u zgradi, da bi došlo do toga da plaćaju po utrošku?

Zoran Vukov: Oni jednostavno moraju da se obrate Sekretarijatu za inspekcijske poslove i da zahtevaju da im se način obračuna promeni.

Novinar: A, ko to radi, svako za svoj stan ili zgrada?

Zoran Vukov: Mi smo uradili, a onda su morali celu zgradu. Ostali nisu ni znali da smo mi to tražili.

Novinar: Znači, stanari treba da saznaju da li u podstanici imaju merač?

Zoran Vukov: Pa, mora da imaju. Neka otvore i očitaju stanja, to je njihova prostorija. Vidite, kalorimetar čuva 36 meseci stanja unazad i neko može da pročita sve i da podeli sa ukupnom stambenom površinom i da vidi šta plaća, ima cenovnike i sve u Službenom listu grada Beograda.

62

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Objedinjena naplata je formirana radi reketiranja građana, eto to je suština. Ako imate koliko je isporučeno toplotne energije očitano na tom jedinom satu u zgradi, to se onda deli na ukupnu stambenu površinu, množi sa cenom i to je ta obaveza svih korisnika. A ovde to tako nije, nego se svaki korisnik tereti sa dvostruko većim iznosima. To ne zna ni onaj koji plati ni onaj koji ne plati. E, sada, onog koji ne plati utužuju. Ti se predmeti talože u sudu i sada je došlo do jednog ogromnog broja tužbi, koje su neosnovane. Da je urađen obračun na nivou zgrade koliko treba da plati i koliko je uplaćeno, onda bi se prikazala pretplata i taj bi bio dužan samo onima u zgradi. To je suština. Oni naplaćuju,,reket” (tužbom), ne naplaćuju oni dug jer je zgrada izmirila obavezu prema toplani.

Kada bi dobio od suda da te tuži, ti si imao pravo da iskakneš prigovor u roku od 3 dana i kada se on dostavi, dužni su da ti zakažu ročište gde ćeš ti to da dokazuješ. Oni su to obrisali. //46:15 –Pokazuje na član 5. i član 3. Zakona o Izvršenju i obezbeđenju, aludirajući na to da isprave ne ispunjavaju kriterijum verodostojnosti, što se u navedenim članovima zahteva // Zoran Vukov: Ti ne možeš da dokažes da se radi o lažnom fakturisanju, to je suština svega.

Novinar: Razumem, ne možeš sudskim putem da ideš (jer prema članu 5. ovog Zakona, sud nije ovlašćen da ispituje zakonitost i pravilnost izvršne isprave).

Zoran Vukov: Zar sud da donosi odluku, a da nema prava da ispita na osnovu čega tebe neko tuži! Oni su potpuno obesmislili pravo korisnika i korisnici nemaju pravo da se odbrane.

Novinar: Čemu se nadate? Hoće li biti bolje po građane?

Zoran Vukov: Ničemu. Ne može da bude bolje dok građani jasno ne saznaju kako ih neko krade.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

63

4. ENERGETSKI UGROŽENI POTROŠAČ TOPLOTNE ENERGIJE Tamara Bajčić

4.1. Uvod: normirani energetski ugroženi kupac U pravnom sistemu Republike Srbije postoji tačno određena normativna kategorija energetski ugroženog kupca energije, a shodno tome i kriterijum za određivanje ove vrste ugroženog potrošača. No, ono što se javlja kao problem je nepostojanje kriterijuma za određivanje ugroženog kupca toplotne energije. Da bismo uopšte videli koji sve tarifni kupci prema našem zakonu mogu biti podvedeni pod kategoriju,,energetski ugroženi kupac”, moramo poći od osnovnog akta koji reguliše ovu materiju, a to je Uredba o energetski ugroženom kupcu.183 Ovom Uredbom pojam energetski ugroženog kupca definisan je na sledeći način:,,Energetski ugroženi kupac električne energije ili prirodnog gasa je kupac iz kategorije domaćinstvo (samačko ili višečlana porodica) koje živi u jednoj stambenoj jedinici sa jednim mernim mestom na kome se meri potrošnja električne energije, odnosno prirodnog gasa, koje troši maksimalnu količinu električne energije ili prirodnog gasa u skladu sa ovom uredbom. Energetski ugroženi kupac, u smislu ove uredbe, je i domaćinstvo čijem članu zbog zdravstvenog stanja obustavom isporuke električne energije ili prirodnog gasa može biti ugrožen život ili zdravlje”.184 Naime, problem koji tu nastaje leži baš u tome što se u Uredbi ne nalazi ništa što bi označilo tarifnog kupca toplotne energije kao, takođe, energetski ugroženog kupca.

Moglo bi se, shodno tome, postaviti pitanje koje objašnjava ovu problematiku, a odnosi se na sledeće: da li običan građanin naše zemlje, koji nije u stanju da sebi obezbedi korišćenje toplotne energije, te je stoga ugroženi potrošač, može da ostvari ista ona prava koja ima ugroženi potrošač električne energije? Kako bi se odgovorilo na ovo pitanje, u daljem tekstu ćemo se osvrnuti na pomenutu Uredbu, ali i na druge relevantne akte koji nam mogu pomoći da razrešimo problematiku oko pitanja da li naš zakon daje pravo i tarifnim kupcima toplotne energije, pored ostalih tarifnih kupaca, da budu kvalifikovani kao,,ugroženi kupci”.

4.2. Značaj koncepta ugroženog potrošača ,,Liberalizacijom tržišta energenata i uvođenjem konkurencije u domenu proizvodnje i prodaje energije, prava mnogih potrošača su dovedena u pitanje, a pogotovo socijalno ugroženih kategorija.

Porast cena energenata je velikom delu stanovništva smanjila mogućnost blagovremenog izmirenja računa, ali i supstitucije drugim energentima.

Evropska unija, u načelu, ne promoviše sistem tarifa, s obzirom na to da on dovodi do narušavanja konkurentnosti i da može dovesti do diskriminacije među potrošačima.

Energetska politika svake države mora biti usmerena ka smanjenju energetskog siromaštva i promovisanju mera energetske efikasnosti. Intervencija se mora vršiti na nacionalnom nivou preko regulatornih tela i institucija. Posebna pažnja mora se posvećivati stanovnicima koji su energetskim subjektima neinteresantni: korisnici koji žive u nenaseljenim, odnosno slabo naseljenim područjima, domaćinstva i mali potrošači koji imaju niska primanja i nemaju pristup uslugama od opšteg ekonomskog interesa.185 Ovo je jedan od zahteva koji pred operatore na energetskom tržištu postavlja jedan od opštih zahteva, a to je obezbeđenje tzv. univerzalne usluge.

183 Uredba o energetski ugroženom kupcu (Službeni glasnik RS, br. 113/2015) – dalje: Uredba ili nova uredba.

184 Ibid., čl. 2.

185 M. Mladenović, Zaštita potrošača kao tarifnih kupaca električne energije i gasa, Pravni fakultet UB, 2012, str. 33–43.

64

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

4.3. Značaj Uredbe o energetski ugroženom kupcu Uredba o energetski ugroženom kupcu je značajna za sve one kupce energije koji ne mogu da plaćaju punu cenu energije koju kao tarifni kupci kupuju. Prema sadržaju Uredbe, usvojenoj 15. decembra 2015. godine (njen osnov predstavlja član 10. st. 8. Zakona o energetici), a koja je na snazi od 1. januara 2016. godine, svi oni koji bi želeli da po nekom osnovu ostvare svoje pravo na besplatnu energiju, bez izuzetka, uključujući i korisnike socijalne i dečije pomoći, moraju prvo podneti zahtev lokalnim samoupravama, uz drugu odgovarajuću dokumentaciju, kako bi im one izdale Rešenje o njihovom pravu. Međutim, ova Uredba se odnosi samo na kupce ili električne energije ili gasa, ali se uopšte ne pominju kupci toplotne energije. Dakle, može se ostvariti pravo samo na besplatne kilovate ili kubne metre gasa, ali ne i na besplatnu toplotnu energiju.

Uredba je usvojena krajem 2015. godine sa ciljem da se ispravi ono što su bili nedostaci u prethodnoj uredbi koja je pokrivala ovu problematiku, a to je Uredba o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije186, o kojoj će kasnije biti reči i čije odredbe članova 5, 6, 7. i 8. su upravo zbog ovih nedostataka od 28. septembra 2015. godine van snage, po odluci Ustavnog suda Srbije187.

Uredba o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije prestala je da važi danom stupanja na snagu Uredbe o energetski ugroženom kupcu, 1. januara 2016. godine. Sada nova uredba bliže propisuje koji su to kriterijumi za sticanje statusa energetski ugroženog kupca električne energije ili prirodnog gasa. Nova uredba takođe propisuje način zaštite, sadržinu zahteva, uslove, rok i postupak za sticanje statusa, kao i dokaze koji se prilažu uz zahtev. Postoje odredbe koje se odnose na količine električne energije ili prirodnog gasa za koje se energetski ugroženom kupcu umanjuje mesečna obaveza plaćanja, način izdavanja akta o sticanju statusa i sadržina tog akta, način vođenja evidencije i druga pitanja neophodna za utvrđivanje statusa. Značaj je dakako u tome što se sada tarifni kupci obraćaju svojim lokalnim samoupravama, tačnije organu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove socijalne zaštite; nova je i dvostepenost sa pravom žalbe, ali i to što je sada limit subvencionisane električne energije po kWh podignut, pa će tako i onaj potrošač koji troši više od ranije utvrđenog limita, po novom režimu, svoje stečeno pravo da mu se umanji cena moći da ima i u onim mesecima kada troši više.

Kriterijumi koji se moraju ispuniti da bi kupac električne energije ili gasa stekao status energetski ugroženog kupca su: ukupan mesečni prihod domaćinstva, broj članova domaćinstva i imovno stanje. Visina ukupnog mesečnog prihoda ne sme prelaziti 32.684,20 dinara za domaćinstva sa 6 i više članova. Uredbom je olakšano i onim kupcima koji su podnosioci zahteva, a nemaju ugovor o prodaji električne energije ili prirodnog gasa, odnosno kada račun ne glasi na njihovo ime. Oni uz zahtev za priznavanje statusa energetski ugroženog kupca prilažu ugovor, javnu ispravu ili drugi dokument kojim se dokazuje po kom pravnom osnovu domaćinstvo boravi u stanu u kome je kupac po ugovoru o prodaji električne energije ili prirodnog gasa neko drugo lice. To može biti ugovor o zakupu stana, odluka suda ili slično. Organ jedinice lokalne samouprave dužan je da u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva donese jedno od sledećeg: rešenje kojim se zahtev usvaja ili rešenje kojim se zahtev odbija.

Trebalo bi pomenuti i deo Uredbe koji govori o sticanju statusa energetski ugroženog kupca zbog zdravstvenog stanja. Podnosilac zahteva u ovom slučaju mora da podnese uz zahtev odgovarajuću medicinsku dokumentaciju, kojom dokazuje da bi mogao da bude zdravstveno ili čak životno ugrožen ukoliko bi mu se obustavila isporuka električne energije ili prirodnog gasa. Kada je u pitanju evidencija ugroženih kupaca, ona se vodi na osnovu donetih rešenja o sticanju statusa ugroženog kupca. Zanimljivo je da ovu evidenciju vode energetski subjekti za snabdevanje i to u elektronskom obliku, a na osnovu podataka dobijenih od organa jedinica lokalne samouprave. Konačno, sredstva za zaštitu energetski ugroženih kupaca se obezbeđuju u skladu sa usvojenim budžetom Republike Srbije za tekuću godinu. U toku 2015. godine, iz budžeta Republike Srbije bilo je izdvojeno 700 miliona dinara u ove svrhe, a u toku tekuće 2016. izdvojeno je 1,6 milijardi dinara.188Ukoliko odgovorno lice u organu jedinice lokalne samouprave rešenje o sticanju statusa ugroženog kupca izda suprotno odredbama Uredbe, to lice će biti kažnjeno novčanom kaznom od 80.000-150.000 dinara.

186 Uredba o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije (Službeni glasnik RS, br. 90/2013– dalje: stara uredba).

187 Rešenje Ustavnog suda Republike Srbije, (Službeni glasnik RS, br. IUo– 384/2014– dalje: odluka Ustavnog suda).

188 D. Mlađenović, Porodice biraju da li će popust na struju ili gas, 2016, dostupno na adresi: http://www.dnevnik.rs/ekonomija/ porodice-biraju-da-li-ce-popust-na-struju-ili-gas. (20.10.2016.)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

65

4.4. Sadržaj i značaj Uredbe o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije Kao što prethodno istaknuto, ova stara uredba prestala je da važi 1. januara 2016. godine. No, pošto u njoj nalazimo normativnu kategoriju ugroženog kupca toplotne energije, u daljem tekstu ćemo napraviti osvrt na ovu uredbu, kao i na to šta je u okviru njenog sadržaja bilo sporno, te je došlo do njenog proglašenja neustavnom, odlukom Ustavnog suda. Ali i kod ove stare uredbe, njene odredbe u delu koji se odnosio na zaštitu ugroženog kupca toplotne energije, bile su predviđene za ograničeno primenjivanje, od 15. oktobra 2013. godine do 15. aprila 2014. godine.

Energetski zaštićen kupac, odnosno ugroženi kupac, u smislu ove uredbe je domaćinstvo (pojedinac, porodica), koje živi u jednoj stambenoj jedinici sa jednim mernim mestom na kome se meri potrošnja električne energije, odnosno prirodnog gasa, odnosno isporučuje toplotna energija.189 U članu prvom ove stare uredbe stoji: Ovom starom uredbom bliže se propisuju kriterijumi, način zaštite, uslovi, rokovi i postupak za utvrđivanje statusa energetski zaštićenog kupca, kao i ugroženog kupca toplotne energije (u daljem tekstu: ugroženi kupac) koju proizvodi i prodaje energetski subjekt kome je aktom o osnivanju ili aktom o poveravanju obavljanja delatnosti utvrđena obaveza proizvodnje toplotne energije za tarifne kupce, distribucije toplotne energije, upravljanja distributivnim sistemom i snabdevanje tarifnih kupaca toplotnom energijom (u daljem tekstu: toplana), izvor i način obezbeđivanja sredstava za isporuku određenih količina električne energije, prirodnog gasa i toplotne energije, pod posebnim uslovima i način vođenja evidencije energetski zaštićenih kupaca i ugroženih kupaca. 190 Kao i u novoj uredbi, tako su i ovde kriterijumi za dobijanje statusa energetski zaštićenog kupca, odnosno ugroženog kupca bili isti: ukupni mesečni prihod domaćinstva, broj članova domaćinstva i imovno stanje. I sve ostalo, osim izmenjenih spornih odredbi, a kako je navedeno ranije u tekstu, ostalo je isto u novoj uredbi. No, ono što je u ovoj uredbi u članu 5. bilo propisano jeste da su korisnici prava na novčanu socijalnu pomoć i dečijeg dodatka, koji su to pravo ostvarili po propisima kojima se uređuje socijalna zaštita, sticali status energetski zaštićenog kupca, odnosno ugroženog kupca, bez podnošenja zahteva, a na osnovu podataka kojima raspolaže ministarstvo nadležno za poslove socijalne zaštite, u skladu sa uslovima iz člana 4. ove uredbe. Upravo će ovaj član 5, pored čl. 6. do 8, biti predmet razmatranja Ustavnog suda o tome da li je u skladu sa Ustavom Republike Srbije. Pošto je to bilo sporno, u novoj uredbi, kako smo videli, to je promenjeno i sada i korisnici dečijeg dodatka i socijalne pomoći moraju da podnose zahtev organima lokalne samouprave. U ovoj uredbi je bio i nešto gori položaj onih kupaca kojima bi obustava isporuke energije ugrozila zdravlje, pa i život, jer oni u istoj nisu imali pravo na besplatnu energiju, već samo pravo na obustavu duga. Ono što se razlikovalo su i kazne, koje su se kretale u rasponu od 5.000 – 150.000 dinara.

Odredbe stare uredbe u delu koji se odnosio na pravo ugroženog kupca toplotne energije primenjivale su se nezavisno od odluka nadležnog organa jedinice lokalne samouprave o kategorijama kupaca toplotne energije koji plaćaju subvencionisanu cenu toplotne energije.

4.5. Mere Grada Beograda kao pozitivan primer u oblasti zaštite najugroženijih kupaca komunalnih usluga Grad Beograd već tradicionalno pruža zaštitu najugroženijim potrošačima sa svoje teritorije. Tako su redovno obezbeđene subvencije preko Sekretarijata za socijalnu zaštitu, a za plaćanje komunalnih proizvoda i usluga preko uplatnica JKP Infostan tehnologije. Naravno, JKP Infostan tehnologije nije ono koje subvencije odobrava, već samo vodi evidenciju o odobrenim subvencijama. Valja napomenuti da se pravo na umanjenje naknada crpi iz sledećeg: Interventnih mera zaštite najugroženijih građana, Zaključaka o izmeni i Zaključaka o dopuni Interventnih mera zaštite najugroženijih građana. Pravo na popust191 će moći da ostvare sva ona lica na koja glasi uplatnica objedinjene naplate JKP Infostan tehnologije, zatim podstanari koji su zaključili ugovor o podstanarskom odnosu sa stanodavcima, zakupci stanova koji su u stanju socijalne potrebe i koji su stanove dobili na korišćenje u skladu sa Odlukom o uslovima i načinu raspolaganja stanovima izgrađenim prema projektu izgradnje 1100 stanova u Beogradu. Naravno, subvencije mogu ostvariti samo oni koji redovno izmiruju svoja dugovanja.

189 Stara uredba, čl. 2.

190 Ibid., čl. 1.

191 Vebsajt JKP Infostan tehnologije, Imate pravo da plaćate manje, 2016, dostupno na adresi: http://www.infostan.rs/racuni/ sistem-objedinjene-naplate/gradske-subvencije. (21.10.2016.)

66

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Još jedna dobra stvar kod ovih subvencija Grada Beograda jeste to što subvencije mogu ostvariti svi korisnici komunalnih proizvoda i usluga koji ispunjavaju uslove bez obzira na visinu primanja po domaćinstvu. Subvencije trenutno iznose 30% za račune do 8000 dinara neto. Ovaj gornji limit je procenjen na osnovu iznosa komunalnih obaveza za jedan prosečan stan u prestonici. Subvencije se ne odnose na sve iznose preko ovog ograničenja. Bitno je naglasiti da je Grad Beograd zadržao i subvencije koje su već postojale, a koje zavise od visine prihoda po domaćinstvu i na osnovu kojih se može ostvariti popust od 1030%, tako da su dosadašnji korisnici ovih subvencija zaštićeni, mada je došlo do smanjenja ovih popusta procentualno. Uslovi koji moraju da se ispune za dobijanje subvencija na osnovu Interventnih mera jeste da korisnici pripadaju nekoj od tri kategorije. To su penzioneri, učesnici rata, ratni vojni invalidi, porodice palih boraca, korisnici materijalnog obezbeđenja i naknade za pomoć i negu, domaćinstvo sa hendikepiranim i teško bolesnim licima i hraniteljske porodice. Svi zahtevi se podnose opštinskim odeljenjima Gradskog centra za socijalni rad.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

67

5. DOBROVOLJNO ISKLJUČENJE SA MREŽE DALJINSKOG GREJANJA Radmila Doder, Vesna Živković

5.1. Zaključenje ugovora o prodaji toplotne energije 5.1.1. Uvod Ugovor o prodaji toplotne energije predstavlja dvostrano obavezujući pravni posao.

Prema Zakonu o obligacionim odnosima ugovor je zaključen kada su se ugovorne strane saglasile o bitnim elementima (essentialia negotii) ugovora192, što znači da bi ugovor nastao potrebno je da budu ispunjeni uslovi koji se tiču sposobnosti ugovaranja, saglasnosti volja, predmeta i osnova.193 Forma je manje zastupljena kao obavezujući element.194 Ugovor o prodaji toplotne energije se zaključuje između vršioca komunalnih delatnosti i korisnika komunalne usluge (potrošača).195 Sledeći bitan element ugovora jeste saglasnost volja, odnosno da se volje obe ugovorne strane podudaraju iz čega proističu prava i obaveze196. Na primer, da postoji saglasnost volja u pogledu cene. Predmet ugovora jeste akt predaje stvari, činjenje, nečinjenje ili trpljenje. Predmet daje odgovor na pitanje na šta se dužnik obavezuje. U slučaju kupoprodaje, predmet ugovora su stvar i cena197. U slučaju pružanja ove komunalne usluge, predmet ugovora je pružanje toplotne energije po ugovorenoj ceni. Kauza odnosno osnov svakako jeste takođe neizostavan element ugovora. Kauza je razlog obavezivanja: svaka ugovorna obaveza mora imati dopušten osnov odnosno kauzu198. Naš Zakon o obligacionim odnosima propisuje da zaključenje ugovora ne podleže nikakvoj formi, osim ako je zakonom drukčije određeno. Međutim, ukoliko postoji zahtev zakona da ugovor bude zaključen u određenoj formi to važi i za sve docnije izmene ili dopune ugovora. Takođe, punovažne su docnije usmene dopune o sporednim tačkama koje u formalnom ugovoru nisu ni spomenute s tim što to ne sme biti protivno cilju radi koga je forma propisana. Nadalje, docnije usmene pogodbe kojima se smanjuju ili olakšavaju obaveze jedne ili druge ugovorne strane su punovažne ukoliko je posebna forma propisana samo u interesu ugovornih strana199. Prema Zakonu o zaštiti potrošača u slučaju usluga od opšteg ekonomskog interesa potrošač ima pravo na uredno i neprekidno snabdevanje uslugom odgovarajućeg kvaliteta po pravičnoj ceni (usklađeno sa posebnim propisima).

Koje su dužnosti jednog trgovca kako definiše Zakon o zaštiti potrošača? Najpre, potrebno je da se potrošaču omogući unapred upoznavanje sa svim uslovima korišćenja usluga od opšteg ekonomskog interesa.

Potrebno je te uslove javno objaviti. Naravno, trgovac je obavezan da ne vrši diskriminaciju potrošača i da obračunavanje cena usluge se vrši u skladu sa posebnim propisima. Kvalitet usluge mora biti održavan u skladu sa zakonom, posebnim propisima i pravilima struke200.

Kako bi se zaštitio potrošač kao ekonomski slabija strana precizira se sadržina ugovora: 192 Pokrajinski zaštitnik gradjana Autonomne Pokrajine Vojvodine-Ombudsman, Vršenje komunalne delatnosti proizvodnje i distribucije toplotne energije od strane energetskih subjekata na teritoriji APV u postupcima po zahtevima kupaca za isključenje sa distributivnog sistema, odnosno otkaza ugovora o prodaji toplotne energije, Novi Sad, 2014., str.15 (U daljem tekstu: Ombudsman).

193 Slobodan Perović, Obligaciono pravo, peto izdanje, Beograd, 1981, str.245–363.

194 Ibid.

195 Ombudsman, 2014, str. 15.

196 Slobodan Perović, Obligaciono pravo, peto izdanje, Beograd, 1981, str.245–363.

197 Ibid.

198 Ibid.

199 Zakon o obligacionim odnosima, („Sl. list SFRJ”, br. 29/78, 39/85, 45/89 – odluka USJ i 57/89, „Sl. list SRJ”, br. 31/93 i „Sl. list SCG”, br. 1/2003 – Ustavna povelja), čl. 67.

200 Zakon o zaštiti potrošača, („Sl. glasnik RS”, br. 62/2014 i 6/2016 – dr. zakon), čl 83.

68

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Ugovorni odnosi – PRIMER – odluka Niš201 UGOVOR O SNABDEVANjU TOPLOTNOM ENERGIJOM Član 36 Snabdevač toplotnom energijom i krajnji kupac toplotne energije zaključuju u pisanoj formi Ugovor o snabdevanju toplotnom energijom. Član 37 Ugovor o snabdevanju toplotnom energijom, pored elemenata utvrđenih zakonom koji uređuje obligacione odnose sadrži sledeće elemente: – podatke o krajnjem kupcu toplotne energije, – termin početka snabdevanja toplotnom energijom, – trajanje ugovora i uslove produženja ugovora, – obaveze krajnjeg kupca toplotne energije i snabdevača toplotnom energijom, – priključnu snagu za toplotnu podstanicu preko koje se krajnji kupac toplotne energije snabdeva toplotnom energijom, – predviđenu količinu toplotne energije koja se isporučuje, dinamiku i kvalitet isporuke, – način plaćanja računa, – uslove za privremenu obustavu isporuke toplotne energije, – prava i obaveze u slučaju neizmirenja obaveza i privremene obustave isporuke toplotne energije, – obaveze snabdevača toplotnom energijom u slučaju neispunjenja obaveza u pogledu kvaliteta i kontinuiteta isporuke, – način informisanja o promeni cena i drugih uslova isporuke toplotne energije, – uslove za otkaz Ugovora, – način rešavanja sporova, – druge elemente u zavisnosti od specifičnosti i usluga koje pruža snabdevač.

Ugovor o snabdevanju toplotnom energijom krajnji kupac može otkazati pod sledećim uslovima: – da je otkaz dat u periodu van grejne sezone, a najkasnije 45 dana pre početka nove grejne sezone; – da je na dan davanja otkaza izmirio dugovanja na ime potrošene toplotne energije, dospele do dana otkaza, osim ako je energetski subjekt pokrenuo odgovarajući postupak radi naplate potraživanja; – da su ispunjeni tehnički uslovi za otkaz ugovora od strane krajnjeg kupca; Krajnji kupac podnosi energetskom subjektu elaborat kojim dokazuje ispunjenost tehničkih uslova za otkaz ugovora. Posebnim pravilnikom uprava nadležna za poslove energetike propisuje tehničke uslove za otkaz ugovora i sadržinu elaborata.

– da je obavestio Skupštinu stanara o svom zahtevu za otkaz ugovora; – da je upoznao Skupštinu stanara sa novim rešenjem za zagrevanje svoje stambene/poslovne jedinice, koje ne sme ugroziti bezbednost stanara i funkcionalnost zgrade; – da prihvata proveru grejnih instalacija u svom objektu ili stambenoj/poslovnoj jedinici na zahtev Skupštine stanara ili energetskog subjekta.

U slučaju otkaza ugovora od strane krajnjeg kupca troškove snosi krajnji kupac

5.1.2. Prava i obaveze iz ugovora U ugovoru o snabdevanju toplotnom energijom vršilac komunalnih delatnosti predstavlja jednu ugovornu stranu, dok korisnik komunalne usluge predstavlja drugu ugovornu stranu202. Zakon o komunalnim delatnostima propisuje da obavljanje ove delatnosti obavlja javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt.203 Opšta i posebna prava i obaveze obe strane su propisani odlukama skupština jedinice lokalne samouprave, pri čemu će sve što je propisano određenom odlukom biti neposredno primenjeno na ugovorne odnose između obe strane204. Postupak poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti mora biti rukovođen načelima konkurencije, ekonomičnosti, efikasnosti i zaštite životne sredine od strane jedinice lokalne samouprave205. Odluke opština i gradova o uslovima i načinu isporuke 201 Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, („Sl. List grada Niša”, br. 74/2015), čl. 36–37.

202 Ombudsman, 2014, str.4–5.

203 Zakon o komunalnim delatnostima, („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011), čl. 5.

204 Ombudsman, 2014, str.4–5.

205 Zakon o komunalnim delatnostima, („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011), čl. 6.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

69

toplotne energije propisuju, između ostalog, mere koje su organi kontrole ovlašćeni da preduzimaju, kao i ovlašćenja vršioca komunalnih delatnosti u vršenju kontrole. 206 Već je napomenuto kako se zaključuje ugovor, pri čemu upravo tada nastaju i obaveze korisnika komunalne usluge. Plaćanje cene komunalne usluge svakako jeste jedna od obaveza koja nastaje započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno u slučaju početka pružanja komunalne usluge.

Prava i obaveze kupca i toplane su regulisana u ugovoru koji zaključuju, s tim što prava i obaveze koja su ugovorena ovim ugovorom moraju biti usklаđenе sa zakonom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave odnosno odlukama o uslovima i načinu obavljanja. U ovim odlukama su propisani opšti uslovi poslovanja, pri čemu se moraju poštovati osnovna pravila ugovaranja. Opšti uslovi moraju biti u skladu sa ciljem samog ugovora, u saglasnosti sa dobrim običajima kao i u granicama prinudnim propisa i javnog poretka. Opštim uslovima poslovanja su uređena prava i obaveze ugovornih strana207.

Grafički prikaz prava i obaveza vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga prema Zakonu o komunalnim delatnostima (čl. 14. Zakona) OBAVEZE VRŠIOCA KOMUNALNE DELATNOSTI

Trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima pod uslovima i na naēin uredjen zakonom,propisima i standardima donesenim na osnovu zakona;

Obezbedjivanje propisanog ili ugovorenog obima i kvaliteta komunalnih usluga, koji podrazumeva taēnost u pogledu rokova, sigurnost korisnika u dobijanju usluga i zdravstvenu i higijensku ispravnost u skladu sa pozitivnim propisima;

preduzimanje mera održavanja, razvoja i zaštite komunalnih objekata, postrojenja i opreme, koji služe za obavljanje komunalnih delatnosti;

razvoj i unapredjenje kvaliteta i vrsti komunalnih usluga, kao i unapredjenje organizacije i efikasnosti rada

Grafički prikaz obaveza korisnika komunalnе uslugе prema Zakonu o komunalnim delatnostima (čl. 16. Zakona)

•Obaveze korisnika komunalne usluge

•Korisnik komunalne usluge u obavezi je da koristi komunalnu uslugu na naēin kojim se: •1) ne ometaju drugi korisnici i ne ugrožava životna sredina;

•Korisnik komunalne usluge u obavezi je da koristi komunalnu uslugu na naēin kojim se: •2) ne ugrožavaju objekti i oprema, koji su u funkciji obavljanja odreĜene komunalne delatnosti.

206 Ombudsman, 2014, str.4–5.

207 Ibid., 2014, str.16.

70

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

5.2. Prava i obaveze – PRIMERI 5.2.1. ODLUKA O SNABDEVANJU TOPLOTNOM ENERGIJOM GRADA UŽICA 18. OBAVEZE ENERGETSKOG SUBJEKTA Član 72 Energetski subjekt je dužan da: 1. snabdeva kupca toplotnom energijom u količini propisanoj ugovorom o prodaji toplotne energije, 2. obaveštava kupca o planiranim obustavama isporuke toplotne energije u sredstvima javnog informisanja, 3. po izlivu zagrejane vode u kupčevoj priključnoj podstanici, isključi priključnu podstanicu sa toplovodne mreže, 4. organizuje dežurnu službu za prijem reklamacija i blagovremeno intervenisanje u slučaju kvarova na svojoj opremi i po reklamacijama kupaca, 5. obaveštava kupce o stanju distributivnog sistema i planovima njegovog razvoja, ukupnoj potrošnji i dinamici potrošnje toplotne energije, cenama i promenama cene toplotne energije i usluga i drugim elementima od interesa za kupce, 6. osavremenjava sisteme merenja. Član 73 Energetski subjekt ima pravo proveravanja i postavljanja regulacione opreme u priključnoj podstanici, da bi se ispunili radni uslovi, koji proizilaze iz projektne dokumentacije kupčeve termoenergetske opreme i ugovora o snabdevanju toplotnom energijom kao i tehničkim uslovima za priključenje na toplovodnu mrežu a u cilju racionalnije potrošnje toplotne energije.

19. OBAVEZE KUPACA Član 74 Kupac je dužan da: 1. odgovara za normalno rukovanje (rad) i održavanje svoje termoenergetske opreme, 2. ne menja postavljene parametre (protoke i temperature) na opremi u toplotnoj podstanici, 3. ne menja bez pismene saglasnosti energetskog subjekta svoju termoenergetsku opremu, koja bi mogla prouzrokovati promene rada njegove termoenergetske opreme, 4. da omogući energetskom subjektu pristup u svakom trenutku u termičkoj podstanici, 5. da učini dostupnim radnu dokumentaciju sa šemama opreme energetskom subjektu, 6. da održava svoju termoenergetsku opremu, ispira instalaciju grejna tela i cevnu mrežu, ukoliko nije data nekom drugom serviseru na održavanje i omogući pristup energetskom subjektu u slučaju intervencije na njegovoj termoenergetskoj opremi, 7. prati obaveštenja energetskog subjekta o smetnjama pri snabdevanju toplotom na predajnom mestu, 8. odgovara za štetu i posledice, zbog kvara i nestručnog rada njegove termoenergetske opreme, 9. ne dozvoljava neovlašćenim licima upravljanje njegovom termoenergetskom opremom, 10. ne sme da preprodaje isporučenu toplotnu energiju, 11. da omogući priključenje termoenergetske opreme trećeg lica na priključni toplovod uz odobrenje energetskog subjekta koji izdaje odgovarajuće odobrenje za priključenje, 12. da u toplotnoj podstanici omogući energetskom subjektu priključivanje uređaja za daljinski prenos podataka o radnom stanju bez odštetnog zahteva za postavljanje uređaja, 13. da omogući energetskom subjektu korišćenje prostora toplotne podstanice bez naknade i učešća u zajedničkim troškovima održavanja, 14. da obavesti energetski subjekt o kvaru mernih uređaja, 15. nadoknadi štetu energetskom subjektu izazvanu nestručnim intervencijama na opremi preduzetih na njegovu inicijativu, 16. da izmiruje svoje obaveze u skladu sa ovom Odlukom i ugovorom o prodaji toplotne energije

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

71

5.2.2. ODLUKA O SNABDEVANJU TOPLOTNOM ENERGIJOM GRADA SMEDEREVA208 PRAVA I OBAVEZE ENERGETSKOG SUBJEKTA I KUPACA Član 105 Energetski subjekt je u obavezi da: 1. razvija i gradi delove toplifikacionog sistema u skladu sa raspoloživim finansijskim sredstvima i dinamikom izgradnje Grada, 2. pripremi tehničku dokumentaciju, izabere izvođača radova i vrši nadzor nad izgradnjom delova toplifikacionog sistema, 3. vrši nadzor nad izgradnjom priključaka i kućnih podstanica, a na teret sredstava investitora, 4. priključuje objekte na toplifikacioni sistem u skladu sa zakonom, ovom Odlukom i Pravilima, 5. obezbedi održavanje delova toplifikacionog sistema za koje je to potrebno, 6. obezbedi pogonsku spremnost delova toplifikacionog sistema i da o tome redovno izveštava Gradsko veće, 7. trajno čuva kompletnu tehničku dokumentaciju o izvedenom stanju delova toplifikacionog sistema, 8. u slučaju izliva nosioca toplote u kućnoj podstanici, isključi kućnu podstanicu sa toplifikacionog sistema, dok se kvar ne otkloni, 9. organizuje dežurnu službu za prijem reklamacija i blagovremeno intervenisanje u slučaju kvarova na svojoj opremi i po reklamacijama kupaca, 10. obaveštava kupce o stanju delova toplifikacionog sistema i planovima njegovog razvoja, ukupnoj potrošnji i dinamici potrošnje toplotne energije, cenama i promenama cene toplotne energije i usluga, rezultatima očitavanja merila toplote i drugim elementima od interesa za kupce, 11. po zahtevu organa upravljanja objektom obezbedi temperature u prostorijama različite od projektnih ukoliko za to postoje tehničke mogućnosti, 12. osavremenjava sisteme merenja utrošene toplotne energije i propagira i stimuliše sisteme merenja koji će omogućavati da svaki kupac plaća samo ono što je potrošio, a u cilju što racionalnije potrošnje toplotne energije. Član 106 Energetski subjekt je obavezan da proizvodi i isporučuje potrebnu količinu i kvalitet toplotne energije iz proizvodnih izvora do granica njihovih raspoloživih toplotnih snaga pod uslovom da je obezbeđena potrebna količina i kvalitet goriva i da su distributivna mreža i kućne podstanice u ispravnom stanju. Član 107 Kupac je u obavezi da: 1. toplotnu energiju i kućnu instalaciju koristi i održava pod uslovima, na način i za namene utvrđene Ugovorom o prodaji, zaključenim u skladu sa zakonom i ovom Odlukom, 2. ovlašćenim licima energetskog subjekta omogući pristup kućnoj podstanici, odnosno merilima toplote, vodomerima i priključku, radi očitavanja, provere ispravnosti, otklanjanja kvarova i zamene i održavanja uređaja, 3. održava prostor, pomoćnu opremu i pristup do prostorija gde se nalazi kućna podstanica, 4. prati obaveštenja energetskog subjekta o smetnjama pri isporuci toplotne energije, 5. obavesti energetski subjekt o smetnjama pri isporuci toplotne energije i kvarovima na kućnoj instalaciji i opremi, 6. odgovara za štetu načinjenu energetskom subjektu zbog svojih intervencija na kućnoj podstanici, 7. redovno vrši plaćanje troškova za isporučenu toplotnu energiju. Član 108 Kupcu nije dozvoljeno da: 1. bez pisane saglasnosti energetskog subjekta priključuje ili isključuje kućne instalacije na toplifikacioni sistem, 2. bez pisane saglasnosti energetskog subjekta prazni i puni vodom kućne instalacije, 3. bez pisane saglasnosti energetskog subjekta menja priključnu snagu u objektu, 4. koristi kućne instalacije za uzemljenje električnih instalacija i uređaja, 5. menja postavljene protoke i temperature na opremi u kućnoj podstanici, 6. izvodi radove na kućnoj instalaciji, koji bi mogli prouzrokovati promene u radu toplifikacionog sistema.

209

208 Odluka o snabdevanju grada Smedereva toplotnom energijom, („Sl. list grada Smedereva”, br. 5/2014), čl.105–108.

209 Odluka o snabdevanju grada Smedereva toplotnom energijom, (“Sl. list grada Smedereva”, br. 5/2014), čl.105-108.

72

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

5.2.3. ODLUKA O SNABDEVANJU TOPLOTNOM ENERGIJOM GRADA NOVOG SADA VIII PRAVA I OBAVEZE PREDUZEĆA I KUPACA Član 47 Preduzeće je u obavezi da: 1. razvija i gradi delove Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 6. ove odluke, a u skladu sa raspoloživim finansijskim sredstvima i dinamikom izgradnje Grada; 2. pripremi tehničku dokumentaciju, izabere izvođača radova i vrši nadzor nad izgradnjom delova Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 7. ove odluke; 3. vrši nadzor nad izgradnjom priključaka i kućnih podstanica iz člana 10. tač. 7. i 8. ove odluke, a na teret sredstava investitora; 4. priključuje objekte na Toplifikacioni sistem u skladu sa Zakonom, ovom odlukom i Pravilima; 5. obezbedi održavanje delova Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 8. ove odluke; 6. obezbedi pogonsku spremnost delova Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 8. ove odluke i da o tome redovno izveštava Gradsko veće; 7. trajno čuva kompletnu tehničku dokumentaciju o izvedenom stanju delova Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 8. ove odluke; 8. u slučaju izliva nosioca toplote u kućnoj podstanici, isključi kućnu podstanicu sa Toplifikacionog sistema, dok se kvar ne otkloni; 9. organizuje dežurnu službu za prijem reklamacija i blagovremeno intervenisanje u slučaju kvarova na svojoj opremi i po reklamacijama kupaca; 10. obaveštava kupce o stanju delova Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 8. ove odluke i planovima njegovog razvoja, ukupnoj potrošnji i dinamici potrošnje toplotne energije, cenama i promenama cene toplotne energije i usluga, rezultatima očitavanja merila toplote i drugim elementima od interesa za kupce; 11. po zahtevu organa upravljanja objektom obezbedi temperature u prostorijama različite od projektnih ukoliko za to postoje tehničke mogućnosti; i 12. osavremenjava sisteme merenja utrošene toplotne energije i propagira i stimuliše sisteme merenja koji će omogućavati da svaki kupac plaća samo ono što je i potrošio, a u cilju što racionalnije potrošnje toplotne energije. Član 48 Preduzeće je obavezno da proizvodi i isporučuje potrebnu količinu i kvalitet toplotne energije iz TO do granica njihovih raspoloživih toplotnih snaga pod uslovom da je obezbeđena potrebna količina i kvalitet goriva i da su TO, distributivna mreža i kućne podstanice u ispravnom stanju.

Preduzeće obezbeđuje toplotnu energiju iz TE-TO, u skladu sa ugovorom kojim se reguliše isporuka toplotne energije iz TE-TO. Član 49 Kupac je u obavezi da: 1. toplotnu energiju i kućnu instalaciju koristi i održava pod uslovima, na način i za namene utvrđene Ugovorom o prodaji, zaključenim u skladu sa zakonom i ovom odlukom; 2. ovlašćenim licima Preduzeća omogući pristup kućnoj podstanici, odnosno merilima toplote, vodomerima i priključku, radi očitavanja, provere ispravnosti, otklanjanja kvarova i zamene i održavanja uređaja; 3. održava prostor, pomoćnu opremu i pristup do prostorija gde se nalazi kućna podstanica; 4. prati obaveštenja Preduzeća o smetnjama pri isporuci toplotne energije; 5. obavesti Preduzeće o smetnjama pri isporuci toplotne energije i kvarovima na kućnoj instalaciji i opremi; 6. odgovara za štetu načinjenu Preduzeću zbog svojih intervencija na kućnoj podstanici; 7. redovno vrši plaćanje troškova za isporučenu toplotnu energiju; i 8. sopstvena merila toplote na kućnoj instalaciji i delitelje troškova održava pod uslovima utvrđenim Ugovorom o održavanju i očitavanju uređaja za raspodelu troškova. Član 50 Kupcu nije dozvoljeno da: 1. bez pisane saglasnosti Preduzeća priključuje ili isključuje kućne instalacije iz Toplifikacionog sistema; 2. bez pisane saglasnosti Preduzeća prazni i puni vodom kućne instalacije; 3. bez pisane saglasnosti Preduzeća menja priključnu snagu u objektu; 4. koristi kućne instalacije za uzemljenje električnih instalacija i uređaja; 5. menja postavljene protoke i temperature na opremi u kućnoj podstanici; 6. izvodi radove na kućnoj instalaciji, koji bi mogli prouzrokovati promene u radu Toplifikacionog sistema; i 7. menja podešene protoke na kućnoj instalaciji bez saglasnosti organa upravljanja objektom.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

73

Član 51 Kada su u objektima kupca temperature vazduha, ili temperature tople potrošne vode na izlivnim mestima niže od projektovanih, kupci imaju pravo da podnesu zahtev Preduzeću, drugom pravnom licu ili preduzetniku koje je ovlašćeno da održava kućne instalacije, radi ispitivanja uzroka nekvalitetnog zagrevanja.

Preduzeće, drugo pravno lice ili preduzetnik je u obavezi da po zahtevu iz stava 1. ovog člana postupi u okviru svoje nadležnosti u roku od 24 sata od prijema zahteva.

Obaveza je Preduzeća i drugog pravnog lica ili preduzetnika ovlašćenog za održavanje kućnih instalacija da međusobno sarađuju u otklanjanju eventualnih kvarova, odnosno uzročnika nižih temperatura iz stava 1. ovog člana, svako u delu svoje nadležnosti i obaveza, i da o tome u pisanoj formi obaveste kupca. Činjenice utvrđene u slučaju iz stava 3. ovog člana unose se u poseban zapisnik koji predstavlja osnov za ostvarivanje prava kupca na odgovarajuće smanjenje troškova za isporučenu toplotnu energiju ako je uzrok nekvalitetnog zagrevanja na kućnoj podstanici.

U slučaju da se ne postigne saglasnost o uzroku nekvalitetnog zagrevanja, merodavan je nalaz nadležne inspekcije. Član 52 Kada su u objektima kupca temperature vazduha, ili temperature tople potrošne vode na izlivnim mestima niže od projektovanih zbog kvarova na delovima Toplifikacionog sistema iz člana 10. tač. 3. do 8. ove odluke, obaveza Preduzeća je da kupcu umanji račun za isporučenu toplotnu energiju za određeni vremenski period, prema skali određenoj u Pravilima.

5.3. Analiza stanja u pogledu dobrovoljnog isključenja u odabranim opštinama i gradovima u Republici Srbiji 5.3.1. Beograd Jedna od najvećih kompanija za proizvodnju i distribuciju toplotne energije u jugoistočnoj Evropi je JKP ,,Beogradske elektrane”, koja se sastoji iz 14 toplana: ,,Novi Beograd”, ,,Dunav”, ,,Konjarnik”, ,,Voždovac”, ,,Medaković”, ,,Banovo brdo”, ,,Cerak”, ,,Miljakovac”, ,,Zemun”, ,,Mirijevo”, ,,Višnjička banja”, ,,Batajnica”, ,,Borča” i ,,Mladenovac”210.

Za prvih deset meseci 2012. godine u Beogradu je prihvaćeno 160 zahteva od 400 podnetih za isključenje poslovnih prostora dok je za isključenje sa sistema daljinskog grejanja u slučaju stambenih objekata prihvaćeno 24 od 115 podnetih211.

Broj zahteva raste 2013. godine u poređenju sa 2011. i 2012. godinom na 363 zahteva212. Ukoliko korisnik želi da se isključi sa mreže neophodna mu je saglasnost javnog komunalnog preduzeća,,Beogradske elektrane”. Kupac mora da ispuni određene uslove kako bi dobio saglasnost od javnog komunalnog preduzeća da se isključi od mreže. Potrebno je da su zadovoljeni tehnički uslovi za isključenje sa mreže kao i da, ukoliko bi ovaj korisnik bio isključen sa mreže ostali korisnici time ne bi bili ugroženi, odnosno da to ne utiče na promenu temperature u prostoru drugih korisnika. Dodatno, potrebna mu je saglasnost organa upravljanja zgradom kada se radi o stambenom prostoru dok u slučaju poslovnih prostora treba obezbediti saglasnost korisnika zajedničke podstanice. Ukoliko dobije saglasnost JKP, korisnik koji želi da se isključi platiće sam troškove isključenja. Isključenju prethodi dostavljanje projekta novog sistema grejanja javnom komunalnom preduzeću s tim što sistem treba da ima veću energetsku efikasnost kao i da novi sistem utiče u manjoj meri štetno kada je reč o životnoj sredini.213 JKP,,Beogradske elektrane” su zadužene za sprovođenje isključenja sa mreže. Koliki će biti troškovi isključenja komunalno preduzeće će odrediti u vidu rešenja. Korisnik ima na raspolaganju mogućnost da izjavi žalbu u roku od 15 dana od dana kada je rešenje komunalnog preduzeća dostavljeno, koju je potrebno dostaviti organizacionoj jedinici Gradske uprave nadležnoj za poslove energetike. Odluka organizacione jedinice Gradske uprave nadležne za poslove energetike je konačna. Protiv ove odluke je moguće pokrenuti samo upravni spor 214.

209 JKP „Beogradske elektrane, „Brošura za novinare”, dostupno na adresi: http://www.beoelektrane.rs/wp-content/ uploads/2010/12/brosura-za-novinare-final-31-08–09.pdf (21.10.2016.)

210 Stefan Despotović-Ivana Albunović, ,,Da li je moguće isključiti se sa mreže”, Politika, dostupno na adresi: http://www.politika. rs/scc/clanak/235476/Da-li-je-moguce-iskljuciti-se-sa-mreze (22.10.2016.)

211 M. Rogač, ,,Zbog besparice po hladnoći odjavljuju grejanje!”, Večernje novosti, dostupno na adresi: http://www.novosti.rs/ vesti/beograd.74.html:523292-Zbog-besparice-po-hladnoci-odjavljuju-grejanje (20.10.2016.)

212 Pravila o radu distributivnog sistema, (Sl. list Grada Beograda br. 54/2014), str 4.

213 Ibid.

74

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

5.3.2. Novi Sad U periodu od decembra 2011. do maja 2014. od 469 zahteva za isključenje, koliko je stiglo u toplanu u Novom Sadu (JKP ..Novosadska toplana”), odbijeno je skoro 85% zahteva za isključenje215. Korisnik se može privremeno isključiti ali isključenje ne može biti kraće od dva meseca. Otkaz se podnosi u pisanoj formi preduzeću najmanje 15 dana pre prestanka korišćenja. Kako bi se kupac privremeno isključio neophodno je da ispuni tri uslova: imati sopstvenu kućnu podstanicu ili da ne postoje tehničke mogućnosti na zajedničkoj kućnoj podstanici za isključenje pojedinačnog kupca, ukoliko dođe do privremenog isključenja to neće uticati na kvalitet grejanja u prostorijama drugih kupaca u objektu kao i da su svi kupci koji se snabdevaju toplotnom energijom preko zajedničkog merila toplote u kućnoj podstanici potpisali saglasnost za isključenje kupca koji je podneo zahtev216. U slučaju privremenog isključenja kupac koji se isključuje je dužan da plaća fiksne troškove. Kupac snosi troškove ponovnog isključenja217.

Nedopustivo je, sa pravne i moralne tačke gledišta, da problematika vezana za Novi Sad počiva na tome što nije predviđena mogućnost trajnog isključenja tako da su korisnici koji nemaju sredstava da plaćaju ovaj sistem grejanja osuđeni na gomilanje dugova i na čekanje da u jednom trenutku dođe i do toga da se prinudna naplata sprovodi putem izvršitelja. Ovi korisnici rešenje vide u trajnom isključenju i grejanja pojedinih prostorija na struju ili druge energente218.

Ukoliko korisnik ispuni uslove za isključenje sa mreže, a preduzeće ga ne obavesti o činjenici da su ispunjeni uslovi i ne isključi privremeno sa mreže, biće kažnjeno novčanom kaznom od pedeset hiljada do milion dinara za ovaj prekršaj. Isti je prekršaj u pitanju ukoliko ne obavesti Gradsku upravu za inspekcijske poslove i Gradsku upravu. Za isti prekršaj kazniće se novčanom kaznom od pet hiljada do sedamdeset i pet hiljada ili kaznom rada u javnom interesu u trajanju od 20 do 240 sati odgovorno lice u preduzeću219.

Otkaz ugovora o prodaji toplotne energije mora se podneti u pisanoj formi komunalnom preduzeću najmanje 15 dana pre prestanka korišćenja toplotne energije.220 5.3.3. Niš Prema informacijama iz 2015. u Nišu je najviše ljudi podnelo zahtev za isključenje javnom komunalnom preduzeću,,Gradska toplana”, čak 1.000 korisnika221. Prihvatanje svih ovih zahteva ne bi ugrozilo opstanak komunalnog preduzeća iz razloga što u Nišu postoji oko trideset hiljada korisnika222.

Odlukom o uslovima i načinu proizvodnje distribucije i snabdevanja toplotnom energijom je propisan način i procedura isključenja korisnika sa mreže. Uprava kojoj su povereni poslovi energetike mora dobiti informacije o svakom isključenju sa mreže u pisanoj formi od strane distributera toplotne energije. Ukoliko su ispunjeni uslovi za isključenje sa mreže, distributer toplotne energije donosi Rešenje o odobrenju za isključenje objekta sa distributivnog sistema. Korisnik je dužan da plati troškove isključenja i isti moraju biti isplaćeni do isključenja. Dodatno, korisnik može da se dogovori sa toplanom o načinu izmirenja dugovanja. Zahtev za isključenje je neophodno podneti u pisanom obliku. Još jedan uslov jeste da su svi vlasnici potpisali saglasnost za isključenje sa mreže223.

Zahtev za isključenje će biti pozitivno ocenjen samo ako ono neće ugroziti druge stanare. Korisnik je obavezan da omogući skupštini stanara da izvrši kontrolu. Isključenje je moguće samo van grejne sezone.

U Nišu korisnicima je omogućeno da se privremeno, ali i trajno isključe. Privremeno isključenje je moguće i u slučaju da se ne slože svi iz Skupštine stanara. Komunalno preduzeće snosi troškove usluge privremene obustave odnosno samog isključenja. Korisnik ne mora da izmiri sve obaveze u pogledu plaćanja prema toplani do isključenja, već postoji mogućnost reprogama dugovanja. Kontrole u slučaju privremenog isključenja mogu da vrše komšije korisnika kao i zaposleni u komunalnom preduzeću prema rečima gradskog većnika.

215 216 217 218 219 220 221 222 223

Ombudsman, 2014, str. 6–7.

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom iz toplofikacionog sistema Novog Sada, čl.95.

Ibid, čl.96.

R.Š.,,,Traže da im isključe grejanje”, 24 sata, dostupno na adresi: http://arhiva.24sata.rs/novi-sad/vesti/vest/traze-da-imiskljuce-grejanje/117012.phtml (22.10.2016.)

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom iz toplifikacionog Sistema grada Novog Sada, čl. 99.

Ibid., čl. 95.

BIZLIFE,,,Odjavi grejanje, ako se usudiš”, BIZLIFE, dostupno na adresi: http://www.bizlife.rs/vesti/81259-odjavi-grejanje-akose-usudis/# (22.10.2016.)

N. Marković,,,Niš: Lakše isključenje sa grejanja”, Večernje novosti, dostupno na adresi: http://www.novosti.rs/vesti/srbija.73. html:568183-Nis-Lakse-iskljucenje-sa-grejanja (23.10.2016.)

Odluka o uslovima i načinu proizvodnje distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, (,,Sl.list grada Niša” br. 74/2015), čl. 38.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

75

Trajno isključenje je omogućeno bez dovođenja u vezu sa pravosudnim organima224.

5.3.4. Ruma U periodu od decembra 2011. godine do maja 2014.godine podneto je 250 zahteva za isključenje sa mreže. Svi zahtevi su prihvaćeni izuzev onih kod kojih je bio slučaj da su podnosioci odustali (18 zahteva).

Odluka iz 2013. godine predviđa dve mogućnosti vezane za zaključenje ugovora. Naime, kupac i isporučilac toplotne energije mogu stupiti u ugovorni odnos tako što će zaključiti ugovor u pismenoj formi što nije obavezno. S tim u vezi, u slučaju da nije zaključen ugovor u pismenoj formi za početak ugovornog odnosa uzeće se dan početka isporuke toplotne energije, naravno, ukoliko je korisnik inicirao i želeo ovu uslugu. Važno je istaći da je u Rumi moguće isključiti se kako privremeno tako i trajno, s tim što je kao i u slučaju drugih lokalnih samouprava neophodno ispuniti određene uslove. Za privremeno isključenje bitno je spomenuti da je kupac toplotne energije tokom perioda isključenja u obavezi da plaća 30% od aktuelne cene grejanja. U slučaju trajnog isključenja, kao i privremenog, nije moguće zahtevati isključenje tokom grejne sezone. U slučaju zajedničke podstanice isključenje je moguće ukoliko svi korisnici istovremeno odluče da se isključe, to jest otkažu ugovor u pismenoj formi ili ukoliko skupština stanara izda neophodnu saglasnost, odnosno da su se sa isključenjem složilo minimum 50%+1m2 vlasnika stanova ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade. Ova saglasnost mora biti overena pečatom skupštine stanara. Odbijeni zahtevi se nalaže u formi rešenja, a odbačeni zahtevi u formi zaključka225.

5.3.5. Kikinda Vršilac komunalne delatnosti u opštini Kikinda jeste javno preduzeće,,Toplana” Kikinda. Zabeleženo je da je stiglo 136 zahteva za isključenje stambenih i poslovnih prostora sa toplifikacionog sistema, pri čemu je 98 prihvaćeno u vremenskom intervalu od decembra 2011. godine do maja 2014. godine. Kada je reč o ostatku zahteva odnosno o neprihvaćenim zahtevima, u većem broju razlog za odbijanje zahteva je bila činjenica da su korisnici podneli zahtev za vreme sezone grejanja, dok je u manjem broju slučajeva razlog bila činjenica da potrošač nije izmirio svoje obaveze, što nije u skladu sa uslovima koji moraju biti ispunjeni226. Prema Odluci iz 2014. u pogledu privremenog isključenja sa sistema daljinskog grejanja propisano je da je potrebno podneti zahtev za isključenje sa otkaznim rokom od 30 dana (ne u toku grejne sezone).

Neophodno je da se podneti zahtev odnosi na ceo objekat, individualni, poslovni ili stan. Vremenski period u kom se podnosi traje od 3. maja do 15.avgusta tekuće godine za isključenje u grejnoj sezoni koja predstoji. Ukoliko se zahtev podnese nakon ovog roka biće odbačen. Inače, toplana je obavezna da u roku od 30 dana od dana prijema zahteva donese odluku da li će korisnik biti isključen sa mreže ili ne.227.

Privremeno isključenje ne može trajati duže od jedne godine228. Troškove isključenja kao i troškove eventualne štete koja nastane zbog privremenog isključenja snosiće kupac. Takođe, kupac je u obavezi da na zahtev ovlašćenih predstavnika Toplane omogući nesmetanu kontrolu instalacija229. Ponovno isključenje kupca (isključenog kraće od godinu dana) se obavlja putem pisanog zahteva i rešenja Toplane koja je dužna da u roku od 30 dana od dana prijema donese rešenje. Moguće je podneti žalbu u roku od 15 dana od dana uručenja Opštinskom veću opštine Kikinda. Kako bi zaštitila druge kupce Toplana određuje uslove koje je neophodno ispuniti kako bi se obavilo nesmetano uključenje230. Pored privremenog isključenja, kupac ima na raspolaganju trajno isključenje sa sistema. Vremenski period za podnošenje zahteva je isti kao kod privremenog isključenja sa mreže. Inače, nakon godinu dana nakon što je privremeno isključen Toplana nije dužna da čuva kapacitet koji je potreban za rad toplotne opreme kupca. I u slučaju trajnog isključenja kupac snosi troškove isključenja. Kupac nije u obavezi da plaća troškove fiksnog i varijabilnog dela troškova grejanja osim naknade za pokrivanje troškova grejanja zajedničkih prostorija. Ukoliko izvođač radova vrši isključenje u obavezi je da adekvatno podesi sistem radi obezbeđenja kvaliteta grejanja ostalim kupcima231.

224 N.Marković,,,Niš: Lakše isključenje sa grejanja”, Večernje novosti, 21.9.2015, dostupno na adresi: http://www.novosti.rs/vesti/ srbija.73.html:568183-Nis-Lakse-iskljucenje-sa-grejanja (24.10.2016.)

225 Ombudsman, str.12.

226 Ombudsman, str. 9–10.

227 Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, dostupno na adresi: http://www.toplanakikinda.rs/images/ UserFiles/File/Odluka%20-%20snabdevanje%20toplotnom%20energijom.pdf (20.10.2016.), čl. 39 228 Ibid, čl.40.

229 Ibid, čl.41.

230 Ibid, čl.43.

231 Ibid, čl. 44–45.

76

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

5.3.6. Vršac Specifičnost opštine Vršac se ogleda u činjenici da do sada uređenje obavljanja komunalne delatnosti proizvodnje i distribucije toplotne energije nije regulisano odlukom. Naime, umesto odluke u Vršcu se koristi Pravilnik o određivanju troškova održavanja toplana, toplovoda, podstanica i troškova prodavca toplotne energije kupcima i obračun kod kupaca kojima su skinuti radijatori. Prema ovom pravilniku kada se radi o kupcima kojima isključeni (skinuti) radijatori predviđena je obaveza plaćanja fiksnih troškova vršiocu komunalne delatnosti. Za period od decembra 2011. do maja 2014. godine primljeno je 95 zahteva pri čemu su svi zahtevi usvojeni. Međutim, reč je o zahtevima za privremeno isključenje stambenih i poslovnih prostora sa toplifikacionih sistema. Vršilac komunalne delatnosti u opštini Vršac jeste državno preduzeće za komunalne delatnosti,,Drugi oktobar” Vršac232.

5.3.7.Pančevo U periodu od decembra 2011. godine do maja 2014. JKP „Grejanje” je odbilo sve zahteve (njih 26) za isključenje sa mreže. U slučaju privremenog isključenja korisnici su dobijali odgovor u vidu rešenja. Predviđena je mogućnost podnošenja žalbe Nadzornom odboru komunalnog preduzeća233. Nadalje, izuzev ukoliko se energetski subjekt i kupac ne dogovore drugačije ugovor o prodaji toplotne energije u Pančevu se zaključuje na neodređeno vreme. U pogledu otkazivanja ugovora, kupac treba da pokrije troškove nastale do momenta isključenja kao i do dana primene otkazanog ugovora. Ugovor se otkazuje pismenim putem. Ukoliko su uslovi ispunjeni rok za isključenje je 30 dana od dana podnošenja zahteva za isključenje234.

5.3.8. Žitište Ono što čini Žitište zanimljivim jeste činjenica da u periodu od decembra 2011. do maja 2014. godine nijedan korisnik nije podneo zahtev za isključenje. Međutim, kada ovo ne bi bio slučaj, prema Odluci iz 2007. ukoliko bi korisnik želeo da se isključi mogao je to učiniti samo ukoliko su u njegovom slučaju ispunjeni tehnički uslovi kao i da kvalitet grejanja drugih korisnika ne bude ugrožen njegovim isključenjem.

Zanimljivo je da ovde korisnik i druga strana nisu u obavezi da zaključe ugovor u pisanoj formi235.

5.3.9. Leskovac U slučaju Leskovca odnosno JKP Toplane Leskovac dozvoljeno je isključenje sa mreže kako u slučaju kupca koji je vlasnik poslovnog prostora, tako i kupca koji je vlasnik stambenog objekta. Vlasnik poslovnog prostora ima pravo da otkaže ugovor u pismenoj formi pri otkaznom roku u trajanju do 90 dana. Nije moguće isključiti se u toku grejne sezone. Raskid je uvažen sa prvim sledećim obračunskim periodom.

Ukoliko vlasnik stambenog objekta nije jedini koji preuzima toplotu sa istog predajnog mesta, dakle, ukoliko postoji još kupaca koji preuzimaju toplotu na tom mestu preduslovi za isključenje jesu da je isključenje sa tehničke strane ostvarivo kao i da svi ostali vlasnici dali pisanu saglasnost za isključenje. Nakon isključenja, ukoliko kroz objekat prolaze vertikale, objektu će se fakturisati fiksni troškovi u punom iznosu.

Ukoliko njih nema visina fiksnih troškova će biti od 50%236. Važno je napomenuti da se kompletan objekat uz pomoć pismenog zahteva može isključiti u bilo kom trenutku237 dok pojedinačno isključenje poslovnih i stambenih jedinica nije moguće od 1. oktobra do 3. maja naredne godine. U kom vremenskom intervalu bi trebalo podneti zahtev ukoliko stanovnik Leskovca želi da se isključi? Od 5. maja do 15. septembra tekuće godine. Zahtev se odnosi na celu narednu grejnu sezonu. Pored ovog zahteva neophodno je da je vlasnik izmirio sve obaveze koje su dospele do isključenja. JKP Toplana Leskovac izvršava isključenje sa sistema u roku od 10 radnih dana od trenutka kada je kupac podneo pisan zahtev za isključenje238. Pojedinačne stambene i poslovne jedinice koje nemaju distributivne ormare na hodniku plaćaju troškove isključenja po grejnom telu koji se posebno plaćaju a odluku o visini cene donosi Nadzorni odbor toplane239.

232 233 234 235 236 237 238 239

Ombudsman, str.14.

Ombudsman,str.7.

Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom kupaca na području grada Pančeva, čl.24.

Ombudsman, str14.

Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, čl. 35.

Ibid, čl. 63.

Ibid, čl. 64.

Ibid, čl. 65.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

77

Za priključenje na mrežu kada je period isključenja kraći od 6 meseci plaćaju se retroaktivno fiksni troškovi kao da je bio priključen. Ukoliko je bivši korisnik bio isključen duže od 6 meseci, ima iste troškove kao novi kupac240.

5.3.10. Smederevo Odluka o snabdevanju grada Smedereva toplotnom energijom naglašava da bi kupac trebalo da poseduje rešenje o odobrenju za priključenje ili drugi akt kojim je odobreno priključenje. Kada korisnik može da se isključi? Ugovor se može otkazati pismenim putem na kraju svake grejne sezone, najkasnije do 30. juna tekuće godine. Raskid važi od prvog sledećeg obračunskog perioda. U slučaju više korisnika grejanja koji preuzimaju toplotu na jednom/istom predajnom mestu neophodno je da svi korisnici tog mesta otkažu ugovor i ukoliko postoje tehničke predispozicije za pojedinačno isključenje sa zajedničkog mesta.

Ukoliko je odobreno isključenje toplana donosi Rešenje o odobrenju za isključenje objekta. Korisnik koji se isključuje plaća troškove isključenja sa mreže.241 5.3.11. Užice Zahtev za otkaz ugovora se podnosi u pismenom obliku. Toplana uvažava zahtev za otkaz ugovora jedino u slučaju da se radi o izdvojenom odnosno samostalnom objektu. O zahtevu za otkaz ugovora o prodaji toplotne energije, koji se može podneti na kraju grejne sezone za sledeću sezonu, odluku donosi energetski subjekt (JKP Gradska Toplana Užice).

Ipak, može se isključiti i kupac u slučaju objekta sa više kupaca. S tim u vezi, neophodno je da prihvati da plaća uslugu grejanja u iznosu od 30% od pune cene, kao i da dobije saglasnost ostalih korisnika koji se greju sa podstanice.

Vlasnik stambenog, odnosno poslovnog prostora koji dokaže da ne koristi prostor koji se greje iz opravdanih razloga može se isključiti ukoliko je moguće isključiti se iz tehničke perspektive.

U slučaju da na jednom predajnom mestu toplotnu energiju preuzima više korisnika preduslovi za isključenje su otkazivanje ugovora od strane svih korisnika tog zajedničkog mesta i ispunjavanje tehničkih predispozicija.

Korisnik ne može isključiti pojedine/u prostorije/u objektu. Moguće je isključiti samo ceo grejni prostor242.

5.3.12. Valjevo Komunalno preduzeće sprovodi isključenje sa mreže korisnika na njegov zahtev, uz preduslov da, naravno, naknadi sve potrebne troškove isključenja iz sistema daljinskog grejanja. Komunalno preduzeće izdaje rešenje koje sadrži iznos troškova za isključenja sa mreže. Rešenje mora biti u skladu sa aktom o troškovima kao i metodologijom za utvrđivanje troškova. Nezadovoljni korisnik koji želi da se isključi može podneti žalbu u roku od 15 dana od dana prijema rešenja.

Kome se podnosi žalba? Žalba se podnosi organizacionoj jedinici Gradske uprave nadležnoj za poslove energetike, najkasnije 15 dana od prijema rešenja. Odluka po žalbi koju donese ova organizaciona jedinica je konačna. Moguće je protiv nje pokrenuti upravni spor243. Korisnik koji želi da se isključi i kroz čiju stambenu ili poslovnu jedinicu prolaze kućne grejne instalacije koje postoje za potrebe drugih tarifnih kupaca treba da plaća 30% pune cene grejanja prostora drugog tarifnog kupca iste ili slične veličine u istom objektu244.

5.3.13. Čačak Korisnik koji želi da se isključi sa mreže može to učiniti otkazivanjem ugovora o snabdevanju toplotnom energijom, ukoliko je moguće ispuniti tehničke uslove za isključenje.245 Isključenje može biti privremeno ili trajno246. Za ponovno priključenje u roku kraćem od 12 meseci od prethodnog isključenja 240 241 242 243

Ibid, čl. 67.

Odluka o snabdevanju grada Smedereva toplotnom energijom, čl 55.

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom grada Užica, čl. 35.

Odluka o snabdevanu toplotnom energijom, („Sl. glasnik grada Valjeva”, br. 19/2008 i 13/2010, „Sl. Glasnik RS”, br. 2/2011 – odluka US i „Sl. glasnik grada Valjeva”, br. 2/2014 – dr. odluka), čl. 62.

244 Ibid, čl. 63.

245 Odluka o uslovima i načinu snabdevanja grada Čačka, čl. 40.

246 Ibid, čl. 92

78

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

moraju biti otklonjeni svi nedostaci, izmirene sve obaveze koje su u vezi sa prethodnim isključenjem i treba platiti troškove ponovnog priključenja. Za period između 12 i 24 meseca bivši korisnik plaća polovinu troškova koje bi platio novi kupac. Za vremenski interval duži od 24 meseca bivši korisnik se nalazi u istom položaju kao i novi kupac247.

5.3.14. Jagodina Toplana u Jagodini greje 6000 objekata a prošle godine je podneto 540 zahteva za isključenje. U međuvremenu od zahteva je 21 korisnik odustao. Nemogućnost plaćanja kao i slučaj da neko živi sam u stanu su najčešći razlozi za podnošenje zahteva248.

Korisnik koji želi da se isključi sa sistema mora ispuniti predviđene tehničke uslove za isključenje, u suprotnom, isključenje nije moguće. Otkazivanje ugovora o kupovini toplotne energije nije moguće u toku grejne sezone. Naime, to je moguće učiniti od 1.maja do 21. avgusta sa otkaznim rokom od 90 dana, pri čemu obaveze korisnika koje postoje na osnovu isporuke toplotne energije prestaju 1. oktobra tekuće godine. U slučaju zajedničkog mesta preduzimanja toplotne energije korisnik se može isključiti ukoliko su ispunjeni tehnički preduslovi za pojedinačno isključenje ili ukoliko su svi korisnici zajedničkog mesta otkazali ugovor249.

5.3.15. Kragujevac Privremeno isključenje sa mreže je moguće ukoliko su ispunjeni tehnički uslovi. Takođe, potrebno je da isključenje korisnika ne dovede do poremećaja u isporuci toplotne energije drugim korisnicima. Otkazivanje ugovora se vrši u pismenoj formi minimum 15 dana pre prestanka isporuke toplotne energije. Kupac je obavezan da plaća fiksne troškove do isteka roka koji je naveden u zahtevu za privremeno isključivanje250.

5.3.16. Kruševac Otkazivanje ugovora se vrši pismenim putem sa otkaznim rokom od 90 dana. Međutim, otkazivanje nije moguće u toku grejne sezone. Raskid je uvažen sa prvim sledećim obračunskim periodom. U slučaju zajedničkog mesta preduzimanja toplotne energije neophodno je da svi kupci koji preduzimaju energiju sa istog mesta otkažu ugovor i da postoje tehničke predispozicije za pojedinačno isključenje sa zajedničkog mesta251.

5.3.17. Loznica U Loznici objekat može biti isključen bilo kada na osnovu pisanog zahteva ukoliko se radi o isključenju kompletnog objekta,252 a ukoliko se radi o pojedinačnom isključenju stambenih i poslovnih jedinica ono nije dozvoljeno tokom grejne sezone, dakle od 1. oktobra tekuće godine do 3. maja naredne godine.

Zahtev za isključenje se dostavlja od 5. maja do 15. septembra tekuće godine. Dodatno, odnosiće se na celokupnu narednu grejnu sezonu. Isključenje će se izvršiti najkasnije nakon 10 radnih dana od trenutka podnošenja pisanog zahteva. Uz zahtev je neophodno dostaviti dokaz da su izmirene sve obaveze prema Toplani253. Za novo priključenje se nalazi u istom položaju kao i novi kupac254.

5.3.18. Novi Pazar Korisnici usluga toplane iz Novog Pazara imaju na raspolaganju otkazni rok do 90 dana, s tim što to ne važi za vreme grejne sezone. I ovde otkazivanje ugovora treba da bude u pismenom obliku. Raskid će biti uvažen pri sledećem obračunskom periodu. Zajedničko predajno mesto toplote predstavlja problematičnu situaciju za isključenje, pri čemu kako bi se korisnik isključio moraju i ostali korisnici zajedničkom pre247 Ibid, čl. 41 248 Beta,,,Naplata grejanja u Jagodini i dalje po površini”, Večernje novosti, 16.10.2015, dostupno na adresi: grejanjahttp://www. blic.rs/vesti/srbija/naplata-grejanja-u-jagodini-i-dalje-po-povrsini/j8d862p (25.10.2016.)

249 Ibid,čl. 22.

250 Odluka Kragujevac, čl. 62.

251 Odluka Kruševac, čl.35.

252 Odluka Loznica, čl. 63.

253 Ibid, čl. 64.

254 Ibid, čl. 65.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

79

dajnog mesta da otkažu ugovor. Potrebno je i ispuniti tehničke preduslove255. Kako bi se korisnik isključio sa mreže neophodno je da podnese zahtev za isključenje kao i da dokaže da je izmirio sve dospele obaveze. Najkasnije nakon 10 dana će biti isključen sa mreže. Kada se može kupac toplotne energije isključiti sa mreže? Pojedinačno isključenje nije moguće u toku grejne sezone već je zahtev moguće podneti od 5. maja do 15. septembra tekuće godine i taj će se zahtev odnositi na celu narednu grejnu sezonu256. Ukoliko bivši korisnik želi da se ponovo priključi biće u istom položaju kao novi kupac257.

5.3.19. Požarevac Zahtev za isključenje se podnosi u pisanoj formi. Privremeno isključenje je moguće (otkazni rok do 30 dana). Raskid je uvažen sa prvim sledećim obračunskim periodom. Korisniku će biti ispostavljen konačan obračun varijabilnih troškova. Korisnik koji je privremeno isključen će plaćati na mesečnom nivou fiksne troškove koji su u skladu sa tarifnim sistemom. Zajedničko mesto preuzimanja toplote iziskuje da je privremeno isključenje moguće samo ako su svi korisnici zajedničkog mesta otkazali ugovor ili ukoliko je isključenje ostvarivo sa tehničke strane. Privremeno isključenje traje maksimalno 12 meseci od dana isključenja. Pre ponovnog isključenja neophodno je izmiriti sve troškove, odnosno fiksne troškove snabdevanja. Naravno, kada protekne rok od 12 meseci ugovor o snabdevanju je trajno raskinut. Ne obračunavaju se više fiksni troškovi. Tada, ukoliko želi da se ponovo priključi, se nalazi u istoj situaciji kao i novi kupac258.

5.3.20. Subotica Za period od decembra 2011. do maja 2014. godine primljen je 681 zahtev za isključenje pri čemu je od tog broja odbijeno 526 zahteva. Zahtevi su najčešće odbijani zbog neispunjenja preduslova. Nije moguće podnositi ovaj zahtev tokom grejne sezone ili neposredno pred početak sezone. Takođe, potrebno je da su izmirene sve obaveze prema isporučiocu energije. Zahtev se podnosi u pismenoj formi s otkaznim rokom od 30 dana. S tim u vezi to je moguće učiniti najkasnije do 15. septembra259. Korisnik ima mogućnost da privremeno otkaže korišćenje toplotne energije najduže na dve godine ili trajno da otkaže korišćenje toplotne energije. Šta je sve potrebno kako bi se obezbedili tehnički i fizički uslovi kako bi se korisnik isključio? Neophodno je da: ,,1) su obezbeđeni tehnički i fizički uslovi da objekat kupca ne preuzima toplotnu energiju iz sistema Toplane: (1) ako kupac ima kućnu toplotnu podstanicu i nema zajedničkih pregradnih zidova i međuspratnih konstrukcija sa drugim prostorijama koje se greju sa sistema Toplane, isključenje se vrši fizičkim odvajanjem dovoda primarne vode, sečenjem i zatvaranjem cevovoda, na javnoj površini; (2) ako kupac zahteva isključenje svog objekta u zgradi kolektivnog stanovanja, mora se obezbediti demontaža svih grejnih tela; 2) ako plati troškove isključenja prema važećem cenovniku. Elaborat o verifikaciji ispunjenosti uslova za otkaz korišćenja toplotne energije se dostavlja toplanu (dostavlja je korisnik) . Toplana je obavezna da u roku od 15 dana od dana dostavljanja elaborata plombiraju cevovodi i izradi zapisnik. Tada se korisnik smatra isključenim sa mreže260”.

Elaborat sadrži podatke o objektu, podatke o kupcu, podatak o grejnim telima u prostorijama, ako ih ima kolika je instalisana snaga i na koji način je obezbeđeno da iz sistema Toplane ne preuzima toplotnu energiju, podatak o instalisanoj snazi cevovoda u objektu koji se isključuje, i sa kojim % objekat učestvuje u ukupno preuzetoj količini toplotne energije u obračunskom periodu, podatak o pregradnim zidovima (unutrašnjim) prema susednim prostorijama koje su grejane na sistem Toplane i koji su koeficijenti prelaza toplote i koje su veličine, podatak o postojanju vrata ili drugih otvora prema susednim prostorijama koje su grejane na sistem Toplane i koji su koeficijenti prelaza toplote i koji su tip, konstataciju kojim alternativnim načinom je moguće grejati objekat, zaključak, kojim se definišu način i uslovi za otkaz korišćenja toplotne energije, na osnovu podataka koji su prethodno napomenuti. Toplana formira Komisiju koju čine najmanje dva člana. Jedan od njih mora biti ovlašćeni licencirani inženjer za projektovanje termotehničkih instalacija i za energetsku efikasnost zgrada. Korisnik može da angažuje ovlašćenu projektantsku 255 256 257 258 259 260

Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, („Sl. list grada Novog Pazara”, br. 1/2013 i 7/2013), čl.35.

Ibid, čl.64.

Ibid, čl.65.

Odluku o uslovima i načinu snabdevanja toplotne energije,2009. čl. 50.

Ombudsman, str.7.

Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, („Sl. list grada Subotice” 39/2014 i 43/2014), čl. 64.

80

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

organizaciju za izradu elaborata. Na osnovu podataka iz elaborata određuje se količina moguće potrošnje toplotne energije iz zajedničke instalacije daljinskog grejanja, uzevši u obzir meteorološke podatke za dati obračunski period.261 Prema članu 65 Odluke grada Subotice kupac je iz člana 64. stav 2. tačka 1) podtačka (2) ove odluke, nakon sačinjavanja Elaborata, u obavezi je da plaća naknadu utvrđenu u skladu sa vrednostima i elementima sadržanim u Elaboratu262. Moguće je pojedinačno isključenje stana ili poslovnog prostora u zgradi kolektivnog stanovanja263.

Rasprostranjenost problema i česte pritužbe Zaštitniku građana, ukazale su na ozbiljnost problema nemogućnosti bilo privremenog, bilo trajnog isključenja sa distributivnog sistema. Redovni pojedinačni prigovori urodili su plodom izveštajem ombudsmana Autonomne pokrajine Vojvodina u kojem se uočavaju nepravilnosti u radu javnih komunalnih preduzeća, odnosno subjekata koji vrše usluge snabdevanja toplotnom energijom. Izveštaj pruža sistematičan prikaz realnog stanja i za sada je riznica informacija vezanih za ovu oblast264.

Ko odlučuje o raskidu ugovora o pružanju toplotne energije kao ugovoru opšteg interesa, čije zaključivanje i raskidanje zadire u materiju važnih ljudskih prava?

S obzirom na pomenuti značaj, od pravnog sistema se očekuje da predvidi ko, na koji način i u kojoj meri može da odlučuje o dobrovoljnom isključenju. Zasigurno, Ustav Republike Srbije u svom 137. članu otvara mogućnost poveravanja javnih ovlašćenja preduzećima, što barem na prvu loptu, budi tračak neverice. Kroz članak obrađujemo polje u kojem je osnovni problem to „što upravni postupak po zahtevu korisnika grejanja nije predviđen zakonom265„, istovremeno, zbog poštovanja hijerarhije pravnih akata, nije ga moguće predvideti odlukom jedinice lokalne samouprave.

5.4. Isključenje prosečnog potrošača – uporedna analiza istituta obligacionog prava i Zakona o zaštiti potrošača Došlo je do promene okolnosti koju potrošač nije očekivao (ZOO član 133.)

Iz razloga pravičnosti mora postojati mogućnost raskida ugovora u slučaju da su se znatno izmenile okolnosti u odnosu na momenat kada je korisnik stupao u ugovorni odnos. Nove okolnosti nekada mogu dovesti do toga da se ugovor više ne bazira na konsenzusu već na prinudi. Ono što je važno naglasiti: do raskida ne može doći ako je stranka bila dužna da pri zaključenju uzme u obzir te okolnosti ili ih je mogla izbeći ili prevazići266. Isti član predviđa da se u ovom slučaju ugovor može održati ukoliko druga strana ponudi pravičnu izmenu. Za pitanje da li se zaista radi o relevantnoj promeni okolnosti u obzir, se uzimaju „načela poštenog poslovanja ...” vodi se računa o cilj ugovora, opštem interesu, kao i interesima obeju stranaka267„. Sve prethodno pomenuto je u slučaju ove komunalne delatnosti dosta složeno za primenu, počevši od za sada nejedinstveno definisanog opšteg interesa. Dodatno usložnjavanje čini i to što se sveukupni uslovi ne formiraju samo na lokalnom, nacionalnom, već i na nadnacionalnom nivou (uzmimo za primer promenu cene sirovine koja za sobom povlači promenu više različitih uslova). Dakle, promena poslovanja nekog privatnog subjekta ili spoljne politike neke države itekako se može odraziti na to da li će pojedinac živeti u toplom domu ili ne. Istu posledicu možemo izvesti tumačenjem člana 89. Zakona o zaštiti potrošača.

Povećana cena usluge koja je dovela do toga da potrošač više ne može da je priušti

Čest motiv za isključenje sa mreže je nemogućnost korisnika da u buduće snosi troškove grejanja na ovaj način. Pravno posmatrano, situaciji je jasna, ugovorna strana je svesna da ne može da ispunjava svoje obaveze i iz tog razloga želi da napusti ugovorni odnos. Član 128. ZOO predviđa upravo taj motiv, naime ukoliko je evidentno da jedna ugovorna strana neće ispuniti svoju činidbu, otvara se mogućnost raskida ugovora, čak i pre isteka roka, i to je zakonsko pravo 261 262 263 264 265 266

Pravila o radu distributivnog Sistema Subotica, 2014, čl. 105.

Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, čl. 65.

Ibid, čl. 70.

Ombudsman, 2014.

Ibid.

Zakon o obligacionim odnosima („Sl. list SFRJ”, br. 29/78, 39/85, 45/89 – odluka USJ i 57/89, „Sl. list SRJ”, br. 31/93 i „Sl. list SCG”, br. 1/2003 – Ustavna povelja), čl. 133.

267 Ibid. str.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

81

poverioca. On zasigurno nema interes da vrši činidbu bez naknade. U ovom slučaju sam korisnik anulira asimetriju informacija, odnosno daje poveriocu do znanja da nije u stanju da dalje ispunjava svoju obavezu. U slučaju raskida ugovora sa energetskim subjektom, dolazimo do apsurda. Poverilac bez obzira na rizik najčešće odbija da raskine ugovor, pod izgovorom pravnih i tehničkih prepreka .

Problem u praksi ume da predstavi i to što se zahteva isplata kompletnih dugovanja (ovo je uz to da je zahtev podnet van grejne sezone najčešće osnovni uslov). Za lice koje je rešenje svoje finansijske situacije našlo u isključenju ovaj zahtev itekako može izgledati i više nego nestvarno. Zanimljivo je da u Srbiji u zavisnosti od grada i propisa nadležnog organa, uslovi mogu da biti i više nego različiti. U Kikindi je obavezno u dokumentaciji dostavi i dokaz o isplati svih dugovanja, dok su se Nišlije izborile da dobrovoljno isključenje mogu izvršiti i bez izmirenja prethodnog dugovanja . Ovakav kontrast, na jednoj teritoriji, ne ide u prilog pravnoj sigurnosti, dok je sklad prava sa pravičnošću više nego zagonetan. Evidentno je da energetski subjekt, kao i svaki drugi poverilac, nastoji da iz sopstvene sigurnosti, budućih eventualnih troškova sudskog namirenja, pokrivanja svojih predstojećih troškova rada, spreči rizik zahtevom da korisnik izmiri svoje obaveze i tako izbegne slučaj „odbeglog stanara „. U prilog ovom stavu ide i član 358. ZOO. Sa druge strane, ekonomski posmatrano, korisnik koji nastoji da alocira svoje resurse, kako bi izbegao dugovanja, biva prinuđen na njihovo gomilanje.

5.5. Pravičnost iznosa na računu objedninjene naplate Ne samo prigovor, već revolt i nestrpljenje za isključenjem izazvalo je pitanje pravičnosti u pogledu iznosa za količinu isporučene energije. U ovom slučaju se ne radi o problemu niže temperature u odnosu na propisani minimum, cene opreme i snošenja troškova dokumentacije potrebne za priključenje, zatim one vezane za podstanice, snošenja troškova intervencija i održavanja. Problem vezan za način računanja koji se koristi, a zatim ne transparentno, neprecizno i nejasno dostavlja i pod pretnjom izvršenja obavezuje korisnika, potresao je pre oko četiri godine građane koji su došli do zaključka da plaćaju duplo veće račune (dve sezone po vrednosti jedne). Bez ulaženja u verodostojnost informacija koje su već dovoljno medijski razmatrane, smatramo da treba pružiti uvid u metode za obračun koji je sveobuhvatno obrađen u ovom broju. Takođe, važno je uputiti prosečnog potrošača na odredbe Zakona o zaštiti potrošača, a zatim na funkcionisanje jedinstvenog sistema naplate u gradu Beogradu poznatijem kao Infostan. Naime, kao što je na samom početku pomenuto Proizvodnja i distribucija toplotne energije, iz ugla Zakona o zaštiti potrošača predstavlja jednu od četiri delatnosti od opšteg ekonomskog interesa. U sferi obračuna to ima direktnu posledicu da privredni subjekt ima obavezu specifikacije računa, a korisnik na osnovu nje pravo na osporavanje računa. Kako Infostan olakšava naplatu obaveza?! On zasigurno znatno smanjuje transakcione troškove objedinjujući usluge kao hladna voda, kanalizacija, iznošenje smeća, ekološka zaštita, dimničarske usluge, podvodeći ih pod jedan račun, takozvani račun za INFOSTAN koji građani uplaćuju, međutim doslednost i ažurnost u pružanju pobrojanih usluga nije na zavidnom nivou.

Bez obzira na nedostatke u vidu ne postojanja adekvatnih merača i metoda obračuna, opravdanja kao što su interno subvencionisanje i tako dalje, mora se težiti ka što potpunijem informisanju potrošača o tome šta su platili i zašto?! Pravo potrošača inicira sama reč obračun, a poznato je da rešenje problema bez naučno verifikovanog obrazloženja nije validno. Šalu na stranu, evidentno je da mora postojati opšta svest o tome da asimetrija informacija ne sme ići dotle da subjekt nema predstavu šta plaća, dok Zakon o zaštiti potrošača izričito predviđa pomenutu obavezu specifikacije računa.

Motiv poput nemogućnosti nalaženja zakupca za poslovni prostor ili onaj vezan za privremeni rad u inostranstvu, šlagvort su za materiju mogućnosti privremenog isključenja, koja načelno dobro funkcioniše. Njeno obeležje odnos nije sasvim ugašen, već se u iščekivanju povratka na staro, prava i obaveze ostvaruju u manjem intenzitetu, što inicira kompleksno pitanje: Da li i koliko privremeno isključen potrošač treba da plaća „uslugu”?

Odgovor možemo potražiti sagledavši problem najpre kroz ekonomski aspekt putem, radi prijemčivosti pojednostavljenog, pojma eksternih efekata.

Eksterni efekti postoje kada nečije delanje stvara troškove, ali isto tako kada nečije ulaganje u najširem smislu stvori korisnost za neko drugo lice. Jednostavno, drugi snosi troškove ili uživa korist bez svoje aktivne radnje, za nešto za šta nije zaslužan (narodski ni luk jeo ni luk mirisao). Oni predstavljaju nedostatak tržišta, nepoželjni su i potrebno je naći mehanizam za njihovo otklanjanje. Internalizacija eksternih efekata podrazumeva da lice koje nanosi štetu, istu reguliše, a lice koje uživa korisnost plati za to. Na taj

82

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

način se približavamo takozvanom tržištu savršene konkurencije, koje je poput vakuuma u fizici, teorijska apstrakcija. Dakle, ekonomska perspektiva daje odgovor da privremeno isključen stanar kroz čiji stan prolaze instalacije i emituju energiju, mora plaćati srazmeran iznos za to. Dok se istim načinom može podržati i zahtev za saglasnost stanara kod isključenja, jer su se oni dolazeći u zgradu odlučili za postojeći sistem i kvalitet grejanja. U prilog ovakvom shvatanju ide i član 18. Zakona o komunalnim delatnostima koji predviđa da je kupac dužan da koristi komunalnu uslugu, na način na koji se ne ometaju drugi korisnici. Ovaj član je više nego primenljiv na situaciju kada jedan stanar svojim isključivanjem ugrozi, odnosno smanji kvalitet grajanja drugih stanara.

Ovaj problem posmatran kroz pravni aspekt postaje pomalo apsurdan, a rešenje suprotno. Ovo gledište polazi od pojma obligacionih prava, njima suprotnih apsolutnih prava (svojina), a zatim i ustanove državine.

Iako je sama etažna svojina, za sada, po prilično ne regulisana u našem zakonodavstvu, evidentno je da predstavlja pravo svojine (ovlašćenje držanja, upotrebe i faktičkog i pravnog raspolaganja predmetom svojine) na stanu, poslovnoj prostoriji, garaži kao posebnim (fizičkim) delovima zgrade. Ograničenja etažne svojine bazirana su na tome da se zaštiti egzistencija svakog faktičkog posebnog dela. Vlasnik posebnog dela „ne može na svom delu vršiti prepravke koje bi mogle narušiti arhitektonski izgled zgrade ili umanjiti sigurnost i stabilnost zgrade...”268 S toga iz perspektive prava svojine kao najšireg prava, ne možemo smatrati relevantnim zahtev za dozvolu za isključenje od strane trećih lica i nadoknadu zato što naša svojina ne greje ista. Pravno posmatrano, vlasnik radi sa svojom stvari šta želi. „Ovde nema mesta primeni stvarnopravnih propisa, u smislu davanja saglasnosti s obzirom na zajedničku nedeljivu svojinu na kućnim instalacijama, kada su u pitanju višeporodični stambeni objekti, jer je u pitanju obligacioni odnos između vršioca komunalne delatnosti i korisnika komunalne usluge, te se ispunjenjem navedenih tehničkih uslova, obezbeđuje propisani ili ugovoreni obim i kvalitet komunalne usluge i ne dira se u prava trećih lica na mirno uživanje imovine269.”

Obligaciono pravo je pravo usmereno prema jednoj tačno određenoj strani (nju može činiti, jedno, dva, tri lica, firma, ustanova...). Obligacioni odnos koji podrazumeva pravo i odgovarajuću, naspramnu obavezu, odlikuje to što deluje za tačno određene strane (inter partes), ne i za treća lica van tog odnosa. Ako govorimo o ugovoru o toplotnoj energiji (na čijem se potpisivanju insistira), govorimo o odnosu između energetskog subjekta JKP i jednog od mnoštvo korisnika, što čini mnoštvo inter partes odnosa.

Iz čega proističe da raskid jednog obligacionog odnosa (kao što je u ostalom raskid zakupa stana, raskid ugovora o doživotnom izdržavanju, ugovora o časovima solo pevanja) shodno samoj suštini obligacionog prava, ne može se ticati o trećih lica, odnosno drugog ostatka mnoštva ugovora... Međutim, evidentno je da ne možemo poistovetiti najšturije značenje ugovora (prodaja polovnog automobila) sa ugovornim priznajem usluge koja u velikoj meri zadire u osnovna ljudska prava.

Ono što je evidentno, odluke jedinica lokalne samouprave se više oslanjaju ja prvo, ekonomsko shvatanje, utoliko što je sasvim uobičajeno da privremeno isključeno lice kroz čiji stan prolaze instalacije koje su neophodne kako bi njegov sused imao grejanje, plaća određeni procenat pune cene usluge i to je najčešće i od strane ombudsmana AP Vojvodine preporučeni iznos od 30%. Međutim u okviru studije organizacije potrošača-Valjevo „Energija bez odgovornosti – snabdevanje toplotnom energijom u gradu Valjevu” utvrđeno je da je realan iznos čak tri puta manji, odnosno da iznosi svega 10%.

Opis jednog isključenja

Ideju da što slikovitije prikažemo kako postupak isključenja zaista i izgleda realizovaćemo na primeru JKP „Beogradske elektrane”. S toga sledi opis postupka isključenja koji može biti od koristi potrošaču kojem uslugu pruža ovaj energetski subjekt.

1. zahtev za isključenje se podnosi lično, u Organizacionoj celini „Marketing i prodaja” koja se nalazi u ulici Cara Dušana 141. u Zemunu; (radno vreme od osam do četrnaest časova), ovaj zahtev se isključivo može podneti u periodu van grejne sezone (zaključno sa 15. septembrom). To se zbog planiranja troškova vezanih za sirovine i distribuciju energetskog subjekta čini sasvim opravdanim.

Na taj način zaštićeni su i njegovi poverioci, ali i sama unutrašnja organizacija. Dakle, raskid se ne može tražiti u nevreme, što je sa pravnog aspekta uobičajen zahtev.

268 O. Stanković, M. Orlić, Stvarno pravo. 9. izdanje, Beograd, 2014, 174 i dalje.

269 Ombudsman, 2014.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

83

2. Ukoliko se radi o poslovnom prostoru radi se i o posebnom zahtevu koji sadrži: – u slučaju o pravnog lica: dokaz o vlasništvu nad poslovnim prostorom, izvod iz APRa, PIB; fizičko lice: dokaz o vlasništvu, fotokopija lične karte; ako je zakupac taj koji želi da privremeno ne koristi usluge JKP „Beogradske elektrane” potreban je ugovor o zakupu i saglasnost vlasnika poslovnog prostora; U zahtev za isključenje pored podrazumevanih podataka poput ličnih podataka vlasnika objekta isključenja, potrebno je uneti i razlog za isključenje. Tu su i dokaz o vlasništvu nad predmetnim objektom, fotokopija lične karte, poslednji račun JKP „INFOSTAN”.

3. prilaže se i saglasnost skupštine odnosno saveta zgrade, koja u praksi s obzirom na, po običaju, dobre komšijske odnose ume da zakoči, katkad zaustavi proces. Ovaj zahtev je u odlukama različitih jedinica lokalne samouprave veoma različito definisan. U Gradu Beogradu radi se o izjavi da stanari koji ostaju na mreži snose sve eventualne posledice koje mogu nastati usled isključenja predmetnog stana kako se navodi u potrebnom dokumentu, što bez upućivanja u to koje su posledice u pitanju ume da bude odbojno. Međutim, saglasnost se daje u jednom posebnom aktu (potreban je poseban dokument) koji je potpisan od predsednika skupštine/saveta zgrade i overen pečatom, dakle ne sadrži pojedinačne potpise stanara. Tu dolazimo do novog spornog pitanja. Naime, prema Zakonu o održavanju stambenih zgrada za punovažnu odluku potrebna je saglasnost od više od polovine stanara, to u ovom slučaju to otvara mogućnost da lica koja najneposrednije mogu biti ugrožena, dakle vlasnici okolnih stanova ne prisustvuju sastanku, a lice dobije potrebnu saglasnost zahvaljujući potrebnoj većini, potpisu predsednika i pečatu.

4. sledi obrada predmeta koja se bazira na utvrđivanju da li postoje tehnički uslovi za isključenje.

– tehnički uslovi se baziraju na mogućnosti isključenja u konkretnom slučaju. pre svega namera je u utvrđivanju da li isključenje može ugroziti kvalitet usluge u okolnim stanovima.

– ko utvrđuje da li tehnički uslovi zaista postoje, odnosno ko može da napravi elaborat?

S obzirom da, prvenstveno, sam energetski subjekt („Beogradske elektrane”) vrši tehničku proveru, mora se postaviti mehanizam, kojim bi korisniku bilo zagarantovano da zaista ne postoje tehničke mogućnosti. To se čini na taj način što ovlašćeno pravno lice ili preduzetnik takođe može sačiniti elaborat tehničke podobnosti za isključenje. Ukoliko dođe do ne slaganja između jednog i drugog elaborata korak je jasan, korisnik zahteva vršenje inspekcijskog nadzora od strane nadležnog komunalnog inspektora od kojeg u roku od osam radnih dana, prema Zakonu o komunalnim delatnostima, mora dobiti obaveštenje.

5. Odgovor posle obrade podataka i isključenje troškovi isključenja su ekvivalentni troškovima ponovnog priključenja (radi se o neznatnoj razlici), sa čim korisnik izjavljuje da je upoznat još pri podnošenju zahteva za isključenje. Aktuelne cene isključenja su formirane na osnovu Odluke o troškovima isključenja i ponovnog priključenja na sistem daljinskog grejanja JKP „Beogradske elektrane” iz 2014. godine.

Isključenje na predajnoj stanici 8.517,60 Isključenje na delu kućnog razvodnog postrojenja, grani 8.876,00 Za svaku narednu granu4.568,00 Isključenje na delu kućne instalacije, vertikali, ogranku mreže 11.949,14 isključenje za svaku narednu vertikalu, ogranak 588,76 Isključenje grejnog tela, spratnog ormana, cirkularnog kruga u spratnom ormanu čepovanjem 7.957,92 Isključenje svakog narednog grejnog tela 1.199,92 Verifikacija isključenja koje je korisnik izveo o svom trošku 3.590,00

84

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Svi iznosi uvećavaju se za važeću stopu poreza na dodatu vrednost. Za izvršenje ove odluke zadužuje se OC „Marketing i prodaja270„.

6. Prava i obaveze nakon isključenja – sama suština raskida ugovora podrazumeva da se međusobna prava i obaveze sasvim ugase. Međutim, u slučaju privremenog raskida i postoje itekako zanimljivi zahtevi u praksi, koji otvaraju jednu novu etapu u odnosu korisnika i energetskog subjekta. U tekstu je već razmatrana opravdanost i problem utvrđivanja procenta daljeg plaćanja tzv. indirektnog grejanja (najčešće iznosi 30% od pune cene grejanja). Veoma sporna obaveza koja je na primer predviđena u Vrbasu je da uz dokumentaciju potrebnu za isključenje potrebno da dostaviti i izjavu overenu u sudu da će lokalno JKP „Toplana” Vrbas u svakom trenutku (što je prilično neodređeni i pravno zastrašujuće) moći da izvrši proveru instalacija u privatnim prostorijama. Ovakvom obavezom posle isključenja, ovaj energetski subjekt nastoji da spreči korisnika da se neovlašćeno priključi. (iz OMB) Najspornije je pitanje podudaranja ovog zahteva sa ustavnim načelom nepovredivosti stana.

270 Odluka o troškovima isključenja i ponovnog priključenja na sistem daljinskog grejanja JKP „Beogradske elektrane” (Službeli list Grada Beograda, broj 91/2014)

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

85

6. PRINUDNO ISKLJUČENJE SA MREŽE DALJINSKOG GREJANJA Milena Mitrović, Stefan Janković

6.1. Prinudna obustava toplotne energije pojam i normativni okvir Zakonom o komunalnim delatnostima je predviđeno da su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem.271 Proizvodnja i distribucija električne energije jesu komunalne delatnosti i delatnosti od opšteg ekonomskog interesa prema Zakonu o zaštiti potrošača, sa druge strane snabdevanje prema Zakonu o zaštiti potrošača272 takođe predstavlja delatnost od opšteg ekonomskog interesa.

Snabdevanje toplotnom energijom predstavlja jedan vid ugovornog odnosa između korisnika i toplane koji, uz određene specifičnosti, ipak zadržava neke od osnovnih karakteristika dvostrano obavezujućih teretnih ugovora. Obe strane ugovornice su dužne da ispunjavaju svoje obaveze da bi zauzvrat imale korist radi koje su i stupile u ugovorni odnos.

Ovaj vid ugovornog odnosa nije imun na određena odstupanja i neispunjavanje obaveza neke od strana ugovornica. Zbog toga, postoji mogućnost da se strani koja nije ispunila obavezu ili se ponašala suprotno ugovorenim pravilima, može uskratiti ono što joj po ugovoru pripada u slučaju redovnog ispunjavanja obaveza. U našem slučaju, toplani kao jedan vid represivnog sredstva prema korisniku stoji na raspolaganju mogućnost da korisniku u određenim slučajevima obustavi isporuku toplotne energije. Za razmatranje tih slučajeva nam je bitno da analiziramo četiri relevantna zakona: Zakon o komunalnim uslugama, Zakon o zaštiti potrošača, Zakon o energetici i Zakon o obligacionim odnosima.

6.2. Prava i obaveze, Uslovi za isključenje sa mreže (analiza relevantnih članova četiri zakona) Članom 148 stav 1 ZOO je predviđeno da ugovor stvara prava i obaveze za ugovorne strane.273 Iz člana 17 Zakona o obligacionim odnosima proističe dužnost strana u obligacionom odnosu da izvrše svoju obavezu i odgovorne su za njeno ispunjenje.274 Istim zakonom je predviđeno da u dvostrano obavezujućim ugovorima, kakav je ovaj, nijedna strana nije dužna da ispuni svoju obavezu ako druga strana ne ispuni. 275 Zbog toga, važno je na ovom mestu ukazati na dužnosti i prava obe strane.

Odlukom o snabdevanju toplotnom energijom grada Beograda276 je predviđeno u članu 30 da se ugovor o prodaji toplotne energije zaključuje u pisanoj formi i sadrži, pored elemenata utvrđenih zakonom koji uređuje obligacione odnose još neke dodatne elemente (vreme priključenja, prava i obaveze u pogledu količine toplotne energije koja se isporučuje, dinamike i kvaliteta isporuke, trajanje ugovora i uslove produženja ugovora, prava i obaveze u slučaju prestanka ugovora, obaveze komunalnog preduzeća prema tarifnim kupcima u slučaju neispunjenja obaveza u pogledu kvaliteta i kontinuiteta isporuke...), kao i druge elemente.

271 Zakon o komunalnim delatnostima (Sl. glasnik RS, br. 88/2011; u daljem tekstu: ZKD) 272 Zakon o zaštiti potrošača (Sl. glasnik RS, br. 622014 i 6/2016; u daljem tekstu: ZZP) 273 Zakon o obligacionim odnosima („Sl. list SFRJ”, br. 29/78, 39/85, 45/89 – odluka USJ i 57/89, „Sl. list SRJ”, br. 31/93 i „Sl. list SCG”, br. 1/2003 – Ustavna povelja; u daljem tekstu: ZOO) 274 ZOO 275 ZOO, član 122.

276 Službeni list grada Beograda, (br. 43/2007 i 2/2011).

86

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Dakle, s obzirom da se ovde radi o dvostrano obavezujućem ugovoru (proizvodi prava i obaveze i za jednu i za drugu stranu), na ovom mestu ćemo ukazati na prava i dužnosti obe strane koje su predviđene zakonima.

Tako, Zakon o energetici u članu 359 predviđa da je snabdevač toplotnom energijom dužan da: prikuplja podatke o količini isporučene toplotne energije krajnjim kupcima, druge potrebne podatke za izradu obračuna isporučene toplotne energije, dostavi račun i naplati toplotnu energiju krajnjim kupcima.277 Zakon o komunalnim delatnostima predviđa u članu 14 da je vršilac komunalne delatnosti dužan da organizuje svoj rad i poslovanje na način kojim se obezbeđuje: 1) trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima pod uslovima i na način uređen zakonom, propisima i standardima donesenim na osnovu zakona; 2) propisani ili ugovoreni obim i kvalitet komunalnih usluga, koji podrazumeva tačnost u pogledu rokova, sigurnost korisnika u dobijanju usluga i zdravstvenu i higijensku ispravnost u skladu sa pozitivnim propisima 3) preduzimanje mera održavanja, razvoja i zaštite komunalnih objekata, postrojenja i opreme, koji služe za obavljanje komunalnih delatnosti; 4) razvoj i unapređenje kvaliteta i vrsti komunalnih usluga, kao i unapređenje organizacije i efikasnosti rada.

Predviđeno je zakonom o komunalnim delatnostima278 u članu 19 da vršilac komunalne delatnosti ne može uskratiti komunalnu uslugu korisniku, osim u slučaju kada korisnik: 1) 2) 3) 4) 5)

izvrši priključenje na komunalnu mrežu bez prethodno pribavljenog odobrenja; koristi uslugu protivno propisima; neosnovano ometa druge korisnike usluga; ne plati komunalnu uslugu u utvrđenom roku; nenamenski koristi komunalnu uslugu u vreme snabdevanja uz ograničenje potrošnje (redukciju) o čemu je korisnik blagovremeno obavešten.

Jedinica lokalne samouprave bliže uređuje u kojim slučajevima iz stava 1 ovog člana i pod kojim uslovima se može uskratiti komunalna usluga.

Za komunalne usluge iz člana 2 stav 3 tač. 1) do 4) ovog zakona, rok iz stava 1 tačka 4) ovog člana ne može biti kraći od 60 dana počev od dana dospelosti prvog neplaćenog potraživanja.

U istom članu je predviđena dužnost vršioca komunalne delatnosti da u pismenoj formi obavesti korisnika komunalne usluge o mogućnosti obustave komunalne usluge usled nastupanja slučaja iz stava 1 ovog člana i ostavi mu primereni rok za ispunjenje obaveze. Još jedna bitna stavka ovog člana jeste još jedna dužnost vršioca komunalne delatnosti da u roku od dva dana od izmirenja duga i plaćanja propisane naknade za ponovno priključenje nastavi pružanje komunalne usluge.

Važno je napomenuti da je Zakonom o zaštiti potrošača279 predviđena zabrana trgovcu da, u slučaju isključenja, odnosno obustave pružanja usluga, uslovljava ponovno uključenje, odnosno nastavak pružanja usluge plaćanjem zastarelih dugova potrošača.

Obaveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost.280 Zakon o zaštiti potrošača281, sa druge strane, predviđa u članu 86 da se može obustaviti isporuka pružanje usluga od opšteg ekonomskog interesa ako potrošač ne izmiri obaveze u roku od dva meseca od dana dospelosti. Pre obustave je potrebno da je trgovac, u našem slučaju toplana, upozorila potrošača u pisanom ili elektronskom obliku na obavezu po osnovu ugovora i da ga pozove da te obaveze izmiri u roku koji ne može biti kraći od 30 dana od dana dostavljanja upozorenja. Slično je i sa kupcima električne energije. Njima se naime ne može poslati opomena pre isteka od 30 dana od isteka roka za plaćanje ra277 278 279 280 281

Zakon o energetici (Sl. glasnik RS, br.145/2014; u daljem tekstu: ZOE).

ZKD, član 19 ZZP ZKD, član 13.

ZZP, član 86.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

87

čuna. Zatim, potrebno je da prođe još 30 dana od dana kada je poslata opomena kako bi se pristupilo isključenju korisnika koji nisu ispunili obavezu prema elektrodistribuciji. Međutim, kupci električne energije su u povoljnijem položaju od kupaca toplotne iz razloga što za njih još uvek važi uredba o energetski zaštićenom korisniku, te su veća ograničenja za obustavu energije nego u slučaju kupaca toplotne energije.

Takođe, korisnik komunalne usluge u obavezi je da koristi komunalnu uslugu na način kojim se ne ometaju drugi korisnici i ne ugrožava životna sredina; ne ugrožavaju objekti i oprema koji su u funkciji obavljanja određene komunalne delatnosti.282

6.3. Na koji način se vrši obustava energije?

Obustava se vrši tako što se pojedinom stanu ili poslovnom prostoru u zgradi kolektivnog stanovanja isključi samo konkretan stan ili poslovni prostor, a ukoliko nema distributivnih ormana, onda se grejna tela fizički odvajaju sa sistema, sečenjem ili zavarivanjem priključnih cevi. Pritom, troškove je dužan da snosi korisnik, prema cenovniku toplane. Primera radi, prema cenovniku beogradske toplane, ta cena iznosi, u zavisnosti od mesta isključenja, od 8.876,00 do 11.949,14 dinara.

Na prvi pogled, odredba kojom je korisnik dužan da snosi troškove prinudnog isključenja izgleda problematično. Međutim, ako se uzme u obzir činjenica da je najčešće (ne uvek) on svojim postupanjem (činjenjem ili nečinjenjem) izazvao situaciju u kojoj se vrši prinudno isključenje, onda se takva polazna pretpostavka može sa pravom odbaciti.

Isključenje koje je predviđeno zbog neplaćanja je i zakonito i prihvatljivo iz razloga što je svaki subjekt dužan da ispuni svoje obaveze, takva dužnost proizlazi iz same prirode ugovornog odnosa. Takva obaveza je predviđena Zakonom o obligacionim odnosima u članu 122283, 17284 i 148 stav 1.285, a takođe i u članu 13 Zakona o komunalnim delatnostima i članu 86 Zakona o zaštiti potrošača. Dakle, nesumnjivo je da se ovde zakonitost isključenja ne može dovoditi u pitanje kada stranka ne ispunjava svoje obaveze, a pritom nema valjanog razloga, obustava toplotne energije jeste potpuno zakonita i celishodna. To ne znači da je takva odluka uvek i u svakoj situaciji opravdana zato što je zakonom predviđena mogućnost isključenja.

Mogu se javiti situacije koje izazivaju sumnju u pogledu toga da li je opravdano da se nekome obustavi isporuka toplotne energije ako se može dovesti u pitanje postupanje druge strane (toplane) kada je u pitanju na primer kvalitet pružene usluge ili visina obaveze, ali o tome će biti reči u daljem tekstu. Obustava energije ipak mora da bude poslednja stavka u procesu koji započinje kada jedna strana nije ispunila svoju obavezu. Do obustave mora doći kroz jedan proces kojim se garantuje zakonitost i pravilnost odluke.

6.4. Predviđena ograničenja kod prinudne obustave toplotne energije Obustava toplotne energije predstavlja jednu delikatnu situaciju, pogotovo za korisnike, te zato je bitno ukazati na ograničenja koja postoje u tom slučaju.

Kao jedno od važnih ograničenja koje je predviđeno jeste ono koje trgovcu zabranjuje da u slučaju isključenja, odnosno obustave pružanja usluga od opšteg ekonomskog interesa, uslovljava ponovno uključenje, odnosno nastavak pružanja usluge plaćanjem zastarelih dugova potrošača.

Postoji izričita zabrana da trgovac ovlasti drugo pravno ili fizičko lice da se obraća potrošaču, bez prethodno dobijene izričite saglasnosti potrošača, lično, putem telefona, faksa, pošte, elektronske pošte ili drugog sredstva komunikacije na daljinu, radi ostvarivanja potraživanja iz ugovora.286 Sa druge strane, Zakon o zaštiti potrošača u članu 86 predviđa da trgovac ne može da obustavi snabdevanje topotnom energijom, električnom energijom ili gasom kojima se potrošač snabdeva radi grejanja tokom trajanja grejne sezone, ako u domaćinstvu živi ugroženi potrošač287 zbog uzrasta, posebnih potreba ili bolesti. Međutim, kategorija energetski ugroženog kupca toplotne energije više ne postoji. Odlukom 282 ZKD, član 18.

283 „ U dvostranim ugovorima nijedna strana nije dužna ispuniti svoju obavezu ako druga strana ne ispuni ili nije spremna da istovremeno ispuni svoju obavezu, izuzev ako je je što drugo ugovoreno ili zakonom određeno, ili ako što drugo proizlazi iz prirode posla.”

284 „Strane u obligacionom odnosu dužne su da izvrše svoju obavezu i odgovorne su za njeno ispunjenje.”

285 „Ugovor stvara prava i obaveze za ugovorne strane.”

286 Član 86, ZZP. 287 Više o tome šta je ugroženi potrošač vidi „Uredba o energetski zaštićenom kupcu, odnosno ugroženom kupcu toplotne energije”, (Sl. glasnik RS, br. 113/2015 – u daljem tekstu: Uredba).

88

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Ustavnog suda je stavljena van snage uredba u kojoj je bio predviđen status energetski ugroženog kupca toplotne energije. Na ovaj način, kupac toplotne energije, prema sadašnjem stanju stvari, je stavljen u inferioran položaj u odnosu na kupce gasa i električne energije koji, ne samo što su zadržali mogućnost sticanja statusa energetski ugroženog kupca, već je povećan i broj kilovata koje mogu da potroše.

Kriterijumi za sticanje statusa energetski zaštićenog kupca, odnosno ugroženog kupca su ukupan mesečni prihod domaćinstva, broj članova domaćinstva, kao i imovno stanje288. Šta se dešava ako kupac ospori postojanje ili visinu obaveze, te zbog toga ne izvrši plaćanje, a toplana je pokrenula postupak protiv njega povodom te obaveze?

U tom slučaju, ne bi bila pravedna odluka kojom bi došlo do toga da sam korisnik snosi troškove isključenja niti da mu bude obustavljena isporuka toplotne energije. Zato je važno ukazati ovde na član 86 Zakona o zaštiti potrošača koji predviđa da u slučaju da je potrošač osporio postojanje ili visinu obaveze, ali je nastavio da izmiruje tekuće obaveze, ako je trgovac pokrenuo sudski postupak čiji je predmet osporavana obaveza, trgovac ne može isključiti korisnika i obustaviti isporuku toplotne energije.

Odlukom o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu je predviđeno da ako korisnik kome se toplotna energija isporučuje za grejanje poslovnih prostorija i za pripremu potrošne tople vode blagovremeno uloži reklamaciju na račun u roku od 8 dana od prijema računa, odlaže mu se plaćanje spornog dela računa.289 Moglo bi se postaviti i ovo pitanje: šta ako kupac ne izvršava svoje obaveze zbog toga što je nezadovoljan, na primer, kvalitetom usluge (temperatura ne odgovara propisanom standardu 20+-1 stepen, a pritom ne postoje problemi izolacije stana ili drugi propusti/nedostaci na strani korisnika...) ?

S obzirom da je jedna od obaveza koja je predviđena Zakonom o komunalnim delatnostima u članu 14 „trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima pod uslovima i na način uređen zakonom, propisima i standardima donesenim na osnovu zakona kao i propisani ili ugovoreni obim i kvalitet komunalnih usluga”, postavlja se pitanje da li ova odredba može biti pravni osnov da u ovom slučaju korisniku ne može biti obustavljena isporuka toplotne energije ako je pokrenut sudski spor? Može li se smatrati da korisnik i sada osporava postojanje obaveze s obzirom da prema njemu nije ispunjena obaveza koja se sastoji u pružanju usluge određenog kvaliteta koji je propisan zakonom?

Smatramo da ovde, u prilog činjenici da se i ovaj slučaj može podvesti pod pojam „osporavana obaveza” govori i već pomenuti član 122 Zakona o obligacionim odnosima koji predviđa da nijedna strana nije obavezna da ispuni svoju obavezu ako druga strana ne ispuni!

Međutim, Zakon o zaštiti potrošača u članu 89 predviđa da potrošač u takvoj situaciji ima pravo da raskine ugovor ako nije saglasan u pogledu kvaliteta pruženih usluga, ali je dužan da plati iznos za usluge koje su mu pružene do raskida ugovora! Da li to znači da Zakon o zaštiti potrošača predviđa da je kupac dužan da plati pun iznos iako kvalitet usluga ne odgovara propisanom? Ova odredba može biti problematična. Dakle, sam zakon priznaje postojanje raskidnog razloga, ali sa druge strane obavezuje kupca da plati iznos za pružene usluge, iako usluga koju je primio nije adekvatna bilo zbog obima, kvaliteta ili sl.

Jedino ispravno bi bilo kada bi kupac u slučaju raskida ugovora bio dužan da plati pun iznos za obaveze koje su pružene pre one na koju ima primedbu, te da za onu u pogledu koje ima primedbu, u zavisnosti od vrste i intenziteta nedostatka, ali i prirode i cilja obavezivanja, plati sniženu cenu ili ne plati uopšte.

Dakle, u slučaju neadekvatne usluge ili neispunjenja, kupcu na raspolaganju stoji nekoliko mogućnosti.

On može zahtevati da se u razumnom roku otklone nedostaci, pa ako se to ne desi, stiče pravo na raskid ugovora.290 Ovde bi se mogla primeniti pravila Zakona o obligacionim odnosima u pogledu pravila koja važe za odgovornost za materijalne nedostatke (član 478-486 Zakona o obligacionim odnosima).

Ostaje pitanje, da li se isporuka toplotne energije koja ne zadovoljava propisane parametre za temperaturu smatra delimičnim ispunjenjem ili neizvršenjem ugovorne obaveze?

Član 310 ZOO291 predviđa da poverilac nije dužan, osim kada je novčana obaveza u pitanju (a ovde to nije slučaj jer korisniku se u ovoj situaciji duguje usluga), priznati delimično ispunjenje obaveze.

Kаdа је zbоg nеmоgućnоsti еnеrgеtskоg subјеktа dа krајnjеm kupcu tоplоtnе еnеrgiје učini dоstupnоm zа prеuzimаnjе dоvоlјnu kоličinu tоplоtnе еnеrgiје nеоphоdnе zа pоstizаnjе i оdržаvаnjе 288 289 290 291

Uredba, član 3.

Odluka o snabdevanju topotnom energijom u gradu Beogradu, član 77.

ZOO, član 488.

ZOO, član 310.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

89

prоpisаnе tеmpеrаturе u grејаnim prоstоriјаmа, u bilо kојој prоstоriјi krајnjеg kupcа tоplоtnе еnеrgiје tеmpеrаturа nižа оd prоpisаnе sа dоzvоlјеnim оdstupаnjеm u trајаnju оd 3 dаnа ili dužе, а zbоg kvаrа nа distributivnоm sistеmu, ukupni rаčun zа dаlјinskо grејаnjе ćе sе umаnjiti 10% zа svаki stеpеn ispоd prоpisаnе tеmpеrаturе. Umаnjеnjе nаknаdе iz stаvа 1 оvоg člаnа vršićе sе pоd uslоvоm dа је pоrеmеćај u grејаnju priјаvlјеn еnеrgеtskоm subјеktu.292 Таbеlа 1. sа dоzvоlјеnim оdstupаnjеm оd –1 dо +2.293 Prоstоriје kоје sе grејu Dnеvnе prоstоriје, spаvаćе sоbе, prеdsоblја, dеgаžmаni i kuhinjе Тоаlеt (pоsеbаn) Kupаtilа (pоsеbnа i sа tоаlеtоm) Gаrаžе Аtеlјеi Stеpеništа i hоdnici vаn stаnоvа sе nе grејu!

Теmpеrаturа 20°C 15°C 22°C 5°C 20°C

Ukоlikо tеmpеrаturе u prоstоriјаmа tаrifnih kupаcа nisu u sklаdu sа nаvеdеnim u tаbеli, pоstојi mоgućnоst rеklаmаciје kvаlitеtа grејаnjа, o čemu će biti reči kasnije.

Prema „Odluci o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beograda”, kada temperatura iznosi manje od 12 stepeni, tarifni kupac ne plaća isporučenu toplotnu energiju za vreme trajanja navedenih okolnosti, a za sve ostale koje su ispod propisanih članom 45 iste odluke (više od 12 stepeni, manje od propisane), cena za jedan grejni dan se umanjuje za po 5 odsto za svaki stepen niže dok traju navedene okolnosti.

Postavlja se pitanje, da li je ovo rđavo neispunjenje, delimično neispunjenje ili neispunjenje (potpuno).

Svaka od ove tri varijante za sobom nosi specifične pravne posledice koje se razlikuju. Jedan od glavnih kriterijuma za razgraničenje jeste postavljanje pitanja da li ono što nedostaje predstavlja jedino manjak u stvari ili utiče i na sam kvalitet stvari? 294Naravno, mora se uzeti u obzir i intenzitet nedostatka. Na prvi pogled, s obzirom na činjenicu da je temperatura izričito propisana, moglo bi se uzeti da je u pitanju neizvršenje. Zbog prirode same usluge i cilja obavezivanja, teško da je moguće zamisliti situaciju u kojoj je opravdano da kupac plaća za pruženu uslugu, a pritom ta usluga u pravnom smislu nije u potpunosti izvršena, ne na ugovoren način u pogledu obima i kvaliteta, te se ova situacija može okarakterisati i kao neizvršenje. Ugovor je zaključen upravo zato da bi obaveza koja proizlazi iz ugovora bila ispunjena onako kako glasi. Ako tako nešto nije moguće, bilo krivicom dužnika ili bez nje, ugovor će izgubiti svrhu i neće više odgovarati interesima poverioca i tada mu treba dozvoliti da se i sam oslobodi ugovornih obaveza295 s obzirom da prema njemu nije ispunjena činidba radi koje je i bio voljan da stupi u ugovorni odnos. Sa druge strane ipak, tačno je da usluga nije adekvatna, ali se ne može uzeti da nije bilo usluge, te bi bilo prihvatljivije uzeti da je u većini slučajeva u pitanju rđavo neispunjenje, gde bi trebalo primeniti pravila o odgovornosti za materijalne nedostatke, te kupcu na raspolaganje staviti tri opcije: 1. Da zahteva od toplane da nedostatke otkloni 2. Zahteva sniženje cene 3. Izjavi da raskida ugovor Uz svako od ova tri ovlašćenja, kupac ima i pravo na nadoknadu štete.296 Međutim, zakon ga obavezuje da najpre zahteva uredno ispunjenje i otklanjanje nedostataka, pa ako ono ne usledi u razumnom roku, stiče pravo da ugovor raskine. Pravo da raskine ugovor stiče i bez ostavljanja naknadnog roka, ako je prodavac saopštio da neće ispuniti ugovor ili to proizlazi iz okolnosti konkretnog slučaja.297 Poseban problem kod neadekvatne usluge predstavlja dogrevanje prostorija, ako korisnik zbog toga što sa njim živi malo dete ili staro lice dogreje tu prostoriju (koristeći, na primer, klimu), postavlja se pitanje kako će se utvrditi postojanje smetnji i odstupanje temperature od propisane?

292 Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015), čl. 54.

293 Na osnovu Odluke o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br.

74/2015) i Odluke o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu (Sl. list grada Beograda, br. 43/2007) 294 Jakov Radišić, Obligaciono pravo, Pravni fakultet Niš, 2014.

295 Goran Georgijević, Raskid ugovora zbog neizvršenja obaveze, Pravni život broj 10/2003, knjiga 478, str. 654.

296 Član 488, ZOO 297 Član 499,ZOO

90

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Ovakva situacija može biti zloupotrebljena od strane potrošača. Postoji, naime, komisijski izlazak na teren u cilju utvrđivanja neadekvatnosti usluge, ali se taj izlazak često zloupotrebljava umesto da služi otklanjanju problema kvaliteta usluge. Potrošači nekada sa namerom provetre prostorije pre dolaska komisije, te se temperatura spusti ispod propisane i na taj način sebi umanje, odnosno ne plaćaju uopšte isporučenu energiju ako temperatura iznosi manje od 12 stepeni. Potrošači potom, kada infostan stigne na naplatu, na uplatnici infostana uplate samo iznos infostan objedinjenih troškova od čega se oduzimaju troškovi toplane. Izvršitelji zapisnik komisije toplane priznaju kao validnu ispravu i na taj način potrošači mogu da zloupotrebe komisijski izlazak. Potrebno je komisijski izlazak urediti na drugačiji način da bi se ubuduće izbegle slične situacije. Češće i nenajavljene kontrole bi donekle rešile problem, ali potrebno je to još detaljnije i efikasnije urediti kako bi se zloupotrebe svele na minimum. Za sada se, pak, ne vide težnje ka suštinskom rešavanju problema, te se može uputiti ozbiljna zamerka nadležnim organima zbog njihove pasivnosti, a ne samo potrošačima koji zloupotrebljavaju nastalu situaciju.

Sa druge strane, povodom istog člana, člana 310 ZOO, da li ova odredba predstavlja prepreku da toplana obustavi isporuku toplotne energije u slučaju da je dužnik samo delimično ispunio obavezu plaćanja (plati pola računa) s obzirom da je poverilac (sada je to toplana) dužan da primi delimično ispunjenje obaveze kada je u pitanju novčana obaveza?

Ovde treba praviti razliku između potpunog i rđavog izvršenja, sa posebnim osvrtom na prirodu obaveze koju kupac ima prema toplani. Ne može se uzeti kao ispravno, ni po zakonu, ni po bilo kom drugom osnovu, shvatanje da kupac ispunjenjem nekog dela obaveze otklanja prema sebi mogućnost prinudnog isključenja. Takva mogućnost može postojati samo ako kupac ne ispuni neznatni deo obaveze, te ne bi bilo opravdano niti zakonito zbog toga mu uskratiti isporuku toplotne energije. Dakle, ovde smatramo da je moguća shodna primena pravila iz člana 131 Zakona o obligacionim odnosima koji predviđa da se ugovor ne može raskinuti zbog neispunjenja neznatnog dela obaveze, te da se u ovom slučaju kupcu toplotne energije ne može obustaviti isporuka toplotne energije zbog neispunjenja neznatnog dela obaveze.

Sa druge strane, potrebno je detaljnije razraditi pravila kojima se utvrđuje šta predstavlja neznatni deo obaveze, te da se spreče situacije u kojima poverilac od koga se ne može u ovoj situaciji očekivati objektivnost i nepristrasnost, bude „sam sebi sudija”.

6.5. Raskid ugovora zbog neizvršenja Ugovorne strane zaključuju ugovor radi dobijanja koristi, odnosno protivčinidbe zbog koje su na prvom mestu i stupile u ugovorni odnos. Dakle, u pitanju je pravom utemeljeno očekivanje da će druga strana ispuniti svoju obavezu. Međutim, očekivanje koje oni imaju neretko ostane iznevereno u toj meri da bi dalja vezanost ugovorom bila ne samo neracionalna, već za konkretnog ugovornika i nepravična.298 Prvi i osnovni uslov kada je u pitanju raskid zbog neispunjenja jeste, dakle, neispunjenje obaveze. Na ovom prvom koraku treba biti oprezan iz razloga što se raskid ne sme pretvoriti u mogućnost „bežanja iz ugovora” koji nam više ne odgovara.299 Raskid i postoji upravo zato da bi se ublažila šteta koju trpi poverilac koji nije primio ispunjenje dugovanog. Međutim, raskid ugovora nikako ne sme postati pravilo u pravnom prometu, već izuzetak od pravila pacta sunt servanda („ugovor vezuje strane ugovornice kao zakon”). Kada bi svako mogao da raskine ugovor, i to u svakom trenutku, onda bi ozbiljno bilo dovedeno u pitanje pouzdanje u pravni promet i niko ne bi imao interes, volju, pa čak bi se moglo reći i smelost da stupi u odnos iz koje druga strana može da istupi kad god poželi. Kad izjavimo volju saugovaraču usmerenu na zaključenje ugovora, mi mu obećavamo ispunjenje preuzetih obaveza i druga strana se oslanja na naše obećanje koje stvara realno očekivanje da će se ugovor ostvariti.300 Pitanje koje se nameće jeste: kakvo neispunjenje predstavlja razlog za osnovani raskid?

Postoje dva osnovna oblika neispunjenja: potpuno i delimično. Kada govorimo o potpunom neispunjenju, mislimo na situaciju u kojoj se dužnik potpuno pasivno ponaša prema svojoj obavezi i ništa ne preduzima kako bi je ispunio. Dakle, dužnik ni ne započinje izvršavanje ugovorene obaveze. U ovoj situaciji je nesporno pravo na raskid ugovora zbog neispunjenja. To proizlazi i iz člana 124 ZOO. Delimično ispunjenje, obuhvata kako nepotpuno ispunjenje, tako i svako neispunjenje koje nije potpuno, ali opet, 298 Katarina Dolović, Pravne posledice izjave volje usmerene na raskid ugovora zbog neizvršenja, doktorska disertacija, Beograd 2014, str. 7.

299 Ibid.

300 Ibid, str. 7–8.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

91

nije ni takvo da bismo ga mogli podvesti pod pojam „neznatnog” neispunjenja.301 Može biti sporno da li je svako neispunjenje koje je malo više od neznatnog dovoljno da se primene odredbe o raskidu ugovora. Što se tiče prava na raskid u ovakvim situacijama, to pitanje može biti donekle sporno i odgovor može zavisiti od mnogih činjenica koje su relevantne za utvrđivanje prava na raskid. Dakle, kada kažemo da je neko nepotpuno izvršio obavezu ili da je u pitanju nepotpuno neispunjenje, pod tim podrazumevamo situaciju da je neko započeo izvršenje obaveze, ali da ispunjenje ili nije dovršeno do kraja, ili nije izvršeno na predviđen način. Onda se može postaviti pitanje: od čega zavisi da li će postojati pravo na raskid u takvim situacijama? Pojedini autori smatraju da pravo na raskid zbog delimičnog neizvršenja nastaje samo onda kada poverilac nema interes za delimičnim izvršenjem, te za kriterijum treba uzeti ispunjenost ili osujećenost cilja ugovora.302 Bitno je napomenuti da pravo na raskid ne može biti osnovano u situaciji kada postoji nemogućnost izvršenja obaveze, te da ono postoji samo kada je izvršenje moguće.

S obzirom da je ovde u pitanju ugovor sa trajnim prestacijama (izvršavanje činidbi se proteže u jednom vremenskom periodu), potrebno je precizirati kakva su dejstva raskida takvog ugovora. Većina autora se priklanja stanovištu da se dejstva ovakvog ugovora ne mogu poništiti od samog početka, da je povraćaj u pređašnje (predugovorno stanje) nemoguće ili bolje rečeno nepraktično jer bi izazvalo brojne probleme kako za jednu, tako i za drugu stranu. Teško je zamisliti da obe ugovorne strane vraćaju ono što su primile od druge, a uzimajući u obzir posebno isporuku toplotne energije, činjenicu da takvi ugovori mogu trajati godinama, jasno je da nijednoj strani ne odgovara da se takav ugovor poništi od samog početka, te da se eliminišu sve posledice izvršavanja takvog ugovora koji je postojao u jednom dužem vremenskom periodu.

6.6. Odluke o uslovima i načinima snabdevanja, mišljenja i izveštaji ombudsmana 6.6.1. Analiza odluka o uslovima i načinu snabdevanja U odlukama koje se odnose na uslove i načine snabdevanja toplotnom energijom, može se uočiti niz pravilnosti u pogledu uslova koji predviđaju obustavu isporuke toplotne energije.

Tako, zajedničke su odredbe kojima se obustavlja isporuka u sledećim slučajevima: Komunalno preduzeće će obustaviti isporuku toplotne energije tarifnom kupcu u sledećim slučajevima: 1) u slučaju tehničkih ili drugih smetnji u isporuci toplotne energije za koje je utvrđeno da je uzrok na kućnim grejnim instalacijama kupca; 2) ako tarifni kupac ne izvršava obaveze preuzete ugovorom o prodaji toplotne energije; 3) ako tarifni kupac ne plati naknadu za isporučenu toplotnu energiju dva meseca u toku iste grejne sezone; 4) ako tarifni kupac ne dozvoljava komunalnom preduzeću pristup predajnoj stanici u cilju obavljanja regulacije i merenja potrošnje toplotne energije, priključenja novih tarifnih kupaca, ili radova na održavanju ili rekonstrukciji predajne stanice, kontrolu priključenih kućnih grejnih 5) instalacija i u drugim situacijama kada ugrožava isporuku toplotne energije; 6) ako kućne grejne instalacije ne ispunjavaju uslove u pogledu tehničke ispravnosti, sanitarne zaštite, zaštite životne sredine; 7) ako tarifni kupac koristi nenamenski toplotnu energiju ili ako koristi toplotnu energiju preko dozvoljenog, ugovorenog i odobrenog obima.

8) ako kupac odstrani žig sa mernih ili regulacionih uređaja u priključnoj podstanici, 9) ako kupac uzima zagrejanu vodu iz distributivne mreže, 10) ako termoenergetska oprema energetskog subjekta ugrožava okolinu, 11) ako zbog kvara toplotnog izvora ili transportne opreme kupac ne uvažava uputstvo o ograničenju preuzimanja toplotne energije, 12) kod samovlasnog priključenja kupca, 13) ako kupac koristi toplotnu energiju bez ili mimo mernih uređaja ili mimo odobrenih uslova, 14) koji koristi toplotnu energiju samovlasno i bez odobrenja energetskog subjekta (ugradnja cirkulacionih pumpi, ispuštanje tople vode).

301 Ibid., isto, str. 36–37.

302 Ibid., str. 38., fn. 87.

92

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Postoji saglasnost i da se obustava vrši ako investitor ne uvaži primedbe i zahteve energetskog subjekta u vezi sa nedostacima i odstupanjima od važećih propisanih tehničkih uslova, a koja su konstatovana prilikom probnog rada, energetski subjekt može obustaviti isporuku toplotne energije sve dok se njegovi zahtevi ne ispune.

U odluci o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu se nalazi i odredba u članu 69 u kojoj se predviđa da kada komunalno preduzeće utvrdi da pravno ili fizičko lice neovlašćeno koristi toplotnu energiju tako što je izvršeno samovlasno priključenje objekta, uređaja ili instalacija ili ukoliko se koristi toplotna energija bez ili mimo mernih uređaja ili suprotno uslovima utvrđenim ugovorom o prodaji toplotne energije u pogledu pouzdanog i tačnog merenja preuzete energije, bez odlaganja će obavestiti nadležnu komunalnu inspekciju, odnosno komunalnu policiju koja će po utvrđivanju navedenog činjeničnog stanja sačiniti o tome zapisnik i naložiti komunalnom preduzeću isključenje takvog objekta iz sistema daljinskog grejanja.

Uz isključenje objekta lica koje neovlašćeno koristi toplotnu energiju iz sistema daljinskog grejanja, komunalno preduzeće će izvršiti obračun neovlašćeno preuzete toplotne energije. Ovo je uobičajena odredba u svim odlukama.

Uočili smo da se u odluci Smedereva303 i Niša304 nalazi nekoliko odredbi koje nisu karakteristične kod većine drugih. Naime, u ovim odlukama se u članu 94 u odluci Smedereva i članu 61 odluke Niša nalaze odredba po kojoj se obustava može izvršiti ako nisu izmirene obaveze duže od tri meseca (ostali predviđaju 2 meseca, čak je i zakonom tako predviđeno) i ako za to postoje tehničke mogućnosti. U istim članovima, postavljaju još jedan veoma važan uslov: da se isključenjem ne ugrožava kvalitet grejanja drugim korisnicima!

Ovo predstavlja jedan veoma važan izuzetak s obzirom da se uslov da se isključenjem ne ugrožava kvalitet drugim korisnicima uzima kao osnovni uslov kod dobrovoljnog isključenja. Dakle, može se doneti zaključak da se o kvalitetu grejanja vodi računa onda kada nekoga treba dobrovoljno isključiti, ali kada je u pitanju prinudno isključenje, stiče se utisak da se onda i ne štite u toj meri drugi korisnici koji bi mogli imati štete.

Ovu odredbu bi trebalo da sadrže i ostale odluke, ona je dobar primer kako se sprovodi zaštita potrošača, umesto da oni snose negativne posledice nečijeg postupanja na koje nisu mogli i nisu u obavezi da imaju uticaj. Ugovor o prodaji toplotne energije jeste relativan, dvostrano obavezni ugovor, a ne kolektivni ugovor.

Sa druge strane, uobičajena je odredba po kojoj se o obustavi isporuke toplotne energije donosi rešenja povodom kojeg se može uložiti žalba. Odluka po žalbi je konačna i protiv nje se može pokrenuti upravni postupak.

Zanimljivo je da se retko u odlukama nalazi odredba iz člana 86 Zakona o zaštiti potrošača, ali smo na nju naišli u odluci o snabdevanju grada Subotice305. U pitanju je odredba koja predviđa da trgovac ne može da obustavi snabdevanje topotnom energijom, električnom energijom ili gasom kojima se potrošač snabdeva radi grejanja tokom trajanja grejne sezone, ako u domaćinstvu živi ugroženi potrošač zbog uzrasta, posebnih potreba ili bolesti.

U članu 70 Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom grada Kladova, naišli smo na odredbu koja kaže da će se obustaviti isporuka toplotne energije ako kupac, u roku koji postavi energetski subjekt, ne sklopi pisani ugovor o snabdevanju toplotnom energijom. Ova odredba se može naći kod gotovo svih, jedina je razlika što se u odluci Kladova nalazi u odredbi koja se tiče obustave, dok se kod drugih nalazi u delu koji se tiče početka isporuke ili priključenja na sistem (tako npr. u odluci Požarevca, Beograda, Valjeva306).

6.6.2. Izveštaji, preporuke i mišljenja ombudsmana Prema mišljenju ombudsmana Vojvodine, povodom istraživanja koje je sproveo, on smatra da, kako zakon ne propisuje obavezu sklapanja ugovora, a s obzirom na zakonsku pretpostavku ugovora (U članu 360. Zakona o energetici307 je predviđena obaveza zaključenja pisanog ugovora između toplane i kraj303 304 305 306

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Smederevu (Sl. list grada Smedereva, br. 5/2014) Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015) Odluka o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Subotice, br. 39/2014 i 43/2014) U odluci Valjeva i nema razlike između te odluke i Beograda, s obzirom da je ceo član 26 odluke Valjeva identičan članu 30 odluke o snabdevanju Beograda koji se tiče elemenata ugovora.

307 ZOE, član 360.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

93

njeg kupca), i da je kod nas vladajuće načelo konsensualizma (ugovor je sklopljen kada su se strane sporazumele o bitnim sastojcima ugovora, član 26 Zakona o obligacionim odnosima), nije opravdano da se postojanjem ugovora uslovljava isporuka komunalne usluge.308 Ipak, većina toplana, kao što smo već videli, takvu odredbu sadrži, samo su različita mesta i načini na koji se takva obaveza predviđa. Ponekad se to čini posredno, tako što se ugovor spominje u kontekstu „u skladu sa obavezama predviđeni ugovorom...” ili neposredno kao što se to čini u Odluci Grada Beograda u čijem članu 30 su propisani i elementi ugovora.

Sa druge strane, u članu 13 Zakona o komunalnim delatnostima309 koji uređuje međusobne odnose vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga je predviđeno da se odluka skupštine jedinice lokalne samouprave, koja propisuje opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga neposredno se primenjuje na sve ugovorne odnose vršilaca komunalne delatnosti sa korisnicima komunalnih usluga kao opšti uslovi poslovanja. Bitno je napomenuti da slučaj kada se prava i obaveze uređuju putem opštih uslova poslovanja je donekle specifičan slučaj. Šta su uopšte opšti uslovi poslovanja?

Opšti uslovi poslovanja su zapravo tipizirane, odnosno standardizovane ugovorne klauzule koje se sastavljaju unapred i koja predstavljaju apstraktna pravila koja važe za sve buduće pojedinačne slučajeve.

Ugovor koji se sastavlja na osnovu opštih uslova poslovanja se najčešće zove formularni. Donekle, oni imaju sličnosti sa tzv. „adhezionim ugovorima” koji se još nazivaju i ugovori po pristupu. Bitno obeležje adhezionih ugovora je to što njih unapred sastavlja jedna strana i druga strana nije u mogućnosti da menja odredbe. Ugovori po pristupu su takvi da najčešće je jedna strana primorana da ih sklopi, inače ne bi bila u mogućnosti da zadovolji neke svoje potrebe. Doduše, i u slučaju formularnih jedna strana je često primorana, bilo time što joj je usluga hitno potrebna ili zbog postojanja neke vrste monopola, da prihvati te uslove i time se oni približavaju adhezionim. Međutim, bitna razlika je što u slučaju formularnih, strani na raspolaganju stoji mogućnost da ne prihvati neke od uslova, ako se sa tim složi druga strana i u tim slučajevima su merodavne posebne pogodbe (član 142, stav 4 ZOO), kao i odredbe iz opštih uslova koje te pogodbe dopunjuju (član 142, stav 1 ZOO). Međutim, u praksi je retko da druga strana pristane na to da se pojedine odredbe opštih uslova ne primenjuju, te se u tom smislu formularni izjednačuju sa adhezionim. To može biti iz različitih razloga, a osim navedenih (hitnoća zadovoljenja neke potrebe, postojanje monopola na strani jednog ugovarača), može biti i usled nepoznavanja svojih prava druge strana. Tada je sud ovlašćen da odbije primenu pojedinih odredbi opštih uslova poslovanja kako bi se sprečile zloupotrebe a pored sudske previđene su i druge vrste kontrole. Ipak, ako su oni u celosti nepravedni za drugu stranu, onda je takav ugovor ništav.310 Postojanje ugovora jeste poželjno, ono može čak više da koristi potrošaču nego što može da mu nanese štetu. Postojanjem ugovora, on je upoznat sa svojim pravima i obavezama na jedan neposredan način i u slučaju spora, može mu poslužiti kao dokazna forma. Ipak, uslovljavati isporuku toplotne energije postojanjem ugovora, nije ni zakonito (tačno je da se strane mogu sporazumeti da ugovor sklope, mogu dogovoriti i formu koja je stroža od propisane, ali to je mogućnost, ne i obaveza) s obzirom da Zakon o obligacionim odnosima ne spominje ovaj ugovor kao formalni, a ni pravilno.

Može se uputiti ozbiljna zamerka ovakvom postupanju, jer se na ovaj način kupac stavlja u jedan inferioran položaj, a poznato je da u građanskom pravu (koje obuhvata obligaciono) važi princip jednakosti stranaka i ravnopravnost njihovih volja (odnos koordinacije, a ne subordinacije). Isto tako, važeće je načelo slobode ugovaranja u srpskom pravu, te je pravni subjekt slobodan da odluči da li će stupiti u ugovorni odnos, sa kim će stupiti i kako će urediti sadržinu ugovornog odnosa (naravno, u skladu sa važećim propisima i ograničenjima). Da su stranke ravnopravne, govori izričito član 11 Zakona o obligacionim odnosima.

U jednom od mišljenja zaštitnika građana Saše Jankovića, postavljeno je pitanje povodom prinudnog isključenja da li se time dira u nepovredivost stana, koje je Ustavom zagarantovano pravo, i da li vlasnik može uskratiti pravo pristupa nadležnim organima komunalnog preduzeća.

Zaštitnik građana smatra da ukoliko građanin odbije da na svoj posed primi nadležne službe komunalnog preduzeća, one nisu ovlašćene ni na kakvu radnju prisile, odnosno ulaska u privatne prostorije ili prostor bez saglasnosti vlasnika. Ustavom zagarantovana nepovredivost stana znači da je pristup privat308 Ombudsman, 2014.

309 ZKD, član 13.

310 Jakov Radišić, Obligaciono pravo, Niš 2014, str. 104–107.

94

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

nim prostorijama ili prostoru moguć samo uz pristanak vlasnika ili nalog suda (uz Ustavom predviđene izuzetke). Građanin će postupiti savesno samo ukoliko u dobroj veri smatra da odluka o obustavi pružanja usluge nije doneta zakonito, odnosno pravilni, ili ako se radnici javnog preduzeća ponašaju neprimereno ili pričinjavaju nepotrebnu štetu. U ovakvim situacijama, kada vlasnik odbije da dozvoli pristup, a taj pristup je neophodan da se sprovede zakonita i pravilna odluka javnog preduzeća, javno preduzeće postupiće pravilno ako od nadležnog suda, koristeći raspoloživa pravna sredstva, zatraži i izdejstvuje nalog za pristup i na osnovu tog naloga izdejstvuje i asistenciju organa unutrašnjih poslova. Opravdano je i da troškovi takvog postupanja padnu na teret građanina koji ih je izazvao. U postupku pred sudom građanin će, prethodno, imati priliku da dokaže eventualnu nezakonitost ili nepravilnost odluke o obustavi pružanja usluge.

6.7. Spоrnа pitаnjа vеzаnа zа odnos toplane i krајnjih kupаcа 6.7.1. Zаkup stаnа Јеdnо оd nаrоčitо spоrnih pitаnjа kоја sе јаvlјајu u prаksi, јеstе оdnоs izmеđu zаkupоdаvcа i zаkupca.

Nаimе, zаklјučеnjеm ugоvоrа о zаkupu stаnа, pоstојi mоgućnоst dа sе u ugоvоr unеsе klаuzulа kојоm sе zаkupаc оbаvеzuје dа ćе zа vrеmе prоvеdеnо u zаkuplјеnоm stаnu plаćаti kоmunаliје i izvršаvаti svе оbаvеzе kоје prоističu iz pоmеnutоg ugоvоrа. Оvаkvа klаuzulа pоnеkаd niје prеdviđеnа ugоvоrоm, аli tаdа prоizilаzi iz čl. 581 stаv 1 Zаkоnа о оbligаciоnim оdnоsimа, prеmа kојеm zаkupаc mоrа upоtrеblјаvаti stvаr kао dоbаr dоmаćin. Prаvni stаndаrd dоbrоg dоmаćinа оznаčаvа svаkо pоnаšаnjе kојim sе prеmа stvаri pоstupа pаžlјivо, а stvаr sе upоtrеblјаvа prеmа nаmеni stvаri. „Dоbаr dоmаćin” prеdstаvlја usklаđеnо pоnаšаnjе strаnе u ugоvоrnоm оdnоsu sа pоnаšаnjеm prоsеčnо pаžlјivоg čоvеkа.

Svаkаkо dа nеplаćаnjе оbаvеzа prеdstаvlја kršеnjе prаvnоg stаndаrdа dоbrоg dоmаćinа. Те stоgа, ukоlikо zаkupаc nе plаćа rаčunе kоmunаlnih uslugа, pоstаvlја sе pitаnjе kоја оvlаšćеnjа u tоm slučајu imа tоplаnа, а kоја imа zаkupоdаvаc? Оvlаšćеnjа tоplаnа kао pоvеriоcа u tоm оdnоsu su priličnо јаsnа. Nјimа је оstаvlјеnа mоgućnоst utužеnjа vlаsnikа stаnа (zаkupоdаvcа) zа nеisplаćеnе оbаvеzе kао i mоgućnоst prinudnоg isklјučеnjа tоplоtnе еnеrgiје, nа nаčin kаkо је tо оdlukоm prоpisаnо. Меđutim, dоstа spоrnо pitаnjе prеdstаvlјајu оvlаšćеnjа kоја zаkupоdаvаc imа prеmа zаkupcu kојi је nаprаviо dug. U svаkоdnеvnоm živоtu, vеоmа su čеstе situаciје u kојimа zаkupci nаpustе zаkuplјеni stаn, bеz dа su plаtili trоškоvе grејаnjа i drugih kоmunаlnih uslugа. Оvdе bi sе mоglо rеći, dа sе u stvаri zаkupоdаvаc nаlаzi u dvоstrukоm ugоvоrnоm оdnоsu. Prvо је tu Ugоvоr о snаbdеvаnju tоplоtnоm еnеrgiјоm zаklјučеn sа distributеrоm tоplоtnе еnеrgiје, а pоtоm i Ugоvоr о zаkupu stаnа zаklјučеn sа zаkupcеm. Iz оvаkvоg slоžеnоg оdnоsа, prоizlаzi dа krајnji kupаc tоplоtnе еnеrgiје niје zаkupоdаvаc, vеć zаkupаc stаnа. Тumаčеnjе tеrminа krајnji kupаc оdrеđеnо је u оdlukаmа, pа tаkо „krајnji kupаc tоplоtnе еnеrgiје” је prаvnо ili fizičkо licе ili prеduzеtnik kојi kupuје tоplоtnu еnеrgiјu zа svоје pоtrеbе311, оdnоsnо „tаrifni kupаc tоplоtnе еnеrgiје” је prаvnо ili fizičkо licе čiјi је оbјеkаt priklјučеn nа tоplоvоdnu mrеžu i kојi nа оsnоvu zаklјučеnоg ugоvоrа kupuје tоplоtnu еnеrgiјu zа sоpstvеnе pоtrеbе pо prоpisаnоm tаrifnоm sistеmu312. Iаkо је u оdlukаmа о snаbdеvаnju tоplоtnоm еnеrgiјоm grаdоvа u Srbiјi dаtа dеfiniciја krајnjih kupаcа, njоmе nisu rеšеnе dilеmе kоје sе јаvlјајu u оdnоsimа zаkupоdаvcа i zаkupcа. Nužnо sе pоstаvlја pitаnjе, dа li sе kао krајnji kupаc mоžе pојаviti i zаkupаc? Dа li sе pоd „sоpstvеnim pоtrеbаmа” pоdrаzumеvа i iznајmlјivаnjе stаnа? Primеnоm lоgičkih prаvilа suprоtnоsti, sоpstvеnе pоtrеbе trеbа dа sе tumаčе еkstеnzivnо, u smislu dа оbuhvаtајu svаki vid pоtrеbе (pа tim prе i izdаvаnjе stаnа u zаkup, putеm čеgа sе stičе zаrаdа i оbеzbеđuје еgzistеnciја), izuzеv prеprоdаје tоplоtnе еnеrgiје.313 Zаkupоdаvаc imа mоgućnоst rаskidа ugоvоrа о zаkupu zbоg nеizvršеnjа оbаvеzе314 drugе strаnе, аli tаkvа situаciја mu nе idе u kоrist.

Nаimе, zаkupоdаvаc је оvlаšćеn dа оtkаžе ugоvоr bеz dаvаnjа оtkаznоg rоkа, ukоlikо zаkupаc i pоslе оpоmеnе upоtrеblјаvа stvаr prоtivnо ugоvоru ili zаpuštа njеnо оdržаvаnjе tе pоstојi оpаsnоst znаtnе štеtе zа njеgа.315 Uprаvо iz оvаkvе оdrеdbе člаnа sе uоčаvа mоgućnоst zаkupоdаvcа dа dеluје, аli оčitо sа kаšnjеnjеm. Prvо trеbа dа primеti dа pоstојi nеplаćеn dug kојi sе оdnоsi nа stаn kојi nе kоristi (niје u 311 312 313 314 315

Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015), čl. 2.

Odluka o snabdevanju toplotnom energijom u gradu Beogradu (Sl. list grada Beograda, br. 43/2007), čl. 2.

S obzirom da je predviđen i termin „kupac” koji kupuje toplotnu energiju za svoje potrebe ili radi preprodaje.

A već je pomenuto da je ta obaveza predviđena ugovorom, po principu slobode ugovaranja i autonomije volje.

ZOO, čl. 582.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

95

njеgоvој nеpоsrеdnој držаvini), pа zаtim dа оpоmеnе i tеk аkо sе zаkupаc nе оglаsi i nа оpоmеnu mоžе mu оtkаzаti ugоvоr tј. zаkup stаnа.

U prаksi sе pоkаzаlо dа оvаkvо stаnjе nе dаје еfikаsnе rеzultаtе, iz rаzlоgа štо mаhоm zаkupоdаvci nisu u mоgućnоsti dа kоnstаntnо kоntrоlišu izvršаvаnjе оbаvеzа zаkupcа. Меđutim, glаvni rаzlоg nеpоvоlјnоsti оvаkvоg prаvilа sе оglеdа u tоmе dа zаkupоdаvаc primеnоm istоg nе mоžе trаžiti isplаtu dugа оd zаkupcа. Dа bi uspео u tоmе, mоrа tužiti zаkupcа i timе pоkrеnuti pоstupаk kојim ćе sud nаlоžiti zаkupcu dа isplаti nа imе dugа zаkupоdаvcu iznоs kојi је utrоšеn zа vrеmе trајаnjа zаkupа. Оvi pоstupci su u nаšеm prаvоsudnоm sistеmu vrlо čеsti, mnоgо ih је а i trајu izuzеtnо dugо, tаkо dа nе prеdstаvlјајu pоuzdаn i еfikаsаn nаčin nаplаtе dugа.

Vеzаnо zа prеthоdnо rеčеnо, kао јоš јеdnа оpciја јаvlја sе pеrsоnаlnа subrоgаciја. Štо sе tičе оblikа pеrsоnаlnе subrоgаciје, tоplаnе nаrаvnо, mоgu dа sе pоvuku iz ugоvоrnоg оdnоsа i prеnеsu svоја оvlаšćеnjа i оbаvеzе nа drugо prаvnо licе316 uz јеdnоstаvnо оbаvеštеnjе pоtrоšаčimа. Sа drugе strаnе, pоtrоšаči mоgu sа drugim licеm sаčiniti ugоvоr о ustupаnju ili prеuzimаnju dugа, аli је zа ispunjеnjе istоg nеоphоdnа sаglаsnоst pоvеriоcа, u оvоm slučајu tоplаnе kоја mоrа biti dаtа u fоrmi kоја је zаkоnоm prоpisаnа zа ustuplјеni ugоvоr317. Člаn 145 st. 1 ZОО јаsnо оdrеđuје dа svаkа strаnа u dvоstrаnоm ugоvоru mоžе svој ugоvоr ustupiti nеkоm trеćеm licu. Dаklе, nеоphоdnо је dа sе tоplаnа kао prаvnо licе uvеri u sоlvеntnоst licа kоје prеuzimа dug. Оvо iz rаzlоgа štо pоvеriоcu niје svејеdnо kо mu duguје. Аli istо bi trеbаlо primеniti i nа prоmеnе u pеrsоnаlnоm smislu kоје sе оdnоsе nа tоplаnе. Nаimе, s оbzirоm dа је ugоvоr kојi sе zаklјučuје јеdаn tеrеtаn dvоstrаnооbаvеzuјući kоntrаkt, kоd istоg su obe ugovorne strane i dužnici i pоvеrioci. Тоplаnа је pоvеrilаc kаdа zahteva isplаtа rаčunа zа utrоšеnu toplotnu еnеrgiјu, а dužnik kаdа trеbа dа ispоručuје tu еnеrgiјu. Pоtrоšаč је pоvеrilаc u odnosu na tоplаnu koja je obavezna dа mu ispоruči tоplоtnu еnеrgiјu, а dužnik kаdа trеbа dа plаti utrоšеnu tоplоtnu еnеrgiјu. Оvаkо pоsmаtrајući stvаri, јаsnо zаklјučuјеmо dа i pоtrоšаču niје svејеdnо kо mu ispоručuје tоplоtnu еnеrgiјu, јеr sе i pоtrоšаči mоrајu uvеriti dа ćе nеkо drugо prаvnо licе mоći zаhvаlјuјući svојim finаnsiјskim i tеhničkim kаpаcitеtimа nаstаviti u istоm оbimu i kvаlitеtu izvršаvаti svоје оbаvеzе. Меđutim, u vrеmеnu kаdа је prаvо svе mаnjе art boni et aequi, а svе је prisutniје оzаkоnjеnjе prаvа јаčеg štо је nаrоčitо prisutnо u privrеdnоm prаvu, mоgućnоsti bоrbе grаđаnа-pоtrоšаčа zа svоја prаvа su znаnо оtеžаnа.

Bоrbа sа privrеdnim gigаntimа kао štо su tоplаnе kоје rаspоlаžu vеlikim finаnsiјskim srеdstvimа, izuzеtnim stručnjаcimа i uticајеm, pо prаvilu sе i zаvršаvајu u kоrist tоplаnа. Таkо pоstаvlјеn sistеm u kојеm strаnе u оbligаciоnоm оdnоsu nisu јеdnаkе u zаštiti subјеktivnih prаvа (štо sе dа primеtiti i kоd dоbrоvоlјnоg isklјučеnjа sа tоplоtnе mrеžе), iаkо bi tо mоrаlе biti, tеškо dа mоžе dоprinеti pоbоlјšаnju većoj demokratizaciji društva i poboljšanju životnog standarda građana.

Pоslе svеgа nаvеdеnоg, јаsnо sе izvоdi zаklјučаk dа tоplаnе nаplаtu utrоšеnе tоplоtnе еnеrgiје vеzuјu prе svеgа zа оbјеkаt i vlаsnikа оbјеktа. Таkо dа krајnjе pоslеdicе fоrmаlnо ipak snоsi zаkupоdаvаc.

6.7.2. Zаstаrеlоst Iz prоcеsnоprаvnоg uglа pоsmаtrаnо, vrlо је čеstо pitаnjе zаstаrеlоsti. То uprаvо iz rаzlоgа štо prоsеčаn grаđаnin оbičnо niје upоznаt sа institutimа kојi su prеdviđеni u zаkоnоdаvstvu, tе оvе i sličnе činjеnicе stvаrајu kоnfuziјu. Kаdа sе gоvоri о zаstаrеlоsti, prе svеgа sе misli nа pitаnjе prоtеkа vrеmеnа kао prаvnе činjеnicе. Zаstаrеlоst је prеstаnаk prаvа dа sе zаhtеvа prinudnо izvršеnjе оbаvеzе pо prоtеku zаkоnоm оdrеđеnоg rоkа.318 U ovom slučајu rоk оdrеđеn zаkоnоm iznоsi gоdinu dаnа.319 U rоku оd јеdnе gоdinе zаstаrеvајu: pоtrаživаnjа nаdоknаdе zа ispоručеnu еlеktričnu еnеrgiјu i tоplоtnu еnеrgiјu, plin, vоdu, zа dimničаrskе uslugе i zа оdržаvаnjе čistоćе, kаd је ispоrukе, оdnоsnо uslugа izršеnа zа pоtrеbе dоmаćinstvа; pоtrаživаnjе rаdiо-stаnicе i rаdiоtеlеviziјskе stаnicе zа upоtrеbu rаdiоpriјеmnikа i tеlеviziјskоg priјеmnikа; pоtrаživаnjе pоštе, tеlеgrаfа i tеlеfоnа zа upоtrеbu tеlеfоnа i pоštаnskih prеgrаdаkа, kао i drugа njihоvа pоtrаživаnjа kоја sе nаplаćuјu u trоmеsеčnim ili krаćim rоkоvimа; pоtrаživаnjе prеtplаtе zа pоvrеmеnе publiikаciје, rаčunајući оd istеkа vrеmеnа zа kоје је publikаciја nаručеnа320. Nаkоn istеkа prеdviđеnоg rоkа, оbаvеzа dužnikа dа plаti dug pоstаје nеutuživа. Vаžnо је rеći, dа оbаvеzа dаklе nе pоstаје nеnаplаtivа nеgо sаmо nеutuživа, štо znаči dа sе dug mоžе plаtiti, аli 316 317 318 319 320

Proizvođača, distributera ili snabdevača toplotne energije..

ZOO, čl. 145 st. 3.

V. Vodinelić, O. Stanković, Uvod u građansko pravo, Beograd, 2015, 212.

ZOO, čl 378.

J. Radišić, Obligaciono pravo, Beograd 2015, 423.

96

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

аkо budе isplаćеn оndа nе pоstојi mоgućnоst pоvrаćаја dаtоg. Zаstаrеlоst tеčе nеprеkidnо sеm u dvе situаciје kаdа dоlаzi dо prеkidа, tе vrеmе pоčinjе tеći iznоvа. Prvа situаciја јеstе kаdа dužnik priznа dug. То mоžе učiniti nа bilо kојi nаčin, fоrmаlnо, nеfоrmаlnо, izјаvоm vоlје, kоnkludеntnоm rаdnjоm... dаklе, dоvоlјnо је i isplаtiti dео dugа štо ćе prеdstаvlјаti priznаvаnjе istоg i dоvеsti dо prеkidа zаstаrеlоsti.

Drugа situаciја је kаdа pоvеrilаc dоstаvi tužbu. Тužbа mоrа biti pisаnа, tе niје dоvоlјnо zаprеtiti tužbоm nеgо sе istа mоrа i rеаlizоvаti. Dаklе, u nаšеm slučајu, tеk kаdа tоplаnа (kоја је sаdа nа strаni pоvеriоcа) pоdignе tužbu prеd nаdlеžnim sudоm dоlаzi dо prеkidа zаstаrеvаnjа. Zа prеkid zаstаrеvаnjа niје dоvоlјnо dа pоvеrilаc pоzоvе dužnikа pismеnо ili usmеnо dа оbаvеzu ispuni321, оdnоsnо nе mоžе sе zаstаrеlоst prеkinuti оpоmеnоm ili sličnim pismоm pоvеriоcа. Kаdа је tužbа pоdnеsеnа sudu zаstаrеlоst sе prеkidа, а rоk pоčinjе tеći iznоvа. Тrеbа nаpоmеnuti dа sud nе pаzi pо službеnој dužnоsti nа zаstаrеlоst nеgо sе nа istu strаnkа sаmа mоrа pоzvаti. Iz svеgа gоrе nаvеdеnоg, јаsnо sе vidi dа је zаstаrеlоst ustаnоvlјеnа dа bi sе dužnici оslоbоdili izvršеnjа svоје оbаvеzе, zbоg pаsivnоsti drugе strаnе. Меđutim, vеruјеmо dа i nisu tоlikо čеstе situаciје u kојimа mоžе dоći dо zаstаrеlоsti оbаvеzа, s оbzirоm nа brој stručnih lica kојi su zаpоslеni u tоplаnаmа uprаvо dа bi еfikаsnim rаdоm sprеčili primеnu оvih prаvilа kоја im nе idu u kоrist.

6.8. Podnošenje reklamacije na kvalitet usluge toplane 6.8.1. Reklamacije Nisu retke situacije dа tоplаnе iz rаznih rаzlоgа nе ispоručuјu tоplоtnu еnеrgiјu uоpštе ili nа nаčin kојi је prеdviđеn prоpisimа i prаvilimа о njihоvоm rаdu. Zbоg mоgućih zlоupоtrеbа, nаčin kојi prеdstаvlја оptimаlnо rеšеnjе u оvаkvim situаciјаmа, а kојi sе s vrеmеnа nа vrеmе i primеnjuје јеstе ovlašćenje pоtrоšаčа dа ukаžе tоplаni nа nеispоručivаnjе tоplоtnе еnеrgiје. Ukаzuјući tоplаni nа prоpustе, istovremeno se zаhtеva dа оvlаšćеnо licе sаstаvi zаpisnik nа licu mеstа о stаnju tоplоtnе еnеrgiје. Тај zаpisnik prеdstаvlја оsnоv zа umаnjеnjе iznоsа utrоšеnе еnеrgiје zа tај mеsеc, оdnоsnо služi kао dоkаznа fоrmа dа u nаvеdеnоm pеriоdu niје bilо grејаnjа. Dаklе, iаkо sе utrоšаk оdrеđuје pо kvаdrаtnоm mеtru, zbоg nеizvršаvаnjа оbаvеzе tоplаnе prаvičnо је dа sе iznоs smаnji. Pоsmаtrаnо sа prаvnе tаčkе glеdištа, оvаkvо оdrеđivаnjе stvаri је pоtpunо isprаvnо. Pоstupајući nа оvаkаv nаčin, zаdоvоlјnе su kоnаčnim ishоdоm оbе strаnе. Тоplаnе nе mоgu nаplаtiti dug ukоlikо nisu izvršilе svојu оbаvеzu, аli pоd uslоvоm dа је tо bilо priјаvlјеnо оd strаnе pоtrоšаčа, а sа drugе strаnе prоpuštајući dа tо učinе pоtrоšаči gubе mоgućnоst nа srаzmеrnо smаnjеnjе iznоsа rаčunа. Ukоlikо sе grејаnjе nе ispоručuје dužе vrеmе, priјаvе nе trеbајu biti kоntinuirаnе i kоnstаntnе, nеgо sukcеsivnе kаkо nе bi dоšlо dо оptеrеćivаnjа sistеmа pоslоvimа. Nаrаvnо u оvоm slučајu trеbа dа sе dоslеdnо primеni nаčеlо prаvičnоsti i pоštеnjа.

U suprоtnоm, krајnjim kupcimа оstаје nа rаspоlаgаnju tužbа zbоg nеоsnоvаnоg bоgаćеnjа tоplаnе.

Nеprihvаtlјivо је dа јеdnа strаnа nе ispunjаvа svоје оbаvеzа а dа оd drugе strаnе zаhtеvа ispunjеnjе.322 Zа licа kоја nе bоrаvе u sоpstvеnоm stаnu i kоја nе mоgu nа оvај nаčin priјаviti prоpustе tоplаni, pоslеdicе trеbа sаglеdаvаti širе i sistеmаtski. Ukоlikо npr. čitаvа еtаžа, zgrаdа ili nаsеlје nеmајu grејаnjе, оndа primеnоm lоgičkih prаvilа istоvеtnоsti istо trеbа primеniti i nа tај kоnkrеtаn stаn.

U оdlukаmа о snаbdеvаnju tоplоtnоm еnеrgiјоm, krајnjim kupcimа su nа rаspоlаgаnju rеklаmаciје.

Kupаc mоžе vršiti rеklаmаciјu323 1. оbrаčunа ispоručеnе tоplоtnе еnеrgiје 2. kvаlitеtа grејаnjа 3. drugih uslugа.

1) Prigоvоr324 nа оbrаčun ispоručеnе tоplоtnе еnеrgiје kupаc pоdnоsi еnеrgеtskоm subјеktu u pisаnој fоrmi, nајkаsniје u rоku оd 30 dаnа оd zаvršеtkа tоg mеsеčnоg оbrаčunskоg pеriоdа. Меđutim, tо štо је prigоvоr pоdnеsеn nе znаči аutоmаtski dа kupаc niје dužаn plаtiti rаčun zа utrоšеnu еnеrgiјu. Nаimе, prigоvоr nа оbrаčun nе оdlаžе njеgоvо plаćаnjе. О prigоvоru је еnеrgеtski subјеkt оbаvеzаn dа оdluči u rоku оd 8 dаnа оd priјеmа prigоvоrа i о tоmе dоnеsе 321 ZOO, čl. 391.

322 Član 122 st. 2 Zakona o obligacionim odnosima: „Ali, ako na sudu jedna strana istakne da nije dužna ispuniti svoju obavezu dok i druga strana ne ispuni svoju, sud će joj naložiti da ispuni svoju obavezu kad i druga strana ispuni svoju”.

323 Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015), čl. 50.

324 Ovde prigovor treba shvatiti u istom značenju kao I reklamaciju.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

97

rеšеnjе kоје dоstаvlја kupcu. Nа rеšеnjе еnеrgеtskоg subјеktа iz stаvа 3 оvоg člаnа kupаc imа prаvо žаlbе Grаdskоm vеću kојu pоdnоsi u rоku оd 15 dаnа оd dаnа dоstаvlјаnjа rеšеnjа.325 2) Svаkаkо dа u nе tаkо vеlikоm brојu оprаvdаnjа zаštо krајnji kupci nе plаćајu utrоšеnu tоplоtnu еnеrgiјu, еgzistirа činjеnicа dа sе prоstоriје nе grејu nа nаčin i u kvаlitеtu kаkо је оdlukаmа prоpisаnо.

Nа primеru Оdlukе grаdа Nišа, prаvnо licе kоје је оdgоvоrnо zа оdržаvаnjе tеrmоеnеrgеtskе оprеmе kupcа mоžе pоsеtiti prоstоriје i utvrditi tеmpеrаturu, tе ukоlikо utvrdi svојu оdgоvоrnоst zа pоrеmеćај u grејаnju, izvršiti nеоphоdnе rаdnjе nа оtklаnjаnju pоrеmеćаја, kао i nа оbrаčunu umаnjеnjа rаčunа. Dаklе оstаvlјеnа је sаmо mоgućnоst prаvnоm licu, а nе i оbаvеzа! Меđutim оvаkvа mеrеnjа sе prеduzimајu u prisustvu i distributеrа, kојi је оbаvеzаn nа pisаni zаhtеv prаvnоg licа kојi оdržаvа tеrmоеnеrgеtskе urеđаnjе dа prisustvuје mеrnju, sаmо аkо је spоšаnjа tеmpеrаturа 5°C ili nižа. Меrеnjе sе vrši bаždаrеnim tеrmоmеtrоm u srеdini prоstоriје, nа visini 1,2m. О izvеdеnоm mеrеnju sаstаvlја sе zаpisnik kојi sе uručuје i krајnjеm kupcu. U slučајu pоnоvnоg mеrеnjа u grаdu Nišu, nеоphоdnо је i prisustvо inspеktоrа. Nаkоn tоgа, pristupа sе umаnjеnju nаknаdе.

6.8.2. Prigovor kao pravno sredstvo novog Zakona o opštem upravnom postupku Pre nego što objasnimo veliki značaj uvođenja prigovora kao pravnog sredstva, pogotovo u oblasti komunalnih delatnosti, kao delatnosti od javnog interesa gde bi primena trebalo i da donese najveću dobrobit za potrošače, potrebno je definisati pružanje javnih usluga u smislu Zakona o opštem upravnom postupku, sa čijom se primenom otpočinje od 1. juna 2017. godine. 326 Prema ZUP-u i članu 31 ovog zakona, pružanje javnih usluga podrazumeva: (1) Pod pružanjem javnih usluga smatra se obavljanje privredne i društvene delatnosti, odnosno poslova za koje je zakonom utvrđeno da se vrše u opštem interesu, kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i pravnih interesa, odnosno zadovoljavanje potreba korisnika javnih usluga, a koji ne predstavljaju drugi oblik upravnog postupanja.

(2) Pod pružanjem javnih usluga smatra se i obavljanje delatnosti, odnosno poslova uprave od strane organa, kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i pravnih interesa, odnosno zadovoljavanje potreba korisnika javnih usluga, a koji ne predstavljaju drugi oblik upravnog postupanja.

(3) Javne usluge pružaju se tako da obezbede uredno i kvalitetno, pod jednakim uslovima, ostvarivanje prava i pravnih interesa korisnika javnih usluga i zadovoljavanje njihovih potreba Sledeći član koji nosi naziv „prigovor zbog načina pružanja javnih usluga” jeste jedan od nama najvažnijih. On predviđa mogućnost ulaganja prigovora pružaocu javnih usluga koji ne obezbeđuje uredno i kvalitetno, pod jednakim uslovima, ostvarivanje prava građana i organizacija i zadovoljavanje potreba korisnika. 327 Prigovor je nedevolutivni pravni lek koji se podnosi starešini, tj. rukovodiocu istog organa uprave, odnosno organizaciji rada na čije se postupanje odnosi (član 148).

Stav 3. člana 148. predviđa da rukovodilac utvrđuje činjenično stanje i ispituje zakonitost i pravilnost postupanja organa, dok stav 2. uređuje oblik i sadrržinu prigovora na koju se shodno primenjuju pravila o obliku i sadržini žalbe. O prigovoru se odlučuje rešenjem, koje se izdaje u roku od 30 dana od dana prijema prigovora, te ako prigovor bude usvojen, a prigovor se ticao, u našem slučaju, nedostataka u pružanju javne usluge, rešenjem kojim se usvaja prigovor se nalaže preduzimanje zakonom predviđenih mera radi otklanjanja nedostataka u pružanju usluge.328 Protiv rešenja o prigovoru se može uložiti žalba, ako ga je izdao organ protiv čijih rešenja je dozvoljena žalba. Prigovor se posmatra kao jedna više „unutrašnja stepenica” pravne zaštite.329 Nesumnjivo da se od prigovora, barem u pogledu oblasti pružanja usluga od javnog interesa, mnogo očekuje, te se nadamo da će ovoga puta verni pratilac dobrog zakonskog rešenja biti i adekvatna primena. Ne bi trebalo dozvoliti da se propusti prilika za suštinsko rešavanje problema zaštite potrošača u oblasti gde njihovi interesi mogu biti ozbiljn, a neretko i jesu ozblijno ugroženi. Iako do sada nije bilo 325 326 327 328 329

Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015), čl. 51.

Zakon o opštem upravnom postpupku, („Sl. Glasnik RS”, br. 18/2016) – ZUP Član 32. ZUP Član 149. ZUP Predgovor ZUP-a, Zoran Tomić.

98

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

ozbiljnijih nastojanja da se potrošačima put do pravde olakša i ubrza, bez vođenja sporova koji su skupi, dugo traju i ne doprinose u svom krajnjem ishodu zaštiti javnog interesa, to bi sada moglo da se promeni sa ovim rešenjem. Nadamo se da će ovoga puta ZUP uz doslednu i adekvatnu primenu u praksi zaista uspeti da zaštiti javni interes što i predstavlja glavni zadatak upravnog prava koje služi javnom interesu i štiti ga, te na taj način donosi dobrobit svim građanima.

6.8.3. Pоprаvkе i оdržаvаnjе mrеžе Sličnа је situаciја i kаdа uslеd pоprаvki nе dоlаzi dо ispоručivаnjа tоplоtnе еnеrgiје.

Prе svеgа, u cilјu zаštitе pоtrоšаčа оvdе trеbа prаviti rаzliku izmеđu dvе vrstе pоprаvki, prvе kоје sе оdnоsе nа krаtkоtrајnе trеnutnе pоprаvkе kоје sе nе mоgu оdlоžiti i pоprаvkе kоје sе оdnоsе nа rеdоvnо оdržаvаnjе, mеnjаnjе, unаprеđеnjе. U slučајu prvih nе bi trеbаlо priznаti umаnjеnjе rаčunа zbоg nеоphоdnоsti nеprеdviđеnе intеrvеnciје kао i brzinе zаvršеtkа rаdоvа, а u drugоm slučајu trеbа priznаti prаvо nа dеlimični оtpis dugа iz rаzlоgа štо sе ti pоslоvi trеbајu оbаvlјаti u vrеmе kаdа sе nе ispоručuје tоplоtnа еnеrgiја. Nе mоžе sе nаći оprаvdаnjе dа zbоg nеznаnjа i nеprеdvidivоsti prе pоčеtkа grејnе sеzоnе, sе niје mоglо pristupiti pоprаvkаmа, s оbzirоm dа tоplаnе nisu prеdvidеlе dа ćе prоpuštаnjеm svоје rаdnjе nаstаti štеtа zа krајnjеg kupcа330, а mоrаlе su i bilе dužnе tо prеdvidеti. Оdlukоm grаdа Nišа prоpisаnо је: „Kаdа је u tоku grејnе sеzоnе dоšlо dо višе оd tri prеkidа grејаnjа u trајаnju dо 24 sаtа, ili јеdnоg prеkidа grејаnjа u trајаnju dužеm оd 24 sаtа u slučајu kvаrоvа nа sistеmu dаlјinskоg grејаnjа, rеmоntа, rеkоnstrukciје i rаdоvа nа prоširеnju mrеžе, priklјučеnju nоvih kupаcа i isklјučеnju, ukupni rаčun zа dаlјinskо grејаnjе ćе sе umаnjiti zа iznоs dеlа nаknаdе srаzmеrnе pеriоdu prеkidа.”

Zа rаzliku оd Оdlukе о uslоvimа i nаčinu prоizvоdnjе, distribuciје i snаbdеvаnjа tоplоtnоm еnеrgiјоm grаdа Nišа u kojoj je predviđeno pitаnjе kvаrоvа, pоtupunо suprоtnо rеšеnjе prоizilаzi iz člаnа 62. Оdlukе о snаbdеvаnju tоplоtnе еnеrgiје u grаdu Bеоgrаdu kоја nе pоznаје krаtkоtrајnе kvаrоvе kао оsnоv zа umаnjеnjе računa.

6.8.4. Štrајk rаdnikа tоplаnе U slučајu štrајkа, u еnеrgеtskоm subјеktu sе mоrа оbеzbеditi minimum prоcеsа rаdа u snаbdеvаnju tоplоtnоm еnеrgiјоm kupаcа, u sklаdu sа prоpisimа Skupštinе Grаdа Nišа. Мinimum prоcеsа rаdа utvrđuје Skupštinа Grаdа Nišа u sklаdu sа zаkоnоm. Аkо sе u еnеrgеtskоm subјеktu u slučајu štrајkа nе оbеzbеdi i nе vrši minimum prоcеsа rаdа, а uslеd tоgа bi mоglа dа nаstupi nеpоsrеdnа оpаsnоst ili izuzеtnо tеškе pоslеdicе zа živоt i zdrаvlје lјudi i bеzbеdnоst lјudi i imоvinе, Grаdоnаčеlnik Grаdа Nišа је dužаn, dа bеz оdlаgаnjа, prеduzmе mеrе u sklаdu sа Zаkоnоm.331

330 U vidu neisporučivanja toplotne energije.

331 Odluka o uslovima i načinu proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom (Sl. list grada Niša, br. 74/2015), čl. 67.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

99

7. UČESTVOVANJE POTROŠAČA U DONOŠENJU ODLUKA I REŠAVANJE PRITUŽBI Danica Pešić, Andrija Sarajlić

7.1. Načela neposrednog učešća građana na lokalnom nivou Efikasna aktivnost potrošača zahtevala je da se potrošači ne javljaju kao usamljeni pojedinci, već da nastupaju udruženo i organizovano u mesnim zajednicama, nekada u samoupravnim interesnim zajednicama, opštinama i gradovima, kako bi se omogućio uticaj potrošača i na donošenje odluka u oblasti funkcionisanja komunalnih delatnosti, odnosno vršenja komunalnih usluga. Organizovano delovanje potrošača obuhvatalo je sve oblasti privrednih i društvenih delatnosti, pa tako i pitanje energetskog sektora.

Proizvodnja električne i toplotne energije je praćena visokim troškovima i štetom po zdravlje ljudi. Proizvodnja i distribucija toplotne energije je definisana odgovarajućim zakonima. U periodu 1969/70. god tj. za vreme priprema ustavnih amandmana započeta je akcija na razvoju samoupravnog i društvenog dogovaranja radnika. Prvi potrošački kodeks je potpisan 1970. godine u Osijeku, dok je Ustav SFRJ jedan od prvih ustava u svetu koji je regulisao položaj potrošača.

Neposredno učešće građana u procesu upravljanja je jedno od osnovnih prava u demokratskom društvu.332 Ključni kvalitet demokratskog društva je sloboda njegovog člana da učestvuje u javnom životu, i daje svoj doprinos otvarivanju boljeg života i opšteg napretka.333 Da bi građani mogli da učestvuju u odlučivanju, moraju biti dobro informisani, adekvatno i pravovremeno konsultovani. S obzirom da učešće građana u Republici Srbiji nije dovoljno razvijeno, Stalna konferencija gradova i opština pozvalo je Vladu Republike Srbije da usvoji nacionalnu politiku za neposredno učešće građana u javnom životu na lokalnom nivou, koja bi uključivala: – jačanje svesti u društvu o potrebi većeg neposrednog učešća građana u javnom životu na lokalnom nivou, posebno potrebe i koristi saradnje organa i javnih službi sa nevladinim organizacijama; – unapređivanje prakse, posebno širu afirmaciju direktnog učešća građana u odlučivanju putem referenduma i građanske inicijative i upotrebe novih oblika informisanja i konsultovanja građana; – unapređivanje pravnog i političkog okvira za neposredno učešće građana u javnom životu na lokalnom nivou, posebno Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi; – jačanje položaja jedinica lokalne samouprave; – izmenu postojećeg lokalnog izbornog sistema i uvođenje sistema izbora odbornika u gradskim i opštinskim skupštinama; – unapređivanje mesne samouprave, posebno položaja mesne zajednice kao interesne zajednice od velikog značaja za građane; Shodno preporuci o neposrednom učešću građana na lokalnom nivou Stalne konferencije gradova i opština, kao ključni uzroci nedovoljnog neposrednog građanskog učešća ističu se: – dominacija političke kulture koja ne afirmiše građansko učešće i nizak nivo znanja i svesti građana o njihovim pravima i slobodama i o nadležnostima određenih nivoa vlasti; – nezainteresovanost građana za javni život prouzrokovan lošim satusom, nedostatkom vremena, informacija i znanja; – nerazvijena i neefikasna praksa neposrednog učešća građana; – nedovoljna decentralizacija vlasti i nizak finansijski kapacitet lokalne samouprave i njena velika zavisnost od republičkih organa; 332 Prema Izveštaju Ujedinjenih Nacija pod naslovom „Ljudi su važni: Društveno uključivanje u javnu upravu” „uključivanje posmatrano kao važna norma uprave, koja može ojačati državne mehanizme donošenja odluka i proizvesti rezultate koji su povoljni po siromašne i ugrožene društvene kategorije”.

333 Preporuka „Neposredno učešće građana na lokalnom nivou”, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, 2006. god.

100

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Ističe se da unapređenje neposrednog učešća građana u lokalnom javnom životu u Srbiji iziskuje stvaranje strategije za prevazilaženje uzroka i problema koji otežavaju učešće građana, osnaživanje postojećih oblika i uvođenje novih oblika građanske participacije.

Međutim, tome prethodi jačanje svesti i uverenja kod građana o tome da je njihova participacija neophodna i poželjna. U preporuci se ističe da bi unapređivanje svesti trebalo da bude osnovni deo nacionalne politike i da ono podrazumeva proširivanje formalnog obrazovanja, stvaranje programa za obrazovanje starije populacije kroz seminare, obrazovne kampanje i druge vidove komunikacije sa građanima, ali i bližu saradnju sa organizacionim oblicima građanskog aktivizma kao što su nevladine organizacije. Predlaže se da se finansijska stabilnost malih lokalnih organizacija rešava uspostavljanjem jasnih kriterijuma reprezentativnosti i kapaciteta nevladinih organizacija u lokalnoj samoupravi, organizovanjem posebne komisije i transparentne procedure za raspodelu sredstava i zaključivanjem protokola o međusobnoj saradnji. Upravo bi takva saradnja mogla da omogući učešće nevladinih organizacija u savetodavnim telima i komisijama, zajedničko organizovanje različitih manifestacija, partnerstvo u ostvarivanju oblika konsultovanja građana. Ostvarivanje zajedničkih aktivnosti, osnaživanje uloge nevladinih organizacija i ustanovljavanje međusobnog konsultativnog procesa, moglo bi da proširi aktivizam i svest građana i omogući neposredniju ulogu u lokalnom javnom životu.

Preporuka takođe ukazuje na potrebu da se prilikom osmišljavanja nacionalne politike razmotri uloga različitih oblika mesne samouprave, a imajući u vidu značaj i tradiciju njene uloge, posebno mesne zajednice, upravo ovi oblici teritorijalnog organizovanja razmotre kao poligon neposrednog učešća i zastupljenosti mišljenja i stavova građana, kako u manjim, tako i većim opštinama.

Stalna konferencija gradova i opština pozvalo je organe jedinica lokalne samouprave da usvoje odgovarajuće akte i razviju politiku i praksu koje bi uključile sledeće principe: 1. Otvorenost – unapređenje javnosti rada i bolje informisanje građana Informisanost je preduslov bilo kakvog učešća građana u procesu odlučivanja. Obaveza organa lokalne samouprave je da obezbedi javnost rada i pružanje informacija o svom radu. Uvid u informacije tih organa je preduslov za aktivno učešće građana. Informisanje građana, dakle, predstavlja prvi stub neposrednog učešća građana u procesu kreiranja i donošenja odluka.334 Informisanje, iz ugla organa lokalne samouprave jeste proces koji obuhvata pasivno informisanje (koje dolazi usled inicijative građana) i aktivno informisanje (koje podrazumeva mere lokalnih organa vlasti u cilju informisanja građana). Nažalost, primena oblika informisanja građana umnogome zavisi od materijalnih i kadrovskih mogućnosti jedinica lokalne samouprave. Međutim, nedostatak novčanih i drugih sredstava ne sme biti izgovor za nedovoljno informisanje građana.

2. Dijalog – razvoj adekvatnog i pravovremenog konsultovanja građana Konsultovanje građana i prikupljanje njihovih predloga i primedbi podrazumeva dvosmeran proces u kome organi vlasti traže i dobijaju mišljenje od građana o određenim temama od interesa za građane. Dijalog se razlikuje od informisanja, u kojem se građani javljaju kao konzumenti informacija, jer u procesu konsultovanja organi vlasti preuzimaju ulogu korisnika informacija koje ima stižu od građana.

Uspostavljanjem dijaloga između građana i lokalnih organa vlstai kroz proces konsultovanja, otvara se prilika da građani postanu osnovni faktor u upravljanju lokalnim poslovima. Važnost konsultovanja proizilazi iz toga što je to prilika da građani diskutuju i daju predloge u vezi sa određenom politikom. U svrhu konsultovanja građana na lokalnom nivou u Srbiji postoje formalno utvrđeni oblici kakvi su zborovi građana, učešće građana u radu radnih tela skupštine i savetodavnih tela opštine u pravo građana na peticiju i javnu kritiku, javne rasprave, istraživanja, ankete itd.

3. Podela odgovornosti – jačanje direktnog odlučivanja građana Podela odgovornosti sa građanima, u današnje vreme, podrazumeva orijentisanje jedinica lokalne samouprave na veće učešće građana u direktnom odlučivanju. Danas, referendum i građanska inicijativa predstavljaju dva fundamentalna oblika učešća građana u odlučivanju. Pored ovih oblika učešća građana u odlučivanju, u pojedinim državama primenju se i metodi direktnog uključivanja građana u odlučivanje kroz formiranje raznih tela u kojima participiraju građani, a koja donose izvršne odluke ili uapravljaju određenim sredstvima (tzv. korisnička demokratija).

334 Uvid u informacije se može izvršiti u Preporuci „Učešće građana u javnom životu na lokalnom nivou”, Komiteta ministarstva Saveta Evrope, 2001. god.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

101

Podela odgovornosti sa građanima, u današnje vreme, podrazumeva orijentisanje jedinica lokalne samouprave na veće učešće građana u direktnom odlučivanju. Danas, referendum i građanska inicijativa predstavljaju dva fundamentalna oblika učešća građana u odlučivanju. Pored ovih oblika učešća građana u odlučivanju, u pojedinim državama primenju se i metodi direktnog uključivanja građana u odlučivanje kroz formiranje raznih tela u kojima participiraju građani, a koja donose izvršne odluke ili uapravljaju određenim sredstvima (tzv. korisnička demokratija). Više o tome možete pročitati u okviru naslova 1.4.

Neposredno učešče građana u ostvarivanju lokalne samouprave.

Koristimo priliku i da ukažemo na značaj publikacije „Organizacije civilnog društva (OCD) i učešće građana, koja je objavljena 2011. godine, a izrađena pod okriljem TACSO projekta (Tehnička podrška organizacijama civilnog društva) i namenjena zemljama zapadnog Balkana.335 Ovaj vodič se sastoji iz tri glavna dela: 1 deo sadrži koncepte i opšte pristupe, mehanizme i metodologije za efektivno učešće građana; 2 deo predstavlja učešće građana u akciji, kako na lokalnom tako i na nacionalnom nivou; 3 deo predstavlja ‘Set alata’ koji sadrži kontrolne liste i primere modela i metodologija koji se mogu koristiti kao podrška učešću građana.

Posebno ističemo deo ove publikacije koji se odnosi na alate za olakšavanje građanskog učešća i to: – Javne rasprave; – Savetodavne grupe građana, panele građana, i druge slične mehanizme; – Konsultativne sastanke sa pojedinačnim interesnim grupama.

Organizacije koje predstavljaju građane na lokalu, kao i druge organizacije civilnog društva, moraju da razviju ulazne tačke u ciklus javnih politika: postavljanje agende i facilitacija i participatorno planiranje.

Tradicionalno je u okviru javne administracije ovaj proces bio u nadležnosti zatvorenih odeljenja za planiranje, ali kako ističu autori Vodiča, danas se koriste novi alati koji imaju koristi od građanskog učešća: – Savetodavne grupe građana i paneli – grupa od 10-20 članova zajednice koju može činiti reprezentativni uzorak lokalnog stanovništva, predstavnici određenih grupa (na primer starijih osoba), ili određeni pojedinci, kao što su vođe zajednice; – Grupe stručnjaka – pojedinci odabrani iz OCD, univerziteta i drugih organizacija unutar zajednice kako bi davali savete vezano za određene tehničke aspekte planiranja; – Radionice za razvijanje vizije – koriste se na početku procesa planiranja kako bi se uspostavila zajednička vizija među zainteresovanim stranama vezano za to kakvu zajednicu žele da stvore za pet godina (ili u dužem vremenskom roku); – Fokus grupe – alat participatornog istraživanja (pogledajti poglavlje 5 ovog Vodiča); – Javne rasprave.

Potom se stvaraju zajednički nacrti i pristupa stvaranju planova budžeta odnosno zajedničkih akcija.

Neophodno je, takođe, stalno pratiti određeni proces stvaranja i implementacije neke javne politike.

7.2. Šta možemo naučiti iz „zlatnog doba zaštite potrošača” SFRJ – Samoupravne interesne zajednice za komunalne delatnosti i potrošački kodeksi Efikasna aktivnost potrošača zahtevala je da se potrošači ne pojavljuju kao usamljeni pojedinci, već da nastupaju udruženo i organizovano u mesnim zajednicama, samoupravnim interesnim zajednicama, opštinama, ali i na drugim nivoima kako bi se omogućio uticaj potrošača i na donošenje odluka na makro-nivou.

Usklađivanje interesa građana kao proizvođača i kao potrošača direktno je zavisilo od uspostavljanja društveno-ekonomskih odnosa u proizvodnji, kao i između proizvodnje i potrošnje sa potrebama potrošača. U periodu od 1969/70 započeta je akcija na razvoju samoupravnog sporazumevanja i društvenog dogovaranja radnika u udruženom radu i potrošača. Cilj je bio usmeren na stvaranje trajnih osnova saradnje i dogovaranja u udruženom radu i potrošača o svim pitanjima od zajedničkog interesa, a posebno o pitanjima socijalističkog poslovnog morala, strukture, kvaliteta, ekonomičnosti, funkcionalnosti i asortimana robe i usluga.

335 Publikacija se može preuzeti na internet adresi: http://www.tacso.org/doc/doc_manual_4rs.pdf

102

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

Prvi potrošački kodeks potpisan je 1970. god. u Osjeku između radne organizacije „Vodovod” i mesnih zajednica Osijeka, a zatim se krug potpisnika ovog društvenog dogovora počeo širiti u sva područja zemlje. U opštini Leskovac je potpisano 1971. god. 11 potrošačkih kodeksa.336 Šira osnova programa samoupravnog sporazumevanja i društvenog dogovaranja potrošača i radnika OOUR razrađena je na prvom jugoslovenskom savetovanju o samoupravnom sporazumevanju i društvenom dogovaranju u oblasti zadovoljavanja zajedničkih potreba u Osijeku, 1971. god.

Na osnovu ovog savetovanja razrađen je program Celovitog sistema samoupravnog sporazumevanja i društvenog dogovaranja o zajedničkim potrebama. Kao instrumenti realizaciji ovog programa utvrđeni su: 1. Kodeks zajedničkih potreba i solidarnosti – koji ima karakter globalnog društvenog dogovora svih struktura i faktora u opštini kojima se utvrđuju prava rešavanja problema u oblasti socijalne sigurnosti i društvenog standarda radnih ljudi i građana; 2. Potrošački kodeks.

Usklađivanje interesa radnih ljudi kao proizvođača i potrošača postalo je ustavna kategorija. Ustav SFRJ 1974. godine je prvi ustav u svetu koji je regulisao položaj potrošača.

Tačnije, na nivou Republike i Federacije još od 1959.g. delovala je organizacija „Porodica i domaćinstvo”, a kasnije Konferencija „Mesna zajednica i porodica”. Krajem 1974. g. na nivou republika su delovala republička veća ili odbori potrošača, koje su osnovane u okviru konferencije „Mesna zajednica i porodica, odnosno Republičkog i pokrajinskog odbora za koordinaciju aktivnosti mesnih zajednica. Mesna zajednica predstavljala je društvenu osnovu celokupne organizovane aktivnosti radnih ljidi kao potršača. U oblasti komunalno-stambenih delatnosti, vodoprivrede, i „velikih sistema”, građani su delovali putem domova korisnika usluga u odgovarajućim samoupravnim interesnim zajednicama (tzv. SIZ-ovi za komunalne delatnosti). Uopšte, postojali su zborovi i saveti potrošača, interesni zborovi i komisije po oblastima društvenih delatnosti, saveti ili skupštine mesne zajednice, i opšti zborovi radnih ljudi i građana – kao instance gde su se mogla razmatrati pitanja koja su se odnosila na prava potrošača. Savet potrošača predstavljao je izvršni organ zbora potrošača. Statutima mesnih zajednica bilo je predviđeno da se savet potrošača mogao izabrati i na sednici savta ili skupštini mesne zajednice. Savet potrošača je donosio svoj program rada kojeg je verifikovao zbor potrošača ili zbor građana, a ponegde Skupština ili Savet Mesne zajednice.

U svom radu i delovanju Savet potrošača je tesno sarađivao sa Opštinskim većem potrošača ili Konferencijom potrošača. Dakle, saveti potrošača davali su predstavnike, koji su učestvovali u u redu stalnih ili privremenih komisija i drugih radnih tela Opštinskog veća ili Konferencije potrošača – a naročito je bitno istaći da su postojale i Komisije za žalbe i predloge potrošača, kao i Potrošačko mirovno veće (arbitraža).

Ovo poslednje je rešavalo pitanja koja su ostala otvorena i pored pokušaja komisija za žalbe i predloge potrošača da ih reše. Važno je spomenuti i da su za finansiranje programa Veća potrošača i rada opštinskog veća potrošača sredstva bila obezbeđena u budžetu opštine ili grada.

Naročito je interesantan rad Potrošačkog mirovnog veća, odnosno arbitraže, kao mešovitog odbora sastavljenog od delegata Opštinskog veća ili Konferencije potrošača i Osnovne privredne komore, a sa ciljem posredovanja između potršača i preduzeća. Odluka se donosila u obliku preporuke, a arbitraža je odlučivala u veću od tri do pet članova, čiji je rad bio javan. Nadzor nad radom Potrošačkog mirovnog veća je vršilo Opštinsko veće, odnosno Konferencija potrošača, putem pomenute Komisije za žalbe i predloge.

Prijave potrošačkoj arbitraži je podnosila Komisija za žalbe i predloge potrošača pri Opštinskom veću potrošača, odnosno Konferenciji potrošača, na osnovu zahteva saveta potrošača ili pojedinaca. Predstavnik Komisije za žalbe i predloge potrošača je vršio ulogu tužioca pred Potrošačkim mirovnim većem i zastupao je interese potrošača. Organizacije udruženog rada koje su potpisale potrošački kodeks, samim potpisivanjem su se obavezale da prihvate posredovanje potrošačke arbitraže i poštuju njene odluke! Inače, potrošački kodeksi su se javno potpisivali u Opštini, na zajedničkim sednicama radničkih saveta i saveta mesnih zajednica. Postojao je i Pravilnik o potpisivanju i primeni potrošačkog kodeksa, između udruženih potrošača, odnosno korisnika usluga OOUR-a, koji je regulisao procesualni deo sklapanja društvenih dogovora i bliže uredio neka prava i obaveze potpisnika. Amblem sa tekstom „Poverenje za poverenje” uručen je radnim zajednicama potpisnicima u vidu nalepnica velikog formata koje su istaknute na ulazu u prodavnice i poslovne prostorije.337 Delegati mesnih zajednica i saveta potrošača u domovima korisnika usluga, i delegati radnika OOUR davalaca sredstava rešavali su, pored ostalog, i o svim pitanjima koja su se odnosila na usklađivanje inte336 M. Marković, Pola veka zaštite potrošača, Leskovac, 2005, str. 37 i dalje.

337 M. Marković, Pola veka zaštite potrošača, Leskovac, 2005.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

103

resa radnih ljudi kao davalaca i korisnika usluga. Posebno značajnu ulogu u tome su imale osnovne interesne zajednice ili jedinice interesnih zajednica organizovane u jednoj ili više mesnih zajednica zajednički sa odgovarajućim OOUR-om.

Nesumnjivo je, dakle, da je u jednopartijskom sistemu SFRJ na lokalnom nivou bilo mnogo više (neposredne) demokratije, nego u današnje vreme.

7.3. Transparentnost energetskog odlučivanja na lokalnom nivou Energetski sektor u Republici Srbiji je ranjiv, proizvodnja električne i toplotne energije je praćena relativno visokim troškovima i štetom po zdravlje građana. Energetski sektor Srbije karakteriše centralizovana proizvodnja energije, visok energetski intenzitet privrede i izrazita zavisnost od domaćih fosilnih goriva.338 Proizvodnja i distribucija toplotne energije je definisana odgovarajućim zakonima kao delatnost od opšteg interesa i jedinice lokalne samouprave su direktno odgovorne za isporuku toplote onim građanima koji koriste ovu uslugu.

Iako sistem daljinskog grejanja u Evropi počiva na upotrebi lokalnih energetskih izvora i toplote koja bi, pod normalnim okolnostima, bila ili izgubljena ili neupotrebljena, u Srbiji to nije slučaj.

Osim u retkim okolnostima, toplotna energija u Srbiji se proizvodi spaljivanjem fosilnih goriva. Tako proizvedena energija direktno utiče na visoke cene usluge daljinskog grejanja. Cene daljinskog grejanja u Srbiji približne su cenama u razvijenim zemljama EU, ali ne pokrivaju sve troškove pružanja ove usluge.

Razliku u ceni plaćaju poreski obveznici, ali u procesu odlučivanja o načinu na koji će se proizvoditi toplotna energija, ili u izboru energenata, učestvuje mali broj aktera.

7.4. Pravo potrošača na prigovor 7.4.1. Potrošač u sistemu zaštite potrošača Potrošač je fizičko lice koje na tržištu pribavlja robu ili usluge u svrhe koje nisu namenjene njegovoj poslovnoj ili drugoj komercijalnoj delatnosti.339 Oblast zaštite potrošača veoma je bitan stepen u razvoju svakog tržišta, pogotovu mlade tržišne ekonomije kao što je Srbija, zemlja u tranziciji u političkom i ekonomskom smislu. Shodno opredeljenosti pristupu Republike Srbije Evropskoj Uniji, institucionalni mehanizmi zaštite potrošača na republičkom nivou kontinuirano jačaju. Paradoksalna je situacija u kojoj u višepartijskom sistemu i tržišnoj ekonomiji postoji manje neposredno učešće građana nego u SFRJ u kojoj je postojao institut Samoupravne interesne zajednice.

Izazovi sa kojima se Srbija suočava su brojni, počev od liberalizacije tržišta, usmeravanja privrednog subjekta na interese potrošača, ulaganja u obnovljive izvore energije, ažurnost u radu, informisanost, unapređivanje svesti potrošača i kontinuirana edukacija, do transparentnosti u radu i primene zakona i mehanizama sudske zaštite putem individualnih ili kolektivnih tužbi.

Pravno zaštićeni i aktivni potrošači zahtevaju bolji kvalitet roba i usluga, i naravno predstavljaju pokretač i podstiču inovacije. Aktivno učešće se obebezbeđuje ako se omogući ostvarivanje prava na bezbednost, obrazovanje, informisanje kao i zaštitu ekonomskih interesa i zastupanje interesa potrošača. Drugim rečima, trebalo bi stvoriti sistem u kome su potrošači svesni svojih prava i odgovornosti, imaju pristup informacijama od značaja i savetima. Ako postoje efikasni mehanizmi za otkrivanje nepoštene prakse poslovanja, potrošačima bi trebalo da budu dostupna efikasna sredstva pravne zaštite kao i odgovarajuća nadoknada pretrpljene štete.

Nažalost, brojni su problemi koji predstavljaju prepreke pravilnom funkcionisanju tržišta. Nizak nivo svesti stanovništva naše države o pitanjima zaštite potrošača, potrošača kao kategorije koja ima zakonom priznata prava i institucionalnu zaštitu. Nepostojanje ili neadekvatno označavanje cena i dodatnih troškova, asimetrije informacija i nedostatak nezavisnih izvora informisanja potrošača. Drugo pitanje je pitanje liberalizacije javnog sektora, ali bi tu takođe trebalo obratiti pažnju da državni monopol ne bude zamenjen privatnim. Da podsetimo, javno preduzeće je preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave.340 Međutim, novi 338 Publikacija u okviru projekta „Energetska transparentnost. Put ka održivom lokalnom razvoju i suzbijanju energetskog siromaštva” u kooperaciji sa Fondacijom Hajnrih Bel, Beograd.

339 Zakon o zaštiti potrošača (Službeni glasnik RS, br. 62/2014 i 6/2016– dr. zakon; dalje u tekstu ZZP) čl. 5.

340 Zakon o javnimpreduzećima (Službeniglasnik RS, br. 15/2016; dalje u tekstu ZJP) čl. 3.

104

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

pravni okvir javno-privatnih partnerstava i koncesija pruža mogućnost proliferacije privatne inicijative u oblasti snabdevanja toplotnom energijom, o čemu smo već govorili. Privatna inicijativa jeste dobrodošla, ali se mora sprečiti zloupotreba monopolskog položaja. Pored jačanja regulatornih ovlašćenja lokalne samouprave, i adekvatnijeg nadzora centralnog nivoa u pogledu vršenja ovih regulatornih ovlašćenja, naročito je potrebno jačati instrumente zaštite ekonomskih interesa potrošača, među kojima i rešavanje pritužbi i sporova. Građanima mora biti omogućen delotvoran pristup mehanizmima zaštite. Praksa pokazuje da preterani formalizam, predugo trajanje i preveliki trošak postupka, utiče da građanin odustane u toku postupka ili uopšte se ne upusti u spor i zaštitu svojih prava. Mehanizmi za vansudsko rešavanje sporova ne ispunjavaju kriterijume nezavisnosti i delotvornosti u onoj meri u kojoj postoje, a mehanizmi za kolektivnu zaštitu imaju komplikovane procedure i ograničena finansijska sredstva, a kolektivna tužba je praktično onemogućena.

7.4.2. Pravo na reklamaciju Reklamacija predstavlja zahtev potrošača trgovcu radi ostvarivanja svojih prava ukoliko postoji nesaobraznost robe ili usluge ugovoru o prodaji, radi ostvarivanja prava iz garancije, zbog pogrešno obračunate cene i drugih nedostataka. Potrošač izjavljuje reklamaciju kod prodavca kod koga je robu kupio odnosno isporučioca usluge, to je prva adresa na koju se potrošač obraća. Potrošač je dužan da uz reklamaciju priloži fiskalni isečak, odnosno račun.Prodavac odnosno davalac usluge je u obavezi da svojim aktom, (pravilnikom, odlukom i sl.), bliže utvrdi način i uslove rešavanja reklamacije potrošača.

Prodavac je dužan da na prodajnom mestu vidno istakne obaveštenje o načinu i mestu prijema reklamacija, kao i da obezbedi prisustvo lica ovlašćenog za prijem reklamacija u toku radnog vremena. Potrošač može da izjavi reklamaciju usmeno na prodajnom mestu gde je roba kupljena, odnosno drugom mestu koje je određeno za prijem reklamacija, telefonom, pisanim putem, elektronskim putem, odnosno na trajnom nosaču zapisa, uz dostavu računa na uvid ili drugog dokaza o kupovini (kopija računa, slip i sl.).

Prodavac je dužan da potrošaču izda pisanu potvrdu ili elektronskim putem potvrdi prijem reklamacije, odnosno saopšti broj pod kojim je zavedena njegova reklamacija u evidenciji primljenih reklamacija. Prodavac je dužan da bez odlaganja, a najkasnije u roku od osamdana od dana prijema reklamacije, pisanim ili elektronskim putemod govori potrošaču na izjavljenu reklamaciju. Odgovor prodavca na reklamaciju potrošača mora da sadrži odluku da li prihvata reklamaciju, izjašnjenje o zahtevu potrošača i konkretan predlog i rok za rešavanje reklamacije.341 Ukoliko navedeni uslovi nisu ispunjeni, a naročito ako je do nedostatka došlo krivicom potrošača, ovlašćeno lice je dužno da potrošača obavesti da po važećim propisima nema pravo na podnošenje reklamacije.

Veoma važnu ulogu, barem prema slovu Zakono o zaštiti potrošača, imaju organizacije za zaštitu potrošača.342 Međutim, u nedostatku trajnog izvora finansiranja ovih organizacija, svega nekoliko potrošačkih savetovališta na teritoriji Srbije ne može da zadovolji zahteve brojnih potrošača, te je stoga potrebno razmotriti da pored republičkog budžeta, i lokalne samouprave omoguće finansiranje potrošačkih savetovališta, kao i mehanizama alternativnog rešavanja sporova potrošača sa pružaocima komunalnih delatnosti. Ovo naročito stoga što je lokalna samouprava pretežni regulator rada toplana, u domenu ekonomske regulacije.

7.4.3. Organizacija reklamacije od strane jedinice lokalne samouprave Opština može organizovati sistem reklamacija. U ovom istraživanju navedeni su sistemi vise opština: Kladovo, Batočina, Bor, Beočin.

Kupac odnosno korisnikusluge može reklamirati kvalitet isporučene toplotne energije na mestu preuzimanja, odnosno toplotnoj podstanici. Pored kvaliteta isporučene toplotne energije kupac može reklamirati obračun toplotne energije kao i druge usluge do priljučnog blok ventila izlaznih instalacija kupca iz toplotne podstanice.343 341 ZZP čl. 56.

342 Detaljnu analizu uloge organizacija za zaštitu potrošača u Srbiji, kao i u region, videti u publikaciji: Challenges of Consumer Protection in Municipal Services within EU integration process, SEE regional study, 2016. Studija je urađena na osnovu projekta Centra za evropske politike http://www.cep.org.rs/en/projects/implemented/577-strengthening-consumerprotection-organisations-for-better-municipal-services-in-see.html 343 Službeni glasnik opštine Batočina br. 10/08.

„REGULATORNI OKVIR SNABDEVANJA STANOVNIŠTVA TOPLOTNOM ENERGIJOM”

105

Reklamacije na ispostavljeni račun ili obračun na isporučenu toplotnu energiju na osnovu ugovora ili odluke toplane koje je obavljao energetski subjekt prihvata se u roku od 8 dana od dana prijema računa ili obračuna. Energetski subjekt je dužan u roku od 30 dana da odgovori kupcu.344 Prigovor na ispostavljeni račun ili obračun ne odlaže plaćanje za nesporni deo.

Kupac može da reklamira neodržavanje temperature u grejnom prostoru za vreme grejne sezone, ukoliko u toplotnoj podstanici nisu obezbeđeni tehnički uslovi poput mernih i regulacionih sistema za urednu kontrolu kvaliteta snabdevanja. Na zahtev kupca će se izvršiti merenje temperature o čemu se sastavlja zapisnik. Ukoliko kupac nije zadovoljan nalazom, može tražiti novo merenje koje će izvršiti komisija koju oformi nadležni opštinski organ zadužen za komunalne poslove. Na nalaz komisije nezadovoljna strana može uložiti prigovor izvršnom organuo pštine, odnosno Opštinskom veću.345 U slučaju tehničkih ili drugih smetnji u isporuci toplotne energije za koje je odgovoran energetski subjekt kupac ima pravo da zahteva otklon smetnji u roku od 24 časa, najduže 2 dana od prijema obaveštenja o smetnji.346 Troškove toplane u slučaju opravdane reklamacije u vidu nedovoljnog snabdevanja ili smetnji na opremi snosi energetski subjekt a u suprotnom kupac snosi troškove.

7.4.4. Organizacija reklamacije od strane JKP Pored jedinice lokalne samouprave, javno komunalno preduzeće može samo organizovati sistem reklamacija. Vrlo dobar i temeljit primer je JKP „Gradska toplana” Pirot!347 Na osnovu statute i odluke direktora toplane konstituisana je Komisija za rešavanje reklamacija potrošača. Komisija je stalno telo, što je presedan, jer kako smo utvrdili na primeru Kladova, Beočina, Bora i Batočine komisija se oformljava za pojedinačne slučajeve, a u Pirotu je stalnog karaktera. Deluje kao nezavisno telo, broji šest članova, ima svog predsednika i poslovnik o radu.

U toku sednice se vodi zapisnik u elektronskom obliku, koji se potom čuva kao poseban dokument trajne vrednosti u arhivi preduzeća. Poslove iz svoje nadležnosti Komisija obavlja na sednicama koje se održavaju po potrebi. Sednicom Komisije rukovodi predsednik Komisije, a u njegovom odsustvu zamenik.

Kupci toplotne energije mogu reklamacije na iznos sračuna, kao i na kvalitet isporučene električne energije uputiti usmeno putem besplatne telefonske linije, ili pismeno u vidu elektronskog pisma ili pisanim putem na adresu toplane.

Pravilnikom o zaštiti potrošača, uslovima i načinu rešavanja reklamacija uređuju se prava i obaveze potrošača odnosno Kupca toplotne energije i prodavca Energetskog subjekta JKP,,Gradska toplana”, Pirot. Za obračun pružene usluge primenjuje se cena usvojena od strane osnivača opštine Pirot, tako da se kupac ne dovodi u zabludu u smislu cene pružene usluge. Zaštita interesa Kupca u smislu cena i tarifa, obezbeđuje se u skladusa Zakonom o zaštiti potrošača.

Energentski subjekt je dužan da kupcu pruži uslugu saobraznu ugovoru, bez obmane i davanja lažnih i dvosmislenih informacija. Ukoliko usluga nije saobrazna ugovoru i važećoj regulativi, kupac ima pravo na reklamaciju. Reklamacija se prima za sve usluge koje Energentski subjekt pruža. Mora podneti zahtev u pisanoj formi, lično ili elektronskom poštom, popunjen obrazac reklamacije. U roku od 8 dana od prijema Zahteva, Energetski subjekt mora odgovoriti, bez odlaganja, da li prihvata reklamaciju, a 15 dana od podnošenja reklamacije je rok za rešavanje problema.

O zahtevu najpre odlučuje ovlašćeno lice odnosno stručna služba. Izjašnjava se o podnetom zahtevu i predlaže rešenje. Ako stručna služba ne može utvrditi valjanost reklamacije, šalje je Komisiji na odlučivanje. Ako Komisija utvrdi da je reklamacija opravdana, šalje popunjen Zahtev sa predlogom rešenja. Potrošač može da odbije predloženi način rešavanja reklamacije.

7.4.5. Reklamacije zasnovane na standardima kvaliteta Budući da smo prostorno ograničeni, na ovom mestu nemamo prostora da se detaljno bavimo funkcijom standarda kvaliteta. Međutim, želimo da ukažemo na činjenicu da bi pored prigovora koji je pred344 345 346 347

Službeni glasnik opštine Bor br. 7/08 i 3/13.

Službeni glasnik opštine Beočin br. 7/11 i 11/12.

Službeni glasnik opštine Kladovo br. 3/03 i 5/05.

Odluka o konstituisanju Komisije: http://toplanapi.rs/downloads/zakonska%20regulativa/zastita%20potrosaca/odluka%20 o%20konstituisanju%20komisije.pdf Poslovnik o radu Komisije za zaštitu potrošača: http://toplanapi.rs/downloads/zakonska%20regulativa/zastita%20potrosaca/ poslovnik%20o%20radu%20komisije.pdf Pravilnik o zaštiti potrošača, uslovima i načinu rešavanja reklamacija u JKP „Gradska toplana” Pirot: http://toplanapi.rs/ downloads/zakonska%20regulativa/zastita%20potrosaca/pravilnik%20o%20zastiti%20potrosaca.pdf

106

STUDENTSKA REVIJA ZA PRIVREDNO PRAVO Godina 2015/16, broj 2• STUDENT ECONOMIC LAW REVIEW Year 2015/16, Issue 2

viđen novim Zakonom o upravnom postupku i reklamacije koju predviđa Zakon o zaštiti potrošača, potrošačke organizacije i potrošači trebalo da uzmu u obzir i reklamacije koje se mogu uložiti na osnovu internih politika kvaliteta većeg broja toplana, kao i drugih pružalaca komunalnih usluga.

Jedan od oblika usaglašavanja sa zatevom standarda ISO 9001:2008 o upravljanju kvalitetom, dakle politika kvaliteta, je politika reklamacija, odnosno rešavanje zahteva korisnika. Pored postizanja kvaliteta same usluge, i njene saobraznosti ugovorenoj usluzi, skreemo pažnju čitaocima da se interne politike kvaliteta odnose i na smanjenje broja reklamacija, kao i upravljanje reklamacijama. Savetujemo da pročitate interne politike, pravilnike o reklamacijama, i da se u skladu sa rokovima i uslovima istih obratite pružaocu usluge. Ukoliko ne budete zadovoljni sa odgovorom, imate mogućnost da iskoristite reklamacije odnosno prigovore koji su vam zakonom omogućeni. Međutim, ukoliko subjekat koji je sertifikovan određenim standardom kvaliteta ne poštuje sopstvena pravila o reklamaciji, možete se obratiti i sertifikacionom telu koje mu je izdalo sertifikat, sa zahtevom za proverom.

7.4.6. Zaključak Na kraju istraživanja o reklamacijama, želeli bismo da ohrabrimo građane. Potrebna nam je delotvornost u vidu mehanizama koji treba da omoguće ostvarivanje prava potrošača i sprovodjenje zakona. Jedinice lokalne samouprave i javna komunalna preduzeća imaju mehanizme, koje je potrebno unaprediti i u domenu rešavanja pritužbi potrošača. Posebno ističemo nužnost jačanja uloge udruženja stanara i potrošačkih organizacija, u obezbeđenju ključnih informacija potrošačima, jer obrazovanje je najbolja zaštita, a informacija moć. Sa druge strane, izreka „sunčeva svetlost je najbolji antiseptik” mogla bi se primeniti u odnosu na toplane kao deo javnog sektora privrede. Valjalo bi razvijati ne samo interne procedure rešavanja pritužbi, već i instrumente mekog prava, kao što su kodeksi dobrog ponašanja, ali i procedure reklamacija predviđenih internim politikama o kvalitetu. Za pravo i pravdu treba se izboriti. Transparentnost rada i neposredno učešće potrošača su srž zaštite, jer samo onaj ko poznaje pravila igre može biti bezbedan. Non scholae, sed vitae discimus!