Issuu on Google+

El Nuevo Código Procesal en el Perú

Juntos Generamos Justicia

Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Proyecto: Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Rodríguez Sistema Procesal Penal Pablo y de la Administración de la Justicia en el Perú Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón

Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm VirginiaJuntos Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Generamos Justicia Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Nuevo Código enVirginia el PerúAlcalde PabloElRodríguez Horst Procesal Schönbohm Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Implementación, Experiencias y Conclusiones Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire 2003 - 2010 Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón


Juntos Generamos Justicia El Nuevo C贸digo Procesal en el Per煤 Implementaci贸n, Experiencias y Conclusiones 2003 - 2010

i


JUNTOS GENERAMOS JUSTICIA EL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL EN EL PERU Implementacíón, Experiencias y Conclusiones 2003 – 2010 Derechos Reservados. Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los editores. Los autores son responsables de la selección y presentación de los hechos contenidos en este libro, así como de las opiniones expresadas. Elaboración de contenidos : Alberto Binder – Oscar Aguilar Arsenio Oré – María Antonieta Delgado Juan Jiménez – Mario Pablo Rodríguez Rafael Donaire – Gastón Manrique Edith Sicha – Víctor Burgos Virginia Alcalde – Javier Sanguinetti Corrección y Estilo : Annie Ordóñez Supervisión y Revisión : Horst Schönbohm Responsable de la contribución de GIZ : Hartmut Paulsen – Director del Programa Gobernabilidad e Inclusión Tiraje : 2,000 ejemplares – Primera Edición, Julio del 2011 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú : No. 2011-09038 Impreso por : NEVA Studio S.A.C. Avda. Arequipa No. 4558, Miraflores, Lima 018 – Perú RUC No. 20507741712 Edición y Revisión de Contenidos : © Cooperación Alemana al Desarrollo Internacional – GIZ Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo – BMZ Programa “Gobernabilidad e Inclusión” Proyecto “Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú Pasaje Bernardo Alcedo No. 150 – Piso 5 – El Olivar – San Isidro – Lima 027 –Perú Teléfono : + 51 (1) 421-1333 – Fax : + 51 (1) 421-4540 Página Web : www.giz-gobernabilidad.org.pe


Contenido INTRODUCCIÓN ............................................................................................. vii Dr. Horst Schönbohn PRÓLOGO....................................................................................................... xiii Dr. Hartmut Paulsen cAPITULO i...................................................................................................... 1 LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS.................................................................................. 1 Alberto M. Binder I. El marco general. Ideas y tendencias.............................................................. 1 II. Visiones en pugna........................................................................................... 9 III. Debates en el plano estratégico..................................................................... 19 EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA....................... 25 Oscar F. Aguilar I. El sistema de administración de justicia penal y las reformas......................... 25 II. Las fases de la reforma programada............................................................. 35 III. La implementación de las reformas.............................................................. 42 IV. El proceso de adecuación............................................................................. 48 V. Las lecciones aprendidas ............................................................................. 55 cAPITULO ii................................................................................................... 63 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ . .......................................... 63 Arsenio Oré I. Antecedentes................................................................................................ 63 II. Evolución del nuevo modelo procesal: principales instituciones...................... 72 III. La implementación del NCPP........................................................................ 74 IV. Ideas finales................................................................................................. 82


cAPITULO iii.................................................................................................. 83 DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ.................................... 83 Juan F. Jiménez I. A modo de introducción............................................................................... 83 II. La reforma de la justicia en la restauración democrática................................. 90 III. Hacia dónde ir........................................................................................... 100 cAPITULO iv................................................................................................ 103 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES............................................................... 103 Maria Antonieta Delgado I. Nuevos enfoques de la cooperación internacional y su impacto en el acontencer de la reforma de la Justicia en el Perú del siglo XXI..................... 103 II. Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma..... 133 III. Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la Justicia auspiciados por la cooperación internacional................................... 144 cAPITULO v................................................................................................. 149 LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS............ 149 Rafael Donaire I. Introducción............................................................................................... 149 II. Problemática y situación previa................................................................... 151 III. Diseño e implementación del Nuevo Código Procesal Penal......................... 154 IV. Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal....................................... 163 V. Desafíos en la Reforma Procesal Penal......................................................... 172 LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL............... 175 Gastón Manrique I. Antecedentes de la Defensa Pública en el Perú........................................... 175 II. La Defensa Pública y el nuevo modelo procesal penal adversarial............... 179 III. La Defensa Pública en el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal: buenas y malas prácticas.................................................... 180 IV. Otros proyectos........................................................................................ 182 V. La Defensa Pública y su estructura organizacional en el marco de la Ley Nº 29360........................................................................................... 184 VI. Cooperación internacional y colaboración interinstitucional....................... 187 VII. Recursos humanos.................................................................................... 190


BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL PERÚ ..................................................................................... 193 Edith Sicha I. Avance del proceso de implementación....................................................... 193 II. Logros y fortalezas...................................................................................... 194 III. Aspectos que es necesario fortalecer............................................................ 208 IV. Aplicación del Sistema Procesal Penal.......................................................... 211 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE................ 215 Víctor Burgos I. La Constitución y el proceso penal: el punto de partida de la Reforma.......... 215 II. Los 80 Y 90: Un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado...................... 218 III. Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Perú....... 222 IV. La implementación del Nuevo Código Procesal Penal en Trujillo................... 225 V. La prisión preventiva.................................................................................. 231 VI. La impugnación en el Nuevo Código Procesal Penal..................................... 251 EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO ...................................................................... 261 Virginia Alcalde I. Introducción.............................................................................................. 261 II. La Reforma Procesal en América Latina...................................................... 263 III. Análisis situacional en el contexto de la Reforma ....................................... 265 IV. Balance de la gestión fiscal con el nuevo modelo Procesal Penal.................. 293 V. Algunas alternativas de solución a la problemática de la Reforma Procesal Penal.............................................................................. 297 EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN LA POLICIA NACIONAL DEL PERÚ, CON LA COLABORACIÓN DE LA COOPERACIÓN ALEMANA AL DESARROLLO - GTZ ............................. 303 Javier Sanguineti I. Antecedentes.............................................................................................. 303 II. Capacitaciones............................................................................................ 304 III. La PNP y el Nuevo Código Procesal Penal.................................................... 308 cAPITULO vi................................................................................................ 311 LA REFORMA PROCESAL PENAL PERUANA Y LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN DE SUS ACTORES.................................................................. 311 Mario Pablo Rodríguez


Introducción

Horst Schönbohn*

La Cooperación Técnica Alemana Internacional para el Desarrollo, GIZ —anteriormente GTZ—, viene apoyando en el Perú desde el año 2003 la reforma del sistema procesal penal y del sistema de justicia en general. La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) se inició el 01 de julio del 2006 en el Distrito Judicial (DJ) de Huaura, y sucesivamente ha entrado en vigencia en un total de 16 Distritos Judiciales. En el 2013 está previsto concluir la entrada en vigencia del NCPP con el DJ de Lima, donde se procesa más del 50% de la carga procesal penal del Perú. A partir de 1991 han habido en el Perú varios intentos de llevar a cabo una Reforma Procesal Penal, incluso el Congreso llegó a aprobar los nuevos códigos. Estos intentos fueron bloqueados por el veto presidencial del presidente Fujimori debido, entre otras causas, a la resistencia de la Fiscalía y la Policía. En consecuencia, el Perú ha sido uno los últimos países de América Latina en implementar una Reforma Procesal Penal que transforme el antiguo proceso, principalmente inquisitorial y escrito, en un proceso oral acusatorio. En América Latina, las principales razones por las cuales se iniciaron las reformas procesales penales a partir de finales de los años 80, se fundan en la constatación de que los procesos penales se habían transformado en la principal fuente de violación de los derechos fundamentales y de las garantías constitucionales de los ciudadanos. En efecto, por estas consideraciones, después de haber regresado al régimen democrático e iniciado reformas profundas de sus Constituciones, con el objeto de garantizar más efectivamente los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de los ciudadanos, a fines de la década de los años 80 los países latinoamericanos tuvieron que instaurar también reformas en sus procedimientos penales y cambiar las prácticas forenses.

* Asesor del Proyecto Reforma Procesal Penal de la GIZ.

vii


Los antiguos procesos, principalmente inquisitivos y llevados por escrito, además de violar con frecuencia los derechos fundamentales y las garantías de los ciudadanos, no habían sido eficientes para aclarar los hechos e imponer penas adecuadas a los culpables. Los procesos eran demasiado largos, lo cual en muchos países ha dado cabida a grandes espacios para la corrupción, que llegó a extenderse en los sistemas de justicia y, en opinión de la población, determinó que muchos delitos quedaran impunes. Al mismo tiempo, todos estos sistemas se han caracterizado por originar la presencia de un alto porcentaje de personas sin condena alguna en las cárceles. Casi todas las reformas tuvieron como punto de partida el Código Procesal Penal Modelo del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Penal, que se presentó en el año 1988. Los nuevos códigos reformados, aunque todavía con muchas diferencias, tienen una estructura similar a este Código Modelo del Proceso Penal. Desde un inicio, la Cooperación Internacional ha apoyado estos procesos de reforma, especialmente instituciones tales como el Banco Mundial, USAID, la Unión Europea, COSUDE, AECI y la GIZ en muchos países de América Latina. Desde los primeros momentos de la aplicación de los nuevos códigos procesales penales, en casi todos los países se pudo observar resultados positivos. La duración de los procesos se ha acortado, un menor número de procesos ha llegado a la etapa final —es decir al juicio oral— porque fueron terminados gracias a la existencia de salidas alternativas negociadas y el porcentaje de internos sin sentencia en las cárceles ha bajado de más del 70% a alrededor del 50%. No obstante, tanto en el Perú como en los demás países, los procesos de reforma también han estado acompañados y han debido enfrentar múltiples problemas, tales como: •

Conflictos interinstitucionales, especialmente entre la Policía y la Fiscalía.

Peligro de que instituciones como la Policía, la Fiscalía, la Defensa de Oficio y los Tribunales apliquen el nuevo código con distintos criterios, lo cual generaría más fuentes de conflicto en su aplicación.

Falta de adaptación oportuna de la infraestructura requerida; y

Falta de suficiente preparación de los operadores del sistema de justicia.

En efecto, con la aplicación del nuevo código, salió a la luz el hecho de que todavía muchos de los operadores del sistema de justicia carecían de la necesaria preparación para poder cumplir a cabalidad sus funciones. Los problemas más graves surgieron en el proceso de implementación de los nuevos códigos, y en algunos países esto casi hizo fracasar las reformas, como por ejemplo en Guatemala.

viii


En el caso peruano, a pesar de todos los problemas que se han podido observar en el proceso de Reforma Procesal Penal, éste nunca corrió un verdadero peligro de ser suspendido o de fracasar a mitad del camino. Una de las razones de ello es que las instituciones del sistema de justicia, y especialmente las personas responsables de éste, respaldaron la Reforma y lograron encontrar apoyo en los líderes políticos. El proceso de reforma judicial es complejo, dado que en éste participan distintas instituciones a las cuales la Constitución otorga independencia o autonomía. Debido a las distintas funciones que deben cumplir en el sistema judicial, cada una de estas instituciones tiene sus propios intereses, que no siempre armonizan. Para que el sistema judicial en su conjunto pueda funcionar, se hace necesario que cada una de las instituciones, dentro del marco de la Constitución y las leyes, cumpla sus funciones. Si una institución no las cumple adecuadamente, por ejemplo la Fiscalía en el Proceso Penal, entonces se produce un desbalance en todo el sistema y se corre el peligro de fracasar. Por estas razones, antes de definir los detalles de esta Reforma es necesario, por no decir indispensable, crear un consenso básico —apoyado por la sociedad civil— entre las distintas instituciones del sistema de justicia, así como también con los representantes del sistema político respecto a la orientación de la Reforma, a sus alcances y a la forma y alcances con que se va a empezar. Se requiere, por lo tanto, definir consensos y crear una visión compartida entre las instituciones que participan en los diferentes procesos. En otras palabras, es requisito imprescindible contar con una carta de navegación. En el Perú, el desarrollo del proceso de reforma ha sido arduo en sus inicios, aún cuando desde las primeras reuniones se logró contar con la participación de los representantes de todas las instituciones del sistema de justicia que brindaron su aporte en la elaboración del Nuevo Código Procesal Penal. Después de la aprobación del Nuevo Código Procesal Penal, con la participación de los representantes del sistema de justicia y del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), se elaboró una primera base para el Plan de Implementación. Posteriormente, para la implementación del NCPP, este Plan fue adaptado por las comisiones institucionales a la realidad de cada uno de los Distritos Judiciales con los que se planificó la implementación. Así se ha logrado desarrollar el proceso de reforma en sus cuatro dimensiones más importantes: •

Desarrollo legislativo y normativo Se ha logrado adecuar los ajustes de los reglamentos internos de las instituciones a las exigencias del Nuevo Proceso Penal y establecer el rediseño de normas complementarias.

ix


Desarrollo institucional Se ha ajustado y fortalecido el funcionamiento de las instituciones, para que sean capaces de cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones en el sistema judicial reformado. Entre otros aspectos, se han introducido reformas profundas en la infraestructura interior de cada una de las instituciones, en su organización administrativa y —mediante la capacitación— se ha podido preparar a los operadores para que puedan cumplir a cabalidad con sus funciones en el nuevo proceso penal.

La voluntad política Se ha obtenido, contando con el esfuerzo de las instituciones del sistema de justicia penal y el apoyo del Poder Ejecutivo, los recursos financieros necesarios para la ejecución de la Reforma. A la fecha, el Estado peruano ha invertido en la reforma procesal penal más de 800 millones de Nuevos Soles.

Participación de la sociedad civil Se han desarrollado diversas iniciativas para informar a la sociedad civil sobre los cambios en curso; no obstante, hasta el día de hoy se ha carecido de una estrategia de comunicación idónea para instaurar espacios de discusión con la sociedad civil.

El tránsito del antiguo proceso penal al nuevo proceso penal acusatorio oral, no solamente ha significado un gran reto para las instituciones, sino también para cada uno de los operadores del sistema de la justicia penal. En el pasado, los intentos de fortalecer la oralidad en el proceso penal fracasaron en la práctica, mientras que con la aplicación del NCPP, en los Distritos Judiciales en los que éste ya entró en vigencia se ha logrado, más rápidamente de lo que se esperaba, que los operadores apliquen la oralidad y usen los nuevos instrumentos que ponen a su disposición las salidas alternativas, con los efectos positivos ya mencionados más arriba. Todavía persisten muchos problemas en la práctica del Nuevo Proceso Penal, pero se ha podido evitar que la Reforma fracase. Para los operadores, el reto ha sido dejar atrás las rutinas y las prácticas aplicadas en el antiguo proceso, al verse obligados a desarrollar nuevas habilidades, destrezas y a alcanzar nuevos conocimientos para poder cumplir sus funciones. Lo decisivo en esta etapa no ha sido aprender la teoría, sino desarrollar —tan pronto como fuera posible— una base de experiencia, pero fundada en sólidos conocimientos de la teoría. Para los operadores, las exigencias han sido grandes, porque el Nuevo Proceso Penal les demanda: •

Amplios conocimientos del Derecho Penal Material y del Proceso penal actualizados.

Cambios en la forma de comunicarse, ya que la comunicación oral es fundamentalmente distinta a la comunicación escrita.

x


Un cambio importante y radical en el lenguaje y en la forma de preguntar.

El dominio de las técnicas de interrogación.

El desarrollo, según sus diferentes roles, de una actitud proactiva.

Una gran capacidad para el resumen.

El manejo de las técnicas de valoración de las pruebas, según las reglas de la sana crítica.

El dominio de técnicas adecuadas para presentar las conclusiones en la Audiencia, cuando se exponen los alegatos finales.

Para preparar a los operadores, se hace necesaria una capacitación intensa, porque no sólamente se trata de facilitar nuevos conocimientos, habilidades y destrezas, sino de cambiar una cultura de litigio fuertemente enraizada en el antiguo sistema judicial inquisitorio, cuyas raíces se remontan a la época colonial. Para esto ha sido necesario llevar a cabo ciclos de capacitación con la participación de jueces, fiscales, defensores y la policía, en talleres prácticos en los que se analizaba y simulaba tratar casos prácticos. De esta manera, los operadores de la justicia aprendieron a actuar en conjunto, entraron en competencia y también descubrieron eventuales vacíos, contradicciones o vaguedades en el NCPP, que ellos mismos tendrán que solucionar de alguna forma. Solamente así se logrará desarrollar las prácticas necesarias y los criterios compatibles con una adecuada aplicación del NCPP. En consecuencia, se necesita una capacitación: •

Que no se limite a enseñar el dominio de algunas técnicas, sino que tenga como objetivo también capacitar a los operadores para operar un cambio cultural.

Centrada en la práctica forense y en las funciones de los operadores.

Que haga interactuar a los operadores, de la misma forma en que lo tendrán que hacer al desarrollar la práctica judicial.

Que sea especializada y cuente con los mecanismos necesarios para su impartición.

Que repose en un cambio profundo de las estructuras curriculares y en la pedagogía de la formación universitaria.

A causa de la sobrecarga de los operadores, así como de los jueces y fiscales, no ha sido posible implementar cursos con la necesaria duración, como por ejemplo de una semana entera. El impacto profundo dependerá de que se realicen cursos de mayor duración, y no sólo de 1, 2 ó 3 días.

xi


La Nuevo Proceso Penal solo será sostenible en el tiempo en la medida que se integre a un más amplio proceso de reforma de todo el sistema de justicia. Sin esto, tarde o temprano los problemas afectarán también la eficiencia del proceso penal. Específicamente, se tiene que hacer más eficiente el funcionamiento de los Despachos Judiciales, reformar la relación de trabajo que existe entre secretarios y jueces, establecer cambios en la selección de jueces y fiscales, y en el tiempo de su permanencia en el cargo, implementar la carrera judicial y fiscal, así como especializar a los policías de investigación judicial, garantizándoles una mayor continuidad en el trabajo. La cooperación internacional ha apoyado en el Perú el proceso de reforma del sistema de justicia mediante el aporte de considerables recursos, incluyendo al proceso de Nuevo Proceso Penal. Pero el éxito en la implementación de la Nuevo Proceso Penal es de exclusiva responsabilidad de los peruanos, puesto que la justicia es uno de los núcleos de la soberanía nacional de un país. Por esa razón, a pesar de la importancia de su contribución, la cooperación internacional solamente puede intervenir en forma limitada, estando su colaboración circunscrita a: •

Asesorar, orientar y brindar un efecto catalizador al proceso de reforma.

Facilitar a las instituciones la búsqueda de soluciones a problemas que hayan surgido, pero de ningún modo intervenir en la toma de decisiones u ofrecer soluciones prefabricadas, así como recetas adoptadas en otras realidades.

Ofrecer apoyo para la implementación de los procesos de cambio, pero no asumir la coordinación de los mismos, pues esto es siempre responsabilidad de las instituciones nacionales.

Brindar apoyo para dar continuidad y profundizar el proceso de reforma, facilitando y compartiendo experiencias sobre la base de procesos similares desarrollados en otros países, así como apoyando y asesorando a las instituciones para que puedan cumplir con todas sus tareas dentro del proceso de reforma.

El proceso de reforma va a tener su prueba de fuego en el año 2013, cuando el Nuevo Proceso Penal entre en vigencia en el DJ de Lima. En Lima se produce más del 50% de la carga judicial y en los Juzgados de Lima se encuentra una gran carga pendiente por solucionar, lo que complica la entrada en vigencia del NCPP. Sin embargo, no nos cabe duda de que, sobre la base de las experiencias ya obtenidas, las instituciones van a superar esta prueba con éxito y solamente se tratará después de obtener el puntaje respectivo, entre aprobado o sobresaliente.

xii


Prólogo

Hartmut Paulsen*

El proceso de reforma del Sistema de Justicia Penal que se está desarrollando en el ámbito latinoamericano en la actualidad, es el más profundo que se haya experimentado en los dos últimos siglos. En efecto, si bien previamente a este proceso tuvieron lugar cambios de naturaleza normativa, organizativa o funcional en los países de la región, en esencia el sistema inquisitorial de administración de justicia había permanecido intacto. En la práctica cotidiana, las instituciones de justicia, el proceso penal y sus operadores estaban alejados de los principios, derechos y garantías que protegen a las personas que por una u otra razón acuden al Sistema de Justicia. Los conflictos que ingresaban al Sistema no eran reconocidos como situaciones problemáticas de dos o más personas, sino vistos como un número más en las estadísticas. Los expedientes no tenían rostro. La reserva o secreto en las actuaciones, la primacía de la escritura y la delegación de funciones fueron, en mayor o menor medida, características permanentes de los procedimientos penales en todos los países de la región. La participación ciudadana y el control de las actuaciones de los operadores del Sistema eran nulos y se producían diariamente graves violaciones a los derechos de las personas. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho, el retorno a las democracias en diversos países, la constitucionalización de derechos y garantías, entre otros, originaron que autoridades, académicos y la sociedad civil organizada, señalaron la necesidad de emprender una reforma sustancial del Sistema de Justicia, especialmente en lo que atañe al proceso penal. Por otra parte, cabe destacar que para la estrategia de la Cooperación al Desarrollo con los países de América Latina y el Caribe que impulsa la República Federal de Alemania, la concreción del Estado de Derecho y la buena gobernanza tiene como pieza clave la protección de los derechos de los ciudadanos; ello supone la existencia de un Sistema Judicial accesible, oportuno, probo y transparente, capaz de imponer sanción efectiva a quienes vulneren o afecten los bienes jurídicos protegidos. * Director del Programa Gobernabilidad e Inclusión de la GIZ

xiii


Por ello, a partir de los años noventa la Cooperación Alemana al Desarrollo – GIZ (antes GTZ) ha venido brindando asesoría técnica para mejorar el Sistema de Justicia, apoyando la implantación de la Reforma Procesal Penal en Paraguay, Venezuela, Bolivia, Colombia y el Perú (a partir de 2003). En los últimos tres países mencionados existen aún proyectos en ejecución y esperamos que dichos esfuerzos se prolonguen exitosamente en el tiempo. En ese orden de ideas, los actores judiciales, con el apoyo de la GIZ, tuvieron la visión de crear o adoptar un sistema que garantizara los derechos y libertades de las personas involucradas en un proceso penal, sin que por ello se afectara los principios del debido proceso, pero que mejorara la eficacia y la calidad de la investigación, persecución y sanción penal. Así, la Reforma consistió en transitar de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio, en el cual primara el fortalecimiento de las características de oralidad, publicidad, transparencia y celeridad en los procesos. Indudablemente este tránsito a otro sistema trae consigo un cambio en la estructura organizativa y funcional; empero, la mutación más importante debe producirse en el advenimiento de una gran transformación, en buena cuenta un cambio de paradigma, de una justicia ciega y defensora del status quo a una justicia de equidad, de reconocimiento del papel preponderante de la víctima y de visibilización de las desigualdades, cuyo norte es un servicio de justicia que responda realmente a la población que lo requiere. Este esfuerzo por promover la reforma del proceso penal en Latinoamérica lleva ya más de 15 años, a lo largo de los cuales la estrategia de implementación del trabajo ha variado de país en país. Por esta razón, los resultados obtenidos también han sido distintos dependiendo del país en el que el nuevo Proceso Penal ha entrado en vigencia. Sin embargo, a partir de esta importante experiencia, observamos un común denominador: el nuevo sistema está produciendo un cambio en el comportamiento de los operadores de justicia, quienes al actuar a sabiendas de que la oralidad y la transparencia son ejes fundamentales del nuevo proceso, son cada vez más conscientes de que pueden ser observados y evaluados por la población. El Perú, a pesar de haber iniciado el análisis y la discusión respecto a la necesidad de una reforma del Sistema desde la década de los 80, con dos procesos que quedaron truncos, es uno de los últimos países en que el nuevo modelo se está implementando. Debe destacarse el impulso reformador efectuado por un grupo de personas que estaban convencidas de la necesidad del cambio, lo que dio como resultado que en el año 2004 se promulgara el Decreto Legislativo Nº 957 que daba vida al Nuevo Código Procesal Penal de corte acusatorio, cuya principal característica es su naturaleza adversarial. Aprendiendo de las experiencias de los países en donde ya se implementó un nuevo modelo procesal penal, el Nuevo Código Procesal Penal establece una vigencia de alcance progresivo en los diferentes Distritos Judiciales de la República. En la actualidad, el Nuevo Código Procesal Penal se ha implementado en más de la mitad de los Distritos Judiciales, y desde su aplicación ha generado una enorme discusión que ha dado contenido a sus diferentes artículos a partir de la emisión de Resoluciones Judiciales en las circunscripciones en las que la norma es de cumplimiento obligatorio.

xiv


Es por ello que, a más de cinco años de la vigencia del Código, se hace necesario llevar a cabo una evaluación crítica de los logros, dificultades y desafíos que enfrenta este proceso de implementación. El presente libro pretende contribuir al conocimiento y a la discusión de esta Reforma Procesal Penal. Por ello se ha tratado, en lo posible, de lograr que tanto la estructura como los contenidos de cada uno de los ensayos de los que se compone, sean comprensibles para cualquier persona, y que muestren de manera general lo que ha significado este proceso de implementación. Un aspecto importante que la publicación destaca, es la contribución de las autoridades y de los actores claves del Sistema de Justicia encargados de la implementación del modelo en sus instituciones. La obra se divide en cuatro grandes secciones dividida en seis capítulos. La primera de ellas presenta un análisis de la reforma en la región, las estrategias y las visiones que la impregnaron, así como las lecciones aprendidas a lo largo de sus diferentes procesos de implementación. Una segunda sección incide en la Reforma Procesal Penal en el Perú, partiendo del impulso que le brindara la experiencia de La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia - CERIAJUS, de la participación de la Cooperación Alemana al Desarrollo y de la comunidad internacional en su conjunto, describiendo la forma en que se desarrollaron las discusiones y el proceso de implementación en sí mismo. La tercera sección examina la implementación y aplicación del nuevo modelo procesal. Esta parte, como se señaló anteriormente, es analizada por los propios actores de la Reforma, la Defensa Pública, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú y el Poder Judicial, todos los cuales presentan los logros, los obstáculos y los desafíos que enfrenta actualmente el proceso de cambio. La obra finaliza con la descripción de los importantes programas o mecanismos de capacitación de los actores. Estamos convencidos de que la implementación del actual modelo de Proceso Penal significa un paso adelante hacia una justicia con vocación de servicio a la población, que sin duda alguna contribuirá al fortalecimiento del Estado de Derecho en el país. Agradecemos a las personas que han colaborado con sus ponencias en la elaboración de este libro, así como a quienes, de una u otra manera, han hecho posible que la presente edición llegue a sus manos.

xv


Alberto M. Binder

LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA VISIONES Y ESTRATEGIAS

CapÍtulo

I

Alberto M. Binder•

I.

El marco general. Ideas y tendencias

El conjunto de acciones de reforma de la justicia penal que se han llevado a cabo en casi la totalidad de los países de América Latina, responde tanto a patrones comunes —provenientes de la herencia institucional compartida— como a procesos políticos recientes muy similares, sin perjuicio de las características particulares de la conflictividad de cada uno de los países. Ese proceso se ha dado en el marco de un programa de reforma judicial en América Latina de alcances más vastos, que se consolida en la últimas dos décadas como producto de varias tendencias.1 En primer lugar, el clima general de reforma institucional propio del ciclo de recuperación democrática o de transición a la democracia, que si bien se manifiesta de diversas maneras en los distintos países, generó una convicción general en la región acerca de la necesidad de modernizar las instituciones del Estado, superando así rémoras coloniales o estructuras que habían tenido fuertes compromisos con la inestabilidad institucional, las dictaduras militares o el terrorismo de Estado. Estas consideraciones, sin duda, fueron más firmes y claras en su referencia a la reforma del proceso penal o a la crítica de la estructura general del Poder Judicial, pero también influyeron —aunque de un modo más indirecto— en una disposición favorable a toda reforma y oralización de los procesos.

• 1

Vicepresidente del INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Argentina. Profesor de Derecho Procesal Penal en el Departamento de Posgrado de la Universidad de Buenos Aires y del Comahue. Argentina. He hecho un amplio análisis de los temas de la reforma judicial en la región, en la investigación publicada bajo el título “De las repúblicas aéreas al Estado de Derecho”, realizada conjuntamente con Jorge OBANDO, publicada por Ed. Ad. Hoc, 2003. Pueden servir de complemento otros dos trabajos: “La fuerza de la Inquisición y la debilidad de la República”, publicado en Política criminal bonaerense, 2007 y “La política judicial de la democracia”, publicado en Revista Ecuatoriana de Seguridad, FLACSO. Quito, 2008.

1


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

En segundo término, a principios de la década de los años ochenta del siglo pasado, cristaliza una larga tarea del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal con la presentación de los Códigos Modelo Civil y Penal, productos de largos debates y del trabajo mancomunado de por lo menos tres generaciones de procesalistas, que comienzan con las visiones de Couture, por un lado, y de Vélez Mariconde, por el otro; ambos, a su vez, influenciados por el movimiento reformista italiano de la primera mitad del siglo XX. En tercer lugar, en el ámbito del proceso penal existían grupos académicointelectuales con un nivel adecuado de especialización y actualización, conscientes de la necesidad de enfrentar nuevos desafíos que ya se estaban planteando en otros países (reformas europeas de la década anterior) y también con clara conciencia de que el proceso penal en América Latina no se encontraba en condiciones de evolucionar para enfrentar esos desafíos en el futuro próximo, en especial debido a su anclaje en el formalismo y las estructuras escrituristas. Finalmente, muchos sectores sociales se encontraban predispuestos a criticar al sistema judicial; manifestaban con fuerza su insatisfacción y ello provocaba un reflejo de preocupación política entre los distintos partidos y funcionarios del gobierno. Si bien el nombre emblemático de todo este proceso de reforma ha sido el de oralización del proceso penal, su contenido y alcances ha sido mucho mayor. Se planteó, en términos generales, una revisión de toda la estructura del proceso, la simplificación de pasos, la modernización de categorías y un intento de ruptura muy fuerte con el arquetipo inquisitorial para aproximarse con diversas variantes a los modelos adversariales.2 Por otra parte, se plantearon con distintos grados de intensidad reformas organizacionales, administrativas, nuevos modelos de administración y una fuerte incorporación de la informática, tanto en el plano documental como en la gestión de casos. Podemos decir, pues, que la década del ochenta del siglo pasado comienza con una batería de propuestas de reforma y un clima general propicio, como posiblemente no se había dado hasta entonces en toda la región. A ello habría que agregar que el trabajo de décadas de relacionamiento entre autores y profesores —llevado a cabo por los diversos institutos y grupos académicos— había generado redes de colaboración y de conocimiento de las experiencias e ideas de los otros países de la región de un modo cualitativa y cuantitativamente muy superior al pasado.

2

Sobre las características y principios inspiradores de la reforma de la justicia penal en América Latina, la bibliografía también es ya muy amplia. Para acceder a gran parte de ella de un modo simple, dirigirse al centro de documentación de www.cejamericas.org .

2


Alberto M. Binder

En las dos décadas subsiguientes la actividad fue muy intensa. Cuatro líneas fundamentales se desarrollaron con mayor profundidad. En primer lugar, la aparición de la nueva justicia constitucional, ya sea a través de la creación de Salas especializadas en las Cortes Supremas o mediante la creación de Tribunales Constitucionales hizo que muchos de los países de la región modernizaran sus sistemas judiciales de defensa directa de la Constitución, con efectos que todavía no se pueden evaluar en su totalidad, pero que sin duda tuvieron gran impacto en toda la estructura institucional del país. En segundo lugar, se modificó el sistema de nombramiento de jueces y en algunos casos de gobierno judicial, a través de los Consejos del Poder Judicial o Consejos de la Magistratura. Con la evidente intención de dejar atrás los spoiled system del pasado o la influencia de grupos de poder en el nombramiento de los jueces, se desarrollaron nuevos procedimientos y criterios para su nombramiento. En tercer lugar, se establecieron importantes modificaciones en la justicia juvenil, de la mano de la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño y la expansión de las ideas de UNICEF sobre protección integral y abandono de la doctrina tutelar. En cuarto lugar, una nueva justicia penal de tipo adversarial se desarrolla en toda la región, hasta tal punto que luego de veinticinco años de actividad muy pocos son los lugares donde aún no se ha producido ese cambio. Más de treinta nuevos códigos procesales penales de tipo adversarial son aprobados y puestos en marcha, aparece una nueva estructura para las Fiscalías y nuevos sistemas de Defensa de Oficio. Se modifican no solo los procedimientos sino algunos aspectos de la organización judicial y de gestión de los tribunales. Más allá de los evidentes problemas de implementación —que más adelante analizaremos— y de la persistencia de problemas en el control de la criminalidad que tienen raíces muy complejas, se puede afirmar que el cambio producido en la justicia penal fue el más significativo desde la adopción de las nuevas formas republicanas a principios del siglo XIX.3 No obstante la complejidad de todo este proceso, es importante destacar con claridad las ideas principales del mismo, porque siguen constituyendo el punto de partida del proceso de cambio y nos permiten evaluar el estado de cosas que es imperioso cambiar. El rápido desplazamiento hacia temas puntuales puede producir, por una parte, la ilusión de que los “grandes problemas” que motivaban el cambio ya han sido superados y, por otra, la perdida de la orientación producto del sostenimiento de las grandes metas del cambio. Todo esto es mucho más relevante aún cuando el proceso de implementación se

3

LANGER, Máximo. Revolución en el proceso penal latinoamericano: difusión de ideas legales desde la periferia. CEJA. Santiago de Chile, 2007.

3


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

prolonga en el tiempo. De un modo sintético, podemos señalar que los grandes “temas” de la Reforma, que no debemos dejar que pierdan centralidad, son: a. E l establecimiento del juicio oral y público, entendiendo por tal concepto la instauración de un mecanismo procesal adversarial claro, con producción de prueba concentrada y continua, así como una publicidad efectiva. b. Una división de funciones también clara y precisa entre las tareas del acusador, del imputado y su defensor, y de los jueces, de modo tal que se resguarde el poder jurisdiccional para sus funciones específicas: las decisión del litigio y la preservación de las libertades públicas. c. Una amplia intervención de la víctima en el proceso como sujeto natural de éste, ya sea que cuente con el apoyo del Ministerio Público o con diversas formas de fortalecer la tutela judicial. d. Un uso excepcional, racional y controlado de la prisión preventiva, fundado en finalidades estrictamente procesales y bajo condiciones de trato humano y digno. e. Un método de control de la sobrecarga de trabajo mediante la diversificación de salidas y el establecimiento de prioridades. f. Métodos de control del tiempo, tanto para las detenciones como para la duración del proceso en general. g. Organizaciones judiciales nuevas, del Ministerio Público y de la Defensa Pública, conforme a sus finalidades propias, con un mejor aprovechamiento de los recursos, con el objeto de impedir la burocratización o la despersonalización. Estas siete ideas son lo suficientemente simples y concretas como para dimensionar la tarea que se debe emprender y mantener en el tiempo. No son el resultado de ninguna escuela procesal o línea de pensamiento, sino que surgen de normas constitucionales y de pactos internacionales de derechos humanos vigentes en la República del Perú, así como de la necesidad de gestionar la conflictividad y controlar la criminalidad en el marco de una sociedad democrática. En especial, lo referido al establecimiento del juicio oral y público, la división de funciones que preserva la imparcialidad judicial, la excepcionalidad de la prisión preventiva y el amplio acceso a la tutela jurisdiccional, no puede ya ser motivo de simples discusiones ni se trata de un problema de modelos procesales, sino de aplicación lisa y llana de normas de base constitucional propias del desarrollo moderno del Estado de Derecho y de su normalización, tanto internamente como en la comunidad internacional.

4


Alberto M. Binder

No obstante, sí existen diferencias en cuanto a la apreciación de la necesidad del cambio o su urgencia, respecto a cómo deben organizarse las políticas de transformación o su prioridad. Ciertamente, también, hay quienes aceptan el cambio de un modo “abstracto” pero luego canalizan su oposición o disconformidad en otro nivel de argumentación. Debe quedar claro que el problema, entonces, es cómo construir en el plazo más breve posible un proceso penal que responda a las normas constitucionales y a las exigencias de los pactos internacionales de derechos humanos. También debe quedar claro que mientras ello no ocurra, el funcionamiento de la justicia penal transita caminos de ilegalidad y de violación de los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, sigue planteándose un debate de ideas que de un modo indirecto y en la práctica cuestiona la posibilidad del cambio. En este debate se pueden señalar cuatro opiniones: a. Quienes creen que este funcionamiento ilegal es necesario para lograr las finalidades de justicia, seguridad y control de la criminalidad que reclama la población. Una variante de esta opinión señala que si bien este funcionamiento ilegal no es necesario en abstracto, las actuales condiciones del país, la inseguridad, el desborde de la criminalidad y el estado en general de la opinión pública, obligan a mantenerlo hasta que alguna de esas condiciones cambien. b. Quienes creen que ese funcionamiento ilegal no es admisible, pero que no existen los recursos económicos y humanos necesarios para cambiar la situación, y que pretender cambiarla sin esos recursos o es imposible, o agravaría la situación. Una variante de esta opinión sostiene que frente a ello solo se pueden ir realizando cambios parciales que vayan modificando de a pocos el estado de la situación. c. Quienes sostienen la necesidad de encarar el cambio, pero consideran prioritarias otras acciones de gobierno (reforma policial, juzgamiento de los casos de corrupción, violaciones de los derechos humanos, reformas políticas o económicas, etc.) y que la reforma de la justicia penal no tiene la urgencia que sí tienen otras medidas, incluso relacionadas con el funcionamiento del sistema penal. d. Quienes consideran que se debe encargar con urgencia el cambio, tratando de planificarlo lo mejor posible —pero sin postergarlo por ninguno de los argumentos de las otras posiciones—, asumiendo las dificultades y los traumas propios de un cambio estructural.

5


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, si tomamos el conjunto de acciones vinculadas a la reforma judicial y buscamos elementos comunes —proceso de abstracción que siempre dejará afuera muchas de sus particularidades—, es posible ordenar los intentos de reforma desde la perspectiva del entrecruzamiento o de la competencia de tres visiones básicas sobre la estrategia más conveniente para desencadenar o llevar adelante los procesos de cambio. Según una primera visión, la falla principal de la administración de justicia —y, por lo tanto, el principal aspecto que debe superar— proviene de las deficiencias profesionales y humanas de los jueces y funcionarios judiciales. Ya sea que se trate de problemas de formación profesional e intelectual, de falta de compromiso con los valores democráticos, de fallas éticas en su desempeño o de una débil conciencia moral, lo cierto es que los jueces no están a la altura de sus cargos. En consecuencia, se debe provocar la remoción de esos jueces y, para el futuro, mejorar el sistema de nombramiento, control y remoción. Cuando esto ocurra, mejorará el desempeño del sistema judicial en su conjunto y renacerá la confianza ciudadana. Para una segunda visión, el problema principal reside en la deficiente administración de los recursos humanos y materiales que mueven la maquinaria judicial. Todos los procesos de trabajo que se desarrollan, desde la atención del público hasta la realización de audiencias o el dictado de sentencias, se han vuelto obsoletos y la incorporación de la ayuda tecnológica es débil, caótica e inadecuada. Por más que los jueces y funcionarios trabajen mucho y con dedicación, todo su esfuerzo se ve diluido a causa de los defectos de la organización y la administración de los tribunales, que no responden a los parámetros más elementales de la administración moderna. Una tercera visión señala que el problema fundamental es más profundo, puesto que se relaciona con la pervivencia de estructuras de trabajo regidas por normas antiguas y por modelos de organización y gobierno judicial rígidos, verticales y burocráticos. Esta visión destaca que no se trata de “defectos” de la administración de justicia, sino de la pervivencia de un modelo judicial autoritario, proveniente de la tradición inquisitorial propia de la Colonia, que genera una matriz político-estructural que es necesario revertir para adecuarla a los modelos judiciales de tipo republicano-liberal. Cualquier lector avisado pronto se dará cuenta de que, en realidad, estas tres visiones no son incompatibles y de que, con gran seguridad, uno podría afirmar que cada visión destaca una parte importante del problema. Como esa observación es totalmente cierta, de lo que se trataría es de construir una visión más comprehensiva de tipo “integral”, que tenga la capacidad de abarcar todos los problemas y de proponer soluciones en todas las dimensiones.

6


Alberto M. Binder

Así nace una cuarta visión, aparentemente superadora, que ha nutrido y sigue nutriendo los sucesivos planes integrales de la reforma judicial, de los cuales existen varias versiones en América Latina. Lo que ocurre es que el problema está instalado en otro plano. La competencia entre las tres visiones, y finalmente entre cada una de ellas y la visión “integral”, se da en el plano de la perspectiva estratégica. Un plano esencial a la hora de diseñar una política de cambio, ya que se trata de encauzar recursos escasos en todos los niveles y obtener escalonadamente resultados en un programa coherente de mediano plazo. Es también el plano estratégico, donde se dirimen finalmente las distintas posiciones que hemos presentado anteriormente. La reforma judicial apunta al desarrollo de un tipo específico de política pública, orientada a la renovación de instrumentos. Esto quiere decir que no se trata de cambiar el modo en que se viene utilizando un determinado instrumento (lo que ocurre, muchas veces, cuando se cambia de orientación en la política económica), sino que la política busca cambiar el instrumento mismo, por considerar que con éste no se puede lograr las finalidades principales que se busca realizar en el plano, llamémosle sustantivo. Como hemos dicho, el instrumento podrá ser malo porque son malos sus operadores, porque son insuficientes y mal asignados sus recursos, o porque tiene que ser cambiado por otro tipo de instrumentos. Las políticas de cambio instrumental tienen poco tiempo para ser desarrolladas. Normalmente, al ciudadano común —receptor y constructor de la legitimidad— se le escapan las discusiones relativas a los instrumentos, ya sea porque no vislumbra su importancia o porque desconoce cuáles son esos instrumentos. Le es mucho más fácil entender los cambios sustantivos que se buscan (por ejemplo, que la justicia sea más rápida, más sencilla, más “justa” o equitativa, etc.). Si ello se logra mejor con tal o cual instrumento, le es algo más lejano. De allí que nuestra afirmación sobre la idea de que los cambios instrumentales deben ser más rápidos se basa en esta distinta percepción por parte de la sociedad, que es la que regula, en fin de cuentas, los tiempos políticos de los cambios. De lo dicho se sigue nuestra segunda afirmación: si el tiempo para los cambios instrumentales es menor, entonces la opción estratégica acrecienta su importancia, ya que si la política es siempre la opción entre varios caminos posibles —es decir, tomar decisiones en una encrucijada (no hay política si solamente hay un camino posible)—, entonces la urgencia por optar por la estrategia que logre lo mayores efectos de cambio instrumental en el menor tiempo posible es más evidente.

7


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, una opción estratégica plantea siempre dos problemas adicionales: a. La selección de los sujetos que ingresan al juego en determinada opción estratégica y de quienes, por el contrario, quedan afuera. b. La forma de absorción de todos los costos que esa específica estrategia genera; es decir, todo lo que no se va a lograr mediante la aplicación de la estrategia elegida. Por ejemplo —y esto es crucial—, la adopción de una determinada estrategia, como por ejemplo elegir el camino del recambio de personas, puede tener demasiados costos en términos de disputas laborales (con los sindicatos, con las asociaciones de jueces o con los partidos políticos), de tal modo que finalmente ponga en peligro el cumplimiento de los objetivos en el tiempo de que se dispone. O, como ha sucedido, adoptar cambios más rápidos implica, necesariamente, que los sistemas funcionarán mal durante cierto tiempo o que serán más caros por un tiempo, etc. Toda estrategia tiene un costo indirecto que debe ser asumido si se quiere realizar una verdadera opción estratégica. El problema de los sujetos merece una consideración aparte. No existe proceso de cambio sin sujetos que lo impulsen. No se trata de una verdad de Perogrullo, sino de un elemento de análisis central en las políticas públicas. En realidad, no existe un solo sujeto sino una pluralidad de sujetos interactuando, cada uno desde su propia perspectiva. Es bastante fácil sostener, en un plano formal, que no se puede llevar adelante un proceso de cambio sin la participación de los jueces —por ejemplo—, pero no se suele advertir que esa participación genera condicionantes para otros sujetos, para otros tiempos; es decir, que influye en todas las variables y, a veces, una afirmación como la indicada puede significar, en realidad, un cambio de estrategia o asumir una estrategia determinada, no como producto de un análisis preciso sino de un modo indirecto, debido a la elección de un sujeto cuya participación parece obvia. Esto se ha mostrado especialmente complejo a la hora de pretender compatibilizar tiempos y actores: los tiempos de los jueces con los tiempos de la sociedad. En consecuencia, el entrecruzamiento de esas cuatro opiniones distintas de tipo general, sumado a las distintas visiones “estratégicas” del cambio, nos plantea una matriz más compleja para comprender el debate y las actitudes sobre la reforma judicial en los países que prolongan en demasía la implementación del sistema o en los que todavía no se han plegado decididamente al proceso de cambio. Creo que el caso de Perú es ejemplar para analizar el entrecruzamiento de diversas visiones sobre el problema y su impacto sobre el desarrollo de la política de cambio.

8


Alberto M. Binder

II.

Visiones en pugna

Analizar con cuidado cada una de las posiciones señaladas nos puede servir para esclarecer el estado actual de excesiva prolongación en el tiempo de la implementación de la Reforma, ya que es en gran medida resultado de la pugna de las distintas visiones que hemos señalado. Primera opinión: No es posible lograr las finalidades de seguridad y eficacia en el castigo sin afectar las garantías judiciales que defienden las libertades públicas. Esta opinión tiene diversas variantes. Algunos la sostienen en su formulación más primitiva, y entonces es expresión de un pensamiento autoritario que todavía cuenta con fuerte arraigo en sectores de nuestra dirigencia y en parte de la cultura de nuestras sociedades. Pero, por fuera de estas formulaciones tan directas, existen otras mucho más nocivas aún. Por ejemplo, se sostiene que no es “el momento” para sostener dichas libertades, o que “la gente no quiere eso”, o que sostener las libertades públicas es producto de “idealismo”, “academicismo”, postura de “teóricos”, etc. A su vez, esta posición se presenta a sí misma como “realista”, “pragmática”, “popular”, etc. En la actualidad, esta posición tiene una gran capacidad de orientar las políticas públicas vinculadas a la seguridad y la justicia, no siempre porque éstas se guíen por sus postulados sino por su alta capacidad de orientar el debate público, de manera que obliga a definirse a los demás sectores respecto a ella. Esta opinión debe ser criticada en dos dimensiones que se conectan: 1) sobre cómo construir eficacia; y 2) sobre el papel que cumplen ciertos derechos fundamentales que protegen la libertad pública. La población pone de relieve —con razón— un problema de eficacia en el funcionamiento de la justicia penal. Esto se manifiesta en una completa distorsión del programa punitivo, que más allá de las penas que prevea y su mayor dureza, no logra que ese castigo se aplique efectivamente. De este modo, mediante la impunidad que produce, la justicia penal contribuye a disminuir la calidad de vida y a la crisis de legalidad propia de cada uno de nuestros países. El fenómeno de la impunidad estructural está correctamente señalado por la población, y es uno de los grandes males de nuestras sociedades. Pero las causas de esa ineficacia no están vinculadas a las libertades públicas, entre otras razones por algo evidente: el sistema de justicia penal anterior —que todavía está vigente en buena parte del territorio peruano— no respeta esos derechos fundamentales y es ineficaz. Este hecho evidente nos muestra que las razones de la ineficacia tienen otras fuentes. En primer lugar, existe una profunda debilidad del sistema de investigación y de presentación de pruebas.

9


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Si realizamos una clasificación muy simple, y al solo efecto de fortalecer el razonamiento, podemos distinguir cuatro tipos de tareas principales: a. Casos en los que no es necesario investigar sino realizar una rápida y prolija recolección de evidencias. Aquí tenemos los delitos cometidos en flagrancia, muchas denuncias que son de comprobación casi inmediata, etc. b. Casos en los que la investigación del hecho individual es poco productiva y se lo debe investigar como formando parte de una estructura mayor. Aquí encontramos delitos como el robo de automotor o de autopartes, hurtos y robos callejeros, pequeños contrabandos, etc. Se trata de delitos vinculados con los “mercados delictuales”. c. Casos de delitos tradicionales que requieren investigación, pero ésta no suele ser compleja. Aquí encontramos delitos de homicidios, delitos sexuales, algunas formas menores de secuestro y muchas formas de defraudación. d. Casos de delitos no tradicionales, que normalmente reclaman una investigación larga, compleja o extensa. Aquí se encuentran los delitos financieros, la corrupción, el narcotráfico, la evasión de impuestos, el lavado de dinero, etc. Si analizamos el caso a., veremos que existen dos formas de ineficacia: una, las dificultades para recolectar pruebas de un modo rápido y guardarlas convenientemente (cadena de custodia de la prueba y manejo de la escena del crimen). Otra, la incapacidad de la justicia penal de llevar rápidamente estos casos a juicio. Normalmente se trata de casos sencillos en sus exigencias probatorias, y se cuenta con esos elementos desde los primeros momentos; sin embargo, se puede tardar meses en terminar el “sumario”, normalmente debido a puras razones burocráticas, formalismos, repetición de declaraciones, planteos insustanciales, errores y descuidos en las notificaciones, falta de trabajo, etc. Esto provoca o impunidad o una distorsión de la prisión preventiva, además de sobrecarga de trabajo inútil. Pero resulta claro, para el lector de buena fe, que este funcionamiento nada tiene que ver con los derechos del imputado o las libertades públicas (que son afectadas sin pudor), sino con el alto grado de burocratización, formalismo, desidia o falta de preparación de quienes tienen que llevar estos casos a juicio. A esto se suma que existe una profunda división entre el trabajo policial y el del Ministerio Público. La policía considera “terminado” su trabajo cuando “entrega” las actuaciones a la justicia penal, y normalmente los jueces y fiscales repiten sin razón actuaciones que ya habían sido realizadas y demoran los casos sin justificación alguna. El resultado final en esta franja de casos, que son muchos, es demora, impunidad, o distorsión de la prisión preventiva. Nada tienen que ver los derechos del imputado con esta ineficacia. Por el contrario, se verían fortalecidos si se pudiera llevar rápidamente estos casos a juicio.

10


Alberto M. Binder

En cuanto al caso b., se da otra fuente de ineficacia. Los recursos necesarios para investigar este tipo de delitos o las probabilidades de éxito, si se toma cada caso individual, son muy limitados. Distinto es si se investiga el desarrollo de los centros de comercialización de cosas robadas o se controla el contrabando de autos robados. Allí, las posibilidades de éxito son mayores, los recursos necesarios son más especializados pero menores, y los efectos sobre los casos individuales muchos más altos. Sin embargo, no suele realizarse una tarea sostenida de investigación sobre los mercados ilegales que regulan buena parte de la criminalidad, en parte porque aquí encontramos nichos de corrupción que no quieren ser tocados y, en parte, porque la justicia penal se desentiende de estos casos al no tener una visión proactiva de la investigación, y simplemente espera que los casos lleguen a los despachos. Aquí también tenemos miles de casos que se encuentran en estas condiciones y es en este campo donde se suelen malgastar mayores recursos (por ejemplo, en el tratamiento burocrático de los casos con autores ignorados, la duplicación de tareas debido a la inexistencia de bases de datos, etc.). En esta dimensión, la ineficacia tampoco tiene que ver con los derechos fundamentales y las garantías judiciales. El tercer tipo de caso c., es donde nuestros sistemas muestran mayor eficacia en la investigación policial, pero el tratamiento resulta burocrático en la justicia penal y eso frustra muchas veces el efecto positivo de los logros de la investigación. Por otra parte, el trámite escritural que se imprime de hecho al proceso (incluso cuando está previsto un juicio oral e inclusive en el sistema ya reformado), le hace perder efectos a esta eficacia relativa y anula cualquier tipo de función preventiva del castigo. Pero este mal funcionamiento tampoco es atribuible a la existencia de garantías judiciales. En el cuarto tipo d., de casos es donde volvemos a encontrar graves fallas de funcionamiento que tornan prácticamente nula la actividad de persecución penal, salvo cuando circunstancias excepcionales llevan a construir estructuras paralelas de investigación (tal como ocurrió con los casos de corrupción o algunas experiencias de narcotráfico). La falta de estrategias de investigación, de conformación de equipos de trabajo conjunto entre fiscales y detectives, la ausencia de bases de datos actualizadas, la falta de cooperación de otros sectores del Estado, la presión de los grupos afectados por estas investigaciones, las complicidades de los funcionarios públicos (por acción u omisión), dan como resultado que en el régimen ordinario todas estos casos se frustren. Se trata de un tipo de criminalidad que produce graves daños sociales y que, finalmente, es permitido porque involucra a sectores poderosos o dirigenciales. Tampoco aquí tienen que ver las garantías judiciales con esta falta de eficiencia.

11


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Vemos, pues, que la ineficacia de la investigación penal tiene otras causas. Esta opinión que, como ya dijimos, tiene alto valor comunicacional y parece fundarse en una preocupación por la eficacia, lo que produce es justamente lo contrario: esconde las verdaderas causas de la ineficacia y de esa manera impide construir una solución o se convierte en el discurso ideológico de quienes sacan provecho de la impunidad estructural. Por otra parte, al depreciar o debilitar las garantías judiciales, esta opinión produce un doble efecto: uno, propio del debilitamiento del Estado de Derecho, que finalmente desemboca en otra de las graves formas de inseguridad, que es el abuso de poder; y, por la otra, al reducir los niveles de exigencia a los sistemas de investigación (policial) y de presentación de casos (Ministerio Público), lo único que se logra es que la justicia penal se acostumbre al mal funcionamiento o a un estándar pobre en la presentación de los casos, perpetuando así las condiciones de ineficiencia. En síntesis, pretender que la justicia penal solo puede cumplir sus funciones afectando garantías judiciales es una forma de perpetuar los problemas de ineficacia, esconder esos problemas y evitar encarar una solución ya sea por desidia, para evitarse problemas, por costumbre, mentalidad burocrática o directamente porque se es usufructuario de algunos de los privilegios que la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia permiten o generan. Y esto es así por más que se encubra tras un supuesto “pragmatismo” o se pretenda que con ello se cumple los deseos del pueblo. Esta opinión nos lleva por el camino de perpetuar la ineficacia, recubriéndola de un discurso falaz e ideológico, que en realidad esconde la adhesión a una forma de ejercicio brutal o a los privilegios que ostenta la criminalidad de los poderosos, nunca alcanzados por esa brutalidad. La demagogia punitiva debe ser desnudada y rechazada con mucha fuerza y claridad, porque sus efectos son nocivos, no solo para las libertades públicas sino para la verdadera eficacia. Una variante de esta opinión —mucho más extendida aún— sostiene, como hemos señalado, que la necesidad de dejar de lado determinadas garantías judiciales no es una cuestión general sino una mera concesión a las circunstancias actuales, al desborde de la conflictividad, a la violencia instalada en las zonas rurales y urbanas…; en fin, que estos no son tiempos para sostener derechos fundamentales, nos dicen. Esta versión de la misma opinión es más nociva aún y encubre los mismos intereses señalados en el párrafo anterior. Quien conozca la historia de cualquiera de nuestros países podrá constatar que el estado de violencia y conflictividad es casi permanente (sin perjuicio de que cambien los principales sectores sociales afectados) y que a ello se ha sumado, como una de las principales causas de subdesarrollo institucional, el permanente abuso

12


Alberto M. Binder

de poder por parte de las instituciones estatales. ¿Cuáles serían, entonces, las condiciones ideales o por lo menos de “normalidad” que permitirían encarar estos cambios? ¿Cómo se imagina uno, también “en concreto”, que en la próxima década se creará una atmósfera de “tranquilidad social” que permita encarar cambios en la administración de justicia? Esta variante de la primera opinión desconoce que el mal funcionamiento de la justicia penal es una de las causas del aumento de la conflictividad y la violencia, y que del conjunto de las causas que también concurren a conformar este fenómeno (económicas, culturales, inmigratorias, espaciales, de urbanismo, etc.) es seguramente una de las que presenta mayores posibilidades de cambio, por lo menos en relación a otras. ¿Es necesario esperar que mejoren las condiciones económicas de las grandes mayorías para llevar a cabo estos cambios?, ¿o esperar que una reforma educativa comience a rendir sus frutos?, ¿o que cada familia tenga una vivienda digna, o que nuestras ciudades no propicien la violencia, o que se revierta el proceso de migración?, ¿o que los grandes sectores marginados acepten su condición con santa resignación?, ¿o que los jóvenes, sin educación, sin trabajo y sin futuro, igualmente acepten las reglas de convivencia que se les imponen? Según la opinión que reseñamos, resulta más fácil o deberían producirse algunos de esos cambios antes de encarar una reforma institucional del sistema penal. Vemos, pues, que esta variante es una versión más pusilánime de la misma opinión, salvo que no se anima a decir claramente las cosas. De todos modos, cae en el mismo error de la “primera opinión”, ya que esconde o no analiza las verdaderas causas de la ineficacia. La segunda opinión difiere de la anterior en que no considera admisible el funcionamiento ineficaz e ilegal de la justicia penal, pero también que no existe posibilidad de obtener recursos presupuestarios extra para realizar el cambio; tampoco existen recursos humanos calificados para implantar el nuevo sistema, y que cambiar sin esas condiciones sería peor que mantener el actual funcionamiento. Esta opinión debe ser analizada en sus tres afirmaciones: 1) el problema de las inversiones necesarias; 2) la calidad y la cantidad de los recursos humanos necesarios para implantar el nuevo sistema; y 3) la idea de que “es mejor dejar las cosas como están antes que encarar un cambio sin contar con los instrumentos necesarios para ello”. El “problema económico” ha sido una excusa permanente, tanto en esta como en cualquier otra política pública. Se la ha usado para mantener un Estado tan ineficaz como poco transparente, y hasta pródigo en algunos casos. De todos modos, la administración de justicia —y, en especial, la justicia penal— no ha sido un sector del Estado en el que se haya invertido tradicionalmente. En el caso reciente del Perú, sí se invirtieron grandes sumas de dinero —en gran medida provenientes de la cooperación internacional— sin que la relación

13


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

inversión-beneficio haya sido razonable y sin que se desencadenara un proceso de reforma sostenido. Sin duda alguna, lograr la conjunción de inversión y proceso de cambio en una relación de armonía no es fácil en ningún área de la reforma del Estado, y reclamaría un grado de planificación, de responsabilidad en el manejo de los fondos públicos y de energía frente a todas las demandas de distribución de gastos que no solo no tenemos en nuestros países sino cuya falta constituye uno de los grandes problemas de nuestros Estado. Aquí se produce, entonces, un círculo vicioso: no se quiere desencadenar un proceso de cambio porque no se cuenta con los recursos, y no se asignan recursos porque tal proceso de cambio no existe. Este círculo vicioso puede mantener el actual estado de cosas eternamente y por ello debe ser superado. Caso contrario, habría que concluir que toda reforma de la justicia penal es imposible o que se llevará a cabo cuando algún dirigente iluminado asigne los recursos necesarios para ello. Sin embargo, el análisis que hace esta “segunda opinión” es simplista y parte de un supuesto falso: que lo que hoy gasta la justicia penal está bien gastado. Es decir, no incorpora el problema de la reasignación y racionalización del gasto como un tema central, y es precisamente allí donde se encuentra la posibilidad de romper el círculo vicioso. El proceso de reforma de la justicia penal debe ser —y esa es una de las dimensiones generales del cambio— un proceso de reasignación de recursos, que acompaña precisamente la nueva división de tareas, propia de un proceso de base constitucional. Salvo aquellos países que han tenido que crear instituciones totalmente nuevas (el Ministerio Público o la Defensa Pública), todos los demás han tenido que trabajar intensamente en la reasignación de recursos, ciertamente con diversos resultados. Pero esta reasignación de recursos es central por tres motivos: a. Por regla general, debemos partir de una revisión del modo del gasto público ya que podemos tener la presunción de que no ha respondido a criterios de responsabilidad y racionalidad, debido al modo aluvional de formación de nuestro gasto público, así que partir de allí ya produce ningún cambio: es parte del proceso de cambio, instalando nuevas formas de diseño, ejecución y control del presupuesto. b. En las actuales condiciones de funcionamiento, toda inversión es improductiva y debe ser desechada en el contexto de un Estado que debe ser cuidadoso con sus inversiones. c. La reasignación de gastos permite iniciar una primera fase del proceso de cambio, y a partir de su existencia y visibilidad resulta más fácil lograr una mayor inversión del Estado o la afluencia de inversiones de la cooperación. Esta primera fase del proceso de Reforma (cambios generales

14


Alberto M. Binder

de funciones y de organización de las principales instituciones) pone a la justicia penal en condiciones de un cambio progresivo y torna productivas las inversiones. En síntesis, el problema económico existe, pero no hay forma de solucionarlo —entendiendo por “solución” gastar asegurando la utilidad— si no es desencadenando un proceso de cambio. Es decir, que la relación es justamente la inversa a la que sostiene esta “segunda opinión”. “No se puede iniciar un proceso de cambio si no se cuenta con los recursos humanos adecuados.” Esta frase, que parece sensata y de sentido común, esconde otro círculo vicioso. Parte del supuesto de que los recursos humanos actualmente existentes no son idóneos —lo que puede ser cierto—, pero también parte del supuesto falso de que existen en el país otros recursos disponibles — verdaderamente, y no hipotéticamente disponibles— con capacidad de suplir los actuales. O, si esto no es así, significa que las instituciones del país carecen de capacidad de producir recursos “idóneos”, con lo cual, o el cambio sería imposible o habría que producir antes un cambio en las instituciones formativas (las universidades) para que aparezcan los recursos humanos que permitirían o provocarían el cambio. Esta opinión también tiene un error de enfoque: cree que se puede hablar de “recurso humano” en general, sin una específica referencia a la función que se debe realizar, y aquí nos encontramos con el problema de la actual “confusión de roles”. La formación jurídica (buena o mala) habilita para diversos “oficios” y existen diferentes capacidades para el desarrollo de cada uno de tales oficios. La idea de que el “problema de la justicia”, en cualquiera de sus áreas, se resuelve con un cambio de personas, portadoras de una nueva “mentalidad”, ya ha sido ensayado en numerosas ocasiones y, pese a su escaso éxito, mantiene siempre viva la ilusión de que el problema se puede resolver con los hombres adecuados. Esta visión “moralista” no toma en cuenta los elementos que “conforman” la mentalidad y las estructuras dentro de las cuales crean y recrean permanentemente un determinado tipo de funcionamiento. En el caso específico de la reforma de la justicia, no toma en cuenta el dato referente al fuerte compromiso que toda la comunidad profesional dedicada al Derecho, tiene con el actual estado de cosas y que cada sector de ella es parte del problema y no portador de una solución. En especial, se debe tener en cuenta que la formación jurídica que proveen los centros universitarios está adaptada al funcionamiento actual del sistema judicial, y lo reproduce permanentemente. Por una razón simple y poderosa: los profesionales que salen de esos centros se preparan para trabajar en esos sistemas judiciales y lograr con ello su sustento y carrera profesional; no se preparan para reformarlos con la cuota de trauma y crisis que ello produce en

15


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

una primera etapa y que afectaría notoriamente su carrera profesional y sus posibilidades de sustento a través de ella. Esto implica que en términos generales los profesionales que salen de los centros universitarios sean funcionales al esquema de las actuales funciones de la justicia penal. Se podría pensar que es imprescindible, entonces, que la universidad modifique su enseñanza para lograr cambios, pero la pregunta sería: ¿por qué la universidad debería formar profesionales que no se adapten al actual funcionamiento de la justicia? La enseñanza se rige por el sistema de necesidades, y las necesidades las fija el funcionamiento actual de la justicia penal, no el futuro. Así que otra vez el proceso es inverso: en la medida que cambie el sistema de necesidades (el funcionamiento de la justicia penal), cambiará la enseñanza. Por ejemplo, ¿por qué razón (o por cuál incentivo) un alumno se debe preparar para litigar en un juicio oral si luego va a tener que trabajar en una justicia penal que funciona por escrito? Por otra parte, la formación complementaria (posgrado, capacitación judicial, etc.) también asume el funcionamiento actual como el sistema de necesidades desde el cual debe enseñar. Y allí nos encontramos con los mismos problemas: ¿por qué habría que formar, aquí y ahora, a un fiscal en técnicas y estrategias de investigación, si eso no es lo que hace efectivamente en su trabajo? ¿Para qué se le va a enseñar a presentar la prueba en un juicio público, ante jueces que desconocen totalmente el caso, si ello no es lo que ocurre? Es decir, la cuestión debe ser encarada de otro modo: nunca se podrá contar con los recursos humanos adecuados si no se desencadena un proceso de cambio. La mentalidad, la capacidad técnica y las habilidades del abogado son el reflejo del funcionamiento del sistema de justicia, al tiempo que son el nutriente y el motor que reproduce su funcionamiento actual. Además, en las actuales condiciones de remuneración, opciones de trabajo, prestigio y legitimidad social, no es razonable suponer que los mejores recursos humanos de la comunidad profesional del Derecho se dediquen a los cargos públicos. Aquí también se invierte: en la medida que se modifiquen las condiciones de funcionamiento actual, podrá resultar una oferta atractiva para quienes quieran conjugar vocación con razonables condiciones de trabajo y de prestigio, así como utilidad del servicio público. Resta por analizar la tercera dimensión de esta “segunda opinión”, que sostiene que si no se dan las condiciones de inversión asegurada y de recursos humanos idóneos, es preferible dejar las cosas como están antes que iniciar un proceso de cambio. Solamente con seguir la línea argumental llevada hasta ahora, se puede ver que esta opinión lleva el problema de la justicia penal a un callejón sin salida y consolida el actual funcionamiento (que paradójicamente esta opinión

16


Alberto M. Binder

considera como inadmisible), a la espera de “condiciones” que solo se podrían producir mediante la magia. Cuando se observa el proceso de cambio como un desarrollo de largo plazo, que por supuesto tiene etapas, se puede superar esta segunda opinión “conservadora”. Lo que en términos más precisos llamamos “reforma de la justicia penal” no es más que una etapa inicial del proceso de cambio, destinada a remover los obstáculos que impiden el desarrollo sostenido de una política de mejoramiento de la justicia penal, modifica la lógica de formación de los recursos humanos (cambiando el sistema de necesidades), genera condiciones organizacionales para poder realizar inversiones más productivas de los fondos públicos y cambiar el sistema de relaciones con la sociedad. Todo ello no se puede hacer más que de un modo imperfecto, dado que se trata de una etapa inicial; pero genera un cambio de rumbo que permite el desarrollo de nuevas políticas judiciales. Así que no es preferible dejar las cosas como están: ello implica conservar estas estructuras y empeorar su funcionamiento, con el enorme desgaste social que implica la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas. Como ya hemos señalado, otros sectores sostienen la importancia y la necesidad de una profunda reforma de la justicia penal, pero a la vez que —dado el esfuerzo que implica dicha reforma, su costo o simplemente por razones de oportunidad— es prioritario realizar otras acciones. En particular, influyen en esta consideración las políticas de reforma policial que se están llevando a cabo o el desarrollo de juicios vinculados al desbaratamiento de las redes de corrupción o el castigo de gravísimas violaciones de derechos humanos. También se subordina la reforma de la justicia a eventuales cambios constitucionales que otorguen mayores garantías al funcionamiento independiente del sistema judicial. Ciertamente, esta opinión se desarrolla en un plano muy diferente que las demás y sin duda es muy difícil establecer con criterios claros qué acciones tienen prioridad sobre otras, cuando se trata de discernir entre políticas de tanta importancia o cambios de tanta envergadura, cada uno en sí mismo con una importancia innegable. También es cierto que en nuestros países los recursos políticos y técnicos disponibles para realizar cambios sostenidos en el tiempo y de gran impacto no son muchos, así que nadie podría objetar la necesidad de un claro establecimiento de prioridades, que es mucho más justificable aún si es manifiesto en sus motivaciones. No obstante, se debe hacer hincapié en algunos argumentos. Por ejemplo, la realización de una profunda y amplia reforma policial —un tema que en toda la región aún se encuentra pendiente— constituye un aporte más que trascendente para la consolidación del buen funcionamiento de todo el sistema penal. Ahora bien, creo que también se debe considerar que la sustentabilidad de una reforma de tales características y profundidad, reclama imperiosamente

17


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

cambios también profundos en el sistema de justicia penal, que tradicionalmente ha transferido una parte de su ineficacia y sus defectos hacia los sistemas policiales. En particular, en dos dimensiones: por una parte, la falta de una adecuada coordinación del trabajo entre fiscales y policías (que no es producto solamente de un problema de voluntad, mentalidad o capacitación, sino de diferencias muy marcadas en las prácticas institucionales y organizacionales) distorsiona todo el sistema de investigaciones que siempre será una combinación del trabajo de muchos actores, pero en el cual la interacción Policía-Ministerio Público es central, mucho más aún cuando se ha optado por un modelo centralizado de policía. A su vez, la distorsión del sistema de investigaciones (falta de condenas, impunidad de las bandas, carencia de prevención general, desgaste de los testigos, descuido de la prueba, falta de estrategias y otros muchos fenómenos) tiene un alto impacto en las políticas de seguridad que, por lo general, tienden a ser diseñadas con el presupuesto implícito de que la investigación es ineficaz, en especial cuando se lleva a cabo fuera del ámbito policial. Otro factor importante en la transferencia de ineficacias es el tratamiento de la detención, tanto en lo que se refiere a los casos, a la mora o en algo aparentemente más sencillo que tiene que ver con el flujo y traslado de detenidos hacia el sistema de justicia penal. El desorden que suele imperar en todo el subsistema de traslado y custodia de detenidos puede causar graves problemas de asignación de recursos, y a la vez cuestiones de seguridad y distorsiones en el trabajo, tanto policial como de la justicia. Buena parte de estos problemas provienen del desorden con que se suele manejar este tema en la propia justicia penal, pero su impacto sobre el trabajo policial también es muy alto. Un tercer factor tiene que ver con el impacto que causa en la organización de las áreas de investigación de la policía el problema de la organización del Ministerio Público. Mientras no se realice un cambio en la actividad de los fiscales, toda organización de las áreas de investigación de la policía tendrá una alta cuota de provisionalidad, lo que es negativo para el ritmo y desarrollo de un plan de reformas policiales integrales como el propuesto. Es decir que, organizar la investigación policial sin algún grado de compatibilidad con la reorganización del trabajo de los fiscales (y, por supuesto, sin cambiar radicalmente sus funciones) genera elementos de incertidumbre que pueden ser negativos para el desarrollo de una reforma de la envergadura e importancia de la proyectada en el campo policial. Si bien la investigación de la Policía siempre tiene posibilidades de ser pensada desde un lugar autónomo de las funciones de los fiscales, la introducción de la idea de investigación como producción y presentación de prueba en juicio y no como mera actuación policial (base de una reforma republicana del sistema de investigaciones), reclama su coordinación con los cambios que se establecen en el Ministerio Público y en las reglas del procedimiento penal.

18


Alberto M. Binder

Por último, la idea del control de la actividad policial, también central en el desarrollo de una reforma, reclama un cambio importante en la relación juecespolicías, que es difícil de lograr mientras se mantenga el modelo de juez de Instrucción en el cual la actividad jurisdiccional es totalmente dependiente de la actividad policial. En síntesis, no solo no existe contradicción entre unas políticas y otras, o entre una preocupación y otra, sino que impera un vínculo muy estrecho entre reforma policial y modificación de todo el sistema de enjuiciamiento penal. Finalmente, se encuentran los sectores dispuestos a encarar el cambio de un modo estructural y prioritario. Sin embargo, también en estos sectores aparecen dificultades. En primer lugar, en muchos actores del esfuerzo anterior por cambiar la justicia penal existe cierto desánimo —totalmente explicable y justificable— producto de los vaivenes del intento de reforma anterior y del natural desgaste de sostener una discusión por más de una década, generalmente en condiciones adversas, que se exterioriza en una perdida de entusiasmo o en el surgimiento de cierto escepticismo acerca de que exista realmente alguna posibilidad de llevar adelante la reforma de la justicia penal, más allá de las declamaciones y promesas. La excesiva prolongación en el tiempo del proceso de cambio genera un mayor desgaste, porque impide pasar a nuevos temas, consolidando ideas y liberando esfuerzos.

III.

Debates en el plano estratégico

Todo lo señalado anteriormente, y en particular las diferentes posiciones de los actores —a veces sustentadas en visiones con amplio contenido emocional que llevan al escepticismo—, influyen en el debate sobre las estrategias. Las tres estrategias señaladas como principales fueron objeto de debates específicos en los primeros momentos del proceso de reforma de la justicia penal. De hecho, se transitó un buen tramo de ese proceso mediante la adopción de alguna de ellas. En primer término, el fuerte compromiso de los jueces penales con las dictaduras y las violaciones de los derechos humanos facilitó la adopción de una estrategia de recambio de planteles profesionales. Esta decisión pronto se enfrentó a dos problemas: uno, más allá de la calidad personal de muchos nuevos jueces, los procedimientos los empujaban a la misma dependencia de los sistemas policiales o no les permitían avanzar en las causas, mostrando de esta forma la deficiencia de esta estrategia. Por otra parte, el recambio de personas se enfrentó a un problema más de fondo: no es cierto que existan planteles de recambio, como ya hemos señalado. El hecho de que las escuelas de leyes sigan

19


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

enseñando lo mismo y produciendo el mismo tipo de profesional —de hecho, los jueces y funcionarios constituyen la mayoría de los profesores— hace que la capacidad de reproducción de las viejas prácticas por los nuevos miembros sea inmensa. El mismo procedimiento con las mismas destrezas pronto mostró los mismos resultados, pese a los nuevos compromisos éticos de muchos jueces —no de todos— con valores democráticos. También se intentó seriamente renovar la administración de recursos. Esta estrategia, mucho más fácil de comprender por las Agencias de Cooperación Internacional, tuvo la capacidad de mostrar las graves deficiencias que existen en la administración de recursos: los despachos judiciales mal organizados; los jueces ocupados en tareas administrativas; la delegación de funciones; la corrupción instalada en prácticas pequeñas, tales como notificaciones, archivos, etc., la falta de incorporación de tecnología básica; la ausencia de métodos de notificación adecuados… En fin, un atraso organizacional, administrativo y tecnológico que era palmario y causante de grandes problemas. Sin embargo, pronto esta estrategia se enfrentó a un problema. El modelo de organización de los tribunales, la unidad funcional (el juzgado) no era simplemente el resultado de una mala asignación de recursos sino de una larga historia vinculada a tradiciones culturales, a formas de ejercicio del poder, a un tipo determinado de juez, y estaba fuertemente vinculado a una forma de ejercicio de la abogacía. En particular, la incorporación tecnológica se enfrentó rápidamente al problema del escriturismo y a las diferencias entre una organización orientada a la realización de audiencias con otra orientada al trasiego de papeles. Por otra parte, si bien esta estrategia se presentaba como más “sencilla”, menos “traumática” para los actores judiciales y, por lo tanto, más dúctil para tenerlos a ellos como actores protagonistas del cambio, pronto demostró que las resistencias a los “pequeños cambios administrativos” era tan o más grande que la existente ante la realización de cambios más de fondo. Además, a la resistencia de los jueces y funcionarios se sumaba la de todo el personal administrativo, que percibía cambios sustanciales en su forma de trabajo, sin que ello se reflejara en cambios de salarios o de carrera profesional. En definitiva, lo que parecía simple pronto demostró ser mucho más complejo, y de esta forma el camino simple y llano se convirtió en un pantano… Además, apareció como demasiado costoso, ya que la incorporación tecnológica marcaba un ritmo temporal mucho más rápido que los cambios que era capaz de asimilar una organización verticalizada, rígida y formalista como la judicial. Todos estos problemas le dieron su oportunidad a la tercera estrategia, que no negaba la importancia de las demás dimensiones, pero señalaba que sin un completo cambio de paradigma, es decir sin un cambio radical de los procedimientos que implicaba un abandono del modelo escrito-inquisitorial

20


Alberto M. Binder

o mixto-inquisitorial por la asunción de modelos orales-adversariales, poco se podía lograr. Y que, sin una aceleración de tales cambios para poder tener en el corto tiempo un nuevo norte hacia donde evolucionar, se iba a malgastar el tiempo social y político dispuesto a permitir cambios de tipo instrumental. Esta estrategia mostraba debilidad en varios flancos. En primer lugar, ninguna organización —y menos una como la judicial— asimila cambios tan rápidos en el corto plazo. ¡Menos aún si se trataba de dejar atrás formas de trabajo que hundían sus raíces en la Colonia; es decir, dejar atrás casi quinientos años de trabajo! En segundo lugar, era evidente que no existían planteles con capacidad de realizar las nuevas formas de trabajo en el corto plazo. Y no se trataba sólo de un problema de capacitación, sino de algo más profundo, vinculado a la cultura jurídica. En tercer lugar, el atraso de recursos e infraestructura era tan grande que difícilmente se iba a poder implementar adecuadamente todo lo necesario para que el sistema comenzara a funcionar correctamente cuando entrara en vigencia. En cuarto lugar, la aparición de nuevos actores institucionales, tales como las nuevas Fiscalías o las Defensas Públicas, podían generar disfunciones políticas difíciles de manejar en el corto plazo, en sociedades que todavía debían enfrentar complejos problemas de violencia o de criminalidad. En quinto lugar, no estaba claro que las expectativas sociales que podría generar un cambio tan radical fueran a poder ser saldadas en el corto plazo, generando un efecto bumerang sobre la legitimidad de la Reforma. Bajo todas estas condiciones, el riesgo de colapso era muy alto y ello podía retrasar las reformas o sepultarlas por un buen tiempo. Todas estas discusiones no son una reconstrucción tardía de lo que luego sucedió, sino que fueron el resultado de muchos talleres, reuniones, publicaciones, debates formales e informales. Finalmente, los distintos países fueron decidiendo asumir esta estrategia, con clara conciencia de los riesgos que se asumían. En realidad, como ocurre en el desarrollo de todas las políticas públicas, ciertos actores —con capacidad de influir en ese momento— asumieron que los riesgos se debían tomar y empujaron a la institución hacia el cambio. Claro está que esto habrá contado con un mayor o menor nivel de conciencia, según las diversas situaciones y momentos, pero se puede afirmar que asumir los costos de esta estrategia de cambio fue un tema de debate. Las consideraciones que fueron tomadas en cuenta para afrontar cada una de las debilidades fueron también claras. En primer lugar, frente a la imposibilidad de pensar que se podía pasar de sistemas inquisitoriales —predominantemente escritos— a otros adversariales de tipo oral en pocos años, primó la idea de que tampoco era posible pensar que los sistemas escrituristas podían evolucionar hacia sistemas de tipo oral adversarial; es decir, se había llegado a

21


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

una situación en la que el salto era ineludible. Las políticas “incrementalistas”, que van provocando cambios de a poco sobre la base de ajustes de eficiencia en los recursos ya existentes, siempre parecen más razonables, salvo cuando ya conducen, irremediablemente, hacia otro lugar. La opción real, entonces, era continuar con el sistema escritural o dar un salto hacia otro sistema, tratando de reducir los costos del salto pero sabiendo que era imposible una asimilación inmediata o de cortísimo plazo (dentro de los cinco años, por ejemplo) de las nuevas formas de trabajo. Esa era la opción real; lo otro aparecía como una expresión de deseos. Es decir, la política incrementalista resulta fantasiosa. Frente a la segunda debilidad, esto es la falta de abogados capacitados en los nuevos sistemas, ocurría algo semejante. Ciertamente gracias a la capacitación —y se hicieron muchos planes al respecto— se podía paliar un poco el déficit, pero lo real es que las escuelas de leyes no se iban a mover tan rápidamente (de hecho, todavía no han realizado cambios sustanciales para adaptarse al nuevo sistema) y ello generaba un obstáculo estructural de difícil solución en el corto plazo. Por otra parte, dado que las universidades forman, antes que nada, profesionales orientados a la práctica, será esa práctica la determinante para provocar cambios en los conocimientos; dicho de otro manera: si no cambia el sistema de necesidades, difícilmente cambiará el sistema de conocimientos y destrezas. Claro está que esto puede parecer un círculo vicioso, pero en realidad no lo es. Se trata, antes bien, de un conjunto de tensiones y antinomias, que se equilibran y desequilibran permanentemente. La cuestión era producir un desequilibrio —y el cambio de sistema lo podía hacer— para obligar a generar un nuevo equilibrio de las destrezas y los conocimientos. Pese a que nos gustaría que las realidades sociales fueran distintas o también que los conocimientos operaran virtuosamente de otra manera, más directa, lo cierto es que los saberes prácticos, vinculados a instituciones sociales, marchan de esta forma: “a los tumbos”, antes que de un modo lineal y coherente. Las nuevas necesidades generarían nuevos conocimientos, por lo menos por un tiempo, hasta que los hábitos lograran establecer un equilibrio que luego habría que romper nuevamente… Una visión “intelectualista” de los cambios sociales es más bella, pero irreal. En tercer lugar, ciertamente la falta de infraestructura generaba un condicionante no imposible de superar; por el contrario, siempre ha sido más fácil movilizar nuevos recursos en procesos de cambio que asignarlos simplemente para complementar lo ya existente. En cuanto al riesgo de defraudar a la sociedad, era inherente a todo proceso de cambio y, en cierta medida, había que asumir que las demandas sociales relativas a los problemas de criminalidad eran tan intensas, tan volátiles, tan fuertemente

22


Alberto M. Binder

manipuladas por la demagogia política y los medios de comunicación, que no existían formas claras de racionalizar esa dimensión. Ello generaba tanto un clima para el cambio como una situación de exigencia desmesurada. Pero ese contexto social era imposible de revertir; tan imposible como querer modificar el mar en el que se debe navegar: se trataba de ordenar lanzar las embarcaciones a ese mar, sabiendo que no existía otro. Como podemos apreciar, el conjunto de debilidades era en gran medida cierto e ineludible. Uno de los puntos determinantes del proceso de reforma de la justicia penal —que, como veremos, lo diferencia del mismo proceso en materia civil—, fue la decisión de lanzarse al cambio en esas circunstancias, sabiendo que no existían otras y que las condiciones de éxito bajo esas circunstancias quedaban limitadas a ese preciso contexto y no a otro ideal o de mejores condiciones. Finalmente, los resultados mostraron que los temores no eran infundados. Cada una de las debilidades se hizo sentir en los distintos países con diversa intensidad; es decir, no se puede decir que el proceso de reforma de la justicia penal haya sido un proceso “limpio”, producto de planificaciones precisas. Pero lo cierto es que se produjeron cambios muy notables. No solo con la aprobación de más de una treintena de nuevos códigos de tipo adversarial, sino con la creación de nuevas instituciones, un redimensionamiento de las Fiscalías, la aparición de nuevas Defensas Públicas de gran envergadura, la construcción de edificios, etc. A diferencia de lo que había sucedido en otros momentos de la historia, la reforma de la justicia penal tuvo un impacto real sobre las instituciones y los modos de trabajo. No quedó en una reforma sobre el papel, ni en un mero cambio de códigos. Ahora bien, ¿significa esto “éxito”? En el desarrollo de políticas públicas de cambio instrumental muy importante, resulta difícil determinar cuándo se llega a un punto de éxito. Si por tal se entiende un sistema que funcione totalmente bajo los parámetros nuevos, la situación actual está bastante lejos de ello; si se entiende un sistema que haya resuelto de un modo significativo los problemas de control de criminalidad, todavía estaría mucho más lejos… Sin embargo, es cierto también que se generó un nuevo escenario en la justicia penal, cuando en el pasado su capacidad evolutiva era inexistente. Si lo que se buscaba era generar un giro en la situación, eso se logró y es demostrativo de ello no solo el impacto, sino el hecho de que las llamadas “contrarreformas” (procesos de ajuste, casi de “manual”) afectaron puntos sensibles (como las medidas cautelares), así como el nivel de garantías como forma de compensar la ineficacia de los fiscales; pero las líneas estructurales de la adversarialidad no fueron afectadas, abriendo el proceso de cambio a nuevas acciones de profundización.

23


Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Hoy en día la justicia penal de América Latina tiene otro horizonte, mucho más rico y complejo que el anterior; repleto de desafíos, nuevos problemas, nuevas oportunidades y con mucha mayor capacidad de acompañar los problemas de la sociedad. Es decir, mejores instrumentos, que habrá que aprender a utilizar mejor. Sólo una visión de corto plazo, que pretenda evaluar políticas extensas por sus resultados inmediatos —otra forma del fetichismo normativista— puede no comprender el nuevo horizonte de la justicia penal. Hoy en día, en la justicia penal latinoamericana existen nuevos problemas, nuevas debates, nuevos conocimientos, nuevas perspectivas que eran totalmente desconocidos o irrelevantes antes de la Reforma. El nuevo escenario construido y su capacidad evolutiva es el principal éxito del proceso de reforma, aunque sus resultados todavía no sean satisfactorios, si es que, en el campo específico de la justicia penal, se puede aspirar realmente a un estado de satisfacción sobre su funcionamiento. Todo el período de reformas de “segunda generación” que se ha desarrollado en los últimos cinco años es una muestra de la vitalidad del proceso de cambio y de los logros del rumbo emprendido, aunque sus resultados sean aún insatisfactorios.

24


Oscar F. Aguilar

EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA Oscar F. Aguilar *

I.

El sistema de administración de justicia penal y las reformas

Este documento se basa en las experiencias que tuvo el autor en la implementación de sistemas procesales garantistas y en diversas reformas a la administración de justicia llevadas a cabo en América Latina. Muchas de estas experiencias tuvieron lugar trabajando como consultor de la GTZ (ahora GIZ) en estos procesos. El sistema de administración de justicia (SAJ) es el conjunto de las instituciones que forman parte de los procesos judiciales y que actúan de una manera ordenada, organizada y con roles definidos para brindar a la sociedad un producto único, que consiste en impartir justicia de acuerdo a la verdad jurídica que las partes se disputan. Hacer justicia, por lo tanto, no es tarea solo de una entidad. En cualquiera de las instancias, el usuario puede enfrentarse a diversas formas de injusticia (falta de acceso, dilación, corrupción, prácticas antiéticas, intereses creados, incumplimiento de plazos procesales, tecnicismos jurídicos, etc.), que en el fondo hacen que un usuario en busca de justicia sienta que pierde el tiempo, su dinero, las esperanzas y la fe en el SAJ. Esto se debe al hecho de que en muchos casos la manera en que el sistema produce resultados es contraria a sus intereses, le genera incertidumbre o, en definitiva, no le responde de forma oportuna. Por el contrario, sobre todo en el caso de la justicia penal, a todos nos gusta escuchar que la justicia debe ser inmediata, que para su aplicación se deben respetar los principios y garantías constitucionales, la presunción de inocencia; * PhDc - Consultor Internacional en temas de administración, gestión oraganizacional y otros.

25


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

que la acusación debe estar sólidamente sustentada en una investigación objetiva, libre de influencias económicas, de poder o de injerencias externas; que nadie puede ser privado injustamente de la preciada libertad; que el poder coercitivo del Estado se debe ejercer para asegurar que la sociedad efectivamente imponga la pena al culpable y no al inocente; que la administración de justicia debe ser proba y que sus acciones no pueden ser influidas por la corrupción; etc. En suma, con las reformas procesales penales garantistas se busca la implementación de un código procesal que pone mayor énfasis en lo acusatorio y en lo adversarial y contradictorio; en la atención de los usuarios del sistema; en la búsqueda de mayor celeridad en los procesos; en mayor participación de la víctima y de los imputados; en mayor calidad, idoneidad, moral o independencia de los jueces, fiscales, policías o defensores; en mayor difusión y transparencia; en mayor seguridad jurídica, mayor especialización de las entidades y de sus recursos humanos, etc. Para la sociedad, esto significa que se deben dejar de lado sistemas y entidades concentrados en procesos inquisitivos y formalistas, poco preocupados por la eficiencia, por los tiempos de respuesta, por los recursos insumidos, por los resultados producidos, por sus efectos en la seguridad jurídica y en la competitividad del país, etc. Por lo general, en la práctica la lista de buenos deseos que acompaña al proceso de reformas corre el riesgo de quedar en eso. Nada más frustrante que cambiar el procedimiento para que las viejas costumbres se mantengan, para que las prácticas amañadas se traspasen al nuevo sistema, para que los que administren justicia crean que solo se cambia el instrumento y no el criterio o la razón de ser de sus acciones, para que la debilidad e ineficiencia institucionales retrasen la justicia, y para que la corrupción siga haciendo de las suyas. Mientras tanto, el usuario que acude al sistema de administración de justicia sigue recibiendo injusticia. Está claro que no podemos apelar solamente al sentido cívico, a la educación, al patriotismo o a la ética de quienes tienen la responsabilidad de hacer realidad los preceptos democráticos, las garantías constitucionales, los derechos procesales, la predictibilidad de la justicia, etc. En suma, a un Estado de Derecho. En el SAJ, la seguridad jurídica no se construye solamente sobre la base de la buena voluntad de algunos individuos, ni sobre el fortalecimiento institucional de las entidades que lo componen o los preceptos de una infinidad de leyes que se ratifican y se endurecen a sí mismas, aunque esto por algunos sea considerada la forma de mejorar las cosas. La mayoría de los países latinoamericanos han dado un giro instrumental en lo que concierne la concepción de sus sistemas de administración de justicia penal o se hallan en proceso de hacerlo. Han implementado o se hallan en vías de implementar nuevos sistemas penales acusatorios, con ciertas variaciones según las necesidades de su sociedad, de acuerdo a la criminalidad esperada,

26


Oscar F. Aguilar

según las características de su sistema penitenciario, el grado de dureza de la ley, de la estabilidad o inseguridad ciudadana, de las costumbres del pasado o —de cualquier manera— sobre la base de una combinación de estos u otros sanos e inocuos ingredientes. Lo que sorprende en la mayoría de los casos, es la ausencia de una política criminal que acompañe desde el Estado este proceso. Todos esperan que, cuando se implemente, el nuevo sistema penal resuelva todos los problemas pendientes. Sin embargo, la magia no es tan poderosa como para producir todo esto por sí misma. Es el Estado (mediante todos sus poderes u órganos) el que debe orientar el proceso; la sociedad en su conjunto debe acompañar el cambio; las diversas entidades deben asumir compromisos y cumplirlos. Por su parte, los individuos que forman parte de las organizaciones deben orientar su trabajo hacia un usuario mejor informado de sus derechos, interesado en que se respeten sus garantías y dispuesto a hacer que la justicia funcione de manera transparente y se termine con la impunidad. Es fácil insistir en este último aspecto, pero si entramos en el círculo vicioso en el que se piensa que con dinero la contraparte (o el adversario judicial) puede conseguir lo que quiera, hay que estar dispuestos a ingresar a una larga subasta, donde finalmente el costo de encontrar justicia se ve poco recompensado por el sufrimiento, el tiempo y el dinero invertidos en ella.

1. La justicia como conjunto de entidades (sistema) que genera un servicio Dentro del SAJ, cada entidad se comporta como las ruedas (llantas o gomas) de un automóvil: cada una puede jugar un rol diferente. Sin embargo, para hacer que el movimiento sea uniforme, todas deben estar alineadas y balanceadas de manera tal que contribuyan a un andar cómodo, seguro y rápido. Por supuesto, sostener esto es más fácil que lograrlo. Casi como una constante, la situación de partida —es decir el punto de inicio de las reformas— muestra aspectos más o menos parecidos en cada una de las entidades del SAJ: instituciones debilitadas, vapuleadas por la crítica, con bajo nivel de credibilidad, escasamente equipadas, con baja tecnificación de sus actividades, con escasa dotación de medios e infraestructura y con recursos humanos desmotivados, muchas veces mal pagados, con poca esperanza en el futuro, poco o nada comprometido con sus propias instituciones. El gráfico Nº 1, utilizado en la Reforma Procesal Penal llevada a cabo en el Perú, referenciado en los documentos técnicos utilizados por el Ministerio Público (Fiscalía de la Nación), muestra la interacción que hace falta asegurar en el trabajo interinstitucional para el logro de las reformas.1 1

Para más referencias, se recomienda la lectura del libro: Diseño del nuevo sistema de gestión fiscal, Ministerio Público, Lima, 2005.

27


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Gráfico Nº 1 La integración a lograr dentro del SAJ en el marco de las reformas Objetivos de orden superior

Poder Judicial

Ministerio Público

Defensa Pública

Policía Nacional

Políticas Productos concertados

Limitaciones de recursos

Variables políticas/ institucionales/ personales

Ejes estratégicos Transversales

Capacitación y entrenamiento Actividades Preparatorias

Control y evaluación

Implementación

Ajustes

Fuente: Oscar Aguilar. “Documentos para la reforma procesal penal en el Perú”. Lima, 2005.

En la práctica, se debe hacer frente a una serie de problemas, generalmente de naturaleza institucional o personal, entre los cuales destacan: a. La cooptación de las entidades por el poder político o por el Poder Ejecutivo. Nada más aberrante que una o más entidades del SAJ al servicio de un grupo de personas, de una sigla política por más democrática que sea o parezca, de un interés o de un ideal partidario o, peor aún, de un presidente de la Nación o de la República que quiere y logra que las instituciones del SAJ se pongan a su servicio. En un escenario como el descrito, al desaparecer la independencia, cualquier reforma pierde credibilidad, porque la ciudadanía no cree en entidades subordinadas y poco transparentes o en individuos que se sirven de las entidades para satisfacer sus intereses personales, rindiendo para ello sus principios, su ética o su misión institucional. b. La falta de autonomía de las entidades para fijar su presupuesto o localizar sus recursos. Si las entidades del SAJ dependen de otra instancia para fijar

28


Oscar F. Aguilar

o usar sus recursos (por lo general del Ministerio de Hacienda o de Finanzas Públicas o del Tesoro Nacional), entonces el margen que tienen para conducir sus procesos de reforma es casi nulo. Depender de otros actores, más interesados en lograr un menor déficit en las finanzas públicas, puede llegar a deslegitimizar las reformas u olvidarlas debido a la falta de interés o de recursos. Queda claro que no nos referimos a una búsqueda de recursos como el núcleo de las reformas. c. Las debilidades institucionales congénitas. Algunas instituciones sufren desde su nacimiento de debilidades institucionales que las relegan como las “cenicientas” del proceso de reforma.2 No solo se trata de escasos recursos, sino de escasa capacidad de convocatoria, de bajo apoyo institucional o baja credibilidad. A lo anterior hay que agregar personal poco calificado o escasamente tecnificado, instalaciones pobres, tecnología obsoleta, procesos burocráticos manuales y altamente discrecionales, remuneraciones muchas veces indignas, escasa presencia a nivel nacional, denuncias de corrupción, etc. d. Los liderazgos débiles o poco comprometidos. Los responsables de las entidades tienen mucho que decir y hacer en los procesos de reforma. Donde los líderes son más débiles, son menores los resultados o menor su institucionalización y sostenibilidad. Donde el liderazgo individual y las ansias de figuración individual son enormes, los resultados se logran pobremente. Donde los grupos de poder (de directivos, ejecutivos o empleados) lideran las resistencias al cambio, los resultados son escasos.

2. La identificación de las necesidades de la Reforma La necesidad de reformar el SAJ pocas veces nace de las mismas entidades; pareciera que las instituciones que lo componen se hallan en una posición cómoda, sabiendo que lo que producen no es necesariamente lo que la población espera. En varios países, la sociedad civil ha jugado un importante papel para alentar los procesos de reforma, y la cooperación internacional ha hecho su parte aportando recursos de asistencia técnica para orientar los pasos a seguir.

2

En Bolivia, Perú y Panamá este podría ser el caso de la Defensa Pública o Defensa de Oficio, y también el caso de la Policía Nacional. La experiencia demuestra que en estas entidades, las reformas procesales, las reformas institucionales o las reformas de justicia requieren muchas veces de una profunda reingeniería organizacional, que debe encararse de forma separada y en el marco de las realidades y restricciones de las entidades. Tal vez la naturaleza de estas entidades haga que las reformas sean más lentas, más difíciles de lograr y consolidar, y más difíciles de percibir por los ciudadanos. Llevar a cabo reformas, sobre todo en la Policía, demanda estudios institucionales específicos y una gran voluntad y poder político para hacerlas realidad.

29


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Más allá de lo señalado, vale la pena analizar la visión de las reformas o, dicho de otra manera, a qué necesidades debe responder la Reforma. En este sentido, existen coincidencias interesantes que vale la pena analizar. De un modo general, en Panamá la suscripción del Pacto del Estado por la Justicia en el 2005, señala como su visión (o desafío) lograr un Sistema de Administración de Justicia transparente, independiente y eficiente, con funcionarios judiciales idóneos e imparciales que rindan cuenta de su gestión, mediante una evaluación eficaz que permita identificar que se cumple con el debido proceso legal, sin excesivo formalismo, y con las garantías del Estado de Derecho, mediante una tutela judicial efectiva, expedita e igualitaria que trasmita confianza ciudadana en la Justicia. Sin duda, esta es una visión que obtiene rápidamente el apoyo ciudadano, aunque posteriormente el desencanto provenga de lo mucho que se dice y de lo poco que se hace de forma consistente... Por otro lado, el Pacto panameño señala que sus integrantes3 reconocen la urgencia de dirigir su orientación, sus esfuerzos y recursos a lograr una reforma judicial integral que incluya: ▪▪ Cambios en la estructura de organización, en los procedimientos y en la normativa del sistema de justicia, para lograr un Órgano Judicial y un Ministerio Público transparentes, imparciales, independientes, eficientes, eficaces y competentes. ▪▪ El establecimiento de una determinada forma de escoger a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que permita mayor transparencia en estos procesos de selección. ▪▪ La expedición de una Ley de Carrera, tanto para el Órgano Judicial como para el Ministerio Público, a fin de que cuenten con personal idóneo y honesto, se garantice el respeto, decoro y la independencia de los jueces y magistrados, y se establezcan las condiciones de acceso de quienes aspiren a ser operadores judiciales. ▪▪ El establecimiento de un sistema de rendición de cuentas y evaluación del desempeño de los magistrados, jueces, procuradores, fiscales y personeros, para que los presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público respondan a dichos resultados. ▪▪ La coordinación con las facultades de Derecho de las Universidades, con el objeto de garantizar la formación ética y moral de los jueces y magistrados como parte de la enseñanza del Derecho.

3

Procuraduría de la Administración, Órgano Judicial, Asamblea Nacional, Órgano Ejecutivo, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Colegio Nacional de Abogados, Alianza Ciudadana ProJusticia y el Comité Ecuménico de Panamá.

30


Oscar F. Aguilar

▪▪ La elaboración de un anteproyecto de reforma de la legislación procesal del país, que comprenda la simplificación de los procesos judiciales, a fin de que la administración de justicia sea un instrumento al servicio de los ciudadanos. ▪▪ Un sistema que garantice la seguridad jurídica, con principios y normas jurídicas claras para que se respeten los derechos de los ciudadanos. En el caso del Perú, los esfuerzos de la CERIAJUS (Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia) concluyeron con la entrega del documento final en Lima, el 6 de mayo del 2004. El contenido del Plan se compone de: ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪

Acceso a la justicia Políticas anticorrupción Modernización de los despachos judicial y fiscal Recursos humanos Gobierno y presupuesto Predictibilidad y jurisprudencia Reforma de la justicia penal Adecuación normativa

CERIAJUS asume la necesidad de cambiar y establecer responsabilidades institucionales que permitan construir un nuevo modelo de justicia que tenga en cuenta estos tres elementos esenciales: ▪▪ Garantizar la real vigencia de los derechos fundamentales dentro del más absoluto respeto por la autonomía e independencia jurisdiccional. ▪▪ El Plan Nacional debe estar dirigido a atender las demandas de justicia y a hacer que los proyectos y actividades a desarrollar estén siempre en función de la mejora del servicio al usuario. ▪▪ Las medidas de cambio deben otorgar y reforzar los elementos de la necesaria seguridad jurídica, permitiendo de esta forma la sana convivencia social y la promoción del desarrollo económico del país. En Bolivia, la exposición de motivos para la adopción del Nuevo Código Procesal Penal (promulgado el 25 de marzo de 1999 y puesto en vigencia a partir del año 2001), señala, 4 entre algunos de los objetivos de esta reforma, los siguientes:

4 Nuevo Código de Procedimiento Penal 1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Primera Edición 1999, La Paz, Bolivia.

31


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

▪▪ Que es deber de un Estado democrático dar paso a la eficiencia y la equidad en la administración de justicia penal, frente a la retardación y a la justicia interferida.5 ▪▪ Que el sistema de justicia presenta cuatro grandes problemas que deben ser resueltos:6 a) retardación de justicia, b) selectividad, c) inaccesibilidad, d) impunidad. ▪▪ Que el Nuevo Código de Procedimiento Penal está orientado a lograr una justicia pronta y cumplida, porque cuando la justicia tarda es injusticia.7 Como se puede ver, aunque se podría sostener que se trata de países con realidades diferentes, en su planteamiento las reformas han tenido similitudes importantes. Sin embargo, son los resultados obtenidos los que podrían guiar una evaluación de este proceso (que sería materia de otros documentos y sobre los que el CEJA —Centro de Estudios de Justicia de las Américas— ha trabajado en su oportunidad). Más allá de lo realizado o no en las reformas presentadas, el autor está convencido de que ninguno de los países ha podido completar a cabalidad sus objetivos y su visión de la Reforma. Es más, luego de transcurridos más de cinco años, muchos puntos todavía siguen pendientes, y las debilidades identificadas o han recrudecido o en la práctica no se ha hecho nada en favor del cambio.

3. La Reforma por norma Está claro que en el SAJ la Reforma es un proceso de cambio institucional, regido por las leyes gerenciales y administrativas básicas de la teoría del cambio. No porque se trate de entidades que administran justicia, éstas cambian automáticamente cuando cambia una norma. Es más, quienes creen esto muchas veces no toman en cuenta las implicaciones de las modificaciones que se plantean desde el punto de vista institucional, organizativo, gerencial, operacional o de los recursos humanos, descuidando los aspectos centrales que es necesario considerar para lograr resultados mediante el cambio. Además, con frecuencia las reformas por norma ni siquiera tratan de las implicaciones económicas, de los recursos requeridos, ni de la forma en que las instituciones podrán disponer de éstos; casi se espera que cambien por arte de magia. Todos sabemos que la norma no alcanza a cambiar la forma en que las personas piensan o actúan, y esto se refleja en la cultura organizacional que prevalece en las entidades del SAJ. Cuando se trabaje en los principios, valores y actitudes,

5 Ibid. Página IX. 6 Ibid. Página 21. 7 Ibid. Página 27.

32


Oscar F. Aguilar

busquemos las respuestas correctas, porque vamos a estar en condiciones de iniciar un cambio de mentalidad en las personas que forman parte de nuestro sistema de administración de justicia. En el caso de las reformas procesales penales, cuando los funcionarios de las entidades cambien su mentalidad hacia un corte garantista y dejen de lado la carga negativa del sistema inquisitorial, recién tendremos la posibilidad de incidir inclusive sobre los valores de la misma sociedad, y para esto no deberíamos esperar que pasen otras generaciones. El desafío señalado en el párrafo anterior tiene nombre: se dirige sobre todo a policías y fiscales, y a la sociedad en su conjunto, que no debe ver en las garantías del proceso una amenaza para la aplicación de la justicia. Todos deben hacer un esfuerzo por ser más objetivos, orientados hacia una investigación de campo que sea más técnica y más científica. No basta con presentar evidencias circunstanciales, testigos dudosos o autoinculpaciones. La obtención de la prueba científica, en este caso, es la evidencia de que el trabajo se está realizando correctamente. En la práctica, se trata en suma de bajar ese doloroso índice, que a pesar de las reformas en la mayoría de los países latinoamericanos fluctúa entre el 50 y el 80% de detenidos en las cárceles sin haber sido sometidos a proceso o a una condena en juicio.8 Este indicador9 no solo debe verse como parte de la mora judicial; dadas las condiciones infrahumanas de nuestros sistemas penitenciarios superpoblados (materia de estudio y reforma específica que por el momento pocos países quieren encarar), este dato es también un indicador del tamaño de nuestras “universidades del crimen”, donde la especialización lleva muchos y pacientes años. No esperemos que la Reforma, meramente por norma, cambie esto.

4. La Reforma por inercia Dejar la Reforma en manos de los técnicos de las entidades, a la modernización computacional o a la automatización paulatina de los trámites en las oficinas, es el mejor camino al fracaso del SAJ. Las reformas no pueden ser producto de la improvisación o de la casualidad; en la administración de las entidades, esto no existe. No se llega por casualidad a ser más efectivos y eficientes, a tener mejor calidad, a pensar más en el usuario, a ser más productivos, etc.

8 Para una lectura detallada sobre este tema, se recomienda el libro de RIEGO Cristian y DUCE Mauricio: Prisión preventiva y reforma procesal penal en América Latina. Evaluación y perspectivas, Centro de Estudio de Justicia de las Américas, CEJA, Santiago de Chile, 2008. 9 Para el caso de la provincia de Buenos Aires, en pleno proceso de reforma de la justicia penal el año 2003, Mario Luis CORIOLANO señala en la presentación del libro de MATHIESEN Thomas, Juicio a la prisión, Buenos Aires, 2003, que en Abril del 2002 el 90% de los detenidos en esta provincia eran presos sin condena.

33


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Es cierto que toda reforma es un proceso, por ello no puede dar resultados inmediatos; sin embargo, es necesario que el proceso se encuentre bajo control. Para tener un proceso controlado —desde adentro y desde afuera— se hace necesario establecer presupuestos en diversos escenarios, y por supuesto saber cómo estamos en cada uno de ellos; es decir, en qué momento del proceso nos encontramos, cuáles son los resultados que estamos produciendo, qué nos falla o qué nos falta para estar en lo correcto. Para cumplir con lo señalado, es necesario que la información sobre el proceso de reforma esté disponible de forma permanente y transparente, que existan en las distintas entidades responsables de efectuar evaluaciones cualitativas y cuantitativas sobre los procesos que se aplican, tanto en aspectos jurisdiccionales como administrativos. Si se tocan elementos del proceso de reforma, habrá que prestar atención al alcance esperado de las reformas; a los tiempos que se insumen; a los recursos económicos que se necesitan, de los que se dispone y que se aplican; y los logros que se obtienen. Si se trata del funcionamiento de las entidades y de la productividad de sus funcionarios, habrá que prestar atención a la capacidad de resolución y a la calidad, es decir al número de casos que se atienden por investigador, por fiscal, por juez, etc.; habrá que llevar controles sobre la duración promedio de las actuaciones relevantes. En consecuencia, se hace necesario tener una idea del balance que existe entre oferta, demanda, capacidad de resolución, etc.; todo ello permitirá determinar la duración promedio de los casos por tipo de delito, por complejidad, por número de involucrados, por zona geográfica, etc. De esta manera la Reforma será un proceso controlado y no un producto de la inercia. Desde afuera del sistema —es decir desde la sociedad civil— la Reforma será evaluada cuando produzca resultados visibles, es decir cuantificables en términos de duración de los procesos, capacidad de resolución en una misma gestión, disminución de la carga procesal general, y disminución de la mora judicial, del número de detenidos sin sentencia, del número de presos en las cárceles con relación a su capacidad, del número de casos de corrupción procesados y sancionados en las instancias internas, del número de apelaciones o recursos presentados por violaciones al debido proceso o violaciones de garantías constitucionales, de derechos humanos, etc. Hablar de mejorar la calidad puede ser un poco más complicado y discutible, pero sin duda cualquier servicio puede medirse en su calidad. Desde este punto de vista, es importante también contar con variables cualitativas que se obtengan, por ejemplo, desde los niveles de supervisión o jerárquicamente superiores a quienes prestan el servicio, a los miembros de otras entidades que forman parte del sistema de administración de justicia y, por supuesto, a los usuarios directos

34


Oscar F. Aguilar

—que son en última instancia los afectados o los beneficiados por la calidad del servicio que reciben cuando acuden al SAJ en busca de justicia. La interacción como principio básico del sistema acusatorio puede entonces medirse de la misma forma: a partir de la opinión de todos los actores que intervienen. Medir en el tiempo esta percepción y efectuar un seguimiento de sus variaciones, debe ser tarea permanente de las entidades, que para ello deben destinar especialistas en este esfuerzo. Otros aspectos, tales como auditorías externas de calidad sobre el trabajo realizado, requieren mayor debate, sobre todo por los efectos judiciales que podrían generar, pero son también un instrumento válido para controlar la calidad. Como se afirmó tantas veces: decir es más fácil que hacer. A quienes hemos trabajado alentando las reformas de la administración de justicia, nos parece de seguro que el problema es más complejo y con muchos otros factores adicionales a los señalados. A pesar de los desengaños y las frustraciones, también hemos tenido éxitos que nos hacen ver que estamos frente a la oportunidad de trabajar por el bien de los habitantes de nuestros países, que ya no deben pasar más por la justicia del sufrimiento y de la inseguridad.

II.

Las fases de la reforma programada

En este capítulo se muestra cómo podrían ser las fases de una reforma programada; es decir de aquélla que se prepare con el tiempo suficiente para poder ser encarada con una visión holística. Las fases que se muestran son solo de orden referencial; no se debe perder de vista que no existe una receta única, que no todas las reformas son las mismas, y que cada proceso de reforma tiene sus propias realidades y factores restrictivos.

35


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

El gráfico Nº 2 ilustra el proceso de una reforma programa de manera indicativa:

Gráfico Nº 2. Las fases de la reforma

Diagnóstico

Propuesta

Aprobación

Preparación de la Implemetación

• Modelo de implemetación (general o distritos) • Identificación de mejoras a lograr • Línea de base • Diagnóstico Institucional • Prefactibilidad de la reforma

• Formulación del nuevo modelo procesal • Consenso • Determinación de requerimientos y costos

• Debate público sobre la nueva ley • Introducción de mejoras • Elaboración de los presupuestos • Compromisos de financiamiento • Definición de vacatio legis • Aprobación de la ley

• Comunicación y movilización • Capacitación • Desarrollo de materiales e instrumentos • Intervenciones en distritos elegidos

Esfuerzo

Periódos de tiempo a establecer Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Del gráfico anterior surgen algunas constataciones de lo que se hace necesario llevar a cabo para encarar un proceso de reforma: a. La Reforma podría ser encarada en partes o fases claramente identificadas. b. Cada parte o fase debería tener una duración predeterminada, identificando claramente los resultados a lograr en cada una de ellas. c. Los niveles de esfuerzo requeridos son muy importantes al inicio de cada fase y van disminuyendo en el tiempo, a medida que la Reforma queda “más clara” para los diferentes actores. d. Generalmente, por norma, la Reforma no toma en cuenta los aspectos señalados ni los tiempos requeridos para completar las fases. Tampoco una reforma por inercia sigue el proceso señalado. Finalmente, una “reforma sin forma” es la antítesis de lo que se detalla en este capítulo.

36


Oscar F. Aguilar

1. El diagnóstico Aunque se sostenga que previamente a la Reforma el diagnóstico es conocido, que el sistema está colapsado, que ha llegado a su fin, que no es posible administrar justicia en estas condiciones, etc., esto no es suficiente. Un buen diagnóstico debe partir de una línea de base que muestre con claridad la situación prevaleciente antes de la Reforma. La línea de base debe ser levantada de forma científica y puede referirse al país, a un departamento o distrito judicial claramente definido. No solo se deben tomar en cuenta las condiciones físicas, sino que es muy importante conocer las características de los servicios, los tiempos insumidos para la producción de los resultados, las instancias involucradas en los procesos, la percepción de los usuarios (público litigante) y de los actores (operadores del SAJ, tanto jurisdiccionales como administrativos). Los datos a relevar deben estar conectados con indicadores a ser calculados antes y después del proceso de reforma, con la finalidad de documentar la forma en que se logran o no los cambios. El diagnóstico institucional no debe constituir una recopilación de la entidad, de sus sistemas y de su personal. Además de lo dicho, se deben identificar aspectos centrales tales como la estrategia institucional prevaleciente, la productividad de la estructura, la naturaleza y los resultados de los sistemas, los niveles de automatización, la seguridad de los datos, el acceso de los usuarios a datos relativos a los procesos (obviamente protegiendo los restringidos), la cultura organizacional, los valores prevalecientes, etc. Completando la fase de diagnóstico, se halla la determinación de la factibilidad de la Reforma; para esto resulta útil contar con el criterio de otros profesionales, además de los abogados. Es importante escuchar la percepción que tienen los especialistas institucionales, los administradores, economistas, informáticos, ingenieros de procesos, expertos en calidad, en capacitación, psicólogos organizacionales y una importante rama de profesionales de la gerencia, que por lo general no son tomados en cuenta al tiempo de proponer e implementar las reformas. Una constatación sobre los procesos de reforma es que éstos deben ser conducidos por equipos multidisciplinarios desde su inicio hasta su consolidación institucional.

2. Las propuestas de reforma Las propuestas para reformar no son únicas, y siempre hay distintas formas de resolver un mismo problema. Para conceptualizar las propuestas de reforma existe una variedad de soluciones, desde las más complicadas hasta las más

37


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

ingeniosas; sin embargo, pocas veces quienes deciden sobre las mismas realizan análisis detallados de sus implicaciones en las dimensiones señaladas en este documento.10 La identificación de las mejoras a lograr debe ser realista; no contribuyen a la Reforma visiones grandilocuentes o soñadoras que establecen objetivos o vallas muy altas, que resulta muy improbables alcanzar. Se recomienda ser simple, pero contundente. Sobre la formulación de los nuevos modelos procesales hay poco que decir. Diversas doctrinas respaldan este análisis; sin embargo, es necesario reconocer que el principio de la economía procesal debe ser el norte. Muchas veces, establecer algún tipo de requisito simple para un trámite —como puede ser la presentación de una cédula de identidad— puede significar para la población rural e indígena en América Latina una barrera de acceso a la justicia, tanto de tiempo como legal, burocrática y económica. Las propuestas de reforma deben contar con el consenso de los actores; otra vez, en este punto es más difícil lograrlo que decirlo. No solo se trata de contar con el consenso de los niveles ejecutivos del SAJ, sino que es importantísimo lograr el apoyo de sus propios operadores, tanto en instancias jurisdiccionales como administrativas. Además, la Reforma no solo debe ser “vendible” a la sociedad civil, también demanda el compromiso de los poderes del Estado, de los partidos políticos, de la cooperación técnica internacional, de los ministerios de justicia, de hacienda y finanzas públicas, etc. Además del consenso, la determinación de requerimientos y costos es central para el proceso. No es lo mismo realizar una reforma “con toda la plata del mundo”, que con el presupuesto ordinario de las entidades o con “algún soporte adicional”. La Reforma cuesta y se debe pagar por ella; no invertir equivale a arriesgarse a no lograr los ahorros del mañana. Pocas son las reformas que cuentan con un estudio costo-beneficio elaborado desde el punto de vista del Estado, de las entidades del SAJ, de los litigantes y de la sociedad en su conjunto. Un estudio de este tipo (realizado por técnicos serios e imparciales) constituye un argumento de soporte para la “venta” del proceso de reforma.

10

Como una orientación para la concepción de las formas, el autor recomienda la aplicación de la metodología KISS (Keep It Simple Stupid).

38


Oscar F. Aguilar

3. La aprobación de las reformas Antes de la aprobación formal de las reformas (sea por ley u otro instrumento de jerarquía legal), es necesario definir el modelo bajo el cual se implementará la Reforma. Algunos países han optado por hacer de la implementación una acción única; es decir implementarla en todo el país (en todos los distritos) al mismo tiempo. Una opción que parece funcionar mejor es la implementación paulatina; es decir, distrito por distrito, comenzando por distritos pequeños y dejando los más grandes para el final. Esto permite un mejor proceso de aprendizaje, así como la adecuación de los instrumentos y de las entidades. La nueva ley no solo debe ser debatida en el ámbito del SAJ o de las universidades o colegios de abogados; es necesario realizar debates públicos con la participación de la sociedad civil, de los grupos organizados y de la población en general, a efectos de mostrar las ventajas y beneficios de adoptar un nuevo sistema. Una vez iniciado el debate público, es importante escuchar las críticas; no solo los argumentos a favor sino también aquéllos que cuestionan el sistema, su efectividad, la forma de implementarlo, las posibles dificultades en las entidades del SAJ, los problemas con el público litigante, etc. Todos estos argumentos son valiosos y ayudan a precisar mejoras o ajustes que se podrían introducir posteriormente durante la implementación. La elaboración de los presupuestos para la implementación es una importante tarea, ya que consiste en estimar los costos que podrían implicar los distintos componentes de la adecuación. Es el momento en el cual salen a relucir las debilidades institucionales, las dificultades administrativas, los problemas de infraestructura, etc. No se trata de sobredimensionar los requerimientos, tampoco de minimizarlos; los costos deben ser calculados con seriedad y con realismo, para conservar una mejor posición de negociación frente a las instancias encargadas de asignar el presupuesto. Como ya se ha dicho, cada reforma y cada modelo de implementación tiene sus propias particularidades; sin embargo, se recomienda diferenciar en la elaboración del presupuesto entre adecuación (ajustes menores o tareas que se pueden realizar sin un presupuesto adicional), y aquellas adquisiciones, compras o contrataciones que sean imprescindibles para el funcionamiento del nuevo sistema procesal. Una vez estimados los presupuestos, es importante asegurar los recursos para su dotación y aplicación oportuna en el proceso de reforma. Tal vez uno de los puntos que requiera una activa participación de los niveles ejecutivos del SAJ sea la lucha por obtener los recursos necesarios; por ello deben ser localizados y comprometidos con anterioridad. Algunas experiencias de reforma han demostrado en la práctica que los recursos comienzan a estar disponibles una

39


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

vez que los plazos para la entrada en vigencia se han vencido; frente a esta realidad, no queda sino acomodarse y dar el mejor uso posible a los escasos recursos económicos disponibles. Establecer un plan “B” para la implementación podría ser una alternativa; sin embargo, cualquier opción deberá hacer frente a la necesidad de recursos financieros. La experiencia ha demostrado que antes de la vigencia del nuevo sistema procesal, es necesario pasar por un proceso de adecuación de las entidades y las personas. Este período, conocido como vacatio legis, no debe ser un tiempo para el olvido; por el contrario, es un valioso tiempo para completar las acciones de preparación necesarias y para que las entidades y sus funcionarios inicien su proceso de adquisición de capacidades. Junto a la aplicación de la vacatio legis, debe existir un plan de trabajo que recoja las tareas necesarias; de esta forma se determina de mejor manera el tiempo requerido y las condiciones de su utilización. Entonces, la aprobación de la ley debería ser producto de haber completado las fases y las etapas anteriores. Esto es ideal y no real. Por lo general se comienza con una ley aprobada, y lo que se debe realizar es un esfuerzo institucional para su implementación o, en el peor de los casos, preparar ajustes o “parches” a la norma antes de que ésta entre en vigencia. Está claro cuál es el mejor camino; sin embargo, pocas veces se recorren las rutas ideales.

4. La preparación de la implementación Por lo general, la preparación de la implementación es encargada a equipos de trabajo multidisciplinarios de varias entidades, los cuales deben tener su propia agenda de trabajo, elaborada en función del cumplimiento de las fases descritas anteriormente. Sin embargo, la tarea de la implementación no corresponde a una sola entidad o a la que más recursos o liderazgo tenga. Se trata de una labor conjunta, ya que no sirve de mucho que una o más entidades avancen en la implementación mientras otras estén retrasadas; esto no hace más que agrandar las brechas que existen entre las capacidades de las distintas instituciones. Es recomendable conformar una Comisión Nacional de Implementación, que tenga las facultades necesarias para tomar decisiones y que además miembros de las entidades del SAJ esté integrada por otras instancias que apoyen el proceso de implementación. De ser necesario, también se podría contar con la asistencia técnica de la cooperación internacional o de otras instancias que cuenten con experiencia previa en la implementación de estos procesos de reforma.

40


Oscar F. Aguilar

La comunicación y movilización es una tarea importante; se trata de identificar a los públicos objetivo, elaborar mensajes, spots radiales, televisivos, poner a disposición de los interesados páginas WEB de aprendizaje y consulta, organizar ferias populares, realizar simulacros públicos y, en fin, desarrollar cuanta actividad creativa se considere necesaria para hacer que la población reciba mensajes con claridad y se movilice en apoyo de la implementación de las reformas. La capacitación es la actividad que más debe repetirse de acuerdo al público objetivo de los cursos, seminarios, talleres y otras actividades que se programen dentro de un Plan General de Capacitación, para mostrar desde un enfoque práctico las nuevas actuaciones, procedimientos, actuaciones en juicio, aplicaciones de recursos, apelaciones, etc. En esta tarea, las universidades y los colegios de abogados juegan un papel fundamental, ya que el apoyo y la participación de docentes renombrados estimulan el proceso de las reformas y las hace accesibles al público en general, y sobre todo a los operadores del SAJ. Los materiales, instrumentos de apoyo a la capacitación, cuadernos, cuadernillos, casos, videos, trípticos, etc., deberían ser desarrollados desde una misma óptica y reforzarse mutuamente. Un equipo especial podría ser el encargado de esta tarea, coordinando y colaborando con los institutos de capacitación de la Judicatura, del Ministerio Público, de la Defensa de Oficio y de la Policía, etc. Antes de llevar a cabo la implementación, deberían darse algunas actividades previas en distritos piloto o en aquéllos que serán los primeros en implementar las reformas. Una visión clara de las restricciones que existen en el campo o las fortalezas y oportunidades para una implementación exitosa, identificadas desde el inicio, hacen que el camino de la puesta en marcha de las reformas sea menos escabroso. Una palabra especial merece el área rural. En ciertos países de América Latina existen distritos, poblaciones o localidades que son de difícil acceso, que cuentan con personal mínimo, que tienen escasa comunicación, dificultades para contar con energía eléctrica, internet, etc. Todos estos aspectos restrictivos deben ser tomados en cuenta y resueltos en la medida de lo posible, ya sea con tecnología y creatividad o mediante ciertos procedimientos específicos, sin violentar el procedimiento acordado para su implementación.

41


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

III.

La implementación de las reformas

El proceso de implementación o puesta en marcha es aquél que debe lidiar con la realidad y las dificultades del día a día, con las debilidades institucionales, e inclusive con el carácter de las personas. Este proceso tampoco tiene una receta ideal o un camino único a seguir; solo a modo de ilustración se incluye en el siguiente gráfico la conformación recomendada:

Gráfico Nº 3 La implementación de las reformas Implemetación Pre Implemetación • Identificación de actores y líderes • Difusión de Línea de base y objetivos a lograr • Transferencia de medios y materiales desarrollados • Identificación de riesgos

Simulación • Capacitación interinstitucional • Movilización social • Comunicación • Desarrollo de la infraestructura

• Puesta en marcha del Modelo de liquidación • Capacitación y retroalimentación sobre casos reales • Ajustes organizacionales

• Provisión de medios y recursos

• Ajustes administrativos necesarios

• Desarrollo de circuitos documentales

• Acuerdos de aplicación práctica

• Simulación de audiencias y casos

• Aplicación de mecanismos de orientación al usuario

Seguimiento y Monitoreo

• Indicadores de liquidación • Indicadores de implementación • Comunicación de impactos • Arreglos de dificultades • Generación de experiencias replicables • Documentación del proceso

Esfuerzo

Periódos de tiempo a establecer Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Al igual que en el gráfico Nº 2, los tiempos necesarios para cada una de las etapas se deben definir según los tiempos establecidos para la Reforma. Lo importante es mantener en mente que existe un importante nivel de esfuerzo que debe cumplirse al inicio y que éste es un trabajo que no puede desestimarse o minimizarse, ya que su efecto es fundamental en el proceso de reforma, debido a que se trata de poner en práctica todo lo “soñado” en las etapas o fases anteriores.

42


Oscar F. Aguilar

1. La preimplementación Antes de la implementación en sí misma, pero luego de completadas las fases anteriores, se recomienda en los distritos donde se vaya a poner en vigencia la Reforma, realizar actividades previas, entre ellas la identificación de los actores y los líderes que podrían apoyar el proceso desde fuera y desde dentro de las entidades. Esta tarea puede ser realizada por una Comisión de Implementación Local o Distrital, compuesta por representantes de las instituciones del SAJ, quienes deben asumir la responsabilidad de apoyar la implementación en el área de su jurisdicción. La Comisión debe contar con los medios necesarios para realizar su trabajo, tener un cronograma consensuado de actividades y la identificación de los respectivos responsables en cada entidad; de esta forma se puede articular un proceso local que en armonía con los niveles institucionales de las entidades del SAJ y con la Comisión Nacional. Una de las tareas de la Comisión Local radica en la difusión de los resultados y de la situación que muestra la línea de base, debido a que ésta es una forma de mostrar con contundencia la situación de la que debe partir la Reforma y a qué situación se debe llegar una vez concluido el proceso. De esta manera se genera un compromiso de trabajo y se visualizan los resultados a alcanzar. Además, el proceso puede ser gerenciado a través de indicadores de logro en el tiempo. La transferencia de los medios y los materiales previamente desarrollados a los niveles locales, se debe realizar con la finalidad de difundir el conocimiento, facilitar la capacitación, motivar las discusiones y el debate, y lograr la participación de los niveles ejecutivos y operativos de las entidades del SAJ. Cada entidad podría designar un equipo de trabajo para este propósito, el mismo que deberá informar sobre los impactos de sus actividades y/o sobre las dificultades o tareas pendientes. La identificación y el gerenciamiento de los riesgos para el proceso de implementación en los niveles locales resultan fundamentales. De esta forma, el proceso puede ser monitoreado y, de ser necesario, se pueden identificar anticipadamente los riesgos y las acciones de mitigación necesarias para evitar o minimizar los impactos sobre el proceso. Además, contando con estos datos de forma oportuna, es posible generar alternativas a las actividades previstas en el proceso de implementación e informar a los niveles nacionales sobre las acciones correctivas requeridas en los ámbitos locales.

43


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

2. La simulación Esta etapa busca la creación y/o el desarrollo de habilidades y destrezas para operar en el nuevo sistema y responder adecuadamente al proceso de reforma que se va a implementar. Es lógico que quienes tienen la oportunidad de prepararse anticipadamente en el uso de una nueva herramienta, tengan mayores posibilidades de mejorar su pericia. La capacitación interinstitucional —entendida como la realización de actividades de análisis de los materiales, la ejecución de seminarios, cursos, talleres, solución de casos, etc., de forma conjunta entre los operadores del SAJ— es una tarea que fortalece las habilidades de los funcionarios, tanto jurisdiccionales como administrativos. Además, cuando los actores directos de los procesos trabajan en conjunto, surgen cuestionamientos, dudas o alternativas de cómo proceder en determinados casos, y el ejercicio de la resolución de estos cuestionamientos enriquece los mecanismos de implementación previstos, a través del diálogo y la participación conjunta de los responsables de administrar los procesos. Lograr la movilización social es posiblemente una de las actividades más descuidadas de los procesos de reforma; sin embargo, resulta clave para conferirle legitimidad. Las organizaciones de la sociedad civil y el mismo sector privado deberían ser atraidos para participar como actores del proceso de reforma; estas entidades pueden realizar aportes importantes a determinadas actividades, amplificando de esta forma las tareas de las entidades del SAJ, compartiendo la visión de la Reforma y apoyándola públicamente. Las actividades de comunicación (del punto del partida, del por qué de la Reforma, de los resultados a conseguir, y de los costos y beneficios que ésta implica) son fundamentales para llegar a la sociedad civil y a los usuarios del SAJ con mensajes claros, contundentes y de esta forma generar también un compromiso de los funcionarios del SAJ con la población en su conjunto. Para desarrollar estas actividades, se recomienda usar ejemplos típicos o cotidianos de la localidad, mostrando cómo el nuevo sistema puede resolver los problemas de una manera más ágil, más transparente y más justa. En los casos de adecuación, el desarrollo de la infraestructura resulta más fácil que en los casos de construcción. Sin embargo, en ambos casos, además de las medidas de funcionalidad, seguridad, de comunicación, de articulación y de flujo de personas y documentos, se recomienda tomar en cuenta las necesidades de los usuarios del SAJ, que generalmente se olvidan o se minimizan. No se debe perder de vista la necesidad de contar con salas de espera, acceso a medios de comunicación pública, sistemas mecanizados de atención al público, facilidades para la consulta de material, fotocopiado, baños o servicios higiénicos, áreas de refrigerio, facilidades para discapacitados, etc.

44


Oscar F. Aguilar

La provisión de medios y recursos demanda la buena estructuración de un Plan de Adquisiciones y Abastecimientos. No contar con los medios necesarios de forma anticipada y oportuna genera desconfianza y desmotivación entre los miembros del SAJ, e impide la realización de las actividades previstas en los planes. Sin embargo, esto también deja espacio a la iniciativa y a la creatividad, ya que se pueden aplicar alternativas sencillas y de bajo costo cuando los medios y los recursos no están disponibles de forma oportuna. Ya que la Reforma implica modificaciones de infraestructura, estructura organizativa y procedimientos, y aunque se prioricen las actuaciones orales, se hace necesario desarrollar nuevos circuitos documentales. Este es un espacio de creatividad para la reingeniería de los procedimientos y para combinar la optimización del tiempo, espacio, gente y movimientos; además de apoyar el proceso con tecnología. La intervención de equipos multidisciplinarios para este propósito resulta recomendable. La simulación de audiencias y casos (en las distintas etapas procesales), es un ejercicio que se debe alentar, no solo porque permite la integración de los actores del SAJ, sino porque posibilita adelantar casos o situaciones típicas que sin duda alguna se presentarán en la labor cotidiana, analizar la forma de resolverlos, las distintas actuaciones válidas y también aquéllas que podrían estar alejadas del procedimiento o ser objeto de recursos posteriores. También es recomendable alentar el juego e intercambio de roles entre quienes realizan este ejercicio, ya que de esta forma se logran mayores niveles de empatía entre los miembros del SAJ y una comprensión de las restricciones o dificultades que podrían presentarse durante la implementación de la Reforma.

3. La implementación La implementación en sí misma implica la vigencia del Nuevo Código Procesal y de las reformas a la administración de justicia que éste demanda. Necesariamente, junto con la puesta en marcha del nuevo sistema y de las nuevas causas, quedan a medio camino las causas vigentes o las causas que se estaban tratando con el sistema anterior. La experiencia recomienda la conveniencia de poner en marcha un Sistema de Liquidación de Causas que, como su nombre lo indica, debe estar vigente hasta que las causas del sistema anterior sean atendidas en su totalidad. La liquidación de causas también debe ser un proceso planificado y ordenado; demanda la resolución de una carga de trabajo cuantificable, con personal que puede resolver en determinado tiempo un volumen de causas y, por lo tanto, con un tiempo total estimado para dar por concluidas las causas anteriores.

45


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Como todo sistema, para el logro de sus objetivos demanda un volumen estimado de causas a resolver (alcance), personal (jueces y funcionarios no jurisdiccionales) y un costo (presupuesto). Además, debe tener un cronograma, así como un control del avance del mismo a través de etapas o hitos. Como su ejecución (en volumen) va de una cantidad importante de causas hacia cantidades cada vez menores, entonces también debe acompañarse de procesos destinados a liberar personal para transferirlo al nuevo sistema. Durante la implementación es recomendable destinar tiempo a la realización de algunas actividades de capacitación (críticas - análisis) y retroalimentación basadas en casos reales. Es decir, tomar en cuenta aquellos problemas tipo, cuellos de botella o dificultades procesales que van surgiendo en la práctica cotidiana y, de forma conjunta entre los miembros del SAJ, recomendar las acciones correctivas y la retroalimentación necesarias. Durante la etapa de la implementación es que se deben poner en práctica los ajustes organizacionales necesarios. Estos pueden implicar la reorganización de las instituciones, el cambio de sus procesos, reformas en roles y funciones, despidos y contrataciones. La mayor duda durante esta etapa se refiere a la cantidad de personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se requiere para atender la carga del nuevo sistema. De forma inversa a la liquidación de causas, el nuevo sistema comienza con una carga procesal baja, pero con el tiempo debe llegar a responder por el total de la carga de trabajo. Los modelos matemáticos y la simulación de tiempos óptimos requeridos ayudan a resolver la asignación del personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se necesita. Sobre todo al inicio de la implementación, es posible que surjan “acuerdos” o formas de actuar aceptadas por todos los actores del SAJ para proceder de determinada manera frente a situaciones específicas o de detalle que muchas veces por su especificidad quedan fuera del alcance de la Ley. Por supuesto que estas formas de actuar o proceder deben ser las mismas en todos los casos, a fin de evitar discrecionalidades; por ello es que se recomienda documentarlas y buscar que sean lo más simples y sencillas posibles, y por ende alejadas de toda burocracia. La implementación debe tener en mente al usuario y sus necesidades. Principalmente con la entrada en vigencia del nuevo sistema, se hace necesario orientar y profundizar los conocimientos del usuario, sus derechos y obligaciones durante el proceso, identificar las instancias a las que puede recurrir para trámites, quejas o la absolución de dudas. Para esto es recomendable destinar personal encargado de encauzar y guiar al usuario en la nueva forma de trabajo; también ayuda la elaboración, impresión y distribución de afiches acerca del proceso, bípticos o trípticos que sean de fácil acceso para los usuarios y que respondan a las dudas más comunes.

46


Oscar F. Aguilar

4. El seguimiento y monitoreo Esta tarea debe ser encargada a un equipo específico, que no se encuentre involucrado en las actividades del día a día. Es cierto que los datos se deben obtener de quienes realizan los procesos, ya sea de forma manual o automática; pero su procesamiento, análisis comparativo, análisis de tendencia, proyecciones y otras actividades son de orden gerencial, ya que permiten medir de forma objetiva los avances o retrasos en la implementación. Los resultados del seguimiento y monitoreo demandan acciones ejecutivas o ajustes, por lo que las personas encargadas de esta actividad deben tener el nivel jerárquico necesario para facilitar la toma de decisiones institucionales. Para todos los procesos de seguimiento y monitoreo, es necesario diseñar indicadores —más cuantitativos que cualitativos— que puedan constituir una referencia para quienes operan el sistema, desde el punto de vista jurisdiccional y no jurisdiccional. Es necesario que el proceso de liquidación de causas sea monitoreado con sus propios indicadores. Se debe informar sobre las causas resueltas, el cumplimiento o incumplimiento de plazos procesales, las causas pendientes, los niveles de esfuerzo estimados para la conclusión, etc. También se debe elaborar y seleccionar indicadores claves del proceso de implementación, que no solo tengan que ver con el avance de las causas, sino con la carga de trabajo, con las tendencias de tiempos requeridos por etapas, con los tiempos de resolución mínimos, tiempos máximos y otro tipo de datos que faciliten el gerenciamiento del proceso de implementación y el tratamiento de las causas y condiciones en los extremos. Es importante que la mayoría de estos indicadores sean públicos, no solo para alentar procesos de eficiencia y eficacia en la resolución entre jueces y juzgados, sino para retroalimentar el proceso de reforma y la implementación en los nuevos distritos. Es cierto que no todos los casos son iguales y que existen algunos simples y otros de alta complejidad que no podrían medirse ni compararse de forma directa; para ello también se pueden utilizar criterios adicionales, como el tipo de delitos que se juzgan, la cantidad de imputados, la gravedad de las lesiones, los montos o valores en disputa, etc. Durante el seguimiento y monitoreo es muy importante informar sobre los avances que se logran, los hitos que se alcanzan, los mitos que se destruyen en comparación con el sistema anterior, la duración de ciertos procesos en el sistema actual respecto del anterior, la capacidad de resolución de casos, la rapidez con la que se puede hacer justicia o resolver las causas, etc. Todos estos

47


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

elementos son valiosos para demostrar que el sistema funciona, que se pueden hacer realidad los objetivos planteados, que la justicia mejora, que los reclamos y que las apelaciones disminuyen, etc. Los logros deben ser acompañados de una buena estrategia comunicacional, mostrando su impacto no por el efecto que tienen en algunas de las instituciones, sino como parte del trabajo conjunto de las entidades del SAJ. El seguimiento y monitoreo también es útil para resolver las dificultades procesales, de relacionamiento institucional, de transmisión de información, de sincronización de actividades, de suspensión de audiencias y sus causas, etc. Ningún proceso de implementación está exento de dificultades; por ello y para facilitar la toma de decisiones oportunas, es que se debe contar con información confiable y a tiempo. En definitiva, la implementación del nuevo sistema y de las reformas en los primeros distritos constituye “una escuela”. Se aprende tanto de lo bueno como de los errores que se cometen. Los equipos nacionales y distritales son los que deben capitalizar estas experiencias, identificando aquellos jueces, fiscales, policías o defensores que se hallen más involucrados e identificados con los procesos de reforma; muchos de ellos posteriormente podrían ser rotados a los próximos distritos que deban implementar los cambios, y constituirse en una ayuda interna importante para el proceso. Las experiencias replicables son aquéllas que tienen mayor valor, ya que ayudan a “vender” el sistema y sus beneficios; por ello es recomendable documentarlas y difundirlas. La documentación y sistematización de los procesos de implementación, de las experiencias, de los problemas a afrontar y de las soluciones adoptadas, es fundamental para generar y ampliar el conocimiento que se requiere para llevar a cabo nuevas actividades de implementación en otros distritos. Todo el proceso debe estar gobernado por un mejoramiento permanente, donde lo que se aprende se aplica y se mejora en cada ocasión.

IV.

El proceso de adecuación

Por adecuación entendemos todos aquellos ajustes legales, organizativos, tecnológicos, etc., que se deben realizar con el fin de conformar un entorno normativo, institucional y técnico que facilite la puesta en marcha del nuevo sistema y la producción efectiva de los resultados que de él se esperan.

48


Oscar F. Aguilar

Entonces, el proceso de adecuación se da a lo largo de todas las fases de la Reforma y todo el tiempo durante la implementación. Los cambios y ajustes que demanda la planificación y la puesta en marcha de la Reforma son multidimensionales; podrían incluir inclusive las mismas leyes organizativas del SAJ y otras conexas. Solo con fines explicativos, en este capítulo se señalan las actividades de adecuación más relevantes.

1. La adecuación normativa Comprende desde la identificación de los ajustes legales necesarios en las normas, hasta la aprobación y aplicación de la nueva normativa que legaliza y brinda la seguridad jurídica necesaria a los procesos y a los institutos para la implementación del nuevo sistema. Dependiendo de la realidad de cada país, será necesario hacer ajustes en leyes y normas de distinta jerarquía, tanto en el entorno como en las propias entidades del SAJ, y en algunos casos en disposiciones conexas. Lo ideal es identificar durante la etapa de planificación las normas que deben ser ajustadas y conseguir los consensos necesarios para ello antes de que entre en vigencia el nuevo sistema. Es posible también que se requieran nuevas normas para llenar vacíos o para complementar disposiciones poco claras o ambiguas. También producto del proceso mismo de implementación, podría requerirse la elaboración y aprobación de nuevas normas de distinto nivel. Por lo general, se recomienda que los procesos de adecuación normativa sean lo menos traumáticos posible y se completen antes de la implementación; de esta forma no se deja lugar para dudas o vacíos jurídicos. Es posible que a lo largo del proceso se puedan aplicar ciertas normas aclarativas o explicativas mediante acuerdos institucionales resueltos o decretos elaborados en las entidades, plenos jurisdiccionales, precedentes vinculantes, sentencias constitucionales, etc. Una vez aprobadas, estas disposiciones deberían ser interpretadas en el marco de las reformas y los miembros del SAJ ser capacitados en su aplicación. Es importante asegurar un flujo de información oportuno y el acceso de jueces y fiscales a estas disposiciones de manera inmediata.

2. La adecuación organizacional La adecuación organizacional implica cambios en la manera de organizar las entidades del SAJ, en sus jerarquías, en sus atribuciones, roles y funciones. También puede ser necesaria la creación de nuevas instancias organizacionales

49


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

de propósito específico, por ejemplo para asegurar la información estadística, el seguimiento y el monitoreo, la evaluación del desempeño, la lucha anticorrupción, la coordinación con las instancias distritales, etc. Todos los cambios deberían estar enmarcados en la estrategia de modernización institucional, proyectando las entidades hacia el futuro, pero también haciéndolas responsables ante el desafío que plantea la implementación del nuevo sistema y de sus reformas. No se trata de incorporar personal o destituir a funcionarios, sino de fortalecer las entidades en el marco de sus roles y atribuciones, haciendo que cumplan efectivamente con su misión y alcancen su visión lo más pronto posible. Especialistas institucionales, motivadores y analistas del cambio y del clima organizacional, administradores, profesionales de sistemas y otras disciplinas, se requieren para este proceso. Adicionalmente, es necesario que los instrumentos normativos (manuales, reglamentos, normas, régimen disciplinario, etc.) se encuentren debidamente actualizados, sean de conocimiento público y estén disponibles para su consulta inmediata por los funcionarios. Por otro lado, resulta importante asegurar los recursos de funcionamiento e inversión que las nuevas unidades requieren. No dotarles de los medios para su trabajo, de los requerimientos para su desplazamiento y otros insumos, lleva al fracaso en lo relativo a la creación y el funcionamiento de las nuevas unidades organizacionales.

3. La adecuación de los despachos Con la reforma procesal surge la necesidad de redefinir la forma en que se organizan los despachos de los jueces, fiscales y defensores. Se plantea la creación de unidades de resolución rápida de los casos en el Ministerio Público, la conformación de despachos corporativos o “mega despachos” para jueces o fiscales, la existencia de jueces o fiscales itinerantes, etc. Todos estos cambios deben ser estudiados y analizados previamente en relación a su costo-beneficio, a sus impactos sobre la entidad (en términos de servicios, dotación de personal, recursos económicos requeridos, ahorros potenciales, etc.), y sobre todo en los impactos positivos que se puedan generar en la atención de las demandas de los usuarios del SAJ. Todo cambio en los despachos y en la forma de organizar los servicios, también impacta en el flujo documentario, en los medios de registro, en los sistemas computacionales, en los procesos manuales, etc.; por ello debe ser adecuadamente estudiado antes de su puesta en vigencia.

50


Oscar F. Aguilar

4. La adecuación de la infraestructura Con seguridad, uno de los cambios más importantes en las entidades que van a implementar un nuevo sistema procesal se refiere a las necesidades de infraestructura. Más allá de asegurar los recursos y la atención de las necesidades de los usuarios, como se dijo anteriormente, es importante no confundir la Reforma con un proceso de construcción de infraestructura. La experiencia ha demostrado que con la infraestructura mínima es posible iniciar la implementación del nuevo sistema procesal, a pesar de las incomodidades que se puedan ocasionar a funcionarios y usuarios del SAJ. Posteriormente se puede encarar la realización de mejoras planificadas. Un buen plan de dotación de infraestructura, que combine la construcción con la adecuación, puede ser una solución viable cuando se implementa una reforma con escasos recursos. Sin embargo, es necesario considerar la necesidad de infraestructura y seguridad para las salas de audiencia, salas de trabajo para jueces y para fiscales, ambientes adecuados para la custodia de las evidencias, para las áreas de archivo, para el resguardo de los detenidos, así como otras necesidades que deben atenderse a fin de preservar el proceso, sus actuaciones y los antecedentes del mismo.

5. La adecuación y el fortalecimiento de los sistemas tecnológicos Decir que hoy en día la tecnología juega un rol importantísimo en la modernización de los procesos, es algo muy obvio; sin embargo, parecen ser insuficientes las inversiones que se han realizado en sistemas integrados de registro de casos y de actuaciones entre las entidades del SAJ. Sistemas con una sola entrada, de acuerdo a los puntos de registro del proceso, son todavía escasos; por ello las entidades del SAJ deben hacer grandes esfuerzos para integrar inclusive agendas de actuación de jueces, fiscales y defensores, con la finalidad de asegurar que las audiencias se lleven a cabo. De nada sirve un proceso más rápido cuando los cuellos de botella precisamente se encuentran en las actuaciones interinstitucionales. Mejorar los sistemas de comunicación con las oficinas distritales, acceder a datos de forma remota, realizar notificaciones por internet, consultar el estado de los trámites, fijar nuevas audiencias y otros actos procesales son objetivos fáciles de lograr con las facilidades tecnológicas existentes. Se requiere un buen Plan Maestro de Sistemas, tecnología, recursos y compatibilidades, todos aportados por las entidades del SAJ.

51


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Posiblemente trabajar con un “expediente electrónico” sea algo más sofisticado y complicado de lograr, aunque en el sentido estricto algún país de Latinoamérica ya cuenta con estas facilidades, aunque todavía no lo tiene extendido en todo su territorio.

6. La adecuación de la capacitación Producto del nuevo sistema, muchos cambios se dan en la capacitación, comenzando por las universidades y sus planes de estudio, siguiendo con las escuelas o institutos de capacitación de las entidades del SAJ o los centros especializados de formación superior. Este es un proceso normal, que debe ser alentado y apoyado institucionalmente. Al interior de las entidades del SAJ deben realizarse diagnósticos sobre las necesidades de capacitación que existen en los distintos niveles organizativos existentes —y de acuerdo a la realidad nacional o de los distritos— deben elaborarse planes de capacitación productiva que se orienten menos a repetir los conceptos y más a crear las habilidades requeridas para operar de acuerdo con los nuevos procedimientos. Para el diseño del Plan de Capacitación, se debe considerar que las universidades entregan a la sociedad abogados —no jueces ni fiscales—, que si bien pueden ser capacitados en sus institutos, no siempre encuentran disponibles cursos que creen habilidades y competencias. No todos los países pueden costear una escuela o instituto de formación o capacitación dentro de cada entidad del SAJ. Si bien es cierto que las necesidades son específicas, también son válidos esquemas únicos de capacitación que atiendan las necesidades individuales de las entidades y puedan formar recursos humanos capaces de llevar a cabo actuaciones conjuntas e integradas en la práctica.

7. La adecuación de los perfiles profesionales Como se ha señalado, el hecho de cumplir con nuevas funciones demanda nuevas competencias y habilidades. Por lo general, la Reforma requiere de conocimientos y prácticas gerenciales que tienen que ver con el trabajo en equipo, el liderazgo, el gerenciamiento de personas y resultados, etc. Además, entre los funcionarios de las entidades del SAJ se debe desarrollar destrezas relacionadas con el manejo del tiempo, del conflicto, de la comunicación, la negociación, la conciliación, la verbalización de las ideas, la capacidad de presentación oral de argumentos, la síntesis, etc.

52


Oscar F. Aguilar

Adicionalmente, los perfiles profesionales deben incluir el requerimiento de nuevas competencias tales como el manejo de los indicadores de actividades, procesos y resultados; facilitando su interpretación y validación por el propio personal de las entidades del SAJ, con el objeto de gerenciar su trabajo, sus resultados y de esta forma generar oportunidades de mejora en la retroalimentación. Además de trabajar en la mejora de los perfiles del personal jurisdiccional, también se debe definir los nuevos perfiles y habilidades del personal auxiliar o de apoyo para que ellos puedan desempeñarse mejor en el nuevo procedimiento y orientarse más hacia la calidad de la atención de los requerimientos de los usuarios (o del público litigante). Casi siempre una mejora en los perfiles y la demanda de personal con mayor capacitación y habilidades trae aparejados cuestionamientos sobre la remuneración y la escala salarial. Muchas de las entidades del SAJ deberán analizar si los sueldos y remuneraciones que se pagan son lo suficientemente atractivos (en todos sus niveles) para atraer los mejores recursos humanos que el mercado les pueda proporcionar. El diseño de esquemas de capacitación e incentivos es también una tarea que se debe cumplir para motivar la permanencia de los funcionarios con mejor desempeño. Temas como el Escalafón Judicial o Fiscal, el sistema de evaluación del desempeño, los esquemas de carrera judicial o fiscal y otros, son trascendentales; aunque la resolución de estos aspectos excede las reformas que se puedan plantear en el área penal.

8. La adecuación de los circuitos documentales La introducción de reformas procesales y la puesta en marcha de la oralidad, no significa necesariamente que todos los papeles desaparezcan. Se debe analizar la pertinencia de ciertos trámites, documentos, certificaciones, fotocopias, manejo de archivos y otros que se dan en el funcionamiento cotidiano de las entidades del SAJ para decidir las formas más rápidas, expeditas y menos burocráticas y onerosas (tanto en dinero como en tiempo) que se pueden implementar para hacer más efectivo el sistema. La adecuación de los circuitos documentales generalmente se relaciona con los sistemas computacionales (programas procesales automatizados de apoyo a la gestión) con que cuentan las entidades del SAJ. El desarrollo de una estrategia

53


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

de sistemas, tanto en el componente del hardware como del software, es esencial como parte del mejoramiento de las entidades. Realizar esto de forma seria y consistente, contando con los recursos necesarios, los medios de comunicación (electrónica), la integración de los sistemas, etc., lleva a un mejor desempeño de todos los procesos de soporte de las actuaciones procesales.

9. La adecuación de los medios de registro de actuaciones y archivos En la mayoría de las entidades del SAJ, el manejo, disposición, conservación, acceso y almacenamiento de los archivos de actuados es un grave problema al que se le presta escasa atención y aún menos recursos. Una reforma es siempre un buen vehículo para colocar el tema en la agenda institucional, pasando de las dificultades a un diagnóstico y a una estrategia de mejoramiento en todas las dimensiones, desde la infraestructura física de soporte hasta el manejo electrónico de los archivos. Por otro lado, con la Reforma también se debe analizar qué tipo de archivos sobre los actuados serán necesarios y cómo deberán ser administrados y hacerse accesibles al público y a los funcionarios del SAJ. La adecuación deberá evitar archivos innecesarios, redundantes o inútiles, y ser capaz de responder a la demanda a lo largo del tiempo y de acuerdo a la forma en que las causas se resuelvan.

10. La adecuación en las áreas rurales La realidad de la justicia en las áreas rurales (generalmente con dificultades de acceso y altos índices de pobreza) no debe ser dejada de lado en los procesos de reforma. La disponibilidad de personal, su nivel de capacitación, la existencia o inexistencia de tecnología, comunicaciones, acceso e información frecuente, crean condiciones en las cuales no todo lo que se refleja en la normativa funciona en la realidad. Los operadores de las entidades del SAJ encuentran formas o medios que se pueden adecuar a su realidad y a sus restricciones; sin embargo, no necesariamente pueden ser las mejores para los usuarios y para garantizar la gratuidad y celeridad en el acceso a la justicia. La vigencia de “casas de justicia” o “centros integrados de justicia”, donde todos los operadores del SAJ estén disponibles e interconectados, genera oportunidades de mejora en el acceso y en la disminución de los costos de transacción de los usuarios, aunque no necesariamente ocurre lo mismo con los costos institucionales y con el manejo de la carga de trabajo que muchas veces cuestiona la validez de estas soluciones.

54


Oscar F. Aguilar

Un diagnóstico de campo y el diseño de soluciones personalizadas y apropiadas para el medio rural donde se implementen las reformas, es una mejor alternativa. Pero se requiere tiempo, personal, recursos y creatividad para desarrollar las mejores soluciones.

11. Las otras adecuaciones Con seguridad, lo señalado anteriormente no es todo lo que se debe adecuar o cambiar; cada una de las entidades del SAJ, de acuerdo a su naturaleza, tiene su propia y extensa lista de adecuaciones. Lo importante es que una vez que se identifiquen las mismas, pasen a formar parte de los planes de trabajo y sean consideradas como parte de la Reforma y no como un accesorio que se puede incluir o no, dependiendo de la buena o mala voluntad de las personas. Por otro lado, hay que decir que las adecuaciones no encuentran una solución final cuando se implementan; son sólo soluciones para un período de tiempo determinado. Los cambios en el entorno de las entidades del SAJ, en las leyes y normas, así como en las demandas de los usuarios son permanentes; por ello el proceso de reforma en las entidades debe ser el inicio de un cambio para su mejoramiento permanente.

V.

Las lecciones aprendidas

En cada país, las implementaciones distritales o nacionales son una fuente de aprendizajes que se nutren continuamente de nuevos conceptos y experiencias. El libro de las lecciones aprendidas es como el libro de la vida: cada día tiene nuevas páginas. Sin embargo, en este capítulo se comparten algunas de las lecciones de reformas que han dejado huella en la vida del autor. Cada país tiene sus propias realidades, cada realidad su propia forma de ser resuelta y cada solución su propia forma de aplicación. Las lecciones expuestas a continuación pueden no ser válidas para todos los procesos de reforma de justicia, pero todas son útiles ya que también muestran lo que no se debería hacer.

1. Sobre la concepción de las reformas Por lo general, las reformas a la administración de la justicia penal se conciben de una forma aislada, poco integrada en el total de las actividades de cada una de las entidades del SAJ, y poco coordinada entre ellas mismas.

55


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Las reformas son más bien una gran oportunidad para hacer que los vientos de la modernidad que soplan desde la administración de justicia penal, se extiendan hacia otras áreas. Las experiencias de implementación exitosas visualizan a corto plazo la oralidad y sus beneficios en todas las áreas de la justicia y las menos exitosas también tienen en mente hacer de esta experiencia una reforma más amplia y extendida a todas las materias. Por lo general, las reformas se conciben como una modificación estrictamente procesal (o legal); sin embargo, en su camino surgen como grandes cuestionamientos los aspectos institucionales, los gerenciales y administrativos, los de la tecnología del procesamiento de la información, los presupuestarios, los de recursos humanos y otros ya analizados. Esto demanda que las reformas no sean un área de especialidad solamente de los abogados, sino más bien un escenario de complementación y trabajo multidisciplinario.

2. Sobre la preparación de las reformas La preparación de las reformas necesita de un tiempo prudencial; no se puede esperar una implementación exitosa si no se ha invertido tiempo, esfuerzo y dinero en su preparación. Es cierto que la Reforma necesita de un eje y de un liderazgo claro, y que cada país podrá elegir o designar el que mejor le convenga. Los líderes institucionales y quienes creen en las reformas deben estar altamente involucrados en su preparación en cada una de las entidades del SAJ, pero esto no es suficiente. La experiencia ha demostrado que sin el apoyo del gobierno central (Ministerio de Justicia o Presidencia del país, Ministerio de Economía y Finanzas), resulta imposible encarar y ejecutar un proceso de implementación exitoso. Las reformas y las adecuaciones (ya descritas) deben prepararse tanto en el escenario nacional como en el distrital (departamental o provincial). Es importante que las entidades y sus líderes en los distintos niveles hagan que quienes van a operar efectivamente la Reforma se apropien de la misma, la hagan suya, se identifiquen y colaboren en su puesta en marcha, haciendo que la energía individual pase a convertirse en energía institucional.

3. Sobre los tiempos de las reformas Casi todas las reformas se han enfrentado al hecho de que el tiempo es corto o pasa demasiado rápido. La vacatio legis resulta insuficiente para tener todo preparado y no faltan quienes sugieren nuevas ampliaciones; sin embargo, es mejor empezar una reforma con lo que ya se tiene, que postergar continuamente su entrada en vigencia.

56


Oscar F. Aguilar

La única forma de multiplicar el tiempo es hacer el trabajo en paralelo, distribuirlo entre diferentes equipos de trabajo (tal vez uno por cada una de las áreas de adecuación) y hacer que todos tengan un plan de trabajo claro y un cronograma que sea respetado. Para el manejo del tiempo, no está de más realizar un análisis de riesgos y la identificación de las acciones de mitigación necesarias. Esto podría dar origen a la generación de un “Plan B” para la implementación de algunos aspectos del nuevo sistema. También debe quedar claro que algunas actividades no tienen que terminarse o cumplirse necesariamente antes de la vigencia del nuevo sistema. Existen ciertos productos o mecanismos que pueden implementarse durante los primeros meses de vigencia de la Reforma, y esto también ayuda a la administración del tiempo.

4. Sobre la coordinación interinstitucional Durante la preparación de algunas reformas, se puede observar que ciertas entidades del SAJ inician una “carrera” para estar preparadas más rápidamente que las otras, terminar sus productos e iniciar la preimplementación más temprano. Esto no es necesariamente malo; sin embargo, se deja de lado la coordinación interinstitucional y se pierde de vista que en el nuevo sistema los procesos demandan una amplia y continua interacción, tanto en los niveles jerárquicos como en los operacionales. La coordinación traspasa los niveles jurisdiccionales (o procesales) y también llega a las instancias gerenciales y administrativas; por esta razón es importante que las entidades del SAJ visualicen nuevas formas de organización, nuevas áreas de trabajo, nuevos perfiles profesionales, nuevos sistemas integrados y otras formas de trabajo que permitan y faciliten la interacción diaria de las labores.

5. Sobre las dificultades dentro de las instituciones Cada una de las entidades del SAJ tiene su propia forma de organización, liderazgo, gerencia, etc., y a la vez sus propias dificultades y restricciones institucionales. Es necesario, por ello, reconocer las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas para el proceso de implementación en cada una de ellas. Un plan institucional propio para cada entidad en el proceso de reforma, no solo muestra que la organización es capaz de reconocer su realidad, sino también que está dispuesta a emprender las acciones necesarias para cambiarla. Muchas veces este plan toma la forma de una estrategia para la implementación de la Reforma, la misma que debe elaborarse de forma participativa, quedar documentada y ser comunicada interna y externamente a fin de facilitar los procesos de coordinación.

57


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

6. Sobre la comunicación y la movilización Contar con el apoyo de la sociedad civil y con grupos movilizados alrededor de la Reforma, no sólo le brinda mayor legitimidad sino también más fuerza, compromiso e impacto. No se debe perder de vista que la razón final de los procesos de reforma se encuentra en la sociedad, a la cual el SAJ debe servir de mejor manera. Comunicar y movilizar son actividades que también requieren de un alcance, presupuesto, tiempo y responsables para este trabajo. La idea es hacer que las entidades del SAJ (o la Comisión de Implementación) se encarguen de motivar este trabajo y que luego otras entidades (colegios profesionales, universidades, ONGs, y otros) realicen esta tarea de forma independiente. En este sentido, una precaución que se debe tomar es no sobredimensionar las expectativas; la Reforma ayuda a resolver problemas, pero no resuelve todos los problemas.

7. Sobre las actividades posteriores a la vigencia de las reformas Luego de la entrada en vigencia de la Reforma, es necesario que se comuniquen los resultados que se van logrando; es decir, que se pase del deseo de cambio a resultados concretos que pueden ser de manejo público. Los impactos, indicadores y logros deben ser difundidos, mostrando que la Reforma funciona, que es posible mejorar el SAJ, y que las entidades pueden informar objetivamente sobre sus resultados. Por otro lado, el proceso de cambios no concluye con la puesta en marcha de la Reforma o la implementación de los nuevos sistemas, puesto que se trata de un proceso permanente. El mayor peligro es ser embaucado por el sentimiento de satisfacción y orgullo. Las entidades del SAJ constantemente deben sufrir cambios y el trabajo de sus líderes es hacer que la organización tenga la voluntad de que esto suceda.

8. Sobre las dificultades prevalecientes Como ya se ha dicho, las reformas penales no lo resuelven todo. Las organizaciones tienen agendas de cambio que van más allá y necesidades que exceden lo que la reforma penal puede ofrecer.

58


Oscar F. Aguilar

Muchos procesos de reforma pueden truncarse al poco tiempo, ya sea por la desconfianza ciudadana, por la influencia de la política o de grupos de interés, por la falta de vigor en las entidades que luchan débilmente por su independencia funcional, etc. Un hecho que debe quedar claro desde el principio, es que la Reforma Procesal Penal no resuelve los problemas de seguridad ciudadana. La seguridad tiene un ámbito multidimensional y multiinstitucional, y por tal razón no debe ser asumida como parte de la reforma procesal penal. Los problemas del régimen penitenciario (el hacinamiento y la violación de los derechos humanos, entre otros), la corrupción en jueces, fiscales o policías, la debilidad de los regímenes disciplinarios de las entidades, etc., forman parte de los problemas que no resuelve la Reforma y que deben ser concebidos como parte de las dificultades que prevalecen más allá de las reformas y que demandan otro tipo de soluciones. Finalmente, se debe señalar que las experiencias de implementación han mostrado que los fracasos se dan generalmente por una o por la combinación de las siguientes razones: ▪▪ Porque la información sobre el proceso dentro y fuera de las instituciones ha sido insuficiente. Los funcionarios y la sociedad no aprecian los beneficios desde un inicio y no cuentan con datos suficientes para apoyar y monitorear la Reforma. El papel de los medios de comunicación y las expectativas que se crean deben estar bajo control y ser alimentados adecuadamente; caso contrario se pueden generar frustraciones mayores con el Nuevo Código Procesal Penal y con el accionar de los funcionarios y las entidades. ▪▪ Porque los procesos se concentraron mayormente en la planificación y no pusieron el énfasis suficiente en la creación de capacidades institucionales y habilidades personales para apoyar afectivamente la implementación. ▪▪ Porque los enfoques se concentraron en modelos específicos, generando productos que resultan difíciles de implementar y articular en ciudades más pequeñas, y en la mayoría de los casos son inaplicables al área rural, que tiene su propia estructura y requiere una dinámica diferente. ▪▪ Porque no se ha prestado suficiente atención a la carga de trabajo y a la productividad esperada. De esta forma, se da una pugna por la creación de nuevos puestos, muchas veces difíciles de cubrir debido a las restricciones presupuestarias, y se mantiene en status quo del sistema anterior, donde las reacciones automáticas de a mayor carga esperada mayor cantidad de personal, sólo hace que la ineficiencia se traslade y se mantenga en el nuevo sistema.

59


Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

▪▪ Porque los sistemas computacionales de soporte procesal no son el producto de una estrategia conjunta de automatización que permita apreciar los plazos y el esquema de aplicación en el territorio nacional y en todas las entidades operadoras que trabajan de forma simultánea en un ambiente interconectado y descentralizado. De más está señalar que con frecuencia las entidades cuentan con una mezcla de sistemas, procesos semiautomatizados y rutinas que suelen ser cumplidos de forma manual. ▪▪ Porque los recursos económicos que se han destinado a la Reforma son insuficientes, y por esa razón no se implementan los espacios necesarios y persisten dificultades procesales; la estructura física no es adecuada para el funcionamiento; los procedimientos y equipos de soporte son insuficientes; el personal no cuenta con los medios y recursos económicos necesarios para comunicarse, desplazarse, etc. Todo ello contribuye a mantener la ineficiencia del sistema, las “contribuciones a ello de los usuarios” y, por ende, la supremacía de aquél que tiene mayores posibilidades para ser atendido. ▪▪ Porque instituciones tales como procedimientos abreviados, salidas alternativas, convenciones, desestimaciones, conciliaciones y otros, no son práctica común que ayude a descongestionar las causas. No existe análisis de cargas de trabajo y productividad por juzgados. Esto se explica porque el personal no ha sido adecuadamente capacitado en la aplicación de las normas e indicadores, y no ha desarrollado las habilidades personales necesarias para incorporarlas en su trabajo diario. ▪▪ Porque no se ha logrado la integración suficiente y la conformación de verdaderos equipos de trabajo entre las entidades y dentro de ellas mismas. Un caso concreto es el referido a la relación entre el Ministerio Público (Fiscalía) y los miembros de la Policía de Investigación en sus diferentes instancias. Además, la rotación de personal actúa contra la continuidad de los procesos, alarga los plazos y definitivamente diluye la responsabilidad personal e institucional. ▪▪ Porque el monitoreo, el seguimiento y la supervisión del trabajo diario no es una práctica cotidiana. Más allá del sano criterio que debe primar en las actuaciones de los funcionarios jurisdiccionales, se hace necesario apoyar el desarrollo de indicadores, el establecimiento del análisis estadístico, el cálculo de la carga procesal, la implantación de estándares de productividad, etc. En este sentido, uno de los aspectos más importantes es la preservación de la calidad del servicio que se brinda; no desde el punto de vista del cumplimiento de los procesos, sino desde la visión crítica (auditoria) de la aplicación adecuada de la normativa legal, aspecto que sin duda es materia de mayor discusión.

60


Oscar F. Aguilar

Para cerrar, se debe decir que la experiencia ha demostrado que la Reforma Procesal Penal brinda la oportunidad de dejar de lado la justicia de los secretarios, la justicia del ritual, la justicia del papel, la justicia de la oferta y la demanda, la justicia de los ricos y la injusticia de los pobres.

61


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

62


Arsenio Oré

LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

CapÍtulo

II

Arsenio Oré *

I.

Antecedentes

1.1 Los orígenes No cabe duda de que los orígenes del movimiento de reforma procesal penal peruano se ubican a inicios de los años ochenta, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1979, al afirmar en su art. 149° uno de los pilares fundamentales del nuevo modelo procesal, esto es la separación de funciones de persecución y de juzgamiento. Recuérdese que hasta antes, el tipo de proceso penal que regía en nuestro país era el acuñado por el Código de Procedimientos Penales de 1940, y que después de promulgada la Constitución de 1979 y la Ley Orgánica del Ministerio Público, tuvo que ser adecuado a los principios constitucionales contenidos en esta nueva Carta Política. En ese orden de ideas, uno de los principales cambios que introdujo la nueva Carta Política de 1979 fue el principio acusatorio, al establecer que el Ministerio Público es el titular exclusivo de la persecución penal, por lo que las funciones de acusar y de juzgar debían recaer en órganos diferentes. Este mismo principio fue luego ratificado por la Constitución de 1993 en su art. 159°. En ese contexto se modificó el contenido del art. 220° del Código de Procedimientos Penales de 1940 (mediante el Dec. Leg. Nº 126, del 12 de junio de 1981) estableciendo —entre otros aspectos— que cuando el fiscal provincial solicite el archivamiento del proceso, la sala puede elevar el caso al fiscal supremo para obtener la opinión correspondiente, disponiéndose

* Catedrático - Presidente del INCIPP.

63


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

además que con dicho pronunciamiento “quedará terminada la incidencia”. Es así como se introdujo en el sistema procesal peruano el principio acusatorio en esta fase del proceso penal, debiendo tenerse en cuenta que con anterioridad a la Constitución de 1979, la norma en cuestión (en ese entonces el art. 222° del C. de P.P.) establecía que …Si el fiscal opinaba que no había lugar a juicio oral el tribunal podía: archivar definitivamente, ampliar la investigación u ordenar que el proceso se remita a otro fiscal para que acuse… Es decir, el Poder Judicial podía ordenar al Ministerio Público que acusara. Por ello San Martin Castro1 señala que, …con la entrada en vigencia de la Constitución de 1979, que consagró la autonomía constitucional del Ministerio Público y le entregó la titularidad de la promoción de la acción penal pública, es decir, le atribuyó la función persecutoria del delito, la nueva Ley Orgánica del Ministerio Público, siguiendo los modelos italiano y argentino, instauró el control jerárquico: a la propia institución, a través de sus órganos superiores, le corresponde decidir si formula acusación contra una persona…

1.2 Las primeras comisiones codificadoras Durante el segundo gobierno del ex presidente Belaúnde Terry, el Congreso de la República emitió la Ley Nº 23859,2 que facultó al Poder Ejecutivo a promulgar mediante Decreto Legislativo el Código Penal y el Código de Procedimientos Penales. Se nombró para su elaboración a una comisión multisectorial (integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, un representante del Ministerio Público y tres abogados designados por el Ministerio de Justicia) y se le dio el plazo de un año para concluir su labor. Luego, en el primer gobierno del presidente Alan García Pérez, el tema vuelve a aparecer en la agenda estatal. Dado que la primera comisión no había logrado su cometido y el plazo se había vencido, mediante Resolución Ministerial Nº 257-86JUS del 16 de octubre de 1986 se designó a una nueva comisión, concediéndole un plazo de seis meses para concluir su labor. Como este plazo fue también insuficiente, se concedió prórrogas y se realizó reajustes en su conformación, hasta que por Resolución Ministerial Nº 235-88-JUS del 10 de agosto de 1988, se dieron por concluidas las labores de la comisión, agradeciendo a quieres habían culminado el anteproyecto, entre los que destacaron los siguientes juristas: Edmundo Haya de la Torre, Bramont Arias, Catacora Gonzales, Tello Campodónico, Portocarrero Hidalgo, Váscones Vega y Ayala Noriega.

1 2

SAN MARTÍN CASTRO, César, Derecho Procesal Penal, Tomo I, p. 612, Grijley, Lima, 2000. Promulgada el 08 de junio de 1984.

64


Arsenio Oré

Posteriormente, por Ley Nº 24911, promulgada el 25 de octubre de 1988, se amplió el plazo establecido por la Ley Nº 23859 por el período de gobierno que restaba transcurrir, para que el Poder Ejecutivo promulgara el nuevo Código Penal y el Código de Procedimientos Penales, creándose una Comisión Revisora integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, uno del Ministerio Público, uno del Ministerio de Justicia, uno de la Federación Nacional de Colegios a de Abogados del Perú y uno del Colegio de Abogados de Lima. Dicha Comisión estuvo facultada para llevar a cabo las reformas pertinentes y convocar a personas o entidades con el fin de dar cumplimiento a su misión. La Comisión cumplió su cometido presentando el Primer Anteproyecto del Código de Procedimientos Penales.3 Luego de un período de trabajo complementario, la misma Comisión Revisora presentó un segundo Proyecto de Código de Procedimientos Penales, publicado el 27 de agosto de 1990.4 Luego de ello, ya durante el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori, el anteproyecto de 1990 pasa a ser revisado por un Comité Consultivo nombrado por Resolución Ministerial Nº 994-90-JUS del 14 de septiembre de 1990, presidido por Florencio Mixán Mass e integrado por Germán Small Arana, Alberto Armas Bengleri, César San Martín Castro y Arsenio Oré Guardia.5 Dicho Comité Consultivo elaboró el documento denominado Proyecto Alternativo de Código de Procedimientos Penales (publicado el 16 de noviembre de 1990). Este proyecto, a su vez, fue sometido para su estudio a la nueva Comisión Revisora creada por Ley Nº 25281.6 Fue esta Comisión7 la que, finalmente, formuló y sintetizó la versión definitiva del Código Procesal Penal de 1991 que fuera promulgado mediante Decreto Legislativo 638.8

3 4

5 6 7

8

Publicado en el diario El Peruano el 28 de noviembre de 1989. La Comisión estuvo integrada por: Carlos Enrique Melgar López, Andrés Quintana Gurts y Roger Cáceres Velásquez; por la cámara de senadores: Regulo Mujica Jerí, Moises Tambini del Valle y Enrique Elías La Rosa; por la Cámara de Diputados: Horacio Valladares Allarza. Por el Poder Judicial: Pedro Méndez Jurado; por el Ministerio Público: Luis E. Roy Freire; por el Ministerio de Justicia: Juan Portocarrero Hidalgo; por la Federación nacional de colegio de abogados del Perú: Ricardo Váscones Vega (Colegio de Abogados de Lima). El suscrito intervino en dicho Comité Consultivo en tanto coordinador de las labores de Secretaría. Esta Ley, publicada el 30 de octubre de 1990, disponía en su Artículo 1° delegar al Poder Ejecutivo la facultad de dictar, en el término de 180 días, el Código de Procedimientos Penales. Integrada por Javier Alva Orlandini, Absalón Alarcón Bravo de Rueda, Luis Gazzolo Miani, Juan José Abad, Ántero Flores Araoz, José Maldonado Chirinos, Manuel Catacora Gonzales, Luis Serpa Segura, Florencio Mixán Mass, Juan Portocarrero Hidalgo, Ricardo Váscones Vega. Como miembros de la secretaría intervinieron Arsenio Oré Guardia y Milagros Ríos García. Publicado el 27 de abril de 1991.

65


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

1.3 La frustrada reforma de 1991 Señala San Martín Castro que este Código estaba ubicado en el marco de un modelo acusatorio formal, aunque no con la radicalidad inaugurada por el Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica de 1988. En buena cuenta, se habían hecho ciertas concesiones al modelo inquisitivo, ya que no se diferenciaba con la debida nitidez los actos de investigación y los actos de prueba; no asignaba un claro perfil a la actividad probatoria durante el juicio oral, ni permitía al juez la constitución de las partes durante el sumario; y señalaba claramente qué actos del sumario fiscal podían ser leídos en la audiencia.9 Como es sabido, luego de promulgado el CPP de 1991, solo entraron en vigencia 22 de sus artículos.10 Son varias las razones por las cuales, pese a todos los esfuerzos de las diversas instituciones del sistema de justicia, finalmente no se concretó la vigencia integral del nuevo Código. El contexto político fue sin embargo determinante para ello. Recuérdese que a la par que se promulgó y puso en vigencia un nuevo marco normativo penal (sustantivo, procesal y de ejecución), también se implementó en nuestro país un nuevo régimen de facto que se inició el 05 de abril de 1992 y tuvo como uno de sus principales cometidos la lucha contra el terrorismo. Es por ello que se acentuó el modelo autoritario de proceso penal, caracterizado por la expansión de la legislación de emergencia, la primacía del valor de la eficacia sobre las garantías y el interés del Estado por generar un efecto intimidatorio a través del sistema penal. En esas circunstancias, resultó imposible la afirmación de un modelo de base democrática.

9

SAN MARTÍN CASTRO, César. “La reforma procesal penal peruana: evolución y perspectivas”, p. 44, 46 y ss. En: Anuario de derecho penal, PUCP, Lima, 2004. 10 Los siguientes artículos fueron los que entraron en vigencia: Art. 2: Principio de oportunidad; Art. 135: Presupuestos del mandato de detención; Art. 136: Motivación del mandato de detención. La caducidad de requisitorias a los 6 meses de expedidas, salvo que fueran renovadas. No caducan en caso de delitos de narcotráfico y terrorismo; Art. 137: Límite de la detención preventiva: 15 meses (ordinario) y 9 meses (sumario). Estos plazos se duplican en los delitos de TID; Art. 138: Medios impugnatorios contra el mandato de detención en auto apertorio; Art. 143: Mandato de comparecencia; Art. 144: Revocatoria de comparecencia; Art. 145: Notificación al imputado del mandato de comparecencia y demás restricciones impuestas; Art. 182: Libertad provisional; Art. 183: Caución para la concesión de libertad provisional; Art. 184: Trámite de libertad provisional; Art. 185: Plazo para resolver la solicitud de libertad provisional; Art. 186: Apelación del mandato de libertad provisional no impide la excarcelación; Art. 187: Revocatoria del mandato de libertad provisional; Art. 188: Devolución de la caución en caso de absolución o sobreseimiento; Art. 239: Levantamiento de cadáver en caso de muerte sospechosa; Art. 240: Perito que debe realizar la necropsia y las personas que pueden estar presentes en el acto; Art. 241: Prohibición del embalsamamiento; Art. 242: Examen de vísceras en caso de envenenamiento; Art. 243: Examen médico legal en caso de lesiones; Art. 244: Examen médico legal en caso de aborto; Art. 245: Obligación de acreditar la preexistencia de la cosa materia del delito en caso de delitos patrimoniales.

66


Arsenio Oré

Téngase en cuenta, además, que el referido nuevo Código Procesal Penal establecía de manera clara el límite de la competencia del Fuero Privativo Militar respecto al Fuero Común. En efecto, el Artículo 14° de CPP de 1991 señalaba que …la jurisdicción penal común es improrrogable y se extiende a los delitos y a las faltas. La justicia militar está limitada a los delitos directamente vinculados con las funciones militares o policiales, en cuanto afecten bienes jurídicos exclusivamente castrenses y el orden disciplinario de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional. En estos casos el personal militar y policial está sometido al fuero respectivo y al Código de Justicia Militar… La regulación de los límites de la jurisdicción castrense por una norma no castrense, y además hecha en un contexto político dominado por el poder militar, generó fuertes resistencias y determinó finalmente la frustración de este momento o fase de la Reforma. A todo ello hay que añadir la constante expansión del proceso penal sumario durante casi toda la década de los años noventa, que como es sabido era incompatible con la orientación garantista del nuevo modelo. Solo en dicho período la aplicación de este proceso fue ampliada hasta en tres oportunidades: primero, mediante el Decreto Ley Nº 26147 del 29 de diciembre de 1992; luego fue extendida su aplicación mediante la Ley Nº 26689 del 30 de noviembre de 1996 y, finalmente, ampliada aún más por Ley Nº 27507 del 13 de julio de 2001.

1.4 La frustrada reforma de 1995 y 1997 Luego de promulgada la Constitución de 1993, se gestó otro proceso de reforma procesal penal, en esta ocasión bajo el marco de la Ley N° 26299, la misma que creó una Comisión Especial encargada de revisar la conformidad del texto del Código Procesal Penal (D. Leg. Nº 638) con el texto de la nueva Constitución. El ámbito de trabajo de dicha Comisión estuvo previsto en el art. 2° de la citada Ley y consistía principalmente en: a) Proponer las nuevas normas a que hubiere lugar, teniendo como marco la revisión y, en su caso, readecuación y desarrollo del Código Procesal Penal con la nueva Constitución; y, b) Proponer, en coordinación con la Corte Suprema, el Ministerio Público y la Policía Nacional, un cronograma que contemple la aplicación progresiva de las nuevas normas procesales penales.

67


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

A su vez, el artículo 4° dispuso que al término de sus labores (6 meses desde su instalación), la Comisión Especial Revisora11 presentara un informe al Congreso Constituyente Democrático, dando cuenta de sus propuestas normativas, incluyendo un cronograma para la aplicación progresiva del Código. Según su propia Exposición de Motivos, muchos eran los cambios y novedades que contenía dicho proyecto. …En comparación con el texto originario, el nuevo texto tiene 107 artículos más, lo que evidencia la dimensión del trabajo de revisión y reforma que ha realizado la Comisión Especial Revisora. Sobre la premisa, aceptada por todos, de que por imperio de la Nueva Constitución había que profundizar la opción acusatoria del Código y siendo fieles a sus fuentes primigenias: Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, Código de Procedimiento Penal de Colombia, Código de Procedimiento Penal de Portugal, Ordenanza Procesal Penal de Alemania y la legislación procesal española, la Comisión Especial, de un lado, ha reforzado la función investigadora del Ministerio Público y, de otro lado, en forma paralela ha dotado al juez penal de efectivos poderes de control en la etapa de investigación, tales como: a) decidir la inclusión en el proceso de los sujetos procesales; b) vigilar que la Policía Nacional y el fiscal cumplan con garantizar los derechos de las personas comprendidas en una investigación; c) aprobar la promoción de la acción penal; y, d) aplicar las medidas provisionales de seguridad y, en su momento, previa audiencia, la medida de seguridad de internación… A pesar de todos los avances de la referida propuesta de ordenamiento procesal, es conocido que este segundo intento interinstitucional no llegó a buen puerto. Luego de que el proyecto respectivo fuera aprobado inclusive por el Pleno del Congreso, el Poder Ejecutivo de entonces observó la autógrafa de Ley,12 argumentando básicamente dos consideraciones. La primera hacía referencia a errores formales de concordancia interna del Código. La segunda tenía que ver con la supuesta equivocación o error del nuevo Código acerca de la relación entre el fiscal y la Policía, pues se señalaba que resultaba inconstitucional que la Policía dependiera del Ministerio Público. Como podrá advertirse, esta observación partía de un evidente error al confundir la dependencia jerárquica

11 Integrada por César Fernández Arce, Presidente; Ántero Flores Araoz, Vicepresidente, Representantes del Congreso Constituyente; César San Martín Castro y Luis Vargas Valdivia, Representantes del Ministerio de Justicia; Hugo Sivina Hurtado y Víctor Prado Saldarriaga, Representantes del Poder Judicial; Florencio Mixan Mass, Pablo Sánchez Velarde, Representantes del Ministerio Público; Claudio Suárez Fernández, Representante de la Policía Nacional; Arsenio Oré Guardia, Representante del Colegio de Abogados de Lima; Luis Roy Freire, Representante de la Facultad de Derecho de la PUCP. Se instaló el 06 de septiembre de 1994. 12 Observación presentada mediante oficio remitido al Congreso de fecha 12 de enero de 1996.

68


Arsenio Oré

con la dependencia funcional. Esta última es aquella relación de subordinación existente entre el Ministerio Público y la Policía Nacional únicamente para efectos procesales y durante la etapa de investigación, en razón de que por mandato constitucional (art. 159º 4) corresponde al Ministerio Público la dirección de la investigación del delito en el curso del proceso. Esta relación de dependencia, únicamente para fines procesales, en ningún momento alteró la naturaleza de la carrera policial, ni modificó su Ley Orgánica o demás reglamentos. Producida entonces la primera observación, el debate se trasladó al Congreso que luego aprobó la nueva versión del Código Procesal Penal contenido en el entonces Proyecto de Ley Nº 468-95-CR13 y que, en buena cuenta, contenía todo el articulado del Proyecto de 1995. Según lo señalado en la Novena Disposición Transitoria del texto legal aprobado entonces, el nuevo Código debería haber entrado en vigencia a partir del 1 de enero de 1998; sin embargo, la autógrafa de ley otra vez fue observada por el Poder Ejecutivo. En esta segunda oportunidad, la objeción del Poder Ejecutivo se basó en la imposibilidad presupuestal de atender los requerimientos que un nuevo código demandaría. Aunque parezca increíble, fue la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público la que utilizó este argumento, al señalar que se requerían 1239 fiscales penales y 1877 auxiliares, lo que en total sumaba 3116 personas. Este cálculo, sin embargo, no era exacto. Un estudio riguroso realizado en julio de 1997 por la Comisión Especial presidida por la Fiscal Suprema Flora Adelaida Bolívar, fundamentó que lo que en realidad se requería eran 1021 fiscales provinciales y 1066 auxiliares, en adición al personal actualmente existente. El total adicional sumaría 2087 y no necesariamente 3116, como se había interpretado inicialmente. Además, no se tuvo en cuenta que la aplicación del CPP no tenía que operar de modo súbito y generalizado, sino en forma gradual. Más allá de una discusión jurídica, formal o numérica, lo cierto es se evidenció la ausencia de voluntad política para concretar la reforma procesal penal y por esta razón es que, en los años siguientes, el proceso de reforma ingresó en un período de hibernación.

1.5 El nuevo movimiento de reforma: el NCPP de 2004 Como podrá advertirse, y siguiendo en esto lo señalado en la Exposición de Motivos del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) de 2004 (publicada en diciembre del 2003 por el Ministerio de Justicia), el proceso de reforma procesal

13 Aprobado el 09 de octubre de 1997.

69


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

peruano ha estado marcado por una serie de …avatares políticos, sociales y económicos, pues han ocurrido hasta dos intentos fallidos de reforma de la legislación procesal… Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución de 1993, se publicó el Proyecto de Código Procesal Penal de 1995 texto que, luego de la discusión parlamentaria, fue aprobado en el Congreso pero observado por el Poder Ejecutivo en octubre de 1997 y finalmente dejado en el olvido. Desde aquel entonces la reforma del proceso penal peruano ingresó en un período de letanía que se prolongó hasta al año 2003, en que, ya en democracia, el Poder Ejecutivo impulsó la creación de la Comisión de Alto Nivel mediante Decreto Supremo N° 005-2003-JUS del 14 de marzo del 2003 cuyo propósito fue el proponer las modificaciones y mecanismos legales para la implementación del nuevo Código Procesal Penal… El contexto en el que este nuevo intento se produce fue considerablemente distinto, no solo porque el régimen democrático se encontraba ya bastante afirmado en nuestro país, sino también porque el movimiento de reforma procesal estaba realizándose prácticamente en todo Latinoamérica. Es por ello que a inicios del presente milenio, la mayoría de los países de nuestra región se encontraban atravesando este proceso de cambio orientado a la adopción del nuevo modelo procesal de orientación acusatoria. En este nuevo momento se entendió finalmente que un sistema eficiente de justicia penal tiene repercusión directa en la seguridad ciudadana, en la paz social, en la protección efectiva de los bienes jurídicos más importantes como la libertad y el patrimonio, en la afirmación de los valores y finalmente en la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Es en este contexto que se ha iniciado el proceso de implementación del NCPP que, si bien mantiene las bases de los Proyectos iniciales, desarrolla con mayor rigurosidad una serie de aspectos que imprimen mayor modernidad a este nuevo modelo procesal. Las características más importantes del nuevo modelo procesal pueden resumirse en las siguientes: instauración de la oralidad como método, superando el actual procedimiento escrito, lento, tedioso y en el que el conflicto derivado del delito se reduce a un mero expediente. Asimismo, se establece una adecuada distinción entre los roles de todos los sujetos procesales. En esa misma línea, se regula una serie de procedimientos alternativos caracterizados por ser más flexibles, menos onerosos, menos formalistas, basados en la idea de transacción y de consenso. Se tutela mejor los derechos de la víctima. Se proveen herramientas más eficaces para la protección de la seguridad ciudadana (la videovigilancia, el allanamiento, el control de las comunicaciones, el levantamiento del secreto bancario y reserva tributaria, la clausura o vigilancia de locales e inmovilización, etc.).

70


Arsenio Oré

Hay tres aspectos que cabe destacar respecto a esta fase de la Reforma Procesal Penal. En primer término, una importante participación y motivación de los diversos sectores de la sociedad vinculados al quehacer penal que se concretó, por ejemplo, en iniciativas como el denominado Proyecto Huanchaco gestado en La Libertad entre los años 2003 y 2004, y liderado por el Maestro Florencio Mixán Mass.14 En segundo lugar debe destacarse también el gran aporte de la Cooperación Internacional, que decidió apoyar este proceso, siendo de destacar la intervención de la GTZ (Cooperación Alemana al Desarrollo) así como de USAID, organismos que focalizaron su apoyo técnico a través de la capacitación y difusión del NCPP. El tercer aspecto que debemos poner de relieve es el importante compromiso de las instituciones del servicio de justicia penal por promover y concretar el cambio de modelo. Una muestra de ello fue la Comisión de Bases para la Reforma Procesal Penal, conformada en el Poder Judicial mediante Resolución Administrativa N° 077-2003-P-PJ, publicada el 1 de mayo de 2003.15 Como señala el quinto considerando de la resolución administrativa en mención, las Bases para la Reforma Procesal Penal … deben contener las instituciones y categorías procesales básicas que la experiencia judicial y del foro aconsejan, para que el nuevo marco normativo tenga una vigencia efectiva y se superen las distorsiones y prácticas inquisitivas e ineficientes del actual sistema procesal penal. Es de destacar que, dichas bases comprenderán los presupuestos de un marco normativo de transición hacia el nuevo modelo, y permitirán su adecuada implementación…” Estas bases servirán, además, …para complementar los aportes que deberá formular el representante del Poder Judicial ante la Comisión de Alto Nivel creada por D.S. N° 005-2003-JUS… Como es sabido, el informe final de esta Comisión sirvió de importante insumo para la estructuración final del NCPP de 2004.

14 En la que tuvieron importante participación los juristas argentinos Alberto Binder y Alfredo Pérez Galimberti. 15 Instalada el 14 de mayo último, siendo sus integrantes los magistrados Hugo Sivina Hurtado, Presidente del Poder Judicial, Robinson Octavio Gonzales Campos, Vocal Supremo, y los Vocales Superiores Susana Castañeda Otsu, Hugo Príncipe Trujillo, José Antonio Neyra Flores, Ricardo Brousset Salas, Víctor Burgos Mariños, Aldo Martín Figueroa Navarro y Rubén Durán Huaringa, y los juristas Florencio Mixán Mass, Arsenio Oré Guardia y Dino Carlos Caro Coria.

71


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

II.

Evolución del nuevo modelo procesal: Principales instituciones

Si queremos comprender adecuadamente la evolución de la codificación procesal penal en los últimos 20 años, se hace necesario echar una mirada puntual y comparativa a las principales instituciones del proceso penal y a la forma en que fueron incorporándose en los tres principales instrumentos normativos a los que nos hemos referido en las líneas precedentes. Ello nos permitirá entender la forma en que el NCPP de 2004 ha logrado desarrollar una tendencia acusatoria y además conocer el desarrollo mismo del Derecho Procesal en nuestro país. El cuadro Nº 1 nos muestra, de manera sintetizada, las principales innovaciones:

Cuadro Nº 1 Evolución del nuevo modelo procesal CPP 1991

Proyecto de CPP 1995

SÍ LA REGULA (Art. IVº del Título Preliminar).

SÍ LA REGULA (Art. IIIº del Título Preliminar).

SÍ LA REGULA (Art. III° del Título Preliminar. Interdicción de la persecución penal múltiple).

SÍ LA REGULA 191° y 195°).

(Arts.

SÍ LA REGULA (Arts. 217° y 221°).

SÍ LA REGULA (Art. VIII° del Título Preliminar. - Legitimidad de la prueba).

Nulidad

SÍ LA REGULA (Arts. 325º a 327º).

SÍ LA REGULA (Arts. 374º a 376º).

SÍ LA REGULA (Arts. 149° a 154º).

Fase intermedia

SÍ LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPEDIENTE (Arts. 252º a 262º).

SÍ LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPENDIENTE (Arts. 283° a 296º).

SÍ LA REGULA (Arts. 344° a 355º).

NO LA REGULA. MÁS BIEN EXISTE LA PROHIBICIÓN ESPECÍFICA DE CONDENAR AL ABSUELTO (Art. 307º).

SÍ LA REGULA (Art. 392º, 5, b).

SÍ LA REGULA (Art. 425°, 3, b).

Condena del absuelto Casación

SÍ LA REGULA (Arts. 345º a 360º).

SÍ LA REGULA (Arts. 393° a 405º).

SÍ LA REGULA (Arts. 427º a 436º).

Terminación anticipada

NO LA REGULA.

SÍ LA REGULA (Arts. 444º a 447º).

SÍ LA REGULA (Arts. 468° a 471º).

Acusación directa

NO LA REGULA.

NO LA REGULA.

SÍ LA REGULA (Art. 336°, 4).

Institución procesal Ne bis in idem Prueba prohibida

72

NCPP 2004


Arsenio Oré

Cuadro Nº 1 Evolución del nuevo modelo procesal Institución procesal

CPP 1991

Proyecto de CPP 1995

NCPP 2004

1. Por razón del delito (Arts. 373º a 374º).

1. Por razón del delito (Arts. 420º a 421º).

1. El proceso inmediato (Arts. 446º a 448º).

2. Por razón de la función (Art. 375º).

2. Por razón de la función (Art. 422º).

3. Por razón del ejercicio privado de la acción penal (Arts. 376º a 385º).

3. Por los demás delitos de función (Art. 423º).

2. El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos (Arts. 449º a 451º).

4. Por razón del procedimiento por faltas (Arts. 386º a 391º).

Procesos especiales

4. Por razón del ejercicio privado de la acción penal (Arts. 424º a 434º). 5. Proceso por decreto penal de condena (Arts. 435º a 443º). 6. Proceso de terminación anticipada (Arts. 444º a 447º).

3. El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros altos funcionarios (Arts. 452º a 453º). 4. El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios públicos (Arts. 454º a 455º). 5. El proceso de seguridad (Arts. 456º a 458º).

7. Procedimiento por colaboración eficaz (Arts. 448º a 457º).

6. El proceso por delito de ejercicio privado de la acción penal (Arts. 459º a 467º).

8. Proceso por faltas (Arts. 465º a 472º).

7. El proceso de terminación anticipada (Arts. 468º a 471º). 8. El proceso por colaboración eficaz (Arts. 472º a 481º). 9. El proceso por faltas (Arts. 482º a 487º).

A partir de esta comparación de los textos normativos, se hace posible realizar algunas constataciones acerca de la evolución del modelo procesal y sobre todo de los aportes e innovaciones que introdujo el NCPP de 2004. San Martín Castro señala, por ejemplo, que a pesar de los diferentes proyectos que se gestaron en la década de los noventa, cuando el legislador de 2004 tuvo que volver a trabajar el tema, se advirtieron las siguientes limitaciones: a. Defectos técnicos en la estructura general del CPP. b. Omisiones sensibles al regular algunas instituciones procesales (como, por ejemplo, las medidas coercitivas, las medidas contra las personas jurídicas o la cooperación judicial internacional). c. Incorrecta configuración de la investigación fiscal, que la burocratiza y la hace depender de la autorización judicial (con lo que no se alejaba mucho del modelo antiguo).

73


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

d. Deficiente modelo de la etapa intermedia, sin un efectivo control jurisdiccional e intervención de la defensa. e. Simplificación excesiva del juicio oral. f. Confuso y a la vez limitado modelo de impugnación.16

III.

La implementación del NCPP

Así como en todos los ámbitos de la política pública, la reforma de la Justicia Penal es un proceso complejo que comprende varias etapas a lo largo de las cuales se va gestando la afirmación de una nueva estructura y un nuevo modo de resolver o definir los conflictos derivados de la comisión de delitos. En este proceso podemos distinguir —a su vez— las siguientes fases: etapa de motivación, etapa de formulación legislativa, etapa de implementación, y etapa de evaluación y retroalimentación.

Gráfico Nº 1 El proceso de implementación

Etapas: Etapa de Evaluación y Retroalimentación Etapa de Implementación Etapa de Formulación Legislativa Etapa de Motivación

2

1

16 SAN MARTÍN CASTRO, César. Op. cit. p. 62.

74

3

4


Arsenio Oré

Luego de cuatro años de vigencia del NCPP,17 podemos afirmar que nuestro país ha recorrido las tres primeras etapas y —sin perjuicio de la agenda pendiente en el calendario progresivo de aplicación— que se hace necesario llevar adelante una labor de evaluación y monitoreo integral que nos permita, precisamente, lograr la retroalimentación que solo puede llevarse a cabo después de haber contrastado el nuevo modelo con nuestra realidad. A lo largo de estos primeros años de reforma las instituciones se organizaron alrededor de la Comisión Especial de Implementación —creada al amparo del Decreto Legislativo 958° de agosto de 2004— cuya principal función es conducir el proceso de aplicación que, según el calendario de aplicación progresiva, debe concluir el año 2013 en Lima. Como es sabido, a la fecha son 16 los distritos judiciales que se encuentran ya bajo el nuevo régimen procesal penal (Huaura, La Libertad, Tacna Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Chiclayo, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Cañete, San Martín, Cajamarca y Amazonas).18 En esta labor las instituciones han tenido que afrontar diversas vallas propias de un proceso complejo que implica, en fin de cuentas, un cambio cultural que no podrá operar en corto plazo. Por ello es necesario conocer, por lo menos de manera general, cuáles han sido los principales rasgos de este proceso de implementación y cuáles son las tareas pendientes. Para una mejor apreciación de este desarrollo, abordaremos cada uno de los aspectos que componen el proceso de implementación.

3.1 Aspecto normativo y jurisprudencial 3.1.1 La modificación constante del código En lo que va de la vigencia del NCPP, podemos identificar hasta 14 dispositivos legales (leyes y decretos legislativos) que han modificado diversos artículos del nuevo texto normativo, inclusive antes de su entrada en vigencia. En el siguiente cuadro podemos resumir todas las modificaciones producidas.

17 Desde su entrada en vigencia el 01 de julio del 2004 en el Distrito Judicial de Huaura. 18 En orden cronológico.

75


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

Cuadro Nº 2 Modificaciones introducidas al NCPP Norma

Fecha

Modificación

Tema

Ley Nº 28366

26 oct. 04

Arts. 205º al 210º.

Suspende entrada en vigencia de artículos relacionados con el control de identidad policial.

Ley Nº 28395

23 nov. 04

Numeral 1 de la Segunda Disposición Modificatoria y Derogatoria.

Se deroga numeral que modificaba el Art. 11º de la Ley Nº 23506, Ley de Habeas Corpus y Amparo.

Ley Nº 28460

11 ene. 05

Inciso 4 de la Primera Disposición Complementaria y Final.

Modificación de dicho inciso, según el texto siguiente: “No obstante lo dispuesto en el numeral 2, el día 01 de febrero de 2006 entrarán en vigencia en todo el país los artículos 468º-471º, y el Libro Séptimo La Cooperación Judicial Internacional y las disposiciones modificatorias contenidas en este Código”.

Ley publicada con el Nº 28481, que mediante Fe de Erratas de fecha 06 abr. 05 se señala debería decir: “Ley Nº 28482”

03 abr. 05

Arts. 39º, 40º y 41º.

Establece la entrada en vigencia en todo el país, de artículos relacionados con la Transferencia de Competencia (procedencia, trámite y resolución).

Ley Nº 28671

31 ene. 06

Numerales 2 y 4 de la Primera Disposición Final.

Entrada en vigencia en todo el país de los Arts. 468º-471º y del Libro Séptimo La Cooperación Judicial Internacional, así como de las disposiciones modificatorias, excepto las contenidas en los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposición Modificatoria. Entrada en vigencia en todo el país de los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposición Modificatoria.

Ley Nº 28697

22 mar. 06

Numeral 2 del Art. 173º.

Nombramiento para desarrollo de la labor pericial.

Numeral 2 del Art. 321º.

Añade que la Contraloría General de la República debe prestar apoyo al fiscal en la Investigación Preparatoria.

Ley Nº 28924

08 dic. 06

Artículo 292º (Art. 5º de dicha Ley).

Modifica el artículo relacionado con las notificaciones especiales.

Ley Nº 28950

16 ene. 07

Numerales 1, 2 y 4 del Artículo 341º.

Modifica artículo relacionado con el Agente Encubierto, estableciendo la posibilidad de que en casos especiales un ciudadano inmerso en una actividad delictiva pueda actuar como agente encubierto especial, y no solo la Policía Nacional. Entrada en vigencia en todo el país del Art. 341º (Agente Encubierto), a partir del 17 ene. 07.

76


Arsenio Oré

Dec. Leg. Nº 983

22 jul. 07

Artículos 24º, 259º, 318, 319º, 382º y se adiciona el inciso “c” al numeral 1) y el numeral 10) al Art. 523º.

Modifica artículos referidos a delitos graves y de trascendencia nacional, detención policial, bienes incautados, variación y reexamen de la incautación, prueba material y arresto provisorio o pre-extradición.

Ley Nº 29305

22 dic. 08

Literal “c” del Artículo 542º y numeral 2 del Artículo 544º.

Modifica artículos relacionados con las condiciones para el cumplimiento y traslado de condenas y el trámite cuando el Perú solicita el traslado de extranjero.

Ley Nº 29372

09 jun. 09

Artículo 259º, incorpora el inc. 6 en el Primer Dispositivo final.

Modifica el artículo relacionado con la Detención Policial.

Ley Nº 29439

19 nov. 09

Incorpora el inciso 4) al Artículo 287 (aprobado por Decreto Legislativo Nº 957 del año 2004).

Artículo relacionado con la Comparecencia Restringida.

Ley Nº 29472

14 dic. 09

Incorpora párrafo al Art. 195º, al final del numeral 2.

Levantamiento de cadáver.

Ley Nº 29569

25 ago. 10

Modifica el Art. 259º, aprobado mediante Dec. Leg. Nº 957.

Detención policial en delitos de flagrancia.

01 set. 10

Adelanta la vigencia de diversos artículos del NCPP.

Procesos derivados de violación de derechos humanos. Fue derogado el 12 sep. 10

Modifica la primera Disposición Transitoria

Adelanta vigencia de CPP para un determinado grupo de delitos contra la Administración Pública.

Modifica la disposición transitoria única de la Ley Nº 29574.

Dispone que la vigencia del CPP para un determinado grupo de delitos contra la administración pública, se realice de manera progresiva en aquellos distritos que aún no hayan sido reformados.

Dec. Leg. N° 1097

Ley N° 29574

18 set. 10

Ley N°29648

1 ene. 11

3.1.2 El reglamentarismo Este ha sido otro de los rasgos que ha seguido el proceso de implementación del NCPP, porque en las diversas instituciones se ha producido una serie de instrumentos normativos orientados a permitir una mejor aplicación de aspectos específicos de éste. En lo que respecta al Poder Judicial, podemos señalar que mediante Resolución Administrativa N° 096-2006-CE-PJ de fecha 29 de junio de 2006, se aprobaron los siguientes reglamentos: ▪▪ Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones. ▪▪ Reglamento General de Audiencias. ▪▪ Reglamento de Administración del Nuevo Despacho y de las Causas para Juzgados y Salas Penales. ▪▪ Reglamento del Expediente Judicial.

77


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

Asimismo, en lo que se refiere al Ministerio Público, a la fecha se han aprobado los siguientes reglamentos: ▪▪ Reglamento de Funciones de los Fiscales Coordinadores del Código Procesal Penal. (Aprobado por Resolución N° 242-2007-FN-MP, del 20 de febrero de 2007). ▪▪ Reglamento de Circulación y Entrega Vigilada de Bienes Delictivos y Agente Encubierto. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos Materiales, Evidencias y Administración de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones entre Autoridades en la Actuación Fiscal. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Reproducción Audiovisual de Actuaciones Procesales Fiscales. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Supervisión de los Organismos de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolución Nº 728-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de la Carpeta Fiscal. (Aprobado por Resolución Nº 748-2006-MPFN del 21 de junio de 2006).

3.1.3 Los intentos contrarreformistas Sin duda, el principal cuestionamiento al nuevo modelo procesal penal proviene de la Policía Nacional que —como es sabido— desde siempre ha mostrado diversas resistencias a aceptar la nueva cuota de distribución de poderes que implica esta nueva forma de enfrentar el problema. Es en esa línea que se ha promovido el Proyecto de Ley No 3205-2008/CR, que pretende modificar diversos artículos del NCPP, relacionados con las funciones de la Policía Nacional del Perú en la investigación del delito. Los principales aspectos u objetivos de la propuesta de modificación son los siguientes: ▪▪ Precisar que la investigación preliminar de los delitos es responsabilidad de la Policía Nacional, bajo la conducción jurídica del Ministerio Público. ▪▪ Especificar que, en su función de investigación, la Policía Nacional tiene la obligación de apoyar al Ministerio Público en la investigación preparatoria propiamente dicha. ▪▪ Que el fiscal no puede disponer sobre las funciones y atribuciones que la Constitución y las leyes han encargado en forma expresa a la Policía Nacional. ▪▪ Permitir a la Policía Nacional poder realizar la tipificación preliminar de los delitos para fines de su investigación y las estadísticas oficiales, así como arribar a conclusiones sobre los hechos que investiga.

78


Arsenio Oré

▪▪ Evitar la duplicidad de funciones criminalísticas entre el Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público y el Laboratorio de Criminalística de la Policía Nacional. ▪▪ Aclarar artículos relacionados con la prevención del delito. ▪▪ Otorgar valor probatorio a la confesión vertida ante la autoridad policial, con las exigencias previstas en el Código Procesal Penal.

3.2 Aspecto institucional Otro de los aspectos que es del caso abordar, tiene que ver con la forma en que todas las instituciones del sistema de justicia se han adaptado a este nuevo modelo en el que sin duda se establecen nuevas cuotas de poder.

3.2.1 Ministerio Público y Policía Nacional El NCPP desarrolló en esta parte el mandato constitucional contenido en el Art. 159° de la Carta Política, según el cual el Ministerio Público es el que dirige la investigación. Esta nueva configuración de funciones redefinió los ámbitos de intervención del Ministerio Público y de la Policía Nacional durante esta primera etapa, situación que, como era lógico, generó diversas reacciones tanto en el plano institucional como en la aplicación práctica del NCPP. Son conocidos los diversos reclamos que desde siempre ha formulado la Policía Nacional respecto al nuevo modelo de investigación criminal, al punto que —como lo hemos señalado en el apartado anterior— se encuentra pendiente en el Congreso la modificación de diversos artículos del NCPP a iniciativa de dicho sector. Sin perjuicio de todo ello, podemos afirmar que en este breve tiempo las instituciones destinadas a lograr la afirmación de este nuevo ordenamiento normativo han desplegado importantes esfuerzos, independientemente de las diferentes cuotas de poder que siempre se ven redefinidas en todo proceso de cambio. En esa línea de ideas, entre las experiencias más importantes, cabe destacar las siguientes: ▪▪ Un mayor aprendizaje de los operadores (fiscal y Policía) en la protección de evidencias y de fuentes de prueba, el mismo que por cierto deberá seguir desarrollándose. ▪▪ Mayor efectividad en la supervisión del procedimiento de recojo de evidencia y disminución de defectos o errores en la incorporación de la evidencia al proceso, tanto en la fase de investigación preparatoria de cara al futuro juicio, como en el debate oral.

79


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

▪▪ Mayor solidez de la fundamentación de las acusaciones fiscales, pues se procura que dichos requerimientos no se basen únicamente en consideraciones puramente jurídicas sino también en prueba material (evidencias de todo orden como objetos, instrumentos del delito, huellas, restos biológicos, imágenes, etc.). ▪▪ Mayor posibilidad de sustentar y debatir la pretensión fiscal en juicio y, por supuesto, también en la fase intermedia.

3.2.2 Ministerio Público y Poder Judicial Si bien es cierto que la lógica básica del nuevo modelo nos indica que el Ministerio Público controla la labor de la Policía Nacional, también lo es que la labor de aquél no está exenta de regulación, límites y controles. Este es precisamente el aspecto que queremos destacar, pues en las siguientes fases del proceso penal (investigación formalizada, intermedia y juicio oral) es el juez el que a su vez controla la labor del Ministerio Público. Durante estos primeros cuatro años de implementación del NCPP, podemos sintetizar las siguientes experiencias importantes: ▪▪ Se ha desarrollado importante práctica y jurisprudencia acerca de la importancia de la labor del juez de la investigación preparatoria en el ámbito del control de los plazos. ▪▪ La defensa ha aprendido a utilizar en una serie de casos la audiencia de tutela, como uno de los principales mecanismos para controlar la regularidad de la etapa de investigación. ▪▪ Se ha afirmado a nivel jurisprudencial la importancia de la etapa intermedia, en tanto principal medio para concretar el control de la acusación. ▪▪ Los operadores del nuevo modelo (jueces, fiscales y defensores) han aprendido a desempeñar sus respectivos roles en la audiencia de control de sobreseimiento y de acusación. ▪▪ Progresivo acierto de los requerimientos de sobreseimiento en relación con las resoluciones emitidas por el juez de la investigación preparatoria. Conforme podrá apreciarse, en el primer año de implementación, el Ministerio Público requirió 100 sobreseimientos, de los cuales solo 2 fueron declarados infundados y 98 fundados. Asímismo, en el segundo año de aplicación del NCPP, el Ministerio Público presentó 493 pedidos de sobreseimientos. De ellos el 91% fueron declarados fundados (450); 7%, infundados (34); 0,8%, improcedentes (4); 0,2%, inadmisibles (1); y otro 0,8% se elevó en consulta al Fiscal Superior (4).

80


Arsenio Oré

▪▪ El Ministerio Público ha demostrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus acusaciones, hecho que se refleja además en el índice de casos concluidos con sentencias condenatorias.

3.3 Aspecto de la capacitación La instauración del nuevo modelo procesal penal implica, como ya se ha dicho, el cambio de toda una cultura arraigada por años en nuestro país, para lo cual era fundamental desarrollar un proceso de capacitación que permitiera a los operadores de la Justicia Penal comprender y asumir los nuevos roles y competencias que exige el proceso de cambio. Los ámbitos respecto a los cuales se ha focalizado la capacitación han sido los siguientes: Bases del nuevo modelo: Ha sido siempre una especie de curso introductorio aplicado en aquellos lugares donde el proceso de reforma y la capacitación recién iba a iniciarse. Se priorizó el desarrollo de los principios generales del nuevo modelo procesal, la estructura del proceso común, las medidas de coerción, la teoría de la prueba y los medios de impugnación. Litigación oral: Se ha prestado especial atención al entrenamiento de los operadores en las denominadas técnicas de litigación oral, entre las que cabe destacar: la teoría del caso, alegatos de apertura y de clausura, examen y contra examen de testigos, introducción de prueba material, objeciones, examen de peritos, etc. Salidas alternativas: Otro de los aspectos que han formado parte de la agenda inicial de capacitación de las diversas instituciones, tiene que ver con el entrenamiento para la aplicación y solución de los diferentes problemas que genera la utilización de las denominadas salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdos reparatorios), así como los procesos especiales basados en el principio de consenso o simplificación (terminación anticipada, proceso inmediato, acusación directa, etc.). Esto ha permitido que los operadores puedan promover con mayor acierto la utilización de estos mecanismos y además ha contribuido al manejo adecuado de la carga procesal. La inducción y las pasantías como experiencia enriquecedora: Otra de las interesantes experiencias que se ha desarrollado durante estos últimos años ha sido la aplicación por el Ministerio Público y el Poder Judicial de las denominadas pasantías, método a través del cual se persigue trasmitir, in situ y de manera personalizada, el asesoramiento y la experiencia de magistrados de los distritos donde ya se aplica el NCPP a los que lo aplicarán posteriormente. Por

81


Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

lo general, la inducción se ha realizado con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código en un determinado Distrito Judicial y luego los magistrados inductores han acompañado a los nuevos durante los primeros días de su labor, aportando conocimientos basados en la experiencia para la atención del despacho y la solución de diversos problemas específicos que pudieran surgir. Entre los aspectos que se han trabajado a través de la inducción o de las pasantías, tenemos los siguientes: liquidación de expedientes y denuncias, clasificación de casos, manejo de la carpeta fiscal, práctica sobre el manejo de los nuevos instrumentos de actuación fiscal, orientación en las diversas actuaciones fiscales para la obtención de elementos de convicción, búsqueda de la prueba objetiva, tratamiento de las víctimas, coordinación con los médicos legistas, manejo de la oralidad en las audiencias, manejo del sistema informático (SGF), y optimización de resultados a través de las salida alternativas.

IV.

Ideas finales

Este breve recuento de la evolución de la Reforma Procesal Penal en el Perú, y de todo el movimiento generado por lograr su cambio y superación, nos permite constatar que hemos recorrido un largo camino, que incluso se remonta a finales de la década de los años setenta. Han sido varios los intentos y obstáculos superados para arribar al estado actual en el que, como lo hemos dicho anteriormente, parece ya irreversible todo el proceso. Por supuesto que se ha identificado una serie de errores y defectos no solo en el plano normativo, sino fundamentalmente en la aplicación del nuevo modelo. En el plano normativo, habrá que realizar en su momento los correctivos necesarios, claro está, con una base técnica, y no en función de la coyuntura. En lo que a la implementación del NCPP se refiere, habrá que seguir insistiendo para que la clase política o los gobiernos de turno comprendan la trascendencia de la misma y le brinden el apoyo necesario. Estamos en un proceso de aprendizaje que no finalizará en corto plazo y cuyos resultados se verán recién en algunos años más. También somos conscientes de que los sectores conservadores podrán volver a cuestionar o intentarán desestabilizar todo lo hasta ahora avanzado. Sin embargo, podemos señalar que la experiencia de estos cuatro años de aplicación del NCPP es, sin duda alguna, positiva para el País. Ello nos obliga a reafirmarnos en la apuesta por un modelo procesal que, en fin de cuentas y más allá de toda discusión teórica, pretende ser más humano.

82


Juan F. Jiménez

DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

CapÍtulo

IIi

Juan F. Jiménez *

I.

A modo de introducción

Luego de casi diez años de la vuelta a la democracia, podemos hacer un balance de lo que ha acontecido en esta etapa crucial para el Perú. ¿Sucedió lo que muchos esperaban para mejorar el país que habitamos? La respuesta requiere un trabajo sereno, basado en cifras claras, que esperamos pueda darse desde diversas perspectivas de análisis (política, social, económica). Seguramente ya existen iniciativas desde el mundo académico para saber si en realidad hemos transitado por el camino correcto o no hemos hecho lo suficiente aún. En el ámbito de la justicia, la agenda involucró un ejercicio importante, pues fue un sector bastante golpeado durante los años 90. El reto que planteaba el inicio del tercer milenio en el sistema de justicia era importante, pues implicaba en primer término su rescate de manos ilegítimas y luego la necesidad de construir las bases de un modelo que reforzara las garantías de funcionamiento institucional como la independencia y, por supuesto, afrontar un proceso integral que busca hacer la justicia más accesible a la gente, con todo lo que ello significa (cercanía, debido proceso incluido el derecho de defensa), el desarrollo del concepto de servicio público, la rendición de cuentas, la predictibilidad, entre otros emprendimientos. Es paradójico el hecho de que el Perú inició el camino de la reforma mucho antes que el movimiento internacional y, como ha sostenido Linn Hammergreen, * Consultor Internacional - ex Secretario Ejecutivo de la CERIAJUS. A Horst Schönbohm, magistrado alemán que inició hace más de tres décadas su cruzada para una región sustentada en el Estado Constitucional de Derecho en momentos difíciles de dictaduras y “dictablandas”. Gran impulsor de la Reforma Procesal Penal, cuya implementación en nuestro país solo se debe a su tenacidad y amor por la justicia. Un lujo para América Latina; un lujo para el Perú.

83


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

el resultado de más de tres décadas de movimiento reformador exhibe más fracasos que aciertos.1 Experimentos múltiples en la justicia peruana, revelan una especial sensibilidad por el ámbito de la justicia, donde se han promovido iniciativas novedosas sin alcanzar el impacto esperado. La creación del Tribunal de Garantías Constitucionales (luego Tribunal Constitucional) y del Consejo Nacional de la Magistratura (en sus dos fases), el Ministerio Público autónomo de la Corte Suprema, el control difuso a nivel constitucional, la Defensoría del Pueblo, la reforma del gobierno del Poder Judicial, la creación de la Academia de la Magistratura, entre otras iniciativas, no ha significado, por lo general, un cambio que implique una la mejora sustantiva del Estado constitucional y menos aún de los servicios de justicia. Este breve ensayo pretende extraer una perspectiva general de la década, buscando poner de relieve las grandes tendencias que ha habido en estos años en el ámbito de la reforma de la justicia. ¿Avanzamos? ¿Retrocedimos? ¿Nos estancamos? Si bien aún nos encontramos en el epílogo, creo que las tendencias existentes permiten señalar que fue una década frustrada. No por el hecho que no se hubiera buscado hacer nada, sino porque existiendo oportunidades históricas y bases sólidas para enfrentar la modernización de la justicia —a partir de la más importante inyección de recursos en la historia judicial y la formulación de un plan integral de reformas consensuado por todos los actores (el Plan CERIAJUS)—, finalmente pasamos a una fase de cambios, muchos de ellos sustentados sin un diagnóstico adecuado, sin un norte definido a partir del gobierno de la institución judicial caracterizado por la improvisación (sin seguir un plan) y manejando un discurso reformista sumamente devaluado para los propios operadores, pues se postula una supuesta idea de reforma, sin contenido real. No obstante, la década presentaba una propuesta muy relevante para la justicia peruana: la Reforma Procesal Penal, que pretende introducir un cambio hasta cultural. Si bien no fue buscada por la institucionalidad judicial, son hoy las propias instituciones de justicia —el Poder Judicial y el Ministerio Público— las que vienen llevando a cabo este proceso. Sin embargo, difícilmente se puede considerar que en la Reforma Procesal Penal estén puestas las esperanzas de una nueva judicatura, pues no se aprecia una conducción clara y menos aún un mensaje con contenido real que determine que la Reforma apunta a un cambio buscado deliberadamente. La apatía y el desconocimiento que el propio órgano de gobierno judicial y muchos jueces demuestran —sin duda producto

1

HAMMERGREN, Linn. “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con pocas mejoras.” En: PÁSARA, Luis. En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América Latina. Pág. 325. UNAM. México D.F. 2004.

84


Juan F. Jiménez

del centralismo que caracteriza al Perú (mientras no llegue a Lima no sabremos qué ocurre con esta llamada Reforma Procesal Penal)—, pueden ser quizá un llamado de alerta acerca de la necesidad de emprender con mayor ímpetu este proceso y evitar que en el Perú se hable de un fracaso más, como ha ocurrido en algunos países de América Latina. No vamos a ser rigurosos brindando demasiados datos acerca de esta década frustrada, pues ello debe ser parte de un estudio mayor. Las tendencias que exhibimos forman parte de la observación que, como un seguidor y apasionado de estos temas, presento a quienes quieran leer estas breves líneas. La gran paradoja: un sistema de justicia disfuncional que “promueve” el desarrollo económico ¿Qué pasa en el Perú, donde la gente no cree en su sistema de justicia? ¿Están los empresarios locos, invirtiendo en un país en el cual el sistema de justicia apenas cuenta con la confianza del 12% de la población? Se trata de un fenómeno extraño, pues a pesar de la crisis económica internacional y de la seria crisis institucional de la justicia peruana, el flujo de capitales se mantiene y acrecienta. El Banco Central de Reserva del Perú reportó en el año 2009 la llegada de US $ 4760 millones de dólares de inversión extranjera directa. Sin embargo, se hace necesario mirar más allá de las cifras. En realidad, la propia disfuncionalidad del actual sistema de justicia es lo que explica este resultado, puesto que al final se ha buscado sentar las bases del crecimiento económico al margen de la precondición de un aparato de justicia eficaz y eficiente. Esto no implica que no surjan conflictos o que éstos no se resuelvan. La cuestión es que la gran inversión no pasa por la justicia peruana, pues el arbitraje nacional o internacional es la salida que normalmente se pacta para ingresar al Perú. En fin de cuentas, el CIADI —si se trata de una importante inversión— resolverá una disputa o, en su defecto, los centros de arbitraje cada vez más poderosos, caudalosos y exentos de control. El complemento de ello son los negocios con el Estado. Todo contrato de uno de los principales clientes de la economía nacional, las administraciones públicas, no se resuelve en el Poder Judicial, sino que termina en arbitraje obligatorio. De esta forma, los impasses del gran capital y el gran y pequeño negocio público se resuelven al margen de la judicatura peruana. Sin duda, el paraíso de la justicia privada. Además, recientemente se ha creado —pensando en el sector informal— el llamado “arbitraje popular”; es decir, un medio alternativo para tampoco llegar

85


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

al Poder Judicial, pero a un sector distinto de la economía. Un arbitraje barato para emular a las grandes ligas de la economía en el Perú, y que también tiene un mensaje claro: saquemos nuestros conflictos del Poder Judicial. Por supuesto, existe el ámbito de usuarios o consumidores de servicios públicos, donde la justicia administrativa es la que opera con relativo éxito (a través del INDECOPI y de los organismos reguladores) y, además, todo el negocio del consumo que, aunque no ha logrado privatizar la justicia en este campo, creó una alternativa: la llamada “justicia comercial”, precisamente a pedido de los intereses bancarios y de las AFPs. De esta forma, crear una “isla de excelencia” al interior del pantano de la justicia, era la salida. Lo demás, no importa… ¿Esto explica que la economía opere en un mundo paralelo al institucional en el Perú? El Perú crece, pero su aparato estatal cada vez funciona peor y menos a tono con las necesidades modernas y los requerimientos ciudadanos. Aquí Adam Smith, al parecer, se equivocó pues finalmente si extraemos la función judicial del ámbito público y la dejamos en manos del sector privado, el mercado seguirá funcionando y la economía moviéndose. Smith no contaba con que en un país de Sudamérica se fuera a privatizar la justicia en el ámbito que mueve su economía: una justicia paralela para el capitalismo.2 Pero esta visión es errónea. En realidad, cualquier inversionista puede ser afectado por un Poder Judicial dependiente de intereses particulares, y fortunas pueden cambiar de manos por la decisión de un juez. Si la propiedad no está garantizada, el liberalismo es un sueño y ello no puede ser acreditado ciertamente en el Perú; por esa razón (y por otras distorsiones muy graves del propio modelo económico), nuestro sistema político ha diseñado un sistema de justicia para el ámbito económico básicamente privado y ad hoc, además, con complementos de justicia administrativa de consumo. Más aún, este enfoque de deconstrucción de la función judicial establece la justicia no sólo como una estructura de ámbito privado, sino como un bien privado. Un bien que está en el mercado y que se puede adquirir. Se trata del enfoque de corrupción, que es otra de las características del modelo peruano y que explica en mucho la deslegitimación del Poder Judicial en la mentalidad de la gente.

2

En su “Ensayo sobre la naturaleza y la causa de la riqueza de las naciones”, Adam SMITH sostuvo que: El comercio y la industria raramente florecen durante mucho tiempo en un Estado que no disfruta de una administración regular de administración de la justicia; donde el pueblo no se siente seguro de la posesión de sus propiedades, donde el cumplimiento de los contratos no está amparado por la ley (...) en suma, el comercio y la industria no pueden progresar en ningún Estado donde no haya un cierto grado de confianza en la justicia.

86


Juan F. Jiménez

Entonces, el modelo paralelo institucional está completo: justicia privada. Finalmente, la justicia que se busca en el Poder Judicial se privatiza, ofertándola al mejor postor. Los que tengan mayores recursos (y, por ende, la posibilidad de contratar a los mejores abogados), tendrán aún mejor fortuna en el juego judicial. ¿Esto explica la existencia de un enfoque económico satisfactorio para la clase empresarial? Parece perverso, pero no encuentro una explicación razonable al fenómeno, a riesgo de que Adam Smith esté errado. Un modelo disfuncional de justicia, o una justicia privada que no impide hacer funcionar la economía, sólo puede tener el consentimiento o asentimiento de la clase empresarial. Si no fuera así, hace mucho tiempo que se hubiese cambiado. Por esa razón es posible pensar que muy poco es lo que importa a la clase empresarial lo que acontezca con el sistema de justicia, si ellos no suelen estar envueltos en los avatares y riesgos que significa ingresar a resolver un litigio en el Poder Judicial peruano; y si lo están, probablemente la solución la tendrán en el bolsillo… Por supuesto, la generalización de esta hipótesis tiene sus riesgos, y todos los empresarios no son iguales. Pero no encuentro explicación a la indiferencia de quienes mueven las decisiones del país respecto a un problema tan significativo como la situación del sistema de justicia. Esta no es una crítica gratuita. Apunto fundamentalmente a la clase dirigente peruana (no a la clase política, que creo vive otra realidad), que históricamente ha impuesto al sistema su perspectiva de vida. La indiferencia del empresariado sobre lo que acontece en el ámbito judicial no tiene otra explicación sino el hecho de que finalmente se ha construido un modelo privado de justicia que sirve a sus intereses. En cualquier país del mundo, inevitablemente la clase dirigente estructura y pilotea el modelo a seguir para la mejora del país. Su responsabilidad por la posición que tienen, no radica sólamente en velar por la mejor manera de resolver o rentabilizar sus negocios, sino para que las instituciones funcionen de manera apropiada, dada la búsqueda de la felicidad individual y colectiva de sus habitantes. No se puede ser liberal en un caso, e indiferente en otro. No obviemos al gran sector informal en el Perú, que según estudios recientes mueve el 60% del PBI peruano.3 Este sector se ha extendido de manera importante en los últimos años y toma sus decisiones diarias sin tener en cuenta las normas legales vigentes ni el respeto de lo que dicen u “obligan” las instituciones públicas. La presencia tan dominante de la informalidad pone en

3

VILLARÁN. Fernando. “Reforma del Estado 2006-2011”. SASE. http://cies.org.pe/files/ES/Bol59/ modernizacion_estado.pdf

87


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

cuestión al propio Estado y a su capacidad de organizar la vida en común de los habitantes del país.4 Así, las leyes no se cumplen y la autoridad es muy limitada en su eficacia para gobernar. Para este sector, los riesgos de conflictos están minimizados: las transacciones son muy rápidas (generalmente al contado), las reglas de funcionamiento son muy sencillas (no hay derechos laborales que respetar) y la responsabilidad se diluye, pues nadie responde por un patrimonio que no existe formalmente. A pesar de su dimensión en la economía, el nivel de representatividad social del sector informal para hacerse escuchar resulta escaso, salvo en algunos sectores como el de confecciones. De todos modos, ellos tampoco están preocupados por el Poder Judicial. Por el contrario, mientras más lejos se encuentren los controles del Estado, mejor. Pero un fenómeno secular en nuestra historia cada vez socava más. La corrupción se constituye en un gravísimo problema de Estado que destruye sus instituciones y que ahonda el divorcio entre la sociedad y sus gobernantes. Su existencia en el ámbito judicial es doblemente perniciosa, pues no solo afecta los derechos que se piden para que el Poder los reponga, sino que el propio proceso judicial representa una lesión adicional. Esto es reiterativo en nuestro sistema de justicia, pero a causa de ello la clase económica dirigente no parece estar muy enojada. Este modelo definitivamente no es correcto, ni jurídica ni moralmente. Es, además, autodestructivo, pues genera antirreglas que se imponen y hasta se respetan dado que se trata de los nuevos parámetros. Si todo vale en un proceso judicial, el Derecho está de más y entonces lo central es lo que pueda decidir el tribunal a favor de alguien; finalmente, lo válido es la justicia como bien que se puede adquirir o vender. Estamos en una espiral degradante que nadie está deteniendo y, lo peor es que a nadie parece importarle. En cualquier país del mundo, la clase empresarial ya estaría demandando un cambio urgente. Aquí no existe un solo reclamo sobre el particular. No digo que sea una responsabilidad de ellos, pero si la clase empresarial son los que administran los recursos económicos del Estado, por capacidad, suerte, historia o lo que fuera, también deben asumir un papel de liderazgo en la conducción de la cosa pública e influir para que todo cambie. No solo deberían preocuparse por las condiciones económicas que tornen su negocio próspero, sino en que el entorno funcione apropiadamente. La salida deconstructiva y privatista solamente sirve a sus intereses directos y no a los del país. Nuevamente, la burguesía peruana —¿cabe todavía ese nombre?— está alejada del entorno social, del País mismo y vive mirándose el ombligo.

4 Ibid.

88


Juan F. Jiménez

Y entonces, sin liderazgo político, sin clase empresarial, solo queda la sociedad; esto es, la moral pública. Solamente ella cuestiona fuertemente la situación de la justicia. Por ejemplo, la cuarta encuesta anual sobre la administración de justicia,5 señala que la enorme desconfianza en la judicatura (apenas 12% de confianza) se debe al alto nivel de corrupción de este poder del Estado: el 74,8 % de los encuestados cree que las personas que conforman la institución judicial son poco honestas. Es evidente que estos datos generan una enorme decepción en el ámbito de lo público. La desconfianza en las instituciones del Estado es sumamente perniciosa para el Estado constitucional. Esta misma fue la línea de base sobre la que se partió desde la restauración democrática a fines del año 2000, y lastimosamente, pese a los esfuerzos realizados, no ha habido avances. En fin de cuentas, la privatización de la justicia ha sido la que explica un modelo de desarrollo como el que se está planteando en el Perú, la mejor fórmula para no tomar en cuenta los serios y estructurales problemas que la afectan. Pero no se toma en consideración que la deconstrucción del concepto público y la introducción de la justicia como una estructura privada, y más aún como un bien de mercado, es sumamente destructiva del modelo de Estado mismo y que a la larga hará que solo vivamos un espejismo de desarrollo. De este modo, lo vivido hasta hoy plantea un concepto esquizofrénico. Un Estado que quiere modernizarse, un aparato público que no acompaña el proceso y agentes económicos que buscan la salida del no-Estado en un rol fundamental cual es la administración de justicia. Pero la cuestión es más grave cuando se introduce el factor de la corrupción como parte del concepto de justicia privada, en el que intervienen los otros agentes que son claves para el modelo: los abogados. En este panorama, la reforma de la justicia se ubica como una tarea marginal. Un quehacer que no ocupa la preocupación de un importante sector de la población, que quizá quiera que nada cambie, pues así es más afín a determinados intereses, o que cambie solo en aspectos menores o cosméticos. Pero también está el sector mayoritario de la comunidad, que es muy crítico y desconfiado ante lo que acontece al interior del sistema de justicia y que demanda una reforma sustancial del mismo. La década que transitamos quizá se explique por la lucha de estas dos posiciones. El problema que agrava todo es que quien está a la cabeza de todo ello, es un

5

Realizada en septiembre del 2009 por el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima.

89


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

aparato de justicia disfuncional y absolutamente indiferente a lo que piensa la gente, con una gran incompetencia para asumir las soluciones, sin capacidad de identificar o advertir los reales problemas existentes. Lo peor de todo es que en la década se ha afianzado un Poder Judicial que no rinde cuentas a nadie y que ha desarrollado un corporativismo extremo a partir de un errado concepto de la independencia, que es altamente nocivo para poder desarrollar estrategias integrales de reforma de la justicia.6

II.

La reforma de la justicia en la restauración democrática

Es evidente que la agenda restauradora del Estado constitucional en la presente década tenía que involucrar una profunda reforma de la administración estatal, no sólo para reinsertar al Perú en la comunidad democrática internacional, sino para abordar los viejos problemas de administraciones públicas ineficaces, ineficientes, con escasa rendición de cuentas, lejanas a las expectativas de la gente, con altos niveles de corrupción y poco proclives a brindar un servicio público. Precisamente uno de los aspectos más importantes era la reforma de la justicia. Se trataba de desmontar el aparato mafioso y volver a la normalidad luego del proceso interventor de los años 90. El diagnóstico, entonces, no fue muy diferente del de hoy, pero a diferencia de aquellos momentos, existía un momento reformador, un afán por producir cambios que legitimaran la función judiciaria. De hecho, la justicia demostró que podía enfrentar retos importantes y ponerse a la altura de las circunstancias, lo que se se hizo patente con su actuación en el juzgamiento a la mafia fujimontesinista, el proceso al ex presidente Fujimori y los nuevos procesos contra los delincuentes terroristas. Por cierto, el Tribunal Constitucional restaurado a inicios del año 2001 inició una sustantiva reforma que lo colocó en un alto estándar en América Latina, mediante la emisión de fallos importantes. Pero esta experiencia no se extrapoló a otros ámbitos. La estrategia de reforma de la justicia al inicio de la década, luego de reponer las competencias constitucionales a los órganos de gobierno institucional, fue dejar que el Poder Judicial y las demás instituciones tomaran la iniciativa en la estrategia de cambios. En realidad, en la década encontramos que existió un

6

Me refiero con ello a la tesis que veremos más adelante: la posibilidad de enfrentar una reforma judicial no sólo llevada a cabo por los jueces.

90


Juan F. Jiménez

proceso pendular: la reforma desde el Poder Judicial y la reforma empujada desde el Ejecutivo. El Ejecutivo, buscando no repetir la historia reciente, dejó el espacio de la Reforma, renunciando a su natural papel de catalizador y conductor de estos procesos. La Reforma, de esta manera, era un asunto de los jueces. No obstante, mantuvo un ámbito que fue muy importante en esta etapa: la idea de una profunda reforma del proceso penal, para lo cual desde el Ministerio de Justicia organizó la tarea con una serie de jueces y juristas para avanzar en una propuesta inevitable, pues el Perú era uno de los pocos países de América Latina que no había transitado por una reforma de este tipo.7 Pero en todo lo demás, en una primera etapa que duró hasta fines del 2003, el Ejecutivo dejó que fuera el Poder Judicial el encargado de la Reforma. Este espacio, llenado inicialmente por discursos de los propios jueces admitiendo su responsabilidad en la crisis de la justicia, fue importante para entender lo que ocurría.8 A inicios del 2003, un joven presidente del Poder Judicial entró en escena a refrescar la institución: Hugo Sivina inició su gestión con la idea de plantear una reforma fundacional. El planteamiento que traía fue cambiar muchas cosas de raíz, pero desde adentro. Su trabajo fue sensato; convocó a un grupo de magistrados9 y formuló un conjunto de propuestas de cambio. A diferencia de otras gestiones anteriores (y posteriores), hizo uso de la iniciativa legislativa ante el Congreso y presentó cerca de una decena de proyectos de ley para descongestionar los tribunales, fórmulas para acelerar los procesos y un proyecto para dar facultades extraordinarias al presidente del Poder Judicial para gobernar en un contexto de reforma que lastimosamente no fue aprobado.10

7 El viejo Código de Procedimientos Penales de 1940 era la norma a cambiar. En 1991 se promulgó el Código Procesal Penal, cuya vigencia, salvo algunos artículos fue suspendida. Desde entonces se presentaron dos Proyectos de Código Procesal Penal, en 1995 y 1997, cuyas autógrafas fueron observadas por el Poder Ejecutivo. Era un proceso hasta entrada la restauración democrática truncado por la mala suerte y las presiones de sectores de la policía nacional opuestos a una reforma garantista. 8 En el discurso que pronunció al inaugurar el año judicial 2002, el Presidente de la Corte Suprema, Oscar ALFARO, señaló que el Poder Judicial atravesaba una de las peores crisis de su historia. 9 La llamada Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial. 10 Estos proyectos fueron: • Proyecto 5833-2003. Actualmente es la Ley N° 27994 del 6 de junio de 2003, que establece modificaciones al Código de Procedimientos Penales. • Proyecto 8029-2003. Proyecto de Ley de Celeridad y Eficacia Procesal. Actualmente es la Ley Nº 28117 del 10 de diciembre del 2003. • Proyecto 8030-2003, sobre instrucción abreviada en distintos procesos. Actualmente es la Ley Nº 28122. • Proyecto 5837-2003, que establece modificaciones al Código Procesal Penal. • Proyecto 8537-2003, sobre provisionalidad en Vocalías Supremas. • Proyecto 8538-2003. Proyecto de Ley de Emergencia Judicial. • Proyecto 9058-2003. Modifica párrafo del artículo 228° de la Ley N° 26702. • Proyecto 9059-2003.Establece plazo mayor para la caducidad de medidas cautelares.

91


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Sivina deseaba legitimar ante la comunidad la agenda de cambios propuesta por la Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial, para lo cual convocó a un grupo de juristas y estructuró un conjunto de asambleas en las ciudades importantes del país —en lo que llamó el Acuerdo Nacional por la Justicia— para discutir los planteamientos de la Reforma. Sin duda, una propuesta diferente y que ya denotaba lo que la restauración democrática traía: la creación de espacios para discutir los problemas nacionales y recoger las perspectivas de la propia comunidad. Pero la paciencia se agotó prontamente y a mediados del 2003 el Ejecutivo comenzó a plantear la necesidad de realizar una reforma integral. Casi al tercer año de la transición política, se formuló la idea de una reforma de la justicia integral para superar los graves problemas que aún subsistían. Sivina tuvo poco tiempo para provocar los cambios y sus ideas fueron trastocadas por una voluntad superior: el Congreso. Nació así la Ley Nº 28083, que crea la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, CERIAJUS.11 Nuevamente el péndulo de la iniciativa de la Reforma pasó al Ejecutivo. A diferencia de las ideas de Hugo Sivina, a partir del Ejecutivo y Legislativo el Estado formuló una perspectiva diferente: una reforma integral (no sólo del Poder Judicial) y una reforma no formulada solamente por jueces, sino por todos los actores involucrados y por la sociedad civil. Por ello, la CERIAJUS no sólo fue conformada por las entidades vinculadas a la administración de justicia, sino por representantes de la sociedad civil.12 El proceso fue acompañado por la cooperación técnica internacional.13 El resultado de todo ello fue la elaboración de un plan integral de la administración de justicia. El producto de los trabajos del Acuerdo Nacional por la Justicia y de la CERIAJUS, presentados al país en abril del 2004, estuvo constituido por sólidos documentos de diagnosis y fórmulas de reforma que tenían una característica: su carácter técnico y de alto consenso. Además, se trató de una experiencia inédita en el país, que expresaba un modo de intervención que sería apropiado

11 De acuerdo a la Ley, el objeto de la Comisión fue proponer en 180 días, en forma concertada, un Plan Nacional para la Reforma Integral del Sistema de Justicia que potencie y coordine los esfuerzos sectoriales de cada una de las entidades que conforman dicho sistema. 12 El criterio seguido por la Ley fue incorporar a cinco representantes de las siete instituciones de la sociedad civil con asiento en el Foro del Acuerdo Nacional, constituido por la Conferencia Episcopal Peruana, el Concilio Nacional Evangélico, la Sociedad Nacional de Industrias, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Coordinadoras de Frentes Regionales y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Además, consideró a representantes de los colegios de abogados y de las facultades de Derechos del país. 13 Desde una perspectiva democrática, el planteamiento era impecable y la cooperación fue muy entusiasta en la fórmula escogida por el Perú para reformar su sistema de justicia. La GTZ y el PNUD fueron los principales socios de estas iniciativas, tanto del Acuerdo Nacional por la Justicia, como de la CERIAJUS.

92


Juan F. Jiménez

siempre tener como modelo: el debate y la posibilidad de llegar a acuerdos sobre lo que hay que hacer para la formulación de políticas públicas.14 Lastimosamente, el proceso quedó trunco. El nuevo presidente del Poder Judicial, un magistrado ultraconservador,15 ingresó con un discurso retrógrado en el cual suprimió la palabra reforma de la agenda, haciendo todo lo posible para no ejecutar el Plan de la CERIAJUS. Este presidente del Poder Judicial será recordado por entronizar fuertemente el corporativismo en la judicatura y no llevar a cabo ninguna rendición de cuentas. Paradójicamente, su gestión cosechó la expectativa que existía en diversos sectores del Estado por el plan de CERIAJUS, que en teoría (o en el imaginario de la población) estaba en fase de implantación y tenía importantes recursos a su disposición, lo que ha sido una característica de la judicatura en la fase ulterior al Plan de CERIAJUS. En efecto, identificamos en el período en estudio una inconsistencia severa: la apuesta del Estado por mayor cantidad de recursos entregados al Poder Judicial y una absoluta inoperancia en las mejoras. El indicador central es el presupuesto, antigua reivindicación planteada por la judicatura, que se duplicó en cinco años: de 553 millones de nuevos soles en el 2004 a 1107 millones en el 2009. ¿Sobre la base de qué se planteó entonces esta agenda de más recursos? Aparentemente en la creación de más unidades jurisdiccionales. Cuando se aprobó el Plan de CERIAJUS (año 2004), el Poder Judicial contaba con 1657 jueces en servicio; hoy en día, de acuerdo con las estadísticas disponibles, existen 2361 jueces (es decir, más de 700 jueces adicionales). En cuanto al personal administrativo, al aprobarse el plan existían 10 504 personas; hoy están contratadas 17 154 personas (es decir, más de 6 mil personas más). El ratio ha sido más de 10 trabajadores administrativos por cada juez que ingresó en los últimos cinco años. Un crecimiento enorme y que llama poderosamente la atención: del año 2004 al año 2008, el número de jueces creció un 42,5%, y el número de personal administrativo creció un 63,3%.16

14 El Plan de la CERIAJUS implicó un vasto programa de reformas, que partía de una propuesta de reforma constitucional, reformas legislativas, iniciativas de gestión o administrativas, y reformas urgentes. 15 Nos referimos a Walter VÁSQUEZ VEJARANO, que gobernó la institución en el período 2005-2006. Frente a la Presidencia conservadora de Vásquez Vejarano, estaba la gestión del Presidente de la República, Alejandro Toledo, muy interesado en un mejor funcionamiento de la justicia y con gran apertura frente a la comunidad, pero que no atinaba a comprender los focos centrales de los problemas judiciales. 16 Es importante señalar que encontrar estos datos en el Portal de Transparencia del Poder Judicial es bastante engorroso, debido a que la información es muy detallada (los árboles no dejan ver el bosque), incompleta (solo relativa a algunos trimestres, y en algunos casos con correcciones) y básicamente solo provee una recopilación general de datos que dificulta su utilización.

93


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Pero parece no ser justificable un mayor presupuesto público y el ingreso de mayor cantidad de gente a la judicatura. Cuando se aprobó el plan CERIAJUS en el 2004, ingresaban 1 084 963 expedientes. En el 2008 ingresaron 1 202 332 asuntos, lo que significa que se produjo meramente un crecimiento del 10,8% (considerando la línea de base de 2004; o sea que en 4 años el crecimiento de la carga fue bastante limitado). En cuanto a la producción total, cuando se presentó el informe de la CERIAJUS se producían 855 812 fallos. En el año 2008, se produjeron 1 022 900 fallos, lo que evidencia un crecimiento de casi el 20% (en el mismo período de 4 años).

Cuadro Nº 1 El Poder Judicial en números 2004

2008

Incremento

(%)

Jueces

1 657

2 361

704

42,5

Administrativos

10 504

17 154

6 650

63,3

Expedientes entrados

1084963

1 202 332

117 369

10,8

Fallos

855 812

1 022 900

167 088

19,5

Traduciendo la información proporcionada por el cuadro Nº 1, tenemos que durante el periodo 2004-2008 la carga de trabajo se incrementó en 10,8%, mientras que el número de jueces y personal creció en 42,5 y 63,3% respectivamente. En el ámbito presupuestal, la desproporción es aún mayor: se creció el doble en presupuesto, pero solo un 10% en carga. En relación con el número promedio de casos, tenemos que en el 2004 existían 654 expedientes por juez; en el 2008 esta cifra desciende a 509 expedientes (una disminución de 145 casos por juez). En cuanto a la producción, en el 2004 el promedio de fallos por juez fue de 516; mientras que en el 2008 solo fue de 426 (una reducción de 90 casos por juez en promedio). Los indicadores que se muestran revelan que las salidas que se han venido dando en los últimos seis años han estado fuertemente centradas en la incorporación de más unidades jurisdiccionales, lo que viene ensanchando la planilla pública con muy escasos resultados. Estas soluciones, caras y muy poco funcionales, requieren ser repensadas totalmente, pues van a conducir inevitablemente a

94


Juan F. Jiménez

una situación insostenible y a una mayor crisis en el corto plazo.17 Es muy posible que la causa de este fracaso sea un diagnóstico mal elaborado, producto de la demanda de puestos y no de soluciones más eficaces. Será una de las lecciones aprendidas en esta década. Más aún, si la salida adoptada fue la de una mayor oferta de servicios, la solución inteligente no acompañó la mayor asignación de recursos. Así, no se estandarizó la labor que desarrollan las unidades jurisdiccionales, pues en el Poder Judicial coexisten tantos modelos de gestión de los despachos judiciales como jueces operan. Este es un serio problema que dificulta la gestión que debieran realizar (y generalmente no realizan) los presidentes de cada Corte para definir metas, modelos de gestión de despachos, procesos y procedimientos estandarizados.18 Además, téngase en cuenta que nadie se ha preocupado por elaborar un Cuadro de Asignación de Personal por órgano jurisdiccional. Juzgados o Tribunales que ven las mismas causas (materias), que probablemente tienen la misma carga de expedientes y están ubicados en los mismos edificios, pueden tener personal con distintas capacidades (perfiles), y mayor o menor número de personal (lo que podría depender de su mala o buena suerte, o de la peor o mejor vinculación con el presidente de Corte). La falta de estandarización en la asignación del personal constituye una grave falencia que genera seguramente un dispendio de recursos por el propio Poder Judicial. Peor aún, no se definen metas de trabajo jurisdiccional para determinar ratios de producción. Los jueces son los que a inicios del año determinan sus metas anuales, lo que con alta probabilidad dará como resultado que sus objetivos infravaloren sus capacidades reales. Se trata de un defecto estructural que forma parte de un conjunto de omisiones por adecuar la institución a un enfoque de gestión administrativa eficaz y moderna. Esta perspectiva deja extrañar una serie de iniciativas que debieron producirse en este período, como la definición del nuevo despacho judicial. En este ámbito ha habido un desmontaje de los llamados módulos corporativos implantados a fines de los años 90 y que no eran una mala idea en proyección

17 Resulta evidente que hoy en día la escasez de recursos nos plantea la necesidad de ser más finos en el análisis, pero también en la búsqueda de soluciones. Ya no es suficiente abordar el problema de la sobrecarga mediante la creación de juzgados, por ser una solución cara y que no soluciona el problema de raíz, como ha podido evidenciarse observando lo sucedido en el período 2004-2008. 18 Un aspecto se desprende de la propia Ley de Carrera Judicial. Por ejemplo, el artículo 67º señala como criterio de evaluación “4. la organización del trabajo, que equivaldrá al diez por ciento (10%) de la calificación final”. Es decir, el juez será evaluado por la forma en que innova en la organización de su despacho, lo que no debería quedar solamente al arbitrio del juez sino que debiera ser un asunto planteado por la administración.

95


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

del uso eficiente de los recursos, para producir ahorros en economía de escala. Si bien hubo una propuesta para afrontar el tema desde el proyecto del Banco Mundial, realizado por una firma consultora19 que tuvo un costo importante, tal como lo planteaba el Plan de la CERIAJUS, ésta fue desechada por los propios magistrados —siendo que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial viene analizando hace bastante tiempo una propuesta alternativa—, pero existe una tendencia negativa a incorporar los conceptos de módulo corporativo básicamente a causa del enfoque tradicionalista de quienes dirigen el gobierno judicial. Se aprecia, pues, en general, una fuerte debilidad para afrontar la reforma judicial en este período por el lado de los jueces. La más importante demostración de ello radica en los indicadores de resultados del plan de CERIAJUS respecto a lo avanzado en estos años. Un trabajo efectuado por la GTZ a los cinco años de la elaboración del Plan, en el 2009, revelaba que… el problema no ha sido el Plan, sino la falta de visión de quienes debían liderar este proceso para conducir la gestión del cambio conducente a la reforma de la justicia.20 Los indicadores de avance arrojan estos resultados: ▪▪ Las medidas urgentes que planteó CERIAJUS solo se han ejecutado en un 35%, siendo que se encuentra en ejecución el 6% y pendiente el 59%. Este resultado desalentador, evidentemente desnaturaliza lo urgente. La responsabilidad en su no cumplimiento es compartida: Poder Judicial 40%, Congreso 40% y Poder Ejecutivo 20%. ▪▪ Del total de 120 medidas o proyectos contemplados por la CERIAJUS (no normativos), el 62,5% —es decir 75 proyectos— se encontraban aún pendientes, lo que implica que ni siquiera han sido iniciados. El grupo de proyectos en ejecución (iniciados, pero no terminados), eran 33, lo que alcanza un 27,5%. Los que se han ejecutado íntegramente solo alcanzaban el 8 % (10 proyectos). ▪▪ En el aspecto de las reformas normativas, del total de 80 proyectos sólo se aprobaron 36, lo que representa el 45% del total. A ello hay que agregar que la propuesta más importante para la Reforma (la reforma constitucional) no fue aprobada, debido a que no se alcanzó el consenso político para ello. Aunque desde la perspectiva cuantitativa las cifras son contundentes y se puede concluir que existe un serio límite en la ejecución del plan de CERIAJUS, si

19 La firma BDO. 20 JIMÉNEZ MAYOR, Juan. “Seguimiento en el avance de la implementación de las propuestas contenidas en el plan de la CERIAJUS. Diagnóstico de viabilidad y sostenibilidad. Informe final.” Consultoría V-255/08. Texto impreso. Lima, abril del 2009.

96


Juan F. Jiménez

analizamos el mismo en tanto iniciativa integral de reforma, la cuestión es aún peor, pues las escasas medidas llevadas a efecto no han causado el impacto esperado. Y es que a pesar de que existió una enorme expectativa y el plan es sumamente sensato en sus propuestas, por lo general no ha sido asumido como una guía de acción. En el fondo, el problema no solo es que no se supo qué hacer con el Plan o que algunos lo consideraron una propuesta intrusa, sino que no hubo una estrategia de implantación que hiciera que se produjera eso que el management moderno denomina: gestión del cambio. Una reforma no puede reducirse a ser solo la aplicación suelta y descoordinada de un conjunto de cambios. Es un programa de acción que requiere liderazgo en su conducción y obtener el mayor impacto posible con todas y cada una de las medidas que se aplican en función de una secuencia programática. Nada de esto ha habido, y lo peor es que sin una adecuada planificación de las reformas o ideas claras de lo que hay que hacer, se producen acciones que no tienen ningún impacto o resultan inocuas. La falta de información o diagnósticos claros y contundentes, es un ejemplo de la improvisación que muchas veces observamos en el sistema de justicia para abordar soluciones, como en muchos de los planteamientos que se han desarrollado en estos años, que no responden a las acciones planificados por la CERIAJUS sino a las ocurrencias de quienes lideran las instituciones.21 Tenemos un ejemplo de lo errático de las reformas en el caso de la Ley de Carrera Judicial. Formulada por el plan de la CERIAJUS y siendo parte del paquete estándar de la reforma judicial internacional, la idea de una carrera judicial apunta a reforzar la independencia de los jueces. Sin embargo, la nueva

21 El citado estudio de GTZ revela que muchas de las acciones llevadas a cabo por el Poder Judicial no se han realizado sobre la base del Plan de la CERIAJUS. Por ejemplo, de un total de 117 iniciativas emprendidas por el Poder Judicial en el período 2004-2008, provienen del Plan de CERIAJUS solo 27 acciones, lo que corresponde al 23%. La lectura al revés resulta más reveladora aún: al desarrollar su agenda de cambios, el Poder Judicial no consideró el Plan de CERIAJUS, pues el 77% de sus medidas están sustentadas en ideas o planteamientos ajenos a dicho plan, muchos de los cuales se ignora a qué responden. Iniciativas interesantes son, entre otras: • El Reglamento de Procedimiento para el Otorgamiento del Premio a la Excelencia Judicial (Resolución Nº 292-2007-CE-PJ). • La creación de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP). • La renovación de equipos y mejora de software. • La reforma para la recaudación de las multas. • También existen en este listado algunas reformas que no cuentan con sustrato real, como es el caso de la creación del Distrito Judicial de Lima Sur, el Reglamento de Desarrollo y Capacitaci��n del Personal del Poder Judicial, el Plan Maestro de Lucha contra la Corrupción —aprobado por la OCMA—, o el Programa Nacional de Auditoría Procesal de Expedientes, con participación de las facultades de Derecho de las universidades públicas y privadas del país. Otras no se sabe a qué van: • La creación del Fondo Editorial del Poder Judicial, por Resolución Nº 212-2008-CE-PJ. • La biblioteca institucional. • El himno del Poder Judicial.

97


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Ley de Carrera (Ley Nº 29277)22 fue rápidamente cuestionada por la judicatura e impugnada ante el Tribunal Constitucional, al asumirse que afectaba la independencia en el esquema de evaluación del desempeño. Es decir, fue el propio Poder Judicial el que se opuso a esta reforma. Algo inédito. La Ley de Carrera, más allá del tema incidental de la evaluación del desempeño, en realidad plantea una importante agenda de cambios, ninguno de los cuales es implantado hasta la fecha por el Poder Judicial. La incertidumbre que planteó su impugnación ante el Tribunal Constitucional quizá alimentó la desidia de las autoridades judiciales en la puesta en práctica de la ley. Pero la verdad es que es imperdonable lo que se ha producido aquí, pues el impacto de esta Ley al día de hoy es nulo, no observándose ningún movimiento importante de cambio. Más aún, se mantienen situaciones anómalas que estoy seguro explican en parte la cuestionable situación de corrupción en muchos ámbitos de justicia. Por ejemplo, la Ley de Carrera Judicial señala que los jueces supernumerarios son aquellos que no habiendo obtenido la plaza de juez titular, aceptan incorporarse al Registro de Jueces Supernumerarios, siempre y cuando se encuentren en el cuadro de aptos elaborado por el Consejo Nacional de la Magistratura, para que puedan cubrir plazas vacantes. Lastimosamente, las Cortes Superiores del País vienen realizando convocatorias paralelas, al margen o a pesar de los listados del Consejo Nacional de la Magistratura, bajo el título de “Registro Distrital Transitorio de Jueces Supernumerarios”. Es decir, se vuelve al modelo de los viejos jueces suplentes, de tan mala actuación en la judicatura. Una ilegalidad manifiesta que nadie impugna. Este ejemplo quizá grafique la situación de la judicatura peruana, donde una enorme responsabilidad tienen quienes la conducen por caminos erráticos e incluso al margen de la Ley. No se entiende, además, cómo los grandes proyectos de reforma de la década, el del Banco Mundial por 15 millones de dólares y el de la Unión Europea por 12 millones de euros —que han significado una serie de tareas y propuestas de cambio— no han tenido el impacto esperado. Más aún, es sorprendente el divorcio que sin duda alguna existe entre la agenda de reforma de los presidentes y la agenda producto de estos proyectos. No otra cosa explica que los presidentes que han gobernado durante la ejecución de ambos proyectos no hayan asumido el liderazgo de los mismos y que incluso hayan tenido posiciones críticas frente a éstos. La misma situación se puede apreciar en el tema de la reforma procesal penal, en la cual no se ha percibido y no se percibe a los presidentes comandando la iniciativa.

22 Publicada el 7 de noviembre del 2008.

98


Juan F. Jiménez

En este período, la reforma de la justicia plantea una oportunidad perdida y una grave afectación de la legitimidad institucional, que tiene un impacto enorme en el propio modelo político debido su escasa confiabilidad. No obstante, la década frustrada de la Reforma, como hemos llamado a este intervalo, si bien nos deja un balance general negativo, tiene la virtud de haber dado inicio al más importante proceso de cambio en la justicia peruana, no por impulso ni liderazgo de los jueces ni del Ministerio Público, sino promovida desde afuera: desde la Academia, los expertos, la cooperación internacional, los técnicos del Ministerio de Justicia, y algunos jueces y fiscales de reconocido prestigio. Si bien hoy, lastimosamente, el impulso externo ha disminuído y el espacio ha sido ocupado por las propias instituciones de justicia, ojalá que sean tenaces en el intento y aumenten el interés por la misma, trabajando con mayor ímpetu. Esta década frustrada guarda inconsistencias que requieren explicación de los propios líderes del sistema de justicia: ¿cómo se puede detener una reforma planificada por todos los actores involucrados y llevar adelante una “reforma” paralela, al margen de las políticas planteadas por la CERIAJUS y que sólo se sostiene por la voluntad de quien dirige el Poder Judicial?23 Por supuesto, cabe también responsabilidad a quienes dejaron el péndulo de la Reforma a la suerte de quien quisiera apropiarse de ella. En ese sentido, el Ejecutivo y el Legislativo tienen que asumir su grado de culpa por la situación en que se encuentra la justicia en la actualidad. Pero, peor aún, para construir una agenda al margen del Plan y buscando legitimar el sistema de justicia, se ingresó a una dinámica retórica, con un discurso renovador, fuertemente contrario a la corrupción y supuestamente proactivo. Pero sin contenido real, sin receptores que siguieran la propuesta, sin materializar el discurso en políticas institucionales. Así, los últimos residentes del Poder Judicial han sido bastante locuaces en el discurso. Por ejemplo, Francisco Távara (2007-2008) planteó en el discurso una lucha frontal contra la corrupción debido a su antecedente como Jefe de

23 Un claro ejemplo de esto es la iniciativa de la notificación electrónica del Presidente VILLA STEIN. Lanzó la iniciativa a inicios de su gestión, en abril del 2009, como la solución a múltiples problemas, siendo que el verdadero problema estaba en otro lado. La fusión de las centrales de notificaciones de Lima Callao y Lima Norte en el 2008, ocasionó el colapso del sistema de notificaciones, haciendo que se perdieran muchas notificaciones y el documento demorara en muchos casos meses en llegar a sus destinatarios. Evidentemente, la solución no era la notificación electrónica sino una mejor administración del sistema, o hasta dictar algunas directivas para simplificar el proceso, como el hecho de obligar a los usuarios al uso de casillas. Las tres Cortes procesan alrededor de 38 mil notificaciones diarias, de las cuales el 30% va a casillas físicas (de los Colegios de Abogados y de las propias Cortes), un 40% a los domicilios procesales de los abogados y 30% a los domicilios de los litigantes. Una solución inmediata que solo competía a una decisión administrativa debería ser que ese 40% de las notificaciones que se hace llegar a los domicilios de los abogados se deposite en casillas (obligar a que todos los abogados saquen una casilla).

99


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

la Oficina de Control de la Magistratura, sin conseguir el establecimiento de políticas concretas en esta materia desde su nuevo puesto. Por el contrario, el nuevo Reglamento de la OCMA mediatizó el papel de la sociedad civil en el control en lo que es una consecuencia del corporativismo judicial reforzado en esta década. El presidente Távara también planteó públicamente la necesidad de que los jueces mejoren la argumentación jurídica, a efectos de que la población pueda entender mejor la misma, pero no convirtió esto en una norma a seguir ni configuró una política de capacitación. Planteó el concepto del servicio público y de la rendición de cuentas en la judicatura, pero sin ningún correlato en algún instructivo o norma administrativa interna. Javier Villa Stein ha mantenido esta misma mecánica de actuación. Su discurso, dirigido a implantar un modelo de evaluación del desempeño desde el propio Poder Judicial —efectuado al iniciar su mandato—, no ha sido puesto en práctica hasta hoy. Su planteamiento relativo a la lucha contra la corrupción, la notificación electrónica y la más reciente propuesta de adelantar la vigencia del nuevo Código Procesal Penal en Lima, señalando que “se encuentran preparados para ello”, configuran el mismo problema: discurso sin contenido o correlato real. En el aspecto de lo planificado y no realizado, así como de lo realizado y no planificado, creemos que hemos permitido generar una década frustrada más, pero a diferencia de otras, aquí teníamos un instrumentos extraordinario (un Plan) que dejamos pasar de manera absurda. Existe mucha improvisación, pues en el ámbito judicial no suelen elaborarse consistentes diagnósticos y encontramos falta de información. Todo esto revela que quizá alguien debe controlar al Poder Judicial en el ámbito administrativo o que es necesario ser más efectivo en la fiscalización. Todo este panorama revela que a lo largo de la década, en mucho pasamos de una reforma de papel —es decir, de una reforma planificada y escasamente ejecutada o solo parcialmente— a una reforma que parte de la voluntad o buenas ideas de quien dirige la organización o solo de un discurso que suena muy bien, pero que no tiene un correlato de aplicación real. Es decir, pasamos de la reforma de papel, a la retórica.

III.

Hacia dónde ir

Es obvio que la década frustrada configura una oportunidad perdida. El afán del Estado por modernizar el sistema de justicia ha hecho que se asigne mayor cantidad de recursos, pero la falta de visión de qué hacer con el Plan

100


Juan F. Jiménez

de la CERIAJUS por todos los actores responsables —es decir, tanto el Poder Judicial, el Ejecutivo, el Legislativo y los demás protagonistas— ha tenido como consecuencia que a pesar de los importantes recursos invertidos estemos exactamente donde comenzamos, con el agravante de que la paciencia de las personas se esté agotando. La improvisación que configuró y configura la entidad central del sistema, el Poder Judicial, en el desarrollo de políticas institucionales como alternativa al Plan, es la más amplia expresión de lo errático que es el país en la solución de sus problemas. No se puede entender la manera en que se dejan de aplicar políticas consensuadas de reforma, para entrar a una dinámica de cambios que puede ser muy pertinente y hasta oportuna, pero que debiera haberse configurado a partir de un enfoque dinámico de la Reforma desde el propio planteamiento de la CERIAJUS y con una planificación multianual. La Reforma no sólo debe descansar en un discurso sin contenido, sino que el discurso debe convertirse en política pública, lo que en última instancia es responsabilidad de quien gobierna la institución. Ese paso debe darse de manera clara y definida, a efectos de no devaluar la posición de la Presidencia y ser consecuente con los compromisos que se asumen desde el atrio, pues lo otro es retórica pura que nada bien hace a una institución en crisis como el Poder Judicial. Es necesario considerar precisamente este factor: el sistema judicial atraviesa serios problemas y es necesario afrontarlos adoptando soluciones que estén sustentadas por diagnósticos documentados y precisos. Esto, que suena a un concepto primario, no se aplica. Es el mejor consejo que se puede dar a quien gobierna. Además, hay que decir que el liderazgo debe ser inequívoco, en el sentido de que los presidentes deben asumir las políticas de cambio y apropiarse de todas las iniciativas en marcha o que se inicien. Esto también es clave, pues vendrán otros proyectos del BID o del Banco Mundial, y normalmente ocurrirá que quien gobierna no haya sido quien formuló el proyecto, pero las acciones a seguir son parte de la política institucional y, por ende, hay que ejecutarlas y con convicción, tenacidad, seguridad de que es lo propio y correcto. Otro aspecto a considerar es que debe existir un planteamiento más amplio al de la propia judicatura. O, mejor dicho, comprender que la justicia no es solo un problema de lo jueces o que solo corresponde al Poder Judicial. Se trata, sin duda alguna, de una visión equivocada que reduce a una simplicidad extrema la responsabilidad del Estado, y más propiamente del Gobierno, en la determinación de la vigencia de los derechos fundamentales de las personas y de la adecuada prestación de servicios públicos.

101


Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Por esa razón, el Gobierno no puede permanecer indiferente ante este problema. Estamos frente a una estructura pública que, deliberadamente en los últimos años, se ha dejado de lado y entregado a la ineficacia de las instituciones judiciales, como si no fuera responsabilidad de los gobernantes velar por que se cuente en el país con un sistema de justicia que permita a todas las peruanas y peruanos acudir a él, contando con todas las garantías que permitan su acceso y un juicio justo, con un servicio oportuno y de calidad. La justicia es un tema que trasciende lo judicial y, por ende, compete a todo el Estado, y no solo al Poder Judicial. En ese sentido, el Gobierno tiene derecho y está obligado a impulsar una sostenida y eficaz reforma de la justicia, sin que ello sea visto como una intervención en la justicia. El Ministerio de Justicia, como entidad responsable de velar por una pronta y adecuada administración de justicia, debe desarrollar un mayor protagonismo. ¿El Plan de la CERIAJUS es aún es una posibilidad? Es posible que no, y que se trate de una propuesta irremediablemente superada por la propia realidad. Pero no cabe duda de que se trata de un hito en la historia de la justicia peruana, de algo que pudo ser y no fue, como uno de los escasos intentos serios que han existido en el país para buscar soluciones a sus problemas seculares. Siempre será preferible la búsqueda de consensos para la articulación de políticas públicas que puedan llevarse a la práctica de modo efectivo, y siempre será lo mejor desarrollar en las instituciones políticas públicas que trasciendan las gestiones para evitar que sigamos en la dinámica del discurso. Por eso lamentamos lo ocurrido, y creemos que debió tener una mejor suerte este Plan. El reto en adelante será transitar de la reforma de papel y de la retórica, a la reforma de verdad. Si seguimos de manera adecuada la implantación del nuevo Código Procesal Penal, considerando las lecciones aprendidas en otros países y las que ya se vienen recibiendo en las diversas regiones del país, es muy posible que podamos alcanzar el éxito buscado. Por supuesto, se necesitará poner en marcha una adecuada coordinación de todas las instituciones involucradas y el liderazgo necesario para la Reforma, porque debemos estar convencidos de que ello implica una de las reformas más importantes en la historia republicana. Y esta Reforma exitosa y de gran impacto, será el catalizador de la modernización de otros espacios en la judicatura. No tengo ninguna duda al respecto.

102


María Antonieta Delgado

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

CapÍtulo

IV

María Antonieta Delgado*

I.

Nuevos enfoques de la cooperación internacional y su impacto en el acontecer de la reforma de la justicia en el Perú del siglo XXI

La última década del siglo XX estuvo marcada por múltiples y vanos intentos de reformar la justicia en el país. Ello determinó que los cambios más importantes promovidos y gestados durante la década de los 90, como fuera el caso del nuevo Código Procesal Penal, tuvieran que esperar la llegada del siglo XXI para empezar a materializarse. Efectivamente, con la gestión del Gobierno de Transición y la restauración de la democracia en el año 2000, se generaron nuevamente en el Perú las condiciones necesarias para fortalecer las instituciones democráticas y el Estado de Derecho. Esto determinó la renovación del interés por la reforma de la justicia y el despegue de los postergados procesos y programas de reforma en este campo patrocinados por la cooperación internacional. No obstante, desde mediados de los años 90 se pudo percibir la gestación y materialización de algunos cambios en la cooperación internacional respecto a la forma de concebir y abordar los procesos de reforma en el área de la democracia, en la cual se enmarca la reforma de la justicia, que pasaremos a desarrollar en los siguientes acápites.

* Consultora y Catedrática - Jefe de la Oficina de Cooperación Internacional del Poder Judicial

103


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

1. Nuevas perspectivas de los cooperantes en el siglo XXI. Relevancia de sus intervenciones en el Perú y su incidencia en el devenir de la reforma de la justicia en el nuevo siglo Efectivamente, los años 90 fueron testigo de la renovación del enfoque de la cooperación internacional para el desarrollo, como respuesta a cambios importantes ocurridos en el tejido social, político y económico del país, el mismo que ha marcado el rumbo de los proyectos desarrollados en el siglo XXI. Se pueden citar múltiples y variadas razones de ello; no obstante, consideramos que en el Perú tres fueron los factores claves que motivaron el cambio de enfoque: a. Limitación cada vez mayor de los recursos de la cooperación internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos. b. La constatación de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institución, sino una tarea compartida entre varias entidades e instancias. Sin un trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles. c. La renovada importancia de la participación ciudadana en los procesos democráticos y la necesidad de contrarrestar la fragilidad de las instituciones del Estado. Estos tres factores fueron decisivos en la generación de nuevas perspectivas entre los cooperantes respecto a la forma y orientación del apoyo al desarrollo y al fortalecimiento de la democracia en el Perú, las mismas que han marcado la cooperación. A continuación expondremos cómo percibimos la influencia de estos tres factores en el cambio de enfoques y perspectivas de los cooperantes, y cómo estos últimos quedaron plasmados en los proyectos de justicia en el Perú.

a.

Limitación de recursos disponibles de la cooperación internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos

a.1

La década de los 90

Este factor llevó a un hecho inédito en la historia de la cooperación internacional para el desarrollo en el área de la democracia peruana: la formación del Primer Grupo de trabajo de donantes denominado

104


María Antonieta Delgado

“Gobernabilidad”,1 destinado a promover la coordinación entre las agencias de cooperación internacional que apoyan el fortalecimiento de la democracia, el buen gobierno y la reforma de la justicia.

El Grupo “Gobernabilidad” surgió en junio de 1996, como iniciativa de un conjunto de agencias de cooperación bilateral y multilateral para instaurar un espacio de concertación e intercambio de experiencias entre las agencias que lo conformaron, respecto a temas de democracia, buen gobierno, derechos humanos, participación ciudadana y desarrollo.

Desde su formación, el Grupo “Gobernabilidad” ha estado orientado a mejorar la coordinación entre las agencias de cooperación internacional, con miras a optimizar sus planes de acción en las áreas antes citadas. Para tal efecto, el grupo intercambia información, promueve programaciones y actividades conjuntas, análisis, comparte experiencias y formula recomendaciones destinadas a orientar el trabajo de la cooperación internacional en el Perú.

a.2

El siglo XXI

A inicios del siglo XXI, el referido Grupo ya contaba con catorce miembros, entre los cuales figuraban tanto agencias de cooperación internacional como también embajadas. Lo integraban la Embajada de Suecia, la Embajada de Suiza, la Embajada Real de los Países Bajos, la Embajada de la República Federal de Alemania, la Embajada de Finlandia, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional-ACDI, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo-AECID, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos-USAID, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación-COSUDE, la Cooperación Alemana al Desarrollo-GTZ, la Delegación de la Comisión Europea, la Fundación Friedrich Ebert, el Ministerio Británico para el Desarrollo InternacionalDFID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.

En octubre de 2001 se creó al interior del Grupo “Gobernabilidad” el Sub-Grupo Justicia, activo hasta el día de hoy, como espacio de coordinación de la cooperación internacional en temas de reforma de la administración de justicia. A partir del año 2004 se incorporan al Grupo dos cooperantes claves en la reforma de la justicia: el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo-BID.

1

GRUPO GOBERNABILIDAD. “Buen gobierno. Base para la Democracia y el Desarrollo Dostenible”. Grupo Gobernabilidad de la cooperación internacional. Publicación coordinada por USAID, AECI y COSUDE, Lima, 2001, pp. 3-4.

105


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

En sus primeros años, el Grupo estuvo presidido por USAID como agencia pionera de la iniciativa; lo mismo sucedió con el Sub-Grupo Justicia.2 El 2004, año clave para la culminación y materialización del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia elaborado por la CERIA JUS,3 la GTZ asumió la presidencia del sel Sub-Grupo Justicia, confiriendo un nuevo y decisivo impulso a la coordinación interinstitucional para la reforma de la justicia y convirtiendo a este espacio en un eje articulador esencial de la cooperación internacional. En este marco, la cooperación de la primera década del siglo XXI, teniendo como base el Plan de la CERIAJUS, ha venido coordinando y complementando esfuerzos para garantizar mayor efectividad y sostenibilidad a su contribución en el campo de la justicia.

Efectivamente, al crearse la CERIAJUS, la Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ) contribuyó significativamente al éxito de su labor mediante el valioso apoyo brindado a la secretaría técnica de dicha comisión y al ministro de Justicia (impulsor clave de la Reforma), mediante el concurso de consultores especializados, lo que permitió operativizar y expresar en propuestas técnicas concretas las decisiones adoptadas por los titulares de las instituciones.

Concluida la labor de la CERIAJUS, y a efectos de contribuir al seguimiento de sus recomendaciones, la GTZ apoyó el desarrollo de variadas e importantes iniciativas dirigidas a ponerlas en práctica, aportando a la implementación de temas claves contenidos en el Plan de la Comisión, como el nuevo Código Procesal Penal, entre muchos otros. Asimismo, impulsó el apoyo y la coordinación de esfuerzos de las agencias de cooperación, reunidas en la el Sub-Grupo Justicia del Grupo de Donantes “Gobernabilidad”, para aportar a la implementación del Plan de la CERIAJUS. Cabe resaltar que todos los proyectos de justicia

2 3

Cuya coordinación fue luego asumida por COSUDE. La CERIAJUS fue la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Ad­ministración de Justicia, creada mediante Ley Nº 28083, publicada el 4 de octubre de 2003 en el diario oficial El Peruano, con la finalidad de elaborar el plan nacional de reforma in­tegral de la administración de justicia, que contenga una propuesta global y concertada de reforma. La Comisión, presidida por el presidente del Poder Judicial, estuvo integrada por 16 miembros, los mismos que representaban a todas las instituciones de justicia, al Congreso y a la sociedad civil. De esta forma, participó la Fiscal de la Nación, el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, la presidenta del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura, el ministro de Justicia, el Defensor del Pueblo. También integró la CERIAJUS un representante del Tribunal Constitucional, dos representantes de la Comisión de Justicia y Dere­chos Humanos del Congreso de la República, cinco representantes de la sociedad civil participante Foro del Acuerdo Nacional, un representante de los Colegios de Abogados del Perú y un representante de las facultades de Derecho de las tres universidades públicas y de las tres universida­des privadas con facultades de Derecho más antiguas.

106


María Antonieta Delgado

de la cooperación internacional desarrollados con posterioridad a la presentación del Plan de la CERIAJUS, en mayo de 2004, tales como GTZ, JUSPER, Banco Mundial, entre otros, han tenido como eje y pilares el contenido de sus recomendaciones.4

b.

Constatación de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institución, sino producto de una tarea compartida entre varias instituciones e instancias, que requiere una coordinación interinstitucional. Sin el trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles.

Esto se divisa con especial claridad en el área de la justicia, donde, sin desconocer la relevancia y el rol principal del Poder Judicial en la prestación del servicio de justicia, los cooperantes perciben la importancia de extender su apoyo a las otras instancias comprometidas en la provisión del servicio, en beneficio del usuario final del mismo: el ciudadano, hablándose por primera vez de la existencia de un sistema de justicia. Asimismo, perciben la importancia de promover y potenciar la coordinación interinstitucional entre las entidades vinculadas al quehacer de la administración de justicia.

4

El diagnóstico interinstitucional de los problemas de la justicia en el Perú, elaborado por la CERIAJUS en el año 2003, ratificó lo señalado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) respecto a la coordinación interinstitucional en el Perú, resaltando que lo que caracteriza el caso peruano es una evidente descoordinación entre las diversas instancias, la misma que obedece —en gran medida— a un defectuoso reparto de competencias establecido por la Constitución.

El Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia elaborado por la CERIAJUS comprende un conjunto de recomendaciones y propuestas agrupadas en 8 áreas o ejes temáticos: Área 1: Acceso a la justicia: (25 proyectos distribuidos en 6 sub-áreas); Área 2: Políticas anticorrupción, eticidad y transparencia en la administra­ción de justicia (15 proyectos distribuidos en 3 sub-áreas); Área 3: Modernización de los despachos jurisdiccional y fiscal (35 proyec­tos distribuidos en 2 sub-áreas); Área 4: Recursos humanos (18 proyectos distribuidos en 3 sub-áreas); Área 5: Gobierno, administración y presupuesto (14 proyectos distribuidos en 5 sub-áreas); Área 6: Predictibilidad y jurisprudencia (4 proyectos distribuidos en 2 sub-áreas); Área 7: Reforma del sistema penal (9 proyectos distribuidos en 4 sub-áreas); Área 8: Adecuación normativa. 8.1 Reforma constitucional (Articulado aprobado por el Pleno de la CERIAJUS y propuestas alternativas); 8.2 Reformas a las leyes orgánicas de las entidades conformantes del sistema de justicia (Lineamientos que deberán contener las leyes respectivas). 8.3 Reformas a los códigos y normas conexas (52 proyectos normativos, de los cuales se han desarrollado 24 propuestas con texto de articulado). Tomado de LA CERIAJUS. Preguntas y respuestas. Documento elaborado con la participación conjunta del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Comisión Andina de Juristas, Consorcio Justicia Viva e Iris Center. Lima, 2004, pp. 7 – 8.

107


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Efectivamente, el referido diagnóstico considera que uno de los aspectos de mayor preocupación planteados en su texto, es la ausencia de políticas sistémicas en el servicio de justicia. En su informe, resalta que no obstante la confluencia en el sistema de justicia de acciones de muchas entidades, no existen formas de coordinación y concertación de políticas y acciones, lo que implica que en la práctica impera un sistema desarticulado e inconexo, que no permite la generación de sinergias que potencien su labor en beneficio del usuario del servicio.5

b.1

La década de los 90 El Banco Interamericano de Desarrollo – BID En consonancia con las nuevas perspectivas, el diseño de los programas de justicia de mayor envergadura de la década de los 90, involucró la participación de distintas instancias que intervienen de una u otra manera en la prestación del servicio de justicia. Tal es el caso del proyecto auspiciado por el BID (Módulos Básicos de Justicia),6 cuyo propósito fue desarrollar mecanismos que garantizaran el acceso a la justicia sin barreras y sin exclusión. Los módulos de justicia básica fueron concebidos como órganos integrados y descentralizados, cuya finalidad consistía en ofrecer un servicio de justicia descentralizado y oportuno, en eliminar las demoras en el trámite de los procesos, y en implantar mecanismos eficaces de control que permitieran mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del sistema de justicia. A tal efecto, los módulos básicos, ubicados en distintos puntos alejados del país, concentraron en un solo local todas las instituciones que participan de una u otra manera en la provisión del servicio de justicia al ciudadano (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y Policía Nacional), a efectos de poner la justicia

5

“Los problemas de la Justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico”. Diagnóstico interinstitucional. Secretaría Técnica de Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de JusticiaCERIAJUS y Comisión Andina de Juristas, Lima, 2004, p. 17. 6 Los Módulos Básicos de Justicia fueron parte del Programa: “Mejoramiento de Acceso a la Justicia”, enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12 de diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo objetivo general era apoyar a las autoridades del Perú en su esfuerzo para ampliar el acceso a la justicia y mejorar su calidad. La construcción de los módulos fue prevista en zonas alejadas de juzgados ya existentes, de extrema pobreza, de difícil acceso o en zonas de frontera, los mismos que se previó en un inicio serían un total de 83. Los módulos básicos de justicia reúnen a todos los agentes del sistema de administración de justicia en un único local. Es así que en cada uno de ellos el ciudadano puede encontrar jueces, fiscales, defensores de oficio, médicos legistas, consultorios jurídicos, Policía Nacional, conciliadores extrajudiciales, así como otros servicios y funcionarios relacionados con el sector justicia. El aporte establecido por el BID fue de US$ 20 000 000, mientras que el aporte peruano fue estimado en US$ 8 600 000.

108


María Antonieta Delgado

al alcance de las poblaciones de menores recursos y brindar un servicio de justicia integral a la población. Actualmente están en funcionamiento unos 40 módulos básicos de justicia.

El Banco Mundial - BM Fenómeno similar ocurrió en el caso del frustrado proyecto de reforma judicial del BM —Nº P0401077— de la segunda mitad de los 90 (finalmente cancelado por el BM en el 98 por falta de condiciones — fundamentalmente en el Poder Judicial— y ausencia de compromiso político para su desarrollo), el mismo que, centrado en tres áreas ejes — administración de justicia, acceso a la justicia, y selección, entrenamiento y evaluación de jueces—, involucraba la participación de cuatro instituciones de justicia: Poder Judicial, Consejo de la Magistratura, Academia de la Magistratura y Defensoría del Pueblo.

b.2

El siglo XXI

El siglo XXI se estrena en el Perú con la caída del gobierno de A. Fujimori y con el inicio de un período de transición, de fortalecimiento del sistema democrático en general y del sistema judicial en particular, que ofrece nuevas y mejores condiciones para el desarrollo de la aún pendiente reforma de la justicia. El nuevo escenario aporta tres elementos claves:

(i) La recuperación de la independencia de las instituciones de justicia, mediante la derogación de las normas que habían contribuido a la intervención de las mismas.

(ii) El reconocimiento, por primera vez en el país, de que el quehacer de la justicia implica y requiere un “sistema de justicia” en acción, que involucre y abarque a todas las instituciones que participan en la provisión del servicio de justicia.

(iii) El apoyo del Poder Ejecutivo a la ansiada Reforma.

7

El 4 de diciembre de 1997, el Banco Mundial aprobó un crédito de 22,5 millones de dólares para apoyar la reforma judicial en el Perú. Tenía como propósito “proveer una mejor justicia en la resolución de disputas comerciales y civiles, mejorando el acceso, la eficiencia, la calidad, la integridad e independencia del sistema judicial”. El préstamo iba a financiar una mejora de los servicios de consulta, entrenamiento, equipamiento e infraestructura física, y se iba a concentrar en tres áreas que coincidían con aquéllas lanzadas por la iniciativa de reforma del gobierno de Fujimori: administración de justicia, acceso a la justicia, y selección, entrenamiento y evaluación de jueces. El proyecto iba a ser ejecutado por dos entidades que pertenecían al Poder Judicial (la Comisión Ejecutiva, presidida por José Dellepiane, y la Oficina de Control de la Magistratura) y por tres instituciones externas a él: la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura. A fines de setiembre de 1998, el Proyecto fue cancelado por el BM debido, fundamentalmente, a la falta de compromiso del gobierno de turno con la reforma de la justicia y la independencia del Poder Judicial.

109


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

En este nuevo contexto, el 23 de marzo de 2001 se creó el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN) con la misión de diseñar los lineamientos para la modernización integral del sistema de justicia. Este grupo fue creado en virtud de un convenio de cooperación interinstitucional, apoyado primero por el BID y luego por el Banco Mundial, suscrito por el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. El grupo asumió fundamentalmente dos tareas: promover la cooperación interinstitucional para coordinar el proceso de modernización del sistema nacional de administración de justicia, y diseñar los lineamientos para la modernización del sistema de administración de justicia en el Perú. Lamentablemente, el plan integral del grupo nunca llegó a hacerse público por falta de voluntad política. Sin embargo, se trata de un documento valioso en la medida que realizó el primer diagnóstico serio del sistema de justicia y definió los ejes temáticos de la Reforma.

Asimismo, desde el año 2002 el Gobierno viene impulsando la necesidad de realizar cambios fundamentales desde diversos ámbitos. El primero, y más importante por su dimensión política, es el Acuerdo Nacional.8 Se trata de un esfuerzo nacional que busca alcanzar el bienestar de la persona, así como el desarrollo humano y solidario en el país, en el que han trabajado representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno donde, sin perjuicio de las diferencias, se aprobó un conjunto de Políticas de Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecución se han comprometido todas las fuerzas convergentes a este propósito. Precisamente, la vigésimo octava política formulada en el Acuerdo Nacional apunta a la necesidad de fortalecer

8

La suscripción del Acuerdo Nacional (AN) se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participación del entonces presidente de la República, Alejandro Toledo, del presidente del Consejo de Ministros, Roberto Dañino, y los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil integrantes del AN. El AN es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, fruto de la realización de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. Está dirigido a alcanzar cuatro grandes objetivos en 30 políticas de Estado: Democracia y Estado de Derecho; Equidad y justicia social; Competitividad del país; y Estado eficiente, transparente y descentralizado. La política de Estado Nº 28, referida al quehacer de la justicia, se desarrolla en el siguiente contenido expuesto en el propio documento del Acuerdo Nacional: “Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía, independencia y el presupuesto del Poder Judicial, así como regular la complementariedad entre éste y la justicia comunal. Asimismo, nos comprometemos a adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia.” En: <www.acuerdonacional.pe>.

110


María Antonieta Delgado

el ámbito del sistema de justicia en el país, cuando señala que debe encaminarse el país hacia la “Plena vigencia de la Constitución, de los Derechos Humanos y el Acceso a la Justicia e Independencia Judicial”.

Para continuar con el esfuerzo y la tarea iniciada por el GTAN, en octubre de 2003, por iniciativa del Poder Ejecutivo, el Congreso creó mediante Ley Nº 28083, la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia-CERIAJUS, con una composición plural que integraba a los titulares de todas las instituciones vinculadas al SAJ y a representantes de la sociedad civil. La Comisión tenía por objetivo central la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, el mismo que fue entregado al país en mayo del 2004.

En este marco, los proyectos financiados por la cooperación internacional del siglo XXI, tales como el Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ, el Proyecto JUSPER auspiciado por la UE, el PMSJ auspiciado por el Banco Mundial, el PMSAJ auspiciado por el BID y el Proyecto Umbral Anticorrupción auspiciado por USAID, entre otros, abren un espacio para compartir y coordinar esfuerzos entre las instituciones del SAJ y facilitar el pleno cumplimiento de su misión: brindar un mejor servicio al usuario, en el marco de una justicia independiente, estructurada en un esquema de autonomías.

Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ En junio de 2003, el inicio del Proyecto de “Apoyo a la Reforma del Sistema Procesal Penal en el Perú”, auspiciado por la GTZ,9 coincidió con la creación de la CERIAJUS, que tuvo su acta de nacimiento tan solo cuatro meses después.10 Desde un principio, la GTZ tuvo claro que la reforma de la justicia, para ser efectiva y sostenible, debía ser integral y comprensiva; esto implica que debe comprender a todas las instancias e instituciones que participan de una u otra manera en la provisión del servicio de justicia. Por ello, con mucho acierto y buen tino, la GTZ extendió su apoyo al trabajo de la CERIAJUS, el mismo que representó un esfuerzo de coordinación interinstitucional sin precedentes en el Perú. Este apoyo resultó crucial y decisivo, ya que permitió a la CERIAJUS contar con un equipo de consultores especializados de primer nivel, dedicados a tiempo completo a asesorar a sus miembros en la elaboración y presentación de

9 Con un presupuesto de aproximadamente $ 1 800 000 dólares. 10 La CERIAJUS fue creada en octubre de 2003, mediante Ley Nº 28083.

111


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

sus iniciativas, a operativizar y expresar en propuestas técnicas concretas las decisiones adoptadas por los miembros de la comisión respecto a cada uno de los componentes que fueron abordados como prioritarios para la Reforma. Ello permitió a la CERIAJUS elaborar, en tiempo récord (6 meses), del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia que le había sido encomendado.11 En el campo de la reforma procesal penal, el acertado enfoque de la cooperación alemana llevó a la GTZ a apoyar, tanto la elaboración del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) (que fue aprobado en julio de 2004), como su implementación. La GTZ brindó apoyo no sólo a las actividades propias de cada institución involucrada en la implementación del Código Procesal Penal, sino también a los esfuerzos de coordinación del Estado peruano, para su progresiva implementación en el Perú. La GTZ concentró en apoyar a las instituciones para desarrollar las necesarias sinergias para la reforma procesal penal, con el fin de apoyar el cambio del sistema, institucionalizar los procesos de cambio y crear entre las instituciones un enfoque estratégico consensuado.

A tal efecto, la GTZ prestó asistencia a la Comisión Especial de Implementación del NCPP, conformada por las instituciones del sistema de justicia y presidida por el Ministerio de Justicia, en la elaboración y publicación del Nuevo Plan de Implementación para el NCPP, en la preparación y ejecución de la implementación del NCPP; en la elaboración de nuevos perfiles para los fiscales, ajustados a las exigencias del NCPP; en la capacitación de los operadores del sistema de justicia a efectos de prepararlos para cumplir sus funciones en el NCPP y realizar el cambio cultural necesario; en la elaboración de material para informar a los operadores, colegios de abogados y universidades sobre la estructura del NCPP en forma de afiches, entre otros.

Asimismo, desde sus inicios en el año 2003, el Proyecto de Justicia de la GTZ ha promovido en todo momento —en consonancia con las recomendaciones de la CERIAJUS— la coordinación de esfuerzos y recursos con otras agencias de la cooperación internacional comprometidas con la Reforma de la Justicia y la Reforma Procesal Penal, como fue el caso del Proyecto de USAID ejecutado por IRIS Center (2003-2005), con el cual tuvo una alianza estratégica; el Proyecto JUSPER auspiciado por la Comisión Europea y el Proyecto de “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” financiado por el Banco Mundial, entre otros.

11 El plazo para la elaboración del Plan Nacional fue de 180 días contados desde la instalación de la Comisión Especial, el 24 de octubre del 2003. Este plazo venció el 23 de abril de 2004, fecha en que se aprobó el Plan Nacional por el Pleno de la CERIAJUS. El 6 de mayo de 2004 se presentó públicamente al país el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia en ceremonia realizada en Palacio de Gobierno.

112


María Antonieta Delgado

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos – USAID Con financiamiento de USAID (7 millones de dólares), en el marco del Proyecto “Modernización del Sector Justicia en el Perú”, IRIS Center trabajó durante dos años (2003-2005) con los diversos actores locales del sistema de justicia para desarrollar reformas sostenibles en el sistema de justicia penal y procesal penal del Perú. Asimismo, ha apoyado el establecimiento de sistemas de carrera para los actores del sistema de justicia y ha brindado asistencia técnica al sector Justicia en la implementación de las reformas necesarias para el funcionamiento de un sistema viable de juzgados comerciales.12

A dos años de finalizar la primera década del siglo XXI, en el año 2008, se inicia un nuevo Proyecto de Justicia en el Perú, “´Programa Umbral Anticorrupción”, auspiciado por USAID y ejecutado por la empresa Management Systems International- MSI, en el marco del Programa Umbral de la Corporación del Desafío del Milenio (MCC por sus siglas en inglés). El MCC es el resultado de un Convenio de Donación (de 2 años) entre el gobierno de los Estados Unidos y el gobierno del Perú, suscrito en el año 2008 para apoyar al Estado peruano en sus esfuerzos por controlar la corrupción en la administración pública mediante el mejoramiento de los sistemas y procesos administrativos, el fortalecimiento de la aplicación de la ley, y el incremento del conocimiento ciudadano sobre los efectos nocivos de la corrupción para la gobernabilidad del país. El monto de la cooperación económica para apoyar la lucha contra la corrupción asciende a 24’120, 000 dólares.13

A efectos de darle un tratamiento integral al problema de la corrupción en el país, el Proyecto Umbral trabaja con instituciones claves, tanto del Estado como de la sociedad civil, teniendo como socios estratégicos en la lucha anticorrupción a cuatro entidades: Poder Judicial (Oficina del Control de la Magistratura), Ministerio del Interior, Contraloría General de República, Defensoría del Pueblo y organizaciones de la sociedad civil.14

12 Proyecto de Modernización del Sector Justicia en Perú, ejecutado por IRIS Center de la Universidad de Maryland y financiado por USAID. En <www.iris.umd.edu/Reader.aspx?TYPE=PROJECT&ID=d698e20adca5-47a8-978a-2dd5e492a88b>. 13 Programa Umbral Anticorrupción. En <www.usaid.gov/pe. 14 Programa Umbral Anticorrupción. Preguntas y respuestas. En <http://anticorrupcion.programaumbral. pe/preguntas01.asp>.

113


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Unión Europea - UE El Proyecto de “Apoyo a la Reforma del Sistema de Justicia del Perú”JUSPER, auspiciado por la Unión Europea, se inició el 1 de febrero de 2005 con la celebración del Convenio de Financiación Nº ALA/2004/016897 entre la Comunidad Europea y el Gobierno peruano, y finalizó el 31 de julio de 2009. El monto de la cooperación económica ascendió a 12 436 euros.

Articulado sobre la base de las recomendaciones de la CERIAJUS, el Proyecto JUSPER ha contribuido de manera importante a mejorar las condiciones de acceso a la justicia de todos los peruanos, y ha realizado una singular y significativa contribución a la administración de justicia del país al haber promovido un servicio de justicia más eficaz y accesible para los ciudadanos peruanos.

El proyecto fue diseñado y concebido con un enfoque integral y por resultados, que buscó la convergencia y la coordinación interinstitucional de las instituciones que integran el sistema de justicia en el Perú. Durante su ejecución se desarrollaron sinergias y alianzas estratégicas —evidenciadas en la firma de importantes convenios con instituciones claves del sistema de justicia peruano. Asimismo, se desarrollaron diversos mecanismos de apoyo y cooperación. Su terreno de ejecución fue el ámbito nacional, alcanzando su contribución a seis instituciones del sistema de justicia peruano, todas autónomas e independientes: el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura.15

La ejecución, el seguimiento y el monitoreo del proyecto estuvo a cargo de una unidad ejecutora principal, independiente y desvinculada funcionalmente de la administración de las instituciones beneficiarias. En este contexto, se establecieron importantes espacios de coordinación, entre los que podemos mencionar a un Comité Interinstitucional y a un Comité de Seguimiento, integrados por representantes de las seis instituciones beneficiarias, los cuales han permitido la sensibilización, socialización y participación de cada institución en el desarrollo del proyecto.

15 “Justicia accesible y efectiva para todos los peruanos. Principales logros del Proyecto JUSPER”, p.3. Proyecto JUSPER, Lima, 2009.

114


María Antonieta Delgado

Desde un inicio, la cooperación de la Unión Europea tuvo claro el problema de la insipiente coordinación interinstitucional entre las entidades del sistema de justicia, puesto de relieve por el diagnóstico de la CERIAJUS, así como la relevancia y necesidad de promover, articular y afianzar la coordinación entre las mismas. Al describir el contexto en el que se desarrolla el Proyecto y señalar los problemas a resolver, el Programa Operativo16 del mismo destaca que las instituciones de justicia operan sin mayor contacto con las demás, funcionan de modo inconexo y muchas veces paralelo, llevando a cabo luchas por autonomías y preeminencias que inducen a la debilidad del servicio y afectan al usuario del mismo. Ello implica que no se generan los escenarios necesarios para que en determinados temas se puedan producir sinergias, y se potencien los escasos recursos que se destinan a las entidades de justicia, y que por esta vía se desarrollen más las propias capacidades. Por lo tanto, el Proyecto consideró entre sus ejes temáticos la promoción de una permanente y más fluida coordinación interinstitucional que permita a los organismos y entes que conforman el Sistema Nacional de Administración de Justicia (SAJ) operar con mayor eficacia.

Ello implicó una coordinación muy estrecha de esfuerzos, no solo entre las instituciones del Estado peruano17 (y no solo las pertenecientes al SAJ), sino también con los demás cooperantes comprometidos en la promoción de una reforma integral y coordinada, como por ejemplo el BID —que desde el año 2005 viene apoyando una nueva iniciativa del Estado peruano (Programa de Modernización del Sistema de Administración de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la población peruanaPMSAJ), destinada a implementar de manera coordinada y sistémica el Plan Nacional de Reforma aprobado por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS).

El trabajo involucró el desarrollo de diversos instrumentos y mecanismos para promover la coordinación entre instituciones del sistema de justicia peruano y mejorar su operatividad. Estos incluyeron la creación de la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional Permanente de Coordinación

16 “Programa operativo global del Proyecto JUSPER 2005 – 2009”, p.46. 17 Efectivamente, el Comité Directivo del Proyecto JUSPER (comité interinstitucional) estuvo integrado no solo por los titulares de las instituciones de justicia (Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura), sino también por representantes de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) y del Ministerio de Economía y Finanzas. También participaron en calidad de observadores la Comisión Europea y el PNUD.

115


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

para la reforma de la administración de justicia, así como la suscripción de la declaración interinstitucional “Por una política de Estado para la refundación de la administración de justicia en el Perú” por las entidades integrantes del sistema de justicia peruano, entre otros.

El Proyecto JUSPER ha llevado a cabo una singular y significativa contribución a la administración de justicia en el marco de un enfoque integral. Las actividades desarrolladas en el seno del proyecto han aportado al fortalecimiento de las capacidades internas de las instituciones de justicia y de sus operadores, así como a la optimización de herramientas, mecanismos y procesos para la prestación de un mejor servicio de justicia, promoviendo en todo momento el desarrollo conjunto de planteamientos y soluciones para alcanzar los objetivos trazados y los resultados esperados. Sus peculiares características convierten al Proyecto JUSPER en una experiencia muy valiosa, de la cual emanan apreciables e importantes lecciones aprendidas para futuros proyectos en el sector Justicia.

Banco Mundial - BM El Proyecto de “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” - PMSJ (20052010), auspiciado por el Banco Mundial mediante una cooperación económica de 15 millones de dólares, también constituye una de las primeras experiencias nacionales de coordinación interinstitucional, al involucrar a cuatro instituciones fundamentales para la administración de justicia en el Perú: Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. Este proyecto se planteó desde sus inicios como una iniciativa de mejora de los servicios de justicia, y no de reforma integral del sistema jurídico del país, porque el Banco recién estaba reingresando a las operaciones del sector de justicia peruano, tras haberlas cancelado en el pasado, producto del autogolpe del expresidente Alberto Fujimori, ocurrido en la década de los 90.18 El objetivo del proyecto ha sido contribuir a lograr que el Poder Judicial sea más eficiente y accesible, fortalecer la capacidad institucional del sistema para conducir el proceso de reforma y lograr mejoras en la prestación del servicio. Su propósito fue establecer un sistema de recursos humanos que asegurara independencia, transparencia e integridad; fomentar el acceso a la justicia de los ciudadanos en general, especialmente de los más pobres; y apoyar la mejora de los procesos jurisdiccionales y

18 Caminos de Justicia. Libro Memoria del Proyecto de “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” – PMSJ. Unidad de Coordinación del PMSJ, pp.7 - 23. Lima: PMSJ, 2008.

116


María Antonieta Delgado

administrativos más importantes a nivel central y en las diez Cortes Superiores de Justicia seleccionadas como pilotos.19 El proyecto culminó sus actividades y en la actualidad se está trabajando en el diseño de la fase II del PMSJ.

Banco Interamericano de Desarrollo - BID Desde el año 2005, el Estado peruano —con el apoyo de la cooperación internacional— viene gestando el “Programa de Modernización del Sistema de Administración de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la población peruana” (PMSAJ), por un monto aproximado de 200 000 000 de dólares, en el cual están comprometidas las instituciones del SAJ: el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia, la Academia de la Magistratura, el Instituto Nacional Penitenciario y el Ministerio de Economía y Finanzas. Estas entidades coordinan la formulación del Programa a través de un colectivo denominado “Grupo Impulsor”, convocado por el Ministerio de Justicia, conformado por representantes acreditados de todas estas instituciones. Se trata de una propuesta diseñada para articular y plasmar en iniciativas concretas las propuestas del Plan Nacional de Reforma aprobado por CERIAJUS, a efectos de convertirlo en un programa de inversión pública, el mismo que deberá seguir los siguientes lineamientos: (i) considerar un enfoque sistémico, que evidencie claramente que la intervención en una institución del SAJ afecta —positiva o negativamente— el funcionamiento de las otras que también forman parte del Sistema; (ii) priorizar la prestación de servicios de calidad de cada entidad que forma parte del SNAJ; (iii) optimizar el uso de los recursos públicos; y (iv) considerar y respetar la autonomía de cada institución. Las líneas de intervención propuestas son: integración de los sistemas de información, fortalecimiento de competencias de los operadores del Derecho del sistema de justicia, ampliación de la cobertura de los servicios del sistema y fortalecimiento del sistema penitenciario.20

19 La Cortes Superiores seleccionadas fueron: Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Huaura, La Libertad, Lima, Loreto, Piura y Tumbes. 20 Resumen Ejecutivo del Estudio de Perfil del “Programa de Modernización del Sistema de Administración de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la población peruana” (PMSAJ), pp. 3-5 y 13-14.

117


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Dada la gran envergadura del Programa y el elevado monto de la inversión prevista para su financiamiento,21 su elaboración e implementación requieren el auspicio y el apoyo coordinado de varios cooperantes. Actualmente, el Programa se encuentra aún en la fase de elaboración;22 se están realizando los estudios de preinversión,23 que vienen siendo financiados con un préstamo del BID. Sin embargo, no es el único cooperante que apoye este esfuerzo. Además del BID, a la fecha varios cooperantes han auspiciado diferentes aspectos y actividades de la fase de elaboración: la GTZ, la Unión Europea, el PNUD y el Banco Mundial.

c.

Renovada importancia de la participación ciudadana en los procesos democráticos y la necesidad de contrarrestar —e incluso suplir— la fragilidad de las instituciones del Estado

c.1

La década de los 90

La intervención del poder político en las instituciones del Estado peruano durante la década de los 90 —particularmente en aquéllas vinculadas al quehacer judicial—, sumada a la fragilidad de las organizaciones políticas, determinó que las organizaciones de la sociedad civil (ONGs) y los ciudadanos organizados asumieran un papel sin precedentes en la historia republicana del Perú, en lo que atañe el respeto del Estado de Derecho, la promoción de los valores democráticos, el fortalecimiento institucional y la reforma de la justicia.

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos – USAID USAID ha sido una de las agencias de cooperación pioneras en promover una mayor y más efectiva participación ciudadana en procesos democráticos, sobre la base de tres ejes temáticos centrales: (i) fortalecimiento de instituciones democráticas; (ii) mayor y mejor acceso a la justicia; y (iii) ciudadanos mejor preparados para ejercer sus derechos y responsabilidades. En el campo de la justicia de los años 90, USAID tuvo una participación muy activa hasta el autogolpe de 1992. A partir de ese momento, su actividad se limitó a la promoción

21 Según lo proyectado en el estudio de perfil del Programa, el costo de inversión (a precios de mercado) requerido para su implementación ascendería a 727 777 764 nuevos soles. Ibid., p.14. 22 Este Programa obtuvo la aprobación de su perfil en junio del 2006 y en la actualidad se está desarrollando el estudio de prefactibilidad con contenido de factibilidad. 23 Los estudios de preinversión vienen siendo financiados con un préstamo del BID (a través del Fondo para la Preparación y Ejecución de Proyectos – FAPEP), aprobado en octubre del 2007, por un monto de US$ 1 179 250 millones. Están orientados al diseño del proyecto de inversión denominado: “Ampliación de la cobertura de los servicios de administración de justicia a través de los Centros Integrados del Sistema de Administración de Justicia-CISAJ”, asociado al servicio de administración de justicia.

118


María Antonieta Delgado

del Código Procesal Penal hasta 1995, cuando fue evidente que ya no existía voluntad política para promulgarlo.

Ello determinó que en la segunda mitad de la década de los 90, su contribución a la reforma de la justicia estuviera enfocada en la promoción de un mayor acceso a la justicia mediante la defensa y protección de derechos humanos, así como al desarrollo y afianzamiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos (MARCs); teniendo como socios estratégicos a organizaciones y entidades vinculadas e identificadas con la sociedad civil, como la Defensoría del Pueblo, la Comisión Ad Hoc encargada de presentar las propuestas de indulto al presidente de la República, ONGs especializadas en temas de justicia, derechos humanos y MARCs, Cámara de Comercio y Colegio de Abogados de Lima.24

c.2

El siglo XXI

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos – USAID USAID inaugura el siglo XXI con un apoyo firme y decidido al fortalecimiento de la participación ciudadana, mediante la promoción de elecciones justas, libres y transparentes que garanticen y afiancen la transición democrática. Durante el siglo XXI USAID continúa comprometida en este esfuerzo, dirigido a desarrollar más y mejores canales para el aporte de los ciudadanos en la formulación de reformas democráticas y otros procesos para la toma de decisiones, que promuevan y viabilicen oportunidades para el diálogo, la acción y el trabajo conjunto con las organizaciones del gobierno; siendo la meta final la implementación de reformas claves, como la reforma de la justicia, para cimentar bases institucionales sólidas para una democracia sostenible. En esta línea, con el financiamiento de USAID, el Consorcio Justicia Viva —por un monto de 3 millones de dólares— ejecutó un importante proyecto de justicia (2003 – 2005) que tuvo por objeto generar mecanismos de vigilancia ciudadana respecto al funcionamiento de las instituciones del sistema de justicia y difundir el proceso de reforma. Cabe resaltar que este significativo esfuerzo se mantiene hasta el día de hoy con financiamiento de otras fuentes.

24 SISTEMAS JUDICIALES. “Reforma y modernización judicial. Apoyo financiero internacional a la reforma judicial en el Perú. Red de Información Jurídica”. En <http://190.41.250.173/RIJ/bases/reforma/ CE000-e.HTM>.

119


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ) A través de su Proyecto de Justicia, la GTZ también ha promovido e impulsado la participación de la sociedad civil organizada. A tal efecto, ha venido coordinando sus acciones y trabajando muy de cerca con instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en el quehacer de la justicia y en el campo de la reforma procesal penal, como la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP (IDEHPUCP), el Consorcio Justicia Viva, los Colegios de Abogados, el Instituto de Ciencia Procesal Penal (INCIPP), las universidades públicas y privadas de diferentes lugares del país, entre otros. En este marco, la GTZ ha prestado asistencia en la difusión del NCPP y su proceso de implementación mediante la elaboración de material para informar a los operadores, colegios de abogados y universidades sobre la estructura del NCPP, así como también en la difusión de los derechos fundamentales de los ciudadanos en coordinación con el Tribunal Constitucional. La GTZ también ha trabajado intensamente en la capacitación de los operadores y demás actores de la justicia, mediante la realización de talleres, congresos, la elaboración de manuales y la edición de publicaciones.

Unión Europea - UE El Proyecto JUSPER, auspiciado por la Comisión Europea, también tuvo entre sus líneas de acción el diseño de mecanismos de participación de la sociedad civil, destinados a apoyar al sistema en la promoción de un mejor servicio de justicia. Así, por ejemplo, se trabajó con la sociedad civil diversos lineamientos de política consensuados para la modernización del sistema de administración de justicia, mediante la realización de reuniones y talleres en diferentes puntos del país; y se realizaron campañas de atención legal gratuita a la ciudadanía de menores recursos, en coordinación con el Ministerio de Justicia y organizaciones de la sociedad civil. Banco Mundial - BM El Proyecto de Justicia PMSJ, auspiciado por el Banco Mundial, también impulsó la participación de la sociedad civil en la mejora de la justicia, incluyendo entre sus acciones la asistencia legal gratuita y la conciliación extrajudicial a los ciudadanos de escasos recursos, en coordinación con el Ministerio de Justicia y organizaciones de la sociedad civil. Así mismo, desarrolló acciones de lucha contra la corrupción, entre otras tareas.

120


María Antonieta Delgado

Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo - AECID A través de su “Programa Gobernanza Democrática, Participación Ciudadana y Desarrollo Institucional”,25 AECID promueve acciones orientadas a incrementar las capacidades institucionales y sociales, fundamentalmente en tres líneas de trabajo: (i) la mejora de la democracia representativa y participativa; (ii) la buena gestión de los asuntos públicos, en particular el apoyo a la descentralización, la promoción de la carrera pública y la gobernabilidad local; y (iii) el fortalecimiento del Estado de Derecho a través de la supervisión de las políticas públicas básicas.

De este modo, el Programa busca aportar al proceso de reforma del Estado, buscando que éste resulte siendo un Estado democrático, representativo, participativo e inclusivo; y que a la vez promueva una institucionalidad que contribuya a que los procedimientos democráticos dialoguen  con las aspiraciones de la ciudadanía.

Entre los proyectos que forman parte de este Programa se encuentran: el Proyecto Defensa de los Derechos de Grupos Vulnerables y Excluidos en materia de salud, educación y derechos específicos de los pueblos indígenas 2007- 2010 (US$ 645 000), cuyo objeto es garantizar la realización de los derechos humanos, en especial de los derechos económicos, sociales y culturales de la población en situación de mayor pobreza y exclusión mediante la implementación y la generalización de un Sistema de Supervisión de Políticas Públicas en Salud y Educación. Para este proyecto se ha incorporado una nueva modalidad de administración de recursos, conocida como “canasta de fondos”, definida como una organización receptora (Defensoría del Pueblo) y sus donantes (cooperación internacional: bilateral y multilateral), en la cual donantes como ACDI, Cosude, ASDI y Cooperación Técnica Belga, contribuyen con recursos a un programa integral estratégico gestionado por la Defensoría del Pueblo.

En el marco del referido Programa, también figura el Proyecto de Apoyo al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, para la implementación de mecanismos de prevención y resolución de conflictos laborales 20072010 (US$ 730 000), cuyo objetivo general es contribuir a la disminución de los conflictos sociolaborales en el Perú, que en los últimos años se han manifestado con mucha severidad, poniendo en evidencia la insuficiente capacidad de respuesta del sistema político. Ello pone en evidencia la necesidad de recurrir a mecanismos de diálogo orientados al manejo del

25 “Programa Gobernanza Democrática, Participación Ciudadana y Desarrollo Institucional” de AECID. En <www.aecid.pe/proyectos>.

121


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

conflicto para construir respuestas que satisfagan a las partes e introducir las correcciones legales e institucionales que se consideren necesarias.

Cooperación Suiza para el Desarrollo – COSUDE Por su parte, COSUDE busca fomentar la participación ciudadana en la resolución pacífica de los conflictos, a través de su programa de “Acceso a la Justicia en Comunidades Rurales” (PROJUR 2007-2010 por US$1 800 000). El objetivo del programa es aportar a la institucionalidad del país alternativas que permitan resolver los problemas de acceso a la justicia de la población rural, partiendo de la rica experiencia comunal que existe en la resolución pacífica de sus conflictos, del respeto a los derechos humanos y la necesidad de establecer articulaciones entre el sistema judicial y la justicia comunitaria. A tal efecto, trabaja con un consorcio de organizaciones de la sociedad civil conformado por la Asociación Servicios Educativos Rurales y la Asociación Ministerio Diaconal Paz y Esperanza.

1.1 Alcances del aporte de la GTZ (ahora GIZ) y trascendencia de su contribución a la reforma de la justicia y a la reforma procesal penal en el Perú a.

Ámbito de intervención del proyecto

El proyecto auspiciado por la GTZ de “Apoyo a la Reforma del Sistema Procesal Penal (2003-2007), “Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administarción de la Justicia en el Perú” (2008-2010) se enmarca en los procesos de reforma del Estado y de fortalecimiento del Estado de Derecho democrático. Tiene por objeto lograr que la implementación de la reforma de justicia se profundice, tomando crecientemente en cuenta los criterios comprobables de calidad relacionados con el Estado de Derecho. El proyecto se ha desarrollado en dos fases. La primera fase (2003-2007) se concentró principalmente en apoyar la reforma procesal penal. En la segunda fase (2008-2010), sobre la base del apoyo a la consolidación de la reforma procesal penal, se amplió el ámbito del proyecto al área de la reforma de justicia en general, poniendo especial atención en las áreas del Derecho Público. Todo ello en el marco de las propuestas de CERIAJUS. Con gran acierto, la planificación del proyecto ha sido flexible, con el fin de lograr adaptar las actividades en favor de los objetivos inicialmente planeados. En el ámbito del proceso penal, la influencia del proyecto se extiende a la normatividad procesal penal, el diseño y la ejecución de los procesos de

122


María Antonieta Delgado

implementación, y la capacitación. Los servicios proporcionados han abarcado diversas áreas, y vienen siendo utilizados por diversos agentes de la reforma procesal penal. Las áreas de trabajo han comprendido:26 i. La promoción de la aceptación de la Reforma y de sus fundamentos políticos, normativos e institucionales. El asesoramiento de las más altas instancias de decisión del Ejecutivo, Legislativo y del Poder Judicial. ii. El apoyo a la infraestructura organizativa del proceso de concertación político-institucional. iii. La asesoría y apoyo material al proceso de planificación de la implementación de la Reforma. iv. La capacitación de un gran número de operadores. v. El apoyo a la divulgación de información general sobre los principios del nuevo proceso penal. Estos servicios han sido utilizados en diversos niveles. El Ministerio de Justicia, el Poder Judicial y el Ministerio Público se han valido de los espacios de concertación generados desde el proyecto para llevar a cabo el intercambio de información y la coordinación necesaria, así como para limar diferencias y disputas. El asesoramiento de las instancias políticas y administrativas de los diversos estamentos del Estado, ha sido utilizado para mejorar la concepción de la nueva normatividad procesal penal y de sus fundamentos legales. Más allá de los servicios de asesoramiento normativo y de coordinación, el Proyecto de la GTZ ha brindado importantes aportes a la capacitación de los nuevos operadores del sistema, que ahora utilizan estos conocimientos en la ejecución de sus responsabilidades.

El proyecto también ha brindado importante apoyo al proceso de reforma de

la justicia en general, que requiere tanto de la formulación de una política de Derecho y de justicia moderna como también de la construcción de criterios de calidad que correspondan al Estado de Derecho, con el fin de sostener y justificar el proceso de implementación de esta política. En este marco, los servicios del proyecto han influido en la identificación, delimitación y discusión del programa de reforma general de la justicia en el Perú, promovida por la

propuesta de la CERIAJUS.27

Entre sus actividades principales para el mejoramiento de la calidad de la justicia, han figurado: 26 Matriz de planificación del Proyecto (MPP) de la GTZ de “Apoyo a la consolidación de la reforma del procedimiento penal, así como de la justicia Perú”, (06/2003-06/2010). 27 GTZ Perú – Oficina Lima. Asesoría principal (AP) GTZ. Proyecto- Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú –RPP F2. “El Apoyo alemán a la reforma procesal penal”. Suplemento de Análisis Legal del diario oficial El Peruano “Jurídica” Nº 195. Lima, 2008, p.6.

123


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

i. El monitoreo de la comprensión, interpretación y aplicación de las normas de manera coherente con los derechos humanos, en los distritos judiciales donde se está implementando la reforma procesal penal. ii. La transferencia y comparación de experiencias y lecciones aprendidas entre los distritos que ya aplican el nuevo proceso y aquéllos que se van integrando a la Reforma. iii. La promoción de transparencia en la jurisprudencia y de mecanismos de jurisprudencia comparada en las áreas penal y del Derecho Público seleccionadas. iv. La elaboración e introducción de criterios de benchmarking de calidad en la Justicia.

b.

Alcances del aporte de la GTZ (ahora GIZ) y trascendencia de su contribución en el campo de la justicia peruana

b.1

Contribución a la transición democrática, el fortalecimiento institucional y el Estado de Derecho

Hacia fines del año 2000, el Perú inició una etapa de transición democrática que tiene entre sus objetivos centrales la construcción de una sólida institucionalidad, capaz de superar la enorme brecha que separa al Estado de la ciudadanía y que alimenta una profunda desconfianza entre ambos. La falta de credibilidad constituye un serio riesgo para la estabilidad y gobernabilidad del país, y genera la necesidad de acelerar las reformas, pero sin descuidar los mecanismos de exigibilidad de los derechos y de control de la actuación de la Administración. En esa perspectiva, la reforma de la administración de justicia y los cambios sugeridos por la CERIAJUS se convierten en el medio idóneo para crear la necesaria confianza entre Estado y sociedad, asegurando la gobernabilidad y el desarrollo. En este escenario arranca el Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ. Durante la primera fase del Proyecto, en el año 2004 se promulgó el Nuevo Código Procesal Penal (NCPP), con lo que se cerró una larga fase de incertidumbre política en cuanto a la voluntad del Estado peruano de implementar una reforma largamente anunciada, pero varias veces postergada y que en la actualidad se encuentra en plena fase de implementación. Ello implica, junto con la ejecución de la reforma en los diversos distritos judiciales del país, un intensivo proceso de seguimiento y monitoreo de los nuevos requerimientos que surjan, así como la superación de diversas dificultades que surgen en el curso de su implementación. Al mismo tiempo, este proceso demanda el continuo y permanente perfeccionamiento de los procedimientos institucionales, la

124


María Antonieta Delgado

capacitación de los operadores del Derecho, la maduración de la comprensión y el entendimiento de los fundamentos político-institucionales de las nuevas normas procesales por parte de los operadores, además de una intensiva y creciente coordinación interinstitucional. En cuanto a la justicia en su conjunto, actualmente en el Perú se encuentra en desarrollo un amplio proceso de reformas, orientado a superar las trabas que han originado sus deficiencias. Estas reformas abarcan desde lo normativo e institucional, hasta lo procesal-orgánico. Como ejemplo pueden mencionarse las reformas producidas en los ámbitos constitucional, penal, procesal penal, procesal laboral, acceso a la justicia, carrera judicial, descarga procesal, entre otros. La reforma de la justicia ha pasado a convertirse en un elemento esencial de la modernización del Estado en el Perú y en la mayoría de los países de América Latina. El Proyecto ha apoyado esta reforma en un área esencial para la relación entre el Estado y los ciudadanos, habiendo contribuido a mejorar la seguridad jurídica y la protección de los derechos fundamentales de las personas, permitiendo de esta forma a los operadores de justicia fortalecer sus vínculos de compromiso con una justicia más transparente y accesible. Además, ha aportado al fortalecimiento de la capacidad de las instancias directivas y superiores de la justicia, para formular políticas de justicia y dirigir los procesos de reforma así como la capacitación de los operadores. El Proyecto ha trabajado en estrecha relación con las instancias ejecutoras, y les ha brindado asesoría en áreas fundamentales, contribuyendo así a la sostenibilidad del Estado de Derecho democrático. El Proyecto ha contribuido a fortalecer los procesos de cambio en la justicia y, con ello, a la modernización del Estado, aportando al fortalecimiento de las condiciones del Estado de Derecho, y a la creación de las bases para el desarrollo de una sociedad más justa. Las experiencias positivas en la implementación de un nuevo proceso pueden ser transferidas a otros procesos de reforma, como por ejemplo la reforma procesal laboral28 que se está iniciando en el país, contribuyendo de esta manera a ampliar las bases para la implementación sucesiva de las medidas de reforma de la justicia propuestas por CERIAJUS.

b.2

Alcances y trascendencia de la contribución de la GTZ (ahora GIZ) en el campo de la justicia

El Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ ha realizado una contribución fundamental y decisiva a la reforma de la justicia en el país y en la prestación

28 El 15 de enero del 2010 se publicó la Ley Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo del Perú, la misma que entrara en vigencia a mediados del mes de julio de 2010.

125


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

de un servicio de justicia más eficiente, oportuna y confiable. Ello le ha valido el reconocimiento generalizado —de autoridades y funcionarios de los órganos del Estado, operadores del sistema de justicia y demás involucrados en la Reforma, Defensoría del Pueblo, ONGs especializadas y agencias de cooperación— del rol jugado para estos efectos por la cooperación alemana, cuya intervención en el quehacer de la reforma de la justicia en el Perú se inicia casi conjuntamente con el trabajo de la CERIAJUS (segunda mitad del 2003). A la fecha, la intervención de la GTZ a través de su Proyecto de Justicia, ha incidido en la reforma de la justicia del Perú en los siguientes aspectos claves: i. Ha acompañado el proceso de reforma desde los primeros años del siglo XXI, generado un clima de confianza y espacios claves de concertación El Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ es percibido por las contrapartes como la principal entidad cooperadora y de asesoramiento en el área de la reforma procesal penal. El Proyecto y su asesor principal gozan de una gran confianza y aprecio profesional de los más altos niveles de las contrapartes. En efecto, los operadores han depositado una gran confianza en el Proyecto de la GTZ: confianza institucional en la GTZ y confianza personal en los asesores responsables de su ejecución. El Proyecto ha sido perseverante en el apoyo brindado a la Reforma. El significado del aporte de la cooperación alemana radica en la persistencia de la asesoría —aun en tiempos en que todos los demás cooperantes externos se alejaron del sector— y en su apoyo a la creación de instancias de discusión, concertación y de formación de consensos dentro y entre los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en torno a ciertos aspectos normativos e institucionales básicos de la Reforma. El asesoramiento directo brindado es percibido por las contrapartes como personal, inmediato, desinteresado y de alta calidad. Basado en la confianza generada por la cooperación, el Proyecto ha contribuido a plasmar algunos avances importantes en otras áreas de la reforma judicial, utilizando las experiencias realizadas y transfiriendo las experiencias alemanas y europeas en el campo de la administración de justicia. Asimismo, ha contribuido de manera importante a promover y efectivizar la coordinación interinstitucional, así como a crear plataformas de discusión interinstitucionales. En síntesis, el Proyecto de la GTZ ha logrado un magnífico posicionamiento. Es percibido como un socio confiable que acompaña, apoya y asesora, aportando alta calidad técnica, eficiencia y muy valiosa experiencia.

126


María Antonieta Delgado

ii. Ha brindado un decisivo impulso a la reforma procesal penal El Proyecto ha logrado posicionarse en el centro de las discusiones entre las instituciones relevantes para el nuevo proceso penal; es considerado como uno de los principales catalizadores del proceso de la reforma procesal penal en el país y cuenta con un fuerte reconocimiento de los máximos responsables de las autoridades del sector judicial, los órganos del Poder Judicial, y muchos de sus operadores, tanto a nivel nacional como subnacional, en los distritos donde se ha implementado o está por implementarse la Reforma. El Proyecto ha sido fuente de asesoramiento y consultoría múltiple, generando dinámicas de aprendizaje independientes. A la fecha, el Proyecto ha contribuido a todos los aspectos claves de la reforma procesal penal, habiendo aportado significativamente a la implementación del nuevo código procesal penal en trece distritos judiciales y a sentar las bases para su implementación en los distritos faltantes. Ello ha redundado en procesos penales más ágiles y rápidos en los distritos donde se inició su vigencia.29 El aporte del Proyecto ha sido firme y significativo. Por ello sus resultados pueden perdurar mucho más allá de su propia duración. La normatividad desarrollada, la capacitación, el apoyo a las transformaciones institucionales y otros servicios, constituyen la base desde la cual el nuevo sistema procesal puede ser y seguirá siendo mejorado. En este marco, el Proyecto ha logrado:

A.

Acompañar desde sus inicios todo el procedimiento de reforma procesal penal, y mantener una estrecha cooperación individual y conjunta con los operadores involucrados, apoyando también la planificación de la reforma judicial iniciada con el estudio de CERIAJUS.

El Proyecto ha brindado un asesoramiento eficiente, confiable y de alta calidad técnica para el diseño y la implementación de la reforma procesal penal en aspectos tales como: (i) la parte sustantiva de la legislación, mediante asesoría y consultoría para el diseño estratégico de reformas y la elaboración de proyectos legislativos; (ii) la planificación y desarrollo de la implementación; (iii) la capacitación de los operadores del proyecto; (iv) los instrumentos de trabajo; (v) la creación y el mantenimiento de

29 Entre los logros más importantes de la implementación del NCPP en los distritos judiciales donde viene aplicándose, figura: la celeridad alcanzada en la resolución de los procesos judiciales, habiéndose registrado una reducción importante en la duración promedio de los procesos y también un incremento en el número de sentenciados. Lima: Informe del Segundo año de aplicación del NCPP en el Distrito Judicial de Huaura e Informe de la Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal sobre Principales resultados del Código Procesal Penal (setiembre 2009) .

127


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

plataformas de intercambio interinstitucional que han hecho posible una coordinación entre las instancias estatales involucradas; y (vi) la transferencia de experiencias.

B.

Constituirse en un referente de concertación, análisis y acción de todas las instituciones involucradas, contribuyendo de esta forma a superar la existencia de algunas barreras a la comunicación y concertación directa que existían entre ellas con el objeto de generar un intercambio regular e interinstitucional de análisis y comparación de experiencias en la aplicación. Los servicios del Proyecto han sido utilizados en diversos niveles. El Ministerio de Justicia, el Poder Judicial y el Ministerio Público se han valido del clima y de los espacios de concertación instaurados para llevar a cabo el intercambio de información y la coordinación necesaria, así como para limar diferencias y disputas.

Ello se debe tanto a la calidad y magnitud de sus aportes al proceso de diseño e implementación de la reforma procesal penal, como a la constante retroalimentación de sus experiencias en las decisiones políticoinstitucionales, a medida que la Reforma es introducida en nuevos distritos judiciales. Esto último resulta de trascendental importancia, dada la cada vez mayor complejidad que reviste la implementación de la reforma procesal penal, al extenderse progresivamente a distritos judiciales más populosos y heterogéneos.

C.

Contribuir a discutir y aprobar, mediante un Decreto Ley, una Reforma Procesal Penal con características modernas, plenamente coincidentes con las concepciones de una justicia ajustada al Estado de Derecho. También ha aportado de manera relevante a la planificación de la implementación del NCPP, mediante el apoyo brindado a la Secretaría Técnica la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal (CEICPP), creada mediante Decreto Legislativo Nº 958, del 28 de junio de 2004.30

Sus servicios fueron utilizados por esta Comisión para elaborar y presentar su Plan de Implementación del NCPP, el mismo que contiene:3190 (i) el calendario oficial de aplicación progresiva del CPP, aprobado por la Comisión en febrero de 2005; un análisis exhaustivo de las condiciones necesarias para la implementación del NCPP en las regiones del País, con

30 Que fue publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de julio del 2004. 31 Plan de Implementación del NCPP aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2005-JUS. En <www.pucp. edu.pe/idehpucp/images/docs/proc_ds_013-2005-JUS.pdf>.

128


María Antonieta Delgado

una evaluación de las posibilidades institucionales para responder a los nuevos desafíos, basada en criterios elaborados específicamente para tales fines; (ii) un diseño conceptual de la organización de salas y de juzgados penales en el marco del NCPP; (iii) una propuesta de Sistema de Gestión Fiscal; (iv) propuestas para la implementación del NCPP en la Dirección de Defensa de Oficio y Consultorios Jurídicos Populares del Ministerio de Justicia; (v) una propuesta de integración de la Policía al nuevo proceso procesal penal; (vi) un Plan de capacitación para la implementación del NCPP; (vii) un Plan de Comunicación y difusión del NCPP; y (viii) la propuesta técnica de implementación progresiva del NCPP.

Mediante el apoyo de consultores nacionales y regionales, el Proyecto ha brindado apoyo a la elaboración e implementación de cada una de estas propuestas, contribuyendo posteriormente a su precisión. Asimismo, ha respaldado el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación del Nuevo Código Procesal Penal.

Su contribución también aportó sustancialmente a la implementación integral y coordinada del NCPP, brindando apoyo para sensibilizar y desarrollar capacidades de trabajo coordinado interinstitucional a nivel nacional y en el ámbito de los distintos distritos judiciales para lograr una efectiva implementación del nuevo sistema procesal penal.

D.

Brindar importantes aportes a la capacitación de los nuevos operadores del sistema, con el objeto de que desarrollen habilidades técnicas para la implementación del NCPP; y también a la especialización de formadores que asumirán a su vez, en el futuro, la capacitación de los operadores del proceso penal. Complementariamente, la asistencia de la GTZ comprendió el apoyo a la efectiva divulgación de la reforma procesal penal, lo cual ha permitido que las experiencias exitosas puedan ser replicadas y transferidas.

En este campo, el aporte de GTZ ha sido fundamental e innovador, habiendo incidido fundamentalmente en cuestiones vinculadas con el diseño, contenidos y metodología, que posibiliten la réplica de los cursos o talleres en diferentes lugares a partir del personal previamente capacitado. Asimismo, el Proyecto ha generado un nuevo sistema de capacitación por casos y simulacros; estos últimos han sido utilizados como instrumentos claves de formación.

El Proyecto ha seguido una estrategia concertada con los operadores, generando una cultura de enseñanza por casos y simulacros, mediante una metodología activa establecida sobre la base de la participación de

129


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

los operadores, discutiendo sobre casos prácticos concretos. También ha promovido en los cursos una participación interactuada de los distintos operadores del Derecho: jueces, fiscales, policías y abogados, para no separar en la capacitación (como ha ocurrido tradicionalmente) a quienes en la práctica deben interactuar. Adicionalmente, ha elaborado una serie de manuales adecuados a las necesidades del ejercicio práctico del Derecho Procesal Penal. En la actualidad, las matrices de capacitación diseñadas y elaboradas en el marco del proyecto son utilizados por los operadores y otras entidades de capacitación.

A la fecha, los beneficios del modelo de capacitación impulsado por la GTZ han sido advertidos por otros cooperantes interesados en reforzar y ampliar los alcances de la capacitación, tales como el Banco Mundial, que ha tomado como base para sus actividades el modelo de capacitación promovido por la cooperación alemana. De la misma manera, la Academia de la Magistratura ha adoptado también el mismo modelo, lo cual resulta muy beneficioso para el establecimiento de patrones análogos respecto a las actividades de capacitación.

E.

Difundir y posicionar las experiencias positivas de la reforma procesal penal, de modo que éstas, conjuntamente con sus logros y lecciones aprendidas, puedan ser transferibles a otras áreas.

Para la divulgación del nuevo CPP ha sido fundamental el énfasis que el Proyecto ha puesto en la producción de materiales de información, educación y comunicación, puesto que permiten conocer y mejorar el entendimiento del NCPP y sobre todo su implementación.

iii Ha aportado de manera significativa a la formulación de una reforma integral de la administración de justicia La GTZ siempre tuvo claro que paralelamente a la transformación del proceso penal, debía operar en el país una reforma y el fortalecimiento del sistema de justicia en su conjunto, en el entendido de que, de no ser coincidentes ambos procesos, era poco lo que podía avanzarse en el área procesal penal o en cualquier otra área del Derecho. De esta manera, la Cooperación Alemana al Desarrollo, consciente de la reciprocidad entre la Reforma Procesal Penal y las otras reformas pendientes en el país, con gran acierto y perspicacia amplió el asesoramiento a otras áreas claves de la reforma judicial, brindando su apoyo a dos iniciativas muy importantes en el campo de la reforma de la justicia del Perú: la CERIAJUS y el Acuerdo Nacional por la Justicia.

130


María Antonieta Delgado

En efecto, al crearse la CERIAJUS, la Cooperación Alemana al Desarrollo contribuyó significativamente al éxito de su labor. El apoyo brindado a la CERIAJUS se llevó a cabo desde dos diferentes ángulos. El primero de ellos estuvo referido a dos aspectos: (i) el apoyo a la Secretaría Técnica de dicha comisión, mediante el concurso de consultores especializados, lo cual permitió operativizar y expresar en propuestas técnicas concretas, las decisiones adoptadas por miembros de la Comisión respecto a cada uno de los componentes considerados prioritarios para la Reforma; y (ii) el apoyo al Ministerio de Justicia, impulsor de la iniciativa legislativa, que dio vida a la CERIAJUS y fue motor del trabajo de la comisión, mediante la asistencia técnica de un equipo de expertos que lo asesoraron en la presentación y articulación de propuestas en el marco de la CERIAJUS, en la organización y desarrollo de los grupos de trabajo temático, en sus intervenciones en el pleno de la Comisión, etc. De manera complementaria y desde otro ángulo, la cooperación alemana brindó apoyo a la iniciativa del entonces presidente del Poder Judicial para el desarrollo de un “Acuerdo Nacional para la Justicia”. Ello contribuyó, en gran medida, a crear las condiciones para que la iniciativa del Poder Judicial no colisionara con la labor de la CERIAJUS, ayudando a que se geste una relación de complementariedad entre las propuestas de ambas instancias, lo que permitió finalmente la armonización de sus resultados. La fase inicial de impulso a la Reforma Procesal Penal coincidió con un proceso de reforma de la justicia en su conjunto, donde el Ministerio de Justicia fue un actor que dio muestras de gran dinamismo y con capacidad de liderazgo. A ese rol contribuyó también de manera importante la cooperación alemana, mediante el apoyo técnico brindado al Gabinete del ministro del sector para la elaboración de iniciativas legislativas para la Reforma Procesal Penal y la Reforma del Sistema de Justicia, que más tarde resultaron acogidas por el Congreso de la República con la aprobación de la ley que creó la CERIAJUS, la delegación de facultades para que el Poder Ejecutivo pudiera promulgar el nuevo Código Procesal Penal, entre otras. Asimismo, finalizada la labor de la CERIAJUS, la GTZ apoyó el trabajo desarrollado por la Comisión Especial creada en el Congreso de la República para dar seguimiento a las recomendaciones de la CERIAJUS en el seno del Congreso que estuvo en funciones hasta julio de 2006. De esta manera, la cooperación alemana contribuyó a la elaboración y posterior aprobación por el pleno del Congreso, de diferentes iniciativas legislativas, con el fin de poner en práctica las citadas recomendaciones, como por ejemplo la Ley de la Carrera Judicial. Se puede apreciar, entonces, que el Proyecto ha influido en la identificación, delimitación, discusión e implementación del programa de reforma general de

131


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

la justicia en el Perú, a través del programa de la CERIAJUS. El Proyecto, además, ha puesto en práctica un excelente termómetro para detectar y apoyar nuevas coyunturas favorables a la implementación de reformas e iniciativas claves en el país. Por ejemplo, las reformas al Código Procesal Civil que conciernen las medidas cautelares y el recurso de casación, la nueva Ley de la Carrera Judicial, los cambios al procedimiento de familia en las causas por alimentos, la Ley de la Defensa Pública, y una nueva normatividad para la Justicia de Paz. Los resultados logrados con el auspicio del Proyecto son, sin duda alguna, contundentes. Las actividades realizadas y las experiencias positivas logradas no solo han sido catalizadoras de la Reforma Procesal Penal, sino que también han sido catalizadoras de diversos aportes, tanto de otros cooperantes, como de otras fuentes; habiendo contribuido así a mejorar la seguridad jurídica y la protección de los derechos fundamentales de las personas en el Perú. iv. Ha contribuido de manera decisiva a la coordinación de los esfuerzos de la cooperación interinstitucional El Proyecto no solo ha tenido la capacidad de apoyar, sino también de generar y canalizar actividades y esfuerzos de otros cooperantes, así como de las instituciones peruanas involucradas. A través del Sub-Grupo Justicia del Grupo de Donantes “Gobernabilidad”, la GTZ ha logrado coordinar y potenciar los esfuerzos y el apoyo de los cooperantes en el ��mbito de la justicia peruana. El Proyecto ha cooperado estrechamente con varias agencias de cooperación en el marco del apoyo que éstas han brindado a la Reforma Procesal Penal y a otros campos de la reforma de la justicia. Solo como ejemplo, citaremos la coordinación con USAID, el Proyecto JUSPER-UE y con el Proyecto del Banco Mundial. En los inicios del Proyecto de la GTZ, en el año 2003, la coordinación se estableció especialmente con USAID, a través de IRIS Center, con el que trabajó en estrecha coordinación hasta finales del año 2005, momento en que la cooperación estadounidense dio por concluido su apoyo a la Reforma Procesal Penal. Luego, hasta mediados del 2009, trabajó con el Proyecto JUSPER auspiciado por la Comisión Europea, hasta su culminación (julio de 2009), con lo cual consiguió establecer una alianza estratégica para apoyar varios aspectos esenciales de la reforma de la justicia, especialmente con la asistencia técnica internacional a cargo de la GTZ International Services. El aporte conjunto de ambos actores contribuyó a consolidar el trabajo de la GTZ en el sector Justicia, y ha afianzado el alto nivel de confianza y credibilidad que tiene la cooperación alemana en el país.32

32 BOLETÍN PERÚ /GTZ Nº 3 /06. Lima, 2009, p.4.

132


María Antonieta Delgado

También hubo un intercambio con el Banco Mundial, que ha participado en la capacitación de operadores y el equipamiento de juzgados. A la fecha, el Banco Mundial y el PNUD han manifestado su interés por apoyar la Reforma Procesal Penal, en temas vinculados con la remodelación de infraestructura, la renovación de equipos y la capacitación.

II.

Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma

2.1 Once problemas generales encontrados en la ejecución de los Proyectos Respecto a las instituciones públicas

1

La compleja burocracia del sector público peruano y la débil institucionalidad de las entidades estatales: i. Impiden la toma de decisiones oportuna para el cabal cumplimiento de los plazos establecidos en los Convenios de Financiación y Cooperación. ii. Determina que las decisiones respecto al contenido y el momento para la realización de las actividades previstas dependan de los jefes de turno de las instituciones, y que el cambio en la titularidad y las jefaturas de las entidades beneficiarias impacte negativamente en la marcha del Proyecto.

2

El bajo nivel de credibilidad y confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado y en el sistema de administración de justicia. Un elemento indispensable para la gobernabilidad es la confianza ciudadana en las instituciones públicas. Sin embargo, las encuestas nacionales de hogares (ENAHO) aplicadas por el INEI en los años 2004 y 2008 evidenciaron un decrecimiento de la confianza ciudadana en las instituciones. En relación con los poderes del Estado, el Congreso de la República es la institución que goza de la más baja confiabilidad (menos del 10% en el 2004 y el 2008) y a corta distancia (14,2%) aparece el Poder Judicial, ambos superados por el Sistema Electoral, al que se le reconoce una confiabilidad del 29,8%. En el caso de los gobiernos regionales y locales, se aprecia la misma tendencia decreciente de confiabilidad de la ciudadanía, llegando en el 2008 a 13,3 y 19,6%

133


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

que merecen instituciones como la Policía Nacional, que de tener 22,2% el 2004 bajó a 17,8% el 2008. Solo la Defensoría del Pueblo mantiene los índices de confiabilidad estables: 26,3% el 2004 y 26,2% el 2008.33 A la fecha, esta situación se mantiene invariable, registrándose en el mes de mayo del 2010 un nivel de aprobación del Poder Judicial del 12%.34 La baja valoración en el campo de la justicia, se debe a una amplia gama de problemas derivados de la falta de independencia jurisdiccional, del limitado acceso a la justicia de parte importante de la población, de la brecha entre las expectativas de la población y los servicios que recibe, de la limitada protección y defensa de los derechos de las personas, de la corrupción que es reconocida por los propios sectores oficiales de la judicatura, de la alta morosidad en los tiempos de atención de las causas y, en algunos distritos judiciales del país, todavía un sistema penal inquisitivo, lento y engorroso, que propicia altos niveles de impunidad e ineficiencia.

1

3

La frágil y limitada delegación de autoridad de los jefes de las instituciones a sus representantes acreditados. Ello determina que las decisiones importantes respecto a la ejecución del Proyecto, como las referidas a la realización de las misiones internacionales, dependan siempre de la jefatura institucional. Ello implica que la coordinación de las actividades de los proyectos auspiciados por los cooperantes siempre debe involucrar a los líderes institucionales, a pesar de la gran inversión de tiempo y esfuerzo que ello demande.

4

La limitada y aún restringida coordinación interinstitucional que existe entre las entidades que participan en la prestación del servicio de justicia. Este es un problema que requiere atención. El sistema de justicia (SAJ) está estructurado mediante una serie de instituciones, todas ellas autónoma e independientes; este hecho ocasiona un sinnúmero de problemas para llegar a acuerdos entre ellas al momento de definir políticas sectoriales y a la hora de interactuar en la provisión del servicio de justicia. De allí que existan temas fundamentales que aún no han podido ser objeto de consenso por las instituciones del SAJ, como por ejemplo: el perfil del magistrado, la institución o instancia que debe tener la atribución de realizar la evaluación del desempeño de los jueces (el Consejo Nacional de la Magistratura o el Poder Judicial), criterios únicos para la implementación del Código Procesal Penal y la ruta institucional que deben seguir todas las instituciones del SAJ

33 “Lineamientos estratégicos para el desarrollo nacional 2010-2021”. Lima: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Nacional - CEPLAN. En <www.ceplan.gob.pe/img/lineamientos_2010_2021.pdf>, pp.48 - 49 34 Encuesta Nacional realizada entre el 12 y 14 de mayo de 2010 por Ipsos Apoyo, Opinión y Mercado S.A., por encargo del diario El Comercio. Lima, 16 de mayo de 2010, p. A6

134


María Antonieta Delgado

para la capacitación en materia de la reforma procesal penal. Tampoco existe una visión única del modelo de justicia entre las instituciones, ni se cuenta con una estrategia de implementación consensuada de las recomendaciones vertidas en el Plan de la CERIAJUS.

Respecto a los mecanismos y procedimientos para la selección de expertos(as) que brinden asistencia técnica a las instituciones y para la contratación de las actividades.

5

Las instituciones del Estado, en este caso particularmente las entidades de justicia, se toman sus propios tiempos para formalizar las contrataciones programadas en los Planes Operativos. Ello implica que la entidad responsable de brindar la asistencia técnica debe contar con personal entrenado suficiente y con mecanismos muy rápidos y ágiles para la selección y contratación de los expertos(as) que le permitan tramitar las acciones en plazos muy reducidos. Asimismo, la programación de los Planes Operativos —globales y anuales—, debe ofrecer un margen de flexibilidad suficiente para que permita al proyecto o programa en marcha adaptarse y ajustarse a una eventual nueva coyuntura y a un cambio de prioridades en el país.

6

En la ejecución de proyectos auspiciados por los cooperantes, los procedimientos requeridos por estos últimos para la contratación de los expertos locales son muchas veces más lentos y engorrosos que aquellos establecidos para contratar a los expertos internacionales, lo cual produce un desfase entre las actividades de ambas y una constante reprogramación de las actividades.

Respecto al perfil de los expertos de la asistencia técnica y al trabajo de los expertos(as) con las instituciones

7

Las instituciones de justicia son muchas veces recelosas y desconfiadas respecto al apoyo que puedan recibir de expertos internacionales y temen que se les quiera imponer recetas elaboradas en el extranjero, que ni responden, ni se adaptan a la realidad de la justicia peruana. Asimismo, el personal de las instituciones de justicia es limitado; los funcionarios asignados como interlocutores para atender el día a día del Proyecto son generalmente personas con recargada agenda de trabajo, con poca o ninguna participación en el diseño del Proyecto y en la priorización de las actividades, y con cierto escepticismo respecto al real beneficio que puedan aportar a sus labores los Proyectos de Reforma. A esto se suma la escasa capacidad de decisión con la que cuentan algunos de ellos.

135


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Respecto a los plazos de los convenios de financiación

8

Todos los Convenios de Financiación firmados con la cooperación internacional tienen plazos de vigencia, a cuyo término los proyectos deben finalizar su ejecución, aun cuando no se haya cumplido con ejecutar todo lo programado ni agotado los fondos asignados; algunos cooperantes incluso asignan plazos improrrogables e inamovibles de contratación. Por consiguiente, es fundamental que desde el principio las instituciones beneficiarias y sus representantes (que en muchos proyectos rotan con relativa facilidad) estén al tanto de las normas, condiciones y de los plazos establecidos por cada agencia de cooperación para la ejecución de los proyectos; de lo contrario se corre el riesgo de que el vencimiento de los plazos y la imposibilidad de extenderlos, hagan perder al país los recursos conferidos por la cooperación.

Respecto a la estructuración de la unidad ejecutora

9

La ejecución de algunos proyectos ha sido particularmente complicada y ha sufrido indeseables retrasos debido a dos problemas vinculados a la organización de su administración: (i) en algunos casos, por no contar con una unidad ejecutora independiente y estar por tanto su administración a cargo de la oficina general de administración de alguna de las instituciones del Estado vinculadas con el Proyecto, que en algunos casos ni siquiera ha sido entidad beneficiaria del mismo; y (ii) en otros casos por la existencia de dos unidades ejecutoras para trabajar con las varias instituciones de justicia beneficiarias.

Respecto a la variedad de líneas estratégicas, áreas temáticas y actividades incluidas en el Proyecto

10 La variedad de líneas estratégicas, áreas temáticas y actividades incluidas

en algunos de los proyectos —con un relativamente corto período de contratación y ejecución— ha sido otro elemento importante que ha contribuido a revestir su desarrollo de una especial complejidad y también a dispersar los focos de atención y los recursos disponibles. Los planes integrales de reforma de los últimos años, encabezados por el Plan de la CERIAJUS, han evidenciado que son múltiples y vastas las áreas y tareas pendientes en la reforma de la justicia. Su gran número, variedad, costo y complejidad hacen imposible que todas puedan ser atendidas a cabalidad al mismo tiempo; ello implica que se requiere una estrategia de implantación basada en un minucioso trabajo de priorización que quede plasmado en una agenda y un cronograma de acción.

136


María Antonieta Delgado

Respecto al acceso a la justicia y la coexistencia en el país — en especial en las zonas rurales— de diferentes instancias de resolución de conflictos: justicia letrada, de paz y comunitaria.

11

Los sistemas y mecanismos para resolver disputas e impartir justicia en algunos ámbitos del país —como por ejemplo las comunidades rurales— tienen distintos niveles de interacción y usos del Derecho, que aunque legitimados por su misma población no cuentan con un marco de regulación adecuado para su funcionamiento. Esta realidad muchas veces no es considerada ni recogida en el diseño de los proyectos de reforma de la justicia, que son percibidos por estas poblaciones como ajenos.35 De este modo, el espacio local donde estas comunidades ponen en práctica el ejercicio de la justicia, no es reconocido debido a la organización centralista del Estado y del Poder Judicial. Las prácticas de justicia instaladas en los espacios rurales requieren estar reguladas desde un sistema de justicia básico, que permita insertarlas en el sistema nacional de justicia.36

35 Cuando hablamos de esta problemática de acceso a la justicia en el mundo rural, nos estamos refiriendo a espacios locales, centros poblados, caseríos, comunidades, de territorios específicos, de dinámicas locales, de jurisdicciones específicas, etc. En estos espacios locales se reproducen sistemas locales de justicia, actores y agentes estatales o comunales que desarrollan servicios de justicia con diferentes ordenamientos normativos y practicas distintas, que coexisten, interactúan, y se vinculan. Estamos, en fin de cuentas, en una realidad plural. 36 Proyecto de Acceso a la Justicia auspiciado por la Cooperación Suiza – COSUDE. En </www.cooperacionsuiza.admin.ch/peru/es/Pagina_principal/Proyectos/Proyecto_ACCESO_A_LA_JUSTICIA>.

137


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

2.2 Doce lecciones aprendidas en el quehacer de la Reforma 37 1. Finalmente, la Reforma es un asunto de personas: el recurso humano es siempre la base, y lo demás es el complemento. Sin el compromiso y la participación de personas con idoneidad profesional y moral, no hay reforma que marche ni que sea sostenible. Son las personas las que tomamos las decisiones y lideramos los cambios, quienes acertamos o nos equivocamos, quienes sostenemos las riendas, quienes brindamos el servicio y quienes respondemos al ciudadano por nuestros actos y omisiones. Los recursos económicos son importantes, pero no son un fin en sí mismos; son meramente herramientas para el trabajo e instrumentos para la acción. No se trata de desconocer su relevancia, sino solamente de poner cada pieza en su lugar.

2. La Reforma no solo involucra el accionar de los jueces, sino de todos los profesionales del Derecho como parte importante del sistema. La cuota de responsabilidad y de influencia de los profesionales del Derecho es muy grande, pues los abogados son parte del sistema y en numerosas oportunidades el primer contacto del ciudadano con la administración de justicia. De allí que cuando se descalifica al sistema de justicia, los abogados también salen reprobados. Son indefectiblemente un componente importante del problema de la justicia, que merece preocupación y atención. Lo más interesante es que esta percepción no proviene de afuera, sino de los propios abogados que han llegado a reconocer que gran parte de las deficiencias y del deterioro de la imagen de la justicia depende del mal servicio que prestan y que sin un cambio de ellos mismos, cualquier intento de reforma está destinado al fracaso. También han admitido que son los mismos abogados los que “han contribuido de manera sistemática a deteriorar la imagen de la justicia, como consecuencia de su práctica profesional pobre”38.

37 DELGADO MENÉNDEZ, María Antonieta: “Pecados capitales, mentiras verdaderas de la reforma: enfrentando el silencio cómplice”, p.103. En Derecho PUCP – Revista de la Facultad de Derecho Nº 62. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima 2009, 38 PÁSARA, Luis: La enseñanza del Derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia. Ministerio de Justicia, pp. 22 – 23. Lima 2004.

138


María Antonieta Delgado

“El profesional del Derecho ha caído en la actualidad en una situación de desprestigio, donde la confiabilidad de la sociedad en quienes ejercen esta profesión es muy baja; ello, a su vez, repercute en la administración de justicia y no solo en lo que concierne los jueces, sino también los fiscales, los defensores y todos los actores del sistema que tienen una formación jurídica.”39

3. La formación del profesional del Derecho debe ser una preocupación constante y central de la Reforma. El papel de los abogados del siglo XXI debe ser asumir una postura de profesional consciente de sus deberes, con un conocimiento profundo del Derecho. Los abogados deben ser profesionales a los que los ciudadanos pueden confiar sus problemas familiares o sus bienes, con la certeza de que estarán bien dirigidos y de que serán manejados por un profesional que actúa apegado a los valores éticos. Queda claro, entonces, que los abogados no deben verse como entes pasivos en el proceso de reforma judicial. Deben jugar un papel eminentemente activo, no solo sirviendo como efectivos evaluadores de los distintos procesos de reforma que atañen directamente a los demás actores del sistema judicial, sino también protagonizando sus propios procesos internos de reforma para garantizar ponerse a tono con los tiempos que corren.40 Por ello preocupa el tipo de formación que se viene impartiendo a los abogados en los países de la región. Algunos estudios realizados por especialistas en la materia que revelan “que el plan de estudios de Derecho en Latinoamérica está, por lo general, predominantemente orientado hacia la entrega sistemática de información (…) No se observa un currículum que considere suficientemente los aspectos éticos o sociales del fenómeno jurídico (…) Se observa en la formación ausencia de destrezas y valores asociados a la ética de la profesión”.41

39 Conferencia dictada por el magistrado Jorge A. SUBERO ISA, presidente de la Corte Suprema de República Dominicana, sobre el “Impacto de la formación jurídica en la administración de justicia”, en el marco del Primer Congreso sobre la Situación de la Enseñanza del Derecho en la República Dominicana, llevada a cabo el 17 de junio del 2008. En <www.suprema.gov.do/novedades/discursos/2008/conferencia_UASD_ decanos.pdf>, pp.3. 40 Conferencia dictada por el magistrado Jorge A. SUBERO ISA, presidente de la Corte Suprema de República Dominicana sobre el “Impacto de la formación jurídica en la administración de justicia”. Los estudios citados por el expositor tienen como fuente <www.islandia.law.yale.edu/sela/penas.pdf>. Notas sobre abogados y educación legal: Carlos PEÑA GONZÁLES. Op. cit. p.5. 41 Ibid., pp. 1-2.

139


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

4. La confianza no es prescindible, es requisito indispensable. Sin una cuota de optimismo, no hay reforma posible. Se requiere una revolución del pensamiento. El descrédito y la desconfianza amurallan y paralizan la Reforma. Su única esperanza de vida sostenible es hacerse creíble, es recuperar la confianza en su posibilidad y su potencialidad como agente de cambios y mejoras. Para ello, resulta indispensable comprometer en el proceso a profesionales destacados, no solo por sus habilidades y destrezas, sino también por su trayectoria personal y su calidad ética. Para volver a creer en la honorabilidad y decencia de los hombres y mujeres del Derecho, la gente necesita encontrar en quien creer, con quien identificarse, a quien admirar, a quien seguir, finalmente a personas de carne y hueso en quienes pueda confiar. Actualmente, hay una resistencia ciudadana muy grande a involucrarse en la Reforma. El “no vale la pena” y el “yo qué puedo hacer”, dominan las emociones y el pensamiento de los peruanos. Necesitamos remozar el pensamiento y cultivar el optimismo. Se percibe una falta de motivación que viene desde las aulas y que, por ende, tenemos que combatir desde la enseñanza universitaria. No hay reforma posible si no recuperamos la confianza y el optimismo, y pensamos que la Reforma sí es posible.

5. El que calla siempre otorga. Cultivar la apatía y la indiferencia no es una opción válida. El silencio nos implica y nos hace responsables. Es evidente que tenemos distintas posiciones y cumplimos diferentes roles; también es claro que todos no nos movemos en los mismos espacios, y que tampoco tenemos las mismas calificaciones, menos aún el mismo radio o nivel de influencia. Tampoco compartimos la misma facilidad de palabra para expresar y transmitir lo que sentimos y pensamos. Pero sí tenemos en común que a todos nos afectan de una manera u otra las falencias del sistema de justicia y todos vivimos sus consecuencias. Ergo, todos tenemos algo que decir y podemos encontrar cómo hacerlo. Fomentar la participación es siempre la mejor opción.

6. Lo que no se difunde, no existe. No es verdad que no haya gente valiosa comprometida con la Reforma; de hecho existen muchos y muy buenos profesionales involucrados en ella. Tampoco es cierto que todo lo negativo permanece inmutable. Es verdad que aún hay muchos pendientes, pero también se han dado avances importantes,

140


María Antonieta Delgado

muchos de ellos auspiciados por la cooperación internacional; sin embargo, la gran mayoría de ellos no se ven, ni se difunden. “Se sabe que tanto las reformas ocurridas o algunos de los éxitos alcanzados no han sido apreciados por el público. Esto es así, probablemente porque no se ha visto los resultados y no se ha permitido a la ciudadanía participar en el proceso de reforma judicial”.42 ¿Motivos? Varios y de deferente tipo. Existe en algunas instituciones un perturbador temor de ponerse en vitrina o de sobreexponerse frente a la opinión pública que, se piensa, “todo cuestiona, poco comprende, mucho desconfía y casi nada valora”, y también una inquietante candidez que dicta que los avances y logros son tan evidentes que no necesitan mostrarse, pues se dejan ver por sí solos. Esto evidencia una debilidad institucional de las entidades del sector para conectarse y comunicarse con el ciudadano. Si a ello sumamos la predisposición natural de los medios de comunicación a reportar aquello que suena y hace bulla, parecería que nada bueno se ha hecho. Entonces, al poner la justicia frente al espejo ciudadano, el único reflejo que se percibe es inercia y desinterés de las autoridades por brindar un mejor servicio de justicia.

7. La coordinación interinstitucional es una necesidad. La sostenibilidad de los avances en la reforma de la justicia requiere de un sistema de justicia consolidado, lo cual es aún un tema pendiente en el Perú.43 La todavía limitada coordinación interinstitucional entre las entidades que participan en la prestación del servicio de justicia es un problema que requiere atención, sobre todo en los nuevos procesos de reforma procesal penal y procesal laboral en curso en el país.

8. Los procedimientos ágiles y homogéneos en la ejecución de los proyectos de la cooperación son indispensables. En la ejecución de proyectos auspiciados por los cooperantes, la asistencia técnica internacional y la asistencia técnica local deben contar con procedimientos igualmente ágiles y rápidos de contratación; de lo contrario, se produce un desfase entre las actividades de ambas y una constante reprogramación de las actividades.

42 HENDERSON, Keith y AUTHEMAN, Violaine: “Poderes judiciales transparentes y responsables”. En: Justicia. Un vínculo pendiente entre Estado, ciudadanía y desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Washington, 2007. Editor responsable, Carlos CORDOVEZ, p. 6. 43 Conclusiones del Informe 2006 – 2008 del Foro del Acuerdo Nacional en referencia a la política Nº 28 relativa al campo de la justicia del Perú. En: <www.acuerdonacional.pe/publicaciones/ informes2006-2008/Objetivo4.pdf>, p.51.

141


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

9. Los expertos deben contar con la confianza de las instituciones. Por lo tanto, quien lidere las actividades de asistencia técnica internacional debe cumplir cuatro requisitos: i. Tener vasta experiencia de trabajo en los países de la región en proyectos de desarrollo con instituciones públicas en los temas ejes del Proyecto y conocer muy bien la realidad del país. ii. Poseer dominio oral y también escrito del idioma del país donde realizarán sus actividades, para que puedan comprender la compleja realidad de cada país y las expectativas que se tiene respecto a su contribución. iii. Ser una persona entrenada en técnicas de negociación y conciliación. iv. Poseer una importante capacidad de adaptación a la dinámica de las instituciones y a la mentalidad de sus jefes. Ello implica que la persona debe tener facilidad de trato e interacción con autoridades y gozar de la confianza de los jefes de las instituciones para que acepten abrir sus puertas a los expertos internacionales. Además, su apoyo debe estar en estrecha relación con los procesos que se están desarrollando en el país. Por su parte, los expertos contratados por corto plazo deben acreditar: i. Dominio oral y también escrito del idioma del país donde realizarán sus actividades, para que puedan comprender la compleja realidad de cada país y las expectativas que se tiene respecto a su contribución. Ello les permitirá formular propuestas adecuadas a cada realidad, y entregar buenos productos en un lenguaje claro y comprensible. ii. Vasta experiencia en el trabajo y la interacción con autoridades de alto nivel de los países de la región. No es suficiente contar solo con experiencia teórica o docente en los temas objeto de la misión, en especial aquéllos expertos contratados por períodos de seis meses. iii. Aceptación y conformidad de las instituciones a las cuales prestarán asistencia, pues las instituciones beneficiarias deben estar convencidas del aporte que puede brindarle el experto. Por lo tanto, no es suficiente que cumplan ampliamente con el perfil solicitado por la institución en los términos de referencia. iv. Capacidades y destrezas para brindar una asesoría adecuada a las necesidades y condiciones de las instituciones beneficiarias, absteniéndose de promover la transferencia de códigos o soluciones de un sistema al otro, o soluciones prefabricadas.

142


María Antonieta Delgado

10. Los expertos deben mantener un permanente contacto con las instituciones y acompañar a los funcionarios responsables de la ejecución de las actividades del Proyecto. Los expertos(as) a corto plazo: i. Deben tener un rol proactivo en su trabajo con las instituciones públicas y deben ser conscientes de que parte importante de su trabajo es posicionarse frente a los funcionarios de las instituciones para “venderles” los beneficios de su apoyo técnico y los productos que puedan ofrecerles. ii. No deben perder en ningún momento el contacto con el jefe del equipo de la institución con la cual están trabajando y desarrollando su misión; el equipo es importante, pero en las instituciones la delegación de autoridad muy rara vez abarca la toma de decisiones importantes.

11. La estructuración de la unidad ejecutora debe facilitar la implementación del Proyecto, no obstaculizarla. La ejecución de algunos proyectos con una estructuración compleja o disfuncional de su unidad ejecutora, nos deja dos lecciones: i. No es ni funcional, ni recomendable tener más de una unidad ejecutora por Proyecto, pues se complica innecesariamente su ejecución de por sí compleja, sobre todo cuando se trata de proyectos que comprenden una amplia gama de instituciones, actividades y temas. ii. Se deben maximizar esfuerzos y agotar los medios necesarios para conseguir la autorización del Estado para que el Proyecto funcione con una unidad ejecutora con administración independiente de la administración general de las instituciones del Estado.

12. Es necesario prestar atención a la variedad de líneas estratégicas, áreas temáticas y actividades a ser incluidas en un proyecto, y nunca perder de vista la necesidad de priorizar y enfocar. Tampoco hay que perder de vista la diversidad cultural del país y la coexistencia de diferentes instancias de resolución de conflictos, sobre todo en el ámbito rural. Algunos proyectos han dispersado su cobertura en una variedad de líneas estratégicas, áreas temáticas y actividades, lo cual ha impactado en el alcance de objetivos, metas y resultados. Podrían haber conseguido un mayor impacto si hubiesen concentrado su radio de acción en un número más reducido de

143


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

ejes temáticos y de actividades. De allí que en la concepción y diseño de los proyectos debería desplegarse un mayor esfuerzo de priorización, con el fin de concentrar los objetivos, resultados y actividades en un radio de acción más limitado, dejando para una segunda etapa la atención a los demás temas importantes pendientes. Asimismo, algunos proyectos no han logrado llegar, ni atender a todos los ámbitos y estratos de la población peruana, pues no han considerado en su diseño la gran diversidad cultural y la realidad de las diferentes instancias de resolución de conflictos, sobre todo en las zonas rurales, dejando al margen de los beneficios de la Reforma a importantes segmentos del país. Podrían haber conseguido un mayor impacto si hubiesen orientado parte de sus actividades a fortalecer los servicios de justicia a nivel local (con buen nivel de legitimidad frente sus usuarios), para que protejan y garanticen el ejercicio de derechos de la población rural y que contribuyan a mejorar el acceso a la justicia y a la reforma del sistema de justicia, estableciendo articulaciones entre los sistemas de justicia estatal y la justicia comunitaria.

III.

Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la justicia auspiciados por la cooperación internacional

Diez acciones que los cooperantes deben desarrollar en futuros proyectos de Justicia

1

Auspiciar un acercamiento entre las distintas instituciones del sistema de Justicia, con la finalidad de que éste actúe como un sistema articulado. De ello depende la efectividad del nuevo sistema procesal penal, del nuevo sistema procesal laboral y de cualquier otra nueva reforma que se pretende hacer viable y sostenible. Un ejemplo importante de ello es el tema de la capacitación de los operadores del sistema en el nuevo proceso penal, ámbito donde se percibe la necesidad de fortalecer la implementación del plan de capacitación, que fue elaborado y concertado entre las instituciones participantes en el seno en la Comisión de Implementación del nuevo código procesal penal.

144


María Antonieta Delgado

2

Promover el desarrollo de una estrategia de implantación y ejecución del Plan de la CERIAJUS, con una agenda de cambios que involucre una minuciosa tarea interinstitucional de ajuste y priorización, que considere la diversidad cultural del país y la coexistencia de diferentes instancias de resolución de conflictos; dado que hasta hoy no se percibe un esfuerzo integrador de esta iniciativa, solo esfuerzos institucionales muchas veces desarticulados entre sí que reclaman la constitución de una agenda común priorizada.

3

Fortalecer la coordinación entre cooperantes, armonizando los esfuerzos, maximizando los limitados recursos disponibles y buscando una mayor eficiencia de la asistencia ofrecida. Para ello es necesario identificar áreas y temas que por su relevancia, dimensión y urgencia requieren asistencia y apoyo del conjunto de las agencias de cooperación, como la consolidación de la reforma procesal penal y el necesario proceso de formación y capacitación que ésta requiere para su efectiva implementación. Resulta fundamental que los proyectos tengan la capacidad de apoyar, pero también de generar y canalizar actividades y esfuerzos de otros cooperantes, así como de las instituciones peruanas involucradas.

4

Impulsar la participación y el involucramiento en los procesos de reforma, tanto de los actores políticos como de la instituciones de justicia en tanto líderes del proceso de gestión del cambio; promoviendo su articulación con la sociedad civil no solo para legitimar el proceso de cambio, sino también para que asuman el rol que les toca cumplir y las responsabilidades que les son propias. Solo la participación de todas las personas involucradas puede hacer que el cambio finalmente tenga lugar.

5

Realizar un constante seguimiento y monitoreo de la ejecución de los proyectos, no solo para medir sus avances y temas pendientes, sino también para evaluar la pertinencia o necesidad de reorientar sus objetivos, metas, resultados o actividades; de este modo, sin desnaturalizarse ni perder su horizonte, se adecuarán y ajustarán a una eventual nueva coyuntura o cambio de prioridades a nivel institucional o del país. Asimismo, es recomendable mantener a la institución informada sobre las normas y condiciones de las agencias de cooperación y los plazos de ejecución del Proyecto, y aconsejar —en caso necesario y cuando las normas lo permitan— que se solicite oportunamente una extensión del plazo de ejecución, cuya tramitación puede tomar fácilmente varios meses. Esto es fundamental para obtener la autorización de la extensión de la fase de ejecución operativa del proyecto antes de su culminación, pues esta última determina la imposibilidad de gastar los fondos restantes que no hayan sido utilizados a lo largo de la vida útil de la actividad.

145


Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

6

Promover cambios factibles y de alta resonancia, que impacten en la Reforma y que devuelvan la confianza en su posibilidad y viabilidad; sin dejar de lado, por supuesto, los cambios más complejos que solo pueden darse a mediano y largo plazo. Esto se puede lograr, por ejemplo, impulsando y apoyando iniciativas puntuales y sencillas —pero efectivas— para reducir la carga procesal y lograr una mayor celeridad en la tramitación de los procesos, sobre todo en las áreas más sensibles que son, sin lugar a dudas, la penal, laboral, contencioso administrativo y civil de familia.

7

Fomentar la difusión y publicidad de las experiencias exitosas como la reforma procesal penal que, todavía con algunas falencias y bemoles, marcha a paso firme transformando la manera de impartir justicia en el país. Los proyectos deben contribuir a fortalecer los procesos de cambio en la justicia y, con ello, a la modernización del Estado y al fortalecimiento del Estado de Derecho. Las experiencias en el área penal son plenamente trasferibles a las demás áreas del Derecho, contribuyendo de esta manera a ampliar las bases para la implementación sucesiva de las medidas de reforma de la justicia propuestas por la CERIAJUS. Las buenas experiencias, sin lugar a dudas impactan de manera positiva en la comunidad, generando una visión distinta y más confiable de la justicia; no obstante, su impacto trasciende la justicia, pues contribuye a enmendar serias deficiencias del aparato administrativo del Estado.

8

Asumir un rol proactivo al promover la ejecución del Proyecto, transmitiendo en todo momento a las instituciones los beneficios que les puede brindar el apoyo de los expertos(as) —pero sin perder de vista su rol de “asesor(a)” y de “promotor(a)”—, incentivando en todo momento la participación de los funcionarios de las instituciones y recordando siempre que a la cooperación no le corresponde realizar la Reforma, sino acompañarla y asesorarlos, y que son las instituciones mismas —con sus autoridades y funcionarios— las responsables de llevar a cabo su desarrollo.

9

Confirmar anticipadamente que existen las condiciones institucionales necesarias y el tiempo suficiente para la realización de las tareas previstas en los programas operativos. De lo contrario, gestionar las modificaciones pertinentes y comprobar que sean plasmadas en los planes de acción. Confirmar en todo momento que existe un buen entendimiento y claridad respecto a las expectativas de las instituciones sobre las tareas y productos que deben entregarles los expertos(as) responsables de brindar la asistencia técnica pactada.

146


María Antonieta Delgado

10

Procurar tener un contacto cercano y frecuente con la (el) jefa (e) del equipo de la institución, para que se aproveche al máximo el trabajo que los expertos(as) están realizando. Promover que las instituciones perciban beneficios inmediatos de su apoyo, sugiriendo e impulsando la adopción e implementación de recomendaciones cuya aplicación inmediata sean factibles y que no requieran esperar el término de la actividad.

Al término de la primera década del siglo XXI, nos encontramos con una reforma de la justicia entrada en años, pero aún inmadura; de extenso recorrido, pero todavía de largo aliento. En este proceso, nuestra mayor riqueza es también nuestro mayor reto: la madurez de la experiencia adquirida, la misma que nos alimenta pero al mismo tiempo nos desafía a aprender de nuestros pasos para invertir con acierto y maximizar nuestra contribución al desarrollo.

147


Rafael Donaire

LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

CapÍtulo

V

Rafael Donaire*

I.

Introducción

Mediante la implementación del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP), en la práctica se viene impulsando la verdadera Reforma Procesal Penal, habiéndose logrado con su aplicación1 una justicia penal más rápida, transparente y acorde con el debido proceso establecido en la Constitución Política del Estado. El Nuevo Código Procesal Penal sustituye progresivamente al antiguo Código de Procedimientos Penales de 1940, cuya configuración basada en la tramitación burocrática de un expediente escrito, no contribuye a brindar un servicio de justicia penal acorde con los estándares internacionales en derechos humanos (debido proceso), con las nuevas tendencias en lo relativo a persecución y sanción penal, y que además ha sido rebasado por la demanda del servicio en el ámbito de la justicia penal y ha colapsado por la gran carga procesal que no puede atender. Así, cabe señalar algunas características de la justicia penal bajo el código de 1940: ▪▪ Los procesos duran muchos años y, en algunos casos, sin que se llegue a determinar la culpabilidad de las personas. ▪▪ Muchas personas procesadas se encuentran detenidas en establecimientos penitenciarios, sin haber sido condenadas. ▪▪ No se cumple con las garantías mínimas del debido proceso: • No hay imparcialidad: los jueces instruyen (investigan) y juzgan.

* Secretario General del Ministerio de Justicia - Secretario Técnico de la Comisión Especial para la Implementación del NCPP del Ministerio de Justicia. 1 Los distritos judiciales en los que se viene aplicando el NCPP son: Huaura, la Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Cañete, Amazonas, Cajamarca y San Martín. En Lima, ha entrado en vigencia solo para los delitos de corrupción.

149


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

• • • •

No hay celeridad: los procesos toman muchos años en resolverse. No hay inmediación: muchas diligencias son practicadas por secretarios o asistentes en lugar del juez. Se limita el derecho de defensa: no hay condiciones de igualdad para la defensa frente al juez, fiscal y policía. No hay publicidad: la tramitación burocrática del expediente se realiza a puerta cerrada.

▪▪ La justicia penal no es transparente, se promueve la cultura del secreto, contribuyendo a deslegitimarla. La situación expuesta anteriormente ha sido una de las principales razones que generaron la necesidad de impulsar la Reforma Procesal Penal, de tal manera que en un contexto político favorable y de respeto a la vigencia y materialización de los derechos humanos, específicamente del debido proceso, se diseñó y elaboró el NCPP, que fue aprobado mediante el Decreto Legislativo Nº 957 el 29 de julio de 2004. Cabe resaltar que el citado Código tiene a la oralidad como eje principal del proceso penal y metodología de trabajo para la generación y procesamiento de la información, previendo que el proceso se realice mediante audiencias orales y públicas, con el fin de fomentar el debate contradictorio entre las partes en presencia del juez. Ello permite que el juez pueda obtener información de mayor calidad, y en forma oportuna, lo que contribuye a dar rapidez al proceso penal. Adicionalmente, se fomenta la transparencia en la función, ya que los jueces, fiscales y abogados —públicos o privados— pueden ser observados en su actuación directamente. Asimismo, otro de los aspectos centrales que trae consigo el NCPP es que se redefinen y reordenan las funciones de los operadores del Sistema de Justicia Penal: i) el juez ya no investiga el delito, sino que se dedica principalmente al juzgamiento en el juicio oral, y al control de que se respeten las garantías en la etapa de la investigación; ii) el fiscal es responsable de la investigación ante el proceso, por lo que debe conducirla y trabajar conjunta y coordinadamente con la Policía Nacional, que realiza la investigación técnico-operativa; y, iii) la defensa —pública o privada— asume un rol activo mediante su presencia y participación en todas las instancias, y de manera determinante a través del contradictorio en el juicio oral, todo ello en igualdad de armas. Justamente estos aspectos —como principales lineamientos del nuevo modelo procesal penal—, contribuyen a una real y mejor aplicación del debido proceso como aspecto fundamental del diseño de la política pública del servicio de justicia penal, plasmada a través del NCPP.

150


Rafael Donaire

II.

Problemática y situación previa

El antiguo proceso penal, regulado en el Código de Procedimientos Penales de 1940, prevé una primera etapa de “instrucción” (investigación judicial) de carácter inquisitivo y una segunda etapa de “juicio oral y público”, por lo que, en teoría, dicho código responde a una configuración mixta. No obstante, la práctica inquisitiva y la cultura institucional sobre la cual se desenvuelve dicha práctica desde hace muchos años, han sobrepasado la posibilidad de desarrollo de una verdadera oralidad y publicidad en el juicio, previstos teóricamente en el viejo Código de 1940. Sin embargo, dichos aspectos son meramente formales debido a que en la práctica real se abusa de la comunicación escrita y el juez mantiene y trabaja ejerciendo sus facultades de instrucción (investigación), lo que atenta contra su imparcialidad en el juzgamiento. El modelo inquisitivo se configura como un reflejo del sistema político de monarquía absolutista, y en el caso del Perú dicho modelo proviene de la época del Virreynato. En ese esquema político, la función de administrar justicia era competencia del rey —bajo una visión absolutista del poder—, quien la delegaba en funcionarios con plenos poderes y que concentraban las funciones de investigar, acusar y juzgar. Es así que, conforme a dicha visión, en las instituciones del sistema de justicia penal que aún no han pasado por verdaderos cambios estructurales, prevalece una estructura y organización vertical y centralizada, en la que existe un predominio absoluto del juez durante el proceso (ámbito jurisdiccional), y también en los aspectos de la administración (ámbito de gestión). Así, en el ámbito jurisdiccional, la investigación de los hechos es llevada a cabo por el propio juez que juzga, por lo que no cabe hablar de la imparcialidad del juzgador, afectándose el debido proceso. En ese contexto —en el que las funciones de investigar y juzgar se encuentran reunidas en una sola persona— no existe oportunidad para el debate y la contradicción entre las partes, ni se fomentan las condiciones de igualdad para el imputado frente a los poderes casi absolutos del juez. Por tal razón, por ejemplo, la regla general es que se ordene primero la detención de una persona paralelamente al momento en que se le abre instrucción penal, y solo recién después de varios meses podrá solicitar su libertad (comparecencia). Es decir, se suele detener primero e investigar después, lo que implica someter a priori la libertad de las personas a las investigaciones judiciales, incluso sin ser escuchadas previamente.

151


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

De otro lado, en el ámbito de la gestión, en el marco de un modelo inquisitivo en las instituciones no había separación alguna entre las funciones jurisdiccionales y las administrativas, que se encontraban también a cargo del juez. Esto atenta contra el criterio de la especialidad de la función, y en este caso ha provocado que la gestión judicial se aleje de los avances de los modernos sistemas, mecanismos e instrumentos de gestión pública. Asimismo, con el viejo Código de 1940, aparte de existir formalmente una duplicidad de funciones en cuanto a la investigación del delito (tanto a nivel fiscal como judicial), en la práctica no se fomentaba —en la función de investigación— un criterio de unidad a cargo y bajo la conducción del Ministerio Público, a fin de que se trabaje la investigación del delito de manera coordinada con el apoyo de la Policía Nacional. Dicha situación ha traído como consecuencia que en el modelo inquisitivo la investigación del delito muchas veces se trabajara de manera aislada y tipo compartimento estanco, y que en dicha función no se haya privilegiado una orientación dinámica acorde con la teoría del caso que requiera conducir el fiscal para ser sustentada en juicio oral. Por el contrario, en la investigación del delito se ha trabajado de manera estática sobre la base de obtener pruebas muy precisas como la confesión, que se encuentra en un atestado policial, y que finalmente obra en un expediente (metodología escrita) que sin mayor confrontación de las partes e inmediación ante el juez termina por mantener a una persona mucho tiempo detenida sin resolver su caso. Por lo demás, un esquema de proceso penal inquisitivo siempre resulta siendo altamente ritualista y formalista, por lo que en muchas ocasiones importa más el cumplimiento de las formas que el logro de los resultados. Inclusive, debido al carácter escrito, burocratizado y formalista del proceso penal, varias funciones terminan siendo delegadas a funcionarios de menor nivel (asistentes, secretarios, especialistas), limitándose así la posibilidad de contacto directo de las partes con el juez (principio de inmediación). Ahora bien, en un contexto inquisitivo, la principal y más importante fuente de información para la toma de las decisiones jurisdiccionales, es el expediente escrito, que termina siendo el centro de la función jurisdiccional, así como de la propia gestión y organización de las instituciones vinculadas al proceso penal, las cuales realizan su trabajo cotidiano en torno a la elaboración de expedientes mediante la recopilación de escritos. En este contexto, el expediente escrito no constituye una forma idónea de recopilación y procesamiento de información, que a su vez fomente la adopción de decisiones jurisdiccionales oportunas y de calidad.

152


Rafael Donaire

En consecuencia, todo ello ha generado procesos penales que duran muchos años, en los que estructuralmente no se promueve el debido proceso, ni se generan condiciones para un adecuado ejercicio del derecho de defensa, ni se fomenta el respeto de los derechos humanos. Una muestra de ello la podemos observar a continuación, en el gráfico Nº 1, donde se puede ver que el tiempo de duración de los procesos penales en el distrito judicial de Huaura bajo el antiguo Código de Procedimiento Penales de 1940 (antes de la entrada en vigencia del NCPP) se encontraba entre los 24 y 28 meses:

Gráfico Nº 1 Línea base de tiempos procesales en el DJ de Huaura bajo el Código de Procedimientos Penales Proceso ordinario

Proceso sumario 0.05

.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

meses Elaboración: ST CEI CPP. Fuente: Iris Center - 2006

Seguidamente se muestra el gráfico Nº 2, elaborado sobre la línea de base de tiempos procesales en el distrito judicial de Lima con el antiguo Código de Procedimientos Penales, donde se observa que los procesos ordinarios duran un promedio de 44 meses, es decir un poco más de 3 años y medio. Cabe señalar que dicha medición es contada solo a nivel del Poder Judicial, sin tener en cuenta el tiempo que insume la Policía Nacional y el Ministerio Público, es decir desde que el ciudadano efectuó su denuncia.

153


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Gráfico Nº 2 Línea base tiempos procesales en el DJ de Lima bajo el Código de Procedimientos Penales

Proceso ordinario

44

0

10

20

30

40

50

meses Elaboración: ST CEI CPP. Fuente: Información contenida en la medición de línea de base obtenida del inventario de los juzgados y salas penales con reos en cárcel de la Corte Superior de Justicia de Lima. Julio del 2004. Iris Center.

En resumen, la problemática previa a la progresiva entrada en vigencia del Nuevo Código Procesal Penal, constituyó —y todavía significa en los lugares en los no se aplica el nuevo NCPP— uno de los aspectos impulsores de la Reforma Procesal Penal. Es decir, queda claro que resulta insostenible, desde la perspectiva del debido proceso, continuar con un sistema de justicia penal que funcione bajo los parámetros previstos y regulados por el Código de Procedimientos Penales de 1940. Por ello resultaba imprescindible su cambio.

III.

Diseño e implementación del Nuevo Código Procesal Penal

a. Contenido del NCPP Después de varios intentos de elaborar una nueva normativa procesal penal, en el año 2003, mediante el Decreto Supremo Nº 005-2003-JUS se creó la Comisión de Alto Nivel encargada de proponer las modificaciones y mecanismos legales necesarios para la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, la misma que diseñó una propuesta del citado código que se aprobó con el Decreto Legislativo Nº 957 en julio del año 2004. El citado código define una nueva política pública en materia de justicia penal, que propone sustituir —mediante la implementación progresiva del mismo— la vieja forma de llevar los procesos penales antes descrita, por una metodología

154


Rafael Donaire

basada en la oralidad como eje principal del proceso penal y forma para la obtención y procesamiento de la información, sobre cuya base adoptar decisiones jurisdiccionales. Es decir, se promueve un proceso penal más sencillo, a través de audiencias orales y públicas, en las que se fomenta el debate contradictorio de las partes ante la presencia directa e inmediata del juez. Esto conlleva que el juez esté en capacidad de obtener información de mayor calidad y en forma más oportuna, lo que a su vez permite la adopción de decisiones más rápidas y más adecuadas. Asimismo, en el Nuevo Código Procesal Penal se dispone el carácter público de las audiencias, lo que fomenta una mayor transparencia en la función de los operadores, ya que los jueces, fiscales y abogados pueden ser observados en su actuación de manera directa, lo que a su vez constituye un importante incentivo para la constante mejora del desempeño de los propios operadores. Todo ello contribuye a establecer un mayor y mejor control social del servicio de justicia penal, mientras dota también de legitimidad al Sistema de Justicia Penal. Por otra parte, mediante el NCPP se redefine y reordena adecuadamente las funciones de los operadores del Sistema de Justicia Penal, de tal forma que el juez ya no investiga el delito, sino que principalmente se dedicará a la labor de juzgamiento, siendo el fiscal el responsable de la investigación del delito ante el proceso penal, por lo que deberá conducir la misma y trabajar de manera conjunta y coordinada con la Policía Nacional. En tal sentido, en el rediseño estructural de las funciones que se dan en el proceso penal, plasmado a través del Código, se busca promover como principal lineamiento político la imparcialidad en la función jurisdiccional, que además es un elemento central del debido proceso. Al respecto, cabe señalar que la nueva metodología de la oralidad implica un nuevo diseño organizacional y nuevas formas de trabajo en las instituciones del Sistema de Justicia Penal, como lo son el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Defensa Pública y la Policía Nacional, para que contribuya a resolver el problema de la lentitud, alta burocracia, poca propensión al debido proceso y escaso respeto de derechos que tienen el antiguo código de 1940. De otro lado, en el ámbito de la investigación del delito debe resaltarse que el NCPP implica un cambio de paradigma en lo relacionado con la propia investigación. En primer término, por el principio de unidad de la investigación que exige un trabajo conjunto y plenamente coordinado entre el Ministerio Público —que conduce y dirige la investigación— y la Policía Nacional, que realiza labores de investigación a nivel técnico y operativo.

155


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Asimismo, la propia lógica del nuevo modelo procesal penal, que se desarrolla sobre la base de audiencias orales, públicas y contradictorias, impone a la investigación del delito mayores exigencias, ya que los actos de investigación y la prueba no tendrán valor por sí solos, sino que serán sometidos a control mediante la contradicción en las audiencias públicas. Esto exige una investigación más dinámica, que deje de lado el carácter estático y burocrático que se promueve y genera bajo el esquema del modelo antiguo, que muchas veces se limita a la acumulación de información en el formato del expediente. Al respecto, el NCPP establece nuevas y mayores atribuciones para la Policía Nacional en el cumplimiento de la función de la investigación del delito. Así, el NCPP prevé que la policía pueda realizar por sí sola todas aquellas actuaciones urgentes y necesarias para el aseguramiento de los elementos de prueba, de las cuales tendrá que dar cuenta inmediata al fiscal (lo cual no significa que necesariamente el fiscal tenga que estar presente en dichas diligencias), asegurando la eficacia de las primeras diligencias de investigación, incluso fuera de los supuestos de flagrancia delictiva. Inclusive, con el NCPP se confieren nuevas atribuciones a la Policía Nacional para efectuar controles públicos, tales como el control de identidad, el registro personal, la retención, entre otros supuestos, que refuerzan sus atribuciones no solo en la investigación del delito sino también en cuanto a su prevención e intervención. También se amplía el margen de participación de la policía en la investigación del delito, acorde con el NCPP, pues su actuación está prevista no solamente a nivel de las diligencias preliminares, sino que se establece que luego de formalizada e iniciada la investigación preparatoria, el fiscal puede realizar la misma con el apoyo técnico y operativo de la policía, lo que alcanza mayor relevancia en lo relativo a los delitos de carácter complejo, en cuya investigación se requiere contar con la activa participación de las diversas divisiones de la policía especializada (narcotráfico, corrupción, entre otras). Ahora bien, el óptimo empleo de sus mayores facultades y atribuciones por parte de la Policía Nacional que prevé el NCPP para el cumplimiento de sus funciones de investigación del delito, implican que la institución policial cuente con las condiciones y capacidades operativas necesarias, tales como infraestructura (laboratorios, ambientes y locales adecuados para las unidades especializadas de investigación y las comisarias), equipamiento (equipos e instrumentos de criminalística, información, comunicación y vehículos), y capacitación (profesionalización y especialización en investigación, conocimiento y manejo del CPP) para llevar a cabo esas tareas.

156


Rafael Donaire

De otra parte, también hay que resaltar que el Nuevo Código Procesal Penal introduce y desarrolla las figuras de las salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminación anticipada), así como los mecanismos de descongestión, que contribuyen a lograr soluciones de los conflictos de carácter penal que se someten al mismo, rápidas y menos onerosas para el sistema de justicia penal. Finalmente, en términos de diseño de política pública, el Nuevo Código Procesal Penal tiene importantes atribuciones que sin duda superan ampliamente —en términos de brindar un mejor servicio de justicia penal— las del viejo Código de 1940, y que además contribuyen de manera muy favorable a modernizar la justicia penal y llevarla por el camino de aplicar el debido proceso acorde con lo consagrado en la Constitución Política del Estado y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

b. Objetivos y metas de la implementación del NCPP El objetivo principal de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal —acorde con su diseño de política pública— es instaurar en la práctica real un proceso penal más rápido y transparente, en el que se respete el debido proceso mediante la realización de juicios orales y públicos, en los que se garanticen los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los mismos. Asimismo, desde la perspectiva de la propia implementación del citado Código, se ha venido impulsando como objetivos específicos los siguientes: Promover la imparcialidad en el proceso penal. i. Instaurar la inmediatez de las partes ante el juez. ii. Fomentar la aplicación del contradictorio entre las partes del proceso, garantizando la igualdad de condiciones para ejercer sus derechos. iii. Promover la transparencia de la función jurisdiccional, fomentando un mayor control social. iv. Contribuir de una manera más adecuada a la solución de los conflictos penales, aplicando las salidas alternativas y mecanismos de descongestión. v. Mejorar los estándares de respeto y aplicación de los derechos humanos, acorde con las exigencias internacionales y la Constitución Política del Estado. Por último, en el actual proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal, debe tenerse en cuenta que se han establecido las metas siguientes:

157


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

i. Completar el calendario de aplicación progresiva del Nuevo Código Procesal Penal, extendiendo la Reforma Procesal Penal al 100% del territorio nacional. ii. Aplicar en el corto plazo el Nuevo Código Procesal Penal para los delitos de corrupción.

c. Público objetivo Siempre que nos referimos a una política pública, es importante tener en cuenta el público objetivo de la misma, ya que en estricto sentido es la principal razón de la misma y, por ende, tanto en la etapa de diseño como de ejecución del servicio de justicia penal, todos los esfuerzos deben estar orientados a satisfacer de manera adecuada al usuario de éste. Esta visión es sumamente relevante y, por lo tanto, debe considerarse también en el diseño organizacional de las instituciones involucradas en la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal, así como en la planificación y ejecución de la gestión de su implementación; en este caso, para lograr una mayor eficiencia y eficacia al brindar el servicio de justicia penal, resulta relevante la necesidad de llevar a cabo un trabajo coordinado, con una visión sistémica o conjunta. En este caso, en el proceso de implementación y en la aplicación del Código Procesal Penal en particular, el público son los usuarios del Sistema de Justicia Penal (procesados, víctimas, testigos, peritos, abogados y demás intervinientes) y, en último término, es la ciudadanía, puesto que ninguna personas se encuentra libre de verse involucrada en algún conflicto penal. En este caso, habría que tener en cuenta que en los 16 distritos judiciales en los que se encuentra en vigencia el Nuevo Código Procesal Penal de manera integral, se estaría beneficiando con dicha mejora del servicio de justicia penal a 13 700 000 personas aproximadamente.

d. Vigencia progresiva del Nuevo Código Procesal Penal La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal en el país ha requerido un proceso de implementación progresivo en el tiempo por distrito judicial, y actualmente se encuentra vigente en 16 distritos judiciales de los 30 que existen en el ámbito nacional. El citado Código fue aprobado en julio del año 2004. En el año 2006, entró en vigencia el 1 de julio en el Distrito Judicial de Huaura. En el año 2007 entró en vigencia, el 1 de abril, en La Libertad. En el año 2008 entró en vigencia, el 1 de abril, en Tacna y Moquegua; y el 1 de octubre en Arequipa. En el año 2009, entró en vigencia el 1 de abril, en Tumbes, Piura y Lambayeque; el 1 de octubre, en Cusco, Puno y Madre de Dios; y el 1 de diciembre en Ica y Cañete. En el año 2010 entró en vigencia, el 1 de abril, en Cajamarca, Amazonas y San Martín.

158


Rafael Donaire

Además, conforme al Decreto Supremo Nº 016-2010-JUS, la aplicación progresiva del mencionado Código será de la siguiente manera: i. En el año 2011, el 1 de junio entrará en vigencia en Santa; y el 1 de diciembre en Pasco y Huancavelica. ii. En el año 2012, el 1 de junio entrará en vigencia en Ancash, Apurímac y Huánuco; y el 1 de octubre en Loreto y Ucayali. iii. Por último, en el año 2013, el 1 de junio entrará en vigencia en Ayacucho y Junín; y, el 1 de octubre en Lima, Lima Norte y Callao. De otro lado, de acuerdo a la Ley Nº 29648, el 15 de enero del 2011 el Nuevo Código Procesal Penal entró en vigencia en el distrito judicial de Lima para los delitos de corrupción; el 1 de abril del 2011, entrará en vigencia para los mismos delitos en los distritos judiciales de Lima Sur, Lima Norte y Callao; y, el 1 de junio del presente año entrará en vigencia, también solamente para ese tipo de delitos, en los distritos judiciales de Santa, Pasco, Huancavelica, Ancash, Apurímac, Huánuco, Loreto, Ucayali, Ayacucho y Junín. En relación con el criterio técnico para determinar la progresividad en la entrada en vigencia de manera integral del Nuevo Código Procesal Penal, cabe señalar que a partir del Decreto Supremo Nº 005-2007-JUS, del 5 de mayo del 2007 y sus sucesivas modificaciones, se consideraron fundamentos técnicos sobre la base del criterio de la “ubicación geográfica estratégica”, con el cual se busca la eficiencia del proceso de implementación, eliminando la dispersión de los esfuerzos institucionales y concentrándolos mediante el agrupamiento por proximidad geopolítica de los distritos judiciales. Es así que, sobre la base de este criterio de proximidad geopolítica, en el proceso de implementación se busca alcanzar lo siguiente: a. Generar y aprovechar las economías de escala. b. Realizar la implementación con mayor orden y mayores niveles de coordinación de las acciones a ejecutar entre cada una las instituciones. c. Facilitar una mayor cobertura e integración en las acciones de planificación y capacitación para la implementación del Nuevo Código Procesal Penal. d. Replicar con mayor inmediatez las buenas prácticas de las experiencias ya implementadas en los distritos judiciales contiguos. e. Contar de manera eficiente y eficaz con información valiosa acerca de la marcha del proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal, al permitir una mejor accesibilidad para el seguimiento y monitoreo de las Comisiones Distritales de Implementación implicadas.

159


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

f. Permitir a las instituciones focalizar el esfuerzo y las acciones en la gestión de implementación del Código Procesal Penal.

e. Ejecución de la implementación En julio de 2004, paralelamente al Decreto Legislativo Nº 957 se propuso y aprobó el Decreto Legislativo Nº 958, mediante el cual se creó la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal (conformada por el Ministerio de Justicia, que la preside, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economía y Finanzas), que lidera y conduce en forma conjunta la implementación del referido Código. Dicha Comisión dicta los principales lineamientos, planes y programas; determina el cronograma oficial de entrada en vigencia progresiva del NCPP, entre otras acciones de relevancia para la Reforma Procesal Penal. La Comisión cuenta con una Secretaría Técnica, cuya función radica en brindarle apoyo, así como coordinar y promover el proceso de implementación. En los ámbitos del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia (Defensa Pública), y Ministerio del Interior (Policía Nacional), se crearon Equipos Técnicos Institucionales (ETI) de implementación del Nuevo Código Procesal Penal, con el fin de transformar y mejorar las capacidades de gestión, organizativas y operativas de las instituciones e impulsar en cada una de ellas dicho proceso, puesto que ha sido necesario realizar significativos esfuerzos para generar un servicio de justicia penal acorde con el nuevo modelo procesal, mediante un conjunto de operaciones que transformen los recursos y la información en resultados a favor de la ciudadanía, específicamente del usuario. De otro lado, en cada distrito judicial se ha creado instancias locales de coordinación y liderazgo conjunto, denominadas Comisiones Distritales de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, integradas por el Poder Judicial, Ministerio Público, Defensa Pública y Policía Nacional, que deben promover el trabajo en forma desconcentrada a nivel nacional (en aspectos de gestión local, planificación, capacitación y difusión) para la implementación del mencionado Código. Así, en el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal, en el Poder Judicial y el Ministerio Público se han creado nuevos despachos de carácter corporativo destinados a brindar el servicio de justicia penal acorde con los requerimientos del citado Código. La creación de tales despachos corporativos conlleva la separaron de las funciones jurisdiccionales o fiscales de las administrativas, tendiéndose a la especialización como un importante criterio de gestión moderna.

160


Rafael Donaire

Además, la organización y el ejercicio de las funciones en el Poder Judicial se orientaron hacia la gestión de audiencias públicas acordes con la nueva metodología de trabajo (oralidad); y en el Ministerio Público se crearon, al interior de las fiscalías corporativas, los despachos de decisión temprana y los de investigación, fortaleciendo de esta manera la función de conducción e investigación del delito. En ese contexto, en el Poder Judicial —para el inicio de la vigencia del Nuevo Código Procesal Penal en los 16 distritos judiciales— se han creado 195 juzgados penales de investigación preparatoria, 141 juzgados penales unipersonales, 28 juzgados penales colegiados y 23 salas de apelaciones. En el Ministerio Público —en los mismos distritos judiciales— se han creado 305 Fiscalías que se abocan a la aplicación del mencionado Código. Por su parte, la Defensa Pública (Ministerio de Justicia) asumió una fuerte presencia y un rol protagónico, creándose —para el inicio de la aplicación del NCPP— 118 nuevas sedes en los distritos judiciales en los que ha entrado en vigencia dicho Código, logrando obtener una mayor cobertura a favor de la defensa de las personas de escasos recursos económicos. De otro lado, para la consecución de tales cambios, las instituciones involucradas han desplegado importantes esfuerzos en los siguientes aspectos, entre otros: i. Planificación. ii. Diseño organizacional y de procesos. iii. Elaboración de presupuestos y proyectos de inversión pública. iv. Gestión de recursos presupuestarios. v. Diseño, gestión, adquisición, construcción, alquiler y adecuación de locales para las nuevas sedes. vi. Adquisición de nuevo equipamiento. vii. Definición de nuevos perfiles de personal. viii. Selección y contratación de personal. ix. Ejecución de actividades de seguimiento y monitoreo. x. Diseño, organización y ejecución de programas de capacitación. xi. Diseño y ejecución de actividades y campañas de difusión y sensibilización. xii. Adecuación normativa.

161


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Asimismo, es importante señalar que en ese contexto, la Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, a cargo del Ministerio de Justicia, promueve y realiza acciones de coordinación y trabajo conjunto en temas de planificación, procesos interinstitucionales, gestión de la implementación, gestión de recursos, talleres para promover y fortalecer las nuevas prácticas conjuntas, diseño, organización y ejecución de actividades de capacitación, acciones de seguimiento y monitoreo de la aplicación e implementación del Nuevo Código Procesal Penal, diseño y ejecución de actividades y campañas de difusión, entre otras. Adquiere suma relevancia el hecho de resaltar el trabajo conjunto y el enfoque sistémico que se busca en el proceso de implementación del citado Código, a través de la coordinación que se impulsa desde la Comisión Especial de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, que constituye un aspecto fundamental para la Reforma Procesal Penal. Una muestra de ello es la eficacia de las decisiones que son adoptadas de manera coordinada y —por lo general— en consenso, en las reuniones que lleva a cabo la referida comisión. Además, esto depende del nivel político y de la capacidad de toma de decisiones vinculantes que tienen los representantes ante la mencionada comisión, que en el caso actual es del más alto nivel, ya que en diversas reuniones han asistido como representantes de las instituciones, el Presidente del Poder Judicial, la Fiscal de la Nación, el Ministro del Interior, el Ministro de Economía y Finanzas y la Ministra de Justicia, quien la preside. Por último, cabe señalar que hasta la fecha el Estado peruano ha destinado S/. 843’ 292, 436 nuevos soles, de manera general a las instituciones del Sistema de Justicia Penal (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia), para apoyar la entrada en vigencia y la implementación del Nuevo Código Procesal Penal en los 16 distritos judiciales en los que se viene aplicando dicho Código de manera integral, y en el distrito judicial de Lima para el caso de los delitos de corrupción. No obstante, no se considera en esta cifra el monto presupuestal que, luego de entrar en vigencia dicho Código en cada uno de los distritos judiciales, de manera permanente —período tras período presupuestal—, se ha venido destinando al sostenimiento y continuidad de la aplicación del mismo. Dicha consignación y soporte presupuestal es el reflejo coherente de una voluntad y respaldo político del más alto nivel del Estado a la Reforma Procesal Penal.

162


Rafael Donaire

IV.

Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal

El balance general de la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal es positivo, lo que hace que sea necesario continuar, fortalecer y consolidar su proceso de implementación a fin de que los beneficios obtenidos en el marco de un nuevo y mejor servicio de justicia penal, se hagan extensivos de manera sostenible a todos y cada uno de los distritos judiciales del país. En ese sentido, puede afirmarse que con el Nuevo Código Procesal Penal, en comparación al viejo Código de Procedimientos Penales de 1940, se ha obtenido los siguientes logros: a.

Reducción del tiempo de duración de los procesos, lo que significa que el Sistema de Justicia Penal atiende más rápido. Se ha pasado de procesos penales ordinarios muy lentos, que en promedio duraban 3 años y medio (a nivel judicial, sin contar el tiempo de la etapa de investigación preliminar), incluso de aquellos sumariales que duraban aproximadamente 2 años, a procesos más rápidos que en su mayoría se resuelven en un promedio de 4 meses para el caso de las salidas alternativas y mecanismos de descongestión (contándose el tiempo tanto a nivel de la investigación, como a nivel judicial); y los menos y más complejos en un promedio de 7,8 meses para el caso de los procesos comunes. Además, muchos casos se resuelven en días.

163


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Gráfico Nº 3 Tiempo promedio por meses para solución del caso Antes - C. de PP 1940

Ahora - NCPP 2004

Comunes

44

Ordinario

0

10

20

30

4

Simplificados

23

Sumario

7,8

40

0

50

5

10

15

Meses

Meses Fuente: IRIS CENTER - 2004 - Lima; ST - CEI - 2007

Fuente: Ministerio Público - Reportes SGF

Con el código de 1940, el tiempo promedio de los procesos comunes es de 23 meses; y de los procesos ordinarios es de 28 a 44 meses.

Con el código de 2004, el tiempo promedio de las salidas alternativas y mecanismos de descongestión es de 4 meses; y de los procesos comunes es de 7,8 meses.

Nota: Solo se muestra el plazo judicial mas no el plazo de la investigación.

Nota: Se muestra tanto el plazo judicial como el plazo de la investigación.

Lo expuesto anteriormente, en lo que atañe a la duración de los procesos con el nuevo modelo procesal penal, es corroborado con los dos gráficos que se muestran a continuación. El primero de ellos (el gráfico Nº 4) da cuenta del tiempo promedio del proceso común a nivel nacional, en los primeros 11 distritos judiciales que vienen aplicando el NCPP, teniendo en cuenta los períodos por año desde la fecha de entrada en vigencia de dicho Código en cada uno de los mencionados distritos.

164


Rafael Donaire

Gráfico Nº 4 Tiempo de duración promedio de los procesos comunes a nivel nacional Madre de Dios (1 año)

8 3

Puno (1 año) Cusco (1 año)

4

Lambayeque (1 año)

6

Piura (1 año)

5

Tumbes (1 año)

7

Arequipa (2 años)

10

Moquegua (2 años)

9

Tacna (2 años)

9

La Libertad (3 años)

11

Huaura (4 años)

14 0

2

4

6

8

10

12

14

16

Meses

Fuente: SGF-Ministerio Público

De igual forma, el gráfico Nº 5 muestra el tiempo promedio de duración de las salidas alternativas y mecanismos de descongestión a nivel nacional, en los primeros 11 distritos judiciales, teniendo en cuenta el mismo criterio de los períodos y fechas de vigencia mencionados en el gráfico precedente.

Gráfico Nº 5 Tiempo de duración promedio de las salidas alternativas y mecanismos de descongestión a nivel nacional Madre de Dios (1 año)

3

Puno (1 año)

3

Cusco (1 año) Lambayeque (1 año)

4

Piura (1 año)

4

Tumbes (1 año)

4

Arequipa (2 años)

4 4

Moquegua (2 años)

3

Tacna (2 años)

7

La Libertad (3 años)

7

Huaura (4 años) 0

1

2

3

Meses

Fuente: SGF-Ministerio Público.

165

4

5

6

7

8


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

b. Mayor nivel de atención de los casos, lo que implica que se atienden

más casos y que, en consecuencia, el nuevo proceso penal es más eficaz. De un bajo nivel de atención (resolución de casos) de procesos penales (equivalente al 32,9% aprox.), se ha aumentado hasta alcanzar aproximadamente un 78%.

Gráfico Nº 6 Nivel de atención anual en materia penal Antes - C. de PP 1940

Ahora - NCPP 2004

767313 250000

800000 700000 600000 500000

275027

200000

453257 100 %

150000

314056

400000

275191

100 %

100000

300000 67.1 %

200000

60164

50000

32.9 %

100000

78 %

22 % 0

0 Carga Total

Resolvio

Ingresos

Pendiente

Resueltos

Pendientes

Fuente: Gerencia de Planificación Sub Gerencia de EstadísticaPoder Judicial.

Fuente: Ministerio Público - Reportes SGF

Con el código de 2004, la atención de casos llega a un 78% anual, quedando una carga pendiente de tan solo 22 %.

Con el código de 1940, la atención de casos llega a un 32.9% anual, quedando una carga pendiente de 67.1%.

C. Mejor nivel de descarga procesal, lo que muestra que las salidas

alternativas y los mecanismos de descongestión vienen aplicándose de una manera aceptable. De un alto nivel de carga procesal y judicialización, se ha pasado a un mejor nivel de descarga procesal; solo se judicializa cuanto mucho entre el 3% y 4% del total de los casos, lo que además implica un ahorro y uso más eficiente de los recursos del Estado.

D. Aumento de la transparencia, a través de procesos con audiencias orales y públicas que contribuyen a hacer posible el control ciudadano, incluso de la prensa. Este hecho contribuye a lograr una reducción del nivel de quejas de los órganos jurisdiccionales que aplican el Nuevo Código Procesal Penal, ante los órganos de control del Poder Judicial. Las quejas contra magistrados no llegan al 1% del total de los casos en los lugares en los que ya se aplica el NCPP.

166


Rafael Donaire

Gráfico Nº 7 Quejas presentadas por cuidadanos contra jueces penales Antes - C. de PP 1940 120

Ahora - NCPP 2004

101

100 80 60 40 20

3

0

Antes

Ahora

Fuente: Secretaría Técnica del ETI - Poder Judicial

Con el código de 1940, el promedio de quejas presentados por ciudadanos a jueces penales era de 101 por mes.

Con el código de 2004, las quejas presentadas por ciudadanos a jueces penales que aplican el nuevo código es de 3 por mes, aproximadamente.

E. Incidencia en la disminución del número de internos procesados (sin sentencia), tal como puede observarse en el gráfico Nº 8, coadyuvando además a las medidas de deshacinamiento carcelario, que también forman parte de la política penitenciaria a cargo del Estado.

167


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Gráfico Nº 8 Población penitenciaria sin condena C. de PP 1940 14 Distritos Judiciales que aún lo aplican

Ahora - NCPP 2004 16 Distritos Judicales que ya lo aplican 70 %

80 % 70 % 60 %

72%

71%

70%

66%

60 %

65%

40 % 30 %

35%

30 % 20 % 28%

29%

30%

55%

51%

50 %

50 % 40 %

56%

34%

44%

45%

49%

54% 46%

59% 41%

20 % 10 %

10 %

0%

0%

2006

2007 Procesados

2008

2009

2010

2006

2007 Procesados

Sentenciados

Fuente: INPE - 2006 - 2010

2008

2009

2010

Sentenciados

Fuente: INPE - 2006 - 2010

En los 14 Distritos Judiciales que aún vienen aplicando el Código de Procedimientos Penales, el efecto penitenciario que presentan es el mantenimiento de un mayor índice de procesados que condenados, en una proporción de 65% a 35%, respectivamente.

Con el código de 2004, en 16 Distritos Judiciales que aplican el NCPP, la población carcelaria sin condena SE REDUJO a 41%, aumentándose la población carcelaria con condena a 59%, es decir, se ha experimentado una inversión de los porcentajes del viejo sistema.

F. Mejora en el tratamiento de la prisión preventiva, que se traduce en su disminución, acorde con la lógica de excepcionalidad en la aplicación de las medidas cautelares; esto, a su vez, contribuye a salvaguardar el respeto de la presunción de inocencia y del debido proceso.

168


Rafael Donaire

Gráfico Nº 9 Personas con mandatos de detención o prisión preventiva Antes - C. de PP 1940 Departamento de Lima

Ahora - NCPP 2004 11 distritos judiciales

13742 14000 12000 10000 8000 6000 4000

2485

2000 0

Antes

Después

Fuente: INPE - Julio 2010

Fuente: ST-CEI-CPP - Junio 2010

Solo en el Departamento de Lima, 13,742 personas se encuentran recluidas con mandatos de detención sin condena.

Con el código de 2004, en 11 distritos Judiciales que ya aplican el NCPP, 2,485 personas se encuentran recluidas con prisiones preventivas sin condena.

G. Aumento de la confiabilidad en el nuevo Sistema de Justicia Penal, reflejado en la significativa reducción de apelaciones y recursos de casación.

H. Mayor simplicidad y modernidad de los procesos penales,

reduciéndose la burocracia, el alto formalismo y ritualismo que se tenía a causa de la existencia de muchos escritos y expedientes.

I. La efectividad de la acusación en el proceso común, se produce en

primer término en la etapa intermedia, mediante el control formal y sustancial de la misma, configurándose dicha etapa en una de saneamiento de la relación procesal y los elementos de prueba de cara al juicio oral. En ella, conforme al siguiente gráfico, del 100% de acusaciones planteadas, el Ministerio Público ha obtenido que el 94% de las mismas generen la emisión, por parte del juzgador, de igual porcentaje de autos de enjuiciamiento y, por consiguiente, la remisión de la causa a juicio oral; solo un 6% de las causas son sobreseídas.

169


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Gráfico Nº 10 Control de acusación

275191 100%

9826 94%

10491 3.8%

Del 100% de casos ingresados al sistema, (Julio de 2006 a Setiembre de 2010), los requerimientos de acusación representan el 3.8%.

665 6%

Del 100% de requerimientos acusatorios, el 94% de las mismas determinaron, en el Juez, la emisión de un auto de enjuiciamiento y sólo un 6% de las mismas fueron sobreseidas, por objeciones planteadas por la contraparte o de oficio.

Total casos ingresados Total acusaciones

Autos de Enjuiciamiento Sobreseído

Seguidamente, en el juicio oral la eficacia de la acusación se determina con la obtención —del 100% de casos que ingresan a esta etapa del proceso— de sentencias condenatorias en el 92% de ellos; solo un 8% generan sentencias absolutorias.

Gráfico Nº 11 Efectividad de la acusación en el proceso común ahora

Condenatorias

0%

93%

88%

7%

12%

83%

17%

H ua ra

0%

8%

100%

Tu m be s

5%

92%

Pi ur a

7%

100%

La m ba ye qu e M ad re de Di os Cu sc o

12%

Lib er ta d

8%

La

9%

95%

Pu no

93%

88%

M oq ue gu a

92%

Ta cn a

91%

Ar eq ui pa

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Absolutorias

Con el CPP de 2004, el 92% de los casos que van a juicio oral concluyen con sentencias condenatorias; solo un 8% culmina con sentencias absolutorias.

170


Rafael Donaire

J. Fortalecimiento y eficacia de la participación de la Defensa Pública en el nuevo sistema procesal penal, producto de la oralidad y la publicidad de las audiencias, conforme se aprecia en el siguiente gráfico, manifestándose su mayor participación en el asesoramiento del imputado desde las primeras diligencias llevadas a cabo en el ámbito policial o fiscal.

Gráfico Nº 12 Participación de la defensa pública en las etapas del proceso penal Madre de Dios

61%

Puno

73%

Cusco

61%

Tumbes

52%

Arequipa

0%

31% 54%

20%

30%

3%

7% 4%

40%

60%

Invetigación preparatoria

80%

3% 5%

3% 4% 16%

16% 34%

5%

2% 2%

44%

36%

Diligencias preliminares

7% 2%

36%

48%

Huaura

24%

32%

53%

Tacna

1% 2%

43%

58%

Moquegua

2% 1%

43%

64%

Piura

3% 2% 22%

53%

Lambayeque

La Libertad

31%

3% 100%

Etapa intermedia

8% 120% Juzgamiento

En cuanto a los resultados de su participación, la Defensa Pública ha demostrado en los primeros 4 años de vigencia del Nuevo Código Procesal Penal, un adecuado trabajo reconocido a nivel nacional, conforme se da cuenta en la estadística que se presentan a continuación. Así, veremos en los siguientes gráficos que en las audiencias de medidas cautelares (prisión preventiva o comparecencia restrictiva), han logrado a nivel nacional más de un 60% de eficacia, lo que redunda en garantizar la libertad del procesado de cara al proceso penal. De igual manera, respecto a su actuación de control sobre la actuación del Ministerio Público, ya sea en el cumplimiento de los plazos (control de plazos) como en los actos de investigación ante una eventual vulneración de derechos fundamentales (tutela de derechos), los Defensores Públicos han alcanzado más del 50% de efectividad.

171


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

Gráfico Nº 13 Eficacia en la participación de la defensa en diferentes audiencias Madre de Dios

Madre de Dios

61%

Puno Cusco Piura

Tumbes

76%

Moquegua

Tacna

75%

Tacna

La Libertad Huaura

0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

54%

Lambayeque

56%

Piura

Tacna

64% 40%

60%

80%

70%

88% 89% 46% 55% 61% 93%

La Libertad

89%

Huaura

90%

0%

100%

Eficacia de tutela de derecho

V.

60%

Tacna

50% 20%

50%

84%

Moquegua

83%

La Libertad

40%

77% 77%

Arequipa

60% 50%

0%

30%

Tumbes

35%

Huaura

20%

Cusco

59%

Moquegua

10%

Puno

80%

Puno

Tumbes

58%

Madre de Dios

74%

Madre de Dios

Arequipa

58% 36%

Eficacia de la comparecencia con Restricciones

Eficacia de la prisión preventiva

Piura

54%

Huaura

51%

Cusco

40%

La Libertad

62%

Lambayeque

12%

Arequipa

31%

Moquegua

0%

36% 35%

Piura

68% 54%

Arequipa

59%

Lambayeque

47%

Tumbes

28%

Cusco

75%

Lambayeque

43%

Puno

55%

20%

40%

60%

80%

100%

Eficacia de control de plazos

Desafíos en la Reforma Procesal Penal

Entre los principales desafíos que plantea la Reforma Procesal Penal en el Perú, tenemos los siguientes: 1. Consolidar y fortalecer permanentemente el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal. 2. Lograr un cambio cultural en las instituciones del Sistema de Justicia Penal, así como en la sociedad, orientado a salvaguardar la vigencia y el respeto de los derechos humanos.

172


Rafael Donaire

3. Alcanzar una óptima modernización de las instituciones que conforman el Sistema de Justicia Penal. En ese mismo contexto, con el fin de asegurar la sostenibilidad del proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal y contribuir a alcanzar los desafíos que se plantea, se hace necesario considerar —siempre con una visión y enfoque conjunto y sistémico— los siguientes aspectos: a. Mantener el respaldo y compromiso político del más alto nivel de las instituciones que conforman la Comisión Especial de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, para promover, ejecutar y concretar adecuadamente la implementación del citado código. b. Garantizar oportunamente la disponibilidad de los recursos financieros necesarios de manera integral, por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, para el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal. c. Fortalecer constantemente las instancias y acciones de coordinación, así como la visión sistémica que requiere la Reforma Procesal Penal, puesto que debemos generar una nueva institucionalidad sobre la base de nuevas prácticas y reglas para un mejor servicio de justicia penal, en coordinación permanente —hacia dentro y fuera de las instituciones— y con orientación al ciudadano. d. Generar en las instituciones involucradas, las suficientes capacidades de gestión moderna para poder impulsar y lograr una adecuada estructura organizacional, infraestructura, recursos humanos, capacitación, difusión y demás que se requieran para la correcta implementación del Nuevo Código Procesal Penal. En este contexto, también resulta relevante implementar un sistema de información integrado del seguimiento y monitoreo de la aplicación del citado Código. e. Continuar capacitando de manera permanente, no solo a los operadores de los distritos judiciales en los que progresivamente entrará en vigencia el NCPP, sino también fortalecer la capacitación en los lugares en los que ya se encuentra vigente el Código. f. Realizar mayores esfuerzos mediante el desarrollo de acciones, estrategias y campañas —de corto y largo plazo— en el ámbito de la difusión y sensibilización con el objeto de lograr un cambio de paradigmas en cuanto a la justicia penal, dirigido no solo a los operadores del sistema de justicia penal, sino de manera especial a la ciudadanía en general.

173


Capítulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS

g. Promover un mayor nivel de involucramiento por parte de la Policía Nacional en el proceso de implementación del NCPP, de manera que constituya una prioridad institucional la generación de las necesarias condiciones y capacidades operativas en la policía para el cumplimiento óptimo de las facultades y atribuciones que el NCPP le reconoce en lo que atañe a la investigación del delito. Por último, el proceso de reforma debería ser enfocado como una oportunidad que tiene la policía para reforzarse en el ámbito y la especialidad de la investigación del delito.

174


Gastón Manrique

LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL1

Gastón Manrique *

I.

Antecedentes de la defensa pública en el Perú

Hallamos el primer antecedente normativo sobre la Defensa Pública en el Perú en la Ley N° 9024 del 23 de noviembre de 1939, mediante la cual se ponía en vigencia el Código de Procedimientos Penales que en su Título VII regulaba el Ministerio de Defensa, órgano constituido por abogados que en los Juzgados de Instrucción y Tribunales Correccionales defendían de oficio a los inculpados y acusados. Se establecía también que habría un defensor de oficio rentado y nombrado por el Poder Ejecutivo, que percibiría el haber que le señalara la Ley de Presupuesto. Del mismo modo, se establecía también que los defensores de oficio que desempeñaran el cargo en los Juzgados de Instrucción serían designados anualmente por la respectiva Corte Superior, por lo que a partir de ese momento en el Perú se denominó “Defensores de Oficio” a aquellos abogados nombrados,2 en principio por las Cortes Superiores y posteriormente por el Ministerio de Justicia, que brindaban sus servicios a favor de inculpados y acusados. Es importante indicar que esta norma no hacía referencia al estatus económico de los usuarios del servicio.

* Ex Director Nacional de la Defensa Pública del Ministerio de Justicia. La utopía está allá en el horizonte. Me aproximo dos pasos, ella se aparta dos pasos. Camino diez pasos y el horizonte corre diez pasos. Por más que yo camine, jamás la alcanzaré. ¿Para qué sirve la utopía?. Sirve para esto: para que yo no deje de caminar. Eduardo Galeano 1 Artículo elaborado con la colaboración de Jorge Adrián ZÚÑIGA ESCALANTE, especialista administrativo de la Dirección General de Defensa Pública. 2 Conforme el artículo 67 de la Ley N° 9024, promulgada el 23 de noviembre de 1939 en el diario oficial El Peruano.

175


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Posteriormente, el Decreto Ley N° 146053 estableció que los defensores de oficio serían nombrados anualmente por la Corte Superior, en número suficiente para atender las necesidades de cada Distrito Judicial; pero haciendo la especificación de que les correspondería encargarse de la defensa de los litigantes que gocen del beneficio de pobreza.4 Seguidamente, mediante Ley N° 15119, se encomendó al presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República y al titular del Pliego del Poder Judicial velar por el cumplimiento de la equiparación de los haberes básicos de los defensores de oficio rentados de los Tribunales Correccionales a los que se refiere el artículo 70º del Código de Procedimientos Penales de 1939, con el de los relatores y secretarios de las respectivas Cortes de Justicia. A pesar de que la norma proponía una mejora remunerativa para el defensor de oficio, en la práctica era muy frecuentemente mediatizado por la figura del juez, quien lo consideraba parte del equipo de su juzgado y por lo tanto no le admitía (como sí lo hacía con el defensor privado) mayores objeciones al desarrollo del proceso. A partir de la creación de la Organización de las Naciones Unidas, la adopción de los principios de la Carta de Naciones Unidas, la Declaración de los Derechos Humanos y otras disposiciones internacionales, se instaura en el país una época de reconocimiento de los derechos humanos. Así, el 22 de noviembre de 1969 la comunidad internacional reconoció los derechos esenciales del hombre, inherentes a éste por el solo hecho de serlo, al margen de la relación que mantuviera con un determinado Estado, mediante la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos. En este documento se establece el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiera por sí mismo ni nombrara defensor dentro del plazo establecido por Ley. En consonancia con la norma internacional enunciada, la Asamblea Constituyente de nuestro país reconoció el derecho a ser asistido de manera gratuita por un abogado pagado por el Estado, y la Constitución Política de 1979 —en su artículo 233º inciso 9— estableció como garantía de la administración de justicia el no ser penado sin juicio, ni privado del derecho de defensa en cualquier estado del proceso, asumiendo el Estado la obligación de proveer la defensa gratuita a las personas de escasos recursos.

3

Título XXIV de la Ley Orgánica del Poder Judicial publicada el 25 de agosto de 1963 en el diario oficial

4

Ley N° 16/2005 del 18 de julio del 2005: Término introducido por el Derecho Español para referirse al

“El Peruano”.

beneficio de gratuidad de la justicia y que en la actualidad se conoce como “derecho de justicia gratuita” o “derecho de asistencia gratuita”.

176


Gastón Manrique

En armonía con la Constitución de 1979, se aprobó en 1983 el Reglamento del Ministerio de Defensa Publica,5 institución que ya era referida en el Código de Procedimientos Penales de 1939. En dicho Reglamento se establecía que la Defensa de Oficio era parte integrante del Ministerio de Defensa, y que como tal estaba constituida por los Defensores de Oficio en lo civil y lo penal, de los cuales los primeros serían designados anualmente por las respectivas Cortes Superiores de Justicia y tendrían derecho a percibir la integridad de las costas personales que se imponían a la parte vencida. Por su lado, los Defensores de Oficio rentados en lo Penal serían nombrados por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia, pero serían económicamente dependientes del Poder Judicial, percibiendo de éste una remuneración básica equivalente a la de los secretarios y relatores de cada Corte Superior. En el año 1992, luego de un radical cambio en la organización estatal de nuestro país, se asigna por primera vez al Ministerio de Justicia, en una norma con rango de ley,6 la obligación de conducir, promover y supervisar el funcionamiento de los servicios jurídicos populares y de la Defensa de Oficio a las personas de escasos recursos. En la Constitución de 1993 se introdujo como principio y derecho de la función jurisdiccional la defensa gratuita para las personas de escasos recursos y para todos los casos en que la ley lo señale. En agosto de 1993 se promulgó el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial,7 de acuerdo al cual los Defensores de Oficio Gratuitos (entiéndase en lo civil) tenían derecho a percibir la integridad de las costas personales que se imponían a la parte vencida, mientras que los Defensores de Oficio en materia penal serían nombrados previo concurso por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia. Entre los años 1994 y 1997, ante la gran demanda del servicio y la escasez de abogados designados, comenzaron a surgir serios inconvenientes relacionados con la calidad y el desempeño de los Defensores de Oficio designados, por lo que incluso en algunos casos resultaba necesario imponer sanciones administrativas, situación que se agravó con la diversidad de normas y la falta de precisión respecto a cuál era la autoridad legitimada para imponer dichas sanciones. Esta situación subsistió a pesar de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional8 en los que se establecía9 que si bien era cierto que en dicho

5 6 7 8 9

Decreto Supremo N° 023-83-JUS, de fecha 17 de mayo de 1983, publicado en el diario oficial El Peruano. Decreto Ley N° 25993, Ley Orgánica del Sector Justicia, publicada el 07 de diciembre de 1992 en el diario oficial El Peruano. Decreto Supremo N° 017-93-JUS, publicado el 20 de agosto de 1993 en el diario oficial El Peruano. Sentencias del Tribunal Constitucional N° 050-95-AA/TC y 322-96-AA/TC., entre otras. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/1997/00322-1996-AA.html

177


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

momento se encontraba vigente el artículo 70º del Código de Procedimientos Penales, cuyo texto disponía que los “… defensores serían nombrados por el Ejecutivo y que percibirían el haber que les señale la Ley de Presupuesto”, no era menos cierto que diversas normas, entre ellas la Ley N° 15119, habían asimilado el estatus de los abogados de oficio a la plana del Poder Judicial. Con el tiempo se dio una regulación específica sobre el servicio materia de análisis, ya que se promulgó la Ley Nº 27019 que creaba el Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Justicia. Dicha norma fue complementada con el Decreto Supremo N° 005-99-JUS, que reglamentaba la ley en mención y disponía que el servicio de Defensa de Oficio fuera gratuito en todas sus especialidades, entendiéndose por tales las áreas penal, familia y penal-militar. Más adelante, el incremento de la demanda del servicio de defensa y los cambios que representaban para éste la reforma procesal penal que se imponía en varios países de la región, determinaron un aumento en el número de defensores, así como la expansión del servicio y cambios significativos en la calidad de su prestación, lo que exigía una nueva estructura organizativa que finalmente se logró con la promulgación de la Ley N° 29360, Ley del Servicio de Defensa Pública, en mayo del 2009. Además de cambiar la denominación de Defensor de Oficio por la de Defensor Público, la Ley del Servicio de Defensa Pública concedió a los defensores actuales determinados beneficios laborales al someterlos a un régimen de contratación distinto al primigenio y, como tal, la Defensa Pública dejó de ser un órgano dependiente de la Dirección Nacional de Justicia para pasar a constituir un órgano de línea del Ministerio de Justicia. Posteriormente, en setiembre del 2009, se promulgó el Reglamento de dicha Ley, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2009-JUS, mediante el cual se buscó darle un modelo organizativo distinto a la Defensa Pública, así como integrar a todas aquellas instituciones que brinden un servicio similar, de modo que éstas se pudieran constituir en defensorías públicas adscritas. Recientemente y según parece recogiendo la visión10 de que el Servicio de Defensa Pública debe estar diseñado para los sectores más vulnerables de nuestro país, se aprobó en el Congreso de la República la Ley N° 29497, Ley Procesal del Trabajo, que recoge en su artículo 10° la disposición de que la madre gestante, el menor de edad y la persona con discapacidad que trabajen

10 Adecuada desde la perspectiva del autor, ya que la tendencia del servicio debe ser no solo cubrir a aquellas personas de escasos recursos, sino a toda persona que se encuentre en situación de vulnerabilidad.

178


Gastón Manrique

tienen derecho a la defensa pública regulada por la Ley de la materia.11 Dicha norma se encuentra hace algunos días culminando su período de vacatio legis, por lo que la Dirección General de Defensa Pública ya ha venido implementado las medidas necesarias para dar cobertura a dicho servicio.

II.

La defensa pública y el nuevo modelo procesal penal adversarial

Como parte de la reforma en la administración de justicia que se lleva a cabo en nuestro país, el 22 de julio del 2004 se promulgó el Nuevo Código Procesal Penal —en adelante NCPP—. Dicho cuerpo de leyes introducía diversas innovaciones, destacando entre las más importantes el hecho de establecer un modelo acusatorio adversarial que se desarrolla en audiencias orales, públicas y contradictorias. Implementar una norma de este tipo no ha resultado sencillo en un país de difícil geografía, pluricultural y con escasos recursos económicos como el Perú, por lo que se consideró conveniente que dicha implementación fuera progresiva, en función de un análisis previo realizado por la que se denominó la Secretaría Técnica de Implementación del NCPP, que se encargaría de proponer un cronograma para su implementación a nivel nacional. De este modo, el 01 de julio del 2006 se dio inicio en el Distrito Judicial de Huaura al nuevo modelo procesal penal. Este nuevo modelo busca otorgar a los imputados la posibilidad de contar con el debido asesoramiento y patrocinio de una defensa técnica durante todo el tiempo que dure el proceso, evitando de esa manera que se generen situaciones de indefensión, pues tiene como premisa la igualdad de condiciones que debe existir entre el Ministerio Público y la Defensa del imputado. Para este fin, el Ministerio de Justicia dispuso en primer lugar que los defensores debían cubrir un turno permanente de 24 horas a fin de poder atender a cualquier persona a la que se le impute un delito en el preciso momento de su detención, para lo cual previó un significativo incremento del personal, pasando en algunas sedes de 11 a 41 defensores.12

11 Entiéndase Ley del Servicio de Defensa Pública y su respectivo Reglamento. 12 SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL. Informe anual de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal en el Distrito Judicial de Huaura. Ministerio de Justicia. Lima, enero del 2008. Pág. 25.

179


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Adicionalmente al aumento significativo de personal y con el fin de cubrir de manera efectiva el servicio de Defensa Pública, también se dispuso un cambio organizacional importante: la salida progresiva de los defensores de las instalaciones del Poder Judicial. Hasta el 01 de julio del 2006, los defensores realizaban sus labores en ambientes reducidos, precarios y con muchas limitaciones de acceso para los usuarios, por lo que atendiendo al presupuesto asignado para la defensa pública paulatinamente se fue logrando que nuestros defensores desarrollaran sus labores en oficinas propias del Ministerio de Justicia, lo que además les garantizaba independencia funcional.13

III.

La defensa pública en el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal: buenas y malas prácticas

En el marco de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, que implica cambiar las reglas de juego aparejadas con las viejas costumbres inquisidoras a todos los operadores del Sistema de Justicia, la Secretaría Técnica de Implementación sugirió la conformación de Comisiones Distritales de Implementación, que debían estar integradas por representantes de los operadores del Sistema de Justicia (Poder Judicial, Ministerio Público, Defensa Pública [Ministerio de Justicia] y Policía Nacional), a fin de que pudieran arribar a acuerdos que permitieran agilizar el proceso de cambio del modelo. En ese sentido, en lo que concierne la Defensa Pública, desde dicha plataforma se ha dado solución a los siguientes problemas:

A. Ministerio Público exige el cobro de tasa administrativa por expedición de copias simples Con motivo del ejercicio de la defensa técnica, nuestros defensores públicos advirtieron que el Ministerio Público pretendía efectuar el cobro de una tasa administrativa por la expedición de copias simples de los actuados fiscales; este pago debía efectuarse a través del Banco de la Nación previamente y el usuario debía presentar el voucher correspondiente.

13 Ibíd.

180


Gastón Manrique

Sea por acuerdo de la Comisión Distrital de Implementación o por la interposición de sendas tutelas de Derecho por vulneración del derecho a la defensa, en la mayoría de los distritos judiciales se ha dispuesto la expedición gratuita de las copias.

B. Establecimiento de plazo en la concesión de las prisiones preventivas Al impulso de los defensores públicos, con buen criterio la mayoría de los jueces de investigación preparatoria vienen estableciendo el criterio según el cual la concesión de la medida de coerción procesal de prisión preventiva está sujeta a un tiempo y/o plazo determinado y cuantificable, en virtud de la presencia necesaria del imputado para los actos de investigación.

C. Artículo 85º del Código Procesal Penal y la convocatoria del defensor público En un primer momento los Juzgados de Investigación Preparatoria venían notificando a la Coordinación y/o Dirección Distrital con resoluciones judiciales que convocaban a audiencia pública (teniendo estas audiencias carácter de aplazable), sin que la Defensa Pública tuviera asignado el respectivo caso, originándose que en algunos casos el defensor acudiera innecesariamente, pues el imputado, investigado o acusado en su caso asistía con su abogado particular. En virtud de la constancia de los Defensores Públicos, que en forma concertada han venido solicitando a los Juzgados de Investigación Preparatoria la aplicación irrestricta del numeral 2) del artículo 85º del NCPP (en su caso, sea por audiencias con carácter de aplazables), se logró que en sus respectivas resoluciones, los magistrados expresen al imputado el derecho de elegir a su abogado defensor, otorgándole para ello un plazo de 24 o 48 horas, bajo apercibimiento de que en caso de no efectuarlo, recién se le designaría un defensor público.

D. Acusación y audiencia de control de acusación Luego del arduo debate promovido con los defensores públicos, los fiscales provinciales han entendido la idoneidad de los medios de prueba que deben presentar en su formulación de acusación, entendido ello en el ofrecimiento del órgano de prueba con prescindencia del “simple documento administrativo”. Para ello, ahora se ofrece a las personas mismas (testigos y peritos) y no los documentos donde constan declaraciones y/o conclusiones, facilitando un adecuado juicio oral y, por consiguiente, diligentes debates contradictorios.

181


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

E.

Posición de la sala de apelaciones respecto a la absolución de la acusación fiscal

En Piura, la Sala de Apelaciones ha establecido como posición jurisdiccional —con la participación de un defensor público— que la defensa técnica del imputado con motivo del traslado de la acusación fiscal no tiene la obligación de absolver la acusación fiscal por escrito, pues sin perjuicio de lo establecido en el artículo 350º del CPP, este evento es potestativo, siendo que en mérito al espíritu del Nuevo Código Procesal Penal (oralidad) puede ejercerse este derecho (de absolución) en la propia audiencia de su propósito, no existiendo obligatoriedad de plazo y, por ende, tampoco de preclusión. Este hecho ha constituido un buen logro para la defensa pública, pues en la mayoría de los casos el defensor es convocado directamente para la audiencia de control de acusación, siendo en este acto donde se ejercita eficazmente el derecho de absolución fiscal (observaciones, objeciones, planteamiento de medios de defensa técnica, entre otros).

F.

El término de la inmediatez para la solicitud de confirmación de la incautación, art. 316º del NCPP

Por iniciativa de la Dirección Distrital de Cusco, la respectiva Comisión Distrital de Implementación del NCPP acordó que la inmediatez en el plazo establecida en el artículo 316 del NCPP debía entenderse como un plazo de 48 horas, lapso en el cual la Fiscalía debe solicitar la confirmatoria de la incautación.

IV.

Otros proyectos

Del mismo modo, en su afán de difusión la Defensa Pública se encuentra implementando y ejecutando los siguientes proyectos:

A. Capacitación interna de los defensores públicos (plan piloto de videoconferencias) En todas las Direcciones Distritales se han implementado círculos y talleres académicos internos, que se encargan de realizar eventos informativos e ilustrativos sobre el Nuevo Código Procesal Penal, con el objeto de capacitar a los abogados de la Defensa Pública, consolidar sus conocimientos y promover el debate jurídico entre los mismos.

182


Gastón Manrique

El objetivo es promover y lograr un nivel académico óptimo entre los abogados que aplican la norma procesal penal vigente, utilizando para ello en los talleres metodologías inductivas con apoyo de los mismos defensores públicos, a quienes se les encarga la conducción y ejecución de éstos. Las Direcciones Distritales de Defensa Pública de Cañete, Ica y Piura dieron inicio a un plan piloto de videoconferencias, que viene facilitando la participación a distancia en las actividades académicas y reuniones de trabajo que convoque y lleve a cabo la Dirección General de Defensa Pública y/o las Direcciones Distritales de Defensa Pública; además, de esta forma se hace posible el análisis, la consulta y el intercambio de información entre defensores públicos de las sedes antes descritas.

B. Capacitación de la PNP Prácticamente en todas nuestras Direcciones Distritales, en coordinación con las Direcciones Territoriales de la PNP, se lleva a cabo la capacitación permanente de los efectivos policiales.

C. Agenda pendiente ▪▪ Promover que todos los fiscales provinciales dejen de mostrar preocupación y renuencia a aceptar la interposición de controles de plazo y tutela de derechos, bajo la premisa de que los defensores públicos son obstruccionistas del sistema procesal. ▪▪ Algunos jueces unipersonales no aplican el apercibimiento establecido en el artículo 85º numeral 2) del NCPP, a efectos de requerir al defensor público, pretendiendo recurrir a la convocatoria del defensor vía telefónica. ▪▪ Desconocimiento de los jueces penales unipersonales (y colegiados) sobre las técnicas de litigación oral, dificultando algunas veces la práctica y la sustentación de fiscales y defensores en el juzgamiento.

183


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

▪▪

V.

La Defensa Pública y su estructura organizacional en el marco de la Ley Nº 29360

Estado Peruano Poder Ejecutivo Ministerio de agricultura

Poder Legislativo

Ministerio de energía y minas

Ministerio de economía y finanzas

Ministerio de educación

Ministerio de defensa

Ministerio de comercio exterior y turismo

Ministerio del interior

Ministerio de la mujer y del desarrollo social

Ministerio de relaciones exteriores

Ministerio de producción

Ministerio de salud

Ministerio de trabajo

Ministerio de transportes y comunicaciones

Ministerio de vivienda y construcción

Ministerio del ambiente

Ministerio de justicia

Dirección Nacional de Justicia

Congreso

Poder Judicial

Corte Suprema de la República

Cortes Superiores de Justicia

Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos

Dirección General de Defensa Pública Direcciones distritales de Defensa Pública

184


Gastón Manrique

5.1 La Defensa Pública y la organización en el nuevo marco normativo En lo que se refiere a organización, la Defensa Pública encontró su punto de quiebre en la implementación del NCPP, ya que cuando entró en vigencia originó dos momentos: el primero referido a la Defensa de Oficio como institución orgánicamente dependiente del Ministerio de Justicia, pero que se desempeñaba más como parte de un protocolo en el proceso penal. El otro momento es el posterior a la entrada en vigencia del NCPP, a partir de la cual la Defensa Pública se estructura orgánica y funcionalmente de manera independiente a las demás partes del proceso, asumiendo la siguiente organización: Bajo esta organización se buscó contar con profesionales de Derecho que se desempeñaran como directores distritales y coordinadores, que no solamente tuvieran conocimientos y capacidades de administración sino que además conocieran el NCPP. Adicionalmente, y con la misma finalidad, también se contrató asistentes administrativos para cubrir una serie de tareas accesorias y complementarias, tales como tener al día el rol de audiencias, recibir y distribuir las notificaciones a los defensores, proyectar oficios de coordinación con los demás operadores del sistema de justicia, así como mantener actualizada la base de datos de los expedientes en giro. Finalmente, se vio la necesidad de contratar a un asistente social para que pudiera evaluar la capacidad económica de los usuarios del servicio.

Dirección General Abogados de apoyo

Area administrativa

Dirección Distrital

Administrador

Coordinador distrital Abogado Responsable

Asistente social

Defensores Públicos

185

Asistente administrativo Auxiliar administrativo


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

5.2 Institucionalidad y cobertura del servicio de defensa pública El Servicio de la Defensa Pública está destinado a proveer la defensa gratuita a personas en condiciones de vulnerabilidad, particularmente a aquellos ciudadanos de escasos recursos económicos y en otros casos que las leyes determinan. Su competencia es amplia y está referida a los ámbitos penal (policial, fiscalías, poder judicial, establecimientos penitenciarios), familia y laboral. Además de las sedes propias del servicio de defensa pública, existen los Centros ALEGRA (Centros de Asesoría Legal Gratuita) y las CASAS DE LA JUSTICIA, donde se brinda de forma completamente gratuita toda la gama de servicios jurídicos del Ministerio de Justicia al ciudadano, como consejería y representación legal en procesos civiles, de familia, penales y laborales; absolución de consultas particulares, sobre cualquier especialidad del Derecho y conciliación extrajudicial a través de los Medios Alternativos de Resolución de Conflictos (MARC). También ofrecen dos líneas telefónicas de orientación legal gratuita: la línea ALEGRA y la 0800, a través de las cuales los defensores públicos asesoran a las personas que requieran orientación jurídica. Existen dos grandes campos de actuación: 1. Defensa Penal Pública (DPP), servicio legal gratuito dirigido principalmente a personas de escasos recursos económicos, mediante el cual se brinda asesoramiento y patrocinio legal a fin de garantizar el respeto al derecho de defensa de las personas imputadas de delito o falta, así como de los adolescentes infractores a la ley penal, y cuando la norma procesal lo exija. 2. Consultorios Jurídicos Populares (CJP), servicio legal gratuito mediante el cual se brinda asesoramiento y patrocinio a personas de escasos recursos económicos en materias civil y de familia, tales como demanda de pensión de alimentos, separación convencional y divorcio ulterior, solicitud de rectificación de partidas, tenencia y custodia, violencia familiar, ejercer la defensa legal donde resulten agraviados ancianos, ancianas, niños, niñas y adolescentes en los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, entre otros.

186


Gastón Manrique

VI.

Cooperación internacional y colaboración interinstitucional

a. Cooperación Internacional Durante los últimos años, el servicio de Defensa Pública se ha visto favorecido con un importante apoyo económico de parte de diversas entidades de cooperación internacional, que decidieron canalizar sus recursos a favor de esta importante línea de trabajo del Ministerio de Justicia, específicamente en los temas referidos a la reforma procesal penal y al acceso a la justicia. Dicho apoyo se materializó principalmente a través de tres entidades cooperantes: la Comunidad de la Unión Europea, la GTZ y el Banco Mundial. A través de la Comunidad de la Unión Europea se ejecutó el proyecto “Apoyo a las Instituciones Conformantes del Sistema de Justicia del Perú-JUSPER” (2005-2009), que permitió instalar oficinas de Defensa Pública al interior de 10 establecimientos penitenciarios, incluyendo el acondicionamiento de la infraestructura, equipamiento de mobiliario e informático; además hizo posible adquirir equipamiento de mobiliario e informático para diversas sedes del servicio de Defensa Pública a nivel nacional, se realizaron talleres de capacitación y actualización a los Defensores Públicos en temas de Derecho de Familia y Penal —incidiendo en el NCPP— y se llevaron a cabo diversas pasantías de defensores públicos hacia la república de Chile, a fin de observar su modelo procesal penal y la gestión que realiza la Defensa Penal Pública en ese país. Gracias a la Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ), se obtuvieron recursos en apoyo de la Reforma Procesal Penal, que se tradujeron en la implementación progresiva del Nuevo Código Procesal Penal, específicamente a través de pasantías y cursos de capacitación y actualización a los diversos operadores del sistema de justicia penal, incluidos los Defensores Públicos. A la fecha, esta entidad viene apoyando la elaboración de indicadores que permitirán medir la calidad del servicio de la Defensa Pública, y se espera continuar con dicho apoyo en los temas de capacitación y adquisición de equipos que supongan una renovación de la plataforma tecnológica A través del Banco Mundial, se ejecutó la primera fase del proyecto “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” (2004-2009), gracias al cual se implementaron 15 Centros de Asistencia Legal Gratuitos – Centros ALEGRA, 3 Casas de la Justicia, incluyendo el acondicionamiento de la infraestructura, así como el equipamiento de mobiliario e informático. Además, se adquirió equipamiento de mobiliario e

187


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

informático para diversas sedes del servicio de Defensa Pública a nivel nacional, se evaluó a nivel nacional a todos los defensores y se realizaron talleres de capacitación y actualización dirigidos a los diversos operadores del sistema de justicia penal, incluidos los defensores públicos. En el segundo semestre del 2010, se tiene previsto dar inicio a la segunda fase del mencionado proyecto, que permitirá implementar un importante número de Centros ALEGRA o Casas de la Justicia, consolidar y mejorar la gestión de la Dirección de Defensa Pública y llevar a cabo talleres de reforzamiento de capacidades para los defensores públicos, en el marco de la implementación del NCPP. Una mención especial merece el “Diseño del Perfil por Competencia de los Abogados del Servicio Nacional de Defensa de Oficio del Ministerio de Justicia”, elaborado por la Universidad de Lima con el apoyo del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia, que permitió el levantamiento del nivel de competencias del Defensor y la elaboración del perfil.

b. Colaboración interinstitucional A través de su Dirección General, el Servicio De Defensa Pública ha venido gestionando diversos convenios de colaboración interinstitucional, los cuales han sido celebrados a través del Ministerio de Justicia con distintas instituciones, tal como el firmado con Terre des Hommes Laussanne y la Asociación, por medio del cual se establecen relaciones de cooperación con el objeto de capacitar a defensores en el ámbito del Derecho Penal y de Familia, incidiendo en la justicia restaurativa; con el Colegio de Abogados de Lima, a través del cual se busca colaborar en la descarga procesal y el despoblamiento de los establecimiento penitenciarios; MIMDES-MINSA-MININTER-Ministerio Público, gracias al cual se ha implementado un módulo piloto del Centro de Emergencia Mujer, ubicado en la sede central del MIMDES, al que el MINJUS aporta con un Consultorio Jurídico y un Centro de Conciliación; con el INPE, por el cual se han cedido espacios para el funcionamiento de oficinas de Defensa Pública en los diferentes establecimientos penitenciarios del país, para que los internos procesados y sentenciados cuentan con defensa y asesoría legal gratuita, coordinándose acciones de difusión y capacitación a los internos; con el MIMDES, por el que se proporciona al MIMDES —dentro de la infraestructura de Casas de la Justicia a nivel nacional—, ambientes adecuados para brindar los servicios de atención integral a víctimas de violencia familiar y sexual; con la Cruz Roja Internacional, por el que se busca mejorar la defensa de los privados de libertad en el Perú, para lo cual aporta con capacitaciones y otros medios que fortalezcan el servicio de defensa pública de cara al nuevo modelo procesal acusatorio; con la Defensoría

188


Gastón Manrique

Penal Pública de Chile, que contando con una implementación anterior del modelo adversarial, busca capacitar a nuestros defensores y establecer pasantías y demás; con la Academia de la Magistratura, cuya finalidad es que los defensores públicos puedan participar en los eventos académicos —dirigidos normalmente a jueces y fiscales— organizados por la Academia de la Magistratura. Además, apoyar en la organización de eventos referidos al Nuevo Código Procesal Penal así como a aquellos temas sobre los cuales tiene competencia la Defensa Pública.

6.1 Propuestas a nivel de la comunidad internacional Como parte del proceso de globalización que venimos viviendo, habiendo participado en la Reunión de Directores Generales de Defensa Pública del MERCOSUR, y recogiendo la realidad del Servicio de Defensa Pública en nuestro país, se propugnó en dicho encuentro lo siguiente:

ACUERDO DE LAS DEFENSA PÚBLICAS DEL MERCOSUR EXPERIENCIAS COMPARADAS Declaracion de la reunión de Defensores Públicos Oficiales del MERCOSUR - REDPO Ante los genéricos y reiterados agravios proferidos contra la Defensa Pública, en virtud de los casos en los que debe intervenir por mandato constitucional, queremos manifestar: Que la actuación de los integrantes de la Defensa Pública constituye la garantía orgánica para posibilitar el resguardo de todas las demás garantías. Que los defensores públicos no eligen a quien defender, sino que deben intervenir en todos los casos donde no se designen abogados particulares; y su actuación siempre debe brindar la defensa técnica más adecuada, porque ese es el compromiso que asumieron los Estados ante el Sistema Internacional de los Derechos Humanos. Que nunca podría justificarse que razones de índole social, económica, ideológica o política pudieran incidir en la eficiencia de la prestación del servicio de defensa pública.

189


Capítulo V. LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Que refrendamos la protección inalienable de todos los integrantes de la Defensa Pública que desempeñan su función con alto nivel de idoneidad y dedicación, sin distinciones derivadas del caso o de las personas que les toque representar. Sin Defensa Pública no hay juicios justos. Pretender limitar la actuación de la Defensa Pública no favorece la pronta consecución de los procesos, sino que al contrario, dificulta su desarrollo e inunda de ilegitimidad su mismo resultado. Buenos Aires, 11 de mayo de 2010 República Argentina República Federativa del Brasil República de Chile República Oriental del Uruguay República del Paraguay República del Perú

VII.

Recursos Humanos

La Dirección General de Defensa Pública cuenta con profesionales que prestan servicio de defensa legal gratuita a nivel nacional, distribuidos de la siguiente manera:

Abogados de la Direccion de Defensa Pública por Distrito Judicial - Presupuestados (CPP, CJP Y NCPP) – 2010 Nº

Distrito Judicial

CPP (Código antiguo)

CJP

NCPP

Total por D.J.

1

Amazonas

1

9

19

29

2

Áncash

6

7

 

13

3

Apurímac

5

8

 

13

4

Arequipa

1

13

34

48

5

Ayacucho

15

4

 

19

190


Gastón Manrique

6

Cajamarca

 

14

34

48

7

Callao

16

11

 

27

8

Cañete

1

7

12

20

9

Cusco

5

21

43

69

10

Huancavelica

6

7

 

13

11

Huánuco

11

3

 

14

12

Huaura

 

8

26

34

13

Ica

6

15

38

59

14

Junín

20

14

 

34

15

La Libertad

1

15

57

73

16

Lambayeque

3

10

54

67

17

Lima (*)

119

41

 

160

18

Lima Norte

19

15

 

34

19

Loreto

6

2

 

8

20

Madre De Dios

 

5

11

16

21

Moquegua

2

3

14

19

22

Pasco

3

2

 

5

23

Piura

1

9

51

61

24

Puno

1

15

38

54

25

San Martín

1

14

29

44

26

Santa

10

7

 

17

27

Tacna

 

3

15

18

28

Tumbes

 

5

11

16

29

Ucayali

6

7

 

13

30

Abogados Coordinadores - Sede Central

7

1

9

17

272

295

495

1,062

TOTAL

Nota: Información elaborada por la Dirección General de Defensa Pública al 21/07/2010.

191


Edith Sicha

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL PERÚ

Edith Sicha*

I.

Avance del proceso de implementación

En nuestro país, la Reforma Procesal Penal se inicia con la promulgación del Decreto Legislativo Nº 957, publicado el 29 de julio de 2004, mediante el cual entra en vigencia el Nuevo Código Procesal Penal, caracterizado por ser un sistema acusatorio – adversarial basado en la oralidad. Su proceso de implementación implica un continuo monitoreo y evaluación de su funcionamiento, a fin de identificar los aspectos que se hace necesario fortalecer y realizar los ajustes necesarios con miras a que su réplica progresiva sea exitosa a nivel nacional. En cuanto a los avances del proceso de implementación, podemos decir que se han incorporado a la fecha 16 distritos judiciales: Corte Superior de Justicia de Huaura (1° julio de 2006), La Libertad (1° abril de 2007), Tacna y Moquegua (1° abril de 2008), Arequipa (1° octubre de 2008),Tumbes, Piura y Lambayeque (1° abril de 2009),Puno, Cusco y Madre de Dios (1° octubre de 2009), Ica y Cañete (1° diciembre de 2009), Cajamarca, Amazonas y San Martín (1° abril de 2010), conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 16-2009-JUS, de fecha 20 de noviembre de 2009. Considerando que tenemos 29 distritos judiciales, se tiene que a la fecha se ha instaurado en el 55% del país, lo que representa que 16 distritos judiciales han sido implementados, quedando pendiente un 45% por integrarse, es decir 13 distritos judiciales. Entre ellos se encuentran: Ancash, Santa, Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Huánuco, Pasco, Junín, Ucayali, Loreto, Callao, Lima Norte y Lima. * Secretaria Técnica del Equipo Técnico Institucional de Implementación del Código Procesal Penal del Poder Judicial, a cargo de la evaluación y monitoreo del proceso de la Reforma Procesal Penal en el Perú.

193


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Gráfico Nº 1 Avance de la implementación del código procesal penal en el Perú

16CSJ por Implementadas 55%

13CSJ por Implementar 45%

Total: 29 Cortes Superiores de Justicia

Dado los avances positivos que venimos observando desde la aplicación gradual de este modelo de Sistema Procesal Penal en nuestro país, resulta necesario seguir uniendo esfuerzos para cumplir con el reto de implementarlo a nivel nacional, permitiendo de esta manera brindar a los justiciables y a la ciudadanía en general un servicio de administración de justicia más eficiente y eficaz.

II.

Logros y fortalezas

El Nuevo Código Procesal Penal instaura un modelo procesal acusatorioadversarial basado en la oralidad y el debate contradictorio entre las partes procesales, donde predomina el sistema de audiencias, desplazándose de esta manera el viejo modelo inquisitorial que hemos venido aplicando durante muchos años, basado en la escrituralidad. El nuevo modelo también se viene aplicando exitosamente en otros países de Latinoamérica. La implementación de este nuevo modelo procesal penal, implica una reforma del Sistema de Justicia con cambios en la organización del despacho judicial, en

194


Edith Sicha

los paradigmas culturales de los operadores (jueces, fiscales, policías, defensores públicos y abogados privados), la aplicación de nuevas prácticas de gestión y procedimientos internos de trabajo. En ese sentido, y habiendo transcurrido cuatro años del inicio de las implementación de este nuevo Sistema Procesal Penal en nuestro país, resulta necesario realizar un balance de los avances y aspectos a fortalecer que se han identificado en este proceso, a fin de optimizar su funcionamiento y lograr concluir con éxito la Reforma Procesal Penal. A continuación detallamos los logros y fortalezas que se viene obteniendo en la aplicación del nuevo Sistema Procesal Penal.

1. Separación de roles El modelo acusatorio-adversarial establece una separación de roles entre investigar y decidir; es así que al Ministerio Público —como titular de la acción penal— le corresponde la dirección de la investigación del delito en la etapa de la Investigación Preparatoria, contando con el apoyo técnico y científico de la Policía Nacional del Perú. Formula la acusación en la etapa intermedia y debe probar la responsabilidad del acusado en la etapa de juzgamiento. Por su parte, al juez —como garante del debido proceso— le corresponde controlar los plazos en la etapa de la investigación, dictar medidas de coerción procesal y limitativa de Derecho, dirigir la etapa intermedia, controlar la acusación, y en la etapa del juzgamiento dirigir el juicio y emitir sentencia. Esta clara separación de roles entre el fiscal y el juez no era advertida en nuestro anterior sistema procesal penal, donde el juez asumía a la vez la doble función de investigar y de juzgar, cuestionándose por ello su imparcialidad y la transparencia del proceso. En consecuencia, el cambio de roles de los operadores hace que el juez ya no investigue, lo que determina que las labores propias de la investigación tales como la toma de declaraciones, la identificación del imputado, las pericias, entre otras actuaciones de investigación, se dejen de realizar en el juzgado, siendo de responsabilidad del fiscal la dirección de la investigación con el apoyo de la Policía. De igual forma, se hace necesario destacar que el aporte de las pruebas estará a cargo del fiscal y de la Defensa, que tienen la obligación de proveer al juzgador de los elementos probatorios a valorase en el proceso. En este escenario, el juez ahora tiene la responsabilidad de velar por los derechos fundamentales de las personas, evaluar las pruebas aportadas por las partes, y pronunciarse sobre la culpabilidad o no del imputado en juicio, en garantía de un debido proceso.

195


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Asimismo, este cambio implicó en el caso del Poder Judicial la necesidad de diferenciar las competencias y roles de los jueces por etapas del proceso. De esta forma, tenemos: • Al Juez de la Investigación Preparatoria, en la etapa de investigación, a cargo de garantizar los derechos fundamentales del imputado mediante el control de los plazos, la tutela de derechos y de la investigación formal, proveyendo al fiscal de los mecanismos legales para impulsar el proceso judicial, así como de conducir la etapa intermedia y la elaboración de la sentencia. • Al Juez de Juzgamiento, sea juez unipersonal o colegiado, a cargo de conocer los procesos en la etapa de juzgamiento, asumiendo el rol de juzgar y sentenciar. Finalmente, en Segunda Instancia, el Juez de Apelaciones a cargo de revisar en vías de impugnación las resoluciones emitidas en primera instancia. Este proceso de transición también trajo consigo la necesidad de capacitar a los operadores de justicia (jueces, fiscales, defensores públicos y policías, así como al personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial), dotándolos de los conocimientos, destrezas y habilidades prácticas necesarios para su mejor desempeño conforme a las nuevas funciones y roles previstos en el Código Procesal Penal. Además, se debió contribuir al cambio en la cultura judicial, mediante la institucionalización y difusión de las bondades y fortalezas del nuevo modelo procesal. En este sentido, se ha venido realizando esfuerzos conjuntos de manera institucional e interinstitucional, con el fin de brindar capacitación a todos los operadores de justicia, aunque todavía resulte insuficiente, por lo que se debe continuar con el desarrollo de planes de capacitación para la preparación y el entrenamiento de los operadores. Se ha advertido en el proceso de implementación que genera cambios, la existencia de problemas iniciales entre fiscales y policías en la labor de investigación del delito, así como entre jueces y defensores en el desempeño propio de sus funciones. Este hecho debe ser superado en beneficio de la ciudadanía, que espera una respuesta inmediata de las instituciones a cargo de la administración de justicia, para resolver sus conflictos penales de manera rápida y eficaz. Por todo ello, también resulta importante establecer una coordinación institucional e interinstitucional que nos lleve al diálogo conjunto, para poner en debate las problemáticas advertidas, generando espacios de diálogo con el fin de adoptar acuerdos, en armonía, respecto al rol de cada uno de los operadores de justicia en el marco del nuevo modelo procesal penal.

196


Edith Sicha

2. La oralidad en el nuevo sistema de audiencias En tanto mecanismo de obtención de información para la toma de decisiones del juez y como elemento de garantía de los derechos de las víctimas y procesados en un debido proceso, la oralidad es el común denominador del nuevo sistema de audiencias que se viene implementando a través de la realización de juicios orales y públicos, donde concurren los principios de inmediación, contradicción, celeridad y libre valoración de la prueba para resolver los procesos en forma inmediata; revirtiendo la dilación y el retardo del anterior sistema de justicia penal. En consecuencia, la oralidad en la audiencia significa esencialmente que las partes deben presentar sus peticiones y argumentos en forma verbal, en presencia del juez y de manera contradictoria; ello también significa que los jueces deben resolver en forma verbal e inmediata las peticiones sometidas a su consideración, sobre la base de la información discutida exclusivamente en la audiencia misma. De igual modo, la oralidad de las audiencias llevadas a cabo en acto público conlleva la publicidad y transparencia de los operadores del sistema de justicia penal; por ende, es un instrumento más eficaz en la lucha contra la corrupción en donde los justiciables, la ciudadanía y los medios de comunicación asumen un rol de control de la eficiencia y eficacia del servicio de justicia. Al respecto se tiene datos estadísticos correspondientes al año 2009, sobre la realización de las audiencias desde la etapa de la investigación preparatoria hasta la etapa de apelación en los distritos judiciales donde se viene aplicando el Nuevo Código Procesal Penal (ver gráfico Nº 2).

Gráfico Nº 2 Efectividad de la oralidad

Audiencias realizadas: 54,073 Audiencias frsutradas: 16,421

Audiencias realizadas 77%

Información procesada al 2009

197

Audiencias frustradas 23%


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Según información procesada proveniente del total de los distritos judiciales en los cuales se ha implementados al año 2009, se observa que del número promedio de audiencias programadas (unas 70 494) se han realizado 54 073 audiencias, lo que representa un 76,7% frente a un 23,3% de audiencias frustradas, es decir 16 421.

Totales Efectividad de la Oralidad

Cantidad

%

Audiencias realizadas

54 073

73,7%

Audiecnias frustradas

16 421

23,3% Información procesada al 2009

Si bien estas cifras demuestran la efectividad de la oralidad del nuevo modelo procesal penal en los Distrito Judiciales donde se viene aplicando el Nuevo Código Procesal Penal, también resulta necesario mencionar los motivos de la frustración de las audiencias en un 23%, observando que en algunos casos se debe a la inconcurrencia de las partes, sea del fiscal o del defensor público, y en especial del defensor particular, que todavía sigue asumiendo la práctica de dilatar el proceso como estrategia de defensa o debido a la falta de preparación para asumir su rol en la audiencia, lo que demuestra que tenemos que continuar trabajando coordinadamente con las instituciones en procura de erradicar estas prácticas. De igual modo, la frustración de la audiencia se debe en algunos casos a la falta de notificación a las partes, lo que nos hace reflexionar sobre la optimización de nuestro sistema de notificaciones, que debe contar con la debida dotación de recursos necesarios para su cumplimiento. En este sentido, el Poder Judicial viene realizando esfuerzos para implementar con la ayuda de las nuevas tecnologías un sistema de notificaciones electrónica a los operadores de justicia (Ministerio Público, Defensa Pública, Colegios de Abogados), a fin de garantizar el cumplimiento y la eficacia en el diligenciamiento de notificaciones, con el objeto de asegurar la asistencia de los sujetos procesales a la audiencia, así como el conocimiento oportuno de las actuaciones procesales. Como consecuencia de ello se espera obtener mayor celeridad en el diligenciamiento de la notificación y la optimización de los recursos económicos. Teniendo en cuenta la oralidad por etapas del proceso, observamos que el mayor número de audiencias se realiza en la etapa de la investigación preparatoria, conforme se detalla a continuación.

198


Edith Sicha

2.1 La oralidad en la investigación preparatoria Gráfico Nº 3 Efectividad de la oralidad en la etapa de la investigación preparatoria

Audiencias realizadas: 32,151 Audiencias frustradas: 10,850

Audiencias realizadas 75%

Audiencias frustradas 25%

Información procesada al 2009

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implemetadas al 2009

En el gráfico Nº 3 se puede observar cómo en la etapa de la investigación preparatoria se ha programado 43 001 audiencias, de las cuales 32 151 audiencias han sido realizadas —lo que representa el 75%—, habiéndose frustrado 10 850, lo que representa el 25%.

199


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

2.2 La oralidad en el juzgamiento Gráfico Nº 4 Efectividad de la oralidad en la etapa de juzgamiento

Audiencias realizadas: 14,490 Audiencias frustradas: 4,968

Audiencias realizadas 75%

Audiencias frustradas 25%

Información procesada al 2009

En el gráfico Nº 4 se puede observar que en la etapa de juzgamiento se ha tenido 19 908 audiencias programadas, de las cuales han sido realizadas 14 940 audiencias, lo que presenta el 75%; por lo tanto, se han frustrado 4 968 lo que equivale al 25%. Estos porcentajes resultan similares a los obtenidos en la etapa de la investigación preparatoria.

200


Edith Sicha

2.3 La oralidad en la apelación Gráfico Nº 5 Efectividad de la oralidad en la etapa de apelación

Audiencias realizadas: 6,982 Audiencias frustradas: 603 Información procesada al 2009

Audiencias realizadas 92%

Audiencias frustradas 8%

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implemetadas al 2009

Finalmente, se observa que en la etapa de la apelación (gráfico Nº 5) se han programado 7 585 audiencias, de las cuales 6 982 fueron llevadas a cabo, lo que presenta el 92%, habiéndose frustrado 603, es decir el 8%.

3. Transparencia y lucha contra la corrupción La aplicación del nuevo Sistema Procesal Penal, basado en la realización de audiencias públicas a las cuales no solo asisten las partes procesales sino también la ciudadanía en general y los medios de comunicación, permite el control y la transparencia de las actuaciones procesales, y por ende constituye un elemento importante para la lucha contra la corrupción en nuestro sistema. De acuerdo a las cifras estadísticas procesadas al período 2009, los resultados son positivos si hacemos una comparación entre el número de quejas ingresadas antes de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal versus el número de quejas ingresadas después de su entrada en vigencia en los distritos judiciales donde se ha implementado el nuevo modelo procesal penal (ver gráfico Nº 6).

201


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Gráfico Nº 6 Número de quejas ingresadas al órgano de control 1200 1000 800 600 400 200 0 Antes de la implementación

Después de la implementación

Información procesada al 2009

Así, tenemos una variación entre el número de quejas ingresadas, que asciende aproximadamente a 1 113 antes de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, frente a unas 289 quejas ingresadas después de la implementación del nuevo modelo procesal penal. Ello significa una disminución considerable, del 74% en el número de quejas presentadas ante el Órgano de Control respecto a los operadores de justicia (magistrados y personal jurisdiccional) que vienen aplicando el Nuevo Código Procesal Penal. Si estimamos dichos datos en cifras promedio por Distrito Judicial, tenemos que antes de la entrada en vigencia del Nuevo Código Procesal Penal se habrían presentado ante el Órgano de Control aproximadamente 101 quejas, y en la actualidad se registra un promedio aproximado de 26 quejas.

Gráfico Nº 7 Número de quejas promedio ingresadas por distrito judicial al órgano de control 120 100 80 60 40 20 0 Antes de la implementación

Después de la implementación

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implementadas al 2009. Información procesada al 2009

202


Edith Sicha

Los datos estadísticos del gráfico Nº 7 nos demuestran la considerable reducción en el nivel de quejas presentadas ante el Órgano de Control; consecuentemente, se advierte el grado de aceptación de los usuarios de la actuación de los operadores de justicia.

4. Celeridad en el trámite de los procesos Otro de los factores que cabe destacar en el nuevo Sistema Procesal Penal, es el tiempo de duración de los procesos. Al respecto, se realizó en el 2006 un estudio de línea de base de los procesos penales en el Distrito Judicial de Huaura, a fin de conocer el tiempo de duración de los procesos con la aplicación del Código de Procedimientos Penales antiguo. Los resultados de dicha información (ver gráfico Nº 8) fueron que el tiempo promedio de duración de un proceso ordinario era de 28 meses (840 días) y el de un proceso sumario era de 23 meses (690 días).

Gráfico Nº 8 Tiempo de duración de los procesos en meses con el código de procedimeinto penales Proceso ordinario

Proceso sumario 0

5

10

15

20

25

30

meses * Línea base de tiempos en el distrito judicial de Huaura.

Cabe advertir que con el anterior Código de Procedimientos Penales se tenía dos tipos de procesos: sumarios y ordinarios. Con el Nuevo Código Procesal Penal tenemos solo un Proceso Común. De la información procesada relativa al tiempo promedio de duración de los procesos (ver gráfico Nº 9), tomando como referencia la información proporcionada por la Corte Superior de Justicia de Huaura y La Libertad establecida sobre la base de muestreos, podemos observar que la duración de los procesos penales tramitados bajo el nuevo Sistema Procesal Penal en

203


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

esa Corte Superior de Justicia —desde la formalización de la denuncia hasta la sentencia de juzgamiento de primera instancia—, tiene un promedio de 8,3 meses, lo que representa 249 días, y en la Corte Superior de Justicia de La Libertad se tiene un promedio de 8.2 meses, lo que equivale a 246 días.

Gráfico Nº 9 Tiempo de duración de los procesos en meses con el código de procedimeinto penales Proceso ordinario Huaura

Proceso sumario Huaura

Proceso común Huaura

Proceso común La Libertad 0

5

10

15

20

25

30

meses * Tiempo estimado entre la formalización de la denuncia y la emisión de sentencia de 1ª Instancia.

Comparando estas cifras, es decir antes y después de la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal, podemos advertir que existe una disminución del 66% en la duración de los procesos, evidenciando el éxito alcanzado con el nuevo modelo procesal penal. A ello se suma la aplicación de las salidas alternativas, con las que los procesos no llegan a la etapa de juzgamiento, resolviéndose las causas en días u horas mediante mecanismos de simplificación procesal tales como: Principio de Oportunidad, Acuerdo Reparatorio, Terminación Anticipada y Proceso Inmediato.

204


Edith Sicha

5. Confiabilidad en el nuevo sistema de justicia penal La forma en que se viene aplicando el Nuevo Código Procesal Penal, ha llevado a que exista una mayor aceptación de los fallos por las partes procesales, reflejada en la reducción significativa del uso del recurso de apelación y casación; esto puede traducirse en un mayor grado de confiabilidad en el nuevo Sistema Procesal Penal (ver gráfico Nº 10).

Gráfico Nº 10 Confiabilidad en el sistema judicial penal

Sentencias de juzgamiento = 5981 Sentencias de juzgamiento apeladas = 1623 Sentencias de juzgamiento apeladas, elevadas en casación = 131 Información proporcionada al año 2009

Analizando las cifras estadísticas, los resultados resultan positivos (ver gráfico Nº 11). Tenemos que del 100% de sentencias de juzgamiento emitidas hasta el año 2009, que representan 5 981; el 27,1% habían sido elevadas a la Sala Penal de Apelaciones, es decir 1623. De éstas, solo el 8,1% —que representan 131— han sido elevadas en vía de casación para su revisión por la Corte Suprema de Justicia de la República.

205


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Gráfico Nº 11 Porcentaje de confiabilidad en el sistema de justicia penal

Sentencias de juzgamiento = 100% Sentencias de juzgamiento apeladas = 27.1% Sentencias de juzgamiento apeladas, elevadas en casación = 8.1% Información proporcionada al año 2009

6.

Reforma de la gestión judicial

Este nuevo modelo procesal penal basado en la oralidad, ha llevado a la implementación de una reforma de la gestión judicial basada en la realización de audiencias para la toma de decisiones jurisdiccionales, previo debate contradictorio entre las partes procesales. Esta situación ha obligado a cambiar la organización y gestión del nuevo despacho judicial, anteriormente basado en la separación de funciones jurisdiccionales de las funciones administrativas, al trabajo en equipo a través del pool de asistentes y la implementación de servicios comunes, con el apoyo de nuevas herramientas tecnológicas para la realización de audiencias. De esta forma, tenemos:

6.1 Separación de funciones jurisdiccionales de las administrativas,

en que el juez asume su rol protagónico de impartir justicia resolviendo los procesos en audiencia, para lo cual cuenta con un equipo de apoyo a la labor jurisdiccional y administrativa. En este sentido, nace la figura del administrador del nuevo Despacho Judicial, quien asume las labores administrativas y de gestión para un desarrollo óptimo de las audiencias. Por ende, el juez ya no tiene que preocuparse por las labores administrativas ajenas a su rol netamente jurisdiccional.

6.2

Organización corporativizada y trabajo en equipo. Esta nueva organización exige un cambio en la forma de trabajo que se venía utilizando con el Código de Procedimientos Penales, donde el juez tenía

206


Edith Sicha

asignado a un asistente de despacho, a secretarios y técnicos por cada juzgado. Por el contrario, este modelo procesal penal trae una nueva concepción de la organización, basada en la especialización de labores y el trabajo en equipo, donde el personal ya no está asignado a cada juez sino que trabaja de manera corporativa y en equipos o unidades de trabajo, brindando apoyo en las labores jurisdiccionales y administrativas a los jueces que integran el módulo penal. En consecuencia, tenemos la Unidad de Apoyo a las causas Jurisdiccionales, integrada por especialistas y asistentes jurisdiccionales, cuya función es apoyar a los jueces en la programación y el desarrollo de las audiencias, efectuar la grabación de audio y el registro de la audiencia, la elaboración de actas, entre otras labores propias de su cargo. También se ha previsto en el nuevo Despacho Judicial la implementación de áreas o servicios comunes tales como las Unidades de Atención al Público, a cargo de la recepción y registro documentario, así como brindar información al usuario; la Unidad de Comunicaciones, a cargo de las notificaciones y comunicaciones; la Unidad de Custodia de Grabaciones y Expedientes, a cargo de velar por el resguardo de los audios registrados en audiencia y de los expedientes y/o cuadernos respectivos; así como una Unidad de Soporte Técnico, a cargo de brindar mantenimiento a los equipos informáticos, así como a los usuarios del sistema de información y comunicación, para garantizar el normal desarrollo de las labores en los órganos jurisdiccionales. Cada una de estas áreas cuenta con un coordinador, que es el responsable de supervisar el trabajo realizado por el personal de su área, así como de evaluar su desempeño, coordinando directamente y de manera permanente con el Administrador del Módulo Penal, a cargo del manejo integral de toda el área administrativa.

6.3

Infraestructura moderna, con áreas o espacios físicos diseñados de acuerdo con los requerimientos del nuevo despacho judicial para las salas de audiencias, juzgados, áreas de apoyo jurisdiccional (pool) y administrativo, entre otros. En este sentido, se debe considerar el dimensionamiento real de las adecuaciones físicas que se requiere, sobre la base de una comunicación fluida y óptima entre los operadores (jueces y asistentes) para el mejor desempeño de sus funciones.

6.4

Sistema de información, que apoye en la nueva gestión judicial y responda a las necesidades y requerimientos de los operadores del sistema en el desarrollo de sus funciones. También deben proponer mecanismos de integración interinstitucional acordes con las exigencias que impone el Nuevo Código Procesal Penal.

207


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

6.5

Tecnología, a través de la adquisición de equipos informáticos y sistemas de audio para la realización de las audiencias.

6.6

Capacitación, dirigida a los magistrados, operadores jurisdiccionales y administrativos que vienen laborando en el nuevo Sistema Procesal Penal. Este aspecto, que si bien se viene ejecutando, tiene que ser continuo y permanente con miras a lograr la especialización y el perfeccionamiento del personal.

III.

Aspectos que es necesario fortalecer

Este proceso de implementación gradual nos permite identificar y evaluar los aspectos que es necesario fortalecer en el funcionamiento del nuevo Modelo Procesal Penal, con miras a lograr implementarlo con éxito a nivel nacional. En este sentido, se ha identificado los siguientes aspectos que es necesario fortalecer:

1.

En gestión judicial

• Separación de funciones jurisdiccionales de las administrativas. En este aspecto aún se tiene dificultades debido a la injerencia del magistrado en la toma de decisiones sobre la organización administrativa del Despacho Judicial, como son: el requerimiento de contar con asistentes de despacho o personal exclusivo a su cargo para programar y agendar sus audiencias, lo que ha cambiado con la lógica de la nueva organización y gestión judicial, debiendo revertirse con la capacitación permanente a los operadores de justicia en temas de gestión y organización judicial, que lleve a un cambio en la cultura y las costumbres de los operadores de justicia. • Sistema de audiencias. Si bien se ha demostrado con cifras el porcentaje considerable de audiencias realizadas en comparación con las audiencias frustradas, advertimos que ello se puede deber al cruce de audiencias en su programación, al exceso del tiempo estimado para la realización de una audiencia que lleva al uso de la sala de audiencia más de lo debido y, por ende, a la frustración de las demás audiencias programadas secuencialmente. Además, se da la ausencia de las partes procesales, por la deficiencia en el diligenciamiento de las notificaciones —ya sea porque no se cumplió con notificar a las partes o porque no se cuenta con el cargo de notificación—, y la demora en el diligenciamiento de exhortos. En este sentido, es necesario

208


Edith Sicha

fortalecer el sistema y la gestión de audiencias, que es la base sobre la que descansa el nuevo modelo procesal penal. • El Sistema Integrado Judicial-SIJ, que se viene implementando con el Nuevo Código Procesal Penal, es un sistema que se desarrolló con el anterior modelo y que ha sido adecuado a la nueva normatividad procesal penal, sirviendo de apoyo en los inicios de su proceso de implementación. Sin embargo, a la fecha no responde a las necesidades y requerimientos de los usuarios del nuevo Sistema de Justicia Penal. De igual modo, se ha advertido que si bien existe interconexión entre las sedes principales al momento de la implementación, ésta no es inmediata en las subsedes de provincias ni en las salas de audiencias ubicadas en los establecimientos penales, lo que dificulta obtener una información inmediata para la toma de decisiones. Por esta razón, se hace necesario contar con un sistema judicial integral desarrollado para el Código Procesal Penal, que sirva de soporte tecnológico en la gestión del nuevo Despacho Judicial y que permita la interconexión, no solo institucional sino también interinstitucional.

Es importante mencionar que la Gerencia de Informática viene desarrollando un sistema de control de audiencias y plazos a ser incluidos en el nuevo software a implementarse para el Nuevo Código Procesal Penal, así como un sistema electrónico de notificaciones.

• Infraestructura, recursos humanos y logísticos. A medida que se incremente la carga procesal y el número de audiencias a realizarse, se tiene que considerar un posible incremento en el número de órganos jurisdiccionales que aplican el Nuevo Código Procesal Penal; por lo tanto, se hace necesario fortalecer el sistema con mayor número de recursos humanos y logísticos, así como el incremento de la infraestructura (salas de audiencias) que se utiliza para atender la demanda del servicio de justicia.

La dificultad que se ha observado en este aspecto, es la demora que existe en la implementación de los órganos jurisdiccionales penales de las provincias alejadas de la sede principal de los distritos judiciales donde se viene aplicando el nuevo modelo procesal penal, así como de las adecuaciones de las salas de audiencias en los establecimientos penales. Por este motivo, resulta necesario fortalecer en este aspecto a los órganos jurisdiccionales que vienen aplicando el Nuevo Código Procesal Penal, para el adecuado desempeño de sus funciones.

• Centrales de notificaciones. Esta área es fundamental para la realización de las audiencias; por ello se la debe fortalecer dotándola de los equipos logísticos y tecnológicos necesarios para el oportuno diligenciamiento de las notificaciones.

209


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

2.

En capacitación

Si bien se ha venido realizando actividades de capacitación a nivel institucional e interinstitucional para los magistrados y el personal jurisdiccional y administrativo de las Cortes Superiores de Justicia implementadas y por implementarse, ello debe continuar y se le debe tornar permanente, en procura de fortalecer no solo sus conocimientos, habilidades y destrezas para un cabal desarrollo de sus funciones, sino también para dar apertura al diálogo y debate entre los operadores de justicia, con el fin de unificar criterios en la aplicación de la norma y en los procedimientos internos de gestión.

3.

En coordinación interinstitucional

Se debe promover la coordinación interinstitucional con el objeto de implementar un sistema integrado de comunicación e información entre los operadores del Nuevo Código Procesal Penal (Poder Judicial, Ministerio Público, Defensoría de Oficio, Policía Nacional del Perú y Colegio de Abogados), así como para estandarizar procedimientos y celebrar convenios que permitan viabilizar y agilizar el proceso de implementación de la Reforma Procesal Penal.

4.

En difusión

Este Nuevo Código Procesal Penal necesita que la difusión de sus características y beneficios sea reforzada antes de su implementación, para que la colectividad tome conocimiento de las labores que realizará cada entidad involucrada, así como del funcionamiento administrativo de las diferentes instituciones, procedimientos, así como de la posibilidad que tiene de optar por la aplicación de las salidas alternativas que permiten solucionar los conflictos en menor tiempo. Así, también, posteriormente a la implementación, con el objeto de dar a conocer los logros alcanzados con la aplicación del nuevo sistema, se deben establecer convenios con medios de comunicación radial y televisivo, e implementar un portal Web para publicitar las audiencias realizadas, dando también acceso al público al expediente digital.

5.

En el sistema de informática

Mejorar el sistema informático para el Nuevo Código Procesal Penal, con el objeto de que soporte los procesos y prácticas procesales, con módulos informáticos que

210


Edith Sicha

faciliten las labores desarrolladas y que permitan obtener información oportuna para la toma de decisiones, tal como las estadísticas e indicadores de gestión. El sistema de información debe ser instalado en todas las sedes judiciales de las Cortes Superiores de Justicia, para que la información sea ingresada desde el inicio de la implementación y el sistema no quede desactualizado. En este sentido, también se requiere una capacitación permanente de los usuarios responsables de descargar en el sistema la información sobre las actuaciones procesales.

6.

En el aspecto normativo

Conforme se va implementando gradualmente el Nuevo Código Procesal Penal a nivel nacional, se presenta la necesidad de actualizar los reglamentos y manuales de organización existentes para el funcionamiento del nuevo Despacho Judicial, uniformizando los procedimientos que se vienen aplicado sobre la base de las experiencias adquiridas. De igual forma —y dado el lapso de más de 4 años transcurridos en este proceso de transición— se advierte la necesidad de promover, sobre la base de las observaciones normativas advertidas por los operadores de justicia, las modificatorias a realizarse en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en algunos articulados del Nuevo Código Procesal Penal.

IV.

Aplicación del sistema procesal penal

Uno de los primeros distritos judiciales donde se viene aplicando el nuevo Sistema Procesal Penal, es la Corte Superior de Justicia de La Libertad (1° abril 2007). Por tal razón, resulta necesario evaluar su eficacia en cifras durante los períodos del 1° abril de 2007 al 1° abril de 2008, y del 1° abril de 2008 al 1° abril de 2009, de la forma que a continuación se detalla:

211


Capítulo V. Balance de la implementación del código procesal penal en el Perú

Gráfico Nº 12

Política

Conforme se advierte en el gráfico Nº 12, del total de denuncias ingresadas al Ministerio Público (que asciende a 26 559) al 1° de abril del 2009, se han formalizado en el Poder Judicial de la Sede de Trujillo 4377 denuncias, lo que representa la judicialización de los procesos en un 16,5%. De dicha cifra total de denuncias ingresadas al Poder Judicial, el 20,3% han sido resueltas por la aplicación de terminaciones anticipadas (es decir, 888); el 4,2% por principio de oportunidad (es decir 182); el 17% por sobreseimiento (es decir 745); 1,2% por excepción de improcedencia de acción (es decir 53); 1,1% por excepción de cosa juzgada (equivalente a 49); 0,3% por excepción de prescripción (es decir 13); 0.2% por cuestión previa (9 casos); 0.1% por cuestión prejudicial (6 casos); y finalmente 2432 procesos —que representan el 55,6% del total de causas formalizadas) han ingresado a la etapa de juzgamiento. Del número total de procesos ingresados para juzgamiento, 2053 han sido resueltos por sentencia condenatoria, lo que representa el 84,4%; 338 han sido resueltos por sentencia absolutoria, lo que representa el 13,9%; y 41 lo han sido por sobreseimiento, lo que representa el 1,7%.

212


Edith Sicha

Finalmente, del número total de las sentencias condenatorias (2053) el 24,4% (que representa a 501 procesos) han sido impugnados en vía de apelación, y de dicha cifra el 8,5% (es decir 43 procesos) se han elevado en casación. En este mismo sentido, del número total de sentencia absueltas (338), el 24,4% (es decir 82 procesos) han sido impugnados en vía de apelación y de dicha cifra, el 8,5% (7 procesos) fueron elevados en casación. En consecuencia, se puede advertir la eficacia del sistema, no solo por la rapidez con la que se tramitan los procesos con el nuevo modelo procesal penal, sino también por la calidad del servicio de justicia, al existir un alto porcentaje de sentencias condenatorias en las que se impone una pena al acusado y el pago de una reparación civil a la víctima.

213


Víctor Burgos

LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

Victor Burgos*

I.

La Constitución y el proceso penal: el punto de partida de la reforma

Actualmente, en materia de garantías no tiene cabida hacer tan solo una lectura literal de la norma procesal, sino más bien realizar una lectura conforme y desde la Constitución. Esta metodología nos permite acercarnos más al estándar de justicia penal que se exige en un Estado social y democrático de Derecho, pues no solamente nos proporciona la idea fuerza de que la observancia del debido proceso penal no solo obedece a la aplicación de las normas procesales ordinarias, sino fundamental y preferentemente, a las normas constitucionales que rigen al proceso penal, lo que en la práctica nos conduce a desechar toda norma ordinaria contraria a la Constitución. Como se verá, en el proceso penal tiene lugar un conflicto de raíces constitucionales: la libertad personal del imputado frente al poder punitivo estatal. De ahí que se afirme, con razón, que el Derecho Procesal Penal es el que se encuentra más fuertemente condicionado por la normatividad constitucional.1 Al respecto, son diversas las referencias que en la doctrina moderna podemos encontrar acerca del valor normativo que la Constitución posee para el proceso penal. Así, por ejemplo, Klaus Tiedemann2 ha señalado la “dependencia del Derecho procesal * 1 2

Presidente de Sala de Apelaciones de la Corte Superior de La Libertad (Perú). Profesor en pre y posgrado de la Universidad Nacional de Trujillo. Profesor de la Academia de la Magistratura. En este sentido, TIEDEMANN, Klaus. “Constitución y Derecho Penal”, en Revista Española de Derecho Constitucional. Nº 33. pág. 157 Madrid, 1991. TIEDEMANN, Klaus. “El Derecho procesal penal”, en ROXIN, Claus; ARTZ, Günter; TIEDEMANN, Klaus. Introducción al Derecho Penal y al Derecho Penal Procesal. Ariel, Traducción de la segunda edición alemana, pág. 140. Barcelona, 1989.

215


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

penal respecto del Derecho constitucional”, Alberto Binder3 se ha referido a la existencia de un “diseño constitucional del proceso penal”, Juan Luis Gómez Colomer ha manifestado la necesidad de un “proceso constitucionalmente debido”4 y, por su parte, Eberhard Schmidt5 ha afirmado que el proceso penal tiene “fundamentos constitucionales”. En efecto, la Constitución va a cumplir una función normativa muy importante en la concreta configuración del sistema procesal penal de nuestro país. Una de las razones principales se encuentra —como ya dije— en el hecho de que el poder penal y su realización mediante el proceso penal le corresponden en exclusividad al Estado, no siendo otra cosa que el ejercicio de poder estatal. Pues bien, es precisamente la Constitución el instrumento jurídico normativo supremo en el que se establecen sus contenidos, límites, posibilidades y competencias; toda la actuación estatal tiene que sujetarse necesariamente a lo constitucionalmente previsto. Pero, además de los límites constitucionales del poder punitivo estatal, la Constitución consagra la protección de los derechos fundamentales de las personas, por lo que toda persona sujeta al proceso penal tiene derecho a que se respeten sus derechos fundamentales, de tal manera que el uso de la coerción estatal solo está autorizado si se aplica de forma razonable y por estricta necesidad cautelar. Otra de las razones esenciales de la importancia de la Constitución para el proceso penal peruano, se va a encontrar en el hecho de que ésta se configura en la fuente de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico normativo; que deberán tenerse en cuenta en toda la estructuración del sistema de control social jurídico y, especialmente, en el momento de la estructuración del control jurídico penal. Es en este sentido que Robert Alexy6 ha señalado: La suposición de que, a más de las normas de tipo tradicional, al sistema jurídico pertenecen también valores, que en tanto valores de rango constitucional, ejercen un ‘efecto de irradiación’ en todo el Derecho ordinario tiene amplias consecuencias. La Constitución no es ya solo base de autorización y marco del Derecho ordinario. Con conceptos tales como los de dignidad, libertad e igualdad y de Estado

3 4 5 6

BINDER, Alberto. Introducción al Derecho procesal penal. Ad – hoc. Buenos Aires, 1993, pág. 61. GOMEZ COLOMER, Juan Luis. El proceso penal español. Para no juristas. Tirant lo Blanch. Valencia, 1992, pág. 39. SCHMIDT, Eberhard. Fundamentos teóricos y constitucionales del Derecho Procesal Penal. Edit. Bibliográfica Argentina. Buenos Aires, 1957. Pág. 189 y ss. ALEXY, Robert. “Sistema jurídico y razón práctica”, en El concepto y la validez del Derecho y otros ensayos. Gedisa. Barcelona 1994, pág. 159.

216


Víctor Burgos

de Derecho, democracia y Estado social, la Constitución proporciona un contenido sustancial al sistema jurídico. Pero, además, en la Constitución se han previsto —dada la importancia y trascendencia de los derechos fundamentales— cláusulas de remisión a un ordenamiento supranacional conocido como legislación internacional de los derechos humanos. Este hecho nos permite comprender y aceptar con mayor facilidad que los derechos fundamentales en juego en un proceso penal se encuentran protegidos por una legislación supranacional, con lo que en caso de que el proceso penal en el Perú vulnere ilegítimamente algún derecho fundamental, se podrá acudir en última instancia a una jurisdicción interamericana en busca de tutela. Por lo tanto, podemos afirmar que el proceso penal no solo obedece a un orden constitucional (nacional) sino a un orden supranacional, donde en definitiva se garantiza el derecho al debido proceso penal, imponiendo como garantías básicas, el derecho de todo ciudadano a un juicio con jueces imparciales, conforme lo prevé el artículo 8 de la Convención Americana y el artículo 14 del Pacto Internacional, que guardan relación con un modelo de proceso penal de corte Acusatorio Adversarial. Un paso inevitable para ingresar a la reforma del proceso penal, es asumir una visión constitucional del proceso penal, en el que predominan las garantías constitucionales sobre las formas procesales. Hasta mediados del siglo pasado prevaleció la legalidad pura, por lo que el proceso penal era un conjunto de reglas procesales contenidas en la Ley ordinaria, donde las formas procesales prevalecían sobre las garantías. Luego se incorporan los criterios de la interpretación constitucional de las leyes, mediante la cual la Ley sigue vinculando al juez —en la medida que sea compatible con la Constitución. Así, para Linares Quintana el principio de supremacía de la Constitución constituye el más eficiente instrumento técnico hasta hoy conocido para la garantía de la libertad, al imponer a los poderes constituidos la obligación de encuadrar sus actos en las reglas que prescribe la Ley Fundamental. Pero, además, siguiendo a Luigi Ferrajoli en su trabajo “Pasado y futuro del Estado de Derecho”, actualmente está vigente ya un constitucionalismo internacional. Existe ya un orden constitucional de Derecho ampliado al plano supranacional. Los derechos fundamentales no solo son tutelados por las constituciones nacionales, sino ahora, en definitiva, por tratados y en cortes internacionales de derechos humanos. Por todo ello, ahora, antes de aplicar la ley se exige al juez que realice no solo un test de constitucionalidad, sino también un test de convencionalidad. Tener la convicción de que el proceso penal no solo obedece a un orden legal, sino constitucional y convencional, es el inicio del camino para consolidar la reforma procesal en nuestro país.

217


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

II.

Los 80 y 90: un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado

Las tentativas por concretar una reforma del sistema de administración de justicia penal son de larga data. Ya en los años 60 se iniciaron movimientos de reforma que dieron lugar a varios proyectos de Código de Procedimiento Penal. Sin embargo, recién desde el año de 1988 estos esfuerzos adquieren mayores posibilidades de concreción. La Ley N° 249111 del 25 de octubre estableció una Comisión Revisora que elaboró un Proyecto de Código de Procedimientos Penales, puesto en conocimiento de la opinión pública en noviembre de 1989. En ese proyecto se consagró uno de los cambios estructurales de mayor trascendencia entre todos los intentos de reforma: el traslado de la función persecutoria e investigadora al Ministerio Público. El proyecto de noviembre de 1988, como uno posterior de agosto de 1989, fueron revisados por una comisión consultiva designada por el Ministerio de Justicia al amparo de la Resolución Ministerial N° 994-90-JUS que, por su parte, presentó en octubre de 1990 el denominado “Proyecto Alternativo de Código de Procedimientos Penales”, que fue publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de noviembre del mismo año. El “Proyecto Alternativo de 1990” marca una pauta muy importante en la manera de entender el proceso penal en un Estado moderno y respetuoso de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. Se estructura una normatividad que sin perder el norte de la eficacia resulta siendo profundamente garantista. Se incorporan instituciones nunca antes conocidas en nuestra legislación, como el principio de oportunidad y conformidad, la tutela de intereses difusos, la prohibición de valoración de las pruebas ilegítimamente obtenidas, entre otras. Todo esto fue posible —además de nuevos enfoques de instituciones procesales tradicionales— gracias al valioso referente que constituyó el Código Modelo para Ibero América de Julio Maier. Posteriormente, mediante Ley Nº 25281, del 30 de octubre de 1990, se nombró una Comisión Revisora para evaluar el “Proyecto Alternativo”, la misma que sin cambios sustanciales propuso al Congreso el texto correspondiente al “Nuevo Código Procesal Penal de 1991”, el mismo que fue aprobado y promulgado por Dec. Leg. Nº 638 del 25 de abril de 1991. En el cuerpo del Dec. Leg. Nº 638 se dispuso que —dado lo novedoso de la normatividad— el Código recién

218


Víctor Burgos

entrara en vigencia el 01 de mayo de 1992, salvo determinados artículos, que serían aplicados inmediatamente, tales como los que regulaban el principio de oportunidad, la medida coercitiva de detención y demás medidas coercitivas personales, así como la libertad provisional. El quebrantamiento del orden constitucional en 1992, con el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional y su preocupación por una lucha frontal contra formas graves de criminalidad como el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas, llevó a postergar el plazo de entrada en vigencia del Código de 1991. Sin embargo, entretanto se pusieron en vigor otras normas contenidas en su texto, tales como: la excarcelación por exceso en el tiempo de la detención y el otorgamiento al representante del Ministerio Público de la autorización para llevar a cabo el levantamiento de cadáveres. En la necesidad de buscar su legitimación, el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional gestó la aprobación de una nueva Constitución, que fue aprobada en el año de 1993. En esta norma fundamental se incorporaron algunas instituciones procesales que cambiaban en buena parte la concepción expresa que la Constitución tenía del proceso penal, especialmente mediante la consagración de la potestad persecutoria e investigatoria del Ministerio Público; pero, además, porque se consignó de forma expresa la superioridad funcional de los fiscales respecto de la policía, y se precisó que los únicos supuestos en los que la detención podía ser admitida era en los casos de flagrancia. En el mes de abril de 1994, el Congreso Constituyente aprueba la Ley Nº 26299, mediante la cual crea una comisión especial encargada de revisar la conformidad del texto del Código Procesal Penal de 1991 con la Constitución de 1993, autorizándola a proponer las nuevas normas que considerara pertinentes. Esta Comisión estuvo conformada por los más destacados cultores del Derecho Procesal en nuestro país, pudiéndose mencionar los nombres de César San Martín Castro, Florencio Mixán Mass, Arsenio Oré Guardia, Pablo Sánchez Velarde, entre otros. Conservando la filosofía garantista del Código Procesal Penal de 1991, la Comisión presentó en el mes de marzo de 1995 un Proyecto de Código, en el cual se introducían algunas innovaciones, que habían sido recogidas del Derecho Comparado. Por ejemplo, en materia de constitución de las partes, medidas cautelares, recurso de casación, proceso monitorio, terminación anticipada, provenientes del Código de Procedimiento Penal italiano, que había entrado en vigencia el 24 de octubre de 1989. Del proyecto Maier se tomó la explicación normativa de lo que debe entenderse por peligrosidad procesal. De las reformas recientes del proceso penal español se tomó el instituto de la conformidad, la validez de los actos sumariales, entre otros.

219


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

El Congreso Democrático Constituyente no se pronunció respecto al Proyecto de Código Procesal Penal presentado por la Comisión Especial. Sin embargo, este fue materia del pronunciamiento aprobatorio del Congreso que inició sus funciones en julio de 1995. Remitida la Ley que aprobaba el nuevo Código Procesal Penal al Poder Ejecutivo, el presidente de la República la observó en dos extremos; por un lado, errores formales de concordancia y, por el otro, falta de correlación entre las facultades policiales respecto a la investigación del delito y la propia estructura del código. En la legislatura siguiente, el Congreso cumplió con pronunciarse, aceptando en parte las observaciones realizadas por el Ejecutivo, pero lamentablemente dicho esfuerzo quedó en el olvido. Finalmente, el texto de 1997, aprobado en el Congreso, fue observado por el Ejecutivo argumentando problemas presupuestales y falta de capacitación de los operadores. Este es el estado del proceso de reforma de la justicia penal en nuestro país: una reforma trunca y que duerme el sueño de los justos, del que no se avizora aún en qué momento despertará. Muchos proyectos garantistas publicados, muchas Comisiones Oficiales de Reforma, mucho discurso y, en la realidad, se sigue administrando justicia penal con un modelo procesal totalmente inconstitucional, ineficiente y falto de garantías. En primer lugar, hay que advertir la imagen que el juez refleja en el viejo modelo por el lugar donde trabaja resolviendo los casos, y sin duda a equivocarnos, lo que observa el ciudadano es un edificio con muchas oficinas y muchos empleados, donde la cultura inquisitiva y secretista de varios siglos atrás ha diseñado una imagen del juez como si fuera un señor feudal que se encierra en su castillo, se rodea de una muralla infranqueable, alejándose de este modo del pueblo y de los justiciables. Por esa razón o es frecuente observar hoy en día que el juez trabaja encerrado en su despacho, ubicado por lo general en la última oficina de un Juzgado, rodeado de auxiliares y rumas de expedientes que hacen de guardianes y de muralla infranqueable de los justiciables, para quienes resulta realmente muy difícil hablar con ellos y, mucho más aún, conocer y observar la forma en que resuelve su caso. En segundo lugar, el procedimiento escrito ha creado muchos rituales y formalidades que han convertido al proceso penal en un proceso muy dilatado, con un lenguaje complicado en las sentencias y escritos de los abogados, que no hacen sino alejar mucho más a los ciudadanos del conocimiento de sus casos, y tornan más complicado y sombrío el panorama de la justicia penal; de esta forma se hace mayor la incertidumbre del imputado y el drama angustiante de la víctima. Y, lo peor de todo, el sistema parece alimentarse y vivir de ello.

220


Víctor Burgos

En tercer lugar, el proceso escrito ha generado una subcultura de la corrupción y la mediocridad, como la forma “más práctica” de litigar los casos por parte de los abogados, y que involucra a todo el sistema desde el nivel policial. Es muy frecuente escuchar a algunos malos abogados decir a sus clientes “el policía me ha pedido dinero”, “el fiscal me ha pedido dinero”, y “también el juez”; ciudadanos que debido a su desconocimiento del proceso y su lejanía del juez acceden a esa forma de defensa, que se reduce a “pagar dichos requerimientos”, lo cual innegablemente significa una baja calidad en la defensa legal (mediocridad). Sea que la corrupción se origine en el mal funcionario judicial o en el mal abogado, lo cierto es que el procedimiento escrito crea las condiciones ideales para la corrupción y una práctica mediocre del Derecho, que atenta contra los intereses del imputado, de la víctima y de la recta administración de justicia. El expediente judicial, que recoge todas las pretensiones y actuaciones de las partes, tiene la característica de ser reservado y esquivo al control público, por lo que hay desconfianza en el juez, pero también en el fiscal y en el abogado, y sin que nadie se dé cuenta de que solo se mide el trabajo mediante estadísticas de producción y no de calidad. De este modo, en estas prácticas no se privilegia la calidad profesional, sino la discrecionalidad de la justicia, lo que permite corrupción y mediocridad, además —como ya lo mencionamos anteriormente— de que muchos abogados soliciten dinero a sus clientes para poder ganar el caso, resultando para éstos la forma “más práctica” de llevar un juicio; si, por casualidad, dicho abogado pierde el caso, la respuesta que le da a su cliente es que perdió el caso porque la otra parte pagó más. Dado este contexto, el ciudadano común y corriente queda atrapado en el desconcierto y la desconfianza que le impone el modelo procesal cuestionado, del que no comprende ni el lenguaje ni los rituales, y donde no puede ver al juez que resuelve su caso. Al final de lo descrito, resulta justificado el descontento de la sociedad peruana y el clamor generalizado por que se reforme la justicia, en especial la justicia penal.

221


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

III.

Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Perú

Desde fines de los años 80 y principios de los 90, se gestó en Lima el primer movimiento de reforma procesal penal de nuestro país, que concluyó con la promulgación del Código Procesal Penal de 1991 y la propuesta de un modelo de corte acusatorio. Lamentablemente, este Código y el Nuevo Modelo nunca entraron en vigencia, subsistiendo las antiguas normas procesales. A mediados del año 2002, en la ciudad de Trujillo se dio origen al segundo movimiento de reforma procesal penal en nuestro país, promovido por el distinguido profesor argentino y líder de la reforma procesal en Latinoamérica, Alberto Binder, y el igualmente distinguido maestro y líder de la reforma procesal en el Perú, Dr. Florencio Mixán Mass, fundándose el Grupo Huanchaco, que posteriormente se instituyó oficialmente como el Centro de Estudios para la Reforma de la Justicia Democracia y Libertad (CERJUDEL). Este movimiento gesta en el año 2003, con el apoyo de varias universidades y de la Comisión Episcopal de Acción Social CEAS en el Perú, así como con la contribución del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP, de Argentina, un Proyecto de Nuevo Código Procesal Penal, conocido como el “Proyecto Huanchaco”, siendo sus autores el Dr. Florencio Mixan Mass, Alfredo Pérez Galimberti y Víctor Burgos Mariños. Asimismo, se escenifica por primera vez en el Perú el primer juicio con el sistema acusatorio adversarial, en un evento que congregó a los máximos representantes de la reforma procesal penal en Latinoamérica, en noviembre del 2003 en la ciudad de Trujillo. Paralelamente, a través del Ministerio de Justicia, el Gobierno crea en el año 2003 la Comisión de Alto Nivel encargada de elaborar un Anteproyecto de Nuevo Código Procesal Penal, la misma que con suma rapidez lo elaboró y a finales de ese mismo año lo presentó oficialmente. El Gobierno pretendió soslayar los aportes del “Proyecto Huanchaco”; sin embargo, gracias a la intervención del Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura y Miembro del CERIAJUS, se propuso que el “Proyecto Huanchaco” fuera incluido en los trabajos de la Comisión de Alto Nivel. Por ello, representantes de CERJUDEL y redactores del “Proyecto Huanchaco” fueron invitados a asistir a una audiencia con el Pleno de la Comisión de Alto Nivel, donde se expuso los más importantes aportes del proyecto.

222


Víctor Burgos

La Comisión de Alto Nivel incorporó varias propuestas del “Proyecto Huanchaco” y el 28 de julio de 2004 el Nuevo Código Procesal Penal fue promulgado por el señor presidente de la República, Alejandro Toledo Manrique, señalando en su mensaje que con este nuevo instrumento legal se modernizaría el sistema de justicia penal y la lucha contra la delincuencia. La contribución del Proyecto Huanchaco a la reforma del proceso penal en el Perú, ha sido y sigue siendo reformar el actual sistema procesal penal bajo los siguientes principios: Un proceso penal único, donde toda persona —sin distinción alguna— pueda ser sometida por igual a las mismas reglas de enjuiciamiento penal, investigado por el Fiscal Provincial y juzgado por el juez penal, sin que se admita ningún tipo de privilegio, y en completa y simple igualdad de partes. Ese proceso penal único está reflejado en el derecho de toda persona a un juicio oral, público y contradictorio, despojado de todo exceso de formalismo, y que permita al ciudadano común comprender con facilidad la forma en que se desarrolla un juicio penal, garantizando así un nuevo proceso penal que promueva el fácil acceso a la justicia y sea más legítimo. Un proceso penal con alternativas de solución previas al juicio, que si bien el ciudadano conozca que tiene derecho al juicio oral, también se motive a hacer uso de las soluciones previas al juicio, y se convierta en un verdadero actor de la justicia, desechando las irresponsables prácticas dilatorias y litigiosas, y adoptando prácticas que abonen la celeridad procesal, contribuyendo así a la instauración de una verdadera política de descarga del proceso penal, a la transformación de un proceso penal predominantemente escrito por un proceso penal regido por el predominio de la oralidad, apueste decididamente a dotar al proceso de mayor celeridad y transparencia, hecho que sumado a lo anterior pretende generar un cambio radical en las formas y prácticas procesales, que exigirá no solo de los operadores penales un fuerte cambio cultural, sino también de los justiciables y de la sociedad en su conjunto. A ello se suma el fortalecimiento de la figura del juez que se logra a partir de la consolidación y legitimación del juicio oral como proceso único, donde el juez aparece como un funcionario verdaderamente imparcial, despojado de todo atavismo instructorio que vulnere y comprometa su rol de tercero ajeno al interés de las partes. Además, se garantiza su independencia externa, al garantizar su inamovilidad en el cargo, lo que no significa falta de control, así como la oposición a las injerencias políticas en el sistema de justicia penal. También se garantiza la independencia interna, mediante la eliminación de la jerarquización, la inclusión de Salas de Apelación Regionales, para con ello permitir que la Corte Suprema se avoque con exclusividad a sus facultades casatorias constitucionales.

223


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

Se estructura el proceso sobre la idea del conflicto, lo que impone realizar un debate entre partes en paridad de condiciones, frente a un tercero imparcial: el juez de juzgamiento. Esta fórmula adquiere particular trascendencia, toda vez que el método en el procedimiento penal es el verdadero guardián de las libertades ciudadanas. En ese orden corresponde reedificar el rol de los fiscales durante todo el proceso penal. No se trata de que reemplacen al antiguo (y aún vigente en diferentes códigos) juez de instrucción, sino de que asuman el papel de parte, en paridad con la defensa, sin posibilidad de ejercer poder alguno sobre la persona del imputado, al cual se añade la figura de un juez imparcial, sin la obligación de suplir la función del fiscal, como hasta ahora ocurre. Se garantiza la participación ciudadana en la administración de justicia, tal como lo exige la Constitución, pues con la propuesta del jurado escabinado —una suerte de jurado mixto integrado por jueces profesionales y ciudadanos legos— aplicable en principio a aquellos casos generados por delitos graves y que causen alarma social, en los que la sociedad tiene mayor interés por la justicia del caso. Sin duda la idea fundamental de esta propuesta está en incorporar de forma más real y directa la participación de los ciudadanos en la administración de justicia, a fin de que la ciudadanía sienta un mayor compromiso y corresponsabilidad en la administración de justicia penal. La idea final es la inclusión del jurado, pues esa es la tendencia de todo modelo acusatorio. Además, admitimos los riesgos que significa delegar parte de la función decisoria en los ciudadanos en los tiempos actuales, pero ello es superable, por lo que debemos admitir que la inclusión de los ciudadanos otorgará, sin duda alguna, una mayor legitimación social al sistema y con ello una mayor credibilidad, y en ese sentido no podemos descartar ex ante al scabinado por los riesgos advertidos, pues ello significaría no valorar su aporte y, además, avalar el estado actual de deslegitimación de la justicia penal, con todo lo que ello supone. Adicionalmente a lo expresado, el Proyecto Huanchaco es el que mejor preserva y pone de relieve al juicio oral como etapa principal del proceso penal en el Perú, al eliminar con mayor convicción la cultura del expediente, dejar de lado el exceso de formalismos y la rigidez probatoria del juicio, eliminando el interrogatorio del acusado como primer paso obligado, garantizando un juicio de partes y estratégico, así como el derecho humano a un juez imparcial. Garantiza el debate contradictorio, tanto en el juicio sobre la culpabilidad como en el juicio sobre la pena, al incorporar la cesura como paso previo a la individualización de la pena. Con esto se garantiza el deber de motivación, tanto de la culpabilidad como de la pena

224


Víctor Burgos

El Proyecto Huanchaco suprime todas las funciones instructoras que comprometen seriamente la imparcialidad del juez, y con ello rescata la figura y el poder de los jueces. Paralelamente con ello, se persigue potenciar al Ministerio Público, rediseñando su organización y sus funciones, devolviéndole todas sus facultades persecutorias, con el fin de que así supere el estado actual en que es un funcionario que solamente ejerce menos de la mitad de sus facultades constitucionales. Además, como elemento coadyuvante al fortalecimiento del Ministerio Público, el Proyecto Huanchaco procura generar un verdadero poder civil de investigación bajo la dirección y el control del MP, recogiendo la voluntad pública de persecución y el interés de las víctimas, mediante una mayor intervención de éstas en el impulso de la persecución penal y en la solución de los conflictos penales. Para ello, la víctima o quien lo represente podrán intervenir ampliamente durante la fase de investigación, sin más formalidades que el hecho material que lo legitima como tal (perjudicado por el delito) y durante el juicio, a través del querellante adhesivo que le permitirá presentar su propia acusación o, de lo contrario, adherirse a la del fiscal. Finalmente, un modelo acusatorio basado en el criterio rector de paridad de partes, al lado del fortalecimiento del juez penal y del Ministerio Público, exige el fortalecimiento de la Defensa de Oficio. Al respecto, el Proyecto Huanchaco sostiene que ...es necesario fortalecer el rol del defensor de oficio, a través de la obtención de su autonomía y de una Ley que regule la carrera del Defensor Público. Siendo el modelo que se propone uno de corte acusatorio y adversarial, resulta necesario contar con una Defensa Pública fortalecida.

IV.

La implementación del Nuevo Código Procesal Penal en Trujillo

En nuestro país aún se sigue pensando en la ilusoria idea de que a través de leyes o resoluciones administrativas se van a cambiar las viejas prácticas procesales de un procedimiento penal que por siglos ha imperado en nuestro país. Y es que la reforma del proceso penal requiere, en principio, de un consenso amplio y de un compromiso político de todos los sectores vinculados a la Justicia y de la propia sociedad civil, que lamentablemente hoy no existe, pues ante la

225


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

presión mediática de la Policía, se ha anunciado la paralización del proceso de implementación del NCPP, bajo el pretexto de falta de presupuesto. Parece que no se ha aprendido de la historia reciente del frustrado proceso de reforma de los 80 y 90, pues ahora vemos con claridad que el NCPP no fue el resultado del Consenso que requiere una reforma de esta naturaleza; tampoco se han generado las reformas constitucionales que el modelo requiere, ni existe el compromiso de todas las instituciones vinculadas al sistema de justicia de aceptar los cambios de prácticas que el modelo exige, y mucho menos existen las partidas económicas para ello. No ha existido una estrategia política que garantice su implementación hasta el 2012, lo que pone en alto riesgo la reforma del proceso penal en el Perú. El proceso de reforma en Trujillo se inició sin presupuesto, y fue el Poder Judicial el que con su propio presupuesto inició el proceso, y solamente después de varios meses llegó el presupuesto. La Policía nunca contó con un presupuesto ad hoc. Ahora bien, al margen del tema presupuestario, en el proceso de implementación que se llevó a cabo en Trujillo, se tuvo que hacer frente a una serie de conflictos surgidos entre las prácticas del código de procedimientos penales y las nuevas prácticas procesales de un sistema acusatorio adversarial. En este sentido, de manera previa a la implementación del nuevo código procesal penal en nuestra ciudad, se hizo necesario establecer una serie de propuestas relacionadas con una adecuación normativa previa, destinadas —por ejemplo— a modificar las normas de adecuación, perfeccionar los reglamentos, proponer nuevas directivas y en esencia contribuir a una autonomía institucional que tienda a fortalecer las propuestas de adaptabilidad interna. Así, también, se hizo necesario establecer adecuaciones institucionales previas para determinar con criterios cualitativos la carga procesal existente e instalar una estrategia de liquidación de dichos procesos; coordinar de manera directa con el Ministerio Público el control de flujo de casos existentes; y realizar propuestas de creación y conversión de órganos jurisdiccionales. De la mano con dichas decisiones se requirió contar con el acondicionamiento respectivo, tanto de las sedes principales como de las salas de audiencia del penal. Estos ambientes debían contar con la necesaria tecnología, sistemas de audio y sistemas de registro de audio con programas informáticos propicios, que permitieran no solo el registro de las audiencias, sino también el ejercicio de funciones propias de intercomunicación entre autoridades, notificaciones electrónicas y dominio correcto e inmediato de la información. La implementación y el uso de los mencionados mecanismos trajeron consigo la necesidad de contar con personal técnico especializado en el nuevo despacho

226


Víctor Burgos

judicial, a fin de que la administración de las herramientas brindadas se realice de manera adecuada y eficiente. En relación con el personal jurisdiccional o administrativo, la capacitación en temas de manejo logístico, estructura procesal y conocimientos propios de un sistema adversarial resultaron esenciales para poder fortalecer y sentar las bases que rigen el nuevo modelo procesal; estos conocimientos requeridos sirven de base para la selección de magistrados y personal auxiliar (tanto jurisdiccional y administrativo), que reúnan los requisitos que exige el éxito del nuevo modelo procesal. Por lo tanto, fue vital establecer un Plan de Capacitación Integral de manera conjunta con todos los operadores, teniendo como centro de operaciones el auditorio del Colegio de Abogados de La Libertad, cuyo Decano, el Dr. Manuel Montoya Hernández, fue un comprometido y un incondicional defensor de la reforma procesal penal. A esto se sumaron los programas de pasantías en lugares donde se encuentra vigente el sistema acusatorio, tanto a nivel nacional como internacional. Dos de los principales logros obtenidos en el proceso de implementación a este nivel, han sido la separación de roles entre el personal jurisdiccional y el personal administrativo, así como el criterio de la especialización mediante la experiencia en las nuevas prácticas procesales. Gracias a la separación de roles, se ha logrado organizar de forma más eficiente el nuevo despacho judicial, pues ahora el personal administrativo tiene la misión de producir audiencias, en tanto que los jueces tienen la misión de realizarlas.7 El aprendizaje del nuevo modelo a través de la experiencia de las nuevas prácticas, nos condujo a establecer la necesidad de que tanto los jueces como el personal administrativo del Nuevo Código, permanezcan en sus cargos para que puedan adquirir los conocimientos y experiencia en el manejo y la operatividad del nuevo modelo procesal. Estos dos valores, han permitido que la Corte de Justicia de La Libertad se convierta en el centro de capacitación en las prácticas procesales y administrativas del Nuevo Despacho Judicial de las demás Cortes de Justicia del país. Así también, de manera previa a la implementación del NCPP en la Libertad, fue importante ejercer actividades de difusión previa, dirigidas tanto a operadores del sistema penal, a universidades, periodistas, colegios profesionales y público en general, para promover la simulación de audiencias en público, difundir los contenidos en la página web oficial, entre otras actividades dirigidas a dar a conocer la nueva dinámica de la justicia penal, promoviendo de esta manera el 7

La división de funciones jurisdiccionales y administrativas, ha permitido garantizar que los jueces se dediquen solo a su labor estrictamente jurisdiccional, dejando de lado las labores administrativas que son asumidas por los equipos liderados por el Administrador del Módulo Penal, fortaleciéndose de esta forma la transparencia en la labor jurisdiccional y respetándose los principios que rigen la audiencia, la oralidad, la inmediación, la concentración y la celeridad, entre otros.

227


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

conocimiento de los beneficios de un nuevo sistema procesal, que lleva consigo mayores garantías procesales y constitucionales, así como una solución efectiva de los conflictos. Reitero, y soy un convencido de ello, que la reforma de la justicia antes que legal, es cultural y de prácticas procesales. Esta afirmación fue vital para afrontar la aplicación del NCPP en el distrito Judicial de La Libertad, con la aplicación de la carga cero, corrigiendo así, el proceso de implementación iniciado en Huaura. El NCPP propone al país una nueva forma de hacer justicia penal, basada en la oralidad y en el sistema de audiencias. Propugna un proceso penal más rápido y con alternativas de solución inmediata, expresado en un lenguaje sencillo, con jueces más imparciales; en suma, una justicia de mayor calidad y más confiable. Con el Nuevo Código Procesal Penal, el juez saldrá de su encierro en la última oficina del juzgado donde trabajaba resolviendo casos, a la Sala de Audiencias, para en adelante llevar a cabo los juicios de forma pública, permitiendo con ello que los ciudadanos puedan observar directamente cómo se lleva a cabo un juicio penal, y con ello observar cómo trabajan el juez, el fiscal y el abogado, pudiendo así verificar si es que trabajan eficientemente o no. Ahora, con el NCPP, tanto el imputado como la víctima podrán observar directamente la labor de sus abogados, y de esta forma comprobar si los defienden bien o no en la audiencia. El sistema oral exige ahora mayor preparación y profesionalismo del abogado, que no puede ir a una audiencia sin que previamente haya preparado el caso, pues el abogado que improvisa puede perder su caso en los tribunales y además quedar públicamente ante el público y su cliente como un profesional poco competente, generando su desprestigio. En el NCPP existe una clara división de roles, pues al tratarse de un modelo acusatorio adversarial, el debate contradictorio se da entre las partes. De un lado, el fiscal y la policía serán los responsables de probar el delito y la responsabilidad del autor, mientras que —de otro lado— la Defensa tratará de probar lo contrario. Finalmente, sobre la base de las pruebas discutidas en audiencia pública, el juez será quien decida cuál de las partes tiene la razón de su lado. Un complemento importante para garantizar la imparcialidad es que el juez no conocerá del caso sino hasta el mismo día de la audiencia.8 Al ser público, este modelo trae como consecuencia que el nivel profesional de abogados, fiscales y jueces se incremente y se haga más competitivo; que 8

Según Pedro ARAGONESES, debido a lo “...…fundamental de esta garantía para los sistemas procesales, ha sido denominada como el principio supremo del proceso”.

228


Víctor Burgos

exista, por tanto, una mejor calidad en el servicio de justicia; que al resolverse los casos bajo el sistema de audiencias se genere un cambio profundo en las prácticas procesales y una justicia más transparente que erradique la corrupción y la mediocridad; que una vez realizada la audiencia exista la obligación de dictar de inmediato la resolución, generando con ello una justicia más rápida y con carga cero. En suma, el Nuevo Código Procesal Penal propone una justicia penal más transparente, rápida y eficiente, capaz de poder devolver la fe de la población en la justicia. En el Distrito Judicial de La Libertad, a un poco más de tres años de vigencia del NCPP, se han logrado importantes avances en materia de justicia penal. Por ejemplo, se ha consolidado la audiencia como el principal valor de toda la organización judicial y de todo el sistema, pues tanto jueces como personal administrativo trabajan en función de la gestión de audiencias; también los abogados y litigantes han asumido la idea de que las pruebas y argumentos se presentan en la audiencia en forma pública, por esa razón se da una gran concurrencia de las partes a las audiencias del Nuevo Código Procesal Penal. También se ha logrado avances en la celeridad de los procesos, pues se ha consolidado la práctica según la cual “audiencia realizada es caso resuelto”; por ello el criterio de la carga cero introducida mediante la Ley 28994,9 no solo significa que el nuevo modelo empieza a funcionar con carga cero, sino que la carga cero se mantiene en todo momento, lo que sumado a la rapidez del sistema hace que se haya logrado dictar sentencias condenatorias a pocas horas de haber sido capturado el imputado, y que procesos penales que antes duraban años, ahora se resuelvan en pocos meses, incluida la sentencia de segunda instancia. La validación de la consolidación del NCPP se concretiza con un mayor acercamiento de la sociedad, lo cual ha permitido que la población pueda observar de manera directa la labor de los jueces, generando una mayor 9

Con la Ley N° 28994, publicada en el diario oficial El Peruano el 01 de abril de 2007, conocida como ley de “carga cero”, se ha puesto en práctica una nueva metodología de implementación del NCPP en el país, acorde con la metodología más exitosa de Latinoamérica. Respecto a la “carga cero”, resulta de vital importancia para la correcta y eficaz implementación del NCPP, que cuando entre en vigencia exista una organización judicial exclusivamente diseñada para el conocimiento y la aplicación del nuevo modelo, a fin de ir consolidando la nueva práctica y cultura procesal acusatoria adversarial. Pero, además, también es necesario que exista una segunda organización judicial diferente a la primera, que se encargue de la conclusión o liquidación de los procesos bajo el modelo antiguo. Lo central en este tema es que el sistema de carga cero o a dos aguas, permite con mayor eficiencia que las nuevas prácticas del modelo adversarial se vayan instalando y consolidando, mientras el modelo antiguo va desapareciendo en la medida que la organización judicial encargada de la liquidación de procesos, vaya concluyendo su carga procesal, para luego pasar a formar parte de la organización del nuevo proceso penal (Ver Informe a 6 meses de vigencia del NCPP, web: Poder Judicial). Cabe reconocer que la iniciativa en esta Ley la tuvo la Sala Plena de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que mediante acuerdo unánime la aprobó en octubre del 2006. También cabe reconocer la obtención de esta Ley al Equipo Técnico Institucional del Poder Judicial y a la ex Ministra de Justicia Dra. María Zavala Valladares por su apoyo.

229


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

transparencia en el ejercicio de la labor jurisdiccional, que se ve fortalecida con las nuevas prácticas del Nuevo Despacho Judicial, tales como la aleatoriedad al momento de distribuir las causas, la inmutabilidad de la agenda, el sistema informático que registra todas las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en tiempo real; la publicación de audiencias a primera hora y en forma diaria, permitiendo al público tener conocimiento y poder asistir a éstas, y el registro del audio de las audiencias, que luego es subido al sistema informático, permiten no solo una mayor transparencia en la gestión del nuevo despacho, sino que también brindan las seguridades suficientes para perennizar las actuaciones y decisiones judiciales. Las practicas procesales antes mencionadas han permitido dar paso a nuevos paradigmas a seguir, tales como la oralidad, el trabajo en equipo, la corporativización, la buena fe, la confianza, la veracidad, etc., pilares que han dado lugar a la generación de experiencias innovadoras que coadyuvan a los resultados obtenidos, tales como la facultad delegada a los asistentes de causas jurisdiccionales para la firma de determinadas resoluciones y decretos, la notificación vía teléfono y vía Internet, la racionalización del envío de notificaciones a un domicilio procesal indicado, requerimientos y nuevos procesos digitalizados, así como la apertura de un turno adicional del centro de distribución como garantía a los justiciables que ha permitido el ingreso de requerimientos y solicitudes catalogadas de urgentes (formalizaciones de investigación preparatoria con detenidos adjuntando requerimientos de prisión preventiva o con detenido adjuntando requerimientos de terminación anticipada, allanamiento de domicilios e incautación de bienes, tutela de derechos, habeas corpus con personas detenidas, detenciones preliminares u homonimia con detenido). El sistema de audiencias de la reforma ha traído consigo innegables mejoras en cuanto a una correcta gestión del tiempo y ahorro de recursos, pues apenas ingresa un requerimiento o solicitud, el sistema asigna inmediatamente al asistente jurisdiccional y al juez que tendrá a cargo el caso. Seguidamente, el asistente programa la audiencia y cita a las partes. Finalmente, el día de la audiencia, el juez la lleva adelante, escucha a las partes, y luego decide, notificando en ese momento a los concurrentes. Esta práctica ha producido un fortalecimiento del nuevo modelo y del sistema de audiencias, lo que ha generado, además de la eficiencia, una mayor confiabilidad, debido a la transparencia, la celeridad y el dinamismo con que se resuelven los casos penales bajo las reglas del Nuevo Código Procesal Penal. Al respecto, resulta relevante citar todos los informes de seguimiento de la implementación del Nuevo Código, que dan cuenta de una reducción muy

230


Víctor Burgos

significativa del número de quejas o investigaciones interpuestas ante la Órgano de Control de la Magistratura, hecho que refleja la calidad y el acierto en las decisiones jurisdiccionales, así como una mayor predictibilidad y confiabilidad.

V.

La prisión preventiva

En el Perú existen actualmente dos formas de práctica procesal de la prisión preventiva. La regulada por el Código de Procedimientos Penales de 1940 (CdPP), que obedece al modelo mixto inquisitivo, y la regulada por el NCPP de 2004, que obedece al modelo acusatorio adversarial. Efectivamente, debido a la metodología de implementación del NCPP,10 existe una aplicación gradual y de carga cero. Con el CdPP se imprime fuertemente las características inquisitivas a la prisión preventiva, pues la investigación preliminar, donde se recogen las evidencias para sustentar dicha prisión, está bajo el control policial y el juez que la ordena es el mismo que debe encargarse de probar el delito y la culpabilidad del acusado; además, se decide de oficio, por escrito, sin contradicción, y con gran compromiso de la imparcialidad. Con la entrada en vigencia de algunos artículos del Código Procesal Penal de 1991, se hicieron grandes avances en materia de prisión preventiva, como la exigencia de requisitos objetivos y concurrentes previstos en el artículo 135, tales como: 1) la suficiencia probatoria del delito y de la vinculación del imputado como autor o partícipe; 2) la pena a imponer debe ser mayor a 4 años;11 3) la existencia de peligro procesal del imputado, y la limitación temporal de la prisión preventiva. Lamentablemente, en la realidad estos importantes avances normativos no produjeron un cambio sustancial de las prácticas inquisitivas en materia de prisión preventiva, pues se seguía decidiendo de oficio, por escrito, con las pruebas obtenidas por la policía, como anticipo de condena y sin mayor intervención del fiscal. Bajo este modelo, la investigación preliminar a cargo de la policía se limitaba únicamente a obtener evidencia sobre el delito y la individualización del autor, mas no buscaba evidencia sobre peligrosidad procesal; 10 La aplicación gradual del NCPP y la carga cero (Ley Nº 28994 aplicable a partir de la implementación del NCPP en La Libertad), han determinado la convivencia transitoria de dos modelos procesales, el mixto inquisitivo y el acusatorio con rasgos adversariales, lo que trae consigo que en materia de prisión preventiva, exista una práctica procesal consolidada en el tiempo, tal como la mixto-inquisitiva, y otra práctica procesal que pretende consolidarse, que es la contenida en el NCPP. 11 Con la modificación hecha por la Ley Nº 28726 de mayo del 2006, el requisito de la pena probable se redujo de 4 a 1 año, abriendo la posibilidad de un mayor uso de la prisión preventiva.

231


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

tampoco el fiscal solicitaba y menos fundamentaba la prisión preventiva, por lo que el juez decidía de oficio y sin evidencia objetiva del requisito de peligro procesal. En suma, era una medida que anticipaba la pena, injusta en la forma y en el fondo de la decisión, y por tanto violatoria de la presunción de inocencia. Todos los académicos y magistrados saludaron la “evolución positiva” de la norma jurídica, pues sin duda alguna la regulación del artículo 135 del CPP de 1991 resultaba más garantista que la legislación anterior; sin embargo, la mayoría no reparó en la práctica procesal de la detención judicial, y en la forma como se venía aplicando una norma de garantía en un proceso con marcada influencia inquisitiva. Una de las formas en que se puede observar los efectos de la nueva regulación de la detención judicial, y si ésta ha contribuido positivamente al problema de los presos sin condena, es midiendo la población penal y el porcentaje de sentenciados y procesados detenidos. En un importante trabajo del ILANUD12 se pudo comprobar que en los sistemas continentales europeos (mixto inquisitivo), el porcentaje de los procesados detenidos es muy alto (entre 70 a 80% en promedio), mientras que en los sistemas anglosajones (acusatorio) dicho porcentaje baja a 20 y 30%, lo que significa que el modelo acusatorio es más garantizador del derecho fundamental a la libertad. Desde que empezó a regir el artículo 135 del CPP de 1991, los porcentajes de la población penal, que discriminaba a los procesados detenidos y a los condenados, se mantuvieron invariables hasta el año 2005, tal como se puede apreciar en el gráfico Nº 1.

Gráfico Nº 1 Tendencia de población penal 1991-2005 (junio) 1991

1993

1995

1997

1999

2001

27,400

18,976

2005

Procesados

33,049

70.5% 29.5%

Sentenciados

26,989

24,297 17,859

2003

20,899 13,964

Fuente: Comisión Episcopla de Acción Social

12 ILANUD; E. R. ZAFFARONI y Otros, “El preso sin condena en América Latina y el Caribe”. Estudio comparativo estadístico y legal de treinta países y propuestas para reducir el fenómeno. Naciones Unidas. San José de Costa Rica, 1988, págs. 22 y ss.

232


Víctor Burgos

Durante este período, en el que estuvo vigente el artículo 135 del CPP de 1991, la población penal se incrementó al año 2005, en 15 190 internos (aproximadamente 85%), y la situación jurídica fue de 70,5% procesados y 29,5% condenados, según información del CEAS.13 De acuerdo con estos datos, la puesta en vigencia del referido artículo 135º del Código Procesal Penal de 1991, no contribuyó a disminuir el alto porcentaje de procesados detenidos preventivamente que, por el contrario, se vio incrementado. La prisión preventiva y el cambio de modelo procesal A partir del 1 de julio de 2006 se inició la aplicación gradual del NCPP, teniendo a Huaura como el primer distrito judicial donde empezó a regir el nuevo modelo procesal, y también las nuevas reglas de la prisión preventiva. Luego, a partir del 1 de abril de 2007 entró en vigencia en el Distrito Judicial de La Libertad. Con el NCPP, es el fiscal quien tiene la iniciativa en la aplicación de la prisión preventiva, pues es quien busca las fuentes de prueba durante la investigación preliminar y, cuando ya las tiene, procede a presentar ante el juez de investigación preparatoria, su requerimiento de prisión preventiva, para lo cual el juez (en un plazo no mayor a las 48 horas siguientes) cita a las partes a audiencia pública, donde luego de escuchar el debate contradictorio decide por la procedencia o improcedencia de la prisión preventiva. Contra la decisión que impone la prisión preventiva, el imputado puede interponer recurso de apelación, el cual es elevado dentro las 24 horas siguientes a la Sala Penal de Apelaciones, que tiene un plazo no mayor a 72 horas para citar a audiencia pública y, al igual que en primera instancia, escuchado el debate contradictorio se procederá de inmediato a resolver el caso, dictando la resolución de forma oral en la misma audiencia. Además, el nuevo modelo —es decir el modelo procesal basado en la separación de funciones y en audiencias públicas— permite contar con un juez más imparcial y con un escenario procesal que propicia el debate contradictorio, garantiza el derecho de defensa y el control público de las evidencias que sustentan una decisión judicial sobre prisión preventiva. En el NCPP, los requisitos sustanciales de la prisión preventiva son los mismos que los contenidos en el artículo 135º del CPP de 1991, pero la diferencia está en las prácticas procesales del juez, del fiscal y del abogado, más allá del hecho de que la cultura inquisitiva aún es predominante y de que la sociedad siempre ha identificado a la prisión preventiva como una pena anticipada. Efectivamente, el juez ya no tiene la dirección de la investigación y no puede actuar pruebas, menos aún ordenar una prisión preventiva de oficio. El fiscal

13 Comisión Episcopal de Acción Social y Defensoría del Pueblo, La realidad del sistema penitenciario en el Perú: diagnóstico, limitaciones y retos. Editorial ROEL. Lima, 2006

233


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

es el responsable de la prueba y de las medidas coercitivas, por lo que solo si el fiscal lo solicita y tiene fundamento probatorio y cautelar, lo solicitará ante el juez, quien lo decidirá o no en audiencia pública. El abogado, por su parte, tiene la oportunidad —inédita en nuestra legislación procesal— de cuestionar públicamente la pretensión cautelar del fiscal, así como de acreditar sus propias pruebas y hacer comparecer incluso al imputado para que realice su defensa material. Sin duda alguna, este modelo procesal rodea de las suficientes garantías la restricción de la libertad de las personas, de una forma más excepcional, razonable y justificada. Ahora, veamos el impacto que ha generado la entrada en vigencia del modelo acusatorio en los distritos judiciales de La Libertad y Tacna, en la población penal y la situación jurídica de los internos. En La Libertad, al entrar en vigencia el nuevo modelo el 1 de abril de 2007, la población penal era de 1721 internos, de los cuales 262 eran procesados, lo que equivale al 73%, y 459 condenados (27%). Después de un año de aplicación del NCPP, la población penal fue de 1631 internos, de los cuales el 65% eran procesados y el 35% condenados. Al 31 de marzo de 2009, al cabo del segundo año de su implementación, la población penal fue de 1,667 internos, de los cuales, el 51% eran procesados y el 49% condenados.

Gráfico Nº 2 Tendencia de población penal en el distrito judicial La Libertad 2007

2008

2009

73% 65%

51%

27%

35%

Procesado

Condenado

Fuente: INPE www.inpe.gob.pe

234

49%


Víctor Burgos

En Tacna ocurre algo parecido, pues a la entrada en vigencia del NCPP el porcentaje de procesados detenidos era superior al de condenados; pero, como se observa en el gráfico Nº 3, al cabo del segundo año de implementación los porcentajes se han invertido, lo que pone en evidencia el impacto positivo del nuevo modelo procesal en el uso de la prisión preventiva.

Gráfico Nº 3 Población penal en Tacna 2008

2009

2010 68.2%

55.4%

52.8%

47.2%

44.6%

Procesado

31.8%

Condenado

Fuente: Estadísticas INPE, al 01 de abril de cada año.

El modelo acusatorio trae como efecto que se inviertan los porcentajes de la situación jurídica de la población penal, por lo que la tendencia mostrada en Huaura y La Libertad durante los dos primeros años, debe darse de forma similar en los demás distritos judiciales que ya vienen aplicando el nuevo modelo. El modelo acusatorio es el que mejor respeta y protege los derechos y garantías del debido proceso en un Estado social y democrático de Derecho. Así, el proceso penal deja de ser un medio de castigo, y se convierte en un escenario de garantías, donde la prisión preventiva como pena anticipada es erradicada; por esa razón, la situación del estado de la prisión preventiva en un país, es el verdadero termómetro para medir sus características autoritarias o democráticas. La presunción de inocencia y la prisión preventiva El artículo 2º, inciso 24, parágrafo “e”, de la Constitución establece que … toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. En el mismo sentido, el artículo IIº del Título Preliminar del NCPP declara:

235


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

1. Toda persona imputada de la comisión de un hecho punible es considerada inocente, y debe ser tratada como tal, mientras que no se demuestre lo contrario y se haya declarado su responsabilidad mediante sentencia firme debidamente motivada. Para estos efectos se requiere de una suficiente actividad probatoria de cargo… Además, la presunción de inocencia se encuentra expresamente reconocida, sin excepción alguna, por la Declaración Universal, el Pacto Internacional, la Declaración Americana y la Convención Americana. De acuerdo con estas normas, resulta claro que no se puede utilizar la prisión preventiva como pena anticipada, pues se violaría el principio de presunción de inocencia y la Constitución misma. Por ello, dicho principio no afirma que el imputado sea, en verdad, inocente, sino, antes bien, que no puede ser considerado culpable hasta la decisión que pone fin al procedimiento, condenándolo.14 Un cambio sustancial que trae el Nuevo Código Procesal Penal y que, sin duda alguna, contribuye a garantizar el principio de la presunción de inocencia, es la exigencia de la audiencia previa y las reglas del modelo acusatorio. Estoy completamente seguro de que la presunción de inocencia se defiende mejor en una audiencia pública, en la que el juez que va a decidir la prisión preventiva no está contaminado con los prejuicios de la investigación, pues ya no tiene la carga de la prueba ni actúa de oficio. La imparcialidad objetiva que se garantiza con la separación de roles, y mediante la cual la Fiscalía no solo asume la dirección de la investigación, sino que, además, asume la responsabilidad de tener la iniciativa en los requerimientos de medidas coercitivas, acredita buenas decisiones judiciales. Un sistema procesal que garantiza de mejor manera la imparcialidad del juez, es un sistema que promueve decisiones más justas.15 A consecuencia del nuevo modelo, para que se aplique la prisión preventiva tiene que existir un requerimiento formal de la Fiscalía, el mismo que se hace luego de la formalización de la investigación. Pero no basta la formalización de la imputación o el solo requerimiento de la prisión, sino que además la Fiscalía tiene que llevar a la audiencia pública de prisión preventiva, los elementos de convicción que acrediten la concurrencia de los requisitos del artículo 268º del

14 MAIER, Julio, Op. cit. T. 1b. págs. 253-255. 15 La Constitución Política del Perú, en concordancia con los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, garantiza a todos los ciudadanos los derechos a la imparcialidad del juez y a la presunción de inocencia. La garantía de imparcialidad tiene una especial trascendencia en la configuración de todo el sistema judicial, en particular del principio de presunción de inocencia y la prisión preventiva; por ello la necesidad de garantizar lo mejor posible la imparcialidad de los jueces. Sobre todo, al nivel de la organización del Nuevo Despacho Judicial, ya que, por ejemplo, el juez no tiene en sus manos el expediente o cuaderno de prisión antes de la audiencia.

236


Víctor Burgos

Código Procesal Penal, y someterlos al debate contradictorio con la Defensa del imputado, para demostrar al juez que cuenta con los elementos de convicción suficientes, que acreditan la necesidad cautelar para la aplicación de la prisión preventiva al caso concreto. Esta nueva regulación permite garantizar mejor la presunción de inocencia, pues ya no “se detendrá primero, para luego investigar”, sino que ahora el modelo exige que “primero se investigue para luego detener”. Efectivamente, esto constituye un cambio radical en las prácticas procesales vinculadas a la prisión preventiva, lo que sin duda repercute en la mayor protección de la presunción de inocencia. Uno de los efectos más perniciosos del modelo inquisitivo fue el fenómeno de los presos sin condena, que se originaba en la vieja práctica eficientista, de “primero detener, para luego investigar”, lo que daba una falsa sensación de efectividad, pues se imponía la prisión al imputado, con las mismas evidencias que sustentaban el auto de procesamiento16 y sin ninguna evidencia objetiva de peligro procesal, para luego investigar el delito y la responsabilidad penal, en un proceso que demoraba años, y que finalmente, al no encontrar las pruebas necesarias, terminaba con la absolución o el sobreseimiento del imputado detenido. Esta forma de práctica procesal de la prisión preventiva, es la causa principal de que en nuestro país, la población penal en más del 70% haya tenido la calidad de procesados (presos sin condena).17

16 En la práctica diaria de los sistemas no había una gran distancia entre el grado de convicción desde la sola detención a cuando el sistema estaba dispuesto a procesar al imputado. De hecho, cuando el imputado era procesado, vale decir el sistema formalizaba su intención de investigarlo por la supuesta comisión de un delito, el imputado automáticamente quedaba en prisión preventiva y la libertad era solo provisional. (Ver Prisión preventiva y reforma procesal penal en América Latina. CEJA-JSCA.2008. Pág. 17) 17 Si miramos cuál era la situación previa a los procesos de reforma que han tenido lugar en los últimos veinte años, podremos ver que —desde un punto de vista estrictamente legal— en la mayoría de los países existía algún tipo de régimen de aquellos que podríamos caracterizar como de inexcarcelabilidad; esto es, alguna regulación en que la ley establecía que las personas procesadas por delitos de gravedad mediana y alta debían “por lo general” permanecer en un régimen de control privativo de libertad durante el tiempo necesario para la culminación del proceso o a lo menos por algún período importante de su desarrollo. (Ver Prisión preventiva … CEJA-JSCA.2008)

237


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

Gráfico Nº 4 Cambio de cultura

La prisión garantiza futura condena

La prisión garantiza futura juzgamiento

Art. 268: pena probable mayor a 4 años de p.p.l.

Plazo de la investigación

Un sistema procesal que imprime la exigencia de una investigación más profesional y técnica desde los primeros momentos posteriores al delito, para luego llevarla al control público de una audiencia, promueve investigaciones más eficientes y, sin duda, garantiza mejor la existencia de evidencia legal y objetiva, que permite al final tomar decisiones sobre la prisión preventiva más razonables y menos subjetivas. Además, al incorporar a la investigación preliminar la finalidad cautelar, es decir la necesidad de obtener elementos de convicción sobre el peligro procesal del imputado, permite al Ministerio Público llevar ante el juez elementos de convicción sobre peligrosidad procesal, lo que autoriza a centrar el debate en la necesidad de cautela que el caso presenta, y no sobre la pena que merece el imputado. Todas las evidencias obtenidas deberán ser apreciadas por el juez, conforme a las reglas de valoración contenidas en el artículo 158º del Código Procesal Penal, aplicables para dictar medidas coercitivas. Pues, conforme lo afirma Fernando Tocora,18 desde el comienzo del proceso el principio de inocencia …surte efecto en las regulaciones sobre prueba para detener, para enjuiciar o para condenar. Sobre cualquiera de esas decisiones se exige una prueba de culpabilidad. Si bien en las dos primeras, esa prueba puede no ser plena, se exige una determinada prueba que contradiga la presunción de inocencia.

18 TOCORA, Fernando. Política criminal en América Latina. Ediciones Librería el Profesional. Bogotá, 1990. Pág. 87.

238


Víctor Burgos

Los fines del proceso y la prisión preventiva El reconocimiento del principio de inocencia en nuestro sistema procesal penal, no impide que en éste se regulen las medidas de coerción necesarias para garantizar los fines del proceso. No, si se tiene en cuenta que el imputado no debe ser tratado con ellas como culpable antes de la sentencia final condenatoria. Así lo señala Julio Maier al sostener que ...la afirmación de que el imputado no puede ser sometido a una pena y, por tanto, no puede ser tratado como un culpable hasta que no se dicte la sentencia firme de condena, constituye el principio rector para expresar los límites de las medidas de coerción procesal contra él.19 Efectivamente, en la doctrina es unánime la posición según la cual la prisión preventiva no tiene por finalidad garantizar la ejecución de la futura condena; sin embargo, en la realidad del proceso penal, por mucho tiempo se ha tenido la idea de que la prisión preventiva era una forma de castigo, y que el imputado que era detenido era ya culpable del delito. Hay toda una práctica procesal de carácter inquisitiva, que confunde la prisión preventiva con la pena.20 En su famoso libro Las miserias del proceso penal, Francesco Carnelutti sostenía que el más pobre de todos los pobres es el preso, el encarcelado, y ello en razón de que la pobreza del preso estaba en que si bien para la Constitución era inocente, en la realidad —en tanto preso sin condena— era tratado como un condenado, aunque no existiera sentencia alguna. La posición más tradicional sobre los fines del proceso penal, establece que éste persigue dos fines: un fin inmediato y un fin mediato. El primero, dirigido a obtener la verdad concreta; y el segundo, a aplicar las consecuencias jurídicas del delito (la pena). De aquí se desprende la confusión de los fines de la prisión preventiva, pues el legislador, al incorporar como uno de sus requisitos sustanciales que la pena probable sea superior a los cuatro años de pena, se otorga abiertamente a la prisión preventiva la capacidad de asegurar la pena efectiva, pues a partir de ello no solo se exige al juez que haga una prognósis del merecimiento de la pena —lo que conlleva algún tipo de juicio de reproche penal— sino que además admita como razonamiento fundante de la prisión preventiva, el hecho de que si el caso va a merecer una pena mayor de 4 años, entonces la condena será de carácter efectivo. Por lo tanto, se hace necesaria la aplicación de la prisión, para garantizar la futura condena efectiva. 19 MAIER, Julio. Op. cit., T.1b. Pág. 277. 20 En el Perú, aún predomina una fuerte cultura procesal inquisitiva, que ve en la prisión preventiva un adelantamiento de la pena, a lo que se suman criterios de legalidad y seguridad previstos normativamente, una fuerte presión social, política y de la prensa, lo que convierte a la prisión preventiva una medida cautelar que ha sido desnaturalizada.

239


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

Un hecho de la realidad es que la prisión preventiva ha venido siendo utilizada como pena anticipada, y que a través de la aplicación de la pena la justicia penal no llega a solucionar el conflicto provocado por el delito (conflicto primario) y, por ello, hoy se afirma que el proceso penal debe tener como fin la transformación o redefinición de ese conflicto, en términos pacíficos, en otros conflictos que tengan un contenido menor de violencia, por su baja intensidad o por su alta cuota de institucionalidad: ...si los jueces no son atentos vigilantes de que el conflicto que redefina la justicia penal tenga un menor contenido de violencia y de ese modo contribuya a la paz social, los mismos protagonistas del caso inicial buscarán otros mecanismos para solucionarlo o redefinirlo por sus propios medios.21 En efecto, …la redefinición de los fines del proceso ya se está discutiendo universalmente y se manifiesta, fundamentalmente, en el abandono de la búsqueda de la verdad como meta irrestricta del proceso y su sustitución por un conjunto de mecanismos procesales que, siempre respetuosos de la dignidad humana, se dirijan al objetivo de lograr un acercamiento entre las partes en conflicto social que subyace en cada caso penal para que alcancen un acuerdo, una reparación, una conciliación: el consenso por encima del descubrimiento de la verdad... Entonces, en los delitos de menor gravedad, el fin del proceso penal será buscar principalmente redefinir el conflicto, solucionando el conflicto primario a través de los criterios de oportunidad. Mientras que para los casos de mayor gravedad, su finalidad también será redefinir el conflicto, dando una solución tanto al conflicto primario como al conflicto secundario, aunque este último aparezca como el preponderante. Además, en los casos menos graves, los imputados generalmente muestran predisposición a reconocer su delito y a reparar el daño causado; a diferencia de los delitos de mayor gravedad, donde para evadir su responsabilidad los imputados esconden pruebas, intimidan testigos, entorpecen la investigación o se fugan. Es, en este segundo grupo de delitos donde aparece el peligro procesal y la necesidad de cautela. De acuerdo con el artículo Iº inciso 2 del Título Preliminar del NCPP, toda persona tiene derecho a un juicio previo, oral, público y contradictorio, desarrollado conforme a las normas de este Código, y de acuerdo a esta garantía, nadie puede ser sancionado penalmente sin un juicio oral. Para realizar el juicio oral, se requiere la presencia obligatoria del imputado y de su abogado defensor, conforme lo 21 BINDER, Alberto. Introducción al Derecho Procesal Penal. Ed. Ad-hoc, Buenos Aires, 1993. Págs. 99-101.

240


Víctor Burgos

estipula el artículo 356º inciso 1. Además, si el imputado no se presenta al juicio oral injustificadamente, podrá ser declarado contumaz, y ser objeto de una orden de captura. Existe, pues, un interés público por la efectiva realización de los juicios orales y, en consecuencia, dicho interés influye en la realización de todos los actos procesales que tienen lugar en la etapa de investigación, ya que la actividad probatoria-investigatoria persigue reunir la prueba necesaria para llevar el caso a juicio oral, así como la actividad coercitiva también se emplea para garantizar la realización del juicio oral. Uno de los cambios sustanciales en la práctica procesal de la prisión preventiva, es sustituir el fin de la prisión preventiva, pues se descarta su uso para garantizar la futura condena y se impone tan solo para garantizar la presencia del imputado en el juicio oral.

Gráfico Nº 5

La prisión garantiza futura condena

La prisión garantiza futura juzgamiento

Art. 268: pena probable mayor a 4 años de p.p.l.

Plazo de la investigación

Este cambio supone que, en la práctica, el debate respecto a la prisión preventiva, así como la decisión judicial, deba centrarse principalmente en la existencia o no de evidencias que acrediten la verosimilitud del derecho (delito y vinculación del imputado) y el peligro procesal, dejando en un segundo plano el requisito de la pena probable mayor de 4 años, pues el requisito legitimante de la prisión preventiva no es éste, sino el peligro procesal. Por esta razón, si no concurre el requisito del peligro procesal, no se puede aplicar la medida cautelar, por más que la pena probable sea mayor a 4 años. No se puede justificar la aplicación de la prisión preventiva con el solo argumento de la prognósis de pena.

241


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

En el primer año de implementación del NCPP en La Libertad, hemos observado que la Fiscalía mayormente funda los pedidos de prisión preventiva en la gravedad del delito y la gravedad de la pena, más aún si se trata de un caso de elevada penalidad y no tiene elementos de convicción sobre la peligrosidad del imputado. Por otro lado, también se ha advertido de parte de los abogados, la mala práctica de ingresar al debate de la audiencia de prisión preventiva, argumentos de no culpabilidad y de falta de merecimiento de pena, haciendo una defensa simbólica al no proporcionar elementos de convicción sobre la concurrencia o no de los requisitos sustanciales de la prisión preventiva. También se ha advertido que gracias a la publicidad de las audiencias de prisión preventiva y el rol imparcial del juez penal, las malas prácticas descritas se han ido corrigiendo. Sin embargo, hemos advertido que el requisito de la pena probable mayor a 4 años de pena privativa de libertad, sigue siendo un factor objetivo (legal) que dificulta la superación de la finalidad que le daba el modelo inquisitivo a la prisión preventiva, en el sentido del aseguramiento de la futura e inminente condena. También hemos advertido que aún falta desarrollar una cultura jurídica relativa a la prisión preventiva en la comunidad que sea respetuosa de la presunción de inocencia, pues es muy frecuente observar que los medios de comunicación presentan a los procesados como responsables del delito. De otra parte, la policía también ejerce una fuerte presión, pues además de haber desarrollado una enérgica oposición al NCPP, en franca rebeldía a lo dispuesto por el artículo IIº del T.P. del Nuevo Código, frecuentemente presenta a los detenidos policialmente en rueda de prensa como los responsables del delito. La excepcionalidad y el plazo razonable de la prisión preventiva El principio de excepcionalidad de la detención impone la obligación de dictar la prisión preventiva, solo en el caso en que sea absolutamente necesario para hacer frente al alto riesgo procesal. Según Asencio Mellado,22 …no basta, pues, ni siquiera con la constatación en el caso de las circunstancias previstas en el art. 268º, para que proceda la prisión preventiva. La concurrencia de riesgos no autoriza la adopción, sin más, de una cautela tan grave como la prisión provisional.

22 ASENCIO MELLADO, José María. “La regulación de la prisión preventiva” En El nuevo proceso penal, estudios fundamentales. Compilación. Víctor Cubas Villanueva. Palestra Editores. Lima, 2005. Pág. 497.

242


Víctor Burgos

Hay en nuestro NCPP medidas cautelares como la comparecencia restringida o la detención domiciliaria, que informan que se puede acudir a ellas para afrontar el riesgo procesal, sin que exista la necesidad del encarcelamiento del imputado. Esta regulación alternativa a la prisión preventiva, permite garantizar una aplicación excepcional de la medida cautelar más extrema, quedando autorizado el juez a dictar la prisión preventiva cuando el caso sea de absoluta necesidad y siempre que no sea viable una medida cautelar menos gravosa. El plazo de la prisión preventiva y su duración en el plazo estrictamente necesario, constituye una visión cualitativa del principio de excepcionalidad de la detención, que sirve además para diferenciarla de la pena. El artículo 253º inciso 3 del NCPP establece como principio rector de las medidas coercitivas que la restricción de un derecho fundamental solo tendrá lugar cuando fuere indispensable, en la medida y por el tiempo estrictamente necesario… Efectivamente, los plazos legales de la prisión preventiva, previstos para primera (9 meses) y segunda instancia (la mitad de la condena), son plazos máximos establecidos de forma general para todos los casos, y están referidos a la realización de determinados actos procesales, que si no se realizan dentro de esos plazos traen como consecuencia la excarcelación. Así, por ejemplo, si en el plazo de 9 meses no se dicta la sentencia de primer grado, o la de segundo grado al cabo de la mitad de la condena impuesta, la prisión preventiva deviene en ilegal, y es obligatorio dejarla sin efecto, por lo que debe ordenarse la inmediata excarcelación del imputado. También se establece un plazo de 18 meses para el caso de procesos complejos. Sin embargo, no todos los casos requieren tener al imputado preso preventivo por el plazo máximo de duración, sino solo por el plazo que sea lo estrictamente necesario para dictar la sentencia de primer o segundo grado, según sea el caso. La razonabilidad del plazo de la prisión preventiva está vinculada al tiempo que se tarda en llevar el caso desde el momento en que se dicta la medida cautelar, hasta la sentencia de primer grado en el juicio oral. Y, así como existen procesos complejos, también existen procesos que pueden llegar rápidamente al juicio oral, incluso suprimiendo los plazos de la investigación preparatoria o la etapa intermedia,23 logrando con ello una menor duración de la prisión preventiva. Es más, considero que mientras más rápidamente se lleve un caso a juicio oral, se protegerá mejor el plazo razonable de la prisión preventiva y el 23 Según el artículo 446º del Código Procesal Penal, El fiscal podrá solicitar la vía del proceso inmediato, cuando: a) el imputado ha sido sorprendido en flagrante delito; o, b) el imputado ha confesado la comisión del delito; o, c) los elementos de convicción acumulados durante las diligencias preliminares, y previo interrogatorio del imputado, sean evidentes. En todos estos casos, el fiscal puede ―a través de este proceso especial― llevar el caso directamente a juicio oral, saltándose las etapas de investigación e intermedia, y con ello la prisión preventiva tendrá una corta duración.

243


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

derecho a la libertad personal. Esto nos conduce a afirmar que quienes tienen la primera obligación de llevar el caso al juicio oral, son el fiscal y la propia Defensa. El fiscal, siendo más diligente en sus investigaciones y haciendo uso de la acusación directa por proceso inmediato; y la Defensa, dejando de lado las acciones dilatorias, que muchas veces convierten la etapa de investigación o intermedia en escenario de improductivos litigios escritos. En un segundo momento, le corresponde a la organización judicial, la misma que una vez que se programa la audiencia puede concluir con la sentencia de primer o segundo grado. El Tribunal Constitucional, mediante sentencia vinculante recaída en el Exp. N° 06423-2007-PHC/TC PUNO, ha establecido como reglas de obligatorio cumplimiento que: a) Regla sustancial: El plazo de la detención que la Norma Fundamental establece es un plazo máximo, de carácter absoluto, cuyo cómputo es inequívoco y simple, pero no es el único, pues existe también el plazo estrictamente necesario de la detención. Y es que, aún sí la detención no hubiera traspasado el plazo máximo, ese dato per se no resulta suficiente para evaluar los márgenes de constitucionalidad de la detención, pues ésta tampoco puede durar más allá del plazo estrictamente necesario (límite máximo de la detención). Como es evidente, el límite máximo de la detención debe ser establecido en atención a las circunstancias de cada caso concreto, tales como las diligencias necesarias a realizarse, la particular dificultad para efectuar determinadas pericias o exámenes, el comportamiento del afectado con la medida, entre otros. En suma, resulta lesiva al derecho fundamental a la libertad personal la privación de ésta en los supuestos en que ha transcurrido el plazo máximo para la detención, o cuando, estando dentro de dicho plazo, se ha rebasado el plazo estrictamente necesario; en ambos casos, dicho estado de cosas queda privado de fundamento constitucional, y la consecuencia debe ser la puesta inmediata de la persona detenida a disposición del juez competente para que sea éste quien determine si procede la detención judicial respectiva o la libertad de la persona, sin perjuicio de las responsabilidades que señala la ley para la autoridad, funcionario o persona que hubieren incurrido en ellas.; b) Regla procesal: El derecho a ser puesto a disposición judicial dentro del plazo estrictamente necesario de la detención o dentro del plazo máximo de la detención, resulta oponible frente a cualquier supuesto de detención o privación de la libertad personal que se encuentre regulado por el ordenamiento jurídico (detención policial, detención preliminar judicial, etc.). En ese sentido, a efectos de optimizar su tutela, lo que corresponde es que la autoridad competente efectúe un control de los plazos de la detención tanto concurrente como posterior,

244


Víctor Burgos

dejándose constancia del acto de control, disponiendo, si fuera el caso, las medidas correctivas pertinentes, bajo responsabilidad. Este control de los plazos de la detención debe ser efectuado tanto por el Representante del Ministerio Público como por el juez competente, según corresponda, sin que ambos sean excluyentes, sino más bien complementarios.(El resaltado es nuestro). A partir de esta sentencia, algunos jueces de investigación preparatoria de Trujillo, vinieron controlando el plazo de la prisión preventiva, lo que fue respaldado por la Sala de Apelaciones, siendo posteriormente ratificado por el Pleno Jurisdiccional Distrital de julio del 2010. Si bien, en el Acuerdo Plenario se aprueba que los jueces puedan controlar la razonabilidad de la duración de la prisión preventiva, y no se establece un procedimiento para ello. Al respecto, considero que al ser el plazo de investigación un asunto que directamente se relaciona con el derecho a probar de las partes (en su sentido de buscar sus fuentes de prueba), y al hecho de que para llegar al juicio oral se tiene que pasar por la etapa de investigación y la etapa intermedia, en estricto, la razonabilidad de la duración de la prisión preventiva está relacionada con el tiempo que lleva pasar dichas etapas, que tienen lugar entre la formalización de la investigación y el juicio oral. El plazo razonable de la prisión preventiva que fije el juez, tiene que obedecer a las especiales necesidades del caso en concreto, y para ello creo que en primer lugar se debería consultar a las partes, porque conocen mejor el caso, y porque el plazo que fije el juez va a limitar el tiempo de la investigación y de la etapa intermedia, lo que afectará también su derecho de probar. El fiscal, en primer lugar, propondrá al juez un plazo de duración de la prisión preventiva, plazo que comprenderá el tiempo que necesita el caso para llegar a juicio oral, que en los casos no complejos, debe ser inferior a 9 meses; luego, para verificar la razonabilidad del plazo propuesto por el fiscal, consultará a la defensa sobre la dificultad o no de la investigación, e incluso también podría proponer un plazo, luego de lo cual el juez fijará el plazo razonable de la prisión preventiva, el mismo que deberá comprender el tiempo estimado que llevará pasar por la investigación, la etapa intermedia y el juicio oral, hasta llegar a la sentencia de primer grado. El debate sobre el plazo razonable de la prisión preventiva tendrá lugar, luego de que el juez haya declarado fundado el requerimiento fiscal. Asimismo, el plazo razonable que fije el juez para el caso, debe ser producto de un serio compromiso de las partes, pues ese será el plazo estrictamente necesario de la prisión preventiva, ya que vencido dicho plazo el imputado podría salir

245


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

en libertad; así se desprendería de la regla material señalada por el Tribunal Constitucional, cuando precisa que …en los supuestos en que ha transcurrido el plazo máximo para la detención, o cuando, estando dentro de dicho plazo, se ha rebasado el plazo estrictamente necesario; en ambos casos, dicho estado de cosas queda privado de fundamento constitucional… En conclusión, la razonabilidad del plazo de la prisión preventiva no queda suficientemente garantizada por el plazo máximo (plazo legal), sino por el plazo razonable para cada caso (plazo judicial o plazo convencional), conforme lo sostiene el Informe 12/97, párrafos 19 y 22; y el Informe 12/96, párrafos 69 y 70, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que afirma que …el plazo razonable de la detención preventiva no puede ser establecido en abstracto, sino que se debe hacer un análisis de qué es lo razonable a la luz de los hechos específicos correspondientes a cada caso. Por ello, el profesor Arsenio Oré señaló premonitoriamente que la referida razonabilidad no puede derivar del solo hecho de que el plazo en juego se ajuste a lo que prescriba la ley.24 La naturaleza cautelar de la audiencia de prisión preventiva La Exposición de Motivos25 del NCPP 2004 señala que ...la estructura del nuevo proceso penal así como sus instituciones allí contenidas se edifican sobre la base del modelo acusatorio de proceso penal, cuyas grandes líneas rectoras son: a) la separación de funciones de investigación y de juzgamiento; b) el juez no procede de oficio; c) el juez no puede condenar ni a persona distinta de la acusada, ni por hechos distintos de los imputados; d) el proceso se desarrolla conforme a los principios de contradicción e igualdad; e) la garantía de la oralidad es la esencia misma del juzgamiento y; f) la libertad del imputado es la regla durante todo el proceso.

24 Artículo “Problemas de aplicación de las medidas de Coerción personal en el proceso penal peruano”, publicado En, Gaceta del Tribunal Constitucional N.º 2, abril-junio 2006. 25 Lamentablemente, la Exposición de Motivos no ha sido objeto de difusión en los textos oficiales del Código Procesal Penal. Su difusión oportuna hubiera podido despejar algunas dudas de varios académicos sobre la característica del modelo procesal que adopta nuestro país. Hubiera ayudado también ha despejar las dudas sobre la relación Policía y Ministerio Público, y el cuestionamiento al NCPP por ser excesivamente garantista. Confiamos en que la omisión de publicar la exposición de motivos sea corregida para futuras ediciones oficiales del Código Procesal Penal de 2004.

246


Víctor Burgos

En el nuevo modelo procesal, el juez no tiene la carga de la prueba y no puede proceder de oficio, pues es el Ministerio Público el que tiene el monopolio de la persecución penal y la iniciativa en la aplicación de la prisión preventiva y demás medidas cautelares. El juez, por su parte, asume un rol de garantía y actúa con plena imparcialidad. Además, decisiones trascendentes como la prisión preventiva, las adopta con previa audiencia pública, donde se garantizan los principios de oralidad, contradicción e igualdad. Con ello, el NCPP de 2004 pretende garantizar la libertad como regla durante todo el proceso penal, y convertir a la prisión preventiva en una medida realmente excepcional. Para ello, se tiene que superar un aspecto problemático que presenta la defensa de la parte imputada, que por la mayor contundencia de los primeros actos de investigación de la Fiscalía, y condicionado muchas veces por la cultura de adelantamiento de la pena (pena anticipada), ingresan a discutir aspectos referentes a la no culpabilidad del imputado, contando para ello solo con afirmaciones sobre hechos; más no centran el debate en la necesidad cautelar de la prisión preventiva. Esta práctica no hace sino hacerle el juego a la cultura del adelantamiento de la pena, pues al concentrarse el debate sobre si el imputado es culpable o no del delito, o si merece una pena menor de 4 años, se hace uso de afirmaciones sobre hechos aún no fijados definitivamente, con una gran fragilidad en la argumentación jurídica, sumado a la imposibilidad de la actuación de pruebas, lo que desnaturaliza el debate sobre la medida cautelar. Lo que falta aquí es generar una cultura del litigio dirigida a cuestionar la necesidad de la prisión preventiva, y ello se podría lograr si los debates sobre la prisión preventiva se centraran en determinar la verosimilitud de la imputación y la necesidad de la medida cautelar (existencia de peligro procesal, excepcionalidad de la medida e imposibilidad de poder ser sustituida por otra menos grave). De igual forma, se ha advertido que cuando el Ministerio Público tiene un caso de delito grave, dado el tiempo breve y no ha podido reunir datos sobre la peligrosidad procesal del imputado, acude a la audiencia con un recurso argumentativo de que “el delito es muy grave” y de que “va a merecer pena efectiva”, de que es un “delito que causa alarma social” y de que “debe ir preso”. Sin duda alguna, expresiones como éstas conducen a centrar el debate en aspectos de culpabilidad del imputado, y en aspectos tan generales como la seguridad ciudadana o la alarma social frente al delito, lo que impide muchas veces contar con los elementos de convicción que centren el debate en la necesidad de cautela. Creo que, en el medida que las partes lleven a

247


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

la audiencia de prisión preventiva elementos de convicción sobre peligrosidad procesal y centren el debate en la necesidad cautelar de la prisión preventiva, vamos a lograr un cambio de prácticas y de cultura más garantizadora de la libertad de las personas, y así aspirar a que la prisión preventiva se convierta en una medida cautelar realmente excepcional. Otro factor influyente es la opinión pública y los medios de comunicación,26 que recogen la cultura de la sociedad peruana. Sin embargo, considero que no se puede justificar la aplicación de la prisión preventiva solo con la alarma social producida por el delito que se imputa al procesado, pues la genérica alarma social presuntamente ocasionada por el delito constituye el contenido de un fin exclusivo de la pena,27 y no de una medida cautelar. Las medidas cautelares se diferencian claramente de las penas y de las medidas de seguridad por cuanto no tienen función preventiva, protectora y resocializadora, ni mucho menos persiguen fines de curación, tutela y rehabilitación, sino que están orientadas a asegurar el cumplimiento de los fines del proceso. Sin embargo, al incorporar el NCPP como valor la “seguridad ciudadana” (ver Exposición de motivos) y como nuevo fin de las medidas coercitivas, el hecho de “evitar la reiterancia delictiva”, se incorporan nuevas y extrañas valoraciones de la prisión preventiva, pues son valoraciones propias de la pena, donde se debe tener sumo cuidado de que dichas valoraciones prevalezcan en la decisión de aplicar la prisión preventiva. No olvidemos que nuestro modelo procesal penal acusatorio, configura un proceso penal donde la “seguridad ciudadana” no es el único valor, sino que debe satisfacerse también las garantías de un debido proceso; en consecuencia, una prisión preventiva no puede satisfacer únicamente a la seguridad ciudadana, sino que a la vez debe responder a las normas de garantía que tiene la prisión preventiva, como son la exigencia de graves y fundados elementos de convicción del delito y la vinculación del imputado, así como la existencia de peligrosidad procesal, además de la realización de una audiencia pública con la intervención de un juez imparcial, que dicte la prisión preventiva cuando ésta sea estrictamente necesaria y le fije un plazo razonable de duración. Consideramos que en la medida que tanto la Fiscalía como la Defensa, en las audiencias de prisión preventiva, centren sus debates en argumentos de necesidad de la medida cautelar y desechen los argumentos en adelantamiento 26 En la ciudad de Trujillo, tanto la Policía como los medios de comunicación vienen generando una presión importante en la aplicación de la prisión preventiva, exigiendo a los jueces la aplicación de dichos “nuevos valores” que incorpora el NCPP en materia de prisión preventiva. Y, en este momento de transición, resulta para muchos jueces difícil afrontar dicha presión, pues en caso de que no se dicte la prisión preventiva, los jueces son cuestionados públicamente, en el sentido de que “mientras la Policía detiene a los criminales,” “el NCPP y los jueces los liberan”, afectando con ello la seguridad ciudadana. 27 Según lo apunta la sentencia del Tribunal Constitucional español Nº 98/1997.

248


Víctor Burgos

de la pena o de no culpabilidad, se va a ir gestando una nueva cultura sobre la prisión preventiva, donde no se vea que las decisiones del juez estén vinculadas con la idea de un castigo penal adelantado, o de una liberación que se asemeje a la impunidad. Sino que el resultado sea uno de mayor valoración de la libertad personal de las personas, con la aplicación de la prisión preventiva de forma realmente excepcional, una práctica a la cual todos aspiramos. La impugnación de la prisión preventiva Se reconoce en el artículo 283° del NCPP el derecho a la doble instancia establecido también en la Constitución Política del Perú en su artículo 139° inciso sexto, derecho que debe ser concordado con los artículos 404° y 414º del NCPP, señalándose en este extremo la importancia del control de plazos para la admisión y el trámite de estos recursos bajo responsabilidad de la autoridad que omita cumplir dichos plazos; son plazos cortos, porque el Código garantiza una rápida definición de la situación jurídica del imputado. Al igual que todas las apelaciones, la apelación de la prisión preventiva se resuelve previa audiencia. Para ello, debe acudir la parte apelante. Esta es la regla del nuevo modelo procesal: el pedido de la parte que no asiste a la audiencia, es declarado inadmisible y la audiencia no se realiza. Algunos magistrados de otras Cortes vienen realizando una interpretación literal de las normas constitucionales, como el artículo 2º inciso 24 “f” que prevé que …nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez…, así como del artículo 139º inciso 5, que establece como principio de la función jurisdiccional la motivación escrita de las resoluciones judiciales. Esta interpretación literal, en el marco del proceso de reforma del sistema escrito al sistema oral, viene generando dos prácticas procesales: una primera práctica consiste en que el juez estudia con anticipación la carpeta fiscal y elabora un proyecto de resolución; es decir, que el juez adopta su decisión antes de la audiencia y sin escuchar a las partes. La otra práctica detectada es que el juez acude a la audiencia, escucha a las partes y luego cierra la audiencia sin resolver, pues redactará la resolución y se notificará luego a las partes en sus domicilios acreditados. En ambos casos se mantienen las viejas prácticas del modelo inquisitivo, como es —por ejemplo— la cultura de la dependencia del expediente y la delegación de funciones, prácticas que impiden la consolidación del modelo acusatorio y el fortalecimiento de las nuevas prácticas procesales.

249


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

En otros procesos de reforma desarrollados en América Latina, se ha acompañado a dicha reforma legal, una reforma constitucional, a fin de dar coherencia al proceso reformista. Lamentablemente, en nuestro país ello no ha ocurrido, pues si bien existe un nuevo Código Procesal Penal de corte acusatorio, basado en el sistema de audiencias y en la oralidad, la legislación orgánica e incluso la propia Constitución —tal como se ha citado— todavía están pensadas usando el procedimiento escrito. Pese a ello, en su gran mayoría los jueces han orientado la práctica de la prisión preventiva hacia la oralidad, a través de una interpretación constitucional y evolutiva, interpretación que ha sido respaldada por el Tribunal Constitucional. Mediante la sentencia recaída en el Expediente N° 02937-2009-PHC/TC-La Libertad, de fecha 25 de setiembre de 2009, el Tribunal Constitucional ha señalado en el fundamento 5, que …no se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, ni de ningún otro derecho invocado, toda vez que la Primera Sala Penal de Apelaciones de la Corte Superior de Justicia de La Libertad ha cumplido con las exigencias del artículo 139°, inciso 5, de la Constitución Política, al haber motivado la resolución cuestionada de forma razonada y suficiente. En tal sentido, es de aplicación al caso el artículo 2°, a contrario sensu, del Código Procesal Constitucional. (El subrayado es nuestro). En conclusión, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional en comentario, convalida la buena práctica de la oralidad, pues al revisar el registro de audio — que contenía las resoluciones judiciales cuestionadas a través del hábeas corpus— ha señalado que …no se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales…, precisando además que …se ha cumplido con las exigencias del artículo 139°, inciso 5, de la Constitución Política, al haber motivado la resolución cuestionada de forma razonada y suficiente. De esta forma, el máximo intérprete de la Constitución reconoce la validez de las resoluciones orales, y que el deber de motivación se llena de contenido, siempre que sea razonada y suficiente. Esta sentencia es un gran respaldo al nuevo modelo acusatorio. Debemos alertar sobre el hecho de que es muy riesgoso para la reforma empezar a resolver las apelaciones por escrito y sobre la base del expediente, pues si ello se generaliza a partir de las apelaciones de prisión preventiva cuyos abogados no asisten a la audiencia, puede convertirse en el camino de retorno al modelo escrito mixto inquisitivo. Estamos de acuerdo en que, dada la gran sensibilidad del derecho fundamental a la libertad personal, no debe ser desprotegido a causa de la conducta descuidada y negligente del abogado defensor, que no asiste a la audiencia de apelación de prisión preventiva, pese a estar debidamente notificado.

250


Víctor Burgos

La práctica procesal desarrollada por los jueces de La Libertad, en la apelación de la prisión preventiva, busca garantizar tanto el derecho a la libertad personal y la doble instancia, así como afianzar la consolidación del modelo oral y el sistema de audiencias. Estamos convencidos de que si el abogado defensor asiste a la audiencia de apelación, realizará una mejor defensa de los intereses de su patrocinado; por ello, en el caso de las apelaciones de prisión preventiva con imputado detenido, las audiencias tienen lugar siempre en la sede judicial del Establecimiento Penal —con lo cual el imputado siempre estará presente en la audiencia— y en caso de que no acuda su abogado defensor, su recurso de apelación no podrá ser declarado inadmisible y con ello perder su derecho a la doble instancia, pues inmediatamente verificada la inconcurrencia no justificada del abogado se reprogramará la audiencia, designándose otro defensor particular o un defensor público (Artículo 85º.1 del NCPP). Este último, en un plazo muy breve, participará de la audiencia, procediendo a resolverse la apelación de prisión preventiva bajo las reglas del modelo acusatorio, es decir mediante una audiencia previa, con inmediación, contradicción, oralidad y publicidad, y sin depender del expediente y la delegación de funciones.

VI.

La impugnación en el Nuevo Código Procesal Penal

En el NCPP, el sistema de recursos trae importantes y polémicas innovaciones, tales como el sistema reglado y restringido de los recursos, la inmediación en audiencia de apelación de sentencias, la facultad de condenar al absuelto y el recurso de casación, entre otras. Y, para una correcta lectura e interpretación de dichas normas, deben ser interpretadas conforme al artículo Xº del Título Preliminar del NCPP; es decir, de acuerdo a una interpretación constitucional. El sistema reglado y restringido de los recursos Respecto al sistema reglado y restringido de los recursos, el artículo Iº del T.P. inciso 4, prescribe que Las resoluciones son recurribles, en los casos y en el modo previsto por la Ley. Las sentencias o autos que ponen fin a la instancia son susceptibles de recurso de apelación. Con este principio rector, no toda resolución va a ser objeto de apelación, sino solo aquéllas que pongan fin al proceso, salvo las excepciones expresamente previstas (Art. 416º inc. 1 c y d). Pero, además de estas excepciones, en el caso del recurso de apelación de autos, y solo por excepción, a pesar de no ser una resolución que pone fin al proceso o que esté

251


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

expresamente autorizada, el recurso podrá ser concedido si su denegatoria, a criterio del juez o de la Sala, puede ocasionar un gravamen irreparable (Art. 416º inc.1 e). En este caso, se debe analizar caso por caso, de acuerdo a los criterios de la ponderación de intereses: de un lado los derechos fundamentales y el acceso a la justicia, y del otro, el sistema reglado de los recursos. Algo parecido es lo que sucede con el supuesto excepcional previsto para el recurso de Casación en el artículo 427º inc. 4: si el recurso no cumple con los requisitos de procedencia, la Sala Penal Suprema puede —de forma discrecional— conceder el recurso siempre que resulte necesario para el desarrollo de la doctrina jurisprudencial. Pero, con el objeto de evitar que estos supuestos excepcionales se vuelvan una regla —lo que es muy frecuente en nuestro país—, se debe exigir que en el caso del recurso de apelación, el concesorio se encuentre claramente fundamentado, el mayor peso del derecho que se pretende proteger a través del recurso y, asimismo, el riesgo próximo y real de un gravamen irreparable (juicio de ponderación). En el caso de la casación excepcional, el control que se debe exigir no está en el concesorio, sino en el resultado final del recurso, donde la Sala Suprema deberá justificar haber ingresado a conocer un caso donde legalmente estaba impedida, a través de la consagración de una doctrina jurisprudencial. La apelación de autos y el sistema de audiencias Junto a las reglas que trasladan la dirección de la investigación del delito al Ministerio Público y la configuración de un juez imparcial, el NCPP introduce un nuevo contenido a la garantía constitucional del proceso penal predeterminado, que ahora se entiende como el derecho de las partes a la audiencia previa, lo que a su vez —como efecto de dicho derecho— impone como nueva regla procesal la obligación del juez de resolver previa audiencia. Por ello, la audiencia previa es una verdadera garantía constitucional. La audiencia es el mejor escenario donde el derecho a la presunción de inocencia del imputado y sus demás derechos, se garantizan mejor. Es el escenario donde se garantiza un mejor trabajo profesional de jueces, abogados y fiscales. El mejor escenario donde se garantiza la transparencia de la justicia. El mejor escenario donde las víctimas pueden encontrar tutela. La audiencia es el escenario que garantiza una mejor decisión judicial, más imparcial. Sin audiencia, los derechos de defensa, de contradicción, de presunción, de inocencia, de imparcialidad, etc., se restringen. Y, en el contexto del nuevo modelo procesal, no es posible que el juez resuelva sin audiencia.

252


Víctor Burgos

En el sistema de recursos que regula el NCPP, el recurso de apelación y el de casación se resuelven previa audiencia; es decir, luego de un debate contradictorio, donde las partes defienden y contradicen sus argumentos probatorios, y a través de la inmediación, el juez obtiene la información para poder tomar la decisión judicial. La audiencia previa no debe ser confundida con la audiencia de la “vista de la causa” del viejo modelo, pues si ello fuera así, se estarían manteniendo las viejas prácticas: secretismo, delegación, falta de imparcialidad y contradicción, cultura del expediente, etc., que son como sabemos —entre otras malas prácticas— las causas de la deslegitimación de la justicia penal en el Perú. En el NCPP, los recursos impugnatorios se resuelven previa audiencia. En consecuencia, por regla general del modelo procesal acusatorio, y por sentido común, la parte apelante tiene la obligación de asistir a su audiencia. En el NCPP con el solo escrito de apelación no es posible que se resuelva el recurso de apelación planteado. Es necesario que el recurrente acuda a la audiencia de apelación, y permita al juez escuchar los argumentos y el debate, bajo reglas de la oralidad, inmediación y contradicción. Para garantizar esta práctica, el NCPP ha previsto como sanción procesal la declaratoria de inadmisibilidad del recurso en caso de inconcurrencia a la audiencia de la parte impugnante. Ahora, con el NCPP, si la parte recurrente no concurre a su audiencia de apelación, su recurso será declarado INADMISIBLE. La obligación de concurrir a la audiencia para defender su recurso, no es un obstáculo insalvable que convierta el derecho a la instancia plural (acceso a todas las instancias) en algo inalcanzable; es una obligación impuesta a la parte, como lo fue por ejemplo, en un inicio, el deber de fundamentación del recurso. Estas obligaciones tienen por finalidad garantizar el ejercicio real del derecho a recurrir del justiciable, garantizando que la defensa técnica y los fiscales ejerzan con profesionalidad y regularidad dicho derecho, evitando impugnaciones maliciosas, dilatorias y carentes de fundamento. En un sistema adversativo, donde la parte debe llevar su pretensión impugnativa a la audiencia previa a fin de someterla al contradictorio, si no concurre injustificadamente a su audiencia, en lugar de ser tomada como una sanción procesal de inadmisibilidad, dicha inconcurrencia debería ser considerada como una forma tácita de expresar su desistimiento al recurso. Esta forma resulta más compatible con el modelo acusatorio y el rol de parte, y hubiera evitado el problema interpretativo que genera el legislador del NCPP al no contemplar de forma expresa la sanción de inadmisibilidad para la apelación de autos. Si se admitiera que el recurso de apelación de auto debe ser resuelto por la Sala, aun a pesar de que la parte apelante no haya concurrido a la audiencia,

253


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

significaría que la garantía de la audiencia previa se convertiría en una vista de la causa”, donde la Sala resolvería la apelación utilizando el expediente y, por lo tanto, sacrificando la oralidad del Nuevo Modelo Acusatorio. De esta manera se estaría consintiendo las apelaciones maliciosas e inoficiosas, así como conductas negligentes de abogados y fiscales que no asisten a sus audiencias. En el pleno jurisdiccional del NCPP, realizado en julio del 2009, luego de una amplia discusión sobre este punto, se llegó a la CONCLUSIÓN PLENARIA por MAYORÍA: Se aplica el artículo 423°, inciso 3 del Código Procesal Penal para todos los casos de audiencia en segunda instancia, pues rige como criterio de interpretación sistemática, la aplicación de los principios generales del Título Preliminar del Código, en el sentido de cautelar la vigencia del contradictorio y la oralidad de la audiencia. De esta manera, se establece como regla rectora que toda apelación debe ser resuelta en audiencia, y que la parte apelante tiene la obligación de concurrir a la audiencia para sustentar oralmente su apelación; caso contrario, su recurso podrá ser declarado inadmisible. Así se fortalece el sistema de audiencias del nuevo modelo, y se cierra el paso a las viejas prácticas y al expediente. Con ello, el sistema de recursos y el sistema de audiencias del nuevo modelo garantizan un ejercicio más profesional del derecho a recurrir, un mejor despliegue de la defensa técnica y la fiscalía y, en suma, una mayor protección de los derechos de los justiciables. La inmediación, la segunda instancia y la condena del absuelto en primera instancia en el NCPP Si bien el derecho a recurrir es definido como un derecho reglado, ello no exime al juez de realizar una interpretación constitucional de normas que colisionan con principios constitucionales del proceso penal. Veamos, por ejemplo, el principio de inmediación y el derecho a la doble instancia. El derecho a la doble instancia o doble conforme, se originó como derecho del imputado condenado —entendido como el derecho a que dicha condena sea revisada por segunda vez por un tribunal superior. Ese es el sentido del Art. 14º.5 del Pacto Internacional, por el que se prescribe que: Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

254


Víctor Burgos

Luego este derecho, por efecto del principio de igualdad, se extendió a los demás sujetos procesales. El derecho al doble conforme se garantiza mejor, cuando existe una verdadera inmediación en la segunda instancia. Pero para ello debe preferirse el derecho a probar que tienen las partes (derecho de defensa y a la doble instancia), en lugar de normas que por diversas formalidades se limiten al ofrecimiento de pruebas por las partes (necesaria reserva, desconocimiento de la prueba, etc.). En realidad, en este punto tiene que superarse el paradigma del modelo inquisitivo del respeto absoluto a las formalidades, pues si por formalidades se deniega la actuación de las pruebas ofrecidas por las partes, contrariamente la Sala de oficio, según el artículo 422º inciso 5, puede citar a testigos y a agraviados que ya declararon en juicio oral, siempre que la inmediación y la contradicción así lo requieran. Consideramos que la práctica procesal correcta, conforme al modelo acusatorio, es que la Sala de Apelaciones admita las pruebas de las partes, haciendo una interpretación constitucional del artículo 422º inciso 2, y privilegie el debate contradictorio respecto a la teoría del caso de las partes. Si la Sala puede disponer, de oficio, la actuación de prueba ya actuada, en aras de mayor inmediación y contradicción, ¿por qué no puede admitir las pruebas de las partes por los mismos principios invocados? Para ello se tiene que preferir el derecho de probar de las partes y sus teorías del caso, dejando de lado las formalidades y la actuación de oficio. Acaso no es mejor para la doble instancia, asegurar un mayor debate contradictorio y el reexamen de las pruebas del juicio oral a través de la inmediación. Si bien los jueces requieren de la verdad para tomar decisiones, en el nuevo modelo la verdad no la busca el juez a través de la prueba de oficio, sino que son las partes quienes demuestran la verdad, y para ello hay que privilegiar su derecho a probar, su mayor protagonismo y un mayor debate contradictorio de las partes. Mientras mayor sea el debate contradictorio, más cerca de la verdad se encuentra el juez. Un tema vinculado con la doble instancia, y que fue resuelto rápidamente desde un inicio de la implementación por la Sala de Apelaciones, es la facultad inconstitucional conferida por el artículo 425º inciso 3 b) del Código Procesal Penal, mediante la cual si la sentencia de primera instancia es absolutoria puede dictar sentencia condenatoria… Mediante una interpretación constitucional, partiendo de los principios de defensa y doble instancia previstos en el Título Preliminar, advertimos que la Sala de Apelaciones no puede condenar al que fue absuelto en primera instancia, pues estaría violando el Pacto Internacional, ya que a toda persona se le garantiza el derecho a que su sentencia condenatoria de primer grado sea revisada por un superior, a través de un reexamen de los fundamentos

255


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

de hecho y de Derecho. Solo a partir de una sentencia confirmatoria de la condena de primera instancia, quedarían satisfechas las garantías del debido proceso y la destrucción de la presunción de inocencia. Esto es lo que se conoce como el doble conforme: es decir, una primera condena y una segunda expedida por el tribunal revisor, dando conformidad a la condena de primera instancia. Si la Sala de Apelaciones aplicara literalmente la norma del artículo 425º inciso 3 b), y se condenara al imputado en segunda instancia, esa sería en realidad su primera condena, y para que dicha condena pueda ser legítima debería ser confirmada por una segunda instancia, a la cual tendría que tener acceso el procesado. Sin embargo, contra la sentencia condenatoria dictada en segunda instancia solo cabe el recurso de casación, el cual solo concede la posibilidad de cuestionar la aplicación del derecho, más no podría cuestionarse los hechos y las pruebas. El sentenciado en segunda instancia, por consiguiente, estaría privado de su derecho a la doble instancia y al doble conforme. En estos casos, lo que se practica es proceder a la nulidad de la sentencia absolutoria, y disponer la realización de un nuevo juicio oral por otro juez de juzgamiento, para que si en el nuevo juzgamiento el imputado resulta condenado, pueda ejercer plenamente su derecho a la defensa y a la doble instancia. Otro tema interesante es lo previsto en el artículo 423º inciso 3, que establece que …si el acusado recurrente no concurre injustificadamente a la audiencia, se declarará la inadmisibilidad del recurso que interpuso. De igual manera se procederá si no concurre el fiscal cuando es parte recurrente. Al respecto, al inicio hicimos una interpretación literal, obviamente errada. Sin embargo, luego advertimos que la aplicación literal de esta norma puede generar graves incoherencias y violaciones al debido proceso. Por ejemplo, si eran varios los acusados apelantes, y alguno de ellos no asistiera a la audiencia de apelación, su recurso será declarado inadmisible y su condena quedará firme, siendo posible que respecto a los otros acusados concurrentes, sea vista su apelación y la sentencia pueda ser declarada nula o absolutoria. ¿Qué pasaría, entonces, respecto a la sentencia condenatoria firme? He aquí una grave incoherencia.

256


Víctor Burgos

También advertimos que la interpretación literal del artículo 423º inciso 3, produce violación al debido proceso, pues en el caso de que el acusado apelante no acuda, pero sí su abogado defensor, declarar la inadmisibilidad de su recurso significaría la negación de su derecho a la doble instancia y al acceso a la justicia. Según el modelo procesal, todo recurso de apelación se resuelve previa audiencia; por consiguiente, no basta con que la parte presente su escrito de apelación, sino que además tiene la obligación de acudir a la audiencia a defender oralmente su recurso. Si la parte apelante no asiste, entonces su recurso será declarado inadmisible. Eso está claro. Sin embargo, ¿qué se debe entender por “parte apelante” en el sistema de recursos del NCPP? ¿Qué pasa si el imputado o el agraviado asisten, pero no sus abogados? No se declara inadmisible sus recursos, sino más bien deberá caber una reprogramación. ¿Qué pasa si sucede al revés: no asiste el imputado o el agraviado, pero sí sus abogados? La audiencia debe de realizarse. Así ocurre en la apelación de autos y en la casación. La parte apelante es el defensor que representa al imputado o al agraviado. Por ello, en una interpretación constitucional y sistemática, la lectura correcta del artículo 423º inciso 3, debe ser solo si no concurre el acusado y su defensor se declarará inadmisible el recurso, pero si no concurre el acusado pero sí el defensor, la audiencia debe realizarse. Esto, además, porque la litigación en el proceso recursal es estrictamente a nivel de defensa técnica, porque es derecho del defensor interponer recursos impugnatorios según el artículo 84º inciso 10 y, como el modelo acusatorio exige la defensa publica del recurso en la audiencia, no hay razón válida para impedir su participación en audiencia de apelación de sentencias, cuando no concurre el acusado apelante. El derecho a la doble instancia y el derecho a probar El derecho a la doble instancia se encuentra regulado de forma contradictoria y restringida en el texto del Nuevo Código Procesal, pero de su buena práctica depende que siga siendo un derecho fundamental, que no debe perder su naturaleza garantista originaria. Ante una resolución judicial adversa, la parte afectada tiene derecho a plantear una pretensión impugnativa, y ser consciente de llevar a la segunda instancia un caso que pueda ser demostrado. En el nuevo modelo, la mayor efectividad de la garantía de la doble instancia reside en la preparación del caso y el desarrollo de la litigación en segunda instancia. Efectivamente, la litigación oral no solo contribuye a garantizar mejor el derecho de defensa en el juicio oral, tal como lo afirma el profesor José Neyra Flores, sino también contribuye a garantizarlo mejor, en la audiencia de apelación.

257


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

En el nuevo modelo procesal, no basta con presentar el escrito de apelación para garantizar el derecho de la parte (sea el imputado o el agraviado) a una segunda instancia; es necesario primeramente que el abogado o fiscal defina si tiene o no un caso para litigar en la Sala de Apelaciones. Una de las malas prácticas que se tiene que erradicar es apelar por apelar, sin fundamento alguno, generando falsas expectativas a la parte y sobrecargando de casos a la segunda instancia. En el viejo modelo mixto inquisitivo, basado en la escrituralidad, se apelaba por apelar, y esta mala práctica era la que realmente vulneraba de forma sistemática el derecho a la segunda instancia, pues ésta era promovida a partir de recursos que no tenían una teoría impugnativa, lo que provocaba la indefensión de la parte, indefensión que se agravaba cuando la parte no concurría a la audiencia de la vista de la causa. La doble exigencia y control que tienen ahora los abogados (el control de la parte y el control de la audiencia en un debate contradictorio) garantiza en el Nuevo Modelo que el derecho a la doble instancia se encuentre más protegido, pues el abogado deberá demostrar a la parte que tiene buenos argumentos para apelar y pretender revocar la resolución que le causa agravio; y eso mismo deberá demostrarlo ante el tribunal de apelación, imponiéndose a los argumentos de la parte recurrida. Y, en caso de que no se tenga argumentos, deberá informarle a la parte y decidir con ella si se interpone o no el recurso, pues de otro lado debe tenerse en cuenta que el Código Procesal Penal sanciona con costas a la parte que sale vencida en el proceso, y sería doblemente injusto que el abogado plantee un recurso sin fundamento y exponga a la parte, no solo a perder por segunda vez el caso, sino además a una condena por costas. Mención especial merece la parte recurrida, que una vez conocida la apelación interpuesta por la otra parte, también tiene que preparar —sea replanteando o creando— una nueva teoría del caso, en atención a los fundamentos propuestos por la parte recurrente. Su presencia en la audiencia de apelación es fundamental; sin su presencia no sería posible llevar adelante la audiencia de apelación. Además, para el interés que defiende resulta primordial que acuda a la audiencia de forma puntual, pues si no concurre a la audiencia de forma puntual, la parte apelante podrá ejercer el derecho a solicitar que el recurso sea declarado inadmisible. Y, si el debate contradictorio se inicia, podrá demostrar que le corresponde el derecho reconocido en primera instancia y que la apelación es infundada. Considero que la mejor forma de garantizar una verdadera y real segunda instancia, es promoviendo la revisión de las pruebas de cargo y descargo a través de la inmediación, sobre todo si se trata de pruebas personales, ya que de acuerdo al artículo 425º inciso 2 del Código Procesal Penal, la Sala Penal

258


Víctor Burgos

de Apelaciones …no puede otorgar un valor probatorio diferente a las pruebas personales que fue objeto de inmediación por el juez de primera instancia, salvo que se actúen nuevas pruebas que le cuestionen. Frente a ello, también debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 422º inciso 5: …también serán citados aquellos testigos —incluidos los agraviados— que han declarado en primera instancia, siempre que por exigencias de inmediación y contradicción la Sala considere indispensable su concurrencia para sustentar el juicio de hecho de la sentencia, a menos que las partes no hayan insistido en su presencia… Al respecto, la interpretación constitucional de estos artículos debe estar orientada a consolidar el derecho a probar de las partes, el derecho a la doble instancia y las bases de un modelo acusatorio adversarial. Así, el derecho a probar de las partes tiene que ser respetado, y para ello debe preferirse el derecho constitucional de la parte a probar (presunción de inocencia y tutela judicial), frente a los requisitos formales que muchas veces impiden la realización de un mayor debate probatorio en segunda instancia. Además, como ya lo dijimos anteriormente, el derecho a la segunda instancia se garantiza mejor cuando existe un mayor debate probatorio en el juicio de apelación, para lo cual las partes han ofrecido nuevas pruebas o han solicitado la actuación de prueba ya actuada en primera instancia, como lo permite el Código Procesal de forma excepcional. Asimismo, tanto la propuesta de nueva prueba como la solicitud de actuación de pruebas personales ya actuadas en primera instancia, deben ser siempre a iniciativa de las partes —en especial de la parte recurrente—, pues la teoría del caso en impugnación también está a su cargo. Me parece que dejar esto en manos del juez de apelación, podría ser interpretado como una nueva forma de prueba de oficio, que comprometería su imparcialidad. Finalmente, al juez le interesa la verdad, pues ella es la base de la sentencia de segunda instancia, y de acuerdo al nuevo modelo, el juez (Sala de Apelaciones) ya no busca pruebas ni las actúa de oficio, sino que ahora debe promover la búsqueda de la verdad, fomentando el mayor debate probatorio posible entre las partes, para mediante la inmediación realizar la revisión de las pruebas que sustentaron el juicio de hecho de la sentencia, y garantizar mejor el principio de la doble instancia.

259


Capítulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE

La interpretación constitucional del modelo acusatorio, cada vez que profundizamos su estudio y conocemos más casos de la realidad, nos permite desarrollar una mejor interpretación del Nuevo Modelo, que hace posible a su vez fortalecer al sistema de audiencias y la oralidad. Hoy en día, el principio de oralidad es considerado como el principio viabilizador del debido proceso: por ello tenemos que generar en el Perú la conciencia de que la oralidad que rige las audiencias, no solo involucra a las partes, sino también al juez. Este es el objetivo, cuya finalidad es garantizar una verdadera reforma de la justicia en nuestro país. Trujillo, setiembre del 2010

260


Virginia Alcalde

EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

Virginia Alcalde*

I.

Introducción

La construcción y el desarrollo de la Reforma Procesal Penal en los países de América Latina se inspiraron en el Código Procesal Penal Tipo para Iberoamérica de 1988, el cual constituyó un modelo de las diferentes instituciones procesales que recogieron los diversos códigos procesales latinoamericanos. Por razones culturales, de unidad política y de integración económica, y con el propósito de superar el modelo neocolonial de corte inquisitivo y poner fin a la situación de descrédito y falta de legitimación de los sistemas de justicia penal en Latinoamérica, se creó un movimiento de reforma procesal penal con la finalidad de acabar con las estructuras del sistema inquisitivo o neoinquisitivo, y sustituirlo por un proceso penal de corte garantista, en mérito a la progresiva internalización de los derechos humanos y la creación de mecanismos e instituciones internacionales de protección, como fueron la instauración del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la incorporación en la Constitución de determinados derechos fundamentales con contenido procesal, a los que se les reconoce ya no solo una finalidad meramente programática, sino de eficacia inmediata y directa.1 En tal sentido, la sustitución de la cultura inquisitiva por la cultura acusatoria, como objetivo marco de la reforma, supone un verdadero cambio que en el ámbito de la justicia penal tiende a la democratización del proceso penal y * 1

Secretaria Técnica del Equipo Técnico Institucional de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal del Ministerio Público – Fiscalía de la Nación. Ágora Fiscal, Revista de la Escuela del Ministerio Público. Abril del 2009. Lima.

261


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

al respeto de las garantías integrantes del derecho a un debido proceso, mediante su oralización y publicidad como principios rectores para garantizar su transparencia y control por la población. La Reforma Procesal Penal está orientada al respeto de la dignidad humana y los derechos fundamentales, teniendo como muestra de ello el principio de presunción de inocencia. Asimismo, se inspira en el mandato constitucional de respeto y garantía de los derechos fundamentales de la persona y busca establecer un equilibrio entre estos derechos y las facultades de persecución y sanción penal del Estado a través de sus órganos competentes, fundamentándose en el principio de limitación del poder que tiene y debe informar un Estado democrático de Derecho, cuyo límite son los derecho fundamentales reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Así también, el sistema acusatorio adversarial posee rasgos esenciales como es la definición de roles, la igualdad procesal entre la Defensa y la Fiscalía, la definición del papel del juez respeto a los derechos, garantías y principios constitucionales, la aplicación de salidas alternativas negociadas, las técnicas de litigación oral, la aplicación de los principios procesales en el juicio, en la investigación y en la etapa intermedia, la protección de las víctimas y testigos, el nuevo concepto de la valoración de la prueba, de la justicia, de los nuevos procedimientos y reglamentos afines del Ministerio Público y de la Policía Nacional. El Perú, frente a los cambios realizados con intensidad en América Latina respecto a las reformas procesales, asumidos por los países de Guatemala, Paraguay, Venezuela, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Chile, Bolivia y Colombia, no podía ser la excepción, aun cuando se tuvo que sostener una dura lucha ante los poderes del Estado —Legislativo y Ejecutivo— para lograr que existiera la decisión de implementar esta Reforma. La idiosincrasia del Perú se revela por su contrastante geografía con paisajes diversos, zonas áridas en la costa, abundante vegetación y una hermosa flora y fauna en la selva, y la sierra profundamente rocosa, así como su población que contiene varias naciones que provienen de diversas culturas indígenas y nativas. El grado de evolución cultural difiere entre una y otra, las capitales de las regiones2 cuentan con mayor desarrollo político, social y económico, a diferencia de las pequeñas ciudades, zonas de extrema pobreza, escaso desarrollo cultural y costumbres diferentes. Pero una característica común es la desconfianza de este sector de la población en las autoridades locales y la renuencia a participar en sus planes de desarrollo social; de igual forma respecto a la administración 2

Está dividida en veinticuatro regiones geográficas, posee un territorio extenso y mega-diverso ubicado estratégicamente en la zona central de Sudamérica, sobre el océano más vasto del planeta.

262


Virginia Alcalde

de justicia, ya que confían más en las rondas campesinas. La actual población es de 26,6 millones de habitantes aproximadamente; el 33,4% se encuentra concentrado en la ciudad de Lima y la provincia constitucional del Callao. La estructura jurídica ha sido definida en la Constitución Política del Estado,3 como una nación jurídicamente organizada. El Poder Ejecutivo administra el gobierno en toda la República; sin embargo, cuando en el Congreso el grupo parlamentario del presidente de la República no cuenta con mayoría, se ocasiona una clara oposición a sus decisiones. Este contexto ocasionó que el Parlamento no compartiera inicialmente la tesis de asumir la Reforma Procesal Penal. Cuando lo hizo, promulgó el Código Procesal de 1991, el cual se mantuvo en vacatio legis, esta vez por oposición del Ejecutivo. Durante todo este período se mantuvo vigente el sistema inquisitivo, que constituía una herencia romano-germánico transmitido a nuestro país durante la Colonia por la influencia española. Posteriormente se reforma este código y el 29 de julio de 2004 se promulga mediante Decreto Legislativo Nº 957, el nuevo Código Procesal Penal; sin embargo el procedimiento inquisitivo se mantiene vigente en un 45% del país, que incluye a la capital de la República (que es la ciudad de Lima) y a ciudades que mantienen la aplicación del antiguo Código de Procedimientos Penales, con los rezagos de un procedimiento obsoleto, rígido, ineficaz, con altos índices de desaprobación y con marcados niveles de corrupción, situación que conlleva un reclamo de los colegios de abogados para implementar la Reforma en estas ciudades.

II.

La reforma procesal en América Latina

En las últimas dos décadas del siglo XX, en casi todos los países de América Latina se ha producido un movimiento de reformas, cuya importancia radica en haber transformado el modo de funcionamiento de la administración de la justicia penal.

3

La Constitución data de 1993, y define la estructura del Estado de la siguiente manera: a) De la función del Poder Político; b) Composición del Gobierno; c) Poderes del Estado; d) Instituciones Políticas Autónomas.

263


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

Los países de América Latina tienen una fuerte tradición inquisitiva, hecho que con el movimiento de reforma se pretende cambiar. Las reformas han significado una larga lucha en contra de la mentalidad autoritaria y de los intereses creados de muchos sectores, que encontraban en el sistema inquisitivo de persecución penal una forma adecuada de mantener controlada a una sociedad cada vez más disconforme con la situación en que vive. Es por ello que una importante tarea de la Reforma radica en el cambio de mentalidad de los operadores de la administración de justicia, como también de la sociedad, ya que a través del cambio es posible la construcción de una verdadera reforma procesal penal, lo que conlleva una justicia más transparente y con mayor participación de la ciudadanía. En toda América Latina, los nuevos códigos procesales penales han determinado claramente una distribución equitativa de las funciones en el proceso penal, estableciendo que exista un juez cuya función es decidir conforme a las pruebas aportadas por las partes en juicio y velar por el respeto de los derechos y garantías de los involucrados, eliminando las funciones de investigación y acusación de su ámbito de intervención, las cuales son ahora de exclusiva competencia del Ministerio Público. En América Latina, los procesos de recuperación democrática experimentados a partir de la década de 1980 vinieron acompañados de reformas de sus sistemas de justicia penal. Precisamente la vinculación entre democratización y reforma judicial, como respuesta a una demanda por sistemas de justicia que efectivamente sirvieran para proteger los derechos humanos, partiendo del derecho fundamental al debido proceso, es lo que explica una atención preferente por el área penal entre esas transformaciones. A esta demanda, inicialmente concentrada en las mejoras de las garantías procesales, se uniría más adelante la dotación al sistema de justicia penal de mayores niveles de efectividad en el esclarecimiento y la sanción de los delitos. De esta manera, los países de América Latina que se han sumado a este proceso han determinado un cambio respecto al sistema inquisitivo. Los principales ejes del proceso de reforma son los siguientes: • El establecimiento de un verdadero juicio público, con inmediación y contradicción, así como la oralidad en tanto eje central del proceso penal. • La transformación de los mecanismos preparatorios del juicio, modificando las funciones del Ministerio Público, lo que amplía la participación de la víctima y redefine el papel de la Policía. • Modificación del régimen de la acción pública, permitiendo el ingreso de la reparación, criterios de selección, salidas alternativas, etc., orientado a lograr la solución del conflicto.

264


Virginia Alcalde

• Ampliación de los derechos del imputado y la creación de mecanismos eficaces de defensa de esos derechos, incluso mediante una redefinición de la organización de la Defensa Pública. • Nuevos mecanismos de control de la duración del proceso, que desarrollen el principio de razonabilidad del uso del tiempo en éste. • Simplificación de las fórmulas y trámites procesales, acentuando el carácter adversarial, otorgando preeminencia a los problemas sustanciales y racionalizando los trámites meramente ordenatorios. • Fortalecimiento de las etapas judiciales de ejecución de la pena, permitiendo de esta manera que el condenado pueda litigar ante un juez imparcial. El objetivo de estas reformas fue cambiar los sistemas inquisitivos y escritos legados por nuestros colonizadores, por sistemas adversariales y orales, buscando sustituir el método tradicional de enjuiciamiento mediante la tramitación burocrática de un expediente, sin la existencia de un real juicio donde pudiera controvertirse la prueba y generarse una decisión independiente, por uno que —garantizando el debido proceso (fundamentalmente en la presunción de inocencia)— fuera a la par más eficiente en la persecución del delito y velara adecuadamente por los derechos de las víctimas.

III.

Análisis situacional en el contexto de la reforma

La influencia de la reforma procesal asumida con intensidad en América Latina, condicionó que el Perú impulsara el proceso de reforma.4 Sin embargo, no fue fácil contar con la aceptación política del Gobierno de la época, a pesar de que se contara con un Código Procesal Penal promulgado por el Congreso de la República según Decreto Legislativo Nº 638 del año 1991. Su aplicación fue sometida a vacatio legis, que se extendió por tiempo indefinido, y solo pudo entrar en vigencia parcialmente.5

4 5

Sistema Federal Argentino (1991); Guatemala (1994); Costa Rica y El Salvador (1998), Venezuela (1999), Chile y Paraguay (2000); Bolivia, Ecuador y Nicaragua (2001); Honduras (2002); República Dominicana (2004); Colombia (2005) y el Perú (2006). Decreto Legislativo Nº 638, solo mantiene normas en vigencia referentes a la detención, comparecencia, entre otras.

265


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

El 28 de julio de 2004, mediante Decreto Legislativo Nº 957, se promulgó el Nuevo Código Procesal Penal inspirado en el sistema acusatorio, el cual introdujo cambios sustanciales en la organización y en las funciones de las instituciones a cargo de la administración de justicia (Poder Judicial, Ministerio Público y Policía Nacional), generando también un cambio cultural en la nación. El sistema acusatorio tiene distintos parámetros, fines y objetivos que lo distinguen sustancialmente del sistema inquisitivo reinante en nuestro país por más de 40 años. Cambiar la mentalidad de los operadores de justicia no es una tarea fácil y menos aún cambiar la óptica del nuevo concepto de justicia entre la población.6 Las instituciones del Poder Judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional y la Defensoría de Oficio que integra el Ministerio de Justicia, presentan una marcada influencia del sistema inquisitivo cuyo desempeño se caracteriza por la inobservancia de las garantías fundamentales del debido proceso, del respeto al plazo razonable, de la presunción de inocencia, del tratamiento adecuado de la víctima, del trato digno de las partes, de la igualdad procesal entre la Fiscalía y la Defensa. Asimismo, se dificultaba el acceso de las partes a los medios probatorios, la transparencia del juicio oral, la aplicación de los principios de inmediación y concentración en los juicios orales, y la aplicación de las técnicas de oralidad; pero sobre todo incidía en la mentalidad del juzgador que tenía una errada valoración de la prueba basada en la subjetividad, existía una falta de objetividad del proceso penal en concordancia con la imputación, así como claras evidencias y pruebas que acreditaran responsabilidad penal. Tales situaciones determinan que estos rezagos del sistema inquisitivo no podrán ser asumidos fácilmente por estas instituciones; si a esta realidad le añadimos la falta de capacitación de los actores, como es el caso de la Policía Nacional, nos encontraremos ante una situación de resistencia permanente a la Reforma Procesal Penal. El Decreto Legislativo Nº 958 creó la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, como el ente encargado de diseñar, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el proceso de implementación de este nuevo cuerpo normativo. La Comisión estaba integrada por representantes del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Economía y Finanzas y del Ministerio de Justicia que la preside.7 Elaboró el Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por DS Nº 013-2005-JUS, en el cual se señalan los objetivos, las estrategias, metas y actividades del proceso de implementación.8 6 7 8

La sociedad peruana mantiene parámetros inquisitivos y el concepto de justicia no ha evolucionado; en consecuencia, justifican la ley de la venganza del ojo por ojo y diente por diente, y no han asimilado las reformas sobre derechos humanos asumidas en los pactos internacionales. Decreto Legislativo Nº 958, crea la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal. Plan de Implementación del NCPP, Lima, noviembre del 2005, op. cit.

266


Virginia Alcalde

Es importante que nos ubiquemos en el contexto socio-jurídico de la época de la promulgación del NCPP, el cual determinó la designación de una Comisión Especial para su implementación. Si bien es cierto, nuestra reforma procesal penal se inserta en un proceso de reforma a nivel de América Latina, siendo necesaria la adición de la legislación a los estándares que establecen los tratados internacionales como el Pacto de San José, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención Americana, debe destacarse que el Perú presenta una idiosincrasia social sui géneris que lo distingue de otros países. Esto se debe a la diversidad de sus pueblos con características propias y diferenciadas los unos de los otros, de acuerdo a las zonas de ubicación (región oriental, costa y sierra), cuya mentalidad, costumbres, parámetros de vida y concepto de justicia son totalmente diferentes. Esta situación se intensifica en los casos de pueblos alejados, donde no conocen otra forma de administración de justicia, que la que realizan las rondas campesinas.9 No olvidemos que el artículo 2º, inciso 19, regula el derecho de identidad étnica cultural, numeral que se encuentra concordado con el artículo 149º de la Constitución Política del Perú, que establece “una jurisdicción especial” para impartir justicia a cargo de las comunidades campesinas y nativas, recogido en el artículo 18º del NCPP, que señala que la jurisdicción penal ordinaria no es competente para conocer de los hechos punibles previstos en el artículo 149º de la Constitución, es decir de las faltas de competencia de la jurisdicción comunal. En este contexto, debemos considerar que el sistema inquisitivo regulado en el Código de Procedimientos Penales que data de 1940, presenta características propias,10 y que nunca logró integrarse con —o por lo menos articular a— la justicia comunal. Este aspecto es significativo, ya que todos los analistas de la reforma procesal coinciden en señalar que el proceso de reforma no solo involucra un cambio normativo de índole jurídico, sino que conlleva un cambio de paradigma en la esfera social que también involucra a las personas, a las cuales va dirigido el servicio de justicia sin ninguna distinción. Si esto es así, entonces la Reforma no solo tiene el reto de motivar el cambio de mentalidad entre quienes se formaron, crecieron y actuaron en el sistema inquisitivo, sino también a los pueblos indígenas y nativos que tienen por costumbre acceder a la justicia comunal, que por cierto difiere sustancialmente de la norma establecida socialmente. Serán materia de evaluación los niveles de eficacia de los resultados de la solución de conflictos. Lo cierto es que la justicia 9

La Ley Nº 27908 en su artículo 1º indica que las rondas campesinas son una forma autónoma y democrática de organización comunal, que apoya el ejercicio de la función jurisdiccional. 10 Las características que presenta el sistema inquisitivo se basan en la escritura, excesivo formalismo, presencia de la figura del juzgador, falta de identificación de roles, entre otros.

267


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

comunal nunca se involucró con la justicia occidental, por lo que constituye una tarea adicional de la Reforma integrarla a fin de aspirar a una justicia en condiciones de equidad para todos. En la época del antiguo Código de Procedimientos Penales, el Perú contaba con un marco normativo de orden constitucional, reafirmado por los pactos internacionales suscritos y vigentes en nuestro país en materia de garantías. Sin embargo, éstos no eran cumplidos por los operadores de la administración de justicia en el sistema inquisitivo, convirtiéndose en una regla las decisiones fiscales y judiciales que preferían la aplicación literal de la norma legal o procesal en lugar de la Constitución. Es así que, a manera de antecedente, podemos señalar que fue necesario que el Tribunal Constitucional definiera diversos precedentes jurisprudenciales que marcarían el camino a seguir en el cumplimiento de los pactos internacionales y de la Constitución en materia de garantías relacionadas con el debido proceso. Este Tribunal estableció jurisprudencia vinculante respecto al debido proceso material, derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, derecho a la cosa juzgada, derecho de defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho de plazo razonable, derecho a observar el principio de igualdad de armas, derecho de contar con los medios y tiempo adecuados para la preparación de su defensa, derecho a la prueba, entre otros.11 Estos fallos del Tribunal Constitucional demuestran que la mentalidad de los operadores de justicia se encontraba totalmente identificada con el sistema inquisitivo, siendo necesario que se estableciera dicha jurisprudencia vinculante para obligarlos a cambiar. No solo eran renuentes a aplicar la norma constitucional por encima de la norma legal, sino que revelan una idiosincrasia soterrada semejante a la actitud de los jueces y fiscales, fortalecidos por una concentración de poder y prevalencia en el cargo, ocasionando en el ejercicio de su función la violación de garantías, debido a que se carecía de un mecanismos de control. En fin de cuentas, dichas garantías se constituyeron en letra muerta para corregir sus actuaciones. Esta situación hacía imposible a los usuarios acceder a la justicia. Era común incurrir en dilaciones indebidas, por falta de límites a los plazos de investigación y juzgamiento; en otros casos, la situación se tornaba más grave cuando se decidían libertades, por cuanto la regla general era la restricción de este 11 El Tribunal Constitucional expidió sentencia respecto a plazo razonable, Exp. Nº 3509-2009-PHC/TC y Exp. N° 1915-2004-PHC-TC; plazo razonable de la prisión preventiva, Exp. N° 3771-2004-HC/TC; igualdad de armas, Exp. N° 06135-2006-PA/TC; derecho a la presunción de inocencia, Exp. Nº 06182005-HC/TC y Exp. N° 8811-2005-HC/TC; respeto a las garantías del proceso, Exp. N° 1260-2002-HC/ TC; y características del principio acusatorio, Exp. N° 2005-2006-PHC/TC.

268


Virginia Alcalde

derecho (detención), sin considerar que debía prevalecer el derecho fundamental de la presunción de inocencia en concordancia con las reglas procesales. Del mismo modo, se vulneraba el derecho de defensa en la investigación preliminar, tanto a nivel policial como a nivel fiscal; los abogados no tenían acceso a los actuados ni contaban con el tiempo suficiente para preparar su defensa. Esta situación demostraba la diferencia de estatus que tenía el abogado defensor respecto del fiscal, evidenciándose una desigualdad en todas las etapas. Cuando la Reforma propugna el cambio de mentalidad de los jueces, fiscales, abogados y de la sociedad en general, se refiere, entre otros, a estos aspectos: a la visión de la nueva forma de administración de justicia, desterrando las desigualdades, el poderío concentrado en los cargos; cambiando la organización individual por el trabajo en equipo. De esta manera se establecen mecanismos de control para garantizar el cumplimiento de las garantías fundamentales en el debido proceso, fijando plazos para la investigación y el juicio oral, a fin de evitar la arbitrariedad e injusticia, propugnando un cambio interior de los operadores de justicia que deben actuar con sensibilidad social, con actitud y capacidad para resolver conflictos y no limitándose a expedir resoluciones fiscales y judiciales sin solucionar el conflicto de manera efectiva.12 Uno de los problemas que debe enfrentar la Reforma es la sobrecarga procesal, así como numerosos expedientes y denuncias en trámite mal investigados; en algunos casos, instaurados sin un sustento probatorio, que hacía imposible avizorar su solución, ocasionando el descontento de los interesados. La población no confía en la justicia, no solo porque se muestra incapaz de solucionar los casos en tiempos adecuados, sino porque, además, cuando emite decisiones éstas no satisfacen a ninguna de las partes. Tal situación era entendible en la década pasada, porque se obligaba a los jueces a mostrar un récord de procesos resueltos; es decir, se les requería un trabajo cuantitativo para la solución de la problemática penal, ocasionando que la mayor parte de los casos fueran archivados, generando impunidad. De otro lado, tenemos a una sociedad insatisfecha y una organización de justicia sostenida económicamente por el Estado, con altos niveles de desaprobación; es necesario señalar que la falta de control de la gestión de los operadores permite que las funciones no se cumplan adecuadamente, limitándose a realizar tanto en el Poder Judicial como en la Fiscalía, un control cuantitativo de la carga procesal, mas no un control cualitativo de las decisiones fiscales y judiciales.

12 Ver “Derechos constitucionales no escritos reconocidos por el Tribunal Constitucional.” Gaceta Jurídica, Guía 3, marzo del 2009.

269


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

La sobrecarga procesal constituye un enorme problema para el proceso de implementación de la reforma procesal, que se acentúa con la falta de un sistema informático del Poder Judicial, lo que imposibilita conocer cifras reales al respecto. Esta situación se agrava porque la carga procesal es un indicador importante para el cálculo de los recursos humanos necesarios (jueces, fiscales, médicos y personal administrativo) en el proceso de implementación de cada Distrito Judicial. La carga procesal tiene cifras negras o carga escondida, tanto a nivel policial (denuncias no tramitadas) como a nivel judicial, en el caso de las personas declaradas como contumaces, por cuanto se reserva el juicio oral respecto de éstas hasta que sean ubicadas. Esta carga constituye un adicional a los casos ingresados a partir de la vigencia del Código en cada Distrito Judicial. Por esta razón, es importante empezar la implementación de la Reforma con carga cero, de tal manera que los recursos humanos queden fortalecidos para enfrentar los nuevos despachos y sea menor el número de fiscales que se requiera para cada situación. El dimensionamiento de la carga procesal de los últimos tres años de cada fiscalía permite determinar su carga histórica; en tal sentido, se tiene que analizar la carga de los años anteriores, a fin de establecer el número de casos promedio que cada fiscal esté en condiciones de resolver, que sumados a otros indicadores como el índice demográfico, la incidencia delictiva y densidad poblacional, permitirá calcular la dotación de recursos humanos (fiscales) que se requiere para cada zona. Finalmente, podemos señalar que un objetivo de avanzada sería realizar el análisis de la carga procesal en forma selectiva, es decir de acuerdo con las diversas clases de delito, identificando la localización e incidencia delictiva en cada zona, lo cual permitiría definir el número de fiscales especializados para cada lugar. Sin embargo, esta situación no se ha concretado, por cuanto la estadística de los sistemas informáticos del Poder Judicial no es congruente con la del Ministerio Público. Además, debemos enfatizar la situación de sobrecarga procesal penal en el Poder Judicial, el incumplimiento de las garantías en los procedimientos penales, la desorganización en el aspecto administrativo, el rol del juez con una mentalidad inquisitiva, la herencia de un sistema neocolonial, la falta de un sistema de control adecuado que combata los niveles de corrupción… Por su parte, la Fiscalía tiene como debilidades la falta de preparación especializada en delitos complejos y especiales, la falta de aplicación de

270


Virginia Alcalde

dinámicas de grupo para fortalecer el trabajo en equipo, la carencia de peritos especializados en toda la gama de delitos y, sobre todo, no contar con una Policía eficiente, transparente y proba.

1.

La Reforma Procesal Penal en el Perú

Luego de formulada la Reforma Procesal Penal a través del código de 1991,13 que no entró en vigencia en su integridad por observación del Poder Ejecutivo, salvo en lo concerniente a los artículos 2º, 135º, 136º, 138º, 143º a 145º y 182º a 188º, referentes al principio de oportunidad, mandato de detención, duración de la detención, comparecencia, libertad provisional y diligencias especiales, se produjo un período de vacatio legis de este código y surgieron nuevos proyectos para constituir una reforma procesal basada en el sistema acusatorio e inspirada en las reformas procesales latinoamericanas.13 Posteriormente se creó una comisión de alto nivel, mediante Decreto Supremo 005-2003-JUS del 14 de marzo del 2003, cuyo fin era proponer las modificaciones y mecanismos legales necesarios para la implementación del Código Procesal Penal. Luego, el 29 de julio del 2004, mediante Decreto Legislativo N° 957, se promulgó el Nuevo Código Procesal Penal y de esta manera el Perú adoptó un sistema procesal penal moderno, como en su momento lo habían hecho los países de la región, como Costa Rica, El Salvador, Colombia, Bolivia, Chile, Venezuela, Paraguay y Ecuador. La estructura del Nuevo Código Procesal Penal optimiza el cumplimiento de las garantías constitucionales, los principios procesales regulados en los tratados internacionales de derechos humanos y demás estándares universales en materia de garantías, derechos relacionados con el debido proceso, a la dignidad de la persona, a la protección de las víctimas, al cumplimiento de las garantías en el procedimiento y en el juicio, y al cumplimiento de las garantías procesales en la investigación de los delitos. El nuevo modelo procesal se basa en el sistema acusatorio, cuyas características principales son: • Separación de funciones en el juzgamiento. • Se suprime la actuación del juez respecto a los medios de prueba de oficio.

13 El código procesal penal tipo para Iberoamérica de 1988 se inspiró en el código procesal penal de la provincia de Córdova-Argentina, véase MAIER, Julio B.: Derecho Procesal Penal, Tomo I. Fundamentos. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2004.

271


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

• El proceso se desarrolla conforme a los principios de contradicción e igualdad de las partes. • La oralidad y publicidad constituyen la esencia de todo el proceso. La separación de funciones de investigación atribuidas al fiscal y de juzgamiento asignada al juez, posibilita un procedimiento más ágil y transparente que permite garantizar a la ciudadanía obtener una justicia pronta con el respeto a los derechos fundamentales y las garantías de la administración de justicia. De otro lado, que el acusador solo presente a juicio los casos con suficientes elementos de convicción y medios probatorios pertinentes, conducentes e idóneos, que garanticen el rompimiento de la presunción de inocencia. La Reforma pretende cambiar los paradigmas tradicionales utilizados para administrar justicia, basados en apreciaciones subjetivas, en establecer como regla general la presunción de culpabilidad en lugar de la presunción de inocencia, en imponer prisión preventiva o detención provisional en lugar de dictar otros tipos de medidas coercitivas y aplicarlas solo para los casos graves. Es por esta razón que las reformas dan cuenta de una larga lucha contra la mentalidad autoritaria y arbitraria que permitía que muchos sectores encontraran en el sistema inquisitivo un instrumento de persecución penal con fines políticos, sociales y particulares, por encontrarse este procedimiento falto de garantías y de legitimidad de parte de la sociedad peruana. Con el nuevo Código Procesal Penal, el derecho a la presunción de inocencia constituye la principal garantía del imputado, que asegura la libertad de éste como regla general durante todo el proceso y torna excepcional la detención o la prisión preventiva en los casos establecidos por la norma, cuando exista falta de arraigo, pretensión del imputado de tratar de eludir la acción de la justicia (peligro de fuga) u obstaculización de la averiguación de la verdad (peligro de obstaculización).14 Tiene singular importancia señalar que la oralidad destierra la cultura del expediente y de la escritura, características del proceso inquisitivo, permitiendo que los juicios orales se realicen con mayor transparencia, lo cual determina una mejor identificación con la sociedad y, sobre todo, una mejor aplicación del principio de inmediación y del iura nuvia curia. La sustitución de la cultura inquisitiva por el nuevo modelo acusatorio supone un cambio de paradigma desde el nuevo concepto de justicia, la nueva organización del trabajo de los despachos fiscales y judiciales, el cumplimiento de las garantías constitucionales a lo largo de todo el proceso, la valoración de la víctima y de los testigos, la utilización de las nuevas tecnologías en las 14 El artículo 268° del NCPP señala los presupuestos materiales respecto de la prisión preventiva.

272


Virginia Alcalde

áreas de apoyo que permitan el fortalecimiento de los instrumentos operativos en materia de investigación, la obtención de medios de prueba y orientación de la casuística organizada y predecible, todo lo cual determina que el nuevo procedimiento penal brinde resultados eficientes y eficaces. Sin embargo, lo expresado carecería de importancia si no se lograra el cambio de la cultura en la población en cuanto al nuevo concepto de justicia,15 el respeto del nuevo sistema procesal penal y, sobre todo, el respeto y cumplimiento de la Constitución y de las leyes en el tema de la administración de justicia. Para ello, consideramos necesario una adecuada política de los actores comprometidos en la Reforma (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Policía Nacional) en el tema de la comunicación y difusión de los aspectos de la Reforma y de las nuevas formas de organización de estas instituciones.16 Sin embargo, debemos señalar que la Policía Nacional no se ha identificado con la reforma procesal penal, por cuanto sostiene que se han limitado sus funciones en la investigación del delito. Esta situación ha ocasionado niveles de resistencia de los altos mandos, a diferencia de la actitud de los grupos operativos, que sí vienen trabajando en armonía con los fiscales. La característica fundamental de la nueva investigación del delito, es el respeto de los derechos y garantías que establece la Constitución; en tal sentido, la presunción de inocencia se fortalece en su aplicación, lo cual significa el cumplimiento de las garantías constitucionales derivadas de este derecho, que se inicia desde el comienzo de la investigación o cuando existe una imputación penal del fiscal hacia una persona, lo que conlleva que se le asigne un abogado defensor de su elección o uno de oficio. Es importante señalar la obligación de la Policía Nacional de informarle de los derechos que le asisten cuando se produce una detención o el inicio de una investigación. Asimismo, establece que la declaración es una facultad que tiene el perseguido penalmente, y que no puede ser obligado a declarar — menos aún a autoincriminarse—, respetándose de este modo su derecho de defensa, lo cual lleva a poner fin a la lamentable práctica de coaccionar al imputado a declarar contra sí mismo, aceptando los cargos que se le imputan y con esa sola prueba atribuir una condena punitiva en su contra.

15 Las comunidades campesinas y los pueblos ubicados en la periferia de los diversos departamentos del Perú, en algunos casos han realizado actos de violencia pretendiendo hacer justicia por su propia mano e identificando el valor justicia como signo de violencia y venganza, como sinónimo de la ley del Talión, Ver diario El Comercio del 6 de setiembre de 2009: “Pobladores de Juliaca linchan y queman vivo a hijo de un fiscal, al ser confundido con un delincuente”. 16 Rol de los comunicadores sociales. Reforma Procesal Penal y seguridad ciudadana: igualdad de armas, decisiones judiciales sustentadas y mecanismos adecuados de persecución penal del delito. Oralidad, publicidad y transparencia en la toma de decisiones judiciales. Ejercicio pleno del derecho de defensa, celeridad, descongestión del sistema.

273


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

Lo expresado revela que en materia de investigación penal, las pruebas no pueden ser obtenidas a través de medios o prácticas ilícitas, por cuanto éstas llevan automáticamente a la anulación de las pruebas obtenidas de este modo.. Los medios de coerción personal se tienen que imponer acorde con los requisitos establecidos en el NCPP. Los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y los tratados relativos a derechos humanos ratificados por el Perú, solo podrán ser restringidos, en el marco del proceso penal, si la ley lo permite y con las garantías previstas en ella. La restricción de un derecho fundamental requiere expresa autorización legal, y se impondrá con respeto al principio de proporcionalidad y siempre que, en la medida y exigencia necesaria, existan suficientes elementos de prueba. Asimismo, la restricción de un derecho fundamental solo tendrá lugar cuando sea indispensable, en la medida y por el tiempo estrictamente necesario para prevenir, según los casos, los riesgos de fuga, de ocultamiento de bienes o de insolvencia sobrevenida, así como para impedir la obstaculización de la averiguación de la verdad y evitar el peligro de reiteración delictiva. Los niveles de resistencia de la Policía Nacional al proceso de reforma se formularon desde el inicio de su puesta en vigencia en el primer distrito judicial de Huaura, esto es el primero de julio de 2006. Es importante señalar que la Policía no implementó un programa de capacitación respecto de la reforma procesal penal, ni estableció políticas institucionales para asumir el proceso de implementación en este distrito y por lo tanto el presupuesto asignado fue entregado tardíamente y esa situación determinó que los miembros de la Policía Nacional no conocieran la temática de la Reforma, las nuevas metodologías ni los planes de investigación, la construcción de la teoría del caso, entre otros, surgiendo diversos nudos críticos al respecto. Los temas y áreas más preocupantes fueron: a) el desconocimiento de la Policía Nacional respecto a la prohibición de investigar sin previo conocimiento del Ministerio Público; b) el hecho de que las investigaciones preliminares no puedan realizarse en un plazo indeterminado; c) en la detención de personas investigadas por tráfico ilícito de drogas, la PNP debe cumplir con informar al Ministerio Público; d) la solicitud de allanamiento debe ser comunicada oportunamente al Ministerio Público, porque sin ello dicha prueba pierde su efecto legal; e) los miembros de la PNP suelen informar a la prensa y mostrar la identidad de personas imputadas en la comisión de un delito, obstruyendo las diligencias de reconocimiento acorde al NCPP; f) la renuencia de los integrantes de la PNP a participar como testigos en los juicios orales, aduciendo falta de tiempo o el traslado que realizan los superiores a

274


Virginia Alcalde

otras ciudades o provincias; g) la resistencia de la PNP por considerar que bajo la dirección y conducción de la investigación por parte del MP, se rompe la cadena de comando; h) la falta de capacitación de los miembros de la PNP en el manejo de la cadena de custodia y en el aseguramiento de las evidencias recogidas; i) la confusión de los miembros de la PNP respecto a la conducción jurídica y operativa de la investigación del delito; j) la actitud de los miembros de la PNP de tener el control de las detenciones de las personas y la dirección de la investigación sin respetar garantías ni derechos fundamentales; k) la duplicidad de funciones criminalísticas entre la PNP y el MP, entre otros. Es importante señalar que las situaciones descritas parten de los altos mandos, más no de los miembros de la Policía Nacional en instancias inferiores, los cuales sí han trabajado en equipo con los fiscales, logrando resultados positivos en importantes investigaciones.17 La reforma procesal permite lograr la imposición de una sanción adecuada al culpable, así como hacer efectiva la reparación civil y el resarcimiento de cualquier clase de daño físico o psicológico a la víctima, irrogado como consecuencia del delito. Otro aspecto importante es la oralidad como forma de realización del juzgamiento, no solo porque permite un control efectivo de la sociedad, sino que además posibilita que el proceso sea más rápido, dando fin a trámites interminables propios del proceso escrito, en los que los justiciables no tenían una idea clara de cuándo y cómo terminaría su proceso. Asimismo, la reforma procesal está orientada a la aplicación de salidas alternativas, definidas como vías de solución que permiten al Ministerio Público flexibilizar, descongestionar y economizar el proceso penal sin tener que ir a juicio oral. Por tal motivo, brinda satisfacción al ciudadano al dar soluciones prontas a los conflictos. Entre ellas tenemos el Principio de Oportunidad, los Acuerdos Reparatorios, la Terminación Anticipada. Estas nuevas soluciones en el proceso de reforma se han ido asimilando paulatinamente. Por ejemplo, en el Distrito Judicial de Huaura, en un inicio no fue asimilado el principio de oportunidad; sin embargo, las últimas estadísticas reflejan que reduce en un 9% la totalidad de la carga, lo cual permite afirmar que su aplicación contribuye al descongestionamiento de la carga procesal y a una solución efectiva de la litis.

17 El Ministerio del Interior ha presentado diversos proyectos de ley al Congreso de la República para modificar el Nuevo Código Procesal Penal, respecto a la conducción de la investigación, control de la identidad, la flagrancia, entre otros. Sin embargo, el trabajo entre la Policía y la Fiscalía a nivel de investigación se efectúa de manera normal y coordinada.

275


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

1.1 Orígenes del Ministerio Público El Ministerio Público se formó a lo largo de un proceso histórico durante los siglos XIV y XVI. Este proceso es el resultado de la fusión de dos instituciones diferentes: la de los abogados del Rey y la de los procuradores reales. La primera se consolidó en el siglo XIV, y sus miembros cumplían funciones puramente procesales; la segunda, de origen más remoto, era de carácter administrativo, y sus miembros cumplían importantes funciones fiscales. Al parecer, en el siglo XVI, ya como una sola institución, en el Ministerio Público prevalecieron las funciones administrativas sobre las procesales. Con la Revolución Francesa de 1789, el Ministerio Público asumió caracteres propios, como el derecho de ser inamovible, carácter que posteriormente le sería revocado con los principios de unidad e indivisibilidad. La monarquía le devolvió la unidad, que continuó durante la organización imperial, donde el Ministerio Público se organizó jerárquicamente bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, situación que se plasmó en el ordenamiento definitivo que de Francia irradiaría a todos los Estados de Europa. La evolución histórica en España surge a partir de la Promotoría Fiscal, a mediados del siglo XV, como herencia del Derecho Canónico. Estos representantes o funcionarios públicos actuaban en nombre del monarca, siendo su labor la de simple vigilancia, pues debían controlar al juez y a los escribanos a fin de poner término a los procesos por denuncias de terceros. Su trabajo era propiamente el de un fiscalizador, pudiendo intervenir de oficio, sin necesidad de requerimiento de la persona ofendida, y su participación se efectuaba a nombre del Rey. Posteriormente, este sistema ha de ser implantado en el nuevo continente por el sistema jurídico español, tras la conquista de América. El antecesor más remoto del Ministerio Público es el funcionario que defendía la jurisdicción y los intereses de la hacienda real en el Consejo de Indias (creado en 1524). El Consejo proponía al monarca el nombramiento de los cargos de virreyes, presidentes de audiencias, gobernadores, oidores, fiscales y, en general, todos los puestos significativos en América. La función fiscal fue establecida en 1542, al instalarse la Real Audiencia de Lima. En la Constitución de 1823, en el capítulo relativo al Poder Judicial (artículos 95º al 137º), no se hace referencia al Ministerio Público. La Constitución de 1826 solo regulaba la existencia de un fiscal a nivel de la Corte Suprema. En el Estatuto Político de 1828, se precisaba que la Corte Suprema estaba constituida por siete vocales y un fiscal; las Cortes Superiores también debían tener un fiscal. Luego hace mención de los agentes fiscales, deduciéndose que tenían competencia en el ámbito de la primera instancia.

276


Virginia Alcalde

Por su parte, la Constitución de 1834 hacía mención del Fiscal de la Corte Suprema y los mismos requisitos se exigían a los candidatos para ser vocal como para ser fiscal. Igualmente, hace referencia a los fiscales de las Cortes Superiores y agentes fiscales. En la Constitución de 1839 se reguló a los Fiscales de la Corte Suprema, de la Corte Superior y a los agentes fiscales a nivel de los Juzgados de Primera Instancia, sin precisar sus atribuciones. La Convención de 1855 aprobó la Ley sobre Organización del Ministerio Público. Al Ministerio Público se le mantuvo como defensor del Estado en los juicios. En la Constitución de 1856, durante el gobierno de Ramón Castilla, se hacía una referencia más nítida a un fiscal de la Nación, fiscales de las Cortes Superiores y agentes fiscales a nivel de Juzgados de Primera Instancia. En 1863 se promulgaron y entraron en vigencia los Códigos Penal y el de Enjuiciamiento en Materia Penal. En la Constitución de 1920, durante el gobierno de Leguía, se hizo referencia normativa a los Fiscales de la Corte Suprema, de las Cortes Superiores y a los agentes fiscales de los Juzgados de Primera Instancia. El 2 de enero de 1930 se promulgó el nuevo Código de Procedimientos en Materia Criminal. En su artículo 2º se precisó con suma claridad que el ejercicio de la acción penal era público, siendo asumido por el Ministerio Fiscal, que estableció su organización, constitución, competencias y prohibiciones. Se encomendaba al Ministerio de Justicia el ejercicio del control sobre los integrantes del Ministerio Público o del Ministerio Fiscal, como se le denominaba. La instrucción podía ser iniciada de oficio por el Juez Instructor, por denuncia del Ministerio Fiscal o del agraviado; es decir, el Ministerio Fiscal no tenía el monopolio en el ejercicio de la acción penal, teniendo participación en el desarrollo del procedimiento como parte y posteriormente dictaminando en el juicio oral y acusando. Así mismo, la Constitución de 1933 reguló la necesidad de contar con fiscales en las Corte Suprema, Cortes Superiores y Juzgados. En 1936, durante la gestión del presidente Oscar R. Benavides, se organizaron los Procuradores Generales de la República para la defensa de los intereses del Estado, por lo que esta función fue separada del Ministerio Público. Esto se formalizó con la Ley Nº 17537 del 25 de marzo de 1969. En 1940 entró en vigencia el Código de Procedimientos Penales, estableciéndose como etapas del proceso penal la instrucción y el juzgamiento; los fiscales en todos sus niveles formaban parte del Poder Judicial. En las Leyes Orgánicas del Poder Judicial de 1912 y 1963, el Ministerio Público fue regulado como institución autónoma, pero formando parte del Poder Judicial, con el nombre de Ministerio Público o Ministerio Fiscal.

277


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

La Constitución de 1979 confirió autonomía al Ministerio Público; se estableció personería propia con independencia, autonomía en organización presupuestaria y funcional. Igualmente, se reguló su composición, funciones, atribuciones y prohibiciones conforme a los artículos 250º y 251º del Capítulo XI de dicho cuerpo normativo.18 Su desarrollo se estableció en la Ley Orgánica del Ministerio Público, mediante el Decreto Legislativo Nº 052 del 18 de marzo de 1981, aún vigente, con las modificaciones propias de la Constitución Política de 1993 y suspensiones por su reorganización desde el 18 de junio de 1996 hasta el 6 de noviembre de 2000, día en que se promulgó la Ley Nº 27367 que desactivó la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. La Constitución de 1993 entró en vigencia el 31 de diciembre de 1993, y regula al Ministerio Público en sus artículos 158º, 159º y 160º, como titular en el ejercicio público de la acción penal; en consecuencia, deroga los artículos pertinentes del Código de Procedimientos Penales de 1940. De esta manera, por Ley Nº 23230, se autorizó al Poder Ejecutivo para que —en el término de 90 días— dictara el Decreto Legislativo referente a la Ley Orgánica del Ministerio Público, promulgándose el 18 de marzo de 1981 el Decreto Legislativo Nº 052 - Ley Orgánica del Ministerio Público. El mencionado decreto legislativo establece que el Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos, la representación de la sociedad en juicio para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como velar por la moral pública, la persecución del delito y la reparación civil.19 El Presidente de la República, por Resolución Nº 001-81-JUS del 9 de enero de 1981, nombró como Fiscal de la Nación al Dr. Gonzalo Ortiz de Zevallos Roedel (Mayo 1981 - Mayo 1983), habiéndole sucedido los doctores José Miguel Cavero-Egúsquiza Saavedra (Mayo 1983 - Mayo 1984), Álvaro Rey de Castro López de Romaña (Mayo 1984 - Marzo 1985), César Elejalde Estenssoro ((Marzo 1985 - Febrero 1987), Hugo Ernesto Denegri Cornejo (Marzo 1987 - Febrero 1989), Manuel Severo Catacora Gonzáles (Marzo 1989 - Febrero 1991), Pedro Silvano Méndez Jurado (Marzo 1991 - Abril 1992), Blanca Nélida Colán Maguiño (Mayo 1992 - Enero 1997 y Enero 2000 - Noviembre 2000), Miguel Aljovín Swayne (Enero 1997 - Enero 2000), Nelly Calderón Navarro (Noviembre 2000 - Noviembre 2005), Flora Adelaida Bolívar Arteaga (Noviembre 2005 -Marzo 2008) y Gladys Margot Echaíz Ramos desde marzo 2008 hasta febrero 2011. 18 SAGÁSTEGUI URTEAGA, Pedro. Teoría general del proceso civil I, pág. 161. Editorial Talleres Gráficos de la Universidad Inga Garcilaso de la Vega, Lima, 2001. 19 Artículo 1º de la Ley Orgánica del Ministerio Público.

278


Virginia Alcalde

La organización jerárquica se mantiene conforme lo señalado en la Ley Orgánica y la representación es ejercida por el fiscal de la Nación. Las variaciones que se pueden observar con la implementación del NCPP, son las referidas a los cambios en los nuevos despachos fiscales, la organización del trabajo corporativo, el nuevo sistema de gestión, así como el rol de los fiscales superiores y de los coordinadores.20 Durante su desarrollo histórico, el Ministerio Público del Perú ha tenido importantes aciertos de connotación internacional, entre los cuales podemos citar el juzgamiento del terrorista Abimael Guzmán Reynoso y los miembros de SL que conformaban su cúpula; también el juzgamiento de Vladimiro Montesinos por delito de corrupción en gran escala; el juzgamiento del expresidente de la república Alberto Fujimori Fujimori, casos emblemáticos que demuestran que el Ministerio Público realiza su labor con eficacia, situación que le permite legitimación ante la sociedad.21

1.2 El nuevo despacho fiscal y su sistema de gestión En el marco del proceso de implementación institucional del nuevo sistema procesal penal, el Ministerio Público definió la reingeniería del nuevo Despacho Fiscal22 y su Sistema de Gestión, lo que significa haber adoptado una forma diferente de organización del trabajo fiscal. En efecto, la renovada función fiscal que se viene aplicando, lleva a la creación de Despachos Fiscales Corporativos que cuenten con una organización del trabajo en equipo y con mayor dinámica, de tal manera que se pueda cumplir eficientemente con las nuevas políticas institucionales, objetivos y metas. Esta renovada función fiscal implica planificar el trabajo y orientarlo hacia los resultados esperados en términos de eficiencia, eficacia, transparencia y calidad de servicio a favor del ciudadano. Tal como se ha definido en la propuesta de implementación del Nuevo Código Procesal Penal, aprobada por Acuerdo de Junta de Fiscales Supremos Nº 457 del 4 de noviembre de 2004, el nuevo Despacho y Sistema de Gestión Fiscal es un modelo dinámico con proyección al futuro, permeable a los cambios, ajustes y transformaciones, los cuales se vienen adoptando según los desafíos de la práctica fiscal cotidiana. 20 Propuesta del Ministerio Público para la implementación del NCPP, edición auspiciada por la Universidad Alas Peruanas, Lima, abril de 2005, pág. 34. 21 Los casos señalados han sido investigados por la Fiscalía y se ha logrado sentencias condenatorias en las cuales la ciudadanía ha estado a la expectativa de los resultados, legitimando la labor Fiscal. 22 “Propuesta del Ministerio Público para la implementación del NCPP - Diseño del Nuevo Sistema de Gestión Fiscal”. Págs. 33, 34, 35, 36 y 37.

279


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

Los nuevos Despachos Corporativos vienen siendo asumidos gradualmente en los distritos donde se ha implementado la Reforma; sin embargo, algunos lo han asumido con mayor eficiencia que otros. Esta situación se da sobre todo porque antes de la vigencia de la Reforma las fiscalías contaban con diseños de despachos individuales que concentraban la autoridad y el poder en una sola persona (Fiscal), resultando por ello mucho más difícil a los fiscales más antiguos asumir los nuevos Despachos Corporativos. El Decreto Legislativo Nº 958 determinó la implementación de dos estructuras de Organización Fiscal para ejecutar el proceso de transición del Código de Procedimientos Penales hacia el Nuevo Código Procesal Penal. Asimismo, propuso una tercera estructura, la cual estaba dirigida a culminar con la carga residual fiscal pasiva del anterior modelo de procedimientos penales, con la finalidad de que el fiscal se dedique exclusivamente a conocer nuevas denuncias, cuyo detalle es el siguiente: estructura de liquidación y adecuación, y estructura del nuevo despacho fiscal.23 Este nuevo diseño tuvo que acatar las disposiciones señaladas en el mencionado Decreto Legislativo, haciendo que en la etapa de transición de un sistema procesal al otro surgiera una sobrecarga de expedientes penales remitidos por el Poder Judicial al Ministerio Público,24 dando como resultado que los fiscales adecuaran innecesariamente al NCPP los expedientes que se encontraban en etapa de instrucción. Frente a esta situación, promoviendo su ejercicio de iniciativas legislativas, el Ministerio Público obtuvo que el Congreso de la República aprobara, mediante Ley Nº 28994, la modificación al artículo 18º del Decreto Legislativo Nº 958, que regula el proceso de implementación y transitoriedad del Nuevo Código Procesal Penal, referente a la adecuación de denuncias y liquidación de procesos en etapa de investigación, implicando con ello el rediseño de los despachos fiscales. Ahora tendrían la siguiente estructura organizacional: Despacho de Liquidación y Despacho del Nuevo Código Procesal Penal,25 lo cual aligeró el proceso transitorio y la evolución de un sistema procesal al otro, sobre todo porque esta ley eliminó la adecuación de los expedientes penales en trámite a la reforma procesal penal. 23 “Propuesta del Ministerio Público para la implementación del NCPP – Diseño del Nuevo Sistema de Gestión Fiscal”. Op. cit. 24 El artículo 18º.1 del Decreto Legislativo N° 958, establecía que en los procesos ordinarios y sumarios los fiscales intervenían hasta concluir la etapa de investigación o el plazo ampliatorio, según el código de Procedimientos Penales. Finalizada dicha etapa, los procesos continuarán tramitándose con arreglo al Nuevo Código Procesal Penal. 25 La Ley N° 28994, que se promulgó el 31 de marzo del 2007, modifica el artículo 18º del D. L. N° 958, que regula el proceso de implementación referente a la adecuación de denuncias y liquidación de procesos en la etapa de investigación; es decir, que esta ley suprime la adecuación de los expedientes penales.

280


Virginia Alcalde

El nuevo Despacho y Sistema de Gestión Fiscal está orientado a lograr que la función fiscal cumpla sus cometidos de atención particular a cada distrito judicial, teniendo en cuenta la realidad delictiva y los aspectos socio demográficos.

1.3 Nuevo sistema de gestión fiscal Es pertinente aclarar que el Sistema de Gestión Fiscal26 constituye el conjunto de procesos planificados que realiza el fiscal penal en el desempeño de su función en el contexto de la reforma penal, tanto en la etapa de investigación como en la aplicación de las salidas alternativas, en los diversos roles que desempeñan los fiscales coordinadores (superiores y provinciales), en la interacción con instituciones afines como la Policía Nacional, en las investigaciones de los delitos y con el Poder Judicial en el desempeño funcional y en las diversas audiencias y juicios orales. Este sistema de gestión está diseñado para aprovechar al máximo las cualidades y conocimientos de cada operador fiscal y personal de apoyo administrativo, así como estimular la capacidad de compromiso con la institución, desarrollando el trabajo en equipo para fortalecer los logros de la función. Asimismo, establece una mejor coordinación con el Poder Judicial y las instituciones de apoyo, como la Policía Nacional entre otros, para que los esfuerzos resulten eficientes y así se pueda responder a las mayores exigencias de competitividad que demanda la modernidad en la administración de justicia. Los procesos del Sistema de Gestión Fiscal, describen el nuevo Despacho Fiscal Corporativo, así como los procesos de sus órganos (fiscales) y órganos de apoyo (personal administrativo y personal médico) a la función fiscal. Los cambios más relevantes aparecen en las labores que realizan las áreas de las nuevas estructuras del despacho fiscal, como son la Liquidación y Nuevo Código Procesal Penal, la gestión de los fiscales coordinadores (superiores y provinciales) y de las áreas de apoyo, tanto en el aspecto administrativo como 26 “Propuesta del Ministerio Público para la implementación del NCPP-Nuevo Sistema de Gestión Fiscal”. Edición auspiciada por Alas Peruanas, Lima abril del 2005. Pág. 2.1 Para aproximarnos a una definición de sistema de gestión, es necesario tomar como referencia el significado de los términos “sistema”, “sistema de gestión” y “gestión”, sobre la base de los fundamentos de normas técnicas sobre la materia (Norma Técnica Peruana NTP-ISO 9000-2001) y los componentes del sistema de la calidad correspondientes, mediante las cuales se define: Sistema: “conjunto de elementos mutuamente relacionados o que interactúan”. Sistema de Gestión: “sistema para establecer la política y lograr objetivos”. Gestión: “actividades coordinadas para dirigir y controlar una organización” Sistema de calidad: “estructura de la organización, procedimientos, procesos y recursos necesarios para llevar a cabo la gestión de la calidad”.

281


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

en el apoyo técnico especializado del área de medicina legal y de la unidad de protección y asistencia de víctimas y testigos. Además de los procesos señalados, es importante precisar que la Fiscalía de la Nación ha incluido en el contexto del proceso de implementación, la evaluación de la gestión fiscal.27 Sin embargo, consideramos que esta evaluación debe ser del desempeño de todos los procesos de gestión que comprende la Reforma, es decir, de las diversas etapas del proceso de implementación, así como la evaluación del funcionamiento de la nueva organización del Despacho Fiscal que contiene el nuevo diseño corporativo.28 La evaluación del desempeño debe entenderse como un proceso sistemático y periódico de estimación cuantitativa y cualitativa del grado de eficacia con el que los operadores fiscales llevan a cabo las actividades y responsabilidades inherentes a sus funciones.29 Esta evaluación comprende el proceso de monitoreo y seguimiento, orientado básicamente a la administración de los flujos de carga procesal que se asigna a cada fiscal en cada Distrito Judicial. Este proceso, de carácter permanente, tiene doble manifestación: una a nivel vertical, porque se ejerce el control desde el nivel superior hacia el menor nivel (Fiscal de la Nación, Presidente de Junta de Fiscales Superiores, Fiscal Superior Coordinador, Fiscales Provinciales Coordinadores, Fiscales Provinciales hasta los Fiscales Adjuntos Provinciales); y la otra a nivel horizontal, puesto que el control se ejerce entre pares (Fiscales Superiores Coordinadores, Fiscales Superiores, Fiscales Provinciales Coordinadores y Fiscales Provinciales de una misma unidad fiscal penal) e involucra a responsables, colaboradores y a toda la organización. La responsabilidad de éstos, comprende: • Potenciar la comunicación y cooperación entre fiscales. • Dar a conocer a fiscales y administrativos sus puntos fuertes y sus puntos débiles, así como las áreas en las que deben mejorar. • Informar al personal fiscal y administrativo sobre las prioridades y pautas de actuación en su trabajo. • Reforzar la sensación de equidad mediante el reconocimiento del trabajo bien hecho. • Fomentar las relaciones interpersonales del personal fiscal y administrativo.

27 Este proceso de evaluación involucra el control sobre la carga procesal y el desempeño funcional. 28 El diseño del nuevo despacho fiscal corporativo fue aprobado por Acuerdo de la Junta de Fiscales Supremos Nº 457, del 4 de noviembre del 2004. 29 Carloshaya.net/recursoshumanos/files/manuales/epd.pdf.

282


Virginia Alcalde

Por otro lado, la responsabilidad de los colaboradores comprende desarrollar la comunicación y el conocimiento con el fiscal coordinador, tener retroalimentación de cómo se percibe el trabajo, definir conjuntamente con éste y los fiscales los planes de desarrollo con el objeto de mejorar las competencias profesionales y saber cómo valorar su gestión. Consideramos que la identificación institucional y el compromiso con la reforma procesal penal permitirán fortalecer los objetivos comunes de los fiscales y el personal administrativo, lo cual será garantía de la eficacia en los resultados de la labor que desempeñan.

1.4 Implementación del nuevo despacho fiscal corporativo Conforme hemos señalado, el modelo de Despacho Fiscal Corporativo comprende el diseño de una nueva organización, conformada por órganos fiscales y órganos de apoyo, garantizando un adecuado funcionamiento, óptimos estándares de calidad y el aprovechamiento eficiente de los recursos humanos y logísticos, con lo cual se busca romper el criterio tradicional de diseñar los despachos fiscales como reflejo de la organización de los despachos del Poder Judicial. Los nuevos diseños de organización han permitido un incremento de los recursos humanos fiscales, de las áreas de apoyo administrativo de las oficinas médico legal y de protección a víctima y testigos, habiendo asignado el Gobierno presupuesto suficiente para adoptar estos recursos en el proceso de implementación. Este fortalecimiento ha permitido mejorar el desempeño de la función fiscal, pero a su vez se han implementado mecanismos de control para la evaluación y el monitoreo del desempeño del trabajo fiscal, a fin de brindar un mejor servicio a los usuarios. Es conveniente detenerse en el tema de la llamada organización del Ministerio Público, paralela a la organización judicial, pero diferenciándola. La comparación tiene un sentido práctico y sirve para reforzar la idea de que el nuevo Código Procesal Penal confiere al Ministerio Público un perfil propio, diferenciado del sistema inquisitivo, convirtiéndolo en el motor del nuevo sistema, al tener la conducción de la investigación, realizar la persecución del delito, ejercer la titularidad de la acción penal pública, representar a la sociedad en los juicios orales. Con ello, tiene la responsabilidad de promover la solución de conflictos (salidas alternativas), la reparación efectiva a las víctimas y la asistencia a las víctimas y testigos, de dirigir nuevos sistemas de gestión y la capacidad de controlar y monitorear el flujo de casos. La Reforma involucra el desempeño

283


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

funcional del fiscal en forma dinámica y proactiva, lo que significa un trabajo personalizado de los casos, donde no se concibe delegación alguna al personal administrativo. Si bien es cierto que esta situación exige mayor trabajo al fiscal, involucra mayor responsabilidad y por consiguiente un mejor resultado de los casos.

1.5 Criterios utilizados por el Ministerio Público para el nuevo diseño corporativo La estructura jerárquica del Ministerio Público está conformada por el presidente de la Junta de Fiscales Superiores, el Fiscal Superior Coordinador, el Fiscal Provincial Coordinador, los Fiscales Provinciales, los Fiscales Adjuntos Provinciales y los Asistentes de Función Fiscal. Estas unidades orgánicas, además, cuentan con la prestación de servicios de apoyo administrativo, articulados a la función fiscal dentro de una estructura común y con el desarrollo de actividades de seguimiento y monitoreo. El Fiscal Superior Coordinador está designado para asegurar la adecuada implementación y aplicación del NCPP, función adicional a su propia carga de trabajo. Es el responsable de la coordinación y la asistencia técnica a los fiscales en las actividades procesales y de organización de todas las provincias que conforman el Distrito Judicial, siendo también responsable del seguimiento y el monitoreo de los resultados que se producen con la aplicación del NCPP. Además, supervisa las tareas de la Oficina de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos. El Fiscal Provincial Coordinador tiene la responsabilidad de la carga procesal in extenso; además, asume el liderazgo en la conducción de la investigación de los delitos en el ámbito de su competencia, siendo responsable por la distribución y el seguimiento de las denuncias, así como de la coordinación con los otros Fiscales Provinciales del Despacho Corporativo y de la articulación con la Policía Nacional, el Poder Judicial y la Defensa de Oficio. Los Despachos Fiscales Corporativos de Liquidación están encargados de trabajar con los expedientes y denuncias anteriores a la vigencia del NCPP o de adecuarlos cuando son denuncias en investigación preliminar al NCPP. El Despacho Fiscal Corporativo del NCPP está conformado por los despachos de Decisión Temprana e Investigación. El Despacho de Investigación es responsable de efectuar el seguimiento a aquellos casos que, por su naturaleza y complejidad, ameritan ser investigados

284


Virginia Alcalde

en el marco del NCPP, a fin de procurar las evidencias y medios probatorios necesarios para sustentar la denuncia fiscal o definir el archivo del caso cuando no se ha configurado el delito, o cuando no existen suficientes medios probatorios que justifiquen la denuncia penal. Los Despachos Fiscales de Decisión Temprana tienen a su cargo aquellos casos que pueden tener una solución pronta, ya sea por su propia naturaleza (bagatela, rechazo, etc.) o por acción y voluntad de los involucrados (terminación anticipada, principio de oportunidad o acuerdos reparatorios). El Ministerio Público optó por incluir en su diseño de organización, los despachos corporativos, teniendo en cuenta que de acuerdo a diversos tratadistas el concepto corporativo se basa en que “muchas fuerzas producen múltiples sinergias” (el esfuerzo de todos es más que la suma de sus partes), lo que implica comprender que el mundo actual ya no es para áreas de trabajo aisladas, sino que exige la conjunción de recursos para la búsqueda de rendimientos de escala, a sabiendas de que la demanda del servicio es creciente y compleja.30 En buena cuenta, el diseño corporativo pretende fortalecer y estrechar las relaciones entre fiscales y los demás integrantes de las fiscalías, creando un equipo más fuerte y competitivo, para de esta forma elevar los niveles de eficiencia interna y externa. Las fiscalías implementadas con el nuevo Código Procesal Penal, que asumen los nuevos procesos y tramitan los procesos antiguos, están constituidas en una agrupación sistemática de fiscales con criterios de dirección y coordinación. Se organizan en Fiscalías Provinciales Penales Corporativas de nuevos casos, Fiscalías Provinciales Penales Corporativas de Liquidación (las que conocen los casos antiguos), y algunas Fiscalías Mixtas, que conocen procesos penales, civiles y de familia, en razón de su mínima carga procesal.

1.6 Problemáticas que enfrenta el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal El proceso de Reforma Procesal Penal se viene instaurando en forma progresiva y, desde la promulgación del Nuevo Código Procesal Penal, el 28 de julio de 2004, viene implementándose en 16 distritos judiciales, los cuales son: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Cusco, 30 El diseño del nuevo Despacho Fiscal Corporativo fue aprobado por Acuerdo de Junta de Fiscales Supremos Nº 457, el 4 de noviembre del 2004.

285


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

Puno, Madre de Dios, Ica, Cañete, Cajamarca, San Martín y Amazonas. Para entender la problemática de la Reforma, tenemos que partir necesariamente del estudio de sus metas y objetivos, analizar si éstos se han cumplido o no, tener en cuenta qué situaciones o factores han impedido que los objetivos trazados se cumplan y qué otras problemáticas se han encontrado en el proceso de implementación de la Reforma. La necesidad de un proceso de implementación ejecutado en forma gradual fue una de las primeras decisiones que se plasmó por el Pleno de la Comisión Especial. Esta situación se sustentaba en la necesidad de que el proceso de reforma tenía que ser gradual, toda vez que la modificación se refería a la estructura del proceso penal; sin embargo, a diferencia de la opinión técnica emitida en los últimos años, se ha tenido la decisión política de adelantar la vigencia de los distritos judiciales, habiéndose variado el calendario de implementación en tres oportunidades, llegando a implementarse en el 2009 hasta ocho distritos judiciales. Estas acciones han generado que las instituciones comprometidas con el proceso de reforma dediquen tiempo, esfuerzo y equipos de implementación a cumplir esta difícil tarea, generándose inconsistencias en los aspectos de capacitación, infraestructura (adquisición y acondicionamiento de locales apropiados), dotación de recursos humanos (el proceso de reforma determina un incremento de plazas fiscales, judiciales, abogados defensores, etc.), ejecución adecuada de la partida presupuestaria, lo cual involucra que las adquisiciones que realiza cada institución se efectúen de acuerdo con la normatividad administrativa y dentro de los plazos señalados. Todo ello da lugar a un calendario apretado para cumplir los procesos administrativos y los plazos con que se cuenta para la convocatoria a licitaciones y concursos, lo que significa que las decisiones políticas de adelantar la reforma procesal en diversos distritos ha generado una acrecentada resistencia en la Policía Nacional, que no solo no se ha identificado con la misma, sino que viene presentando marcados niveles de resistencia por su falta de organización para asumir el proceso de implementación y porque el cambio de mentalidad no se ha producido entre sus dirigentes para generar identificación con los demás miembros de esa institución. En este sentido la Policía Nacional del Perú no ha sabido asumir políticas institucionales que le permitan desarrollar la Reforma como una fortaleza para el cambio estratégico de su institución, desterrar las malas prácticas en el manejo de la investigación del delito, combatir los niveles de corrupción, lograr la legitimidad social que se espera de su institución, pero sobre todo gravitar en el desarrollo del país contribuyendo a la pacificación social.

286


Virginia Alcalde

Por otro lado, el despliegue y esfuerzo que se realiza para el proceso de implementación de la reforma procesal penal en los cuatro ejes (Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia), determina la concentración de equipos multidisciplinarios (Gerencia General, Gerencia Central de Logística, Gerencia Central de Infraestructura, Gerencia Central de Tecnologías de la Información y Gerencia Central de Potencial Humano, Equipo Técnico de Implementación, Presidencias y Administraciones de los diversos distritos judiciales, etc.). Sin embargo, no se ha realizado una intensa evaluación del proceso de implementación que permita tomar decisiones correctivas. El proceso de reforma procesal conlleva una reforma social que involucra un cambio del paradigma de la administración de justicia en el ámbito penal, pero no basta con realizar la implementación de los diversos distritos en “tiempo récord” por las instituciones del sistema de la justicia penal: el Poder Judicial, el Ministerio Publico, la Defensa de Oficio y la Policía, máxime si alguno de ellos no está caminando al ritmo de los otros. La Policía Nacional no contó con presupuesto oportuno para la implementación de Huaura y otros distritos judiciales, cuando era necesario que el proceso de reforma caminara en paralelo entre los ejes estratégicos, y simultáneamente con la difusión, sensibilización y comunicación a los usuarios del servicio de justicia, es decir, a la sociedad. Para tal fin, se requiere la participación activa de la colectividad en el proceso de cambio, siendo necesario involucrar a los medios de comunicación, las universidades, los colegios profesionales, sin dejar en el olvido a otras instituciones de la sociedad civil a fin de lograr que la población acepte la Reforma, no porque ha sido aprobada o decidida por el Congreso de la República y ejecutada por los ejes estratégicos, sino porque se encuentre convencida de que la Reforma confiere seguridad, transparencia, confianza en las autoridades fiscales y judiciales y, sobre todo, porque se brinda una justicia eficaz. De lo expresado se infiere que se hace necesario avanzar en forma pausada en la Reforma; esto permitirá corregir los errores o distorsiones que se den en el camino. Esperamos que la decisión política entienda este cometido y no apresure la entrada en vigencia de los distritos judiciales restantes, porque se encuentra pendiente el proceso de implementación en la capital de la República, lo que significa que un solo proceso se equipare a la totalidad de los distritos implementados, dado el alto índice poblacional, la sobrecarga procesal, la incidencia delictiva agravada, la concurrencia de delitos especializados, entre otros, que se da en la capital y que requieren una planificación estratégica concertada entre todos los ejes. Contribuir a la precisión de los roles de cada una de las instituciones en el marco del Nuevo Código Procesal Penal, constituye otro de los objetivos del proceso

287


Capítulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO

de implementación trazado por la Comisión Especial. Al respecto, es importante recordar que en el modelo inquisitivo, el fiscal se encontraba a cargo de la investigación del delito; sin embargo, también el juez penal era denominado el Director de la Instrucción o de la investigación, lo cual propiciaba una confusión de roles. Con la vigencia del Nuevo Código Procesal Penal, tal situación ha quedado totalmente definida en cada distrito donde se ha implementado. Igualmente, la Policía Nacional sentía que tenía la prerrogativa de la investigación policial a nivel de investigaciones preliminares. Esta situación viene