El neoliberalismo y la participación social
Carlos Guerra Rodríguez
INTRODUCCIÓN Fue en 1987, a raíz de comenzar a cursar un programa de doctorado interdisciplinar sobre Medio Ambiente (dirigido por el Dr. Nicolás M. Sosa en la Universidad de Salamanca), cuando nuestras inquietudes investigadoras comienzan a centrarse en los problemas derivados del Desarrollo. En un primer momento, nos introducimos en este tema dedicando especial atención a las cuestiones teóricas y conceptuales con él relacionadas, para progresivamente ir concretando estas preocupaciones dentro del contexto específico de los países latinoamericanos. Es entonces cuando nos planteamos la necesidad de realizar una investigación complementaria, mucho más empírica y centrada sobre la realidad actual de estos países. Chile, dentro de ese ámbito, aparecía como uno de los países más interesantes a tener en cuenta por dos factores muy importantes. Uno de índole político: el hecho de encontrarse en un proceso de transición a la Democracia; y otro de corte económico: venir aplicando desde hace varios años un fuerte ajuste económico y una política fuertemente neoliberal con buenos resultados a nivel macroeconómico, lo cual le convertía en un modelo de gran interés para su observación, dada la crisis profunda en la que se encontraban y encuentran inmersos la mayoría de los países latinoamericanos. Dentro de los distintos temas, salidas y alternativas que se aventuraban a los problemas del Desarrollo en la década de los años ochenta aparecía de una forma ciertamente relevante, por lo novedoso de su tratamiento, la cuestión de la participación ciudadana y la organización social. Este es el motivo por el que optamos dirigir la mayor parte de nuestra tarea investigadora en esta dirección; nuestra atención se dirigió a los espacios urbanos-metropolitanos, con el propósito de poder profundizar en mayor medida dentro de la amplia problemática que se encierra en el genérico campo del Desarrollo. En marzo de 1990, a la semana siguiente de la toma de posesión del Presidente Aylwin, nos trasladamos a Chile durante nueve meses, dando comienzo de este modo nuestra labor investigadora referida al estudio de los antecedentes y la realidad actual de la participación ciudadana y la organización social en Santiago de Chile; la investigación de campo allí realizada va a constituir la parte central y fundamental del trabajo que presentamos a continuación. En 1991 volvemos a trasladarnos a Chile, por un período esta vez de seis meses, para concluir la realización del trabajo de campo que habíamos iniciado y la recogida de datos bibliográficos, e ir contrastando los primeros avances de la
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investigación. En 1992 realizamos dos estancias de 20 días en Santiago de Chile, en esta ocasión formando parte de un equipo dirigido por la Dra. Ángela López, participando en un nuevo trabajo de campo para otra nueva investigación de carácter comparado con Lima, que nos iba a permitir aquilatar los resultados obtenidos en la investigación realizada con anterioridad y tomar una mayor perspectiva de la evolución político-económica de la sociedad chilena y del fenómeno organizativo. El resultado final de estos años de trabajo es el documento que aquí presentamos. Veamos, a través de una brevísima descripción de los once capítulos de que consta la investigación, cuáles son los objetivos que hemos perseguido con su realización y cuál es la estructura de nuestra argumentación: 1.- Nuestro primer objetivo ha sido perfilar un marco general donde encuadrar las distintas teorías que se han desarrollado en torno a la explicación de la acción colectiva cooperativa. Para ello se recogen los principales argumentos del funcionalismo y el estructuralismo, y se entra en una discusión sobre los principales aportes y problemas que plantea la Teoría de la Elección Racional. La argumentación toma a Jon Elster como el autor eje en torno al cual centrar el debate, para, a partir de ahí, complementar las deficiencias que presenta su argumentación y el monismo metodológico con reflexiones provenientes de la Teoría Crítica, del Paradigma de la Identidad, de la Teoría de Redes, etc., centradas en la construcción de las subjetividades sociales. No nos hemos querido restringir al ejercicio de la crítica, y se ha intentado desarrollar un nuevo planteamiento metodológico en el estudio de las organizaciones y los movimientos sociales, partiendo de las nuevas perspectivas abiertas por autores como Alberto Melucci, Jesús Ibáñez, Hugo Zémelman, Tomás R. Villasante, etc., sobre la relevancia del análisis de las redes de comportamiento que conforman el tejido social, la importancia de la reflexión sobre la construcción de las subjetividades sociales para dar cuenta de la acción colectiva, las ciencias sociales de segundo orden, la Investigación-Acción- Participativa, etc. 2.- En el segundo capítulo, siguiendo el debate abierto, se pasa a hacer una distinción entre el espacio privado, el público y el comunitario, para centrar la discusión en el carácter de la Racionalidad presente en la planificación o en la gestión pública, intentando mostrar, por medio del análisis de distintos informes internacionales, cómo la participación ciudadana organizada es entendida como un Recurso funcional a las políticas de ajuste, de corte neoliberal, propuestas para países periféricos como los de América Latina, donde existe un porcentaje importante de población en situación de pobreza. De este modo, se demuestra que el hecho de entender la participación ciudadana como un Recurso (idea que de forma implícita se encuentra presente en las tesis del Desarrollo
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Sustentable), no entra en contradicción con el discurso neoliberal, sino al contrario, se inserta perfectamente en los planteamientos de la reducción del Estado y los procesos de descentralización del mismo; así como tampoco entra en contradicción, necesariamente, con las propuestas de un "Desarrollo Alternativo". 3.- Es en el tercer capítulo cuando nos introducimos directamente en la realidad latinoamericana, para mostrar más en concreto el grado de explicación y comprensión que las teorías de la acción colectiva aportan a la evolución de la organización social y de los movimientos sociales en la historia de los países latinoamericanos (tomando como referencia a Chile). Para ello, se reconstruye la evolución histórica que han tenido las organizaciones sociales en el área metropolitana de Santiago de Chile a lo largo de todo el presente siglo, estableciendo vinculaciones con los distintos momentos políticos que ha vivido el país, las diferentes políticas económicas y sociales que se han implementado desde el Estado y con la evolución de la estructura socioeconómica del país. Esto nos permite establecer algunas generalizaciones sobre las características y los estadios por los que ha atravesado la participación social en América Latina hasta hoy en día. 4.- El capítulo cuarto está dedicado a determinar, en el contexto de la décadas de los años setenta, ochenta y principios de los noventa, la incidencia de las políticas de ajuste económico, propuestas por el neoliberalismo para América Latina, sobre el espacio urbano; en concreto sobre la evolución eco-espacial y socioeconómica, general, de las grandes metrópolis latinoamericanas, a partir del estudio del caso de Santiago de Chile. Este será el telón de fondo sobre el que se desarrolle y apoye el resto del trabajo y de la argumentación que sobre el carácter e implicaciones de la participación ciudadana estamos realizando. 5.- En el quinto capítulo damos un nuevo paso: intentamos relacionar el desarrollo local y la participación social con el tema de las identidades culturales y el tema de la descentralización. Al tiempo que hacemos algunos apuntes teóricos, mostramos cómo se han entendido estas vinculaciones durante el período neoliberal autoritario presente en Chile con la Dictadura del general Pinochet, y cómo están evolucionando estos planteamientos durante la nueva Democracia neoliberal presidida por Aylwin. Con ello pretendemos mostrar, de modo específico, el rol jugado por la participación ciudadana y la organización social de los sectores menos favorecidos de la sociedad, en la transición política de la Dictadura Militar a la Democracia Representativa que viven en los últimos años los países latinoamericanos, y donde el caso chileno no deja de ser una referencia muy importante.
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6.- El capítulo sexto es un capítulo esencialmente informativo, siendo su objetivo el conformar un mapa mental al lector sobre las características de las organizaciones sociales populares presentes en el área metropolitana de Santiago de Chile y sobre las organizaciones que las apoyan (Iglesias, Organizaciones no Gubernamentales). Presentamos un diagnóstico, elaborado a partir de la bibliografía existente sobre el tema, de los diferentes tipos de organizaciones sociales presentes en los sectores poblacionales, detallando el tipo y el grado de incidencia que tienen en su medio. Con esta información se podrá entender mejor el fenómeno organizacional popular en el que nos introducimos en los capítulos siguientes 7.- En el capítulo séptimo entramos de nuevo en la discusión sobre la acción colectiva, tomando como base la interpretación del fenómeno organizativo presente en el espacio metropolitano de Santiago de Chile, y teniendo en cuenta, claro está, el marco teórico diseñado en el primer momento de este trabajo y la argumentación que le siguiera. Pero fundamentalmente se busca el debate con los autores y las teorías que han reflexionado sobre las características de la organización social urbana a partir de la experiencia chilena. Para ello se realiza una sistematización y una revisión crítica de las diferentes tesis que se han ido formulando en torno a este espacio de referencia desde la década de los años sesenta hasta nuestros días. De alguna forma, intentamos ver cómo las ciencias sociales chilenas han traducido e interpretado las distintas teorías de la acción colectiva, en el ejercicio que realizan por comprender y explicar el fenómeno organizacional en una situación y en un contexto tan determinado como es el suyo. 8.- El capítulo octavo recoge un "trabajo de campo" que nos planteamos para analizar, por medio de nuestra propia metodología, las características del "tejido social" presente en los sectores populares de Santiago de Chile; y, en consecuencia, para contrastar la validez de las distintas interpretaciones que se han realizado de la acción colectiva, de la participación ciudadana y de la organización social. A raíz de los principales problemas, preocupaciones y necesidades sentidas por los sectores populares, mostramos cómo tanto el tema de la identidad como la racionalidad instrumental son claves para entender la presencia de distintos conjuntos de acción en el medio popular, cómo estos están evolucionando y cómo también se están transformando las conductas ante el poder de los diferentes actores sociales. 9.- En el noveno capítulo recogemos un segundo "trabajo de campo" diseñado con el objeto de hacer un estudio en profundidad sobre el tejido asociativo existente a nivel microterritorial dentro de la metrópolis santiaguina. La idea es constatar, por una parte, en qué medida se puede hablar de la existencia de un nuevo tipo de movimiento social o de
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nuevas relaciones asociativas en los sectores poblacionales de Santiago de Chile, de lo que se ha llamado el "tercer sector"; esto es, si existen nuevas identidades, nuevas formas de organización, y especificar en consecuencia cuáles son las características del tejido asociativo, los objetivos y las reivindicaciones que se persiguen, las actividades que se realizan, etc. Por otra parte, intentamos averiguar qué sentido tiene pensar ese tejido asociativo como un recurso funcional al modelo de gestión pública que requiere la racionalidad instrumental del nuevo neoliberalismo. En definitiva, con estos dos trabajos de campo hemos pretendido diagnosticar y evaluar el potencial de desarrollo y las limitaciones que tienen las organizaciones sociales populares de Santiago de Chile, en función de las capacidades propias, de su relación con el resto de la comunidad y con las Instituciones de Apoyo, y de la atención que les prestan las políticas públicas que emanan del nuevo Estado democrático. Hemos intentado aportar datos empíricos a la discusión abierta sobre la participación ciudadana, y confirmar de alguna manera la posición argumental que se ha sostenido desde un principio. 10.- A continuación viene el capítulo dedicado a las conclusiones. En él, más que hacer una recapitulación en sentido estricto de lo tratado en los capítulos anteriores, intentamos extraer dos líneas de acción hacia el futuro que podríamos derivar del trabajo realizado. De un lado, insistimos en la necesidad de seguir construyendo una investigación social de segundo orden; y de otro, a partir del señalamiento de las limitaciones y restricciones que enfrenta hoy en día la participación ciudadana, proponemos lo que hemos llamado "la pragmática de lo paradójico". Con ella se quiere defender el fomento de la participación ciudadana desde el ámbito de la gestión pública, mostrando que una acción de este tipo es necesaria tanto desde la óptica de la razón instrumental neoliberal, como para el fortalecimiento de las propuestas de los que se han dado en llamar Desarrollos Alternativos. 11.- Nuestro trabajo se completa con la construcción de una amplia base de datos bibliográfica, con mil registros, sobre participación ciudadana y organizaciones sociales en los sectores populares de Santiago de Chile desde finales de la década de los años sesenta, así como de áreas de conocimiento que inciden directamente sobre este tema: políticas públicas, etc. El acceso a la base de datos se articula en función de trece áreas temáticas relacionadas con la participación y la organización social. Es una base de datos que recoge de forma exhaustiva prácticamente todo el material bibliográfico que se ha producido en Chile hasta finales de 1992, relacionado con estos temas. De este modo las referencias de los autores que citamos en el trabajo habrá que buscarlas en esta base de datos, cuando se trate de temas relacionados con Chile o de obras producidas en este país, mientras que el
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resto de autores y obras citadas que no respondan a estas características habrá que localizarlas en el apartado "bibliografía citada".
La realización de esta Tesis ha requerido la aplicación de muy diversas técnicas y metodologías de investigación. Así, se ha hecho un profundo ejercicio de reflexión crítica sobre la bibliografía que hemos considerado que aborda de forma más interesante el problema de la acción colectiva; hemos recurrido también a las fuentes bibliográficas para realizar una recopilación exhaustiva de material que nos permitiera tanto reconstruir el estado del debate sobre la participación y la organización social en Chile, como realizar análisis históricos y de políticas públicas relacionadas con la participación ciudadana; hemos hecho uso de distintas fuentes estadísticas para perfilar las características socioeconómicas del contexto y el plano social de las zonas donde se han efectuado los trabajos de campo; se ha hecho uso de técnicas cualitativas (como la entrevista en profundidad, el grupo de discusión o la observación) para la obtención y análisis de los datos pertinentes a la investigación; y, por último, se ha realizado un tratamiento estadístico (por medio del análisis factorial de correspondencias, fundamentalmente) de parte de la información obtenida por técnicas cualitativas, y aplicado algunos índices matemáticos de Teoría de Redes. Ha habido, por tanto, un esfuerzo muy importante por integrar distintos planteamientos metodológicos y técnicas de investigación, que ha permitido lograr (desde nuestro punto de vista) un análisis muy completo de las claves de la participación ciudadana en un contexto neoliberal-periférico como es el hábitat de los sectores populares de Santiago de Chile.
En definitiva, el interés del trabajo que vamos a presentar responde a varios órdenes. En primer lugar hay que referirse a su actualidad y oportunidad dentro de un determinado contexto internacional. El predominio de los planteamientos neoliberales en la economía mundial, con la consiguiente crisis de los Estados de Bienestar y su reducción como consecuencia inmediata, lleva al planteamiento de nuevas estrategias que permitan la implementación de las políticas públicas con mayor eficacia y eficiencia de recursos: en tal contexto el tema de la participación y organización ciudadana toma una especial relevancia. Esta situación es especialmente clara en los países en vías de desarrollo. Chile, dentro del ámbito latinoamericano, es un buen exponente de la aplicación de una economía neoliberal con una fuerte reducción del Estado y con la característica de un gobierno dictatorial durante diecisiete años. La apertura democrática producida en 1990 es un reto, no sólo de índole política sino económica, para un Estado débil que debe enfrentar una situación mayoritaria de empobrecimiento y pobreza de su población. Todos estos factores, que
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acompañan el éxito relativo de su política macroeconómica, convierten a Chile, como hemos dicho, en un modelo observado con interés por los países de la Región. Junto a estos elementos de transición política hacia una democracia representativa, de políticas económicas neoliberales, se añade la toma de conciencia del impacto negativo de la pobreza sobre el conjunto de la sociedad. Se habla entonces del Desarrollo Sustentable con Equidad, de descentralización, etc. Es de vital importancia, pues, determinar el significado último de la racionalidad presente en las políticas económicas neoliberales y en las nuevas propuestas de desarrollo con relación al concepto que se maneja de participación y organización social, más aún cuando existe el interés de impulsarla y dinamizarla desde esas posiciones. Por consiguiente, pensamos que este trabajo representa una interesante aportación tanto para la gestión pública como para las propias organizaciones sociales, en su objetivo de transformarse en un sujeto social relevante. En segundo lugar, representa todo un esfuerzo por vislumbrar los mecanismos que se encuentran detrás de la acción colectiva. Motivo por el cual no se queda sólo en el análisis de las teorías pertinentes al caso, sino que profundiza por medio de dos trabajos de campo en la realidad de la misma, en distintos sectores espaciales y sociales de especial interés tanto para la aplicación de las nuevas políticas neoliberales como para los teóricos del Desarrollo Alternativo. A tal fin nos hemos propuesto determinar las características de unos posibles, potenciales o ya emergentes sujetos sociales en América Latina, sujetos que pueden haber comenzado a fraguarse durante las últimas décadas en Santiago de Chile (marco de la investigación); y hemos procurado dar respuesta a los principales interrogantes que se ciernen sobre el tema: ¿se puede hablar de un nuevo tipo de movimientos o relaciones asociativas con todo lo que esto implica: nuevas identidades, nuevas formas de organización y escenarios de conflicto?; si esto es así, ¿cuáles son las causas de su aparición?, ¿qué continuidades o discontinuidades existen con el pasado?, ¿cuáles son los tipos societales implicados?, ¿cuáles son sus objetivos?, ¿cuáles son las diversas formas organizativas que adoptan?, ¿qué tipo de reivindicaciones plantean y a quién?, ¿cuáles son sus alianzas y relaciones organizacionales?, ¿qué plataformas programáticas alternativas estarían planteando?, ¿cuál es su papel en la construcción de una cultura contrahegemónica?, ¿qué posibilidades de desarrollo tienen?, etc. El resultado son nuevas conclusiones e hipótesis sobre el mundo de las organizaciones poblacionales: se abren nuevas vías e interpretaciones sobre la participación social, y en consecuencia sobre los elementos que rigen la conducta cooperativa. Todo lo cual se inscribe, como decimos, en un renovado intento de construir una síntesis que
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articule las principales aportaciones de las teorías referidas a la investigación de la acción colectiva como son la Elección Racional o la Orientación hacia la Identidad, que a través de la incorporación de elementos explicativos de carácter deontológico y del estudio de las redes sociales sea capaz de proporcionar una explicación más completa de las motivaciones que inciden sobre ella. Y en tercer lugar, pretende constituir una aportación al estudio de la realidad social de las grandes metrópolis de América Latina, especialmente de Santiago de Chile y de Chile en general, pues sistematiza el pensamiento chileno en torno a la participación y la organización social, diagnostica y evalúa el potencial de las organizaciones sociales existentes, aporta una amplísima base de datos conformada por los documentos, artículos y libros elaborados dentro de este campo de investigación; y contribuye a su mejor conocimiento con la realización de dos investigación en terreno con planteamientos y metodologías no aplicadas hasta el momento en Chile. Uno de los principales problemas en este sentido, de las Ciencias Sociales latinoamericanas, ha sido la falta de estudios empíricos que den cuenta de la consistencia de las organizaciones sociales en el nivel territorial: sus formas de articulación y los objetivos que las nuclean. Gran parte de la literatura elaborada a partir de la experiencia de las micro-organizaciones del mundo popular adolecen, bien de un exceso de "retórica de la solidaridad", bien del reduccionismo propio de la racionalidad instrumental. De este modo, o se mistifican los nuevos movimientos sociales --pasándose con demasiada facilidad del caso de una "Olla Común" a una nueva utopía humanista--, o se les infravalora, reduciéndoles a meras comparsas de las coyunturas político-económicas que marcan las élites que gobiernan los países latinoamericanos. No vamos a negar la importancia de las nuevas formas de organización social en un contexto de transformaciones profundas, ni la presencia de la lógica instrumental y clientelar en las organizaciones populares. Pero el problema es que estos discursos de la solidaridad o de la subordinación muchas veces terminan apelando a valores universales como el comunitarismo, o al imperativo teórico y pragmático de teóricos y culturas exógenas, normalmente interesadas en mantener e imponer su hegemonía, no ofreciendo, como es lógico, instrumentos efectivos para transformar este actor popular disperso en un real agente de cambios sociales. Una resistencia a los estudios empíricos y a las propuestas operativas amenaza con convertir la literatura sobre los nuevos movimientos sociales en una oratoria atractiva, pero intrascendente, o en un apéndice irrelevante de los nuevos sistemas democráticos latinoamericanos. Difícil resulta en esta literatura encontrar elementos que permitan capitalizar la densa red de organizaciones territoriales en políticas
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nacionales orientadas, a darle a este nuevo modelo participativo de base, un perfil de mayor escala. Existen, pese a todo, avances que la literatura ha hecho en la recolección de información cuantitativa y en la clasificación de las organizaciones micro-territoriales, pero constituyen más bien un registro panorámico y general de las organizaciones. Otros estudios de caso revelan información más detallada para zonas restringidas, pero rara vez utilizan dicha información para propuestas de articulación con la política pública. Terminan en estudios descriptivos, con algunas teorizaciones intersticiales, pero sin deducir de la información recogida los instrumentos para ligar la organización social a escala territorial con políticas públicas que puedan promover la participación por esa vía. Esta, precisamente, va a ser nuestra última aportación.
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