Revista colombia internacional no 83 by Universidad de los Andes

Colombia Internacional 83

R e v i s ta d e l D e pa r ta m e n t o d e C i e n c i a P o l í t i c a F a c u lta d d e C i e n c i a s S o c i a l e s • U n i v e r s i d a d d e l o s A n d e s ISSN 0121-5612 • Enero-abril 2015 • http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Colombia Internacional Revista del Departamento de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales • Universidad de los Andes • Bogotá, Colombia ISSN 0121-5612 • EISSN 1900-6004 Carrera 1 No. 18ª-10 • +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co • http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Rector de la Universidad de los Andes Pablo Navas Sanz de Santamaría

Director del Departamento de Ciencia Política Juan Carlos Rodríguez Raga

Decano de la Facultad de Ciencias Sociales Editora de la Facultad de Ciencias Sociales Hugo Fazio Vengoa Martha Elisa Lux Martelo H Fundadores Juan Gabriel Tokatlian Rodrigo Pardo Fernando Cepeda Ulloa

Comité asesor emérito Ann Mason Francisco Leal

H Editora Laura Wills Otero Universidad de los Andes (Colombia) Coordinador editorial Norman Mora Quintero Universidad de los Andes (Colombia)

Editora invitada Mónica Pachón Universidad de los Andes (Colombia)

H Corrección de estilo y traducción Español Guillermo Díez Inglés Catherine Mansfield Portugués Roanita Dalpiaz Impresión Panamericana Formas e Impresos S. A. Diseño y diagramación Víctor Gómez

Imagen de portada Ana Belén Cantoni, 2014 Estructura elástica en gris y negro (detalle) Tela y grapas sobre pared 3,20 x 6,40 x 2 m Fotografía: Juliana Toro Banco de Archivos Digitales Departamento de Arte, Universidad de los Andes Equipo informático Claudia Vega Freddy Cortés

H Las opiniones e ideas aquí consignadas son responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan la opinión del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. El material de esta revista puede ser reproducido sin autorización para uso personal o en el aula de clase siempre y cuando se mencionen como fuente al autor, el artículo y a la revista Colombia Internacional del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Para reproducciones con cualquier otro fin es necesario contar con la autorización del Comité editorial de Colombia Internacional.

Comité editorial David Altman Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile)

Lucio Rennó Universidade de Brasilia (Brasil)

Flavia Freidenberg Universidad de Salamanca (España)

Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia)

Mónica Hurtado Universidad de La Sabana (Colombia)

Martín Tanaka Instituto de Estudios Peruanos (Perú)

Aníbal Pérez-Liñán University of Pittsburgh (EE. UU.)

Arlene Tickner Universidad de los Andes (Colombia)

Comité científico Manuel Alcántara Sáez Universidad de Salamanca (España) Barry Ames University of Pittsburgh (EE. UU.) Octavio Amorim Neto Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Peter Andreas Brown University (EE. UU.) Bruce Bagley University of Miami (EE. UU.) Ana María Bejarano University of Toronto (Canadá) Daniel Buquet Universidad de la República (Uruguay) Ernesto Calvo University of Maryland (EE. UU.) Royce Carroll Rice University (EE. UU.) Daniel Chasquetti Universidad de la República (Uruguay)

Germán Lodola Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Juan Pablo Luna Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) Mariana Llanos GIGA Institute of Latin American Studies (Alemania) Scott Mainwaring University of Notre Dame (EE. UU.) María Victoria Murillo Columbia University (EE. UU.) Ana María Mustapic Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Gabriel Negretto Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (México) Carlos Pereira Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Cristóbal Róvira Kaltwasser Universidad Diego Portales (Chile)

Brian Crisp Washington University in St. Louis (EE. UU.)

Mitchell Seligson Vanderbilt University (EE. UU.)

Scott Desposato University of California, San Diego (EE. UU.)

William C. Smith University of Miami (EE. UU.)

Mark Jones Rice University (EE. UU.) Steven Levitsky Harvard University (EE. UU.)

Richard Snyder Brown University (EE. UU.) Juan Gabriel Tokatlian Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Colombia Internacional agradece la colaboración de las siguientes personas que participaron como árbitros de este número Santiago Alles, Rice University (EE. UU.) Alejandra Armesto, Universidad Autónoma Metropolitana, Cuajimalpa (México) Yann Basset, Universidad del Rosario (Colombia) Sebastián Bitar Giraldo, Universidad de los Andes (Colombia) Alan Bronfman, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Chile) Sergio Caballero Santos, Universidad Autónoma de Madrid (España) Marcelo Camerlo, Universidade de Lisboa (Portugal) Antonio Cardarello, Universidad de la República (Uruguay) Javier Castrillón, Fuerza Aérea Colombiana (Colombia) Daniel Chasquetti, Universidad de la República (Uruguay) Guillem Colom, Universidad Pablo de Olavide (España) Martín D’Alessandro, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Rocío Duarte Recalde, Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” (Paraguay) Hernán Fair, Universidad Nacional de Quilmes (Argentina) Kevin P. Gallagher, Boston University (EE. UU.) Roberto García Alonso, Pontificia Universidad Javeriana (Colombia) Roy González Padilla, UNAM (México) Chey Hyoung-Kyu, National Graduate Institute for Policy Studies ( Japón) Catalina Jiménez Jiménez, Universidad Externado de Colombia (Colombia) Andrew Kennedy, The Australian National University (Autralia) Jairo Antonio López Pacheco, FLACSO (México) María Elena Lorenzini, Universidad Nacional de Rosario (Argentina) Martín Mendoza-Botelho, Eastern Connecticut State University (EE. UU.) Pietro Morocutti, Universidad de Granada (España) Alejandro Olivares Lavados, Universidad de Chile (Chile) Patricia Otero Felipe, Universidad de Burgos (España) Tunsjo Oystein, Norwegian Institute for Defence Studies (Noruega) Juan Cristóbal Restrepo, Pontificia Universidad Javeriana (Colombia) Carlos María San Felipe Donlo, Universidad Nacional de Educación a Distancia (España) Alejandro Simonoff, Universidad Nacional de La Plata (Argentina) Matthew Shugart, University of California, Davis (EE. UU.) Brian Turner, Randolph-Macon College (EE. UU.) Karla Valverde Viesca, UNAM (México) Jakeline Vargas, Universidad Autónoma de Bucaramanga (Colombia) Marina Vitelli, Universidad Nacional de Rosario (Argentina) Javier Zelaznik, Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Colombia Internacional Colombia Internacional es la revista editada por el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia). Desde 1986, Colombia Internacional lleva a la práctica la misión de la Universidad de ampliar el conocimiento y difundir información que permita entender, en términos rigurosos y científicos, los hallazgos, debates y reflexiones recientes en los campos de la ciencia política y las relaciones internacionales. Colombia Internacional es una publicación académica pluralista que se propone mejorar y promocionar la discusión académica nacional e internacional por medio del análisis de fenómenos políticos pasados y actuales desde miradas disciplinares, interdisciplinares y transdisciplinares y abordajes metodológicos pertinentes e innovadores. Las secciones de la Revista son:

S Editorial: presenta a los lectores el número, su contenido, importancia y justifica-

ción. Esta sección incluye una “Carta a los lectores”, a cargo del equipo editorial de la Revista, y una “Presentación”.

S Analisis: presenta artículos inéditos que giran alrededor de un tema específico, convocado previamente por el Comité editorial de la Revista. Los números monográficos abordan un tema de importancia actual en las disciplinas de la ciencia política y las relaciones internacionales y suelen ser coordinados por un editor invitado.

S Tema libre: presenta artículos inéditos sobre diversos temas (relaciones internacio-

nales, teoría política, política comparada, política colombiana y política exterior, entre otros) que no forman parte de un tema específico.

S Documentos: se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotogra-

fías o documentos publicados previamente en otros lugares que el Comité editorial considere de interés para el público de la Revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. También esta sección es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados breves de investigación.

Palabras clave: ciencia política • relaciones internacionales • política comparada • política colombiana • teoría política

Todos los contenidos de la Revista son de libre acceso y se pueden descargar en formato PDF, HTML y en versión e-book. Contenidos disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Indexación Colombia Internacional se registra periódicamente en los siguientes directorios y servicios de indexación y resumen:

S Académico Onefile e Informe Académico • Gale Cengage Learning (EE. UU.) • desde 2007.

S CIBERA – Biblioteca Virtual Iberoamericana/España/Portugal • German Institute of Global and Area Studies (Alemania) • desde 2007.

S CLASE – Citas Latinoamericanas de Ciencias Sociales y Humanidades • Universidad Nacional Autónoma de México (México) • desde 2007.

S DIALNET – Difusión de Alertas en la Red • Universidad de la Rioja (España) • desde 2007.

S DOAJ – Directory of Open Access Journal • Lunds Universitet (Suecia) • desde 2007. S EP Smartlink Fulltext, Academica Search Complete, Fuente Académica, Current Abstract y TOC Premier • EBSCO Information Services (EE. UU.) • desde 2005. S HAPI – Hispanic American Periodical Index • UCLA (EE. UU.) • desde 2008. S HLAS – Handbook of Latin American Studies • Library of Congress (EE. UU.) • desde 2002. S IBSS – International Bibliography of the Social Sciences • ProQuest (EE. UU.) • desde 2008. S LATINDEX – Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal • (México) • desde 2006. S OCENET • Editorial Océano (España) • desde 2003. S PRISMA – Publicaciones y Revistas Sociales y Humanísticas • ProQuest (EE. UU.) • desde 2005. S PUBLINDEX – Índice Nacional de Publicaciones Seriadas Científicas y Tecnológicas Colombianas • Colciencias (Colombia), actualmente categoría A2 • desde 2006. S RedALyC – Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal • UNAM (México) • desde 2007. S SciELO – Scientific Electronic Library Online (Colombia) • desde 2007. S SciELO Citation Index • Thomson Reuters-SciELO (EE. UU.) • desde 2013. S SCOPUS – Database of Abstracts and Citations for Scholarly Journal Articles • Elsevier (Holanda) • desde 2011. S Ulrich’s Periodicals Directory • ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. S Worldwide Political Science Abstracts y PAIS Internacional – Public Affairs Information Service • CSA–ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. Portales web http://www.lablaa.org/listado_revistas.htm (Biblioteca Luis Ángel Arango, Colombia)

Contenido Editorial Carta a los lectores Presentación: Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación

Laura Wills Otero, Universidad de los Andes (Colombia)

13-15 17-19

Análisis: Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006

23-42

La moción de censura en Colombia. Reglas, coaliciones e intentos fallidos

43-75

Eduardo Alemán, University of Houston (EE. UU.)

Javier Duque Daza, Universidad del Valle (Colombia)

Actividad legislativa, éxito e importancia como factores detrás de la producción legislativa

María Paula Bertino, Universidad de Buenos Aires (Argentina)

El papel del Congreso Nacional de Argentina en la elaboración de la política exterior (1999-2003). Un modelo para su análisis

Leandro Enrique Sanchez, Universidad Nacional de La Plata (Argentina)

77-101

103-132

Tema libre Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (2010-2014)

135-169

La Gran Estrategia de Estados Unidos: en busca de las fuentes doctrinales de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses

171-201

De la Comunidad Andina de Naciones al Mercado Común del Sur: nueva estrategia de integración de Venezuela

203-233

Capital Account Policy in South Korea: The Informal Residues of the Developmental State

235-265

Camilo López Burian, Universidad de la República (Uruguay)

Federmán Rodríguez Morales, Universidad del Rosario (Colombia)

Alberto Martínez Castillo, Universidad Simón Bolívar (Venezuela)

Ralf J. Leiteritz, Universidad del Rosario (Colombia)

Documentos Accountability social en Colombia: oferta institucional y demanda ciudadana

Marcela Escandón Vega y Lina Velásquez Bernal. Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (Colombia)

Colombia Internacional

269-294

Contents Editorial Letter from the Editor Introduction: Legislative Studies in Presidential Systems. Research Advances

Laura Wills Otero, Universidad de los Andes (Colombia)

13-15 17-19

Analysis: Legislative Studies in Presidential Systems. Research Advances Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006

23-42

The Motion of No Confidence in Colombia. Rules, Coalitions and Failed Attempts

43-75

Eduardo Alemán, University of Houston (US)

Javier Duque Daza, Universidad del Valle (Colombia)

Legislative Activity, Success and Importance as Factors behind Legislative Output

María Paula Bertino, Universidad de Buenos Aires (Argentina)

The Role of the National Congress of Argentina in the Development of Foreign Policy (1999-2003). A Model for Analysis

Leandro Enrique Sanchez, Universidad Nacional de La Plata (Argentina)

77-101

103-132

General Interest Political Parties, Ideology and Foreign Policy in Uruguay (2010-2014)

135-169

The American Grand Strategy: A Search for the Doctrinal Sources of the International Security Policies of US Governments

171-201

From the Community of Andean Nations (CAN) to the Common Market of the South (Mercosur): A New Integration Strategy for Venezuela

203-233

Capital Account Policy in South Korea: The Informal Residues of the Developmental State

235-265

Camilo López Burian, Universidad de la República (Uruguay)

Federmán Rodríguez Morales, Universidad del Rosario (Colombia)

Alberto Martínez Castillo, Universidad Simón Bolívar (Venezuela)

Ralf J. Leiteritz, Universidad del Rosario (Colombia)

Documents Social Accountability in Colombia: Institutional Offer and Citizen Demand

Marcela Escandón Vega and Lina Velásquez Bernal. Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (Colombia)

Colombia Internacional

269-294

Índice Editorial Carta aos leitores Apresentação: Estudos legislativos em sistemas presidencialistas. Avanços da pesquisa

Laura Wills Otero, Universidad de los Andes (Colômbia)

13-15 17-19

Análise: Estudos legislativos em sistemas presidencialistas. Avanços da pesquisa Coautoria de propostas legislativas no Congresso colombiano, 2002-2006

23-42

A moção de censura na Colômbia: regras, coligações e tentativas fracassadas

43-75

Eduardo Alemán, University of Houston (Estados Unidos) Javier Duque Daza, Universidad del Valle (Colômbia)

Atividade legislativa, êxito e importância como fatores por trás da produção legislativa

María Paula Bertino, Universidad de Buenos Aires (Argentina)

O papel do Congresso Nacional da Argentina na elaboração da política exterior (1999-2003). Um modelo para sua análise

Leandro Enrique Sanchez, Universidad Nacional de La Plata (Argentina)

77-101

103-132

Tema aberto Partidos políticos, ideologia e política exterior no Uruguai (2010-2014)

135-169

A grande estratégia dos Estados Unidos: em busca das fontes doutrinais das políticas de segurança internacional dos governos estadunidenses

171-201

Da Comunidade Andina de Nações ao Mercosul: nova estratégia de integração da Venezuela

203-233

A política da balança de capitais da Coreia do Sul: os resíduos informais do Estado desenvolvimentista

235-265

Camilo López Burian, Universidad de la República (Uruguai)

Federmán Rodríguez Morales, Universidad del Rosario (Colômbia)

Alberto Martínez Castillo, Universidad Simón Bolívar (Venezuela)

Ralf J. Leiteritz, Universidad del Rosario (Colômbia)

Documentos Accountability social na Colômbia: oferta institucional e demanda cidadã

Marcela Escandón Vega e Lina Velásquez Bernal. Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (Colômbia)

Colombia Internacional

269-294

E editorial F

Carta a los lectores Esta edición de Colombia Internacional (No. 83) reúne ocho artículos y un documento que abordan diferentes temas de interés para las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. Mónica Pachón, doctora en Ciencia Política de la Universidad de California, en San Diego, y profesora de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo (Universidad de los Andes, Bogotá), fue la encargada de coordinar los cuatro artículos reunidos en la sección Análisis, bajo el título “Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación”. En esta ocasión, esta sección está dedicada a investigaciones sobre las actividades legislativas en países de América Latina, abordadas desde diferentes perspectivas y enfoques de investigación. Agradecemos a Mónica su participación y colaboración en la selección y evaluación de los artículos. Los restantes cuatro artículos, aunque diversos y distantes en sus temas y preguntas de investigación, coincidentemente comparten una preocupación: la política exterior (económica, ideológica, de seguridad y de defensa) de los Estados, y analizan, de una u otra manera, sus dinámicas y evolución en función de los intereses nacionales y en relación con los demás actores del sistema internacional. Camilo López Burian, en “Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (2010-2014)”, analiza la política exterior uruguaya a partir del estudio de los partidos políticos, o de coalición de partidos, y las alas/ fracciones ideológicas dentro de un mismo partido, asumiendo que su ideología (medida en el eje izquierda-derecha) es una variable significativa en la orientación de las preferencias de la política exterior de Estado. Por medio de una encuesta realizada a 30 senadores y 95 diputados del Congreso uruguayo (aproximadamente el 96% del total de legisladores), sobre su posicionamiento en el eje izquierda-derecha y el de los demás partidos, y sobre su posición sobre la orientación de la política exterior uruguaya, medida a partir de la prioridad de aliados del país (la región —Brasil y relaciones Sur-Sur—; el mundo —EE. UU. y relaciones Norte-Sur—, o ambos), el artículo defiende la hipótesis que los partidos de izquierda privilegian la región y ven los países emergentes como sus principales aliados, mientras que los de centro y derecha apuestan por una apertura al mundo a través de múltiples relaciones bilaterales. Para ilustrar la

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hipótesis, López analiza un tema clave de la agenda de la política exterior uruguaya durante el período 2010-2014: la propuesta de ingreso de Uruguay como miembro pleno a la Alianza del Pacífico (en conflicto con su participación en Mercosur) y el peso que los partidos y las coaliciones tuvieron en la decisión del Gobierno de solo participar como observador en este organismo. “¿Pueden [los gobiernos], en particular, enfrentar amenazas a la seguridad estadounidense desconociendo las visiones tradicionales del país en materia de seguridad nacional e internacional?”. Esta es la pregunta que Federmán Rodríguez Morales busca responder en “La Gran Estrategia de Estados Unidos: en busca de las fuentes doctrinales de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses”. Federmán argumenta que los gobiernos estadounidenses han adoptado dos posturas respecto a su política de defensa y seguridad. Por una parte, siguen de cerca una serie de valores que se pueden reunir bajo el nombre de la Gran Estrategia Estadounidense (GEE). Pero, por otra parte, los actuales desafíos internacionales (amenazas nucleares, amenaza terrorista, emergencia de nuevas potencias mundiales, amenaza de posiciones —recursos— estratégicas para la nación, etcétera) exigen un marco institucional flexible y adaptativo en materia de seguridad nacional e internacional que pueda competir con los principios promovidos por la GEE. Frente a estas dos posturas, el artículo defiende una hipótesis intermedia: aunque los gobiernos estadounidenses se preocupan por responder a las circunstancias extraordinarias que amenazan sus intereses y valores en los ámbitos regionales y globales, el alto grado de institucionalización de la GEE ha llegado a determinar las variaciones permitidas de esta estrategia. Dichas variaciones se encuentran definidas por los sistemas de creencias de los realismos defensivo y ofensivo y los liberalismos ejemplarista y de cruzada. Para ilustrar su caso, el artículo analiza el grado en el que los gobiernos de George W. Bush Jr. y Barack H. Obama se han apropiado de la GEE y la han adaptado durante sus gobiernos. Alberto Martínez Castillo, en “De la Comunidad Andina de Naciones al Mercado Común del Sur: nueva estrategia de integración de Venezuela”, analiza la transición de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la que fue miembro pleno hasta 2006, al Mercado Común del Sur (Mercosur), suscrito el mismo año pero formalmente ratificado en 2012. Según el autor, esta transición obedeció no tanto a principios o lineamientos económicos sino a una estrategia por parte del Gobierno venezolano para fortalecer su proyecto político en la región, lo cual acarreó

Carta a los lectores

consecuencias negativas para la industria no petrolera venezolana. Por medio de una investigación documental, Martínez sustenta que esta transición, aunque ayudó a “politizar” la agenda de Mercosur, favoreció el comercio de Argentina y Brasil, en detrimento de la economía venezolana, al mismo tiempo que marcó un precedente para los procesos de integración de la región. Ralf J. Leiteritz, en “Capital Account Policy in South Korea: The Informal Residues of the Developmental State”, analiza las dinámicas de la actual política de cuenta de capital de Corea del Sur, cuya evolución, pese a su aparente apertura, no ha sido sostenida y ha sido determinada por los intereses de actores internos (chaebols). El artículo inicia con una reconstrucción histórica de la evolución de la política de cuenta de capital desde la década de los setenta hasta la actualidad, para explicar la gran apertura financiera iniciada en los noventa en Corea de Sur, pero que no despegó totalmente. Debido a la crisis financiera global a finales del 2000 y al incremento de los flujos de capital de los mercados emergentes, Corea del Sur resolvió instaurar un conjunto de restricciones para los flujos de capital entrantes. Leiteritz, entonces, se propone explicar por qué razón la liberalización de la cuenta de capital no fue completa y prolongada. Para responder esta pregunta, el autor propone dos hipótesis: primero, el legado ideológico del modelo desarrollista estatal anterior, que establecía barreras significativas para los movimientos internacionales de capital, y, segundo, el poder político del sector orientado a la exportación, compuesto por grandes conglomerados (chaebols), que preferían estabilidad cambiaria y, por lo tanto, restricciones en los flujos de capital. Para ilustrar su análisis, el autor estudia un caso particular: The Lone Star Case. Finalmente, en la sección Documentos, Marcela Escandón Vega y Lina Velásquez Bernal, en “Accountability social en Colombia: oferta institucional y demanda ciudadana”, hacen un diagnóstico del caso colombiano en materia de rendición de cuentas y participación, desde el enfoque de la oferta estatal y la demanda ciudadana, gracias a lo cual se puede afirmar que, a pesar de la existencia de una estrategia estatal relativamente institucionalizada pero aún deficiente, los bajos niveles de participación ciudadana continúan siendo alarmantes. Por estos motivos, las autoras concluyen que es necesario profundizar sobre el estudio de las acciones pro accountability lideradas por quienes trabajan para garantizar el acceso a la información y generar capacidades ciudadanas a la hora de exigir cuentas a sus representantes.

Presentación: Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación Laura Wills Otero

Universidad de los Andes (Colombia)

DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.01

Los estudios legislativos en los sistemas presidenciales hacen parte de la agenda de investigación de académicos interesados en analizar en profundidad las dinámicas internas que se dan en las instituciones representativas por excelencia, esto es, las asambleas legislativas o los congresos nacionales. La relevancia de estos trabajos radica en la importancia que tienen estos cuerpos colegiados para una democracia representativa. Son ellos los que en gran medida, y de la mano de otros actores políticos, definen las políticas públicas que se establecen en un país. Por esta razón, el análisis cuidadoso de estas instituciones es primordial para entender la naturaleza de la política y de los procesos políticos que se gestan en los sistemas democráticos. Si bien son muchos los esfuerzos por comprender el funcionamiento de los cuerpos legislativos, la mayoría de los trabajos se han hecho en las democracias consolidadas de los países más avanzados en Occidente. En América Latina, países como Chile, Argentina, Brasil y México lideran este campo de estudios, y es allí donde más se ha avanzado recientemente, sobre todo después de las transiciones a la democracia desde mediados de la década de los ochenta. En otros países de la región, como los de la región andina, entre otros, son menos los avances, aunque no insignificantes. Parte de la explicación tiene que ver con el vuelco de los académicos hacia otros temas “más relevantes” de las realidades nacionales, como el conflicto armado en Colombia, la inestabilidad política en Ecuador; el desencanto con la democracia en Venezuela o los conflictos sociales y étnicos en Bolivia. También, el vacío existente en los estudios legislativos en estos países obedece a la carencia de información objetiva, sistemática y de largo plazo que permita a los investigadores plantear y resolver preguntas sustantivas y teóricamente relevantes.

Colombia Internacional 83 • COLINT 83 • PP. 324 ISSN 0121-5612 • Enero-abril 2015 • PP. 17-19

A pesar de estas limitaciones, es necesario reconocer que en la mayoría de los países latinoamericanos se han empezado a hacer esfuerzos muy valiosos para recoger y sistematizar datos que permiten analizar diferentes aspectos de los cuerpos legislativos, como su organización interna; su conformación política; la disciplina de sus partidos; la producción legislativa; los mecanismos de control político y rendición de cuentas; el comportamiento individual de los legisladores, entre otros. La Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa integra esfuerzos de varios países, dirigidos a aumentar la visibilidad de estas instituciones. Individualmente, se reconocen iniciativas como Congreso Visible en Colombia; Observatorio Legislativo en Ecuador; Congresso Aberto en Brasil; Congreso Abierto en Chile, entre otras. Todos estos son ejemplos de programas que en su mayoría se han gestado desde la sociedad civil y que están permitiendo aumentar el interés por el estudio de las asambleas legislativas en la región. A futuro, esperamos ver muchos más trabajos comparados y de estudios de caso dedicados a analizar el comportamiento de la rama legislativa en los sistemas presidenciales latinoamericanos, así como su relación con las otras ramas del poder público. Con el objetivo de contribuir a esta agenda de investigación, este número de Colombia Internacional incluye cuatro trabajos que son el resultado de investigaciones sobre diferentes aspectos de los congresos en Colombia y Argentina, principalmente. Y aunque sean estos los países sobre los que se trabaja, los aportes teóricos y empíricos que se hacen sirven para pensar en otros casos. En primer lugar, Eduardo Alemán examina las conexiones políticas existentes entre los legisladores colombianos (representantes y senadores) durante la primera presidencia de Álvaro Uribe (2002-2006). Para hacer esto, el autor identifica las iniciativas promovidas por dos o más legisladores de un mismo partido político o de partidos diferentes (v. g., coautorías) y analiza el comportamiento de los mismos en el proceso del trámite legislativo. La estrategia de análisis sirve para iluminar aspectos de cohesión, alineamiento y disciplina partidista, y deja ver que tales conexiones fueron influenciadas en el período mencionado por aspectos institucionales y regionales. El estudio es un aporte valioso y novedoso porque plantea una pregunta que no se había indagado antes en el caso colombiano, y además porque aplica una estrategia metodológica sofisticada haciendo uso de información original.

Presentación: Estudios legislativos en sistemas presidenciales. Avances de investigación Laura Wills Otero

El trabajo de Javier Duque Daza analiza la moción de censura en Colombia durante el período 1992-2014. El trabajo es muy rico en la información que ofrece y es innovador en el tema que aborda. El control político, a pesar de la importancia que merece en una democracia representativa, no ha sido un tema de análisis sistemático por parte de los investigadores que se han dedicado a los estudios legislativos en el país. En esto radica el aporte de este trabajo, que pone el tema en la agenda de la discusión académica. El autor explica cuáles son las dificultades que tiene esta herramienta de rendición de cuentas para hacerse efectiva en el sistema político colombiano. María Paula Bertino, por su parte, hace una revisión de trabajos que han analizado la producción de leyes en los sistemas presidenciales. En otras palabras, se concentra en la lectura crítica de los estudios que se han hecho respecto a la producción de leyes como fenómeno a estudiar. La autora parte de la premisa de que, a pesar de haber sido clasificados como reactivos y no proactivos, los congresos latinoamericanos son actores muy importantes en el quehacer político de los diferentes países de la región, justificando este planteamiento a través de los textos que revisa. Por otro lado, Bertino expone una tipología que clasifica la legislación según los intereses que promueve, y revisa diferentes propuestas planteadas en otros trabajos para medir el éxito y la importancia legislativos. Por último, el trabajo de Leandro Enrique Sánchez presenta un esquema analítico para entender el rol que cumple el poder legislativo en la conformación de la agenda de política exterior argentina. Una de las bondades del artículo es la combinación de diversos enfoques metodológicos y de distintas fuentes de información. El trabajo concluye que los temas que forman parte de la agenda pública de política exterior argentina dependen fundamentalmente de la habilidad de los actores políticos para lograr resultados cooperativos y hacerlos cumplir en el tiempo. Los distintos trabajos aquí reunidos son una muestra de los nuevos avances en la investigación sobre estudios legislativos en Latinoamérica. Los subtemas que acá se abordan muestran que en esta área de la ciencia política son muchas las preguntas de investigación que pueden plantearse y que están empezando a ser examinadas por los académicos interesados en la materia. El número es una contribución a un área de trabajo que empieza a ser el foco de atención de muchos investigadores.

E anรกlisis F

Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006 Eduardo Alemán University of Houston (US) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.02 RECEIVED: May 5, 2014 ACCEPTED: July 22, 2014 REVISED: September 4, 2014 ABSTRACT: This

paper examines policy connections between Colombian legislators (representatives and senators) during Álvaro Uribe’s first presidential term (20022006). The analysis draws on information regarding the coauthorship of legislation. The joint sponsorship of a bill by a pair of legislators demonstrates their mutual intent to change the status quo in a specific direction. This cooperative effort to push bills forward reveals the similarities that exist between political actors. Examining the connectedness between different groups and the density within group connections can convey important information about parties and their members’ policy preferences. This article investigates these aspects of the network of coauthorship ties developed in the Colombian lower and upper chambers. In addition to shedding light on the cohesiveness and alignment of legislative parties, the article finds that coauthorship ties appear to be influenced by regional and institutional forces. KEYWORDS: Congress • political parties • coauthorship • Colombia • networks

H Part of this research was funded by a grant from the University of Houston (#100547).

Coautoría de propuestas legislativas en el Congreso de Colombia, 2002-2006 Resumen: En

este artículo se examinan las conexiones políticas existentes entre los legisladores colombianos (representantes y senadores) durante la primera presidencia de Álvaro Uribe (2002-2006). El análisis utiliza información acerca de la coautoría de propuestas legislativas. La iniciación de las mismas por un par de legisladores indica la intención de ambos de cambiar el statu quo en una dirección específica. Esta cooperación para promover propuestas legislativas revela las similitudes que existen entre los actores políticos. Examinar las conexiones entre los diferentes grupos y la densidad de las conexiones existentes dentro de estos grupos nos puede informar acerca de los partidos y de las preferencias políticas de sus miembros. En este artículo se investigan estos aspectos de la red de conexiones establecidas en las cámaras del Congreso colombiano a través de la coautoría de propuestas legislativas. Además de explicar la cohesión y el alineamiento de los partidos, este artículo encuentra que las conexiones basadas en la coautoría son también influenciadas por aspectos institucionales y regionales.

PALABRAS CLAVE: Congreso • partidos políticos • coautoría • Colombia • redes

Coautoria de propostas legislativas no Congresso colombiano, 2002-2006 RESUMO: Neste artigo, examinam-se as conexões políticas existentes entre os legisladores colombianos (representantes e senadores) durante a primeira presidência de Álvaro Uribe (2002-2006). A análise utiliza informação sobre a coautoria de propostas legislativas. A iniciação destas por um par de legisladores captura a intenção de ambos de mudar o statu quo numa direção específica. Essa cooperação para promover propostas legislativas revela as similitudes que existem entre os atores políticos. Examinar as conexões entre os diferentes grupos e a densidade das conexões existentes dentro desses grupos pode informar-nos a respeito dos partidos e das preferências políticas de seus membros. Neste artigo, pesquisam-se esses aspectos da rede de conexões estabelecidas nas câmaras do congresso colombiano por meio da coautoria de propostas legislativas. Além de iluminar a coesão e o alinhamento dos partidos, este artigo constata que as conexões baseadas na coautoria são também influenciadas por aspectos institucionais e regionais. PALAVRAS-CHAVE: Congresso • partidos políticos • coautoria • Colômbia • networks

Introduction The literature on legislative politics has long been concerned with understanding and measuring the policy positions of members of congress and the unity of political parties. The main data source used to evaluate party cohesion and map the preferences of legislators has been recorded congressional votes. The information derived from recorded votes offers many advantages in terms of uncovering the individual and partisan positions manifested in congress, but it is not always available. While in some countries, like the United States, Chile, or Peru, congressional votes are systematically recorded, in many countries the positions legislators take on these votes are not documented at all or are recorded only occasionally and under special circumstances. The lack of a systematic voting record has led scholars interested in evaluating the positions of legislative actors to rely on other data sources, such as public opinion data, expert assessments, and surveys of legislators. These alternative techniques illuminate important aspects of legislative positioning in congress, but do not rely on actual legislative behavior to draw their results. One useful alternative is to utilize information on bill initiation. Recent studies have used data on the cosponsoring of bills to study the policy connections between legislators and the relationships between different partisan groups (Talbert and Potoski 2002; Crisp, Kanthak, and Leijonhufvud 2004; AlemĂĄn 2009; AlemĂĄn and Calvo 2013). In this article, I examine the network of policy connections developed by Colombian legislators (representatives and senators) during the first presidential term of Ă lvaro Uribe (2002-2006). During the period studied, congressional votes were not systematically recorded.1 However, bill initiation data are available and provide an alternative source for examining the policy positions of Colombian legislators and parties.

1 They occurred only occasionally in the Senate (on average less than 10 non-unanimous votes a year), and even less often in the Chamber of Representatives. Part of the reason for the lack of systematic record keeping in terms of congressional votes had to do with the violent political conflict that engulfed the country. The lack of systematic record keeping regarding congressional votes was aimed at sheltering individual legislators from possible coercion on votes that affected the particular interests of the various illegal organizations. Votes began to be recorded more systematically in 2009.

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The examination of the network of policy connections developed in congress during Álvaro Uribe’s first presidential term is particularly relevant for two different reasons. Firstly, the party system was in disarray and the extent to which members of the different partisan groups held cohesive policy stances is unclear. Moreover, legislators’ ideological self-placement reveals partisan groups that are, for the most part, undifferentiated. In this article, I investigate whether the apparent blurring of ideological lines and organizational coherence is reflected in the connections which legislators establish when they coauthor bills. The empirical analysis should shed light on whether or not the non-ideological view derived from surveys characterizes congressional behavior. Likewise, it should show to what extent partisan alignments are consistent with the ideological stances once associated with the main partisan group. The second reason relates to a particularly salient political event that took place during the period under investigation. A sizable share of the membership of congress during those years became involved in a major political scandal, dubbed parapolítica, which linked legislators and other politicians from various parties to illegal paramilitary organizations. In principle, there is no reason to suppose that members linked to the parapolítica scandal should themselves be connected through bill coauthorship beyond what is to be expected considering their shared individual traits (party, region, tenure, etc.) and institutional context (chamber, committee, etc.). Whether the implicated members were also connected through policy remains unexplored and reflects the latent similarities among the accused. The empirical analysis presented in this article sheds light on these points by evaluating the network of connections derived from legislators’ joint policy stances. The rest of this article is divided into five parts. The first one discusses how the analysis of bill initiation networks can illuminate important aspects of legislative politics. The second part derives some specific expectations about the coauthorship ties developed among Colombian legislators during Álvaro Uribe’s first presidential term (2002-2006). The third part explains the models applied. The fourth part presents the results, and a brief conclusion is presented in the fifth part.

1. The Network of Policy Ties The links that legislators develop by jointly proposing bills form a network of policy connections. Legislators tend to connect with others with whom they share some

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policy preferences as well as an interest in similar policy areas (Alemán and Calvo 2013). The joint sponsorship of a bill by a pair of legislators demonstrates their mutual intent to change the status quo in a specific direction. This cooperative effort to push bills forward reveals individual preferences over legislation as well as the similarities that exist between political actors. Examining the connectedness between different groups and the density within group connections can convey important information about parties and their members’ policy preferences. Many studies describe bill initiation as an instrument for communicating policy positions. Bill cosponsoring has been portrayed as a position-taking device targeting electoral constituents (Crisp et al. 2004; Balla and Nemacheck 2001; Campbell 1982; Mayhew 1974), as well as a signal to other legislators (Kessler and Krehbiel 1996; Light 1992; Wawro 2000). The use of network analysis to examine coauthorship patterns has been applied in several studies. For instance, some authors have examined how an actor’s position in the network affects legislative success (Fowler 2006; Tam Cho and Fowler 2010), how political polarization affects individual connections (Alemán 2009, Zhang, Traud, Porter, Fowler, and Mucha 2008), and how coauthorship links can map legislators’ policy preferences (Alemán, Calvo, and Jones 2009; Crisp et al. 2004). This article presents an empirical analysis of the network of policy ties developed by Colombian legislators when they initiate bills. It focuses on the structure of political alignments and the cohesion of parties. The analysis focuses on the period between 2002 and 2006. The next section describes the case to be scrutinized and the main questions this study seeks to answer.

2. The Analysis of the Colombian Congress during 2002-2006 The literature has generally characterized Colombian parties as organizationally weak, undisciplined, and factionalized. Many have linked party weakness to the highly personalized nature of electoral competition. Before the 2003 reform, multiple lists from the same party were allowed to compete against each under a closed list proportional representation system with medium-size districts. Major parties often appeared in more than one list per district, and intra-party competition was common. Most importantly, since lists usually obtained enough votes only to elect the top candidate, competition centered

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on the personality of candidates and not on partisan positions (Botero and Rennó 2007; Archer and Shugart 1997). This independence from party organizations extended to campaign financing, as candidates raised and spent their own funds (Nielson and Shugart 1999). Since the early 1990s, Colombia has experienced a substantial transformation of its party system, which ended the dominance of the Liberal and Conservative parties. Many new political organizations have been able to win congressional seats, and support for the two traditional Colombian parties has diminished significantly. In the 2002 election, 40 political organizations won seats in the Chamber of Deputies (Giraldo and López 2006). This increased the complexity of congressional bargaining and the importance of alliances. From the end of the National Front in the mid-1970s to the mid-1990s, both major parties suffered from weak organization, factionalism, and a perverse form of candidate-centered electoral rules, but their ideological alignment seemed stable: the Liberals were positioned on the center-left and the Conservatives on the center-right (Coppedge 1997). Yet, the meltdown of the party system also coincided with a blurring of ideological differences. Thus far, depictions of the early 2000s underline the absence of a coherent distribution of partisan positions. According to surveys of legislators from the late 1990s and early 2000s, Liberals and Conservatives did not express clearly different positions along the left-to-right dimension (Carroll and Pachón 2014). Rosas (2005, 840) concludes that in Colombia, “the partisan space is not structured by a clear-cut economic dimension.” Jones’ (2007) examination of ideological polarization in congress (elite surveys) and the electorate (public opinion) concludes that in Colombia such polarization is weak to non-existent. He ranks Colombia (in the early 2000s) in the lowest category in terms of programmatic politics, and characterizes its party system as clientelistic with a decentralized structure. Whether this blurring of ideological differences is also reflected in legislators’ behavior remains an empirical question. It is likely that the level of internal party cohesion and coherent ideological alignments varied across the different parties. The positions that political parties adopted were shaped by arrival of the new president. Álvaro Uribe, the winner of the 2002 election, was a former senator and governor from the Liberal Party who, as an independent candidate,

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had run a campaign focused on security policy (i.e., confronting the leftist guerrillas) rather than on ideological grounds. Once in power, he governed as a rightist, but received the support of an ideologically heterogeneous coalition. The largest party in Colombia, the Liberal Party, was deeply divided between supporters and detractors of President Uribe. A faction of the Liberals, together with the Conservative Party and a series of newly-formed parties, gave Uribe’s first government a congressional majority. What remained of the Liberal Party took on the role of opposition. While the schism brought about by the emergence of Uribe is likely to have contributed to greater cohesion among the remaining Liberals, the 2002-2006 cohort still remained politically divided and ideologically heterogeneous. While part of its membership had incentives to forge ties with the more conservative Uribistas to promote their policies in congress, others had incentives to forge ties with other opposition members to challenge the government coalition. In contrast to the situation of disarray faced by the Liberals, legislators associated with various leftist groups began to coalesce in opposition to the government. During Uribe’s first administration, they forged new organizations, gained greater electoral support, and eventually united to support a common presidential candidate who came in second in the presidential election of 2006.2 As Uribe’s political movement began to shift more clearly to a center-right position, a united left became a vocal opponent to the government. Conservatives also had a history of internal divisions, individualism, and weak leadership. But the Uribe presidency had the opposite effect on them: unity. While Conservatives were somewhat ambivalent about Uribe in the 2002 election, there was no hesitation in their 2006 endorsement. Joining the Uribe coalition also brought Conservatives closer to the new parties that supported 2 In 2003 a group of legislators from diverse leftist groups formed a new coalition, the Independent Democratic Pole (PDI). As the 2006 election approached, the PDI formalized an alliance with another leftist group, the Democratic Alternative (AD), leading to the creation of the Alternative Democratic Pole (PDA), which nominated the main challenger to Uribe’s reelection bid. Saiegh’s (2009) mapping of ideological positions (based on elite surveys taken during this time period) found a similar government-opposition divide: on the right supporters of the government (the president, the Conservative Party, and a faction of the Liberal Party alongside each other), and on the left the opposition (the Liberals in opposition on the centerleft, and the leftist alliance on the far left).

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Uribe’s government. This was a loose alliance of newly formed organizations without a significant militant base or a formal leadership structure. They included centrist (some former Liberals) and right-wingers, whose support grew with Uribe’s popularity. In the next section, I analyze the network formed by coauthoring bills to evaluate the cohesion of partisan groups and their alignment during Uribe’s first presidential term. The expectations regarding the unity of the different partisan groups can be translated into testable hypotheses regarding the connections legislators develop through bill initiation. Cohesive blocs are expected to exhibit denser connections, and partisan groups that are close to each other are expected be more connected than those that stand further apart. Thus, the analysis should reveal the relative unity of partisan groups and whether there is a coherent alignment of partisan positions. The conventional view is in this case the null hypothesis: cross-partisan ties should not exhibit a coherent ideological alignment, and within-group ties should not be significantly higher than cross-partisan ties. However, as previously noted, I expect differences across parties in terms of their common policy stances. It is unlikely that the connections developed by the divided and diverse Liberals reflect cohesive behavior. Those developed by the Leftist group, however, should be more likely to reflect unity of purpose. The historically fractious Conservatives were pulled together by a friendly government, so their level of cohesion should be somewhere in the middle. In terms of cross-partisan ties, a connection between the two center-right groups in government, Uribistas and Conservatives, should be more likely than a connection between either one of them and the Leftist group. And the latter should appear closest to the Liberals. Accordingly, the four propositions to be examined in the empirical section are: H1: The probability of a connection between Liberal legislators should be lower than the probability of a connection between Conservative legislators. H2: The probability of a connection between Leftist legislators should be higher than the probability of a connection between Conservative legislators.

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H3: The probability of a connection between Leftist legislators and Liberal legislators should be higher than the probability of a connection between Leftist legislators and either Uribista or Conservative legislators. H4: The probability of a connection between Uribista and Conservative legislators should be higher than the probability of either one of them connecting with the Leftist legislators.

Regional effects are also likely to influence the tendency to coauthor bills. Representatives elected from the same geographical areas are expected to share an interest in areas of policy relevant to local constituencies (Alemán and Calvo 2013).3 In the case of Colombia, the impact of local and regional considerations is frequently considered significant. For example, according to Nielson and Shugart, “a strong case could be made that the rural-urban dimension is the most salient issue in the Colombian polity” (1999, 15). According to the authors, while presidents attempted to court the median voter, decidedly urban, members of Congress remained largely responsive to rural interests and their clienteles in the countryside. The constitutional reform of 1991 attempted to modify some of these tendencies by changing the territorial districting of Senate elections from several medium-sized districts into a single nationwide district. But the constitutional reforms also accelerated political and economic decentralization (Escobar-Lemmon 2003).4 Therefore, in the empirical analysis I control for the effects of regional background and rural populations. Lastly, the empirical analysis can shed some light on the policy relations developed by members of congress involved in the political scandal known as parapolítica. This was a major scandal revolving around the collusion between politicians and members of illegal armed groups. The accusations ranged from promoting and receiving campaign support from paramilitaries to financing and arming illegal groups. Some legislators were even accused of complicity in murders. Information revealed by the judicial proceedings underlines the interest

3 They are also likely to share a preference for distributive policies targeted at their constituents. 4 By 2001 Colombia’s subnational governments allocated over 40% of government spending, which was a higher proportion than commonly allocated in federal countries in the region, such as Argentina or Brazil (Alesina, Carrasquilla, and Echevarría 2005).

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that paramilitary groups had in terms of seeing that particular policies were adopted. The evidence shows that legislators involved in this political scandal were more likely to belong to the Uribista parties than to other partisan groups. These members of congress were also more likely to come from rural areas. In the analysis conducted in this article, I control for partisan and rural effects, and examine whether legislators tainted by this scandal were more likely to connect to each other than to other members of congress.

3. Analyzing Policy Connections in Colombia’s Congress The empirical analysis focuses on the effects of a series of covariates on the probability that two legislative actors coauthor a bill. It is reasonable to view the density of intra-partisan connections as a reflection of the compactness of their members’ policy positions: partisan groups are cohesive if their members are highly connected among themselves. Similarly, regional forces influence the connections legislators build via policy proposals if legislators are significantly more likely to develop ties with legislators from the same region than with those from other regions. The Colombian network of coauthorship ties is composed of 343 actors. It includes all elected legislators (representatives and senators), and substitute legislators who coauthored bills. In the 2002-2006 network, the proportion of coauthorship ties present out of all possible ties is 22.8%. This is the density of the network. Some legislators coauthor bills repeatedly, which is captured by the strength of ties (i.e., the number of times two legislators connected). Figure 1 provides a picture of the network, with nodes representing legislators and dark lines representing coauthorship ties. I employ a series of stochastic exponential random graph models (ERGMs) to examine the policy connections of legislative actors, which are captured by the n x n sociomatrix of coauthorship ties. An ERGM can model attributes of actors (e.g., faction membership, district, etc.) as well as the structural parameters of the network. A tie between two actors is assumed to be a random variable.5 For 5 This summary of ERGM modeling is based on Robins, Pattison, Kalish, and Lusher (2007), and Handcock, Hunter, Butts, Goodreau, and Morris (2003).

Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006 Eduardo AlemĂĄn

Figure 1. Coauthorship Network, Colombian Congress, 2002-2006

Source: Compiled by author.

each i and j who are distinct members of a set N of n actors, there is a random variable Yij where Yij = 1 if there is a network tie from actor i to actor j. Yij = 0 if there is no tie from actor i to actor j. The probability of observing a set of ties is:

Y is the random set of ties in a network, y is a particular given set of ties, X is a matrix of actor attributes, g(y, X) is a vector of network statistics, Î¸ is a vector of coefficients, and k(Î¸) is a normalizing constant.6 The log-odds that a tie exists given the rest of the network is:

6 See Goodreau, Handcock, Hunter, Butts, and Morris (2008, 7-8). When the model includes terms capturing endogenous effects, estimation is based on Markov Chain Monte Carlo Maximum Likelihood Estimation. A distribution of random graphs is simulated from a starting set of parameter values, and the parameter values are subsequently refined by comparing the distribution of graphs against the observed graph, repeating this process until the parameter

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logit(Yij = 1) = θ T δ [g(y, X)]ij δ [g(y, X)]ij is the change in g(y, X) when the value of yij is switched from 0 to 1. In a binary ERGM, ties have dichotomous values indicating whether each pair of legislators is connected. But policy networks also inform us about the relative intensity of the coauthorship tie. The strength of dyadic ties within a given period is captured by the number of coauthored bills. To take advantage of such data, the next section also shows results from an ERGM for counts. In a recent work, Krivitsky (2012) generalizes the ERGM framework to directly model valued networks (i.e., with ties representing counts). In this case, the sample space is a set of mappings that are assigned to each dyad (i, j) ∈ Y a count, and the value associated with the dyad is Yij = y(i, j).7 An ERGM for a random network of counts is:

The baseline distribution is captured by, which also modifies the normalizing constant. Binary ERGMs use the edges term as the baseline while ERGMs for counts use the intensity (sum) term. The ERGM for counts model that appears in the next section uses a zero-inflated Poisson distribution, which requires that a non-zero term be added to the model. We do this because the policy network being analyzed is somewhat sparse and connections often have high values. The model employed includes information on the partisan and regional background of legislative actors. Legislators are divided into five groups: Liberal (including those in the Liberal Party and in associated lists); Conservative (including those in the Conservative Party and in associated lists); Uribista (those belonging to the new parties supporting president Uribe’s presidential bid); Leftist (those belonging to the PDI, AD, and associated lists); and a fifth group made up

estimates stabilize (Hunter, Handcock, Butts, Goodreau, and Morris 2008; Wasserman and Robins 2005). 7 See Krivitsky (2012)

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of independents and others not belonging in either of the prior four categories. Representatives are classified into five regions: Bogotá, Andina, Caribe, Costa Pacífica, and Amazonia. The model also includes information on the proportion of constituents from rural populations in each legislator’s district. Additional controls address the effects of institutions.8 The variable Chamber of Origin captures the likelihood of coauthoring with legislators from the same chamber, the variable Committee does the same for legislators that share membership of a permanent committee, and the variable Alternate captures the level of coauthoring activity among substitute legislators. In bicameral congresses, senators tend to initiate fewer bills than members of the lower chamber, and it is reasonable to expect intra-chamber bill coauthoring to be higher than crosschamber bill coauthoring.9 Legislators who serve in the same committee often share an interest in similar policy areas, and the recurrent contact resulting from common committee service creates many opportunities to share information about preferences and policy interests (Alemán and Calvo 2013). Therefore, serving in the same committee should increase the chance of coauthoring bills. Lastly, it is also reasonable to expect substitute legislators, who serve for a shorter period of time, to coauthor bills less frequently.

4. Results Table 1 presents the results of three alternative models.10 Stars next to the coefficient indicate statistical significance. Model 1 show results for the null model, which has a single parameter and assumes both dyadic independence and the same probability for all actors in the network. The results tell us that the logodds of a tie is -1.222 x δ (g(y, X))ij. This coefficient corresponds with a probability of 22.7%, which is the density of the network.11 This equals the proportion of all possible ties that are actually present.

8 Data on bill initiation and committee assignments was provided by Congreso Visible, http://www.congresovisible.org 9 Cross-chamber coauthoring is allowed in Colombia. 10 I use the statnet package to run these models (Handcock et al. 2003). 11 So, in this case, density = exp(-1.222) / (1+ exp(-1.222))

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Table 1. Analyzing Coauthorship Ties (Exponential Random Graph Models) Term Type

Variable

Intercept term

Edges

-1.222***

-1.434***

Intercept term

Sum

-0.772***

Main effect

Alternate

-1.067***

-0.832***

Main effect

Rural population

-0.002***

-0.001

Homophily

Region

0.133***

0.186***

Homophily

Chamber Lowe Chamber Senate

~ ~

0.964*** 0.149***

0.707*** 0.004

Homophily

Committee

0.567***

0.437***

Homophily

Party Group Conservatives Uribistas Liberals Leftist Other

~ ~ ~ ~ ~

0.534*** 0.875*** 0.053* 2.244*** -0.191

0.377*** 0.503*** 0.049** 1.703*** -0.071

Homophily

Parapolítica group

0.207***

0.102***

Nonzero

-0.919***

Network type

Binary

Valued

AIC

58267

56976

-34064

Sparsity effect

Source: Compiled by author. Standard errors are not shown; *p < .10; **p < .05; and ***p < .01.

Model 2 introduces additional parameters. The coefficients for the party variables capture the chances of within-group ties, or homophily tendencies in social network parlance.12 They show that connections within party groups are always more likely than connections across the four party groups.13 However,

12 The notion that similarity breeds connection. 13 Cross-partisan ties are not different than ties within the “Others” category, which includes independents and members of other small groups.

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there are important differences between these groups. The highest coefficient is for the Left, which is by far the most compact of the partisan groups. The coefficient for the Liberals is low and only borderline significant. For example, the probability of a tie between two representatives from the Leftist group (from urban districts and different regions) is 85.5%. In contrast, the probability of a tie between two representatives from the Liberal group (from urban districts and different regions) is 39.7%, which is only slightly higher than the probability of a tie between two legislators from different partisan groups (38.5%).14 The Conservative group appears to be more cohesive than the Liberal group. The probability of a tie between two representatives from the Conservative group (from urban districts and different regions) is 51.6%. While this is higher than the chance of a tie between two representatives from the Liberal group, it is still much lower than the chance of a tie between two representatives from the Leftist group. The results also show a rather compact Uribista group.15 Belonging to the same region increases the likelihood of connecting with another legislator. However, while the coefficient is positive and statistically significant, its substantive impact is relatively modest. For example, the probability that two representatives from the same region and different partisan groups coauthor a bill is 41.6%, which is 3 percentage points higher than the chance of a tie between two similar legislators from different regions. The coefficient capturing the main effect of rural populations is negative and significant, indicating that representatives coming from regions with a higher proportion of constituents from a rural population are slightly less likely to coauthor bills. The findings also inform us about the coauthorship choices of legislators implicated in the parapolítica scandal. The coefficient labeled parapolítica is positive and statistically significant. Although the substantive impact is moderate, the results reveal an underlying policy connection among these members beyond

14 I also run this model with the addition of a structural parameter capturing the tendency to form transitive relations (GWESP in statnet). The results are very similar to those of Model 2, with the exception being that the coefficient for the Liberal group now loses statistical significance. The structural parameter is also statistically insignificant. 15 The probability of a tie between two representatives from the Uribista group (from urban districts and different regions) is 60%. This group includes Cambio Radical, Equipo Colombia, MIPOL, Convergencia Popular Cívica, and several other very small parties.

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partisan grouping and territorial origin. The probability that two legislators implicated in this scandal coauthor a bill together is 5 percentage points higher than the probability of a coauthorship tie between a different pair of legislators. Institutional effects are also evident. Intra-chamber connections are more common in the Chamber of Representatives than in the Senate, and crosschamber connections occur less often.16 Sharing membership in a permanent committee increases the chance of coauthoring bills. In addition, alternate legislators (i.e., suplentes) are significantly less likely to coauthor bills. Model 3 focuses on the strength of ties. It examines the valued network that measures the number of coauthored bills between each pair of legislators. The count model employed to examine this network (zero-inflated Poisson) has a different intercept (sum instead of edges), and a term to capture the relative sparsity of connections (nonzero). The findings from Model 3 are similar to those of Model 2. The strongest ties are between legislators belonging to the Leftist group, while the weakest intra-group ties are among the Liberals. In addition, legislators from the same region have stronger connections than those from different regions. Institutional effects are again evident. Connections are stronger between representatives than between senators. They are also stronger among members who share membership of a committee than among those who do not. The coefficient measuring intra-group ties among those implicated in the parapolítica scandal is positive and statistically significant, as in the prior model. The coefficient capturing the effect of a district’s rural population, however, lacks statistical significance. Lastly, the closeness between partisan groups can be evaluated by adding parameters for each pair-wise combination to those of Model 2. The results (not shown) reveal the most likely cross-partisan associations when coauthoring legislation. The rank ordering for each partisan group is shown in Table 2. For each partisan group, except the Liberals, the most likely connection is with members of the same group. Legislators in the Liberal group, however, are more likely to connect with Uribistas than with other Liberals. They are also as 16 As in other countries with bicameral congresses, senators tend to introduce fewer bills than representatives.

Coauthorship Ties in the Colombian Congress, 2002-2006 Eduardo AlemĂĄn

Table 2. The Closeness between Partisan Groups (Ranking of Group Coauthorship Preferences) Ranking

Left

Liberals

Uribistas

Conservatives

1st

Left

Uribistas

Conservatives

2nd

Liberals

Left, Liberals

Liberals, Conservatives

Uribistas

3rd

Uribistas, Conservatives

Conservatives

Left

Left, Liberals

Source: Compiled by author.

likely to connect with legislators in the Leftist group as they are to connect with other Liberals. Liberals are least likely to connect with Conservative legislators, their historic rivals. As expected, the probability of a connection between Leftist legislators and Liberal legislators is significantly higher than the probability of a connection between Leftists legislators and either Uribista or Conservative legislators. In addition, the probability of a connection between Uribista and Conservative legislators is higher than the probability of either one of them connecting with legislators in the Leftist group. The ordering summarized in Table 2 is consistent with an ideological alignment that positions the Conservatives on the right, the Uribistas on the center-right, Liberals spanning from the center to the center-left, and the Leftist group on the left pole. The results also exemplify the lack of team-like behavior among the Liberal group. To sum up, the findings are consistent with the idea that levels of cohesiveness vary across partisan groups. The Left appears as the most cohesive and the Liberals as the least cohesive group. The collection of Uribista parties appears more united than the Conservative group, which is still more unified than the Liberal camp. Overall, the alignment of partisan groups separates the left in opposition to the right in government, with Liberals all over the place. The analysis also finds that belonging to the same region, chamber, and congressional committee, fosters policy collaboration. Although the effect is moderate, the findings show that members of congress are more likely to connect with each other to propose policy changes if both are implicated in the parapolĂtica scandal

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Conclusions This study focused on the membership of congress during the first presidential term of Álvaro Uribe. It applied social network analysis to examine the connections Colombian legislators develop when initiating bills. The results provide a window into the policy preferences of legislators and partisan groups. This is particularly relevant given the scant use of roll-call votes. During this period of particular fluidity in the party system, Liberal legislators demonstrated a lack of unity. However, the other groups exhibited moderate to strong cohesion and their alignment coincided with the left-to-right ideological ordering. The findings place the so-called Uribista group close to both Conservatives and Liberals. In addition, the emerging Leftist group appears tightly connected and positioned furthest away from the supporters of the government. By the end of this legislative period, the group would go on to reach the second spot in the presidential race, winning close to twice as many votes as the Liberal candidate. This period was also marked by one of the biggest political scandals in recent decades. The findings presented here show that the chances of two legislators coauthoring a bill together are somewhat higher if both members are implicated in this scandal. The extent to which this finding reflects a latent bond among this particular group of politicians remains to be explored. In conclusion, the analysis showed how policy connections built through the joint initiation of bills can reveal politically relevant information about legislators and their attributes. Given the scant use of roll-call votes in the Colombian congress over recent decades, the study of bill coauthorship ties offers a valuable alternative for studying legislative behavior. New techniques and software, as well as the greater availability of coauthorship data, should encourage further studies.

References 1. 2.

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Eduardo Alemán is Associate Professor of Political Science at the University of Houston (US). He holds a PhD in Political Science and a Master’s degree in Latin American Studies, both from University of California, Los Angeles. He specializes in the comparative analysis of political institutions and Latin American politics. Professor Alemán has published articles in such journals as World Politics, Comparative Politics, Comparative Political Studies, and Legislative Studies Quarterly. E-mail: ealeman2@uh.edu 42

La moción de censura en Colombia. Reglas, coaliciones e intentos fallidos Javier Duque Daza Universidad del Valle (Colombia) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.03 RECIBIDO: 7 de marzo de 2014 APROBADO: 22 de julio de 2014 MODIFICADO: 31 de agosto de 2014 RESUMEN: Este artículo analiza la moción de censura en Colombia durante el período

1992-2014. Se plantean dos argumentos centrales: en primer lugar, la moción de censura constituye un mecanismo de control y de rendición de cuentas que les ha permitido a la oposición y a algunos integrantes de las coaliciones del Gobierno controvertir algunas decisiones y actuaciones de los ministros, que, a su vez, han tenido divulgación en los medios de comunicación y en la opinión pública. En segundo lugar, aunque la moción es un importante mecanismo de control, ninguna de las iniciativas ha tenido éxito, lo cual se explica por su reglamentación y porque los seis gobiernos del período estudiado han sido respaldados por mayorías en el Congreso, las cuales han defendido a los ministros.

PALABRAS CLAVE: moción de censura • presidencialismo • instituciones • coaliciones • ministros • Colombia

H Este artículo forma parte de la investigación “El Congreso y el presidente. Las relaciones entre poderes en Colombia 1990-2014”, de la Universidad del Valle, convocatoria 2012-2013.

The Motion of No Confidence in Colombia. Rules, Coalitions and Failed Attempts This article analyzes the motion of no confidence in Colombia during the period 1992-2014. There are two central arguments: firstly, the motion of no confidence is a mechanism for control and accountability which has allowed the opposition and some members of the coalition government to challenge some of the ministers’ decisions and actions, which in turn have been disclosed to the media and to the general public. Secondly, although the motion is an important control mechanism, none of the initiatives have been successful due to its regulation and the fact that all six governments from the period studied have been supported by majorities in Congress, which have defended ministers.

ABSTRACT:

KEYWORDS: motion of no confidence • presidential system • institutions • coalitions

• ministers

A moção de censura na Colômbia: regras, coligações e tentativas fracassadas Este artigo analisa a moção de censura na Colômbia durante o período 1992-2014. Propõem-se dois argumentos centrais: em primeiro lugar, a moção de censura constitui um mecanismo de controle e de prestação de contas que tem permitido à oposição e a alguns integrantes das coligações do Governo controverter algumas decisões e atuações dos ministros que, por sua vez, têm tido divulgação nos meios de comunicação e na opinião pública. Em segundo lugar, embora a moção seja um importante mecanismo de controle, nenhuma das iniciativas foi bem-sucedida, o que se explica por sua regulamentação e porque os seis governos do período estudado foram apoiados por maiorias no Congresso, as quais defenderam os ministros.

RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE:

• ministros

moção de censura • presidencialismo • instituições • coligações

Introducción1 En los regímenes presidencialistas de América Latina, el Estado constitucional se fundamenta en la distribución del poder, de tal forma que varios poderes públicos intervienen en la toma de decisiones y en la puesta en marcha e implementación de políticas, bajo la lógica de controles mutuos de pesos y contrapesos. Esta interacción entre poderes presenta una dinámica de imbricaciones con una creciente labor legislativa del poder ejecutivo y, con diversos grados de concreción, una fuerte intervención de las legislaturas en la formulación de políticas y en el control político. El enfoque dominante en los estudios de las dos últimas décadas sobre las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en sistemas presidencialistas se ha basado en dos variables centrales: i) las competencias y atribuciones constitucionales del presidente y el Congreso y ii) los poderes partidarios del presidente. Esta perspectiva ha estado ligada a la distinción de los poderes presidenciales y de los congresos entre poderes proactivos, o de acción, y poderes de reacción (Shugart y Carey 1992; Mainwaring y Shugart 1997; Archer y Shugart 1997; Saiegh 2010; PNUD 2005; Payne, Zovatto y Mateo Díaz 2006). Los poderes de acción son aquellos mediante los cuales los presidentes pueden incidir en la adopción de políticas que conlleven cambios en el statu quo, como gobernar mediante decreto, establecer el presupuesto, controlar la agenda mediante mensajes de urgencia, entre otros. Por su parte, los poderes de reacción son los que expresan la efectividad del presidente para bloquear reformas o políticas instituidas por el poder legislativo, como poderes de veto, iniciativas legislativas, convocatoria a plebiscito para aprobar o derogar una ley, entre otros. Aunque la fortaleza o debilidad de los presidencialismos está en función de las atribuciones y competencias de los presidentes, también lo está respecto a las potestades del Congreso, Parlamento o Cámara de Diputados para ejercer control, limitar o regular sus poderes. En el marco de estas relaciones entre poderes, se han ido estableciendo nuevas reglas como la moción o el voto de censura a los ministros del gabinete, un mecanismo de control político ejercido por el poder legislativo por iniciativa

1 El autor agradece los aportes y comentarios de los evaluadores anónimos.

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propia, el cual ha sido analizado y valorado de diversas formas. Para algunos, se trata de un procedimiento que conlleva una tensión entre el derecho del presidente a conformar su gabinete —nombrar y destituir a sus ministros— y el poder del Legislativo para censurarlo. Se considera que la censura debilita la figura presidencial y constituye un medio para que los congresistas presionen y erosionen su poder; por lo general, la moción o el voto de censura es propio de los regímenes parlamentarios, en los cuales no hay elección directa de los gobernantes, y estos dependen del Parlamento (Payne et al. 2006, 212-213). Para otros, se trata de una forma eficaz de ejercicio del control político por parte del poder legislativo, y corresponde a un esquema de pesos y contrapesos que conlleva la regulación del poder ejecutivo: implica establecer controles o regulaciones institucionales que no son exclusivos de los regímenes parlamentarios, por lo cual encajan bien en los sistemas presidencialistas. Lo positivo de la censura es que contribuye al debate y permite a la opinión pública contar con elementos de juicio sobre la actuación del gabinete y de los ministros, de forma individual (Bernales Ballesteros 1996; Lindembert 2013). Una posición moderada y condicional asume que la moción de censura puede contribuir a reforzar la interacción entre el Legislativo y el Ejecutivo, pero debería ser vinculante y estar acompañada de la ratificación de los nombramientos de los ministros por parte del Congreso. Aquí se advierten dos riesgos: i) la posibilidad de que surja una responsabilidad dual de los ministros, que tendrían que responder al presidente y a su vez al Congreso, lo que podría originar conflictos, y ii) que algunos congresistas hagan críticas oportunistas dirigidas más a la opinión pública, con propósitos propagandísticos, antes que a un ejercicio de control político efectivo (Colomer y Negretto 2003). Por eso, se propone limitar la moción de censura con normas que permitan la dimisión de los miembros del gabinete con mayorías calificadas. La moción de censura se ha ido generalizando en América Latina desde comienzos de la década de los noventa y se ha establecido en doce países. En los países en los cuales se ha incluido junto con otros mecanismos de regulación del poder presidencial se configuran “presidencialismos atenuados” o “presidencialismo con matices parlamentarios”, en los que el Parlamento está dotado de amplias facultades fiscalizadoras reales y tiene atribuciones para realizar interpelaciones, remover ministros por votos de censura o rechazar las mociones de

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confianza (Zovatto y Orozco 2007; Noguera 2008). En nueve países, la moción de censura tiene un carácter vinculante y conduce a la renuncia del ministro o a la separación del cargo por parte del presidente (Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela). En otros tres países existe pero no es vinculante, y el presidente tiene la potestad de reiterar o no a los ministros (Bolivia, El Salvador y Paraguay). En otros casos, la combinación de la moción de censura y la posibilidad de disolución del Congreso por parte del presidente conduce en la práctica al reforzamiento de los poderes del Ejecutivo, por su carácter unilateral, pues el Presidente no puede ser revocado, mientras que el Congreso sí. Los países que no incluyen la moción de censura y otras reglas similares se suelen considerar “presidencialismos puros”, como Brasil, México, Honduras, Chile y Nicaragua (ver la tabla 1). A partir de estas consideraciones, el presente artículo expone cómo se estableció la moción de censura en Colombia y cómo se implementó durante el período 1992-2014, que abarca seis períodos gubernamentales: César Gaviria (1990-1994), Ernesto Samper (1994-1998), Andrés Pastrana (1998-2002), Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) y Juan Manuel Santos (2010-2014). El artículo sustenta dos argumentos centrales. En primer lugar, la moción de censura es un mecanismo de control y de rendición de cuentas que les ha permitido a los partidos de oposición y, eventualmente, a algunos sectores que han hecho parte de las coaliciones de gobierno cuestionar y debatir algunas decisiones y actuaciones de los ministros. Estos debates han trascendido a la prensa y la opinión pública, las cuales se han enterado en detalle de algunos de los problemas de la gestión y las políticas gubernamentales. En segundo lugar, aunque la moción de censura es un mecanismo de control y rendición de cuentas, durante más de dos décadas de vigencia en Colombia no se ha hecho efectiva ninguna de las iniciativas propuestas, lo cual se explica por su reglamentación (hasta el 2007, se requerían mayorías absolutas en ambas cámaras, y desde 2008, mayoría absoluta en la Cámara que la proponga) y porque durante los seis gobiernos estudiados se han conformado coaliciones con amplias mayorías en el Congreso, que han apoyado a los ministros (con excepción de dos años del gobierno de Andrés Pastrana, cuando se empezó a debilitar la “Gran Alianza por el Cambio”, 2000-2002).

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Tabla 1. La moción de censura en América Latina País Brasil Chile Honduras México Nicaragua

Argentina

Año de la Moción de Constitución censura 1988 No 1990 No 1982 No 1917 No 1986 No Países con moción de censura El jefe de gabinete, con 1994 (art. 101) mayoría de 2/3 partes de las dos cámaras

Es una decisión vinculante -----------

Sí

Bolivia

2009 (art. 70)

A cualquier ministro, con mayoría absoluta de los presentes en la Cámara

Colombia

1991 (art. 135), 2007 (Acto legislativo 01 de 2007)

A cualquier ministro, con mayoría absoluta de la Cámara que la proponga

Sí

Costa Rica

1997 (art. 121)

El gabinete, con mayoría de 2/3 partes de la Asamblea Legislativa

Sí

Ecuador

2008 (art. 131)

El gabinete, con mayoría de 2/3 partes de la Asamblea Nacional

Sí

El Salvador

1983 (art. 37)

El gabinete, por la Asamblea

Paraguay

1992 (art. 194)

El gabinete, con mayoría de 2/3

Perú

1993 (art. 132)

El gabinete, con la mayoría absoluta del Congreso

Sí

Guatemala

1993 (art. 167)

El gabinete, con mayoría absoluta del Congreso

Sí

Panamá

1994 (art. 161)

El gabinete, con 2/3 partes de la Asamblea

Sí

Uruguay

1997 (art. 148)

El gabinete con 3/5 partes de la Asamblea General

Sí

Venezuela

1999 (art. 187)

El gabinete, con las 3/5 partes de la Asamblea, y el vicepresidente con 2/3 partes

Sí

Fuente: elaboración del autor con base en las respectivas constituciones nacionales y Payne et al. (2006).

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El texto está dividido en tres partes. La primera reconstruye el proceso de discusión y aprobación de la moción de censura en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), su inclusión en la Constitución de 1991 y su posterior reforma en 2007. La segunda parte analiza las coaliciones de gobierno y los intentos fallidos de aplicación durante el período 1992-2014, y diferencia dos momentos: los gobiernos unificados liberales 1990-1998 y los gobiernos de coalición 19982014. En la tercera parte se presentan algunas conclusiones.

1. Las reglas: control político y rendición de cuentas Al igual que en otros sistemas políticos, el funcionamiento del presidencialismo depende de las configuraciones específicas de las reglas de juego (instituciones), del número y las características de los actores políticos (individuales y colectivos) y de sus estrategias y comportamientos. En el caso de la moción de censura, su impacto en las relaciones entre los poderes públicos depende de cómo se implemente y reglamente y de las características de las coaliciones de gobierno y los poderes partidarios del presidente. En Colombia, la moción de censura fue establecida en la Constitución de 1991 y luego fue reformada en 2007 (Acto legislativo 01). En ambos casos, el propósito fue limitar el poder presidencial y establecer un control político y rendición de cuentas efectivos del Legislativo sobre el Ejecutivo. Hasta 1990, los poderes constitucionales de los presidentes en Colombia eran extendidos, consecuencia de un fuerte presidencialismo. Diversos análisis del período 1968-1991 recurrieron a expresiones que calificaban al gobernante como un “semidiós” (Cepeda 1985), con “poderes casi absolutos” (Vázquez Carrizosa 1979), y al sistema, como “fuertemente presidencialista” (De la Calle 2008). Ante la constante recurrencia al estado de sitio como un medio para gobernar y legislar, también se calificó al país como un caso de “presidencia de la legalidad marcial” (Medellín 2006). Frente a este fortalecimiento del poder ejecutivo, uno de los ejes centrales de las discusiones de la ANC fue la necesidad de devolver al Congreso su relevancia y atenuar y limitar las prerrogativas del poder del presidente. La mayoría de constituyentes estaba a favor de introducir la moción de censura, y esta posición se sintetiza en la intervención que hizo Horacio Serpa Uribe (uno de los tres presidentes de la ANC) en la sesión plenaria que finalmente aprobó incluirla en la Constitución:

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Por supuesto que para que este Congreso pueda cumplir bien y fielmente sus deberes con el pueblo, debe tener importantes responsabilidades, y estar colocado a la altura de la Rama Ejecutiva, en desarrollo del principio de la igualdad de los poderes públicos, tan desajustados en Colombia, a favor de la parte gubernamental que propone leyes al Congreso, las dicta en ejercicio de estado de sitio o en emergencia económica, tiene la exclusividad de iniciativa sobre especiales asuntos como el económico, y cuenta con el poder de demandar la atención exclusiva de sus proyectos, sin que el Parlamento pueda ejercer con eficacia la labor de fiscalización. Es en este aspecto en donde ha de avanzarse fundamentalmente, por medio de instituir el sistema de las observaciones a los Ministros, pero fundamentalmente introduciendo en nuestro régimen constitucional la Moción de Censura, que le permitirá adelantar cabalmente la facultad necesarísima del Control Político. (Gaceta Constitucional No. 115)

En la ANC se defendieron la igualdad y el equilibrio de poderes y se reivindicaron la potestad de control político del Congreso y su papel como escenario de poder y de fiscalización sobre el Gobierno. En la ANC predominó la tesis de la necesidad de contener y limitar los poderes del presidente, y la moción de censura fue incluida en el proyecto presentado por el gobierno de César Gaviria (el Presidente mismo aceptaba su introducción en el nuevo ordenamiento institucional, aunque proponía reglas exigentes, como que fuera presentada al menos por la quinta parte de los miembros de una Cámara, y que su aprobación requiriera miembros de ambas cámaras; además, sería vinculante) (Gaceta Constitucional No. 5). La moción de censura también fue propuesta por la Alianza Democrática M-19 (proponía un sistema bicameral, y la moción se aprobaría con mayoría absoluta y sería vinculante) (Gaceta Constitucional No. 8) y por los constituyentes del Partido Liberal (sería vinculante si la aprobaban dos terceras partes de los miembros del Congreso2) y del Partido Social Conservador (la podría proponer la quinta parte de los miembros de una de las cámaras, se aprobaría con mayoría absoluta y sería vinculante).3 2 La propuesta fue de Guillermo Plazas Alcid (Gaceta Constitucional No. 22). 3 En cabeza del expresidente Misael Pastrana Borrero (Gaceta Constitucional No. 23).

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Aunque algunos constituyentes se opusieron,4 finalmente se impuso la posición que estaba a favor de establecer la moción de censura, la cual quedó incorporada en la Constitución de 1991 como una de las atribuciones del Congreso: citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones deben hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. El Congreso puede proponer moción de censura con el respaldo de al menos el 10% de integrantes de la respectiva Cámara. La votación se debe hacer entre los días tercero y décimo siguientes a la terminación del debate en Congreso pleno, y su aprobación requiere la mayoría absoluta de los integrantes de ambas cámaras. Si se aprueba, el ministro quedará separado de su cargo (Constitución Política de Colombia 1991, art. 135, numeral 9). Posteriormente, en 2007 se aprobó una reforma que flexibilizó el mecanismo y le dio una mayor viabilidad, sustentada en el hecho de que la reglamentación existente era muy exigente y hacía casi imposible su aplicación. Algunos congresistas del Partido Conservador presentaron el proyecto de acto legislativo en agosto de 2006 para reformar la Constitución, el cual incluía hacer extensiva la posibilidad de censurar a los ministros, a los superintendentes y directores de departamentos administrativos, y también a los secretarios de despacho de los municipios y departamentos. El proyecto proponía modificar el proceso de aprobación y sustituir la reunión del Congreso en pleno por una audiencia pública con los miembros de la Cámara que propusiera la moción. Esto implicaba modificar la votación y pasar del requisito de la mayoría absoluta de cada Cámara al voto favorable de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que hubiera propuesto la moción.5 Finalmente, el Acto legislativo 01 de 2007 incluyó todas las propuestas del proyecto del Partido Conservador y contó con una alta votación a favor. Así, se modificó el artículo 135 de la Constitución y, por consiguiente, también el artículo 141, y se establecieron cinco aspectos centrales para su aplicación: i) es atribución del Congreso citar y requerir a los ministros, superintendentes y

4 Por ejemplo, los constituyentes del Partido Conservador Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes (Gaceta Constitucional No. 25). 5 Secretaría General del Senado, Proyecto de Acto legislativo 08 de 2006 (Gaceta del Congreso No. 331. Los números de la Gaceta del Congreso referenciados en este trabajo están disponibles en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals

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directores de departamentos administrativos; en el caso en que no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara, este podrá proponer moción de censura; ii) solo se pueden proponer mociones de censura por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por no atender las citaciones del Congreso; iii) deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara; iv) para la aprobación, se requiere el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que propuso la moción, y v) si se aprueba, el funcionario quedará separado de su cargo, y si se rechaza, no podrá presentarse de nuevo con los mismos motivos y causales. Ante la aprobación de la reforma, el entonces presidente Álvaro Uribe manifestó que el proyecto era inconveniente porque desequilibraba las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo y disminuía los poderes del presidente para designar y remover a sus ministros (El Tiempo 2007b). El Gobierno hizo un intento para reversar esta reforma e incluyó un artículo en un proyecto de reforma electoral que después fue archivado.

2. Coaliciones de gobierno e intentos fallidos Desde la Constitución de 1991, la moción de censura se convirtió en una de las formas de control político del Congreso sobre el poder ejecutivo y sobre los altos funcionarios designados por el presidente. Ha servido fundamentalmente para debatir y para que la prensa y la opinión pública se enteren de algunos temas y problemas de la gestión y de las políticas públicas; pese a esto, ninguna de las mociones propuestas ha prosperado. Entre 1991 y 2014 se presentaron 23 iniciativas o intentos de moción de censura, y ninguno obtuvo las mayorías requeridas, lo cual se explica porque durante estos seis gobiernos los presidentes siempre han contado con coaliciones mayoritarias en el Congreso, y, aun después de la reforma de 2007, las mayorías siempre han respaldado a los ministros (solo durante una parte del gobierno de Andrés Pastrana no hubo mayorías en el Congreso, entre 2000 y 2002. Ver la tabla 2). En los casos en que la moción estuvo más cerca de prosperar, los ministros renunciaron y los presidentes hicieron uso de su facultad para nombrar reemplazos. Fueron mociones frustradas, aunque sirvieron de presión para que algunos ministros renunciaran a sus cargos.

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Tabla 2. Colombia: coaliciones de gobierno 1990-20146

Gobierno

Partidos de la coalición al iniciarse el gobierno

Curules en el Congreso (número y porcentaje) Senado

Cámara de Representantes

César Gaviria (1990-1994)

Partido Liberala

58 (56,9%)

88 (54,3%)

Ernesto Samper (1994-1998)

Partido Liberal

58 (56,9%)

88 (54,3%)

Andrés Pastrana (1998-2002)

“La Gran Alianza por el Cambio”. Primera parte del gobierno (1998-2000)b

58 (56,9%)

89 (54,9%)

Álvaro Uribe (2002-2006)

Coalición del “uribismo”c

58 (56,8%)

91 (55,1%)

Álvaro Uribe (2006-2010)

Coalición del “uribismo”d

70 (68,6%)

112 (67,9%)

Juan Manuel Santos (2010-2014)

Coalición “Unidad Nacional”e

80 (78,4%)

139 (84,2%)

En Senado: 56 de Liberales Oficialistas, 1 del Movimiento Nacional Progresistas y 1 del Movimiento Líder; en Cámara: 87 Liberales Oficialistas y 1 del Movimiento Líder. b Incluye los movimientos internos: Movimiento Nacional Progresista, Movimiento Liberal Independiente de Restauración, Movimiento Nueva Colombia, Movimiento Oxígeno Liberal, Movimiento Colombia Mi País, Movimiento Seriedad por Colombia, Movimiento Renovador de Acción Social y Cambio Radical. c Incluye al Partido Conservador y sus movimientos internos (Movimiento de Salvación Nacional, Nueva Fuerza Democrática, Conservatismo Independiente, Fuerza Progresista, Progresismo Democrático, Movimiento Nacional Conservador [29 en Senado y 52 en Cámara]); un sector del Partido Liberal denominado “colaboracionista” (22 en Senado y 30 en Cámara); un congresista indígena en Senado y dos en Cámara, y algunos pequeños movimientos políticos (6 en Senado y 7 en Cámara). d Partido Conservador, Cambio Radical, liberales disidentes y más de veinte pequeños movimientos con un solo escaño: Movimiento Nacional, Equipo Colombia, Movimiento de Integración Popular, Movimiento Popular Unido, Colombia Siempre, Convergencia Ciudadana, Dejen Jugar a

6 Para identificar a los integrantes de las coaliciones de gobierno descritas en la tabla 2 se tiene en cuenta la declaración de pertenencia hecha por los mismos partidos y/o congresistas, la cual es seguida y reconstruida por medio de reportes de prensa claramente identificados. Las coaliciones suelen ser inestables, y algunos de sus miembros pueden cambiar de bando; así sucedió durante el gobierno de Andrés Pastrana (“La Gran Alianza por el Cambio”) y en el primer gobierno de Juan Manuel Santos, cuando algunos congresistas de su propio partido se retiraron y adhirieron a la recién creada agrupación liderada por Álvaro Uribe.

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al Moreno, Apertura Liberal, Nueva Fuerza Democrática, Convergencia Popular Cívica, Alianza Social de Avanzada, Movimiento Moral, Movimiento por la Seguridad Social, Movimiento Nacional Progresista, Vamos Colombia, Movimiento Sí Colombia, Movimiento Cívico Independiente, Ciudadanos por Boyacá, Conservatismo Independiente, Seriedad por Colombia, Movimiento Unionista, Fuerza Progresista, Progresismo Democrático, Somos Colombia, Partido Nacional Cristiano, Participación Popular, Integración Regional, Únete, Partido Popular Colombiano. Los congresistas afrodescendientes. e Partido Conservador, Partido Social de Unidad nacional, Cambio Radical, Convergencia Ciudadana, Alas-Equipo Colombia, Colombia Democrática, Colombia Viva, Movimiento Nacional, Apertura Liberal, Movimiento de Integración Regional, Movimiento Popular Unido, Por el País que Soñamos. Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil y El Tiempo (1998).

Durante el período estudiado se pueden diferenciar dos momentos: i) Entre 1991 y 1998: los dos gobiernos unificados con presidentes liberales y mayorías partidistas en el Congreso (César Gaviria, 1990-1994, y Ernesto Samper, 1994-1998). Aunque el partido de gobierno era un partido muy dividido a nivel nacional y en decenas de facciones departamentales, en el Congreso sus ministros recibieron el respaldo cuando hubo propuestas de moción de censura. Se presentaron siete iniciativas, de las cuales cinco llegaron hasta la votación final y dos fueron retiradas. ii) Entre 1998 y 2014: cuatro gobiernos que conformaron coaliciones mayoritarias multipartidistas (Andrés Pastrana, con mayorías entre 1998-2000; Álvaro Uribe, con mayorías en sus dos gobiernos entre 2002-2010, y Juan Manuel Santos, 2010-2014). Hubo más intentos de moción de censura pero siempre se impuso la coalición de gobierno, y cuando la moción estuvo cerca de prosperar, los ministros renunciaron antes de que se votara: se presentaron dieciséis iniciativas, de las cuales ocho llegaron hasta la votación final y ocho fueron retiradas o no prosperaron. Como se verá a continuación, en total trece mociones llegaron hasta la votación final, diez no avanzaron y ninguna tuvo éxito. En tres casos, las iniciativas sirvieron para presionar la renuncia del respectivo ministro: en el gobierno de Andrés Pastrana, el ministro del Interior, Néstor Humberto Martínez, fue cuestionado y renunció en el año 2000 ante la posible votación en su contra; en el primer gobierno de Álvaro Uribe, el ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño, también renunció después de una moción en su contra en 2003, y en el gobierno de Juan Manuel Santos, el ministro de Transporte, Germán Cardona, también renunció en medio de una moción en su contra en 2012. Cuando la oposición política ha sido más numerosa (en los dos primeros

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casos, el Partido Liberal y el Polo Democrático Alternativo [PDA], y en el segundo, el PDA y sectores del llamado “uribismo”, liderados por el expresidente Álvaro Uribe) y ha logrado que sus cuestionamientos tengan un mayor eco en el Congreso y en los medios, los ministros han renunciado: se trata de un éxito indirecto de las mociones de censura. No hay que descartar, en todo caso, que la moción de censura también es un instrumento de amenaza eficaz contra un funcionario cuestionado, y no siempre se han ventilado públicamente las iniciativas que puedan haber tenido algunos congresistas, partidos o sectores o fracciones de un partido para presionar al presidente a tomar la decisión de remover a un ministro: a veces, una simple amenaza puede ser mucho más eficaz que emprender un procedimiento destinado a fracasar. a. Los gobiernos liberales unificados y la moción de censura: 1992-1998 Los dos gobiernos liberales posconstitucionales de César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998) contaron con las mayorías de sus partidos en el Congreso. Aunque se trataba de un Partido Liberal dividido y con muchas tensiones y diferencias entre sus principales dirigentes nacionales,7 en los siete casos en que se propusieron mociones de censura, los ministros siempre recibieron el respaldo de las mayorías, que actuaron de forma coordinada ante los intentos de la oposición (ver la tabla 3). Con gobiernos unificados y una débil oposición, fue imposible que se aprobaran las mociones con mayorías en ambas cámaras, aunque algunas de las propuestas fueron respaldadas según los requerimientos legales (al menos el 10% de los integrantes de la respectiva Cámara).

7 Desde 1994 existían ocho movimientos que se identificaban como liberales: Movimiento Nacional Progresista, Movimiento Liberal Independiente de Restauración, Movimiento Nueva Colombia, Movimiento Oxígeno Liberal, Movimiento Colombia Mi País, Movimiento Seriedad por Colombia, Movimiento Renovador de Acción Social, Cambio Radical, y en los departamentos, las fracciones recibían con frecuencia la denominación correspondiente al congresista que las encabezaba. Se trata de fracciones de clientela, estructuradas en torno a un congresista —a veces también por diputados departamentales, e incluso por algunos concejales poderosos—, que se autoconstituían, automantenían y autofinanciaban. La dirección central del partido no ejercía control sobre estas facciones, y no existía disciplina partidista (Duque Daza 2006 y 2012).

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Tabla 3. Colombia: mociones de censura, 1991-1998 Gobierno

César Gaviria (1990-1994)

Ernesto Samper (1994-1998)

Fecha

Ministro

Decisión

1992

De Minas y Energía, Juan Camilo Restrepo

No se concretó

1992

De Justicia, Fernando Carrillo

La iniciativa no avanzó

1993

De Trabajo, Luis Fernando Ramírez

No se concretó

1995

De Hacienda, Guillermo Perry Rubio

La iniciativa no avanzó

1996

Del Interior, Horacio Serpa Uribe

No se concretó

1996

De Comunicaciones, Saulo Arboleda

No se concretó

1996

De Transporte, Carlos Hernán López

La iniciativa no avanzó. El Ministro renunció

Fuente: elaboración propia con base en el Archivo Congreso de la República, moción de censura, años respectivos, y El Tiempo (1992a, 1995b, 1996a, 1996b y 1996c y 1997).

César Gaviria (1990-1994)

Durante el gobierno de César Gaviria hubo tres intentos frustrados de moción de censura. La primera se presentó en junio de 1992, en contra del ministro de Minas, Juan Camilo Restrepo, por no haber acudido a una citación sin haber justificado su ausencia. La iniciativa no prosperó, y la gran mayoría de los representantes asistentes expresó su apoyo al Ministro, y en la plenaria se negó la moción, con una votación de 78 votos a favor y 4 en contra (El Tiempo 1992a). En julio de 1992 se presentó una moción en contra del exministro Fernando Carrillo, ministro de Justicia, en relación con la fuga de Pablo Escobar de la cárcel “La Catedral” (Semana 1992; El Tiempo 1992b). Fue solicitada por algunos representantes liberales, el Partido Conservador y el minoritario partido de izquierda Unión Patriótica, quienes cuestionaban el manejo que le había dado el Ministro a esta situación. La propuesta no superó las mayorías liberales en el Congreso. En marzo de 1993, la Alianza Democrática M-19 propuso una nueva moción de censura en contra del ministro de Trabajo, Luis Fernando Ramírez, y por primera

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vez se votó en la cesión conjunta de ambas cámaras. Para los congresistas de la oposición, la modernización del Estado y la reforma laboral adelantada por el Gobierno violaban la Constitución y desconocían convenios internacionales relativos al derecho al trabajo. Aunque la propuesta de la AD M-19 recibió el respaldo de los movimientos indígenas, de la Unión Patriótica y dos congresistas liberales, en la votación final fue negada la moción: de los 262 congresistas, 179 votaron en contra y 28 a favor (en el Senado, 14 de los miembros votaron a favor y 61 en contra, para un total de 75 asistentes, de los 101 senadores. En la Cámara hubo 14 votos a favor y 118 en contra, para un total de 132 asistentes, de los 161 miembros que la integran) (El Tiempo 1993a; 1993b y 1993c). Ernesto Samper (1994-1998)

Durante el gobierno de Ernesto Samper hubo cuatro intentos de mociones de censura, todas en medio del escándalo del Proceso 8000, que condujo a que el Presidente fuera acusado en la Cámara de Representantes en el primer semestre de 1996 por la infiltración de dineros del cartel de Cali en su campaña (la investigación fue precluida por una amplia mayoría). Durante este gobierno, el Presidente contó con el apoyo de la mayoría de los movimientos internos del Partido Liberal; una minoría del Partido Conservador, los denominados “colaboracionistas”; el movimiento Alianza Nacional Popular (Anapo); el movimiento de izquierda Educación, Trabajo y Cambio Social, y el Movimiento Frente de Esperanza y Fe —un pequeño grupo político cristiano—. La oposición estuvo encabezada por el exsenador y excandidato presidencial conservador Andrés Pastrana y su movimiento Nueva Fuerza Democrática, y otros movimientos internos del Partido Conservador. La primera propuesta de moción de censura en este gobierno se propuso en marzo de 1995 en la Comisión VII de la Cámara —que estudia asuntos de los funcionarios públicos, régimen salarial y prestacional y temas de seguridad social—, en contra del ministro de Hacienda, Guillermo Perry Rubio, por no haber asistido a ocho citaciones a las que fue convocado para que hiciera precisiones en torno a la nivelación salarial de los empleados del sector de la salud, en medio de un paro nacional de médicos. La moción fue retirada, pero sirvió de amenaza y como un medio de presión para que el Ministro asistiera a las siguientes citaciones (El Tiempo 1995a).

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A finales de 1996 se propusieron dos mociones. La primera fue en contra del ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe, el principal defensor del presidente Samper en la crisis del Proceso 8000. El Ministro fue acusado de no informar al país sobre el motivo de un viaje a Alemania en compañía de Werner Mauss, quien estaba intercediendo en las conversaciones de paz con el Ejército de Liberación Nacional, y de descuidar sus responsabilidades, relacionadas con la descentralización, las políticas para las minorías étnicas y la participación ciudadana. Algunos congresistas manifestaron que su condición sub judice —estaba siendo investigado en el proceso penal relacionado con la financiación de la campaña presidencial con dineros del narcotráfico— lo hacía indigno del cargo (El Tiempo 1996b). La otra moción la propusieron el senador Fabio Valencia Cossio y los demás congresistas del Partido Conservador, en contra del ministro de Comunicaciones, Saulo Arboleda, a quien acusaban de no haberse declarado inhabilitado para decidir sobre el tema de las licitaciones de las frecuencias de radio en FM (Arboleda había sido presidente de Asomedios antes de ser ministro). También cuestionaron al Ministro al conocerse las grabaciones de una conversación suya con el hijo del presidente del Consejo de Estado, en la que supuestamente le ofrecía un cargo público a cambio de conocer el resultado de un fallo de ese Tribunal (El Tiempo 1996a). Las dos mociones llegaron a plenarias del Congreso, pero de nuevo se impusieron las mayorías liberales y otros apoyos del Gobierno: en el caso de Horacio Serpa, el Senado la negó, con 67 votos en contra (18 a favor), y la Cámara, con 102 en contra (23 a favor); y en el caso de Saulo Arboleda, fue rechazada en Senado, con 67 votos en contra (19 a favor), y en la Cámara, con 98 votos en contra (28 a favor) (El Tiempo 1996c). Tal como sucedió con la preclusión al Presidente en la Cámara y con la aprobación de la mayoría de los proyectos del Ejecutivo, se impuso la mayoría liberal: un partido que estaba muy dividido pero que se agrupaba temporalmente para defender al Presidente y a los ministros. El cuarto intento de moción de censura fue al ministro de Transporte, Carlos Hernán López, acusado por su presunta participación en política y uso indebido de los bienes del Estado (había utilizado un helicóptero y un avión para transportar a dos congresistas del Partido Conservador que formaban parte del Gobierno). La propuesta no prosperó, pero a los pocos días el jefe del Ministerio Público, Jaime Bernal Cuéllar, les daría la razón a quienes habían propuesto la

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moción: suspendió al Ministro por noventa días al demostrar que favorecía, con el uso de bienes oficiales, los intereses proselitistas de las congresistas que habían sido transportadas en repetidas ocasiones en un helicóptero y en un avión del Ministerio. El Ministro renunció a su cargo, y el Partido Conservador reivindicó su caída como el producto de su labor de fiscalización (El Tiempo 1997). No se aprobó la moción de censura, pero la renuncia del Ministro fue resultado de las acusaciones de los congresistas y de la sanción. En síntesis, los dos primeros gobiernos posconstitucionales fueron gobiernos unificados, y aunque hubo siete intentos de mociones de censura, estas no prosperaron. Los requisitos de mayorías absolutas en las dos cámaras y las mayorías de la coalición de gobierno impidieron que los ministros fueran censurados, aunque una de las mociones coadyuvó a presionar la renuncia del Ministro. b. Gobiernos de coaliciones interpartidistas, cambio institucional y mociones de censura fallidas, 1998-2014 Este período comprende las presidencias de Andrés Pastrana (1998-2002), Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) y Juan Manuel Santos (2010-2014). Hay tres elementos nuevos con respecto a los gobiernos anteriores: i) El sistema de partidos transitó del “bipartidismo de fachada”8 (Sartori 1994), en el que predominaban los partidos Liberal y Conservador, hacia un sistema en el que había muchos partidos que solo tenían un escaño, un sistema multipartidista con muchos pequeños partidos nuevos, algunos de ellos surgidos de la desagregación de los partidos Liberal y Conservador. El sistema pasó, entonces, de muchos pequeños partidos a uno formado por un menor número de partidos de mayor tamaño y más capacidad de presión, negociación y coalición.9 ii) Se trata de

8 Es la denominación que utiliza Giovanni Sartori (1994) para señalar que se trata de un aparente bipartidismo, en el cual las verdaderas unidades resultan ser las múltiples fracciones en que se dividen los dos partidos, Liberal y Conservador: bipartidismo en apariencia, con una alta competencia intrapartido. 9 El número efectivo de partidos legislativos, calculado con base en Laakso y Taagepera (1979), en el Senado fue de 2,2 en 1990; 2,48 en 1994; 2,53 en 1998; 7,90 en 2002; 6,83 en 2006, y 5,80 en 2010. En la Cámara fue de 2,14 en 1994; 2,26 en 1994; 2,50 en 1998; 5,41 en 2002; 7,10 en 2006, y 5,0 en 2010. El número de partidos con escaños en el Congreso se redujo, pero estos aumentaron de tamaño, y, con el establecimiento del umbral electoral, sobrevivieron los que podían competir.

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gobiernos sin partido mayoritario en el Congreso que debieron construir coaliciones multipartidistas con base en transacciones y repartos de cuotas de poder. Y iii) se presentan varios cambios institucionales que afectan a los partidos y su interacción: la reforma política de 2003 (Acto legislativo 01 de 2003) prohibió la doble militancia, estableció el umbral electoral (2% para Senado y la mitad del cociente electoral para la Cámara), incluyó las listas únicas, la cifra repartidora en reemplazo del sistema Hare de asignación de escaños y el voto preferente, así como la posibilidad de crear nuevos partidos por agregación de congresistas durante un período de transición. Además, se estableció la reelección presidencial inmediata (Acto legislativo 02 de 2004), y una nueva reforma, un lustro después (Acto legislativo 01 de 2009), reguló el funcionamiento interno de los partidos, amplió el umbral electoral para Senado al 3% a partir de 2014, limitó los gastos de las campañas y estableció la pérdida de curules por algunas causales especiales y el voto nominal y público en las decisiones del Congreso. En cuanto a la moción de censura, se estableció como nuevo requisito que la propuesta obtenga mayoría absoluta solo en la Cámara que es propuesta, lo cual flexibilizó el requisito de aprobación (Acto legislativo 01 de 2007). Durante estos cuatro gobiernos de coaliciones se presentaron dieciséis iniciativas de moción de censura, pero ninguna se concretó, aunque algunas sirvieron para presionar la renuncia de ministros y para llevar al debate público (medios y opinión pública) problemas del Ejecutivo (ver la tabla 4). Andrés Pastrana (1998-2002)

Durante el gobierno de Andrés Pastrana hubo cuatro intentos de moción de censura, pero ninguno prosperó. Fueron presentadas en los dos primeros años del Gobierno por el sector oficialista del Partido Liberal y por algunos pequeños partidos de oposición de izquierda y otras minorías políticas. Las mayorías de la coalición de gobierno impidieron que las propuestas prosperaran. La primera iniciativa se presentó a los pocos meses de iniciado el Gobierno, y fue en contra de la ministra de Comunicaciones, Claudia de Francisco. Se produjo cuando el Gobierno excluyó de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) a dos comisionados liberales, lo cual fue considerado irregular por los congresistas. La decisión de la mesa directiva del Senado fue que la moción no era viable pues el decreto a través del cual se designó a los dos nuevos

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Tabla 4. Colombia: mociones de censura, 1998-2014 Gobierno

Fecha 1998

Andrés Pastrana (1998-2002)

19981999 2000 2000 2002 2003

Álvaro Uribe (2002-2006)

2003 2003 2005 2005 2007

Álvaro Uribe (2006-2010)

2008 2008 2009

Juan Manuel Santos (2010-2014)

2012 2013

Ministro De Tecnologías de Información y Comunicaciones, Claudia de Francisco Del Interior, Néstor Humberto Martínez Del Medio Ambiente y Desarrollo, Juan Mayr Del Interior, Néstor Humberto Martínez Del Interior y de Justicia, Fernando Londoño De Tecnologías de Información y Comunicaciones, Martha Pinto de De Hart De Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía Castro

Decisión La iniciativa no avanzó No se concretó No se concretó La iniciativa no avanzó. El Ministro renunció Retirada Retirada

La iniciativa no avanzó El Ministro renunció Del Interior y de Justicia, Fernando antes de que Londoño avanzara la moción De Defensa Nacional, Jorge Alberto La iniciativa no Uribe avanzó De Tecnologías de Información y La iniciativa no Comunicaciones, Martha Pinto de De Hart avanzó La iniciativa no De Defensa, Juan Manuel Santos avanzó De Agricultura y Desarrollo Rural, Retirada Andrés Felipe Arias De la Salud y la Protección Social, La iniciativa no Diego Palacios Betancourt avanzó De Agricultura y Desarrollo Rural, La iniciativa no Andrés Fernández Acosta avanzó La iniciativa no De Transporte, Germán Cardona avanzó. El Ministro renunció De Relaciones Exteriores, María Finalmente, no se Ángela Holguín presentó

Fuente: elaboración propia con base en el Archivo Congreso de la República, moción de censura, años respectivos, Gaceta del Congreso No. 599; No. 656; No. 287; No. 253; No. 834; No. 252; No. 19; No. 20, No. 614; No. 616; No. 12226; No. 1302; No. 1303; El Tiempo (1999a, 1999b, 2000a y 2000b) y Portafolio (2005).

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miembros de la CNTV fue firmado por el presidente Pastrana y por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y no por la Ministra de Comunicaciones. Se trataba de un caso de enfrentamientos por cuotas burocráticas de cargos que había designado el gobierno de Samper que ahora eran removidos por el nuevo presidente con base en el reacomodo de fuerzas políticas y nuevos repartos de cuotas. La iniciativa no prosperó y se impusieron las mayorías de la “Gran Alianza por el Cambio”, la coalición de gobierno. El segundo caso se presentó entre finales de 1998 y el primer semestre de 1999, en contra del ministro del Interior, Néstor Humberto Martínez, a quien acusaban de no haber tramitado la reforma política en los términos acordados en la campaña. Este ministro despertaba recelos entre diferentes sectores en el Congreso: algunos liberales lo consideraban un disidente que había contribuido a su derrota en las elecciones y al triunfo de Andrés Pastrana; otros liberales que colaboraban con el Gobierno criticaban el contenido del proyecto de reforma política porque no se correspondía con el acuerdo preelectoral (especialmente, Íngrid Betancourt, del Movimiento Oxígeno Liberal), y los pequeños partidos de oposición rechazaban también el contenido del proyecto (Gaceta del Congreso No. 131; Semana 1999). Aunque fue citada la plenaria del Congreso, no asistió la mayoría de congresistas citantes, quienes argumentaron que la sesión se había hecho de forma irregular; a la votación en la plenaria solo asistieron 168 de los 263 parlamentarios, y de estos, 147 votos fueron en contra de la moción, 8 a favor y 13 nulos. El Congreso en pleno le dio su respaldo al jefe de la cartera del Interior, y una vez más fracasó la moción frente a las mayorías de una coalición de gobierno (Gaceta del Congreso No. 31; El Tiempo 1999a y 1999b). La tercera iniciativa se presentó en abril de 2000, en contra del ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, Juan Mayr. La iniciativa, de congresistas liberales y de izquierda (Movimiento Vía Alterna), cuestionaba las acciones del Ministro ante la expedición de licencias ambientales a los proyectos Urrá 1 y Gibraltar 1. Las principales acusaciones en contra del Ministro se basaron en el posible desacato de la sentencia T-652 de la Corte Constitucional, relacionada con el trato que debía darse a las comunidades de los territorios, donde están asentados los Emberá-Katíos. De nuevo, fracasó la moción ante la ausencia de muchos congresistas, el poco apoyo a la iniciativa y la coordinación por parte del Gobierno de sus grupos de apoyo dispersos: fue apoyada en Cámara por 72

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miembros y rechazada por 59, aunque, previamente, en el Senado 42 congresistas habían rechazado la moción, mientras que 25 habían votado a favor (Gaceta del Congreso No. 172; El Tiempo 2000a y 2000b). En este caso, el debate movilizó muchos apoyos sociales, y en varias ciudades y universidades se realizaron foros en defensa de las comunidades indígenas. En este mismo año (2000) se inició otra moción de censura en contra del ministro del Interior, Néstor Humberto Martínez, tras la inconformidad expresada por diversos sectores políticos. Mientras lo esperaban en el Capitolio, el Presidente aceptó su renuncia. Aunque no se dio la votación, su remoción del cargo se debió a la presión ejercida por medio de la propuesta de moción de censura: era un ministro sin aliados en la coalición de gobierno y criticado por la oposición. Durante la segunda parte del gobierno de Andrés Pastrana, cuando la coalición de gobierno estaba más débil, paradójicamente no hubo propuestas de moción de censura, solo anuncios que finalmente no avanzaron. En septiembre de 2001, ante la crisis hospitalaria en Bogotá y varios hechos de violencia, el congresista del Movimiento Vía Alterna, Gustavo Petro, anunció que presentaría una moción de censura en contra de la Ministra de Salud, pero definitivamente no fue presentada. También, en la Comisión VII de la Cámara se anunció ese mismo mes una posible moción en contra del ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, por no concurrir a una citación para un debate sobre régimen pensional, pero no fue presentada, y en mayo de 2002 hubo un anuncio de moción en contra de la ministra de Minas y Energía, Luisa Fernanda Lafaurie, a quien el congresista Gustavo Petro acusó de querer favorecer una empresa privada con la que había estado vinculada (Rico 2010; El Tiempo 2002). A finales de 2001 y comienzos de 2002, como suele ocurrir al concluir cada gobierno, los congresistas se concentraron en las elecciones y en mantener sus curules dejando en un segundo plano su actividad legislativa y de control político. Álvaro Uribe (2002-2006)

Durante los dos gobiernos consecutivos de Álvaro Uribe hubo nueve intentos de moción de censura, más de uno por año en promedio, todos fallidos, por la imposición de las mayorías de la coalición de gobierno. Algunos de los ministros de este gobierno fueron destituidos por faltas graves y otros están involucrados en

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procesos penales. Ha sido el gobierno con más cuestionamientos y con decenas de funcionarios inmersos en procesos legales.10 Durante el primer gobierno de Uribe (2002-2006) hubo cinco intentos de moción de censura. Este gobierno tuvo el apoyo de una amplia coalición multipartidista que sumaba el 60% del Congreso, y de la cual hicieron parte dos partidos grandes (el Conservador, y sus movimientos internos, y Cambio Radical), un amplio número de congresistas liberales que empezaron a conformar pequeños partidos (Colombia Siempre, Convergencia Ciudadana, Apertura Liberal, Alternativa Social de Avanzada, Vamos Colombia, Nacional Progresista, Somos Colombia, Colombia democrática) y otros grupos políticos con pocos escaños (Movimiento Nacional, Equipo Colombia, Partido Nacional Cristiano, Movimiento Popular Unido, Convergencia Popular Cívica, Movimiento Moral, Dejen Jugar al Moreno, Integración Regional, Movimiento Únete, Partido Popular). En 2005 se conformó el nuevo Partido Social de Unidad Nacional, creado por iniciativa de seguidores y congresistas cercanos al Presidente. En 2003 se tramitaron cuatro intentos de moción de censura. El primero fue en contra del ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño Hoyos, y fue presentado por senadores liberales, del Polo Democrático Independiente, indígenas, y del Movimiento Obrero Independiente Revolucionario (MOIR). Acusaban al Ministro de indignidad porque no había dado explicaciones de sus conductas, que consideraban antiéticas, por la demanda civil con la cual Ecopetrol buscaba recobrar las acciones de la empresa Inversiones de Gases de Colombia S. A. (Invercolsa), una empresa de gas, en la que el Ministro se habría apropiado de forma ilegal de un paquete de acciones.11 La propuesta se aplazó al 10 El Secretario General de la Presidencia está detenido por las interceptaciones ilegales de comunicaciones; el exministro de Agricultura fue condenado por la Corte Suprema de Justicia a 17 años de prisión por corrupción y malos manejos en una de las políticas de subsidios al campo; sus exministros de Gobierno y de Protección Social están siendo investigados por los delitos de cohecho en la aprobación de la reelección presidencial. La lista es larga, e incluye varias decenas de exfuncionarios y excolaboradores de sus gobiernos. 11 En 1997, Fernando Londoño Hoyos compró un paquete de 145 millones de acciones de la empresa Invercolsa por un valor superior a los $9.200 millones. Sin embargo, de inmediato se originó un litigio que apenas acabó el año pasado. Se descubrió que esa compra accionaria se hizo de forma irregular, al establecerse que adquirió esas 145 millones de acciones como trabajador de esta sociedad, cuando en realidad era un asesor externo y no podía comprarlas. Una acción popular fallada hace dos años lo obligó a devolver el paquete de acciones de Invercolsa al Estado, así como

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finalizar la legislatura 2002-2003, y posteriormente fue retirada. El Ministro continuó en su cargo hasta 2004, con frecuentes fricciones con los partidos de oposición y algunos del Gobierno, y en confrontación con la Corte Suprema de Justicia, a la que acusaba de pretender derrocar al Presidente por las investigaciones sobre la parapolítica (El Tiempo 2003a). La segunda moción de censura de este gobierno fue en contra de la ministra de Comunicaciones, Martha Pinto de De Hart, en septiembre de 2003, la cual fue promovida por representantes a la Cámara del Polo Democrático Independiente, quienes se oponían a la liquidación y privatización de la empresa de comunicaciones Telecom (El Tiempo 2003b). La moción fue retirada con el argumento de que ya habían pasado tres meses desde que se había liquidado Telecom, y se consideró que no había razón económica ni jurídica para realizarla. Para los congresistas, la liquidación de Telecom ya estaba en manos de los jueces, que tenían la última palabra sobre el caso, y no insistieron (El Tiempo 2003c). La empresa estatal fue liquidada en 2011. La tercera moción fue propuesta en agosto de 2003 por los senadores del Partido Liberal (encabezados por Hugo Serrano) y del PDI (liderados por Jorge Enrique Robledo y Gustavo Petro) en contra del ministro de Minas y Energía, Luis Ernesto Mejía Castro. Los ponentes cuestionaron la política petrolera del Gobierno. En octubre de 2003, la moción fue negada: en Cámara votaron a favor de la moción 9 representantes, y en contra, 102, y en Senado, 11 parlamentarios votaron a favor y 69 en contra (votaron a favor 20, de los 28 que habían firmado la iniciativa) (Gaceta del Congreso No. 559 y No. 656; El Tiempo 2003d). La cuarta moción fue de nuevo en contra del ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño, y fue impulsada en octubre de 2003 en la Cámara de Representantes por congresistas liberales. El Gobierno había presentado un proyecto de convocatoria a un referendo para adelantar una serie de reformas políticas y fiscales, el cual se realizó el 25 de octubre de 2003. Los resultados fueron negativos, ya que solo una de las dieciocho preguntas logró pasar el umbral requerido, frente a lo cual el Ministro manifestó que debían contarse como válidos los tarjetones anulados. Los congresistas lo acusaron de faltar los dividendos que esa operación comercial le dejó a su patrimonio. Invercolsa era una firma que formaba parte del portafolio de inversiones de Ecopetrol (El Espectador 2012).

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a sus funciones y cometer presunto prevaricato por haber propuesto a dos magistrados del Consejo Electoral que desconocieran un fallo emitido por la Corte Constitucional sobre la materia (Semana 2003). Ante los debates en el Congreso y una posible sanción de la Procuraduría General de la Nación por el caso de Invercolsa, el Ministro renunció a comienzos del mes de noviembre de 2004. A los pocos días fue destituido con retroactividad e inhabilitado por quince años para ocupar cargos públicos por abuso de autoridad y conflicto de intereses (Procuraduría General de la Nación 2004). La quinta moción en este gobierno fue presentada contra el ministro de Defensa, Jorge Alberto Uribe, en mayo de 2005, y fue propuesta por los representantes a la Cámara de los partidos Liberal, Polo Democrático Independiente, Alternativa Democrática y Alianza Social Indígena. Los ponentes planteaban que el Ministro ameritaba la sanción por no asistir a las citaciones de la Cámara de Representantes por los casos no resueltos sobre actuaciones irregulares de las Fuerzas Militares, como Guaitarilla y Cajamarca, y la sorpresiva salida de cuatro generales que se oponían a los cambios en la estrategia de la lucha contra los grupos armados ilegales (Gaceta del Congreso No. 1 y No. 287). En el Senado, el ministro Uribe obtuvo el respaldo de 56 congresistas, y solo 31 votaron en su contra. En la Cámara, las cosas fueron más difíciles: 81 representantes estuvieron de acuerdo en que el Ministro se fuera del cargo, mientras que 57 se opusieron. Las votaciones no reflejaron las grandes mayorías de la coalición del “uribismo”, y un sector de esta votó en contra del Ministro (112 de los 265 congresistas votaron a favor de la moción de censura) (Gaceta del Congreso No. 287). El Ministro renunció un mes después argumentando motivos personales. La sexta moción fue en octubre de 2005, de nuevo en contra de la ministra de Comunicaciones, Martha Pinto de De Hart, solicitada por representantes a la Cámara del Partido Liberal y del Polo Democrático Alternativo. Los ponentes consideraban que se habían puesto en riesgo dineros del Estado en un memorando de intención entre la empresa mexicana de telecomunicaciones Telmex y Coltel, Colombiana de Telecomunicaciones, en el que se entregaba el dominio de la empresa colombiana a los inversionistas mexicanos. También aducían que el memorando había sido firmado sin transparencia, con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos. En el debate, los congresistas de la coalición defendieron a la Ministra y la privatización de Telecom retomando los

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argumentos del debate de 2003: la mala gestión, la pesada carga prestacional, la ineficiencia y las pérdidas que estaba generando por su incapacidad para competir en las nuevas condiciones del mercado. De los 203 asistentes, 154 rechazaron la moción y 48 la aprobaron (en Cámara, 93 la rechazaron y 33 la aprobaron, y en Senado, 50 la rechazaron y 15 la aprobaron) (Gaceta del Congreso No. 834 y 252). Finalmente, se suspendió la aplicación del memorando y no se concretó la privatización de la empresa en 2005. En 2006 se subastó más de la mitad de la empresa, que fue adquirida por una empresa española. Álvaro Uribe (2006-2010)

Durante el segundo gobierno de Álvaro Uribe (2006-2010) hubo cuatro iniciativas de moción de censura, todas fallidas. El primer intento fue en contra de Juan Manuel Santos, quien ejerció como ministro de Defensa entre junio de 2006 y mayo de 2009. El Partido Liberal (su antiguo partido, que luego en sus dos gobiernos sería su gran aliado político), algunos congresistas de Cambio Radical y todos los del PDA empezaron a cuestionar sus políticas y el manejo de la seguridad y la defensa del país. En mayo de 2007 propusieron una moción señalando que Santos había fallado en la creación de un ambiente de confianza, debido a la violencia e inseguridad que vivía el país en la proximidad de las elecciones regionales (octubre de 2007). Los congresistas liberales revivieron su supuesta participación en la conspiración para tumbar al entonces presidente Samper en 1997,12 y otros plantearon que Santos no garantizaba una buenas relaciones con los países vecinos; además, cuestionaban su presunta participación en el escándalo de las interceptaciones ilegales que había adelantado el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en contra de periodistas, magistrados de la Corte Suprema de Justicia y políticos de la oposición. Después de los debates, Cambio Radical modificó su posición y apoyó al Ministro, y los Partidos Liberal y PDA fueron minoría. El 13 de junio, el

12 El senador liberal Juan Fernando Cristo había enviado un cuestionario al jefe paramilitar Salvatore Mancuso y al jefe del entonces grupo militar Ejército Popular de Liberación (EPL), Francisco Caraballo, para aclarar la participación de Santos en el complot contra el presidente Ernesto Samper. Mancuso dijo que el objetivo principal de la propuesta era sacar del poder al presidente mediante un acuerdo para reestructurar el Estado, y Caraballo señaló que la propuesta no le fue transmitida por Santos, sino por otro dirigente político, cuyo nombre no reveló. Ver Semana (2007) y El Tiempo (2007a).

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Congreso en pleno votó en contra de la moción: 105 representantes y 63 senadores votaron en contra de la moción, y 38 representantes y 25 senadores lo hicieron a favor (Gaceta del Congreso No. 19 y No. 20; El Tiempo 2007b). Las siguientes iniciativas de moción de censura fueron propuestas bajo la vigencia de la reforma del Acto legislativo 01 de 2007, que flexibilizaba los requisitos para su aprobación. La bancada liberal radicó la segunda iniciativa en contra del ministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, a quien acusaban de incurrir en irresponsabilidades constitucionales por el caso de Carimagua (en el cual cambió la asignación de unas tierras en el municipio de Carimagua, departamento del Meta, que habían sido prometidas a decenas de familias de desplazados, pero fueron adjudicadas a empresas privadas para la explotación de cultivos de palma). Después del escándalo y de la amenaza de la moción, el Ministro reversó la decisión y anunció que el Gobierno buscaría una “alianza productiva” y “equitativa” para que el predio fuera adjudicado a los desplazados y a empresarios privados. El debate sirvió para cambiar una decisión del Gobierno. Posteriormente, este ministro sería destituido e inhabilitado por la Procuraduría para ocupar cargos públicos durante dieciséis años (Procuraduría General de la Nación 2011). La tercerea moción se adelantó en contra del ministro de Salud y Protección Social, Diego Palacios, en julio de 2008, y fue promovida de nuevo por el PDA y el Partido Liberal. Los ponentes acusaban al Ministro de haber actuado de forma ilegal en el proceso de aprobación de la cuestionada reforma constitucional que había restablecido la reelección presidencial (Acto legislativo 02 de 2004) al ofrecer remuneraciones a congresistas; también lo acusaban de profundizar el sistema de salud inequitativo que favorece la intermediación financiera y no el derecho a la salud, y por no solucionar la crisis hospitalaria que tenía al borde del cierre por problemas financieros a la mayoría de los hospitales públicos del país (El Tiempo 2008a). Hubo un amplio debate, pero finalmente se impusieron las mayorías de la coalición de gobierno, y la moción fue rechazada con 63 votos; solo votaron a favor los senadores del PDA y cuatro liberales (en total, 11 votos a favor) (Gaceta del Congreso No. 614 y No. 616). El Tiempo (2008b) tituló este desenlace de manera gráfica: “Aplanadora uribista salvó al ministro Diego Palacio”. La cuarta iniciativa de moción fue también contra un ministro de Agricultura, Andrés Fernández, por el proyecto Agro Ingreso Seguro. Para la oposición, se trataba de un programa mal formulado, que focalizaba los recursos para favorecer a grandes

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propietarios. También se demostró que se favorecían departamentos con presencia paramilitar, mientras que se destinaron muy pocos recursos a aquellos en los cuales había una mayor presencia de las guerrillas. El Ministro sostuvo que al proteger a los grandes inversionistas favorecía el empleo que estos daban, y que se habían incrementado el área y la productividad de la tierra; también sostuvo que anteriores gobiernos habían dado subsidios a grandes inversionistas. Ante la amenaza de moción por la inconformidad de un sector de la coalición de gobierno, además de los partidos de la oposición, el Gobierno debió convocar a sus congresistas y movilizarlos para que concurrieran en apoyo del Ministro. La votación se mantuvo abierta solo durante algo más de media hora, por lo cual solo 72 senadores alcanzaron a votar. El resultado final fue 41 votos en contra y 30 a favor de la moción, es decir, no contó con las mayorías del Senado, y por eso el Ministro no fue censurado (Gaceta del Congreso No. 1303). Juan Manuel Santos (2010-2014)

El gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) presenta solo dos iniciativas de moción de censura —el menor número—, ambas fallidas. La primera se presentó en mayo de 2012, cuando 82 representantes propusieron una moción en contra del ministro de Transporte, Germán Cardona, por no haber asistido a varias citaciones del Congreso; además, cuestionaban el manejo del Ministerio.13 Ante las presiones y su inconformidad con las exigencias burocráticas de los congresistas, el Ministro renunció a las pocas semanas. En este caso, el Gobierno entró al rescate del Ministro e impidió que prosperara la moción, por medio de la aceptación de su renuncia programada y preventiva y su posterior nombramiento en una de las embajadas más apreciadas (El Vaticano). El segundo intento se anunció cuando la junta parlamentaria del Partido Conservador reunida con su director nacional manifestó, en agosto de 2013, que adelantaría una moción en contra de la ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín. Aunque este partido era parte de la coalición de gobierno (“La Unidad Nacional”), algunos de sus congresistas expresaron inconformidad con el Gobierno por su participación burocrática y el reparto de los beneficios que conlleva este apoyo. El fallo adverso de la Corte de La Haya en el conflicto fronterizo entre Colombia 13 Congreso de la República, Comisión Sexta Constitucional Cámara de Representantes, Acta No. 048, abril 25 de 2012.

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y Nicaragua —que implicó la pérdida de setenta mil kilómetros cuadrados de mar territorial— sirvió de pretexto para expresar su inconformidad y citar a la Ministra al Congreso y promover la moción (Semana 2013). Finalmente, el Gobierno arregló las diferencias con el Partido Conservador, y no prosperó la iniciativa de moción de censura.

Conclusiones La moción de censura ha contado en Colombia con defensores y opositores. Para algunos, se trata de un procedimiento propio del parlamentarismo incrustado en el régimen presidencial que puede conducir al debilitamiento del poder presidencial, que se ve obligado a retirar los ministros, lo que conduce a la inestabilidad gubernamental; incluso, ha sido descrita como un “híbrido artificioso” que genera conflictos e inestabilidad. Para otros, se trata de un mecanismo que permite regular los poderes del Ejecutivo, genera una forma de control político y de rendición de cuentas, y posibilita a la oposición debatir temas de forma abierta en el escenario más adecuado para ello: el Congreso. Pero parecen despertar más consenso las posiciones que ven las virtudes de la moción de censura, en especial por un doble argumento: i) la posibilidad de ejercer un control efectivo y ii) la posibilidad de producir debates para que la opinión pública esté enterada de la gestión del Ejecutivo. Aunque también hay que tener en cuenta que puede ser utilizada para obstaculizar la labor del Gobierno —en especial si se trata de un gobierno dividido— y proponer debates dirigidos más a la opinión que al propio Congreso, es decir, un medio de publicidad y de protagonismo para algunos congresistas. En el caso de Colombia, su inclusión en la Constitución de 1991 fue el resultado de un amplio consenso entre los principales partidos presentes en la Asamblea Nacional Constituyente, por medio del cual se esperaba generar un mayor equilibrio entre los poderes legislativo y ejecutivo. De forma explícita, se propuso atenuar los poderes del presidente y moderar el fuerte presidencialismo vigente en el país hasta 1990. Después de más de dos décadas de vigencia, ninguna de las iniciativas de moción de censura ha sido exitosa, lo cual se explica por la combinación de su reglamentación (las mayorías absolutas en ambas cámaras hasta 2007 y mayorías absolutas en la Cámara, que la propone desde 2008) y las mayorías con que han contado los presidentes durante los seis gobiernos de este período. Incluso, cuando

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la coalición de gobierno se ha debilitado —como sucedió en la mitad del gobierno de Andrés Pastrana—, no ha prosperado este tipo de iniciativas. La conformación de coaliciones de gobierno de gran tamaño permite la imposición de las iniciativas de leyes y de actos legislativos en el Congreso y crea un blindaje para sus funcionarios ante posibles intentos de mociones de censura por parte de la oposición; de facto, este mecanismo institucional resulta inaplicable, aun si se flexibilizan los requisitos, como sucedió con la reforma del Acto legislativo 01 de 2007. En el balance general, no hay ningún caso exitoso de moción de censura, pero esta regla sí ha demostrado ser un mecanismo que permite estimular los debates, da espacio a la oposición, permite que la prensa y la opinión pública conozcan en mayor profundidad algunos problemas de las políticas públicas y de las acciones de los gobiernos, entre otros. En algunos casos, las mociones se constituyeron en un factor de presión que obligó a los ministros a renunciar antes de ser votada la iniciativa. Entonces, de manera indirecta, han tenido éxito: cuando algún ministro ha sido cuestionado o ha despertado recelos en algunos sectores políticos del Congreso, la prensa y la opinión pública, la iniciativa de moción de censura ha servido para presionar su salida del gabinete. Mientras que los constituyentes de 1991 se propusieron atenuar el presidencialismo y obraron en consecuencia moderando las atribuciones constitucionales del Ejecutivo en varias esferas, reformas posteriores —como la que restableció la reelección presidencial inmediata (Acto legislativo 02 de 2004)— han fortalecido los poderes presidenciales. Asimismo, los presidentes conforman amplias coaliciones de gobierno, a través de las cuales tratan de blindarse contra las iniciativas o acciones de la oposición y vuelven intocable a su gabinete de gobierno. Aunque los ministros se equivoquen o eludan el control político que constitucionalmente debe ejercer el Congreso, resulta difícil censurarlos. En un sistema de democracia constitucional basado en pesos y contrapesos entre los poderes públicos, la moción de censura constituye un mecanismo de control y de rendición de cuentas que permite cualificar la democracia y el pluralismo, fomentar los debates e informar a la opinión pública de problemas especialmente relevantes y polémicos de interés general, entre otros. No obstante, para una mayor efectividad, esta institución podría ser complementada con otras disposiciones legales como las sugeridas por Colomer y Negretto (2003): ser vinculantes y/o incluir la ratificación del nombramiento de los ministros por parte del Congreso.

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Parece infundado el temor que estos autores expresan respecto al riesgo de la responsabilidad dual de los ministros al tener que responder a la vez al Ejecutivo y al Legislativo. Por el contrario, desde la perspectiva de la accountability, todos los funcionarios deben rendir cuentas a la sociedad, y en las esferas de deliberación y de confrontación de ideas y de proyectos de sociedad, como el Congreso.

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Javier Duque Daza es profesor de la Universidad del Valle (Colombia). Es politólogo y doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (México). Sus líneas de investigación son: partidos y sistemas de partidos; democracia; clase y élite política; elecciones e instituciones. Entre sus últimas publicaciones están: “Partidos y partidismo: los partidos políticos colombianos y su enraizamiento en la sociedad”. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas 44 (120): 311-347, 2014; y “Guillermo O’Donnell y la democracia”. Latinoamérica. Revista de Estudios Latinoamericanos 58: 113-144, 2014. Correo electrónico: jduqued86@hotmail.com

Actividad legislativa, éxito e importancia como factores detrás de la producción legislativa María Paula Bertino Universidad de Buenos Aires (Argentina) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.04 RECIBIDO: 26 de diciembre de 2013 APROBADO: 22 de mayo de 2014 MODIFICADO: 25 de agosto de 2014

Este artículo recapitula las principales discusiones respecto al uso de la actividad legislativa como variable dependiente en los estudios politológicos. Si bien exhaustivo, no es excluyente, y muestra las principales tendencias del uso de dicha variable. Partiendo de la idea de que existe una división del trabajo legislativo en los presidencialismos, se intenta exponer aquí las diversas formas en las que se ha tratado de apreciar dicha división, a fin de contribuir a una nueva visión que pueda enfocarse en los efectos que esta genera sobre la dinámica de gobierno. Asimismo, este artículo propone la apertura de nuevas agendas de investigación en torno al uso de la actividad legislativa como variable dependiente. Se plantean aquí los debates aún abiertos, e incluso aquellos olvidados, y se propone retomar la agenda de estudios y orientarla hacia la observación y evaluación de las legislaturas bicamerales.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: producción legislativa • actividad legislativa • relaciones Ejecutivo-

Legislativo

H Este artículo se desprende de las revisiones de estados del arte y las discusiones que al respecto surgieron con colegas, orientadas a la redacción de la tesis de doctorado de la autora. Fue concebido en el marco de una estancia de investigación en la Universidad de la República (Uruguay) financiada por una beca del Grupo Montevideo, en 2011. El artículo fue finalizado en noviembre de 2013, en el marco de una estancia de investigación en el Institute for Latin American Studies (ILAS) del German Institute for Global and Area Studies (GIGA) (Alemania) financiada por las becas René Hugo Thalmann de la Universidad de Buenos Aires.

Legislative Activity, Success and Importance as Factors behind Legislative Output This article summarizes the main arguments regarding the use of legislative activity as a dependent variable in political studies. While comprehensive, it is not exclusive, and it shows this variable’s main trends. Starting from the idea that there is a division of legislative work in presidential systems, this paper attempts to show the various ways in which this division has been assessed, to contribute to a new vision which focuses on the effects this has on the dynamics of government. In addition, this article proposes establishing new research agendas on the use of legislative activity as a dependent variable. Raised here are debates which remain open, as well as those which have been forgotten; this paper proposes that the research agenda be resumed and directed at the observation and evaluation of bicameral legislature.

ABSTRACT:

KEYWORDS: legislative output • legislative activity • Executive-Legislative relations

Atividade legislativa, êxito e importância como fatores por trás da produção legislativa Este artigo recapitula as principais discussões a respeito do uso da atividade legislativa como variável dependente nos estudos de ciência política. Embora exaustivo, não é excludente, e mostra as principais tendências do uso dessa variável. Partindo da ideia de que existe uma divisão do trabalho legislativo nos presidencialismos, tenta-se expor as diversas formas nas quais se tem tentado apreciar essa divisão a fim de contribuir a uma nova visão que possa estar enfocada nos efeitos que esta gera sobre a dinâmica do governo. Além disso, este artigo propõe a abertura de novas agendas de pesquisa sobre o uso da atividade legislativa como variável dependente. Propõem-se debates ainda abertos, e inclusive esquecidos, e a retomada da agenda de estudos e sua orientação à observação e avaliação das legislaturas bicamerais. RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE:

Legislativo

produção legislativa • atividade legislativa • relações Executivo-

Introducción1 Centrados en la preocupación de explicar las relaciones entre poderes en los presidencialismos, una rama de los estudios legislativos ha dedicado gran parte de la literatura a describir y explicar la producción legislativa en cuanto a su relevancia.2 Estos estudios tienden a concentrar su mirada sobre dos cuestiones: qué tipo de leyes se formulan y cuáles son aprobadas. Dentro de cada una de estas cuestiones surgen preguntas que dan lugar a agendas de investigación que continúan sobre el tapete. La puerta de entrada a estos cuestionamientos es, por lo general, el comportamiento de los legisladores en relación con los resultados legislativos. ¿Qué tipo de leyes producen los congresos? ¿Cuánta incidencia tienen los presidentes en los resultados legislativos? ¿Cuál es la relación entre ejecutivos y legislativos en la producción legislativa? En este artículo se expone una revisión crítica, exhaustiva, mas no excluyente, de las diferentes teorías en torno al uso de la actividad legislativa como variable dependiente. Para ello, es necesario distinguir entre sistemas de gobiernos parlamentarios y presidenciales, y entrar en el debate sobre la posición que las legislaturas asumen frente a los poderes ejecutivos. Los autores y las teorías que aquí se presentan refieren sus trabajos a sistemas presidenciales, en su mayoría latinoamericanos, y se concentran en analizar las leyes como un producto sujeto a la intervención de diversas variables. Los criterios que aquí se plantean para entender la actividad legislativa pretenden ilustrar aquellos aspectos a partir de los cuales la producción de las leyes puede ser entendida como variable dependiente. Sin embargo, esto no implica que la producción legislativa no pueda utilizarse en otros estudios como variable independiente. Los congresos han sido catalogados por varios autores como marginales o reactivos a partir de la centralidad que ha tomado el Ejecutivo. Sin embargo, la condición reactiva de las asambleas legislativas no las convierte en poco

1 Los agradecimientos a Miguel De Luca, Daniel Chasquetti, Gisela Sin, Mariana Llanos, Martín D’Alessandro y los colegas anónimos por sus comentarios a versiones previas de este artículo. Los errores u omisiones son responsabilidad de la autora. 2 Estrictamente hablando, los estudios que toman a la producción legislativa como variable dependiente no se concentran exclusivamente en sistemas presidenciales, pero en este caso, y dado que este artículo se orienta a las miradas que sobre este fenómeno se plantean para América Latina, el énfasis se pondrá en este tipo de investigaciones.

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significantes. Uno de los objetivos de este artículo es, justamente, mostrar que la reactividad de las legislaturas implica, antes bien, otro tipo de división de trabajo legislativo que la llegada del “Ocaso de los Legislativos”.3 Tal como lo muestra el secreto de la ineficiencia, la lógica que imponen las votaciones eficientes en sistemas presidenciales lleva a que las legislaturas cumplan un rol diferenciado del rol legislativo del poder ejecutivo. El objetivo de este artículo es también distinguir una tipología de la legislación. Para ello, es necesario incursionar en conceptos centrales como pork barrel y las diversas dimensiones a partir de la cuales se han medido los proyectos de ley. En los apartados que siguen se expondrán diferentes propuestas de medición y conceptualización de los tipos de leyes que se presentan en los congresos. De la misma forma, se revisarán las diferentes propuestas de medición del éxito y la importancia legislativos. Con este fin, el artículo se divide en cinco secciones. La primera retomará los planteos que definen el modelo de secreto de ineficiencia de los sistemas presidencialistas y la incorporación del pork barrel como indicador dentro de las mediciones para la actividad legislativa. En la segunda sección se pasará revista a los diversos intentos de la disciplina por establecer tipologías de legislación, prestando especial atención a aquella categorización que define las leyes propias de los congresos reactivos o marginales. En un tercer apartado del artículo se cuestionarán los intentos de establecer índices de medición de importancia legislativa, con el fin de avanzar en una posible definición. En la cuarta sección se trabajarán el concepto de éxito legislativo y los debates que genera la medición del mismo respecto a la posibilidad de definición de actores más o menos exitosos en términos legislativos. Por último, se expondrán breves conclusiones respecto a estas cuestiones y se planteará una serie de propuestas de avance para la disciplina.

3 La preeminencia de los poderes ejecutivos presidencialistas en los procesos de toma de decisión ha llevado a debates académicos en torno al rol de las legislaturas. En lo que refiere a América Latina, se han elaborado diversas explicaciones, entre las que caben mencionar Alcántara Sáez y García Montero (2011), Ames (1995), Bonvecchi y Zelaznik (2009 y 2011), De Riz (1994), Ferreira Rubio y Goretti (1996), Figueiredo y Limongi (1997 y 2000), Mainwaring y Shugart (2002), Mustapic (2000), Mustapic y Goretti (1992, 1993), Mustapic y Ferretti (1995), Molinelli (1991a, 1991b, 1992 y 1995), Samuels (2000) y Serrafero (2005). Estos y otros estudios intentan explicar las herramientas constitucionalmente asignadas a los ejecutivos que permiten sortear la parálisis legislativa que generan los gobiernos divididos o la relación que se establece entre ambas ramas de gobierno.

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1. Pork barrel y el secreto de la ineficiencia en los presidencialismos En 1987 Gary Cox acuño el término “efficient secret”, en referencia a cómo los sistemas electorales y los partidos otorgaban a los electores la posibilidad de generar votaciones eficientes para la satisfacción de sus preferencias durante una elección gubernamental. El supuesto que guía el modelo de Cox es que los candidatos que se presentan a elecciones pertenecen a partidos políticos disciplinados y nacionalmente orientados. Esto permite que el sistema sea eficiente, puesto que los votantes tienen, en el marco de una elección general, opciones claras sobre la política nacional entre los candidatos que compiten.4 El secreto de la eficiencia refiere, entonces, a la posibilidad de generar instancias de gobernabilidad, y en su definición contiene la idea de que la eficiencia consiste en lograr la legitimidad de una decisión de gobierno a partir de la alineación entre las preferencias del Congreso y del Ejecutivo. Planteado de esta manera, el secreto de la eficiencia no puede extrapolarse teóricamente a los sistemas presidenciales porque la alineación entre Ejecutivo y Legislativo no es una condición sine qua non para el mantenimiento del gobierno y de la gobernabilidad en estos sistemas. Tal como señalan Shugart y Carey, “la separación de poderes no garantiza por sí misma el vínculo entre el Ejecutivo y la Asamblea, ni en período de elecciones, ni durante el funcionamiento de estas instituciones entre elecciones” (1992, 171).5 De hecho, la separación de poderes de los sistemas presidenciales permite incluso combinaciones de presidentes con fuertes poderes legislativos, y asambleas con configuraciones débiles.6 Según estos autores, esto no significa que necesariamente enfrenten crisis de gobernabilidad; por lo tanto, es posible hablar de un secreto de ineficiencia en los sistemas presidencialistas.7 4 El ejemplo prototípico de este tipo de sistemas es Gran Bretaña. La condición parlamentaria del sistema político influye en la definición de eficiencia que describe Cox. 5 Traducción propia del original. 6 El debate respecto a las relaciones entre ejecutivos y legislativos es mucho más amplio de lo que pretende abarcar este artículo. En referencia a la cuestión que los trae a colación, solo es necesario señalar que la multiplicidad de configuraciones que puede tomar esta relación en sistemas presidenciales ha sido tipificada por Cox y Morgenstern (2001) de manera bastante concreta, en relación con los presidencialismos latinoamericanos. 7 Al tratar este término, los autores hacen referencia a todos los sistemas presidencialistas. Estudios posteriores que se mencionan en este artículo (Amorim Neto y Santos 2003) retoman el modelo para analizar países latinoamericanos.

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El secreto de la ineficiencia supone exactamente lo contrario al planteo de Cox, esto es, que en las asambleas los legisladores se comportan intentando satisfacer intereses parroquiales, o incluso personales de sus electorados, para así garantizar su reelección en el cargo. Y aunque en términos de Cox este comportamiento inhibiría la posibilidad de concretar políticas en el ámbito nacional, puesto que no existirían incentivos para que los legisladores acuerden sobre cuestiones a nivel nacional, esto no sucede.8 El secreto de la ineficiencia supone que los partidos políticos de alcance nacional se componen de un conjunto de liderazgos locales. Cada uno de estos líderes está preocupado por satisfacer las preferencias de sus distritos preservando la autonomía de los mismos, al tiempo que busca presidentes con fuertes poderes legislativos, que logren llevar adelante políticas nacionales. Cuando estos líderes locales acceden a bancas en el Congreso, negocian transferencias de recursos a sus distritos con el Ejecutivo para poder cubrir las preferencias parroquiales (pork barrel) que facilitaron el acceso a dicha banca. Para ello, los líderes conceden al Ejecutivo la prerrogativa de distribución del presupuesto nacional, a fin de poder concentrarse en la provisión de bienes a su electorado, sin tener que hacerse responsables directos de la conducción del gobierno nacional.9 Según Amorim Neto y Santos (2003) el modelo del secreto de la ineficiencia supone una suerte de “distribución de tareas” dentro del proceso de producción legislativa. Siguiendo esta lógica, los legisladores presentarán proyectos de bajo impacto orientados a beneficiar a sus electores, mientras que el Ejecutivo, utilizando sus prerrogativas legislativas o a través de un legislador, presentará major bills. Los proyectos presentados por los legisladores tendrán una menor expectativa de ser aprobados, porque los legisladores no invierten tiempo en buscar su aprobación, mientras que los proyectos presentados o patrocinados por el Ejecutivo tienen mayor tasa de aprobación. Por último, aquellos proyectos presentados por legisladores que se aprueban apuntan a beneficiar a sus electores y a sus distritos. Las investigaciones que trabajan desde el modelo del secreto de

8 Tampoco existirían incentivos para la disciplina partidaria ni para la conformación de partidos con orientación nacional. 9 Este planteo no contradice la tesis de Aldrich (1995) sobre el comportamiento de los partidos y los legisladores en los congresos.

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la ineficiencia, entonces, deben concentrar su atención en la definición de dos cuestiones centrales. La primera es el concepto de pork barrel y, la segunda, el impacto de las leyes o de los proyectos. El término pork barrel alude a las transferencias y distribución de recursos a los distritos (que puede ser una provincia, una sección, etcétera) de los legisladores, que estos consiguen mediante negociaciones: es la forma a partir de la cual se concretan los intereses parroquialistas de los legisladores. Gráficamente, el término pork barrel hace referencia a una localización geográfica de recursos materiales dentro de un territorio cuyas fronteras están definidas electoralmente por el distrito que representa el legislador. Que la condición de consecución de estos recursos implique negociación supone que estos últimos forman parte, por ejemplo, del presupuesto nacional. La negociación del legislador consiste en ofertar su voto por recursos específicos para el distrito dentro del presupuesto nacional. En relación con la pregunta sobre el tipo de leyes generadas, la aproximación a la producción legislativa como variable dependiente suele considerarse desde dos perspectivas: aquellas que centran su atención en la gobernabilidad y aquellas que hacen foco en el alcance de las políticas públicas que emanan de dicha legislación. Las primeras, entonces, observan las tensiones y los consensos que se generan entre ejecutivos y legislativos, mientras que las segundas tienden a concentrarse en la relación que el gobierno en su conjunto establece con los electores. Ambas perspectivas consideran las legislaturas como un todo, sin discriminación de la división que puede existir en sistemas bicamerales, y tratan de establecer la existencia de un predominio, ya sea del poder ejecutivo o del poder legislativo, en la creación de leyes y la consecuente formulación de políticas públicas relevantes para la ciudadanía. La preocupación sobre la aprobación de la legislación se concentra sobre el concepto de éxito legislativo. En este tipo de investigaciones, lo que se intenta demostrar, por lo general, es quién lidera la producción legislativa (Alemán y Calvo 2007; García Montero 2009; Bonvecchi y Zelaznik 2009). En estos casos, la pregunta sobre la eficiencia o importancia de la legislación es reemplazada por la pregunta relativa a cuál de las ramas de gobierno tiene más poder.

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2. ¿Sobre qué temas se legisla? ¿Cómo establecer categorías para la producción legislativa? Taylor-Robinson y Diaz (1999), en el estudio sobre la legislatura hondureña, llaman la atención respecto al concepto de legislatura marginal. Partiendo del supuesto que las legislaturas marginales son aquellas que funcionan como sello de goma del Ejecutivo, su investigación se concentró en ilustrar la legislación producida por este tipo de congresos.10 Contra los supuestos que guiaban la literatura, este artículo seminal mostró que, si bien frente a cuestiones de relevancia nacional y de interés para la presidencia el Congreso opera siguiendo la voluntad del Ejecutivo, su actividad legislativa es amplia, y así también lo es su alcance sobre la legislación. De hecho, muestra que los legislativos etiquetados como “marginales” proponen una lógica de división del trabajo legislativo en donde el Ejecutivo nacional presenta (y recibe aprobación de) los proyectos de alcance nacional, mientras que en la Asamblea Nacional, los legisladores se ocupan de producir las leyes relativas a sus distritos, o incluso, a sus electores particulares, y esta legislación es aprobada. En sintonía, entonces, con la premisa del secreto de la ineficiencia en cuanto supuesto que los guía, el planteo de Taylor-Robinson y Diaz apunta a establecer categorías respecto al objetivo político de las leyes emanadas de la legislatura. Para la definición del mismo, los autores proponen analizar las leyes en dos sentidos: el nivel de agregación de la propuesta y los efectos del proyecto. Por nivel de agregación, los autores apuntan a los sujetos directos a quienes afecta la ley. Así, establecen un índice para medir dicho enfoque, que separa las leyes en individuales, locales, sectoriales, regionales o nacionales. Las leyes de efecto individual tratan sobre personas particulares o jurídicas (un ciudadano o bien una organización social, como podría ser la Cruz Roja). Las locales, sobre ciudades o municipios; las sectoriales, sobre grupos de interés (colegios 10 El estudio de Taylor-Robinson y Diaz se concentra en el análisis de la legislación del Congreso hondureño entre 1990 y 1996. Los resultados de dicha investigación, y sobre todo la codificación de los proyectos de ley, resultan generalizables para las leyes emanadas por todas las legislaturas, marginales o no. Existen estudios previos que influenciaron esta categorización pero que fueron superados por este estudio. Entre ellos, destacan Polsby (1963), Salisbury (1968), Di Palma (1976). Para una mejor recopilación de estos planteos, ver Rodríguez (2012).

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profesionales, o regulación sobre los impuestos a una actividad específica); las regionales apuntan a cuestiones vinculadas con territorios que exceden un municipio pero que no tienen alcance sobre toda la población del país (construcción de rutas, gasoductos, ayudas económicas por desastres naturales, etcétera), y las nacionales, que afectan a toda la población del país (aquí los autores no sólo incluyen impuestos nacionales, por ejemplo, sino tratados internacionales, conmemoración de días patrios o de próceres, aquellas que tienen como objeto cualquier agencia o sector del gobierno nacional y las que tienen que ver con el prestigio internacional del Estado). De esta forma, combinan dos enfoques en un único índice. Por un lado, hay codificación sobre actores sociales (leyes individuales y sectoriales afectan a actores individuales o colectivos que intervienen en la sociedad), y, por el otro, ajustan las categorías a criterios territoriales (las leyes codificadas como locales, regionales y nacionales responden a categorías de divisiones territoriales, y refieren a comunidades). El segundo criterio para definir el objetivo de las leyes tiene que ver con los efectos del proyecto. Por efectos, los autores aluden al impacto de la ley sobre el sujeto directo.11 Esta variable tiene cuatro categorías: beneficiosas, contraproducentes, mixtas y neutrales. La categoría beneficiosa refiere a las leyes que reportan ganancias a los sujetos directos y no suponen costo para un sujeto indirecto. La segunda categoría describe las piezas de legislación que generan costos; estos pueden ser para el sujeto directo o el indirecto.12 La categoría mixta apunta a leyes cuya implementación genera costos a corto plazo para algún sector (o sujeto secundario de la legislación), pero en sí mismas son beneficiosas.13 Por último, las neutrales son leyes que no generan ni ganancias ni costos. 11 Si las leyes a las que se les aplica este índice tuvieran un sujeto indirecto asociado a la legislación, las leyes también se codifican según los efectos que causan sobre el segundo sujeto. 12 Un aumento en los impuestos a una actividad específica es contraproducente para el sujeto directo de esa ley. Pero, por ejemplo, un aumento en los salarios de los trabajadores es beneficioso para el sujeto directo, que son los trabajadores, pero es contraproducente para los empresarios, que deberán aumentar el salario de sus empleados y, por lo tanto, perderán dinero. Lo mismo sucede si una ley cambia el servicio militar de obligatorio a voluntario. En estos casos, el sujeto perjudicado son las Fuerzas Armadas. Se consideran contraproducentes aquellos proyectos de ley que imponen costos financieros o regulaciones a los sujetos directos o indirectos que se ven afectados en dicha propuesta de legislación. 13 Los autores sugieren como ejemplo las leyes de protección del medioambiente. Son, en sí mismas, beneficiosas para toda la sociedad, pero en su implementación perjudican a sectores

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En la combinación de estas variables, los autores intentan acercar posiciones respecto a qué proyectos pueden considerarse importantes. Un proyecto importante será aquel que genere controversias; y se espera que los proyectos controversiales tengan como característica un alcance nacional y un efecto contraproducente o mixto. Los proyectos individuales o locales, de efectos beneficiosos o neutrales, serán considerados, según este enfoque, proyectos poco controversiales y, por lo mismo, de baja importancia.14 A pesar de que para estos autores la división de tareas legislativas permite desmitificar la marginalidad de un congreso, la clasificación relativa a la importancia de las leyes impacta sobre la relevancia que toman las leyes que se producen. Las leyes importantes serán presentadas y promovidas en mayor medida por los ejecutivos. Y aunque esto no convierte en marginales a las legislaturas, reduce el impacto de la producción de los legisladores en las políticas públicas nacionales. Con posterioridad, el índice elaborado por Taylor-Robinson y Diaz fue retomado y complementado por Amorim Neto y Santos (2003) con el fin de aplicar el modelo del secreto de la ineficiencia de Shugart y Carey (1992) a la legislatura nacional brasileña.15 Sobre las variables previamente señaladas (nivel de agregación de la ley y efectos sobre los sujetos), los autores proponen adicionar una tercera variable, referida al tema de la ley. Así, proponen distinguir los proyectos en ocho categorías: administrativos, económicos, honoríficos, presupuestarios, políticos, sociales, cultural-científico-tecnológicos y medioambientales. La inclusión de la variable de tema al que apunta el proyecto de ley resulta relevante, puesto que en su investigación los autores observan cómo las restricciones constitucionales, esto es, las limitaciones congresionales para iniciar

de la sociedad que deben hacer inversiones de dinero para adaptarse a la nueva normativa, o bien pueden encontrar prohibiciones en sus respectivos ámbitos. 14 Si bien la investigación planteada por Taylor-Robinson y Diaz (1999) trata principalmente de desmentir supuestos referidos a los comportamientos de los legisladores en legislaturas consideradas marginales, así como de cuestionar la etiqueta de “marginal” aplicada a las legislaturas latinoamericanas, esto no es materia de este artículo, y no se desarrollará aquí. Sin embargo, vale mencionar que los resultados de esta investigación permiten cuestionar con éxito supuestos que imperaban en los estudios politológicos sobre América Latina. 15 Esta investigación retoma la producción legislativa de la Cámara Baja brasileña entre 1985 y 1999. Específicamente, analiza las leyes aprobadas en ese período, pero también retoma todos los proyectos de ley presentados en la Cámara durante 1995.

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legislación presupuestaria o económica, inhiben en los legisladores la posibilidad de presentar legislación que favorezca el aumento del pork barrel para sus distritos, lo que los obliga a negociar con el Ejecutivo este tipo de recursos. En términos del modelo del secreto de la eficiencia, la inclusión de la variable “tema” es fundamental para comprobar si en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo la tensión referida al pork barrel influye aún más que la tensión partidaria. a. El concepto de legislación particularista Otros autores que retoman el índice de Taylor-Robinson y Diaz para complementarlo son Mejía Acosta, Pérez Liñán y Saiegh (2009).16 A fin de ilustrar cómo los métodos de selección dentro del partido (antes que las reglas electorales) perfilan el comportamiento de los legisladores, los autores apuntan a la actividad legislativa como variable dependiente, señalando que la misma será particularista o general en función del tipo de lista, la magnitud del distrito, las reglas referidas a la reelección, el sistema de partidos, la frecuencia electoral y la selección de candidatos. La legislación particularista es considerada por los autores como pork barrel. Por lo tanto, y a fin de establecer indicadores que permitan identificar cuándo hay pork barrel, proponen retomar el índice de Taylor-Robinson y Diaz y modificarlo, reemplazando la variable “efectos sobre el sujeto directo de la legislación” por las categorías presentadas por Lowi (1964) sobre el enfoque de las políticas públicas. La tipología de Lowi sobre el impacto social de las políticas públicas se presenta como una alternativa que permite asociar con mayor facilidad qué tipo de legislación es orientada a los distritos. Las categorías de Taylor-Robinson y Diaz (beneficiosas, contraproducentes o mixtas) permiten identificar la intención de la legislación con el sujeto directo de la misma y apuntan fuertemente a la idea de representación. Pero las categorías de Lowi (1964) referidas al propósito de la legislación permiten desentrañar de forma más clara la existencia de la condición de pork barrel en los proyectos presentados y las leyes emanadas de la legislatura. Las categorías establecidas por Lowi son tres. Considera que las políticas públicas pueden ser distributivas, redistributivas o regulatorias. Las políticas distributivas, señala, “son políticas que virtualmente no son políticas para nada, pero son decisiones 16 La aplicación del modelo de legislación particularista se realiza sobre los proyectos iniciados en las cámaras de diputados de Paraguay (1992-2003) y Ecuador (1979-2002).

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altamente individualizadas que solo por acumulación pueden ser llamadas políticas” (Lowi 1964, 690). Son políticas públicas consideradas “de patronazgo”, en donde no existe la confrontación entre quien propone la política y los beneficiarios de la misma. En términos de legislación, una ley puede considerarse distributiva cuando la misma asigna fondos públicos, u otro tipo de activos, a grupos particulares o individuos. La contraparte de las políticas distributivas son las políticas redistributivas. Este tipo de políticas involucran la interrelación entre un grupo importante de individuos (y, por lo tanto, jamás pueden clasificarse como patronazgo ni ser individualizadas) y supone un impacto sobre las clases o sectores sociales. Afecta a la transferencia entre estos sectores sociales, y en términos de legislación, la redistribución se detecta allí donde, justamente, se promueven transferencias entre sectores de la sociedad. Las políticas públicas regulatorias, por último, son aquellas que sin ser estrictamente individualizables, en el momento de implementarse afectan a los individuos, pero en su formación y concepción son pensadas en términos generales. Son consideradas políticas regulatorias aquellas en las cuales, a corto plazo, puede señalarse que alguien gana y alguien pierde. En términos de legislación regulatoria, estas pueden caracterizarse como aquellas que imponen reglas o regulaciones para actividades específicas. Como puede distinguirse en esta tipología, la utilización de los conceptos acuñados por Lowi aplicados a la producción legislativa permite distinguir con mayor claridad la existencia o no de legislación de pork barrel. Reemplazando las categorías de Taylor-Robinson y Diaz, lo que Mejía Acosta et at. logran es delinear claramente cuándo hay particularismo legislativo, porque, aun cuando una ley puede tener efectos mixtos para los sujetos directos o indirectos, solo habrá pork barrel cuando una política sea distributiva y de enfoque individual o local. Sin embargo, a diferencia de las tipologías mencionadas previamente, estos autores no hacen referencia a la idea de importancia. La condición de legislación particularista no supone que sean leyes menos relevantes.

3. El legado de Mayhew. ¿Cómo clasificar la importancia de la legislación? Las investigaciones que concentran su atención en la producción legislativa relacionando la misma con la gobernabilidad tienden a hacer énfasis en la importancia de la legislación. El antecedente más importante, en este sentido, es el

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desarrollado por Mayhew (1991). En su obra, y a partir del afán de mostrar que incluso en gobiernos divididos es posible mantener la gobernabilidad, el autor desarrolla el primer antecedente de índices de importancia legislativa. Es central distinguir aquí la diferencia entre estos enfoques y los descriptos previos. Los intentos de establecer criterios objetivos que determinen la importancia de un proyecto o de una ley no se preocupan por establecer hacia qué población se orienta el mismo, o cuán beneficiosos o contraproducentes son sus efectos; incluso, es poco relevante el tema que trate el proyecto. El establecimiento de la importancia legislativa intenta señalar, generalmente, las tensiones que se producen entre Ejecutivo y Legislativo respecto a la posible sanción de un proyecto de ley. En cuanto importantes, los proyectos de ley serán más debatidos, y se supone que tendrán mayores consecuencias en la definición de las relaciones entre poderes. Volviendo al planteo del secreto de la ineficiencia, los proyectos importantes tienden a emanar del Ejecutivo y a ser refrendados por el Legislativo. La cuestión, sin embargo, sigue siendo la definición de criterios objetivos que permitan sostener esta afirmación. Entonces, y a fin de establecer dichos criterios, Mayhew (1991) esboza el primer intento de índice de importancia legislativa. Dicho índice es necesario para el autor, quien desea distinguir proyectos y leyes importantes para derribar el mito de que en gobiernos divididos el Ejecutivo no puede pasar legislación por el Congreso, así como el Congreso legisla menos en situaciones de gobierno unificado. De esta manera, Mayhew elabora un índice en donde incluye las percepciones de los académicos y la opinión pública como los indicadores fuertes para establecer la importancia legislativa. Serán considerados importantes aquellos proyectos que hayan sido tomados por la prensa como suficientemente relevantes para escribir notas en relación con los mismos, y que los académicos consideren suficientemente importantes como para escribir artículos sobre su tratamiento. Como puede apreciarse, este índice, aunque objetivo, es bastante limitado.17

17 Incluso, podría hablarse de sesgo en la utilización de la variable académica. Por lo general, la disciplina atraviesa modas temáticas. Esto es, se estudian temas que están en boga. Si bien el hecho de que un tema esté de moda habla de que es un tema “importante”, esa importancia es relativa. Es importante para la comunidad académica, pero puede no tener ningún tipo de importancia para la ciudadanía o para el gobierno.

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En una línea de pensamiento similar, Buquet, Chasquetti y Moraes (1999) intentan establecer un nuevo índice de importancia legislativa para analizar la relación entre ejecutivos y congresos en Uruguay. Coincidiendo con lo planteado por Mayhew, los autores recuperan en el índice la repercusión en la opinión pública, pero agregan variables (hasta completar cinco) que determinarán la importancia de un proyecto. Para estos autores, la importancia de las leyes puede establecerse en función de su origen (poder ejecutivo u oposición), el alcance (amplio o reducido), la repercusión en la opinión pública (alta o baja), el debate en el piso (existe o no existe) y el resultado de la votación del proyecto (por unanimidad o dividida). Cada una de estas variables dummies establece valores de las leyes, que oscilarán entre 0 y 5 puntos. El índice de importancia de Buquet et al. establece que valores que resulten entre 4 y 5 señalan proyectos de importancia alta, mientras que aquellos que se ubiquen entre 2 y 3 puntos serán de importancia media. Se calificarán como proyectos de importancia baja aquellos cuyo registro sea entre 0 y 1 punto. Como es posible observar, este índice también tiene pretensiones de objetividad. Howell, Adler, Cameron y Riemann (2000), también desde la perspectiva planteada por Mayhew, retoman las leyes aprobadas por el Congreso estadounidense entre 1945 y 1994 y proponen una clasificación por importancia de las leyes, que las dividiría en cuatro tipos: destacadas, especializadas, ordinarias y menores.18 La clasificación de las leyes en estos tipos estará determinada por la opinión de expertos y por su aparición en los medios públicos. La innovación radica en las cuatro categorías de leyes según su importancia, y la demostración de que los niveles de importancia de las leyes afectan su aprobación en gobiernos divididos. Desde otro enfoque, Zelaznik (2012) plantea la posibilidad de definición de importancia en función de la agenda presidencial. Para ello, considera una

18 En la traducción de los tipos se pierde el énfasis propuesto por los autores. Las leyes serán landmark enactments, major enactments, ordinary enactmens y minor enactments, siendo las landmark enactments las más importantes, y las minor enactments, las de menor importancia. La definición de cada categoría tiene que ver con cuántas fuentes las mencionan como importantes. Las landmark enactments serán mencionadas por todos los periódicos y por el anuario legislativo. Las major enactments tendrán mención en el anuario legislativo y en uno de los periódicos. Las ordinary enactments solo se mencionarán en el anuario legislativo, y las minor enactments serán la categoría residual.

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de las variables planteadas por Buquet et al. (2009), el origen de los proyectos presentados, entendiendo que todo proyecto presentado por el Ejecutivo es importante,19 y privilegia aquellos que se orientan hacia la agenda de gobierno, que define como económico-social. Esta agenda engloba “iniciativas en 7 áreas de política pública: a) empresas públicas: privatización, estatización o creación de empresas estatales; b) legislación previsional: organización del sistema de jubilaciones y pensiones, y creación de fuentes de ingresos para su financiamiento; c) legislación laboral: cambios en las formas de negociación colectiva, en las formas de contratación, en el tratamiento de accidentes laborales, en las contribuciones patronales, en las asignaciones familiares, d) legislación impositiva: creación y derogación de impuestos, modificación de tasas, determinación de excepciones, legislación penal-tributaria, y de procedimientos tributarios; e) presupuesto: leyes anuales de presupuesto, modificaciones de la ley anual de presupuesto, modificación de la ley de administración financiera y de la ley complementaria permanente de presupuesto; f) educación: organización del sistema educativo en los tres niveles de enseñanza, y creación de fuentes de ingresos para su financiamiento; y g) económicas: ordenamiento macroeconómico, promoción de sectores productivos, otros” (Zelaznik 2012, 77). Zelaznik establece así tres categorías para la importancia legislativa: leyes de agenda (aquellas que engloban las cuestiones previamente señaladas), leyes de importancia (las presentadas por el Ejecutivo pero que no forman parte de la agenda económica-social) y leyes no importantes, que son todas aquellas que, o bien no presentan el Ejecutivo y los legisladores de su contingente, o bien presentan el Ejecutivo o los legisladores de su contingente legislativo pero se encuadran en las excepciones. Este índice, si bien objetivo, presenta problemas para trasladar las categorías hacia un análisis que excluya las leyes y los proyectos presentados por el poder ejecutivo. 19 “[…] Con la excepción de los tratados y acuerdos internacionales, la designación de cónsules honoríficos y la aceptación de condecoraciones internacionales, las autorizaciones anuales para que el presidente pueda ausentarse del país, c) la autorización de ingreso y egreso de tropas para ejercicios conjuntos de las fuerzas armadas argentinas con las de otros países, d) la expropiación, transferencia y donación de inmuebles, e) el otorgamiento de beneficios extraordinarios, pensiones graciables, e indemnizaciones, la condonación de deudas, g) los cambios de hora oficial, h) los cambios en las leyes de feriados y días no laborables, i) los homenajes (emplazamiento de monumentos, emisión de monedas conmemorativas, ascensos militares post-mortem etc.)” (Zelaznik 2012, 77).

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Las que no tienen criterio de objetividad son las sugerencias de Cameron (2000) respecto a la forma de identificar legislación importante. En palabras del autor, no resulta sencillo establecer los criterios que definen la importancia de la legislación, sino que el investigador puede por sí mismo, y “viendo” las leyes, establecer cuáles son importantes y cuáles no. Este criterio de selección es absolutamente subjetivo, y, sin embargo, ha probado ser eficaz (Palanza y Sin 2011). Tabla 1. Propuestas para la medición de importancia legislativa Mayhew (1991) • Evaluación de expertos • Medios de Indicadores comunicación • Pares académicos

Categorías

• Importantes • No importantes

Buquet, Chasquetti y Moraes (1999) • Origen • Alcance • Repercusión en la opinión pública • Debate • Votación • Importancia alta • Importancia media • Importancia baja

Howell, Adler, Cameron y Riemann (2000) • Evaluación de expertos • Medios de comunicación • Medios especializados • • • •

Zelaznik (2012)

• Origen • Temática

Destacadas • De agenda Especializadas • Importantes Ordinarias • No Menores importantes

Fuente: elaboración propia con base en Mayhew (1991), Buquet et al. (1999), Howell et al. (2000) y Zelaznik (2012).

Sin embargo, los intentos por establecer criterios generales y objetivos para definir la importancia de las leyes han caído en picada. La adopción de estos criterios como definitorios y, sobre todo, como indicadores de la gobernabilidad no ha tenido efecto. En parte, porque el establecimiento de la categoría “importante” a una ley solo es aplicable ex post, y esto inhibe la posibilidad de los investigadores de adelantarse al estudio de una ley potencialmente importante. La aproximación ex post deja de lado la posibilidad de evaluar incentivos de los tomadores de decisiones respecto a la temática, limitando la capacidad de comprensión respecto al proceso de generación de las políticas públicas. En parte, porque a pesar de los esfuerzos de los investigadores, se ha considerado que estos índices

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no logran eliminar todos los sesgos y quedan marcados por un preconcepto que establece la importancia a partir del origen de los proyectos, generando una preeminencia del poder ejecutivo. O bien, por las agendas de otros actores —académicos, periodistas— que no necesariamente se encuentran en sintonía con la agenda de quienes proponen la legislación. La cuestión del sesgo en la definición de qué leyes son o no importantes, relevantes o de agenda, es quizá la mayor dificultad para el establecimiento de criterios unificados para la definición de esta variable. Porque, planteada desde esta perspectiva, la importancia solo será una variable relevante al analizar las relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura —y el origen ejecutivo definirá per se la importancia de la ley—, y, por ende, no resultará una variable interesante al analizar, por ejemplo, la relación oficialismo-oposición dentro de una legislatura. Suponer que los legisladores no presentan legislación importante reduce el rol del Congreso como cuerpo y de los legisladores como actores dentro de un sistema político. Supone un rol pasivo de la legislatura en un esquema de gobernabilidad, y esta perspectiva no se ajusta necesariamente a las dinámicas políticas que se dan, por ejemplo, en los ámbitos subnacionales o en esquemas de coalición de gobierno. El mapa de estudios referidos a la importancia legislativa está lejos de resolverse. Los estudios referidos al tema no han acercado posiciones con otras miradas respecto a los resultados legislativos. De hecho, son pocos los estudios que discriminen sobre la base de la importancia de la legislación producida dentro de los congresos y por los legisladores. Las preguntas de para quién es importante y cómo esa relevancia impacta en la toma de decisiones siguen latentes. Queda entonces abierta una agenda para los estudios legislativos: la definición de importancia en la legislación, así como la forma de medirla.

4. Éxito legislativo y los debates en torno a la medición Todos los intentos descriptos antes para categorizar la producción legislativa refieren a leyes aprobadas. En todos los estudios señalados, la ley (un proyecto aprobado por las cámaras) es el resultado final que se espera medir. Aun cuando las categorías presentadas en las secciones anteriores puedan aplicarse a los

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proyectos de ley, la intención de todos los estudios presentados está orientada a medir la ley como producto final de las negociaciones entre ramas de gobierno. Esta distinción entre proyectos de ley (bills) y leyes (laws) es fundamental para los estudios que se concentran en medir el éxito legislativo; dicho éxito supone que un proyecto se convierta en ley. En el marco de los estudios legislativos han surgido varias investigaciones que intentan describir y explicar qué proyectos se convierten en ley y cuáles de ellos “mueren en las cámaras”. El objetivo de estas es, por lo general, poder establecer, por un lado, si existe alguna rama del poder que legisle con mayor éxito y, también, observar en algún punto quién legisla en los sistemas de gobierno, por otro. Existen asimismo estudios que se concentran en explicar las razones del éxito legislativo, aunque estos últimos toman por lo general el caso del Congreso estadounidense.20 El éxito legislativo es considerado una tendencia. Ahora bien, el resultado de esta tendencia puede ser interpretado como variable dependiente, y se puede intentar explicar, a través de su uso, las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, oficialismo y oposición, en función de la misma. Visto así, el éxito legislativo será entonces el resultado de lógicas de cooperación o de conflicto entre las ramas de poder, o bien indicador de la capacidad de gobernabilidad de cada uno de los poderes. Las variables explicativas, que pueden ser desde partidarias, institucionales hasta actitudinales, permitirían alumbrar, entonces, mejor los fenómenos por explicar. Al mismo tiempo, los estudios que utilizan el éxito legislativo como variable dependiente permiten debatir las nociones de marginalidad o centralidad de los congresos.21 Alemán y Calvo (2007), entre otros, utilizan el éxito legislativo como indicador de la actividad legislativa. Para estos autores, quienes presenten mayores tasas de aprobación (presidente o Congreso) tendrán más incidencia en la toma

20 Sobre esta línea de investigación no se profundizará en este artículo, pero se recomienda la lectura de Adler y Wilkerson (2005), Anderson, Box-Steffensmeier y Sinclair-Chapman (2003), Franzitch (1979), Moore y Thomas (1991), entre otros. Para el caso argentino, es posible ver esto en Calvo y Tow (2009). 21 Nótese que, al referirse a éxito legislativo, este apartado deja de lado el tratamiento de la extensa literatura en torno a la emisión de decretos o medidas provisorios de los presidentes, y se concentra en las investigaciones relacionadas con la aprobación de proyectos presentados por los ejecutivos en las cámaras. Para un análisis sobre DNU, ver Ferreira Rubio y Goretti (1996), Figueiredo y Limongi (1997 y 2000), Mustapic (2000), Molinelli (1991a y 1996), Molinelli, Palanza y Sin (1999), Samuels (2000), Serrafero (2005), entre otros.

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de decisiones públicas. En la búsqueda de desmitificar la posición marginal del Congreso argentino, así como de señalar que la condición de gobierno dividido no limita la incidencia de los presidentes en la toma de decisiones, Alemán y Calvo analizan las tasas de éxito tanto de ejecutivos como del Congreso durante las presidencias de Alfonsín y Menem, concluyendo que las leyes presentadas por el Ejecutivo tienen menor tasa de éxito que las presentadas por los legisladores. Por otro lado, García Montero (2009) toma la tasa de aprobación como resultado de los procesos de decisión en sistemas presidenciales, con el objetivo de evaluar los roles y el peso del Ejecutivo y las legislaturas en dicho proceso, para poder esclarecer los factores que influyen en esta dinámica. A partir de comparar los presidencialismos latinoamericanos, la autora toma el éxito legislativo como una variable dependiente que, influenciada por variables partidarias, institucionales y actitudinales, permite observar en qué circunstancias ejecutivos o legislativos conducen el proceso de toma de decisiones. El éxito legislativo también es tratado por Taylor-Robinson y Diaz (1999), aunque no afecta la importancia de la producción legislativa, que es el propósito principal de su trabajo. En los resultados, observan que el éxito legislativo depende del origen institucional y, luego, partidario de los proyectos, antes que de los niveles de importancia de los mismos.22 Este indicador también es tomado por Amorim Neto y Santos (2003), quienes, además de observar los orígenes institucionales y partidarios de los proyectos, intentan establecer sobre qué temáticas hay mayores tasas de éxito legislativo. Tal como señalan Barrett y Eshbaugh-Soha (2007), no todas las leyes son iguales. No todas pueden contarse de la misma forma, y se debe dar lugar a la ponderación, no solo porque hay leyes de diversa importancia, y esto debería notarse al leer los resultados legislativos, sino por otra cuestión fundamental, que tiene que ver con la capacidad de la legislatura de modificar proyectos iniciados por el Ejecutivo. Tal como lo observan Bonvecchi y Zelaznik (2009), esta posibilidad de modificaciones afecta la aprobación del proyecto, y a su vez tiene efectos sobre la medición del éxito de los diferentes poderes. Según estos autores, el éxito

22 En los resultados de la investigación puede verse que los proyectos presentados por el Ejecutivo tienen mayores posibilidades de convertirse en ley. Y entre los proyectos presentados por los legisladores, los que responden a partidarios del Ejecutivo tienen mayor tasa de aprobación (y, por lo tanto, de éxito) que los correspondientes a partidarios de la oposición.

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legislativo de los presidentes debería distinguir las leyes presentadas y aprobadas sin modificación de las modificadas, puesto que estas últimas no necesariamente formarán parte de la agenda presidencial. Siguiendo esta lógica, y considerando el doble tratamiento que se da a los proyectos en sistemas bicamerales, sería necesario tener en cuenta que las Cámaras Revisoras pueden modificar los proyectos iniciados en Cámaras de Origen.23 Si el éxito legislativo pretende ser una medición que indique las relaciones (de consenso o de conflicto) entre las ramas de gobierno, es necesario que estas dos observaciones se tengan en cuenta. De otra forma, las lecturas que se hagan de las tasas de éxito estarán sesgadas. En fin, la aprobación de la ley resulta un tema interesante para los politólogos. Al mismo tiempo, resulta un desafío, puesto que inferir que altas tasas de éxito legislativo suponen preeminencia de una rama de gobierno por sobre la otra sería, por lo menos, metodológicamente erróneo, más cuando el debate respecto a la importancia legislativa aún está en instancia de gestación; considerar que todas las leyes “valen lo mismo” sería un error. Tal fue la lógica que le permitió a Mayhew pensar en la necesidad de crear un índice de importancia para poder discriminar qué leyes contar o cómo ponderar las leyes en función de su importancia.

Conclusiones La idea de “división del trabajo legislativo” se propuso hasta ahora en términos de ejecutivos y legislativos. Planteado desde el secreto de la ineficiencia, el uso de la producción legislativa como variable dependiente muestra la existencia

23 Al respecto, Tsebelis y Money (1997) establecen que los sistemas bicamerales tienden a reducir sus conflictos sobre una dimensión. Esto se debe a que la distancia entre las cámaras se convierte en un elemento importante. Mientras más distantes sean las cámaras (más incongruentes, dicen los autores), mayor será la posibilidad, por un lado, de no alterar el statu quo —o la no aprobación de la ley propuesta—, y por el otro, una vez tomada la decisión del cambio, de centrar la discusión en una dimensión de conflicto. La reducción de las dimensiones del conflicto tiene su explicación en la disminución de actores individuales de veto. En este sentido, cuando la posibilidad de alteración del statu quo recae en sistemas bicamerales, el conflicto se centra en la idea de “take-it-or-leave-it”. Las cámaras, o bien acuerdan sobre la aprobación de la legislación, o no lo hacen. Y si acuerdan, las modificaciones de la Cámara Revisora afectan las preferencias de la Cámara de Origen.

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de esta división del trabajo legislativo. Específicamente, en lo que respecta a la presentación de diversos tipos de leyes —particulares o generales—, los estudios retomados en este artículo muestran que existe dicha división y que la misma es la que permite el funcionamiento de los sistemas presidenciales. Asimismo, la utilización de las tendencias de éxito mostraría que esta división del trabajo tiene sentido dentro de los sistemas presidencialistas. En lo que respecta a los estudios de las legislaturas, y a pesar de que más de la mitad de los legislativos latinoamericanos presentan una conformación bicameral, esta idea de división del trabajo legislativo no ha sido trasladada al analisis intralegislativo. En función de los supuestos planteados por las teorías aquí descriptas, podría pensarse que las diversas configuraciones que toman los sistemas bicamerales pueden generar, a su vez, una división dentro de las legislaturas. Esta agenda no ha sido profundamente explorada hasta el momento. Una de las intenciones de este artículo es recapitular las diversas mediciones, a fin de proponer el traslado de las mismas para observar la producción legislativa dentro de los sistemas bicamerales. Teniendo en cuenta que las variaciones de los sistemas bicamerales pueden darse tanto sobre su simetría —esto es, la prerrogativa de originar leyes— como sobre su congruencia —que refiere a las bases de representación sobre las cuales se sostiene cada Cámara—, y que varias de las explicaciones propuestas arriba señalan que son algunas variables que componen estas dimensiones las que originan o sostienen diferencias en la producción legislativa, resulta al menos pertinente plantear la posibilidad de trasladar estas mediciones al ámbito intralegislativo. También subyace a esta propuesta de apertura de agenda la idea de que esa actividad diferenciada se da entre cámaras de la misma legislatura. Por ende, uno de los objetivos es retomar los estudios legislativos y trasladar la pregunta sobre quién legisla —que plantean los estudios recapitulados hasta el momento— a sobre qué se legisla en las cámaras. Para ello, todas las investigaciones retomadas en este artículo aportan miradas sobre la actividad legislativa y la posibilidad de su medición. Y esta propuesta resulta pertinente, por cuanto permite profundizar los debates respecto al rol que cumplen las legislaturas en sistemas presidenciales. Más allá de medir la reactividad de las legislaturas bicamerales, el planteo que aquí se expone intenta ilustrar qué tipos de proyectos (particulares o generales) se presentan en las cámaras. De esta forma, se podría sortear la carga valorativa

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planteada por la condición de marginalidad o centralidad de las legislaturas —o bien, de alguna de las cámaras en sistemas bicamerales— para lograr profundizar el conocimiento en torno al funcionamiento de este tipo de legislaturas. Asimismo, se plantea en este artículo la necesidad de reapertura de la agenda de investigación referida a la importancia de las leyes, entendiendo que, tal como se señala en apartados anteriores, no existe un consenso general respecto a cómo definir la importancia de una ley, y en cuanto a que esta condición de importancia afecta a la categorización de las legislaturas como centrales o marginales. La profundización de los estudios en torno a la actividad legislativa también propone la generación de agendas compartidas que avancen sobre nuevas mediciones o convenciones generales para la definición de este concepto. En este sentido, lograr establecer tipologías de leyes —o de proyectos— vuelve a poner sobre el tapete la discusión sobre las relaciones entre poderes, y, como se ha señalado previamente, desafía la valoración de reactividad o proactividad de los congresos.

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María Paula Bertino es doctora en Ciencia Política por la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de General San Martín (Argentina). Actualmente se desempeña como docente investigadora en la Carrera de Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (Argentina), donde coordina el Grupo de Investigación sobre Dinámicas Políticas Subnacionales en América Latina. Entre sus publicaciones está: “Los estudios legislativos y la cuestión bicameral”. Postdata 17 (1), 2012. Correo electrónico: mpbertino@gmail.com

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El papel del Congreso Nacional de Argentina en la elaboración de la política exterior (1999-2003). Un modelo para su análisis Leandro Enrique Sanchez Universidad Nacional de La Plata (Argentina) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.05 RECIBIDO: 20 de diciembre de 2013 APROBADO: 4 mayo de 2014 MODIFICADO: 29 de septiembre de 2014 RESUMEN: El objetivo del artículo es presentar un esquema analítico de base empírica

a partir del cual sea posible abordar el accionar del cuerpo decisional legislativo en la conformación de la agenda de política exterior, tomando como caso de estudio la participación de este en el diseño de la agenda de política exterior argentina entre diciembre de 1999 y mayo de 2003. Para ello, se articularon enfoques metodológicos a partir de lo que se conoce como complementación, esto es, la complementación de datos de distinta naturaleza (cualitativos-cuantitativos) y de distintas fuentes (archivos, observación, entrevistas). El trabajo permite concluir que los temas que forman parte de la agenda pública de política exterior argentina dependen fundamentalmente de la habilidad de los actores políticos para lograr resultados cooperativos y hacerlos cumplir en el tiempo. política exterior • articulación de intereses • poder legislativo • coaliciones de apoyo • Argentina

PALABRAS CLAVE:

H El presente artículo se desprende de una parte de mi tesis de doctorado, “Condicionantes internos de la política exterior argentina. La participación del cuerpo decisional legislativo en el diseño de la agenda internacional de la política exterior argentina (1999-2003)”, realizada en el marco de la Beca Interna Tipo II del CONICET (Argentina).

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The Role of the National Congress of Argentina in the Development of Foreign Policy (1999-2003). A Model for Analysis The aim of this paper is to present an empirical analytical framework to address the actions of the decision-making body in the shaping of the foreign policy agenda, including a case study on its participation in the design of the Argentine foreign policy agenda between December 1999 and May 2003. In order to do this, a number of methodological approaches have been brought together in a complementary way, including qualitative and quantitative data from different sources (files, observation, interviews). The study illustrates that the issues which form part of Argentina’s public agenda on foreign policy mainly depend on the ability of political actors to achieve cooperative outcomes and to ensure that these are enforced in time.

ABSTRACT:

KEYWORDS: foreign

policy • articulation of interests • legislative power • coalitions of support • Argentina H

O papel do Congresso Nacional da Argentina na elaboração da política exterior (1999-2003). Um modelo para sua análise RESUMO: O objetivo deste artigo é apresentar um esquema analítico de base empírica

a partir da qual seja possível abordar o agir do poder legislativo na conformação da agenda de política exterior tomando como estudo de caso a participação deste no desenho da agenda de política exterior argentina entre dezembro de 1999 e maio de 2003. Para isso, articularam-se enfoques metodológicos a partir do que se conhece por complementação, isto é, a complementação de dados de diferente natureza (qualitativos-quantitativos) e de diferentes fontes (arquivos, observação, entrevistas). O trabalho permite concluir que os temas que fazem parte da agenda pública de política exterior argentina dependem fundamentalmente da habilidade dos atores políticos para atingirem resultados cooperativos e fazê-los cumprir no tempo estipulado.

PALAVRAS-CHAVE: política exterior • articulação de interesses • poder legislativo • coligações de apoio • Argentina

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Introducción La motivación detrás de este artículo partió de una postura personal sobre la investigación científica, a saber: conviene plantear el estudio de cada problema social en su marco de referencia local, buscando factores importantes y regularidades adecuadas al caso particular, y sin despreciar la experiencia universal, pero sin aceptarla a priori. En ese sentido, el comportamiento externo de países como Argentina suele ser presentado como un reflejo de y una reacción a eventos que se producen fuera de sus fronteras. Por ende, resultaba muy importante avanzar sobre la investigación de los factores internos que influyen en el comportamiento de la política exterior del país. Avanzar en esa dirección implicaba considerar que la formulación de la política exterior se conecta directamente con la posibilidad de disminuir la dependencia de factores externos. De acuerdo con los postulados de dos autores sumamente significativos en esta materia, Jaguaribe (1973) y Puig (1980), la autonomía no solo requiere cierta viabilidad nacional (como plantea el primero), sino también un compromiso explícito por parte de las élites de que la autonomía tiene un valor intrínseco. La política exterior está determinada en buena medida por el sistema político en que se formula, y, como otras políticas, se deriva de un conjunto de interacciones que se llevan a cabo de acuerdo con una serie de reglas, estructuras y valores que emanan de él. En términos prácticos, la elaboración de la agenda exterior en países como Argentina está primordialmente en manos del poder ejecutivo, atento a las atribuciones constitucionales en la materia. Debido a su naturaleza de órgano unipersonal, y junto a una burocracia jerárquicamente subordinada y considerablemente más amplia que la del Congreso Nacional, el presidente de la Nación, en la mayor parte de los casos, es quien define los temas prioritarios de la agenda de la política exterior. También es el presidente quien dispone, en términos relativos, de más instrumentos para hacer efectivo su plan de acción en materia exterior. No obstante, el principio de separación y división de poderes, la elección separada del jefe del Gobierno y la Cámara de Representantes (la doble legitimidad planteada por Linz) y la autonomía institucional brindan importantes incentivos para centrar el análisis en el Congreso Nacional, en especial porque este representa y articula un conjunto de intereses que responden en buena medida a la relación de fuerzas en la sociedad (Duroselle 1992, 174).

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Sin embargo, el tratamiento legislativo de la política exterior en Argentina, como en otros lugares del mundo, es un fenómeno poco estudiado. La política legislativa es un área de estudio dentro del campo temático de los estudios institucionales, específicamente del campo que analiza el papel que las instituciones cumplen en el funcionamiento de los sistemas políticos. Independientemente de las distinciones, por un lado, entre una tradición sociológica vinculada a la teoría sistémica y al estructural funcionalismo y, por el otro, una fundada en la teoría de la elección racional1 (Kiewiet, Loewenberg y Squire 2002), como señala Moscoso (2011, 5), hay pocas investigaciones sobre si los conocimientos de la política legislativa estadounidense pueden ser aplicados a legislaturas por fuera de Estados Unidos. Con base en noventa y cinco2 estudios sobre política legislativa argentina identificados entre 1983 y 2010, Moscoso desagrega la producción, entre otras variables, según el enfoque adoptado y las áreas temáticas cubiertas. Este recorrido le permite observar que la versión organizacional de los estudios legislativos es incipiente y que el análisis del papel del poder legislativo en la elaboración de la política exterior es casi inexistente, salvo en unos pocos trabajos,3 como los de Jáuregui (2003), Lafferrierre (2007), Lucero (2007), Valdivieso (2007) y Aranda Bustamante y Riquelme Rivera (2011). En principio, el aporte que se intenta brindar es presentar un esquema analítico de base empírica a partir del cual sea posible abordar el accionar del cuerpo decisional legislativo en la conformación de la agenda de política exterior de Argentina. El texto comienza presentando los supuestos teóricos generales que constituyen el punto de partida del trabajo, seguidos de la estrategia metodológica que sustenta las reflexiones y los razonamientos que siguen. Planteados el punto de partida teórico y la estrategia metodológica, se propone un modelo como guía para la derivación de definiciones operacionales que intenta explicar cómo ocurre el fenómeno analizado. Luego, como una forma práctica, 1 La publicación en 1974 de Congress. The Electoral Connection de David Mayhew popularizó la racionalidad instrumental en los estudios legislativos (Shepsle y Weingast 1994). 2 Las noventa y cinco publicaciones corresponden a cuarenta y nueve artículos de revistas (51,6%), treinta y dos capítulos de libros (33,7%) y catorce libros (14,7%). 3 Ver Alcântara (2001), González y Schiavon (2011), Ribeiro, Oliveira y Galdino (2010), Valdivieso (2007) y Vinocour Fornieri (2002).

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a partir de los datos relevados en consonancia con los supuestos teóricos esgrimidos, se identifica cómo funcionan las redes de movilización social para la introducción de temas en la agenda. Por último, se presentan algunas reflexiones.

1. Supuestos teóricos Este apartado constituye una especie de punto de partida que intenta presentar una reflexión o reconstruir ciertos debates teóricos-metodológicos de los estudios internacionales dentro de los cuales se inserta esta investigación. En sintonía con ello, no se alega que los fenómenos internacionales deban adscribirse a uno u otro nivel de análisis solo porque sean relevantes para el conjunto de la sociedad internacional o para alguno de sus actores, sino porque el centro de atención teórica atribuye relevancia a uno u otro de estos planos. Precisamente porque es la perspectiva intelectual del investigador la que determina el nivel analítico al que se adscribirán los fenómenos internacionales, y consiguientemente los métodos y modelos teóricos preferentes para su investigación, es que se subraya que en este trabajo el problema de investigación pertenece al nivel micro de análisis. Dicho esto, entonces, el objeto de estudio de este trabajo es la elaboración de la política exterior argentina, y el objetivo es ilustrar la participación del cuerpo decisional legislativo,4 especialmente en la confección de la agenda de política exterior. El proceso de adopción de decisiones para la formulación de la política exterior implica, en definitiva, estudiar el proceso por el cual se construye la agenda pública de política exterior; proceso que en la práctica permite operar los temas o intereses incorporados a la agenda y determina los objetivos y opciones de la política exterior por adoptar. En ese contexto, el Congreso Nacional es una de las arenas, tal vez, la más representativa, donde tiene lugar el conjunto de intereses que responden en buena medida a la relación de fuerzas en la sociedad, lo que

4 Esta elección cumple un doble propósito: por un lado, porque el Congreso Nacional, en esta instancia, podía sugerir una cosificación del objeto de estudio propia de aquellas concepciones que ven el Estado como un actor unitario y unívoco —posición de la cual toma distancia este trabajo—, y, por otro lado, porque el conjunto de actores involucrados no se reduce a los legisladores.

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favorece la autentificación de las decisiones de carácter multilateral, ya que actúa como intermediario y articulador entre el poder institucional y los ciudadanos. Este trabajo comienza, en términos teóricos, donde los enfoques institucionalistas liberales desisten: se relacionan las instituciones con la interacción dinámica entre los juegos políticos de lo doméstico y lo internacional. El argumento que se esgrime aquí sugiere una interpretación que arguye que, del mismo modo que las estructuras están constituidas por la práctica y las autocomprensiones de los agentes, también la influencia y los intereses de los agentes son constituidos y explicados por las estructuras políticas y culturales. Esto es, los intereses son endógenos a la interacción, en lugar de ser exógenos, como apunta el concepto racionalista-conductivo. En este sentido, se adopta una posición que permite relacionar el comportamiento individual y los factores estructurales del Congreso Nacional, y su dimensión política, en la conformación de la agenda pública de la política internacional argentina. Así, dentro de las aproximaciones críticas de las posiciones más positivistas de las Relaciones Internacionales que conciben al Estado como un ente monolítico y unitario, se adoptó y reformuló lo que Widmaier (2004) denomina constructivismo pragmático. El debate agencia/estructura había sido examinado en términos de una relación dual entre la estructura y el agente, cuando, desde el punto de vista adoptado, se trata de una relación social entre los agentes mediada por las estructuras. Por lo tanto, constructivismo pragmático, en este trabajo, es igual a ver el impacto estructural en términos de selectividad estratégica. En consonancia con la perspectiva propuesta, se plantea que el dualismo interno/externo en materia de política exterior también está inherentemente vinculado entre sí desde el punto de vista ontológico. Aun cuando ambos tipos de causalidad aparecieran opuestos, se sostiene que existen en un solo momento. Entonces, no se opta por una u otra posición como una elección teórico-filosófica irreversible, sino como una cuestión de orden empírico donde el peso de cada una de ellas como factor explicativo de la política exterior se ajusta a hechos concretos. Para superar esa doble y falsa dicotomía (agente-estructura, interno-externo) en el análisis de la política exterior, desde el punto de vista teórico se propone una fertilización cruzada y la integración de subcampos disciplinares relacionados dentro de las ciencias sociales e interrelacionados en la praxis. Así,

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la política exterior es entendida y analizada como una política pública circunscripta dentro de un proyecto político interno, que contiene los lineamientos socioeconómicos y políticos definitorios del carácter de la proyección de la política del interior hacia el exterior. Toda separación o distinción entre política interna y exterior es solamente de carácter analítico. La política exterior es el resultado de márgenes variables de elección, sujetos a condicionantes estructurales de largo plazo y coyunturales de corto plazo; es decir, una política pública que emana de un Estado, que se puede caracterizar como una relación que expresa poder, intereses, significaciones, y respaldados por actores que forman parte de la sociedad, por lo que no existe una relación de exterioridad entre la sociedad y el Estado. Por el contrario, este último es una red compleja y altamente institucionalizada de la sociedad, en el cual se expresa el conjunto de conflictos y correlaciones de poder que se desarrollan entre los actores políticamente relevantes, quienes tienen la capacidad de influir, incidir o determinar políticas estructuradas en y por medio del Estado. Al mismo tiempo, a medida que la organización gubernamental se torna altamente compleja, los cuerpos burocráticos desarrollan bases de poder, ciertos grupos y/o individuos tienen gravitación personal en la política para influir o imponer sus propias perspectivas, las definiciones del interés nacional surgirán de complicados procesos de negociación y transacción entre distintos actores participantes en la formulación de la política exterior. Es por eso que el primer paso teórico-metodológico —para aportar una forma específica en la que se considera que la colaboración entre los estudios de políticas públicas y los de política exterior funciona— es adoptar el concepto de agenda pública de política exterior, en reemplazo de interés nacional. La agenda resulta de una conformación de múltiples temas no jerarquizados en forma contundente ni permanente; es una coproducción que va más allá de los deseos de los dirigentes, las reducciones de los medios de comunicación y las expectativas y los valores de la opinión pública, que no siempre es competencia exclusiva del poder ejecutivo. Por ende, diferentes problemas generan diferentes coaliciones, dentro y fuera del gobierno, y presuponen distintos grados de conflicto. De manera que la formulación de la política exterior no es analizada como limitada o reducida a la maquinaria estatal, sino a partir de su indivisible relación con la sociedad, ya que en ella participa un gran número de diversos actores que

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hay que tener en cuenta. Por el carácter cada vez más negociado del proceso, la política exterior tiende a ser cada vez más nacional, y ya no solamente estatal. Más allá de la dimensión analizada (política exterior) y de la organización (Congreso Nacional) que constituye la unidad de análisis, la primera se estudió en la situación político-social en la cual se encontraba inserta, y no bajo una forma normativa. Es decir, la política exterior concebida como consecuencia de un proceso histórico y en un contexto determinado, que va desde diciembre de 1999 hasta mayo de 2003. En ese período, el movimiento social global y el dinamismo del Congreso en la política exterior, asociado con un liderazgo débil presidencial y períodos de fuerte injerencia de la opinión pública (Crabb, Antizzo y Sarrieddine 2000), dieron lugar a lo que Kingdon (1984) denominó ventana de oportunidad. A su vez, como señala Gourevitch (1993), en los años de prosperidad anteriores a la crisis se desarrollaron un enfoque político y una coalición de apoyo. Sobrevino entonces la crisis, poniendo en entredicho a la vez la política y la coalición. La crisis escindió el sistema de relaciones, haciendo menos estables la política y las medidas políticas. En ese sentido, siguiendo a este mismo autor, se planteó que era más interesante estudiar períodos de crisis que períodos estables porque los primeros permitían comprender los “momentos libres”, cuando se hacen elecciones que crean sistemas, más que desenredar el funcionamiento interno de los propios sistemas en momentos de estabilidad (Gourevitch 1993, 39).

2. Estrategia metodológica Lo primero que se debe resaltar, más allá de que no afecta de un modo directo la estrategia metodológica, es que se trata de un estudio de caso con base en la recopilación de datos de solo dos gobiernos. Lo segundo que se debe resaltar es que las relaciones entre los atributos del Parlamento son muy complejas, y algunas de estas no han sido analíticamente abordadas en el presente estudio. Además, esta investigación estuvo orientada solo sobre un estrecho rango de actividades legislativas vinculadas con el proceso de conformación de la agenda pública de política internacional. En esta investigación se intentó articular los enfoques metodológicos a partir de lo que Bericat (1998) y Kelle (2001) denominan complementación, como un paso previo y distinto a la convergencia o triangulación. Este tipo de propuesta puede ser objetada entre aquellos más apegados a la explicación epistemológica

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de las diferencias entre métodos cualitativos y cuantitativos. No obstante, como indica Bryman (2004), aquí se adopta una posición pragmática, incluso admitiendo que las distintas formas de investigación conllevan compromisos epistemológicos y ontológicos contrapuestos. Se acepta la idea de que la combinación de sus respectivas fortalezas puede generar beneficios para la investigación. En este trabajo se refiere, entonces, a la complementación de datos de distinta naturaleza (cualitativos-cuantitativos) y de distintas fuentes (archivos, observación, entrevistas). Por lo tanto, la estrategia de recolección de información utilizada fue doble: por un lado, lo que, a partir de la publicación de Webb, Campbell, Schwartz y Sechrest (1966), se conoce como investigación no reactiva; esto es, la observación de archivos documentales y documentos personales; y por otro lado, y aquí tiene lugar la complementación, a través de entrevistas semiestructuradas de actores claves del proceso al interior5 y exterior6 del Congreso Nacional. Se adoptaron también diseños en paralelo. La recolección y el análisis de los datos (cuantitativos y cualitativos) fueron casi simultáneos, y, en cierta medida, se retroalimentaron. La observación y el análisis de documentos y las entrevistas fueron las técnicas de investigación utilizadas. Los primeros se utilizaron en archivos documentales y documentos personales: forman parte de los primeros tanto datos publicados (composición de las comisiones, por ejemplo) como no publicados (asistentes a reuniones de las comisiones, asesores, etc.), recabados, estos últimos, por medio de fuentes secundarias; forman parte de los segundos los fundamentos de los proyectos legislativos (apartado donde consta la fundamentación extra jurídica de los mismos) y artículos periodísticos que permitieron reconstruir la posición de los legisladores.

5 Responsables de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de ambas Cámaras; Dirección de Relaciones Institucionales y Protocolo; Dirección de Comisiones; Dirección de Taquígrafos; Dirección de Información Parlamentaria en Diputados; Delegación Argentina del Congreso Nacional Latinoamericano; Dirección General de Comisiones; Dirección de Asistencia y Apoyo Parlamentario y Cuerpo Profesional de Asesores en Senadores, legisladores varios. 6 Responsables de la Dirección de Asuntos Parlamentarios y Dirección de Organizaciones Intermedias del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación; Secretaría de Relaciones Parlamentarias de Jefatura de Gabinete; Dirección de Información Ciudadana y Seguimiento Parlamentario del Ministerio de Economía de la Nación; Secretaria de Relaciones Internacionales de la CGT; Departamento de Legislación y Relaciones Parlamentarias; ONG, entre otros.

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Una vez definido el universo de datos que constituye la unidad de observación (la producción legislativa que tuviera lugar en las Comisiones de Relaciones Exteriores y Culto de las Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación en el período 1999-2003),7 se procedió a delimitar la población sobre la que se realizaría el estudio y se intentaría generalizar los resultados, es decir, establecer los parámetros poblacionales. Dado que pocas veces es posible analizar toda la población, debido a su magnitud, se efectuaron dos tipos de muestreo. Por un lado, una muestra probabilística proporcional estratificada sobre la totalidad de proyectos correspondientes al período analizado para la Comisión de cada Cámara;8 por otro, un muestreo no probabilístico de sujetos/objetos tipo, puesto que el objetivo, en este caso, era analizar en profundidad un determinado tipo de producción legislativa, por las características que este representa. Así, se seleccionaron todos los proyectos de ley sancionados (vinculados a la temática trabajada)9 durante el período en análisis, puesto que los mismos tienen alcance coercitivo para toda la población del país. El instrumento de análisis empleado sobre estos datos fue el análisis de contenido, con el objeto de describir tendencias en el cuerpo de los proyectos legislativos, identificar intenciones, apelaciones y características de los autores, y, fundamentalmente, revelar coaliciones de apoyo. Por otra parte, como una forma de complementar/articular aquella estrategia no reactiva, y con el objeto de abordar lo cualitativo no numerable y no mensurable, se realizaron entrevistas semiestructuradas.10 Se intentó recolectar datos referidos a la construcción de significado que tenían ciertos temas para los entrevistados. Aunque permeadas por el punto de vista de los actores involucrados, las entrevistas permitieron obtener información detallada sobre aspectos del objeto de estudio no observables en forma directa.

7 La producción total fue de 2.275 proyectos legislativos. 8 189 (período 1991-2001) y 213 (período 2002-2003) proyectos por la Cámara de Senadores, y 299 (período 1991-2001) y 265 (período 2002-2003) por la Cámara de Diputados. 9 Un total de 127 proyectos de ley sancionados. 10 Las mismas se realizaron siguiendo un criterio de accesibilidad a lo largo de los años 2011-2012. Se entrevistaron alrededor de cuarenta personas, algunas de las cuales permitieron acceder a los sujetos de estudio en sí. En la nota al pie número cinco se identifica el lugar de trabajo de la mayoría de los entrevistados.

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3. Construcción de un modelo Planteados el punto de partida teórico y la estrategia metodológica, se propone derivar la teoría mediante un sistema formal a partir de un modelo que debe ser entendido como guía para la derivación de definiciones operacionales. No debe perderse de vista que los modelos no son, al menos para este trabajo, exhaustivos ni describen la totalidad de los fenómenos a los cuales están destinados, sino solo a una parte. Tan importante, y en gran parte explicativo de ello, es el hecho de que construir un modelo para los fenómenos destinado a representar su estructura o conducta, y no un modelo de los fenómenos mismos, excluye toda idea de identidad entre uno y otros. El modelo aquí propuesto es un modelo representativo, pero de ningún modo estático, esto es, no entiende la estructura representada como inmutable. Por el contrario, intenta ilustrar la dinámica de la realidad representada. En definitiva, un modelo teórico puede definirse como una representación intelectual simplificada, sistemática y lógicamente coherente de una realidad, realizado de conformidad con los supuestos de una teoría. Considerado de esta manera, entonces, se podría afirmar, siguiendo la definición de Ramírez González (1994, 69), que el modelo teórico es un instrumento de la investigación, y no, en sentido estricto, el resultado de la misma. Como perspectiva rectora, se adopta aquella que entiende la organización, el Congreso Nacional en este caso, como un sistema abierto y acuerda un papel preponderante a un actor o agente complejo y autónomo. Esta corriente considera al sujeto como un “productor-producido”, un “estructurador-estructurado”, un “instituidor-instituido”, inmerso en una relación dialógica entre él mismo y la organización. De lo anterior se desprende la utilidad de identificar dos planos en la comprensión de la organización. Por una parte, aparece la organización “prescrita” o técnicamente definida (los reglamentos internos de las cámaras, las normas de técnica legislativa, la definición de objetivos denotados propios de las atribuciones constitucionales en la materia, etcétera), pero además existe la organización “vivida y percibida”, como también lo que se cuela entre lo dicho y no dicho del discurso oficial. Al ser la organización una estructura compleja, es posible identificar diversas dimensiones constitutivas de la misma que componen un potencial punto de partida para su aproximación: objetivos, estructura y miembros.

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La orientación hacia un objetivo es, tal vez, el punto de partida más tradicional. Se refiere a la existencia de un conjunto de personas que poseen una representación consciente del objetivo para la organización y lo dirigen y conforman con arreglo a dicha representación. Es el soporte fundacional básico, que para concretarse se convierte en planes de acción. Como tal, el objetivo de una organización es una característica pluridimensional y cambiante, de allí su dificultad para conformar la base de una clasificación. No obstante, y siguiendo la clasificación realizada por Mayntz, a efectos de la organización por estudiar, se puede decir que esta tiene como objetivo lograr un cierto resultado o una determinada acción hacia afuera (1980, 78). En este caso, más allá de las atribuciones legislativas generales, el artículo 75, inciso 22, establece cuáles son los objetivos del Congreso en materia de política exterior.11 Las organizaciones estatales están compuestas por un conjunto de procesos administrativos que permiten el desarrollo de actividades (acciones), que incluyen información y decisión, para lograr los objetivos de la organización. Así, la estructura organizativa constituye una segunda dimensión de análisis. Se refiere a la ordenación programática (actividades, obligaciones fijadas mediante reglas como las reuniones de comisión o con asesores, o las actividades del circuito legislativo),12 que no coincide en su totalidad, desde luego, con la ordenación de los procedimientos y actividades que rigen, de hecho, la organización. Hay muchos modos de proceder estables en una organización que no han sido reglamentados. Tan importante resulta entonces abarcar tanto la estructura intencional como la real de la organización. 11 De acuerdo con este, en el período analizado hubo 11 proyectos de comunicación, 16 de declaración, 77 de resolución (de los cuales 32 fueron pedidos de informes), y 39 de ley referidos a arreglar el pago de las deudas interior y exterior de la Nación; 17 proyectos de comunicación, 22 de declaración, 27 de resolución (de los cuales 6 fueron pedidos de informes) y 75 de ley referidos a arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación; 7 proyectos de comunicación, 13 de declaración, 31 de resolución (de los cuales 18 fueron pedidos de informes) y 14 de ley referidos a la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y solo 6 proyectos de ley referidos a la salida de las fuerzas nacionales; referidos a proveer a la seguridad de las fronteras hubo 2 proyectos de comunicación, 1 de resolución y 2 de ley. Finalmente, solo hubo 6 proyectos de ley y 2 de comunicación relacionados con la aprobación de tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales. 12 Sintéticamente, el proceso administrativo que sigue un proyecto legislativo es el siguiente: la elaboración del texto, el ingreso del proyecto a la Cámara de inicio y giro a las Comisiones pertinentes por área temática, discusión en las Comisiones, votación en cada Comisión y dictamen, Labor Parlamentaria; finalmente, debate y votación en el Recinto Plenario.

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Las organizaciones están compuestas por miembros. La existencia de un ámbito formalizado compartido constituye una realidad social que enmarca un proceso dinámico de experiencias intersubjetivas. En las organizaciones se genera un sistema vincular. Las personas que integran la organización, en esa interacción con otros y en el ejercicio de los roles institucionales, comprometen su personalidad, se identifican con la organización, y también generan conflictos, tensiones, etcétera. Cabe destacar que en este período, durante 1999, 2000 y parte de 2001, la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (Frepaso) formaron la Alianza, que contaría con mayoría propia en la Cámara de Diputados de la Nación (la Alianza contaba con 117 miembros, el Partido Justicialista [PJ] con 99) pero no en el Senado (el PJ contaba con 40 miembros, y la Alianza, con 21). Desde las elecciones del 14 de octubre de 2001, los distintos bloques parlamentarios y la conformación de nuevos partidos estuvieron íntimamente relacionados con la disconformidad de los legisladores del oficialismo con políticas promovidas por el poder ejecutivo. El PJ alcanzó la mayoría en ambas cámaras, y lo llamativo es que, a partir del 10 de diciembre de 2001, tuvo lugar por primera vez en la historia institucional del país un gobierno que no dispuso de mayorías propias en el Senado y en Diputados. El bloque PJ perdió, desde 2002 hasta 2005, miembros por diferencias internas a la hora de apoyar candidaturas presidenciales (2002), y posteriormente, por no alinearse con la política de Néstor Kirchner (2005); aunque siguió siendo mayoría. El mecanismo explicativo, teórico y práctico que articula estas dimensiones de la organización son las relaciones de poder. Siguiendo a Crozier y Friedberg (1990), se puede afirmar que una organización es primordialmente el reino de las relaciones de poder, de influencia, de regateo y de cálculo, donde las relaciones conflictivas no se ordenan según un esquema lógico integrado. En definitiva, es indispensable destacar los enfoques estrictamente tecnócratas del diseño de políticas que suelen ignorar los pasos críticos del proceso de diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas; proceso que alberga en su seno el turbulento mundo de la política. Como contrapunto, es necesario subrayar que el proceso político (politics) es inseparable del proceso de formulación de políticas (policy). De allí se desprende que las relaciones de poder estructuran —y son estructuradas por— los miembros y la propia estructura de la organización en las actividades que traducen el “objetivo”. El objetivo no es inamovible porque no

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necesariamente concuerda con la idea que del mismo tienen los distintos miembros, porque la fijación del objetivo depende de la voluntad o el consentimiento de los miembros, y en ese sentido, hay que tener presente las actitudes valorativas de estos, que no constituyen por sí mismas parte fundamental del objetivo de la organización pero influyen en este. En un nivel de abstracción inferior, estas relaciones de poder se plasman o disponen en estructuras interrelacionadas de comunicaciones y autoridad.13 Es decir, las comunicaciones forman parte de la transmisión de órdenes, y la información es, a su vez, necesaria como sustento para decidir y ordenar. Estas pueden discurrir en sentido vertical, entre niveles diferentes, de arriba abajo, o bien, de abajo arriba, pero también en sentido horizontal, entre posiciones de igual nivel, ya sea de forma directa o indirecta, por medio de un tercero. Ahora bien, resulta imperioso saber cómo operan en la práctica estas estructuras de autoridad y comunicación. Se parte de la concepción que plantea que, frente a la idea de que el gobierno está compuesto por subgobiernos integrados por triángulos de hierro14 —autónomos de otros sistemas, basados en relaciones estables y estrechas entre ellos y que adoptan sus decisiones dentro de un dominio de política pública—, los actores actúan en torno a las cuestiones o los problemas (issues), y no necesariamente en torno de sectores o dominios de políticas (policy sectors). A esta concepción, Heclo (2000) la denominó redes de asuntos (issue networks). La teoría de coaliciones promotoras o de apoyo (advocacy coalition framework), desarrollada por Sabatier (1988 y 1991), constituye el mecanismo explicativo propuesto para este trabajo, ya que los valores generales de la sociedad, la

13 Las estructuras de comunicaciones y autoridad han sido explicadas en los estudios legislativos por medio de tres concepciones teóricas: la teoría partidaria, las teorías distributivas y las teorías informacionales. La teoría partidaria de la organización legislativa plantea que la legislatura está organizada para garantizar el control del proceso legislativo por parte del partido mayoritario. Las teorías distributivas argumentan que la legislatura está organizada para asegurar que los legisladores obtengan ganancias del intercambio de su trabajo legislativo (legisladores están interesados en su reelección). Las teorías informacionales, finalmente, sostienen que la legislatura está organizada para reducir la incertidumbre de sus integrantes acerca de las consecuencias de sus decisiones. Estas concepciones no niegan que las legislaturas puedan estar organizadas para resolver conflictos distributivos entre sus miembros, orientados a maximizar beneficios para mejorar sus perspectivas de carrera política, pero sostienen que esta ambición no es la preocupación exclusiva ni primordial de los legisladores. 14 Integrado por el poder ejecutivo, la comisión parlamentaria y los grupos de interés, generalmente.

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estructura social y, especialmente, los valores compartidos (deep core y policy core) por las diferentes coaliciones dentro de una red tienen suma importancia para el análisis. Este es un modelo que permite que el papel fundamental de los sistemas de creencias en la formulación de políticas se ubique, lado a lado, junto a otros modelos críticos de la comprensión de la formulación de políticas. Las creencias son primarias a las coaliciones, y es por eso que existen coaliciones promotoras o de defensa. Este aspecto permite plantear los que serían los campos o espacios en los que se constituyen esas coaliciones. Así, siguiendo la propuesta de Harmon y Mayer (1999), es posible sostener que estas redes tienen lugar a partir de: i) relaciones intraorganizacionales dentro de la organización, con diferentes jerarquías de la estructura, formales (descritas en un organigrama) e informales; ii) relaciones interorganizacionales entre distintos tipos de organizaciones, nacionales e internacionales, y iii) relaciones entre la organización y la sociedad civil, a través del proceso de transformación o conversión de las demandas15 que la sociedad formula. Toda fuerza emana de una colectividad pero tiene diferentes potenciales, de acuerdo con la naturaleza de los grupos, lo que permite distinguir entre distintos grupos de interés o fuerzas organizadas según las modalidades de aplicación de sus demandas, es decir, los canales y medios de acceso a las élites encargadas de adoptar las decisiones políticas fundamentales, según la duración de dicha aplicación, la naturaleza de los objetivos que plantean, etcétera. El próximo paso, entonces, es identificar quiénes y cómo se efectúan las demandas que darán lugar a coaliciones de apoyo en torno a redes de políticas para el diseño de la agenda pública de política exterior.

4. Orden empírico del modelo Como una forma práctica, más que analítica, de exponer lo investigado, se tomó la decisión de identificar los procesos nacionales basados en la experiencia de organizaciones y redes de movilización social para la introducción de temas

15 La articulación política es el proceso por el cual individuos y grupos plantean demandas a quienes toman las decisiones (decision makers), y la combinación política es la función de mudar dichas peticiones en opciones de política; ambas conforman el proceso de conversión de demandas (Almond y Powell 1972, 33).

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en la agenda16 y las “coaliciones transnacionales”,17 es decir, procesos ya no nacionales sino integrados por un conjunto de actores de diversos países que elaboran estrategias coordinadas o conjuntos de tácticas compartidas orientadas a introducir temas en la agenda. Ahora bien, la motivación de articular las demandas es una función del carácter del conjunto evocado de alternativas de acción posible, de las consecuencias percibidas por los legisladores ante estas alternativas y de los objetivos individuales en cuyos términos son evaluadas las alternativas. Por lo tanto, el conocimiento de los procesos de la política (legislativa) para la inclusión de temas en la agenda pública de política exterior ayuda a entender por qué un acto de articulación de demandas tiene o no lugar, y también por qué algunas soluciones son promulgadas, mientras que otras no lo son. A partir de lo indagado,18 es posible identificar dos procesos interrelacionados que permiten comprender cómo el Congreso Nacional incide en la inclusión de temas en la agenda pública de política internacional: uno, desde el punto de vista de las características organizativas de la legislatura, y, el otro, desde el punto de vista político, como se verá a continuación. La complejidad de la organización es consecuencia del primero y depende de tres variables interrelacionadas: factores situacionales, características organizacionales e incentivos de los miembros. El conjunto de elementos que contribuyen a explicar el accionar del Congreso Nacional en la conformación de la agenda pública de política exterior son los factores situacionales, en especial el nivel de

16 Formaron parte de estos las vinculadas en torno al ingreso y salida de tropas, la defensa de derechos humanos (el voto ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas por el resguardo de los derechos humanos en Cuba y esclarecimiento de los atentados contra la AMIA y la embajada de Israel) y el establecimiento de límites (funcionamiento de la Comisión Nacional para el Límite de la Plataforma Continental [Copla] y la fijación de límites de la Provincia de Tierra del Fuego). 17 Bajo ese precepto, es posible identificar coaliciones nacionales que se caracterizaron por la expansión territorial de sus objetivos por fuera del país, como una coalición contra el pago de la deuda externa, y otra contra la integración al ALCA, y procesos transnacionales que favorecieron la importación y articulación de ejes para la introducción de temas en la agenda local, como el caso de ATTAC y Greenpeace. 18 La materialización de las posiciones políticas de los legisladores en proyectos legislativos (2.275 proyectos legislativos tratados por las Comisiones de Relaciones Exteriores) y su discurso a partir de las entrevistas realizadas.

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tensión evidente en el medio. El Congreso Nacional, al igual que muchas organizaciones, tiene que adaptarse a los cambios en el ambiente externo, en este caso, la progresiva crisis sociopolítica que terminaría con una crisis del sistema de partidos y de las instituciones, que se traduciría, por ejemplo, en un elevado porcentaje de votos en blanco e impugnados (entre el 40 y el 20% en algunos distritos). Las características organizacionales del propio Congreso Nacional también tienen un impacto en ese proceso. Básicamente, el tamaño de la organización, la distribución en comisiones y el bicameralismo son, en parte, responsables de los procedimientos que rigen el debate. Por último, se encuentran los incentivos de los miembros que la componen. Interesa subrayar que las motivaciones personales que llevaron a los legisladores a aceptar ciertas demandas y apoyarlas, en detrimento de otras, respondieron a valores asociados a las consecuencias percibidas de su accionar. Entre estos, dos se destacaron más: la identificación con un colectivo, por un lado, y la estabilidad y las oportunidades de carrera, por otro. La adaptabilidad/autonomía es consecuencia del segundo. Esta es una capacidad organizacional adquirida y, en un sentido general, es una función de la antigüedad (tiempo) de la organización y de su adaptación al ambiente, y está vinculada al grado de influencia o impacto sobre la misma de grupos o fuerzas sociales externos. Una baja autonomía hace más “permeable” el ingreso de grupos sociales movilizados y que esta no sea capaz de resistir el impacto de estas fuerzas. La situación inversa, es decir, una alta autonomía, produce un efecto de moderación y hasta de “reducción” de los canales de entrada. En forma concomitante a la del movimiento legislativo del Congreso en su conjunto, hay que tener presente que gran parte de la actividad parlamentaria transcurre en el ámbito de las comisiones. En el caso de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Senadores, más del 60% de las mismas estaban integradas por miembros del PJ (incluido su presidente, Eduardo Menem, tres veces presidente de esa comisión), producto de la conformación de la comisión con anterioridad a la elección de De la Rúa; mientras que en Diputados, el PJ no contaba con mayoría (14 miembros), sino que la Alianza, con 16 miembros, era mayoría; la presidencia de la comisión estaba, también, en manos de Marcelo Stubrin, de la Alianza. La adaptabilidad/autonomía del Congreso Nacional para articular y combinar intereses de los legisladores está fijada por la interacción de tres dimensiones condicionantes: la cohesión y disciplina partidaria, la llamada territorialización

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de lo político y la delegación legislativa. Estas, si bien tienen una lógica propia, en la praxis, suelen aparecer combinadas. Los legisladores individuales llegan a una organización con una estructura previa de preferencias; lo hacen por medio de una serie de pautas de reclutamiento parlamentario que los ubican dentro de un colectivo (partido político). La disciplina partidaria es la que permite mantener la cohesión de los legisladores, especialmente a partir del control que tiene el partido sobre las nominaciones de candidatos. De los proyectos de ley, los únicos con alcance coercitivo sobre todos los habitantes del país, presentados por el poder ejecutivo que recibieron sanción definitiva, el 90% provenían del poder ejecutivo (79 de De la Rúa y 37 de Duhalde), y solo 9 de legisladores (6 de diputados y 3 de senadores). Por lo que, en términos de efectividad, es posible razonar que la delegación legislativa, ya sea para evitar la responsabilidad de ejercicio que la Constitución les confiere a los legisladores o por disciplina intrapartidaria, fue el mecanismo de articulación y combinación de intereses más productivo. Por otra parte, como bien señala Benton (2003), el poder ejecutivo nacional convive con líderes provinciales, por lo que las políticas públicas centralizadas coinciden con la atención a intereses locales. De manera tal que la fortaleza de los liderazgos nacionales y la de los provinciales no son mutuamente excluyentes (Jones y Hwang 2007). Ahora bien, el proceso político de la institución interactúa en forma constante con el proceso institucional de la política, y ambos están mediados por la opinión pública. Como parte y resultado de estos, los legisladores, en forma individual y colectiva, arbitran los temas que van a formar parte de la agenda. Si bien la mayoría de las veces el público es fundamentalmente incidental respecto al proceso de la política exterior, en determinados casos las cuestiones de política exterior “activan” la atención del público, proceso por lo general generado por el debate de la élite política y la cobertura de la prensa, que hace hincapié en los marcos compatibles con una comprensión de intereses públicos. Esa activación es producto de dos distinciones. La distinción entre la opinión pública sobre la política exterior en general y la opinión pública en relación con conflictos o crisis, y la distinción entre el corto plazo frente al largo plazo en la dinámica de la opinión pública. La escalada provocada por la mediatización generada por coaliciones

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ambientalistas19 sobre el acuerdo20 firmado entre el Instituto de Investigaciones Aplicadas (Invap) y Australian Nuclear Science and Technology Organisation (Ansto) es muestra de ello. Partiendo de esa doble interacción, es necesario entender qué factores están asociados para que un legislador forme parte de una coalición a partir del acto de articulación de demandas. Primero, hay un mecanismo de identificación. Tal como se definen aquí, los intereses personales de política abarcan el interés del legislador respecto a la familiaridad con un tema o conocimiento sobre este —relacionado con experiencias personales, ideológicas o creencias religiosas— y las evaluaciones individuales y subjetivas de la importancia de dicho asunto y su complejidad. Esta identificación inhibe y estimula la participación. Más allá de la Ley del Arrepentido,21 en particular, la cual puede ser vista como ejemplo de lo mencionado, la comunidad judía agrupada en Memoria Activa se valió de la conexión personal y la representación en la élite decisoria nacional e internacional, al margen de los actos públicos como canales explotados para el planteo de sus demandas. Segundo, aun en ausencia de una identificación positiva, las fuerzas de las presiones del bloque político aumentan la uniformidad de la opinión de los legisladores individuales. Los partidos políticos aportan recursos de poder en el debate de los temas que pueden conformar la agenda. Es decir, los partidos políticos aportan los apoyos u oposiciones políticos que determinan si la propuesta en discusión finalmente se transformará en política pública o en iniciativas de reforma de alguna política en curso. Un aumento en la uniformidad de la opinión reduce la posibilidad de que un legislador reciba directrices en conflicto con el grupo. En ese sentido, la fuerza de las presiones del bloque aumenta como

19 Greenpeace y la Fundación para la Defensa del Medio Ambiente (Funam) coordinaban una campaña integrada por más de setenta institutos y fundaciones de todo el país y América Latina. 20 Licitación para la construcción en Sídney de un nuevo reactor nuclear, que incluía una cláusula por la que Invap debía demostrar que contaba con una estrategia para la disposición del combustible para su reprocesamiento fuera del territorio australiano y para su almacenamiento por tiempo indefinido en un lugar diferente de donde se emplazará el reactor. 21 Se trataba de un proyecto de ley del gobierno que promovía la figura del arrepentido frente a delitos de terrorismo cometidos con fines “religiosos, políticos o raciales”. También establecía la reducción o la exención de penas para las personas que hayan estado vinculadas con un atentado terrorista y que aporten datos a la investigación judicial.

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aumenta el campo de acción del control del legislador sobre el medio ambiente. Así, un bloque político que controla gran parte del medio ambiente de un legislador puede ejercer presión sobre él. Esta influencia proporciona o niega la oportunidad y el estímulo que los legisladores requieren para su accionar. Ahora bien, entre la identificación personal y la presión ejercida por el bloque político, en ciertos casos tiene lugar un conflicto de intereses. El conflicto es percibido por los legisladores como una función de la incertidumbre frente a las alternativas, la no comparabilidad de las alternativas y la inaceptabilidad de las mismas, siempre en términos subjetivos. Pero el conflicto no solo es intraindividual, sino interindividual, ya que los legisladores, en algunos temas, tienen una alternativa aceptable de acción, y, a la vez, legisladores diferentes prefieren alternativas diferentes. Las condiciones que proporcionan razones para el conflicto intergrupo (bloques partidarios) se pueden sintetizar en la existencia de una necesidad positivamente sentida de toma conjunta de decisión y de una diferencia en los objetivos o una diferencia en la percepción de la realidad, o ambas. La necesidad de tomar decisiones conjuntamente en el Congreso Nacional se debe a dos problemas centrales inherentes a la disciplina partidaria: la distribución de recursos y la programación política. Cuanto mayor es la dependencia mutua respecto a un recurso limitado, mayor es la necesidad de una decisión conjunta. Cuanto mayor es la interdependencia de los tiempos de las actividades, mayor es la necesidad de la toma de decisiones conjuntas con respecto a la programación. Estos factores se observan en extremo en la eclosión de la crisis política de agosto de 2000, a raíz de una denuncia periodística por el pago de sobornos de funcionarios de gobiernos a senadores nacionales, del PJ y la UCR, para la aprobación de la “Ley de reforma laboral”, concretada meses antes, en abril. La crisis desatada terminó enfrentando a Álvarez, principal impulsor de la investigación interna, con el Presidente, quien en primera instancia desestimó lo acaecido. Fueron la tensión entre el remanente frepasista y el hostigamiento del radicalismo posterior a la renuncia de Álvarez los que aceleraron y prácticamente sellaron el proceso de descomposición interna de la coalición gobernante. Muchos de los fenómenos de conflictos dentro de los bloques en el Congreso Nacional casi no pueden ser distinguidos y ocurren en forma paralela con conflictos entre estos, es decir, entre bloques. En este sentido, la distinción

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oficialismo-oposición también brinda pautas sobre la iniciativa de los legisladores para la articulación de demandas. Tanto el ingreso de tropas extranjeras al país como su envío, en este caso a Afganistán, generaron proyectos legislativos y pedidos de informes cruzados entre las principales fuerzas políticas. A su vez, los conflictos entre bloques tienen una dimensión bicameral. En un grado exponencial mayor, ambos procesos y el conflicto potencial que encierran tienen lugar en la relación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo en la conformación de la agenda pública de política exterior. Si bien la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo es, por definición, y en general por prescripción, constitucional no balanceada, y los poderes del Congreso y las funciones de política exterior que posee son esencialmente reactivos y ex-post facto, no necesariamente son pasivos o subordinados.

5. Articulación del conflicto de intereses Ahora bien, la existencia de bloques parlamentarios de distritos representados y de alineación u oposición al gobierno en un sistema bicameral fuerte, y por ende de conflicto de intereses, requiere hacer mención de la necesidad de consenso en la iniciativa legislativa para la inclusión de temas en la agenda y cómo se alcanza, si es que existe. El comportamiento legislativo de los parlamentarios para la consideración de demandas y votación no se basa tanto en el consenso como en la disciplina partidaria, o en todo caso, el consenso se logra bajo disciplina. El aspecto sobresaliente es que esta disciplina intrapartidaria y la territorialización de la política dan lugar a un proceso de delegación legislativa; esto es, la delegación medida en función del nivel de discrecionalidad que el poder legislativo les otorga a otros órganos para adelantar una política pública. De nuevo, en este período solo 9 de los 125 proyectos de ley sancionados tuvieron como autor un legislador. Esta delegación puede ser de diferente tipo22 y tiene lugar por diversos motivos, pero en definitiva, el poder legislativo, mediante la delegación de facultades, vuelve responsable al Ejecutivo por acciones que constitucionalmente eran 22 Carey y Shugart (1998) distinguen entre lo que se podría llamar delegación implícita y delegación explícita.

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de su competencia (Fiorina 1977). Es decir, los legisladores delegan autoridad en el Ejecutivo, ya que consideran que la burocracia va a cometer errores. Por ende, cuando se presenten las fallas, los legisladores pueden intervenir en el proceso y repararlas, ganando el apoyo de su electorado. Por ende, de acuerdo con la teoría basada en costos de transacción de Epstein y O’Halloran (1999), los legisladores optan por la forma de legislar que en cada caso minimice los costos políticos de transacción asociados a la implementación, los cuales, por lo tanto, maximizan la utilidad de los legisladores en su carrera. En cierta medida, dicha actitud se vio frente a los atentados perpetrados en Estados Unidos en septiembre de 2001 y la aprobación por parte del Congreso norteamericano de iniciar una intervención en Irak. En un primer momento, desde el peronismo, en su facción menemista y los partidos provinciales, se exigió que Argentina eludiera la neutralidad y se involucrará directamente en el conflicto, mientras que el radicalismo, alentado por el Frepaso, el Frente para el Cambio, el Polo Social y el ARI, sostuvo que había que respaldar las resoluciones de los organismos internacionales. El Frente para el Cambio rechazaba cualquier tipo de intervención y llamaba a que el Congreso no autorizara el envío de tropas, posición compartida por el ARI y el PSD. Ya en 2003, la posición de los legisladores se acercó más a la demanda de la sociedad. Se presentaron varios proyectos de resolución (7990-D-2002, 7935-D-2002, etcétera) dirigidos al poder ejecutivo que solicitaban la abstención de disponer participación alguna de efectivos militares argentinos en el conflicto bélico, aun cuando esa participación se encubriera bajo la denominación de “ayuda humanitaria”. A partir de lo expuesto por Morgernstern y Nacif (2002), se puede aseverar que el Congreso Nacional argentino reúne las características de una legislatura negociable (workable assembly). Esto es, una que acepta frecuentemente las iniciativas del presidente, lo que lo obliga a asumir algunos compromisos y recompensas políticas. La estrategia presidencial adoptada frente a este tipo de legislatura es coalicional. En esta, la iniciativa legislativa es una consecuencia de la negociación conjunta entre el presidente y los bloques parlamentarios. La iniciativa, la preparación de la agenda, tiene lugar dentro de la coalición de gobierno. En otras palabras, es endógena. Así, en origen, la agenda legislativa del Ejecutivo puede ser formulada por la burocracia, y posteriormente sometida a los dirigentes de la coalición (calibración ex ante), como fue el caso de todos los acuerdos

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bilaterales suscriptos,23 pero también puede contar con propuestas que ya están en proceso en el Congreso, a menudo en un proceso avanzado de discusión y maduración. Pero también, el Ejecutivo puede apropiarse de un programa originado en la Legislatura, y hacerlo, conforme entendimientos con la coalición de apoyo, parte de su propia agenda (calibración ex post), como fue el caso de la Ley del Arrepentido.24 Por otra parte, existe la posibilidad de que la agenda legislativa del Ejecutivo sea edificada mediante la apropiación de proyectos originados en la oposición parlamentaria, con o sin el apoyo de ella, pero con activo apoyo de su coalición. Sin embargo, el acto de la coordinación no implica necesariamente una identidad de intereses. En términos cuantitativos, el nivel de cooperación entre el Ejecutivo y el Congreso es bastante aceptable, puesto que casi todas las propuestas presentadas por el primero son aprobadas por el segundo. Los tratados efectuados por el poder ejecutivo con las demás naciones y organizaciones internacionales implican que el acuerdo del Congreso es indispensable para la entrada en vigor de los compromisos internacionales. Por lo tanto, tiene que ser asegurado al menos un grado mínimo de apoyo del Congreso para la acción internacional del Gobierno. Sin embargo, según un criterio cualitativo, puesto que el Congreso no es un ente monolítico, la relación entre ambos poderes se caracteriza por ser conflictiva, debido principalmente a las diferencias ideológicas en torno a ciertos temas de política exterior entre el Presidente y algunos legisladores (la reestructuración de la deuda o el ingreso de tropas así lo evidencian), y a que en algunos casos de política exterior, el Congreso trata de actuar de manera independiente del Ejecutivo para impulsar sus preferencias, lo que ocasiona fricciones entre ambos poderes, principalmente con los partidos de oposición. Ante aquellas situaciones en las cuales el Ejecutivo tiene un Congreso adverso, como de hecho sucedió,25 el poder ejecutivo tiene dos grandes 23 De estos acuerdos bilaterales, 77 en total, geográficamente, el 58% eran acuerdos con América Latina (22) y Europa (23); los 32 acuerdos bilaterales restantes se distribuyeron entre Asia (8), África, Oriente Medio (11), y otros 13 acuerdos. 24 Si bien el proyecto del Gobierno fue avalado por gran parte de la bancada aliancista de la Cámara baja, la iniciativa fue del Legislativo y generó un debate interno en el bloque oficial. Incluso, dos años antes, los diputados radicales y frepasistas rechazaron el proyecto de ley elaborado por el PJ. 25 El ejemplo más notorio se produjo con la asunción de nuevos legisladores en diciembre de 2001. En ese entonces, el presidente De la Rúa no contó con mayoría partidaria en ninguna de las Cámaras.

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facultades legislativas: i) la convocatoria a referéndum cuyos resultados no sean vinculantes y ii) el derecho al veto (total y parcial), como el ejercido por De la Rúa al artículo 81 del Presupuesto Nacional, por el cual el Congreso había dispuesto una partida de 14 millones de pesos destinada a la Comisión Nacional para el Límite de la Plataforma Continental. Además, cuenta con cierta capacidad legislativa a partir de la sanción de decretos de necesidad y urgencia, aunque supeditada a la delegación del Legislativo. Entonces, los temas que forman parte de la agenda pública de política internacional dependen fundamentalmente de la habilidad de los actores políticos para lograr resultados cooperativos. Es decir, de su capacidad para lograr acuerdos políticos y hacerlos cumplir en el tiempo. En ese contexto, las coaliciones pueden influir considerablemente en las interpretaciones de algunos miembros del Congreso y, por lo tanto, pueden afectar sustancialmente los resultados legislativos. Este es un juego de suma constante, y no de suma variable. Las coaliciones dedican considerables recursos para influir en las interpretaciones que desarrollan los miembros del Congreso. La estrategia principal es hacer presentaciones frecuentes de los argumentos y análisis que promuevan las interpretaciones particulares de las consecuencias de una propuesta legislativa. Así lo muestran cartas y telegramas a los miembros de las oficinas, reuniones cara a cara con los legisladores y asesores, incluso, una audiencia pública en el Congreso de la Nación para exigir a los legisladores que revisen el pago de la deuda externa en Argentina.26 También, la reducción de la incertidumbre sobre las consecuencias de la legislación es una fuente importante de persuasión e influencia. Así lo ejemplifican las observaciones presentadas por Greenpeace y la Fundación para la Defensa del Medio Ambiente (Funam), que coordinaban una campaña integrada por más de setenta institutos y fundaciones de todo el país y

26 Iniciativas llevadas a cabo por Diálogo 2000, un espacio de confluencia impulsado desde el Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ) y organizaciones de derechos humanos, como Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, e instituciones religiosas, como el Consejo Latinoamericano de Iglesias y la Confederación Nacional de Religiosos y Religiosas y el Movimiento por la Paz y la Solidaridad entre los Pueblos (MOPASSOL), al que posteriormente se adhieren otras. Se trata de una organización de tipo “horizontal” que carece de una estructura formalmente constituida, conformada por una coordinación general y una secretaría, ordenada a partir de reuniones semanales de intercambio de información.

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América Latina sobre regulaciones medioambientales y su impacto en la inversión y el desarrollo industrial. En ese contexto, la gran mayoría de las coaliciones se dirige a los legisladores que ya están “convencidos”, y por lo tanto, el principal efecto de la presión, por llamarlo así, no es la conversión, sino el refuerzo. La promoción de los temas de la agenda no es probablemente la principal forma en que las coaliciones influyen. Una parte sustancial de los esfuerzos se dedican a actividades “negativas”, el bloqueo, propuestas de modificación o sustitución de propuestas que ya están en el orden del día, entre otras.

Conclusiones Los propósitos, como las conjeturas de este trabajo, deben ser moderados a la luz de varios factores, en especial por el hecho de tratarse de un trabajo que se desprende de un estudio de caso. El cuestionamiento fundamental que suele hacerse a los estudios de caso es su incapacidad radical para generalizar los resultados, ya que el análisis de un solo ejemplo de fenómenos sociales no puede proporcionar información confiable sobre la clase entera de los fenómenos considerados. En efecto, existe en el trabajo desarrollado, propio de este tipo de estudios, una tensión entre generalidad y singularidad. La posibilidad de generalización de este estudio de caso no pretende basarse lógicamente en una muestra aleatoria estadísticamente representativa; pero sí en otras dos posibilidades de generalización: en el desarrollo de una teoría que pueda ser extendida a otros casos, por un lado, y en los llamados casos críticos, por otro. Por lo tanto, en la generalización analítica (Yin 2009, 15-17), se trata de sistematizar teorías, y no de enumerar frecuencias. Lo que se generaliza no son los resultados particulares y específicos de un análisis de caso, sino el modelo teórico que ha conducido a esos resultados, y que se supone conducirá a resultados análogos (y no idénticos) en otros casos. Por otra parte, se parte del presupuesto de que se pueden establecer reglas de correspondencia entre el lenguaje teórico y observacional, o preteórico, aun cuando no pueda agotarse su significado en ninguna de esas postulaciones, sino que queda abierto a nuevas correspondencias que surjan con el desarrollo de la ciencia.

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Ahora bien, en lo que se refiere al caso de estudio particular aquí presentado, se admite la influencia legislativa en política exterior,27 pero se señalan la complejidad de dicho proceso y la existencia de trabas en su desarrollo. En definitiva, esta investigación permite afirmar, en primer lugar, que los legisladores no tienen una “agenda” de intereses que transportan consigo, independientemente del contexto social en el que estén, sino que definen sus intereses dentro del mismo proceso en el que se definen las situaciones. Incluso, se podría afirmar que en las teorías generales de las instituciones legislativas (la distributiva y ganancias del intercambio, la informacional y la de cooperación y delegación) señaladas por Shepsle y Weingast (1994), las identidades y las cogniciones colectivas no existen separadas las unas de las otras: son “mutuamente constitutivas”, y la institucionalización es un proceso consistente en interiorizar identidades e intereses. También es posible aseverar que hay una asociación entre la estabilidad de las políticas y la capacidad de los actores políticos de acordar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan que algunos temas fundamentales formen parte de la agenda pública de política internacional más allá de la duración en el cargo de ciertos políticos o coaliciones en particular. Con respecto a esta presunción, se intentó demostrar a lo largo del trabajo que los temas que ingresan a la agenda pública de política exterior dependen del juego entre el proceso político de la institución y el proceso institucional de la política (ambos mediados por la opinión pública), donde los horizontes de tiempo son determinantes muy importantes del comportamiento político. Así, las políticas con horizontes prolongados y transversales tienen mucha más probabilidad de concertar acuerdos intertemporales necesarios para su sustento (por ejemplo, los acuerdos de cooperación, tratados de derechos humanos). Por el contrario, las políticas con horizontes cortos y unívocas tienden a maximizar los beneficios de corto plazo, en detrimento de la formación institucional de largo plazo y de la credibilidad y la calidad de la propia política. En la conformación de la agenda pública de política internacional se ve plasmado el horizonte temporal de la política exterior argentina.

27 Los analistas de la influencia legislativa en política exterior pueden sintetizarse en tres posturas básicas: aquellos que niegan su influencia; los que postulan que la incidencia es mayor a la que tradicionalmente se asume, y quienes admiten la influencia pero advierten sobre los obstáculos que existen para implementarla.

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Esta premisa es subsidiada, en el sentido de que ayudan a responderla otras dos, a saber, una referida a las capacidades técnicas del Parlamento, y otra referida a las capacidades políticas, relacionadas estas últimas entre sí. En este caso, a partir de lo indagado, se observó que la continuidad o no de una política no depende de la periodicidad de los legisladores y sus asesores, sino de lo arraigada que esté la misma en la fuerza política que integran y de la memoria administrativo-burocrática de la comisión. Los asesores rotan constantemente, y su tarea es meramente coyuntural. La visión a largo plazo, que trasciende la durabilidad del ciclo político de cada legislador, implica ingresar en un plano político donde el asesor no tiene lugar, ya que esa visión se construye y estructura desde el partido que representan los legisladores. La política toma cuerpo por encima de la racionalidad intelectual de los expertos. En definitiva, los asesores son puramente políticos, pero las decisiones políticas los trascienden, incluso al propio legislador, ya que las mismas emanan del centro de la fuerza política que conforman. Por otro lado, se señaló que la cohesión y disciplina partidarias, dentro y fuera de las comisiones, determinan el accionar del cuerpo decisional legislativo en su labor legislativa relativa a la política exterior. Frases como “La agenda se conforma a partir de las necesidades políticas del Ejecutivo” o “en un sistema presidencialista la función del Legislativo en materia de política exterior es nula” son expresiones que aparecieron en más de una entrevista. Ello, entre otros factores, lleva a considerar que el Parlamento no tiene una agenda propia de política exterior, sino que, como esta es prerrogativa del poder ejecutivo, como mucho puede tener iniciativas propias frente a los lineamientos establecidos desde el Ejecutivo. En forma excepcional, se toman temas provenientes de determinados sectores de la sociedad que se ven afectados o potencialmente afectados y que expresan sus preocupaciones al legislador. Como se anunció, el grueso de proyectos de ley con sanción definitiva tuvo como autor el Ejecutivo. Hay proyectos de legisladores, pero generalmente no son proyectos de ley, sino de declaración o resolución, donde el legislador manifiesta una posición, pero la sustancia de su contenido, y especialmente su alcance coercitivo, los transforman, en su inmensa mayoría, en proyectos poco relevantes. Por el contrario, aquellos temas claves donde existe una unidad de criterio multipartidaria o donde simplemente se reúne una mayoría suficiente entre los legisladores pueden sentar una posición que modifique el accionar del Ejecutivo (temas ambientales, Invap). También se da el caso de esfuerzos mancomunados para mostrar una

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posición unánime hacia el exterior (Malvinas). Esto es así porque, antes que el número, prima la racionalidad, esto es, más allá de la cantidad de votos de los legisladores necesarios para que un proyecto prospere, ese requisito cuenta en tanto el proyecto sea viable dentro de los lineamientos que el Ejecutivo formula. De manera que, no obstante formar parte del oficialismo o, por el contrario, de la oposición, la adecuación del contenido de los proyectos a las directrices provenientes del Ejecutivo dispara el componente numérico. En la definición de los contenidos de la agenda, sus impulsores se dan a la tarea de buscar respaldo político. El objetivo de este proceso es sumar a quienes son proclives a la iniciativa (intereses similares) o, incluso, son neutrales, y neutralizar a quienes se oponen. Finalmente, como afirmación propia del período estudiado, se plantea que el rápido ritmo de la toma de decisiones y la vertiginosidad que impuso la crisis imprimió límites en la conformación de la agenda.

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28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38.

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Leandro Enrique Sanchez es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) y magíster en Metodología de la Investigación Social por la Universidad de Bolonia (Italia). Es miembro del Instituto de Investigaciones en Historia y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET) y becario posdoctoral del CONICET. Investigador del Centro de Reflexión en Política Internacional (CeRPI) del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI), cuya principal línea de análisis se refiere a los lineamientos principales de la política exterior argentina reciente. Entre sus últimas publicaciones están: “Elementos para el análisis del discurso político en el escenario internacional”. Revista Internacional de Pensamiento Político 6, 2011; y “Claves para comprender la política exterior reciente de Ecuador”. Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo 6 (12), 2011. Correo electrónico: leandrosanchez13@yahoo.com.ar 132

E tema libre F

Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (2010-2014) Camilo López Burian Universidad de la República (Uruguay)

DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.06 RECIBIDO: 29 de marzo de 2014 APROBADO: 22 de julio de 2014 MODIFICADO: 20 de agosto de 2014

El sistema político uruguayo fue definido como una partidocracia. Los partidos en cuanto actores centrales, aunque no excluyentes, cumplen un papel importante en la estructuración de la agenda política y en la definición de las orientaciones estratégicas de las políticas públicas. Los mismos tienen en su interior fracciones con alto grado de institucionalización. El artículo presenta un análisis del posicionamiento de los partidos y grupos de sus fracciones sobre la política exterior uruguaya, mostrando las convergencias y divergencias inter e intrapartidarias sobre el tema. La información presentada fue obtenida mediante la aplicación de una encuesta a los legisladores uruguayos. Los hallazgos que se presentan muestran las convergencias y divergencias intra e interpartidarias. Las conclusiones nos permiten pensar que la política exterior uruguaya es una política de partido o de coalición de partidos, donde la ideología es un factor relevante para su explicación.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: Uruguay • política exterior • partidos políticos • ideología

H Este artículo forma parte de la investigación de tesis de doctorado en Ciencia Política del autor, “La política exterior uruguaya. Ideas, intereses e instituciones”, apoyada mediante una beca de la Comisión Académica de Posgrado de la Universidad de la República (Uruguay) y orientada por el Dr. Carlos Luján del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

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Political Parties, Ideology and Foreign Policy in Uruguay (2010-2014) Uruguay has a party political system. The central actors play an important - though not exclusive - role in shaping the political agenda and in defining strategies for public policies. Within these parties there are a number of highly institutionalized factions. This paper presents an analysis of the positioning of parties and factions on Uruguayan foreign policy, showing inter and intra-party convergences and divergences on the subject. The information presented was obtained through a survey of Uruguayan legislators. The findings show similarities and differences of opinion with and between the parties, and lead us to believe that Uruguayan foreign policy is a party political matter, where ideology is a relevant factor in terms of explaining it.

ABSTRACT:

KEYWORDS: Uruguay • foreign policy • political parties • ideology

Partidos políticos, ideologia e política exterior no Uruguai (2010-2014) O sistema político uruguaio foi definido como uma partidocracia. Os partidos, enquanto atores centrais, embora não excludentes, cumprem um papel importante na estruturação da agenda política e na definição das orientações estratégicas das políticas públicas. Eles têm em seu interior frações com alto grau de institucionalização. Apresenta-se aqui uma análise do posicionamento dos partidos e grupos de suas frações sobre a política exterior uruguaia, mostrando as convergências e divergências inter e intrapartidárias sobre o tema. A informação apresentada foi obtida mediante a aplicação de uma enquete aos legisladores uruguaios. As descobertas mostram as convergências e divergências inter e intrapartidárias. As conclusões nos permitem pensar que a política exterior uruguaia é uma política de partido ou de coligação de partidos, em que a ideologia é um fator relevante para sua explicação.

RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: Uruguai • política exterior • partidos políticos • ideologia

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Introducción1 Los estudios sobre la política exterior uruguaya, en términos generales, han resaltado sus continuidades y estabilidades, considerándola en algunos casos como una política de Estado.2 Sin embargo, actores políticos han planteado posturas divergentes sobre este punto, como es el caso del expresidente Julio María Sanguinetti, quien sostuvo: Suele decirse que hay una política de Estado y yo les diría que no. Uruguay no tuvo una política exterior de Estado. Siempre la política exterior fue un debate entre los partidos o entre las fracciones de los partidos o entre las tendencias de los partidos. Hay pocos momentos de nuestra historia en los cuales se puede hablar de una coincidencia generalizada en la política exterior. (Búsqueda 2012b, 8)

La llegada de la izquierda por primera vez al gobierno nacional implicó una alternancia ideológica que “[…] cierra un largo ciclo de la democracia uruguaya. Un ciclo donde la democracia se realizó bajo el signo del Partido Colorado” (Moreira 2004, 10). Particularmente, durante el segundo gobierno del Frente Amplio, la oposición ha planteado que la política exterior, que, según su opinión, otrora era de Estado, ahora es orientada ideológicamente. Se analiza en este artículo la política exterior como una política pública3 producida por un sistema político partidocrático y partidocéntrico

1 Agradezco los comentarios y las recomendaciones hechas por los dos evaluadores anónimos y el Equipo editorial de Colombia Internacional que han enriquecido mis reflexiones sobre el tema y contribuido a mejorar el presente artículo. 2 Análisis que señalan la estabilidad y las continuidades en la política exterior uruguaya pueden consultarse, entre otros, en Pérez (2011), Ferro, Fernández Luzuriaga y Hernández Nilson (2006) y Fernández Luzuriaga (2008). 3 La política pública se entiende como el conjunto de líneas de acción diseñadas, decididas y efectivamente seguidas por la autoridad en el ámbito de su competencia. Orientadas normativamente por principios u objetivos rectores, esas líneas de acción son actos y no actos, que se plasman en leyes, acuerdos, tratados, etcétera. El ciclo de la política está atravesado por la negociación y el juego político entre los actores involucrados durante todo el proceso (diagnóstico, evaluación, inclusión en la agenda, diseño, implementación, monitoreo y evaluación) (Mancebo 2002, 140-141).

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(Caetano, Rilla y Pérez 1987). A partir de esta conceptualización se propone la hipótesis que considera la política exterior uruguaya como una política de partidos, o de coalición de partidos, asumiendo que la ideología de los mismos es una variable significativa en la orientación de las preferencias que condiciona el tipo de política exterior que los mismos impulsan en el contexto de una situación institucional dada. Por lo tanto, la ideología del partido de gobierno, el tipo de gobierno (mayoritario, de coalición o minoritario), los consensos posibles en el sistema político y la disciplina interna de los partidos generarán un tipo determinado de política exterior. Se observa el nivel doméstico para comprender la política exterior, partiendo del supuesto de una interdependencia entre esta y la política interna, debido a la inmersión de los países en los procesos de integración regional y la interconexión que genera la globalización. En este trabajo se toman como unidades de análisis los partidos políticos. Al analizar el caso uruguayo se debe atender a las características de un sistema de partidos institucionalizado, y con barreras para el surgimiento de nuevos partidos, y con partidos fraccionados. La naturaleza fraccionada de los mismos y el diseño del sistema electoral han configurado un sistema de competencia intra e interpartidario. Los partidos poseen un formato fraccionado, con agentes de alta visibilidad y estructuras de liderazgo fuertes (Chasquetti y Moraes 2000, 311-317). Estas características, junto a las dinámicas electorales y de gobierno, generan instancias de competencia donde las fracciones intentan construir liderazgos, dándose momentos de conflicto intrapartidarios, que se combinan con instancias de cooperación dentro de los partidos y, en algunas ocasiones, de cooperación interpartidaria. Por lo tanto, se incluyen, también, como unidades de análisis los agrupamientos de fracciones. Las dinámicas de competencia intra e interpartidarias generan incentivos para la diferenciación y la adopción de perfiles ideológicos, en cuanto conjuntos de ideas que constituyen, caracterizan e identifican a los actores y matrices de pensamiento político que orientan su acción. Se asume en este trabajo que los partidos orientan la política exterior a partir de ideas e intereses,4 4 En este artículo se toma la mirada de Blyth (2011 y 2002), quien propone una visión donde los intereses son construidos subjetivamente a partir de ideas, sin por ello desconocer su

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en el marco de instituciones que son construidas por los actores y a su vez generan incentivos para su comportamiento. El trabajo que aquí se presenta tiene como objetivo analizar la relación entre ideología política y posicionamiento en política exterior, observando los partidos uruguayos a partir de sus legisladores. La hipótesis sostiene que los partidos de izquierda privilegian la región y ven a los países emergentes como sus principados aliados, mientras que los de centro y derecha apuestan por una apertura al mundo a través de múltiples relaciones bilaterales. Para observar el posicionamiento de los partidos y agrupamientos de fracciones se toma un tema clave de la agenda de la política exterior uruguaya durante el período 2010-2014: la propuesta de ingreso como miembro pleno a la Alianza del Pacífico.

1. Los partidos políticos en el estudio de la política exterior La ciencia política estadounidense, desde finales del siglo XX, volvió a colocar a los partidos en el centro del análisis sobre la formulación de políticas públicas y el proceso político. La ideología, la disciplina y la cohesión partidaria y el party government fueron algunas de las conclusiones y claves explicativas derivadas del análisis de los resultados del juego político de los actores y de la observación de votaciones de leyes.5 En América Latina se han producido estudios sobre la política de las políticas públicas y trabajos que observan la relación entre el posicionamiento ideológico de los partidos, su disciplina partidaria y las votaciones en el Congreso.6 En el campo del estudio de la política exterior, se han desarrollo investigaciones sobre las capacidades de intervención de los congresos en los procesos de política exterior.7

materialidad, pero aceptando el papel de las ideas como marco desde el que los mismos son construidos. 5 Ejemplos de esta literatura son Cox y McCubbins (1991), Aldrich (1995), Gerring (1997), Hager y Talbert (2000) y Cox y Poole (2002). 6 Ejemplos de esta literatura son Figueiredo y Limongi (1999), Londregan (2000), Leoni (2002), Stein y Tommasi (2006) y Scartascini, Spiller, Stein y Tommasi (2011). 7 Por ejemplo, para el caso chileno, Valdivieso (2007) y Aranda y Riquelme (2011).

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Estudios como el de Poole (2007), sobre el caso estadounidense, muestran la estabilidad en el tiempo de las preferencias de los legisladores, señalando que estos se orientan ideológicamente y tienden a mantener esa posición durante toda su carrera. Además, debe señalarse que la arena de la política exterior, percibida como de poca relevancia para los réditos electorales, puede mostrar mayor polarización inter e intrapartidaria (Onuki y Oliveira 2010), al registrar mayores niveles de indisciplina partidaria (Giannetti y Laver 2005). Contrarrestando la idea de un Congreso estadounidense poco relevante en temas de defensa y política exterior, estudios como el de Ripley y Lindsay (1993) y el de Fordham (1998) muestran la importancia de los partidos cuando actúan al nivel parlamentario y ofician como intermediarios de intereses de grupos en esta arena política. Los estudios sobre el caso estadounidense que han hecho foco en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en temas de política exterior enfatizaron la importancia de atender a las prerrogativas legales de los actores para comprender los patrones de conflicto y cooperación en el proceso político, donde existen visiones a veces convergentes y a veces divergentes, siendo la estrategia electoral y las posiciones ideológicas elementos que ayudan a comprender el desempeño y las estrategias de los jugadores en esta arena. Feliú, Oliveira y Galdino (2009) realizan una distinción entre dos perspectivas argumentativas sobre la actuación de los congresos en la formulación de la política exterior. La primera sostiene el predominio del Ejecutivo sobre el Congreso, mientras que la otra concibe al Congreso actuando en la política exterior de la misma forma que en la política interna (Feliú, Oliveira y Galdino 2009, 838). En América Latina, generalmente, los congresos son clasificados como débiles en lo que atañe a la formulación de la política exterior. Desde esta perspectiva, la literatura señala básicamente tres razones para fundamentar esta valorización: el Presidente concentra poder político; los congresos carecen de capacidades constitucionales y técnicas sobre el tema o estas son débiles, y los actores perciben que esta arena genera un bajo rédito electoral.8 8 Estos planteos pueden encontrarse en Lima y Santos (2001), Stuhldreher (2003), Oliveira (2003 y 2005) y Santos (2006).

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La otra perspectiva, que otorga un papel relevante a los partidos y los congresos en la política exterior, se remonta a la década de los noventa, a partir de estudios que se centraron en el período de la Guerra Fría9 y, particularmente, en la guerra de Vietnam. Esta literatura muestra estos momentos como generadores de incentivos para romper la convergencia de posicionamientos. Conley (1999) señala que en estas etapas se quiebra la diferencia entre política interna y externa, que había caracterizado al caso estadounidense. Siguiendo esta línea argumentativa, se han realizado estudios empíricos sobre diversos temas de la agenda de la política exterior,10 en especial asuntos comerciales, donde la ideología, la cohesión y la disciplina partidaria, la representación de intereses sectoriales y la constituency de los legisladores son colocadas como elementos relevantes para comprender su accionar. Trabajos de política comparada mostraron, también, una correlación positiva entre ideología y posicionamientos asumidos por los legisladores en temas de política exterior. Thérien y Noel (2000), al analizar la cooperación internacional, mostraron cómo los partidos socialdemócratas realizan mayores inversiones en el tema que los de cuño liberal. Milner y Judkins (2004), por su parte, presentan hallazgos sobre el posicionamiento de los partidos frente a los tratados de libre comercio (TLC), mostrando cómo los de derecha los promueven, mientras que los de izquierda asumen actitudes de bloqueo frente a este tipo de instrumentos de política comercial. En América Latina también se realizaron estudios de caso sobre la influencia del posicionamiento ideológico y los intereses de los partidos en decisiones políticas de comercio exterior. Un ejemplo de esto es el trabajo de Feliú, Galdino y Oliveira (2007) sobre el caso chileno. Sobre integración regional, también se ha avanzado en investigaciones que analizan la vinculación entre ideología y posicionamiento frente a estos procesos.11 Aunque, como señalan Onuki y Oliveira (2010), la ausencia de datos empíricos hace que algunos de 9 Por ejemplo, McCormick y Wittkopf (1990) y Fordham (1998). 10 Algunos de estos trabajos son los de O’Halloran (1993), Epstein y O’Halloran (1996), Kahane (1996), Wink, Livingston y Garand (1996), McGillivray (1997), Fordham (1998), Gartzke y Wrighton (1998), Conley (1999), Baldwin y Magee (2000), Bardwell (2000), Fordham y McKeown (2003) y Delaet y Scott (2006). 11 Algunos de estos trabajos son Vigevani, Oliveira y Mariano (2004) y Onuki y Oliveira (2006).

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estos trabajos no se propongan el testeo de hipótesis (148).También se han realizado trabajos sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y el papel de este último en la política exterior. Estos estudios señalan que el involucramiento de los congresos en este tema es resultado de la interdependencia generada por el proceso de globalización, debido al estrechamiento de vinculaciones entre política externa e interna.12 Haciendo foco sobre el papel de los partidos en el diseño de la política exterior, se han realizado estudios comparados, como el de Dávila (2011) sobre el caso español y el mexicano. Onuki y Oliveira (2010), sobre el caso brasileño, ponen énfasis en dos dimensiones de la influencia de los partidos en la política exterior. La primera, de tipo directo en los procesos decisorios en el Ejecutivo (en gobiernos de partido o de coalición), y la segunda, de modo indirecto, por medio de los pesos y contrapesos en el proceso de diseño e implementación de la política (Onuki y Oliveira 2010, 146). En este trabajo identifican las divergencias que poseen los partidos brasileños en política exterior, mostrando que la polarización entre los mismos es percibida por los actores como generadora de menos costos que en asuntos de política interna. En el caso brasileño, se presentan los ejes de priorización de relaciones, sean Norte-Sur o Sur-Sur, y el compromiso o rechazo de la integración regional como los que visibilizan las divergencias en política exterior entre partidos de signo ideológico diferente (Onuki y Oliveira 2010, 172-175). Feliú, Oliveira y Galdino (2009) —al analizar votaciones nominales sobre política exterior a partir del posicionamiento de los legisladores en el eje izquierda-derecha en el caso chileno— y Onuki, Oliveira y Feliú (2009) —al comparar este con el argentino— han mostrado cómo la estructuración de las preferencias de los legisladores no posee diferencias significativas con la manera en que se estructuran las votaciones en política doméstica. Las convergencias entre partidos, o coaliciones de partidos, de derecha/ centro-derecha e izquierda/centro-izquierda, se registran en temas como el respeto del derecho internacional o el apoyo al multilateralismo; mientras

12 Ejemplos de esta afirmación son los trabajos de Stuhldreher (2003) sobre el caso argentino; Onuki y Oliveira (2006), Santos (2006) y Diniz y Ribeiro (2009) sobre el caso brasileño, y Ortiz (2004) y Velázquez (2008) sobre el caso mexicano.

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que la integración regional es un parteaguas, donde la derecha la considera desventajosa, e impulsa la apertura al mundo como estrategia, mientras que la izquierda la promueve. Por otra parte, mientras que la derecha apuesta a priorizar las relaciones con los países desarrollados, la izquierda apuesta a las relaciones Sur-Sur. En las páginas que siguen se busca contribuir al análisis de la relación entre ideología y posicionamiento en política exterior. Para ello, se aborda el estudio de un caso que aún no ha sido analizado: el de Uruguay. Con este fin, se delimita el período de estudio entre 2010 y 2014.

2. Metodología Las unidades de análisis que se toman en este trabajo son los partidos políticos uruguayos y los agrupamientos internos de sus fracciones13 en dos alas (ala izquierda y ala derecha de cada partido), exceptuando el caso del Partido Independiente, que no cuenta con representación senatorial.14 Se tomó a los legisladores como unidades de observación, considerando que la agregación de los posicionamientos de los mismos nos permite conocer el posicionamiento de los partidos, las fracciones y las alas de partidos. Debe señalarse que en el Senado se encuentra la mayoría de los líderes partidarios y de fracciones, exceptuando algunos que se encuentran en el Ejecutivo o no ejercen cargos políticos. Los datos que aquí se presentan fueron recogidos a partir de la aplicación de una encuesta,15 que incluyó 31 conjuntos de preguntas que abarcaron un total de 179 indicadores. El universo al que se intentó llegar fue la totalidad de los legisladores uruguayos (99 diputados, 30 senadores y el Vicepresidente de la República, que preside, por disposición constitucional, el Senado y la Asamblea General). La tabla 1 presenta la distribución y cobertura por partido, fracción y cámara de los encuestados, desagregados por fracciones de pertenencia.

13 Se consideran fracciones a las listas al Senado con al menos una banca en esta Cámara. 14 Cuenta con dos representantes en la Cámara de Diputados. 15 Preparada para el proyecto de tesis doctoral del autor de este artículo.

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Tabla 1. Cantidad y porcentaje de legisladores encuestados por cámaras, partidos y fracciones16 Senadores

Representantes

Total

100

Frente Amplio Corriente de Acción y (FA) Pensamiento-Libertad (CAP-L)

100

Partido Comunista del Uruguay (PCU)

100

Movimiento de Participación Popular (MPP) Frente Líber Seregni (FLS) Partido Socialista (PS)

Vertiente Artiguista (VA) Total FA Herrerismo (H) Alianza Nacional (AN) Partido Nacional (PN)

Partido Colorado (PC) Partido Independiente (PI)

Correntada Wilsonista (CW) Concertación Republicana Nacional (CRN) Total PN Vamos Uruguay (VU) Propuesta Batllista (ProBa) Total PC

100

Total PI

100

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

16 Según respuesta del legislador al realizar la encuesta.

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Se aplicó la encuesta entre el 15 de junio y el 27 de diciembre de 2013, lográndose las respuestas de 125 de los 130 legisladores (96% del universo); 30 de los 31 senadores (97%), y 95 de los 99 diputados (96%). Las respuestas obtenidas no presentan desbalances significativos, ya sea por fracciones o por partidos. Un legislador, de los cinco no encuestados, rechazó responder el formulario, mientras que razones de agenda de los cuatro restantes impidieron coordinar las entrevistas. Se tomó como variable independiente la ideología de los partidos, sus fracciones y agrupamientos de fracciones. La misma se midió a partir de su posicionamiento en el eje izquierda-derecha, presentando a los legisladores una tarjeta con una escala de diez puntos en la que uno era la posición más a la izquierda posible y diez la más a la derecha posible. Usando esa escala, los encuestados respondieron a un conjunto de diecisiete preguntas: una correspondía a su autoidentificación, cuatro a la ubicación de los partidos (incluido el de su pertenencia) y doce a las fracciones de los partidos (incluida la de su pertenencia). Los partidos y fracciones incluidos en este conjunto tienen representación parlamentaria en la presente legislatura (2010-2015). La variable dependiente, orientación de la política exterior, se conceptualiza a partir de la tipología de escenarios de Luján (2011). La misma fue construida a partir de dos variables tricotómicas: el foco territorial prioritario para la política exterior del país (región, mundo o equilibrio entre la región y el mundo) y los principales conjuntos de países o regiones concebidos como aliados o principales socios en el sistema internacional (los BRICS,17 los principales países desarrollados, como Estados Unidos, integrantes de la Unión Europea y Japón, o un conjunto amplio de países que varían según los temas y momentos de la política exterior del país) (ver la tabla 2).

17 Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.

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Tabla 2. Tipología de posibles orientaciones de la política exterior de Uruguay, según el foco territorial elegido y los países priorizados como aliados18 Países priorizados

Foco territorial elegido Región

Región-mundo

Mundo

BRICS

Confederación Sudamericana (I)

Integración Regional/ Multilateralismo (II)

Cooperación Sur-Sur (III)

Amplitud de países

Latinoamericanismo (IV)

Regionalismo abierto (V)

La Suiza de América (VI)

EE. UU.-UEJapón

Panamericanismo (VII)

Zona de Libre Comercio (VIII)

Alianza con EE. UU. (IX)

Fuente: Luján (2011).

Para conocer las preferencias de los legisladores sobre la orientación de la política exterior, se observaron sus respuestas a las siguientes preguntas: a) “La prioridad de la política exterior uruguaya debería ser ¿la región o el mundo?”. Las posibles respuestas fueron “La región”, “El mundo” o “Ambas”, considerando que este último posicionamiento busca lograr un equilibrio entre la región y el mundo. b) “A su criterio, ¿quiénes son nuestros principales aliados?”. Las posibles respuestas fueron “Brasil y el resto de los BRICS (Rusia, India, China y Sudáfrica) como parte del mundo emergente”, “Estados Unidos de Norteamérica y el resto de los países desarrollados (los europeos y Japón)” o “Los aliados varían según la agenda”. En cuanto a las preferencias, se esperaba que la izquierda (más pronunciadamente su ala izquierda) tendiese a promover un enfoque que privilegiara la región como foco territorial y los países emergentes como aliados estratégicos, y que, a medida que la ideología variara hacia la derecha del continuo, se encontrarían preferencias que privilegiaran la apertura al mundo y a los países desarrollados como aliados estratégicos. Para testear la hipótesis general del artículo, se seleccionó un asunto estratégico de la política exterior uruguaya durante el período analizado: la propuesta

18 Para tener una explicación detallada de cada escenario, ver Luján (2011).

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Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (2010-2014) Camilo López Burian

de integración como miembro pleno a la Alianza del Pacífico. Se pretende mostrar que la decisión del Gobierno de no avanzar en la membresía plena en la Alianza del Pacífico, limitándose a la incorporación como observador, responde a la falta de apoyo que esta decisión tenía entre los legisladores de su propio partido. Para analizar el caso, se utilizan datos de la encuesta aplicada y fuentes secundarias (prensa y debates parlamentarios).

3. Los datos y su análisis a. Partidos, fracciones, alas de partidos e ideología El posicionamiento de los partidos en el eje izquierda-derecha puede construirse de diferentes formas. La tabla 3 presenta, en primer lugar, el posicionamiento elaborado a partir de las respuestas del total de los legisladores, partiendo de concebir este conjunto como una agrupación calificada y equilibrada. Como puede verse, la imagen que se arroja del sistema de partidos uruguayo coloca al Frente Amplio (FA) en la izquierda, al Partido Independiente (PI) en el centro y a los partidos Nacional (PN) y Colorado (PC) en la derecha. Este último es quien muestra una mayor dispersión en el eje izquierda-derecha. Esta forma de medición puede generar una imagen donde las distancias visualizadas entre los partidos sean mayores. Si se toman, entonces, como forma alternativa de medición las respuestas de los miembros de cada partido sobre su propia colectividad política, la imagen que se obtiene es similar en su ordenamiento a la anterior, pero con algunas variantes. Nos muestra un corrimiento del FA y del PI hacia la izquierda, mayor en el caso del segundo, y un corrimiento del PN y el PC hacia el centro. Si se utiliza una tercera opción que mide el posicionamiento ideológico de los partidos a partir del promedio de la autoidentificación de sus miembros, el PC se enroca con el PN, aunque debe señalarse que, como puede verse en el posicionamiento de los partidos, a juicio de sus miembros, los legisladores colorados consideran que su partido está más a la derecha de la posición que ellos asumen individualmente. Además, debe señalarse que el PN y el PC muestran una superposición importante en el posicionamiento ideológico de sus legisladores en el eje izquierda-derecha.

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Tabla 3. Ubicación de los partidos en el eje izquierda-derecha Según todos los miembros del Parlamento Media

Desviación estándar

(N)

3,825

1,2479

123

7,554

1,5652

124

7,11

1,3097

123

5,561

1,0995

122

Según los miembros de los partidos evaluados Media

Desviación estándar

(N)

3,667

0,974

5,875

1,0745

5,639

0,7133

0,7071

Según autoidentificación de los miembros de los partidos evaluados Media

Desviación estándar

(N)

2,735

1,1239

0,8272

5,443

1,0202

4,5

0,7071

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

Utilizando las respuestas sobre autoidentificación ideológica de los legisladores, se construyó, por agregación, el posicionamiento de las fracciones de los partidos, menos en el caso del PI, que no posee fracciones (ver la tabla 4). En la tabla 5 se presentan agrupamientos de fracciones, que en adelante son denominadas alas ideológicas de partido. Los partidos y sus alas son las unidades de análisis que mayoritariamente se usan en este artículo. El criterio utilizado para la construcción de estos agrupamientos de fracciones fue tomado de González (1993, 115). La media de la autoidentificación de los miembros de

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Tabla 4. Ubicación de las fracciones de los partidos en el eje izquierda-derecha, según autoidentificación de los miembros de las fracciones evaluadas Partido

Fracción

Media

Desv. estándar

(N)

PCU

1,667

1,1547

CAP-L

2,333

1,1547

MPP

2,417

1,0914

3,091

0,8312

FLS

3,235

1,1472

3,5

0,7071

ProBa

4,8

0,7583

5,067

0,8633

5,694

1,0591

5,267

0,9424

CRN

4,5

0,7071

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

Tabla 5. Ubicación ideológica de las fracciones, por alas de partidos (N)

Media

Desv. estándar

Ala izquierda FA (MPP, CAP-L y PCU)

2,347

1,0877

Ala derecha FA (FLS, PS y VA)

3,2

0,9965

Ala izquierda PN (AN, CW y CRN)

5,176

0,9344

Ala derecha PN (H)

5,694

1,0591

Ala izquierda PC (ProBa)

4,8

0,7583

Ala derecha PC (VU)

5,067

0,8633

4,5

0,7071

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

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cada partido se tomó como división del partido en dos alas, un ala derecha y un ala izquierda. Para definir la ubicación de cada fracción, se tomó la media de la autoidentificación de sus miembros, mientras que su posicionamiento en relación con la media del partido las hace formar parte de una u otra ala del mismo. Como puede observarse en la tabla 5, la distancia mayor entre alas de un mismo partido se registra en el FA. Las medias de sus alas derecha e izquierda muestran una distancia de 0,853, y si se observa el posicionamiento de los legisladores medianos de ambas alas, se encontrará una distancia de un punto, ubicándose el legislador mediano del ala derecha del FA en el punto tres, y el del ala izquierda, en el punto dos de la escala. En los siguientes apartados se mostrará cómo los partidos con distancias menores entre sus alas poseen preferencias y posicionamientos más homogéneos, mientras que en el FA se presentan divergencias o matices entre su ala derecha y su ala izquierda. b. Las preferencias de los partidos, fracciones y alas de partidos sobre la orientación de la política exterior uruguaya Los legisladores agrupados por partidos muestran divergencias al ser consultados por las preferencias sobre el foco territorial que debe priorizar la política exterior uruguaya. El 47% de los legisladores del FA, ubicados a la izquierda, consideran que la prioridad debe ser la región (ver la tabla 6). Mientras que en los partidos ubicados a la derecha, PN y PC, la orientación predominante es la apertura al mundo. En el PC, que es el partido ubicado más a la derecha, la preferencia por la apertura al mundo es más marcada (76,2%).19 Mientras que en el PN, aunque predomina la visión aperturista (63,9%), un 22,2% señala la necesidad de un equilibrio entre la apuesta a la región y la apertura al mundo, y un 13,9% manifiesta que debe priorizarse la región.20 El PI, solamente con dos diputados, ha tomado 19 La tradición en política exterior del PC, que se fue forjando desde mediados y fines del siglo XIX, se basa en un universalismo liberal y juridicista que valora positivamente las democracias occidentales y el panamericanismo. Para profundizar este aspecto, ver Real de Azúa (1987). 20 La tradición en política exterior del PN se constituyó contraponiéndose al universalismo colorado, invocando ideas como patria u origen, y subrayando “[…] la primacía de lo tangible, de lo propio, de lo probado, de lo próximo. De la Historia, de la Geografía, de la Economía y hasta de la Biología. Sostuvo ‘el egoísmo sagrado’ de la propia entidad nacional, la primacía de los concretos intereses uruguayos. Afirmó el valor de las afinidades de raza, de origen, de situación geográfica, de vecindad, de estilo de vida. […] defendió entonces la solidaridad regional del Río de la Plata, […] la identidad

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posiciones en política exterior, en el marco de debates y en su elaboración programática, a favor de un regionalismo más abierto que regional, buscando una inserción comercial con múltiples países y regiones.21 Tabla 6. Foco territorial prioritario de la política exterior, por partido Región

Mundo

Ambas

Total

Partido

Frec.

47,0

24,2

28,8

13,9

63,9

22,2

9,5

76,2

14,3

50,0

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

Si se segmentan las respuestas por ala ideológica de partido (ver la tabla 7), puede verse que, en los casos del PN y el PC, se registran preferencias relativamente homogéneas, que privilegian mayoritariamente la apertura al mundo. Pero debe señalarse que, en el caso del ala izquierda del PN, las preferencias respecto a priorizar la región o un equilibrio entre la región y el mundo suman un 41,1%. En el caso del FA, mientras que en su ala izquierda el 55,6% prioriza a la región, en su ala derecha la priorización de la región y el equilibrio entre la región y el mundo acumulan el mismo porcentaje de respuestas (36,7%). En relación con la priorización de aliados (ver la tabla 8), el FA muestra un 48,5% de los legisladores volcándose por Brasil y el resto de los países emergentes, aunque debe señalarse que un 45,5% se inclina por el multilateralismo. El PC y el PN, ubicados a la derecha del sistema político uruguayo, prefieren el multilateralismo; en el caso de los colorados, 6 de cada 10, y en el de los nacionalistas, 8 de del destino sudamericano, los vínculos raciales e históricos de lo hispánico y lo continental, la persistencia de los impulsos de los imperialismos y muy especialmente del estadounidense” (Real de Azúa 1987, 243). Debe señalarse que desde la década de los noventa, el PN ha mostrado posiciones favorables al estrechamiento de los vínculos comerciales con Estados Unidos. 21 Un análisis de la propuesta programática 2014, sobre política exterior, del PI puede consultarse en López (2014).

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Tabla 7. Foco territorial prioritario de la política exterior, por ala ideológica de partido Región

Mundo

Ambas

Total

Ala ideológica

Frec.

Ala izquierda FA

55,6

22,2

100

Ala derecha FA

36,7

26,7

36,7

100

Ala izquierda PN

17,6

58,8

23,5

100

Ala derecha PN

10,5

68,4

21,1

100

Ala izquierda PC

100,0

100

Ala derecha PC

12,5

68,8

18,8

100

50,0

100

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

cada 10. En el PC, el partido ubicado más a la derecha, la segunda preferencia es por Estados Unidos y el resto de los países desarrollados, mientras que en el PN la segunda preferencia es por Brasil y el resto de los países emergentes. Al observar las preferencias sobre aliados estratégicos segmentadas ahora por ala ideológica de partido, puede notarse que el ala derecha del FA presenta el multilateralismo como primera preferencia (53,3%), teniendo a Brasil y el resto de los países emergentes como segunda preferencia (43,3%). El PN posee el mismo ordenamiento de preferencias que el ala derecha del FA, pero con un mayor énfasis en el multilateralismo, ya que 8 de cada 10 nacionalistas lo prefieren. En el PC, la primera preferencia es homogénea, ya que el multilateralismo es preferido por 6 de cada 10 colorados, y no se presentan diferencias significativas entre alas. Si se observa el ala izquierda del FA, el partido ubicado más a la izquierda, y el ala derecha del PC, el partido ubicado más a la derecha, se aprecia que mientras que la primera es la que registra un mayor porcentaje de preferencias por priorizar a Brasil y al resto de los países emergentes, la segunda es la que posee el mayor porcentaje de preferencias respecto a priorizar a Estados Unidos y al resto de los países desarrollados.

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Tabla 8. Aliados priorizados en política exterior, por partido y por ala de partido Brasil y el resto de los países emergentes

EE. UU. y el resto de los países desarrollados

Varían según la agenda

Frec.

38,9

8,3

4,5

NS/NC

Frec.

Ala izquierda

52,8

Ala derecha

43,3

3,3

53,3

Todo el FA

48,5

1,5

45,5

Ala izquierda

11,8

88,2

Ala derecha

21,1

5,3

73,7

Todo el PN

16,7

2,8

80,6

Ala izquierda

20,0

60,0

Ala derecha

6,3

18,8

62,5

12,5

Todo el PC

9,5

19,0

61,9

9,5

Todo el PI

50,0

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

c. La política exterior uruguaya: la afirmación de la opción regional y el bloqueo a la apertura vía Alianza del Pacífico La política exterior uruguaya, luego del retorno a la democracia (1985), se mantuvo estable en sus orientaciones estratégicas durante un largo período. La misma fue impulsada por gobiernos encabezados por el PC o el PN, que tendieron a la convergencia ideológica o coaliciones integradas por ambos. Los tres primeros gobiernos de este período tuvieron una orientación compartida en una posición intermedia entre un regionalismo abierto (escenario V), más abierto —y en clave liberal— que regional y una apuesta hacia la construcción de una zona de libre comercio, donde Estados Unidos y la Unión Europea atrajeron la principal atención (escenario VIII). Debe tenerse en cuenta que, luego del primer gobierno de Julio María Sanguinetti (PC) —el cual contó con acuerdos puntuales con el PN y

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la Unión Cívica—,22 el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1995) y el segundo gobierno de Sanguinetti fueron de coalición entre el PC y el PN. El gobierno de Jorge Batlle fue de coalición entre el PC y el PN hasta que este último se retiró del Gobierno, luego de la crisis financiera que sufrió Uruguay en 2002. Este gobierno enfatizó la apertura en clave panamericanista y el acercamiento a Estados Unidos, profundizando la senda delineada por sus predecesores, reflejada en la continuidad y el fortalecimiento del apoyo al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La firma de un TLC con México en 2004 y la búsqueda de un acuerdo del mismo tipo con Estados Unidos fueron acciones claras de esta orientación. El primer gobierno del FA (2005-2010), con mayorías parlamentarias propias en ambas cámaras, tuvo como orientación predominante el regionalismo abierto (escenario V) y buscó equilibrar la inserción del país entre la región y el mundo con una amplitud de socios, tanto dentro de la región como fuera de ella (Luján 2010). En su primer discurso ante la Asamblea General (1º de marzo de 2005), el presidente Tabaré Vázquez afirmó: [...] el compromiso con el Mercosur y el carácter prioritario del proceso de integración como proyecto político estratégico en la agenda internacional del Uruguay. [...] el gobierno que hoy asume quiere más y mejor Mercosur. Un Mercosur ampliado, redimensionado y fortalecido que será, a su vez, una plataforma más sólida para lograr una mejor inserción internacional tanto del bloque en sí como de todos sus integrantes. (Instituto de Relaciones Internacionales 2005, 6)

En el ámbito regional, luego de algunos inconvenientes comerciales, el gobierno del FA inició un proceso de profundización de las relaciones bilaterales con Brasil. Las relaciones con Argentina, desde finales del Gobierno anterior, 22 Dos figuras vinculadas al PN (una de ellas, Enrique Iglesias, que asumió como ministro de Relaciones Exteriores) integraron el gabinete a título personal. Chasquetti (1999) sostiene que, desde un punto de vista estricto, existió una coalición de gobierno, pues el PC contó con el apoyo de la Unión Cívica (dos diputados) en el Parlamento e integró el Gabinete ocupando el Ministerio de Defensa. Pero no se la considera como tal por el escaso apoyo político y su poca relevancia en su desempeño como socio en el Gobierno (39).

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eran tensas, debido a la instalación de una planta de procesamiento de pasta de celulosa en el río Uruguay (frontera entre ambos países), y desembocaron en una serie de conflictos que tuvieron como corolario la comparecencia de ambos países ante la Corte de La Haya. La relación con Estados Unidos generó divergencias dentro del Gobierno. Como señala Garcé (2014), la situación de tensión en la región, debido a los diferendos con Argentina, sumada a una idea presente en el equipo económico del Gobierno, que consideraba importante prevenir shocks externos adversos provenientes del espacio regional, facilitaron el surgimiento de una propuesta de buscar una inserción internacional a partir de acuerdos bilaterales de libre comercio. En 2005, el presidente Tabaré Vázquez manifestó su apoyo a la iniciativa de buscar un TLC con Estados Unidos, impulsada por el ministro de Economía, Danilo Astori,23 quien se inclinaba en ese entonces por considerar la estrategia de inserción comercial llevada adelante por Chile (Porzecanski 2010, 120-122). Si bien sondeos de opinión pública señalaban que, aproximadamente, el 60% de los uruguayos se manifestaban a favor del TLC (Porzecanski 2010, 130) y la oposición apoyaba la iniciativa, surgió una fuerte coalición de veto desde dentro del partido de gobierno. Esta coalición incluía la fracción mayoritaria del FA (el MPP, liderado por José Mujica), el ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano (líder del PS) y el PCU. Los argumentos en contra del TLC se acercaban a la tradición del FA en política exterior24 y tuvieron eco entre el movimiento sindical y académicos de izquierda (Garcé 2014). Desde la región, Argentina y Brasil veían la concreción del TLC como una ruptura con el Mercosur, considerando que no era posible darle la misma flexibilidad que cuando Uruguay negoció con México.25 La postura de Celso Amorim, canciller de Brasil, fue clara, al declarar en enero de 2006: “[...] sería imposible

23 Líder de Asamblea Uruguay, grupo mayoritario del Frente Líber Seregni. Esta fracción se ubica en el ala derecha del FA. 24 Una de sus características ha sido la oposición al imperialismo estadounidense. 25 La Decisión del Consejo del Mercado Común (uno de los órganos decisorios de Mercosur) No. 32/00 establece en su artículo 1: “Reafirmar el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”.

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que un socio del Mercosur negocie individualmente acuerdos comerciales, a menos que pretenda dejar el bloque, decisión sobre la cual no fuimos informados” (Página 12 2006). El 2 de octubre de 2006, la Presidencia de la República informó a la Mesa Política del FA26 (que consta en su Acta No. 34) que cesarían las negociaciones para alcanzar el TLC y que existían condiciones para avanzar en un Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones, que finalmente fue firmado. El TLC fue bloqueado, y el Presidente, frente a la oposición interna y al contexto regional, desistió de seguir con la iniciativa. El segundo gobierno del FA (2010-2015) fue encabezado por José Mujica, líder de la fracción MPP, luego de vencer en las primarias a Danilo Astori, líder de la fracción FLS. El FA, con mayorías parlamentarias propias en ambas cámaras, impulsó una apuesta aún más marcada por la priorización de la región, Brasil y el resto de los países emergentes como aliados estratégicos (González 2011; López 2013). La política exterior se reorientó, pasando del tipo V (regionalismo abierto) al tipo II (integración regional/multilateralismo). En este escenario, la promoción de la integración regional se conjuga con un Brasil como principal socio, pero también impulsa el multilateralismo, haciendo énfasis en las alianzas estratégicas con los BRICS. Una revisión de las acciones del Gobierno en política exterior, a partir del análisis de las memorias institucionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y la prensa, nos permite seleccionar un asunto clave en la orientación de la política exterior del Gobierno: el debate sobre la iniciativa de integrarse a la Alianza del Pacífico.27 La selección de este asunto se fundamenta en que plantea la dicotomía del foco territorial y los aliados priorizados en la política exterior, y además, este tema ha formado parte del debate político durante el Gobierno y ha emergido como una de las líneas estratégicas en los programas de gobierno de los partidos para las elecciones de octubre de 2014.28

26 Organismo ejecutivo del Plenario Nacional que ejerce la conducción política cotidiana del FA. En este órgano están representadas las fracciones del FA en proporción a los votos que cada una obtuvo en las elecciones primarias que constituyen el Plenario Nacional. 27 Otros acontecimientos que también marcaron divergencias a partir del eje ideológico, pero que no se analizan aquí, fueron: el reconocimiento del Estado palestino, la profundización de la integración bilateral con Brasil, la suspensión de Paraguay y el ingreso de Venezuela al Mercosur. 28 Sobre los programas de gobierno (2015-2020) de los partidos uruguayos en temas de política exterior, puede consultarse López (2014).

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La priorización de la región y de Brasil como aliados estratégicos ha sido contrapuesta a la posibilidad de buscar una apertura comercial a partir de la Alianza del Pacífico.29 Esta última es vista como una forma de vinculación con la región del Asia-Pacífico, en la cual se abrió un proceso negociador para el establecimiento del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), en el que cumple un papel central Estados Unidos.30 Tabla 9. Legisladores que están de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, por partido Todos los legisladores

Frec.

Sí

55,2

34,8

80,6

76,2

50,0

36,8

57,6

16,7

9,5

0,0

NS/ NC

8,0

7,6

2,8

14,3

50,0

Total

125

100,0

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

Al consultar a los legisladores sobre si Uruguay debería ingresar como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, el 55,2% se pronunció a favor, mientras que el 36,8% se manifestó en contra. Si se segmentan los datos por partidos, puede verse que aproximadamente 8 de cada 10 miembros del PN y el PC estaban a favor, mientras que en el FA la mayoría (57,6%) se inclinaba por la negativa (ver la tabla 9). En el caso del PI, debe señalarse que sobre el tema, su líder Pablo Mieres sostuvo: Tenemos que salir al mundo. No es necesario irse del Mercosur. Hay que integrarse a la Alianza del Pacífico como miembro pleno y abrir todas las puertas. Uruguay tiene que tener una política agresiva de integración al

29 Está integrada por Chile, Colombia, México y Perú. 30 Incluye Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Estados Unidos, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam. Debe señalarse que China no lo integra.

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mundo. Las relaciones con Argentina no pueden ser peores, y con Brasil la vamos llevando, pero no podemos terminar en su estribo como dice Mujica. (Brecha 2014, 6)31

Si se segmentan las preferencias de los legisladores por ala de partidos, los resultados muestran homogeneidad en los partidos de oposición y divergencias en la interna del FA (ver la tabla 10). Mientras que el ala izquierda del FA se manifestaba en contra del ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico (69,4%), el ala derecha mostraba una mayoría de preferencias a favor (46,7%), aunque debe señalarse que un 43,3% de los legisladores ubicados en el ala derecha del FA se manifestaron en contra. Si se desagregan los datos por fracciones, puede verse que el FLS, liderado por Astori, era el único sector del FA con preferencias mayoritarias de acuerdo con el ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico (70,6%). El debate sobre el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico se instaló luego de la participación del vicepresidente, Danilo Astori, en la VII Cumbre de dicho bloque, realizada en Colombia del 20 al 24 de mayo de 2013. En esa instancia, recogiendo declaraciones de Astori, se señaló en el diario El País: Astori afirmó que se “va a trabajar” para lograr ser miembro pleno “apenas ello resulte posible”, siempre que “desde el punto de vista institucional no haya inconvenientes” de parte de los países que integran la Alianza ni del Mercosur. […] rechazó que la Alianza del Pacífico se trate de un “contrapeso” al Mercosur y prefirió hablar de “equilibrios y complementaciones”. Agregó que en el Mercosur coexisten hoy dos enfoques, uno aperturista, “el que practica Uruguay, y en eso coincide totalmente con la Alianza del Pacífico”, y un enfoque “más proteccionista” practicado “fundamentalmente por Argentina”. (2013a)

31 Agradezco el acceso al procesamiento de prensa de todos los diarios y semanarios de circulación nacional durante la actual administración de gobierno (2010-2014) sobre la relación Uruguay-Brasil, realizado por Carlos Luján (2014).

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Tabla 10. Alas ideológicas de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, dentro del FA Por ala ideológica de partido Ala izquierda FA

Ala derecha FA Por fracción Movimiento de Participación Popular

Partido Socialista Vertiente Artiguista Frente Líber Seregni

Corriente de Acción y PensamientoLibertad Partido Comunista

Posición Sí No NS/NC Total Sí No NS/NC Total Posición Sí No NS/NC Total Sí No NS/NC Total No Sí No NS/NC Total Sí No Total No

Frec. 9 25 2 36 14 13 3 30 Frec. 8 20 2 30 2 7 2 11 2 12 4 1 17 1 2 3 3

% 25,0 69,4 5,6 100,0 46,7 43,3 10,0 100,0 % 26,7 66,7 6,7 100,0 18,2 63,6 18,2 100,0 100,0 70,6 23,5 5,9 100,0 33,3 66,7 100,0 100,0

Fuente: elaboración propia a partir de encuesta realizada a legisladores uruguayos.

Frente a las declaraciones de Astori, el alto representante del Mercosur, el brasileño Iván Ramalho, señaló que un acercamiento a la Alianza del Pacífico debe negociarse en bloque (El País 2013b). Por otra parte, la embajadora estadounidense en Uruguay, Julissa Reynoso, manifestó durante el proceso que “sería bueno que Uruguay se sume al nuevo modelo de

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integración que impulsa EE. UU.” (La Red 21 2013a). Frente a las declaraciones de Ramalho, Astori manifestó estar: […] absolutamente en desacuerdo […], Uruguay es un país soberano que puede definir por sí mismo su política de inserción internacional […] para Uruguay el Mercosur es imprescindible porque todo país tiene que comenzar por estar integrado con sus vecinos […] [pero no se puede] ignorar la realidad […] Al mercado común nunca llegamos, la unión aduanera está totalmente destrozada y la zona de libre comercio tampoco funciona porque no hay libre tránsito de bienes y de servicios. El Mercosur está en un estado de inacción prácticamente total. (El Observador 2013)

El viceministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Luis Porto,32 fue una de las voces que disonaron de la de Astori, al señalar: En la actualidad nuestra misión con respecto a la Alianza del Pacífico es ser observadores, hay que evaluar cómo evoluciona, cómo se posicionan otros países, madurar y procesar discusiones dentro del Mercosur y dentro de Uruguay, antes de dar nuevos pasos. (La Red 21 2013b)

Luego de varios debates dentro del FA, donde incluso trascendió un posible posicionamiento del Presidente a favor de la integración como miembro pleno,33 Mujica afirmó que Uruguay sería solamente observador porque “No podemos violentar el Mercosur” (La Red 21 2013c). 32 Responsable de las negociaciones bilaterales con Brasil. 33 Ver, por ejemplo, la noticia titulada “Mujica es el primer impulsor de integrar la Alianza del Pacífico” (Uy.press 2013), donde se señala: “Para el presidente Mujica Uruguay debe estar en la Alianza del Pacífico. Mujica fue quien impulsó al vicepresidente Astori a que concurriera a la reunión de la Alianza del Pacífico para que Uruguay ingresara como observador en ese bloque, como paso previo a un potencial ingreso pleno. Astori, antes de partir a la reunión del bloque del Pacífico había afirmado a Unoticias ‘Uruguay debe seguir este camino y el Poder Ejecutivo está muy convencido, con el presidente Mujica a la cabeza, de que debemos hacerlo’. […] Por su parte desde la cancillería se amonestó al embajador itinerante, siempre polémico, Kintto Lucas, por manifestarse en contra de la Alianza del Pacífico y no haber consultado a las jerarquía del Ministerio de RREE como corresponde en estos casos. En reportaje a Búsqueda, Astori había declarado que ‘He escuchado voces en estos días, que no quiero identificar, pero

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En el Legislativo no se registraron votaciones sobre el ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico, pero el 9 de julio de 2013 se realizó una sesión extraordinaria del Senado para debatir el tema. En esa ocasión, el senador Jorge Larrañaga, del PN, sostuvo: “Se puede tener un TLC con Estados Unidos a través de la Alianza del Pacífico o […] con la Unión Europea” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 12). El senador del FA Eduardo Lorier señaló, oponiéndose a la visión del nacionalista: El segundo objetivo que le vemos a la Alianza del Pacífico es impedir la consolidación de la integración regional y aislar a Brasil, pero también aislar a Argentina y a Venezuela. […] Desde nuestro punto de vista, la Alianza del Pacífico es la pata americana, es la cabeza de playa del Acuerdo de Asociación Transpacífica, que Estados Unidos pretende convertir en el brazo económico de su megaproyecto militar para contener a China. […] es dificilísimo hablar de un Mercosur potente cuando las derechas continentales se suman a la Alianza del Pacífico. (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 19)

A su vez, el senador Roberto Conde, exviceministro de Relaciones Exteriores del actual gobierno, señaló: A pesar de que el mundo ha cambiado y hoy el crecimiento del comercio se da más rápido en la geopolítica del Pacífico que en la del Atlántico, Uruguay no debe despreciar sino, por el contrario, perseguir como objetivo estratégico el acuerdo con Europa […]. Pero no podemos hacerlo solos; necesitamos al Mercosur. Y si no lo podemos hacer con el Mercosur, deberemos hacerlo con Brasil. Nuestro país tiene que plantear la posibilidad de que si el Mercosur no puede constituir una única unión aduanera, Uruguay y Brasil sí pueden hacerlo. (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 9)

que parecen no entender lo que está pasando y de qué se trata. Curiosamente, esas mismas voces siempre bregaron por la integración latinoamericana en su conjunto. Ahora que queremos extender la integración latinoamericana, parecen dividir a los países entre los que hicieron TLC con Estados Unidos y los que no hicimos TLC con Estados Unidos’. Y agregó Astori ‘Eso no es trabajar por la integración latinoamericana, es trabajar por la división latinoamericana’”.

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En el debate sobre la orientación de la política exterior uruguaya se comienzan a distinguir dos posturas: una que prioriza el eje atlántico, que apuesta a la integración regional y a Brasil como líder, y otra que ve al eje Pacífico como plataforma de apertura comercial al mundo. La senadora del FA Constanza Moreira, refiriéndose a los miembros de la Alianza del Pacífico, señaló: “Estos países se han autodefinido como una alternativa al estatismo del Atlántico, al que pertenece Uruguay, Argentina y Brasil. Un país estatista como Uruguay, ¿a qué otra cosa podría pertenecer?” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores No. 227, T. 509, 25). Esta contraposición de dos miradas divergentes sobre la política exterior estaba presente antes de la propuesta de Astori de avanzar rumbo a la membresía plena en la Alianza del Pacífico. En 2012, el prosecretario de la Presidencia de la República, Diego Cánepa, ya manifestaba esta posición al señalar: Nosotros estamos del lado del Atlántico. ¿Dónde vamos a generar ventajas para el Uruguay como países en el futuro si no es en nuestra realidad geopolítica? La idea es ir con Brasil para demostrar que es posible la integración y al mismo tiempo discutir con ese país para que el Mercosur tenga una visión estratégica. Tenemos que formar parte de la historia del Atlántico, con Europa —aunque esté muy mal— y también con la costa atlántica de África, que ha crecido enormemente en la última década. (Búsqueda 2012a, 9)

Conclusiones En el marco de un sistema político partidocéntrico y partidocrático, la política exterior uruguaya es, en el presente, una política de partido. Las dinámicas de competencia presentes hacen que los actores —sean estos partidos, fracciones o agrupamientos de fracciones— tengan incentivos para la adopción de perfiles ideológicos y matrices de pensamiento político diferentes que orientan su acción. Los datos presentados sobre el caso uruguayo muestran —al igual que la literatura lo ha realizado en otros análisis de caso a partir del estudio de votaciones nominales o programas partidarios— una asociación entre el posicionamiento ideológico de los actores, en el eje izquierda-derecha, y sus preferencias sobre la

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orientación de la política exterior. Mientras los partidos ubicados a la derecha del sistema político uruguayo prefieren priorizar la apertura al mundo, la izquierda prioriza la región como foco territorial estratégico, y a los países emergentes encabezados por Brasil como aliados. Cuando se observan el ala izquierda de la izquierda y el ala derecha del partido ubicado más a la derecha, se encuentran dos posiciones antagónicas. Mientras que la primera prioriza la región y las relaciones Sur-Sur con Brasil a la cabeza, la segunda prioriza la apertura al mundo y las relaciones Norte-Sur, donde Estados Unidos encabeza el “bloque” de aliados del mundo desarrollado. Al nivel intrapartidario, la mayor distancia ideológica entre alas de un mismo partido se registra en el FA, de aproximadamente un punto de la escala. Es en este partido donde se visualizan las mayores heterogeneidades internas. Mientras que el ala izquierda prioriza a la región y a los países emergentes con Brasil a la cabeza, el ala derecha opta por el multilateralismo y divide sus preferencias en partes iguales entre quienes priorizan la región y el equilibrio entre la región y el mundo. El debate sobre la integración plena a la Alianza del Pacífico, analizada a la luz del mapa de preferencias, visibilizó las divergencias inter e intrapartidarias. El ala derecha del FA se mostraba a favor de este paso pero no logró impulsar la acción. El ala izquierda, a la que pertenece la fracción mayoritaria del Gobierno, de la cual es referente el presidente José Mujica, y a la que pertenece el canciller Luis Almagro, estaba en contra. Luego del debate interno, el ala izquierda hizo prevalecer sus preferencias. El Gobierno tomó una decisión que bloqueó el intento de avance sobre la propuesta de integración plena. No había consenso dentro del partido de gobierno, y fue adoptada la posición mayoritaria. Las divergencias entre las fracciones del FA en este tema fueron recogidas por la oposición, haciendo de este tema un elemento distintivo de las propuestas programáticas de los partidos para el período 2015-2020. Los posicionamientos ideológicos muestran una asociación con las preferencias en política exterior; si bien esto no implica causalidad, estos hallazgos se constituyen en elementos para continuar analizando la temática y observando las convergencias y divergencias en ideas y posicionamientos. A la vez que estas preferencias deben verse operar en situaciones concretas de toma de decisiones. La agenda de investigación futura que se abre demanda evaluar si las conclusiones obtenidas, a partir del estudio del caso uruguayo, pueden servir como hipótesis para otros estudios de caso o análisis comparados al nivel de la región.

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Partidos políticos, ideología y política exterior en Uruguay (2010-2014) Camilo López Burian

Camilo López Burian es candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad de la República (Uruguay). Es docente e investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y forma parte del Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación de Uruguay. Su trabajo de investigación se concentra en política exterior, política internacional, integración regional e ideas y políticas públicas. Sus últimas publicaciones sobre política exterior son: “Propuestas programáticas y política exterior en Uruguay: los senderos que se bifurcan”. En Final abierto. Hacia las elecciones 2014, coords. Gerardo Caetano, Juan Andrés Moraes y José Busquets. Montevideo: Estuario, 2014; y “La política exterior en el gobierno de Mujica (2010- 2013)”. En Política en tiempos de Mujica III. A un año de las elecciones nacionales, coords. Gerardo Caetano, Juan Andrés Moraes y José Busquets. Montevideo: Estuario, 2013. Correo electrónico: camilo.lopez@cienciassociales.edu.uy

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La Gran Estrategia de Estados Unidos: en busca de las fuentes doctrinales de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses Federmán Rodríguez Morales Universidad del Rosario (Colombia) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.07 RECIBIDO: 13 de marzo de 2014 APROBADO: 22 de julio de 2014 MODIFICADO: 1º de septiembre de 2014

El propósito del artículo consiste en explicar la historia, las fuentes y las variaciones de la gran estrategia estadounidense en materia de seguridad internacional. En particular, se sostiene que existe una estrategia orientada a definir los intereses y valores que los gobiernos estadounidenses deben defender, independientemente de sus posiciones ideológicas, la cual puede ser entendida, principalmente, de acuerdo con las creencias del realismo defensivo y del realismo ofensivo, así como del liberalismo ejemplarista y del liberalismo de cruzada. Más que ser concebidas como posturas teóricas o analíticas, estas variaciones del realismo y del liberalismo estadounidenses se entienden como doctrinas que han venido construyéndose históricamente desde la Independencia. Teniendo en cuenta que esta gran estrategia constituye un marco institucional difícil de evadir, se explica, a manera de ejemplos, el modo en el que los gobiernos de George W. Bush Jr. y Barack H. Obama se apropiaron de dicha estrategia.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: Estados Unidos • Gran Estrategia • liberalismo ejemplarista • liberalismo de cruzada • realismo defensivo • realismo ofensivo

H Este artículo es un resultado de investigación del proyecto “Continuidad o ruptura de la American Grand Strategy: comprendiendo las políticas de seguridad internacional de los gobiernos de George W. Bush y Barack H. Obama”, adscrito al Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario (Colombia), y financiado por el CEPI.

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The American Grand Strategy: A Search for the Doctrinal Sources of the International Security Policies of US Governments ABSTRACT: The purpose of this article is to explain the history, sources and variations relating to the grand strategy of United States with regard to international security. In particular, it argues that there is a strategy which defines the interests and values that the US governments must defend, regardless of their ideological positions, which can be principally understood in terms of their beliefs on defensive and offensive realism, as well as exemplary liberalism and crusade liberalism. Rather than being conceived as theoretical or analytical stances, these variations of American realism and liberalism are seen as doctrines which have been developing historically since independence. Given that this grand strategy constitutes an institutional framework which is difficult to avoid, the paper explains, through the use of examples, the way in which the governments under George W. Bush Jr. and Barack H. Obama appropriated this strategy. KEYWORDS: United States • Grand Strategy • exemplarist liberalism • crusade liberalism • defensive realism • offensive realism

A grande estratégia dos Estados Unidos: em busca das fontes doutrinais das políticas de segurança internacional dos governos estadunidenses RESUMO: O propósito deste artigo consiste em explicar a história, as fontes e as variações da grande estratégia estadunidense em matéria de segurança nacional. Em particular, sustenta-se que existe uma estratégia orientada a definir os interesses e valores que os governos estadunidenses devem defender, independentemente de suas posições ideológicas, a qual pode ser entendida, principalmente, de acordo com as crenças do realismo defensivo e do realismo ofensivo, bem como do realismo exemplarista e do “liberalismo de cruzada”. Mais que serem concebidas como posturas teóricas ou analíticas, essas variações do realismo e do liberalismo estadunidenses são entendidas como doutrinas que vêm sendo construídas historicamente desde a Independência. Considerando que essa grande estratégia constitui um marco institucional difícil de evadir, explica-se, por meio de exemplos, o modo no qual os governos de George W. Bush Jr. e Barack H. Obama se apropriaram dessa estratégia.

Estados Unidos • Grande Estratégia • liberalismo ejemplarista • liberalismo de cruzada • realismo defensivo • realismo ofensivo

PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción ¿Pueden los gobiernos estadounidenses apartarse de los intereses y valores perseguidos por su nación desde su independencia? ¿Pueden, en particular, enfrentar amenazas a la seguridad estadounidense desconociendo las visiones tradicionales del país en materia de seguridad nacional e internacional? Las respuestas a estas preguntas han sido diversas tanto en los ámbitos oficiales como académicos. No obstante, es posible considerar por lo menos dos posturas fundamentales para orientar esta discusión. Por un lado, podría señalarse que los gobiernos estadounidenses difícilmente logran apartarse de las ambiciones nacionales construidas históricamente, en la medida en que estas han sido garantizadas de manera prácticamente canónica —lo que implicaría pensar en un marco institucional inflexible en materia de seguridad nacional e internacional—. Independientemente de su orientación ideológica, dichos gobiernos parecen estar condicionados a perseguir una serie de intereses y valores, a saber: i) defender la nación; ii) garantizar la seguridad económica del país; iii) mantener el equilibrio de poder entre las grandes potencias, no solo para contribuir a la seguridad internacional, sino también para consolidar la hegemonía estadounidense; iv) invertir en las capacidades institucionales de los aliados; v) castigar a los actores bribones que amenazan la seguridad estadounidense, y vi) promover la paz democrática (Miller 2012b; Ullman 1983, 143-152). Tales propósitos han compuesto lo que podría denominarse la Gran Estrategia Estadounidense (GEE). Por otro lado, puede sostenerse que las circunstancias internacionales, ya sea una potencial amenaza nuclear o un inminente ataque terrorista, han definido de manera decisiva las estrategias de los gobiernos estadounidenses, en la medida en que han producido nuevos consensos y, por ende, nuevos derroteros en la agenda del país —lo que supondría considerar la existencia de un marco institucional flexible y adaptativo en materia de seguridad nacional e internacional—. La consolidación de estos consensos ha supuesto no solo un giro dramático de las aspiraciones de los votantes y las posturas ideológicas de los partidos políticos, sino, ante todo, nuevos paradigmas de gestión gubernamental que han planteado rupturas de la GEE (Lieberman 2009, 833). No puede olvidarse que el aumento del poder militar y nuclear de la Unión Soviética y la subsecuente expansión de la ideología comunista obligaron a los

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gobiernos de Harry Truman y Dwight D. Eisenhower a reformular estrategias en los ámbitos militar, económico, diplomático, e incluso psicológico, con el propósito de contener a su adversario. Aparte de transformar las doctrinas de la Segunda Guerra Mundial, estas estrategias definieron los nuevos referentes que seguirían los gobiernos de John F. Kennedy, Lyndon B. Johnson, Richard M. Nixon, Gerald R. Ford, James E. Carter y Ronald W. Reagan, en especial en lo que atañe a las estrategias de contención, de disuasión nuclear, de reconstrucción y estabilización económica, de promoción de la imagen liberal del país y de propaganda en contra del comunismo (Gregg 2010, 240-245). Tampoco puede dejar de mencionarse que, desde la implosión de la Unión Soviética, se ha fortalecido el consenso sobre la estrecha relación entre la promoción de la democracia y la seguridad estadounidense. De hecho, todos los gobiernos de la pos-Guerra Fría han invocado explícitamente los valores de la paz democrática como un nuevo paradigma en materia de seguridad internacional. Solo hay que reparar en el modo en el que los gobiernos de George H. W. Bush (Sr.), William J. Clinton, George W. Bush (Jr.) y Barack H. Obama justificaron, respectivamente, sus posiciones respecto del final de la Guerra Fría, la guerra en los Balcanes, las intervenciones en Afganistán e Irak y la Primavera Árabe (ver Miller 2012a, 50-59). Frente a estas dos posturas, este artículo defiende una hipótesis intermedia. Se sostiene que, aunque los gobiernos estadounidenses se preocupan por responder, como los líderes de cualquier potencia, a las circunstancias extraordinarias que amenazan sus intereses y valores en los ámbitos regionales y globales, el alto grado de institucionalización de la GEE ha llegado a determinar las variaciones permitidas de esta estrategia. Dichas variaciones se encuentran definidas por los sistemas de creencias de los realismos defensivo y ofensivo y los liberalismos ejemplarista y de cruzada. Con este planteamiento se pretende llenar un vacío en la literatura sobre la GEE, por cuanto en el seno de dicha literatura no se ha pretendido abordar, al mismo tiempo, i) los fundamentos históricos, ii) las variaciones liberales y iii) las diversas orientaciones realistas de la GEE.1

1 Las contribuciones orientadas a explicar la naturaleza y el alcance de la GEE, desde luego, son abundantes. Sin embargo, se pueden encontrar representantes de cada una de las tres líneas de investigación señaladas. Los fundamentos históricos de la GEE han sido estudiados por Gaddis

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Vale señalar que este artículo se orienta a ofrecer una interpretación panorámica de las principales orientaciones doctrinales de las diversas políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses. Siguiendo a John L. Gaddis (1982), esta sería la postura de un lumper, preocupado por identificar patrones históricos y, en consecuencia, por imponer orden a la complejidad del pasado, a pesar del sacrificio consustancial de los detalles y de las particularidades. Por esa razón, el lumper, al analizar la configuración de grandes estrategias, se concentra de manera privilegiada en las orientaciones sustantivas finales, antes que en el proceso entero de toma de decisiones. Si se analizara tal proceso en el caso de la formulación y ejecución de las políticas estadounidenses de seguridad internacional, sería indispensable estudiar los permanentes debates entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo en cuenta, por demás, las dinámicas del sistema bipartidista; las discusiones y diferencias entre las distintas agencias gubernamentales; el papel de los militares, de las agencias de seguridad y de inteligencia y de los actores más protagónicos del complejo industrial-militar, así como el impacto de los medios de comunicación y de la opinión pública en las decisiones gubernamentales y legislativas en materia de seguridad nacional e internacional, entre otros factores. Tal ejercicio supera el propósito del presente artículo. No obstante, aquí no se abandona el enfoque del splitter, que, según Gaddis, se encuentra abocado a la búsqueda de discontinuidades, excepciones, incongruencias y paradojas de cómo, en este caso, los líderes estadounidenses han tomado decisiones en materia de seguridad internacional (1982, vii). De hecho, la actitud del splitter se hace explícita en la medida en que se busca entender distintas “capas” de la GEE: la evolución de su componente defensivo, sus fuentes doctrinales y sus variaciones realistas y liberales. En este orden de ideas, la primera sección presenta la historia de la GEE, con el propósito de señalar el modo en que la defensa de la nación ha constituido uno de los pilares fundamentales de esta gran estrategia. La segunda sección sostiene que las fuentes de esta estrategia se encuentran inevitablemente en las

(1982), Kennedy (1991), McDougall (1997), Brands (1998), Mead (2002), Gregg (2010), Miller (2012b) y Bouchet (2013); las variaciones liberales de la GEE han sido explicadas por Desch (2007) y Green (2012), y las orientaciones realistas han sido conceptualizadas principalmente por Mearsheimer (2001) y Waltz (1979 y 1993).

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doctrinas clásicas y contemporáneas de la política exterior estadounidense y en las dos variaciones realistas y liberales mencionadas —los realismos defensivo y ofensivo y los liberalismos ejemplarista y de cruzada—. La tercera sección discute, a manera de ilustración, el grado en el que los gobiernos Bush Jr. y Obama se han apropiado de la GEE. Sobra aclarar que mientras que el gobierno Bush formuló su política de seguridad internacional en medio de los atentados perpetrados el 11 de septiembre de 2001, el gobierno Obama ha tenido que enfrentar las consecuencias de las guerras en Afganistán e Irak. Es decir, ambos gobiernos han tenido que enfrentarse a acontecimientos que han implicado un amplio debate en torno a la pervivencia de la GEE.

1. La historia de la GEE Uno de los asuntos que más han preocupado históricamente a los líderes de Estados Unidos, como toda nación que adquiere consciencia defensiva y territorial, ha sido la configuración de una estrategia internacional encaminada a garantizar los intereses y valores del país en materia de seguridad y defensa. No puede olvidarse que el nacimiento mismo de la nación fue motivado por dichas preocupaciones. Mientras que los representantes de las trece colonias “decidieron declarar por fin la independencia de Gran Bretaña […] porque solo eso podía persuadir a Francia de suministrar las armas y, con el tiempo, brindar una alianza para resistir a los británicos”, los autores de la Constitución “estuvieron motivados a diseñar una ‘unión más perfecta’, en buena parte, por las insuficiencias de los artículos de la Confederación en cuestiones de defensa y política exterior” (McDougall 1997, 5).2 Durante los 140 años posteriores a la Independencia, los líderes estadounidenses estuvieron ampliamente preocupados por el ambiente de hostilidad en Norteamérica generado por las potencias europeas, en especial Gran Bretaña, Francia y España. De hecho, consideraron necesario destinar buena parte del presupuesto nacional, no solo a fortificar las costas —lo que podría ser el equivalente en el siglo XIX al actual escudo antimisiles—,

2 Las citas de los textos escritos originalmente en inglés fueron traducidas por el autor.

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sino también a articular una de las fuerzas navales más capacitadas de su tiempo. Estas estrategias le permitieron a Estados Unidos no solo expandirse hacia el Atlántico y el Pacífico, sino también hacer presencia militar en los cincos continentes (Mead 2002, 17-24). Aún más, esta expansión geopolítica fue continuada con la pretensión, a comienzos del siglo XX, de ensayar una gran estrategia imperial en Filipinas, Guam, Samoa y Puerto Rico. Aunque Estados Unidos procuró construir su imagen en oposición a la de los imperios europeos —lo que, de hecho, ha supuesto uno de los rasgos característicos del excepcionalismo estadounidense—, vale recordar que los gobernadores estadounidenses en Filipinas, William H. Taft y Luke Wright, no ocultaron su simpatía por la paradigmática colonización británica. Para ellos, constituyó el referente que debía seguir Estados Unidos en la región (Grondin 2006, 6-7). Posteriormente, a pesar de las reservas de los aislacionistas republicanos de comienzos de siglo, Estados Unidos se preocupó por contribuir a la construcción del equilibrio de poder europeo durante las dos guerras mundiales. Sus propósitos fueron evitar que la violencia internacional llegara a Norteamérica y que los intereses comerciales del país se vieran comprometidos. Desde luego, los beneficios de esta estrategia fueron superiores a los esperados por los asesores del gobierno de Franklin D. Roosevelt (1933-1945): después del nuevo equilibrio de poder mundial posterior a la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos se convirtió en una superpotencia, y sus líderes se sintieron, por primera vez en la historia de esta nación, “responsables de la paz, de la prosperidad y de la existencia misma de la mitad del planeta” (Aron 1962, 13).3 Durante la Guerra Fría, Estados Unidos se percató de que la naturaleza de la guerra había cambiado. A medida que fue evidente la amenaza soviética sobre Europa occidental, la disuasión nuclear y la inversión en ejércitos masivos en el seno de la OTAN, junto con la vieja estrategia del equilibrio de poder, se convirtieron en los fundamentos de la nueva estrategia estadounidense (ver Payne y Walton 2004, 165; Gaddis 1982). De hecho, fue la única opción creíble para contener al Oso soviético, en un momento en el que, como señaló George Kennan, “el principal elemento de cualquier política

3 Esta cita, escrita originalmente en francés, fue traducida por el autor.

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estadounidense hacia la Unión Soviética [debía] ser una contención de largo plazo paciente, pero firme y vigilante, de las tendencias expansionistas rusas” (1951, 119). Desde luego, la estrategia de la contención tuvo distintas versiones, de acuerdo con las cambiantes circunstancias políticas y estratégicas del período de la bipolaridad, a saber: la contención limitada —implementada durante el gobierno Truman—,4 la contención de la retaliación masiva — concebida durante el gobierno Eisenhower—,5 la contención de la respuesta flexible —pensada durante los gobiernos Kennedy y Johnson—,6 la contención de la détente —formulada durante los gobiernos Nixon, Ford y Carter—7 y la contención masiva —ejecutada durante el gobierno Reagan—.8

4 La contención limitada fue concebida en cuanto a la capacidad estadounidense para evitar, por medio de distintos instrumentos de orden militar, económico, psicológico y diplomático, que la Unión Soviética dominara alguno de los principales centros de poder económico e industrial en el mundo, particularmente Europa y el Lejano Oriente, zonas donde Estados Unidos había manifestado intereses vitales (Gaddis 1982, 29-30, 35). 5 La contención de la retaliación masiva se orientó a edificar un gran perímetro defensivo, aceptando que, después de la guerra de Corea, existía una creciente posibilidad de librar una guerra con la Unión Soviética. Por esa razón, el gobierno Eisenhower insistió en actuar en todos aquellos lugares donde se desafiaran los intereses estadounidenses, tanto vitales como periféricos, desplegando recursos de poder militar y no militar y anticipando la probabilidad de una retaliación masiva frente a las posibles agresiones soviéticas (Gaddis 1982, 91-92, 101, 147; Gregg 2010, 243-245). 6 La contención de la respuesta flexible fue pensada para continuar manteniendo un equilibrio de poder favorable a los intereses de Estados Unidos. Sin embargo, la contención se concibió como la capacidad del país para ampliar las opciones de enfrentar el comunismo, ya sea la inversión en mísiles nucleares tácticos, acciones encubiertas, operaciones de contraguerrilla o las negociaciones en materia de control de armas. La idea de los gobiernos Kennedy y Johnson fue constituir estrategias de respuesta flexible que evitaran debatirse entre el aislamiento o la humillación, por un lado, y la escalada nuclear o la guerra total, por otro (Gaddis 1982, 213-215). 7 La contención de la détente fue pensada teniendo en cuenta los límites del poder estadounidense, sobre todo después del descalabro de la guerra de Vietnam. Es decir, la contención fue concebida en función de la disposición del país para constituir un poder “suficiente” —mas no “superior”— que garantizara sus intereses vitales. De hecho, durante los gobiernos Nixon, Ford y Carter fue concebido el mundo en términos multipolares, evitando las rigideces estratégicas de la bipolaridad, que por definición obligaba a Estados Unidos a asumir enormes cargas en la construcción de la seguridad internacional (Gaddis 1982, 281). 8 La contención masiva fue adoptada en relación con la capacidad de Estados Unidos para reconstruir su poder nuclear y militar para enfrentar la Unión Soviética, concebida ahora como una suerte de “imperio maligno”. Tal postura significó no solo la construcción de un sistema misilístico defensivo, en el marco de lo que se conoció como la Strategic Defense Initiative, sino también la ampliación de las estrategias contrainsurgentes y las operaciones encubiertas en aquellas regiones donde se considerara la posible expansión del comunismo (Hastedt 2000, 59-65).

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Durante la pos-Guerra Fría, los gobiernos estadounidenses han reconocido, tal como lo señaló James Woolsey, director de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos entre 1993 y 1995, que la muerte del “gran dragón” no ha significado ausencia de amenazas. Al contrario, estos gobiernos han aceptado que el país se encuentra ahora en medio de “una jungla llena de una desconcertante variedad de culebras venenosas” (Hastedt 2000, 48). Tales “culebras” corresponden a un amplio abanico de amenazas, imaginadas, potenciales o reales, entre las cuales se encuentran el progresivo surgimiento de rivales estratégicos, como Rusia y China; el avance de los programas nucleares de Corea del Norte e Irán, y la existencia de grupos y redes terroristas que puedan perpetrar ataques en territorio estadounidense. Aún más, desde la intervención estadounidense en Somalia y en Kosovo, en 1993 y 1999, respectivamente, hasta las guerras en Afganistán, Irak y Siria, iniciadas respectivamente en 2001, 2003 y 2011, y el descalabro del régimen libio en 2011, los gobiernos estadounidenses han tenido que enfrentar, a veces con muy poco éxito, lo que ha sido denominado las Nuevas Guerras (Kaldor 1999).9 Desde luego, durante este período no puede pensarse la GEE como si las respuestas a las amenazas que se ciernen sobre Estados Unidos no hubieran tenido variaciones. De hecho, podrían considerarse, siguiendo a Guillem Colom Piella (2014), por lo menos tres períodos para entender la complejidad de la transformación de dicha estrategia, a saber: la era en la que el país intentó consolidar su hegemonía militar —durante los gobiernos Bush Sr. y Clinton—,10 la 9 Estas guerras son nuevas porque, a diferencia de las guerras interestatales, ya no ocurren en territorios plenamente definidos; las partes en conflicto son más difíciles de combatir, debido a su irregularidad; la debilidad institucional, antes que el poderío de los Estados, constituye su principal detonante; y en ellas preexisten intereses para evitar su finalización, en especial los propios de los señores de la guerra, que se benefician económica y políticamente de la violencia, una violencia que puede expresarse como actos esporádicos de terrorismo o como actos de genocidio (Bredow 2010, 173-174). 10 Esta era corresponde a la pretensión de Estados Unidos de consolidar su supremacía militar, tras la ausencia de una potencia rival equivalente a la Unión Soviética. Bajo el prisma de la Revolución en los Asuntos Militares (RAM) —concerniente a la transformación del modo en el que se libran las guerras y el combate y, por ende, del paradigma dominante en materia estratégico-militar—, los gobiernos Bush Sr. y Clinton buscaron ampliar la distancia de sus principales adversarios estratégicos, mediante la consolidación, principalmente, de “una fuerza conjunta capaz de dominar las esferas terrestre, naval, aérea, espacial y ciberespacial” (Colom Piella 2014, 271).

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guerra contra el terror —durante el gobierno Bush Jr.—11 y la posguerra contra el terror —durante el gobierno Obama—.12 Al considerar la vida misma de la nación estadounidense, desde su Independencia hasta sus retos actuales en materia de seguridad internacional, pueden entenderse las razones por las cuales el historiador Walter McDougall ha denominado a Estados Unidos una “criatura de relaciones exteriores” (1997, 5). Aún más, puede entenderse por qué el nacimiento, la adolescencia y la madurez de esta criatura se encuentran inevitablemente vinculados a lo que en este artículo ha sido denominado la GEE. De hecho, todo parece indicar que para comprender la política de seguridad internacional de cualquier gobierno estadounidense es indispensable comprender la naturaleza y el alcance de esta Gran Estrategia. Solo hay que considerar que la GEE ha moldeado los intereses y valores del país en materia de seguridad y defensa, al tiempo que se ha vinculado al mismo espíritu de la nación, preocupada por la canonización de su pensamiento político y, por extensión, de sus doctrinas de política exterior (Brands 1998; McDougall 1997). Esta última afirmación, desde luego, demanda una explicación sobre las fuentes doctrinales que han moldeado la GEE.

11 La guerra contra el terror, iniciada después de los ataques perpetrados el 11 de Septiembre, implicó desplegar esfuerzos para eliminar todas las posibilidades de que grupos o redes terroristas pudieran atacar o amenazar de nuevo al país. Tal postura supuso destruir y desmantelar a Al Qaeda, intervenir militarmente Afganistán e Irak y desplegar sanciones en contra de todos aquellos países que financiaran grupos y acciones terroristas (Colom Piella 2014, 270-275). 12 La posguerra contra el terror, consolidada en especial tras la muerte de Osama Bin Laden, en 2011, ha supuesto no solo el progresivo retiro de las tropas estadounidenses de Afganistán e Irak, sino ante todo una renovación del paradigma defensivo. El gobierno Obama ha dejado de enfatizar la lucha contra el terrorismo y la reconstrucción de aquellas sociedades que podrían convertirse en santuarios para los grupos terroristas, con el propósito de empezar a concentrarse en nuevos peligros, a saber: “la proliferación de armamento de destrucción masiva, la inestabilidad del mundo árabe y musulmán, la competición entre los poderes emergentes y las potencias consolidadas por la hegemonía regional y el control de los recursos, la geopolítica del escenario Asia-Pacífico y las ambiciones del gigante chino, la carrera armamentística del Lejano Oriente, cualquier intento de limitar el liderazgo o coartar la autonomía de acción estadounidense en el ciberespacio o las amenazas que se ciernen sobre el libre acceso al mar, el cielo, el espacio y el ciberespacio” (Colom Piella 2014, 277).

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2. Las fuentes doctrinales de la GEE En términos estrictamente conceptuales, la GEE se refiere a la capacidad de Estados Unidos para concretar sus intereses y valores, lo que implica, en algunos casos, establecer los fundamentos de la seguridad internacional. Desde luego, para cumplir con este propósito es indispensable usar y desplegar todos los recursos tangibles e intangibles del poderío nacional, incluida la coordinación de los poderes civiles y militares y de las agencias de seguridad y de inteligencia —y recientemente, de preparación ante las emergencias—.13 No obstante, en cuanto a los contenidos ideológicos que han afectado la formulación y ejecución de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses, la GEE se presenta como una estrategia constituida a partir de dos fuentes: las doctrinas clásicas y contemporáneas de la política exterior estadounidense y los sistemas de creencias del realismo y del liberalismo.14 Las doctrinas más emblemáticas de la política exterior estadounidense, en efecto, pretendieron depurar el alcance y la naturaleza de la GEE, en la medida en que permitieron constituir, de acuerdo con Walter McDougall (1997), una suerte de biblia estadounidense de política exterior, que se ha traducido, a su vez, en una GEE altamente institucionalizada. Según McDougall, esta biblia contiene un antiguo y un nuevo testamentos, representados en las conocidas doctrinas del Excepcionalismo, el Aislacionismo, la Doctrina Monroe y el Destino Manifiesto, por un lado, y el Imperialismo Progresivo, el Internacionalismo Liberal, la Contención y el Meliorismo Global —al cual podría añadirse la Paz Democrática—, por otro. Aparte de que representan el 13 Distintos autores podrían estar de acuerdo con esta definición (Gaddis 1982; Kennedy 1991; Green y Twining 2008; Gregg 2010; Miller 2012a y 2012b; Bouchet 2013). 14 Desde luego, también pueden considerarse como una tercera fuente los planteamientos de los pensadores y políticos que moldearon los fundamentos de la nación, en especial sus orientaciones estratégicas y moralistas. Mientras que para la escuela fundacional del pensamiento estratégico estadounidense —conformada por Alexander Hamilton, Benjamin Franklin, Thomas Jefferson y John Quincy Adams—, los intereses nacionales deben ser la defensa razonable del país y la consolidación de la seguridad económica, para la escuela fundacional del pensamiento moralista —constituida por Andrew Jackson, así como por misioneros y adeptos al internacionalismo liberal—, los valores cosmopolitas de la GEE deben ser la promoción canónica de los principios liberales en el ámbito liberal y la adopción de una vocación misionera por parte de Estados Unidos como constructor de seguridad (Mead 2002, 87-89).

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talante de una nación profundamente religiosa, dichos testamentos plantean derroteros que los líderes estadounidenses deben observar con una suerte de fe oficial. Difícilmente, pueden ignorar su antiguo testamento, el cual señala que el país debe preocuparse i) por imponer el imperio de la libertad en casa y, por extensión, por entender el llamado excepcional de constituirse en el referente de la libertad en el mundo (Excepcionalismo); ii) por la tendencia a actuar unilateralmente en el exterior, en especial evitando asumir compromisos que puedan llegar a desviar la consecución de intereses vitales (Aislacionismo o Unilateralismo); iii) por su expansión geopolítica en el hemisferio, con el objeto de repeler las posibles intromisiones y ambiciones de distintas potencias en la región (Doctrina Monroe), y iv) por la ampliación de la escala de sus ambiciones internacionales, como resultado de una suerte de predestinación geográfica y moral, aceptando que el país está llamado a promover globalmente su proyecto liberal (Destino Manifiesto) (McDougall 1997, 20, 40, 42, 59 y 82-85). Mucho menos pueden los gobiernos estadounidenses desconocer su nuevo testamento, el cual los anima a i) defender y a imponer en el mundo el “imperio de la rectitud”, que sería el uso de una suerte de imperialismo moral contra el imperialismo de la tiranía y de las ambiciones de poder (Imperialismo Progresivo); ii) promover la construcción de la paz internacional mediante el fomento de la diplomacia pública, la libertad en los mares, el acceso a materias primas, el libre comercio, los valores de la democracia liberal, la autodeterminación de los pueblos, la independencia y la integridad territorial de los Estados y la asociación entre las naciones (Internacionalismo liberal o Wilsonianismo); iii) tener la capacidad para impedir por medio de instrumentos nucleares, militares y económicos que un adversario o potencial enemigo pueda actuar hegemónicamente (Contención), y iv) contribuir a la construcción de un mundo más pacífico, por medio de la promoción de la democracia, el libre comercio y los derechos humanos (Meliorismo Global y Paz Democrática) (McDougall 1997, 118-119, 124, 159-160, 173-174). Mientras que el antiguo testamento de la política exterior alimentó la imagen de Estados Unidos como una tierra prometida —expresada de manera particular en el período comprendido entre los gobiernos Washington (1789-1797) y Cleveland (1893-1897)—, el nuevo testamento configuró la imagen de Estados Unidos como un Estado cruzado —sobre todo a partir de los gobiernos McKinley

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(1897-1901) y Roosevelt (1901-1909)— (McDougall 1997, 4-10). Igualmente, debe considerarse que la proyección de estas dos imágenes fue el resultado no sólo de la adopción de un antiguo y un nuevo testamentos, sino también de la ampliación de la escala de los intereses y valores de Estados Unidos, conforme cambiaba su posición material en la configuración del poder internacional (Buzan y Wæver 2003, 271-272; Aron 1973; Waltz 1993, 56-57). El antiguo y el nuevo testamento de la política exterior fueron fuentes de inspiración para los teóricos realistas y liberales que han pensado la GEE en el mundo contemporáneo. Sin embargo, muchos de ellos pretendieron revestirse de la “objetividad” brindada por los campos desde los cuales formularon sus planteamientos, ya sea la teoría política o las Relaciones Internacionales. Tal actitud les impidió reconocer, con algunas excepciones, que su postura presuntamente secular fue influida, cuando no condicionada, por una indiscutible visión canónica del mundo. En efecto, los testamentos de la política exterior estadounidense permitieron que los realistas sustentaran sus planteamientos en intereses sacralizados, entendidos como los elementos esenciales para garantizar la existencia del país. Así mismo, ayudaron a que los liberales organizaran sus preocupaciones en términos de valores absolutos, entendidos como normas cuyo contenido ético —por lo menos para aquellos que los evocan— tiene un alcance universal. En primer lugar, los realistas estadounidenses han reconocido su indiscutible conexión con la tradición política heredada por Tucídides, Maquiavelo, Hobbes y Clausewitz, entre otros, los cuales no podrían estar más alejados de la visión propuesta por los testamentos de la política exterior estadounidense. No obstante, la política de la Realpolitik, que obligaba a pensar con prudencia la escala de los intereses estratégicos estadounidenses, fue progresivamente investida con una misión global que se ha venido a expresar como una suerte de responsabilidad respecto a la seguridad internacional. Estados Unidos no solo se preocupa por definir sus preferencias en materia de seguridad y defensa de acuerdo con un cálculo estratégico (Morgenthau 1952); el país se preocupa también, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, por asumir estrategias defensivas u ofensivas orientadas a garantizar la seguridad internacional (Taliaferro 2000-2001, 128). Tal postura ha permitido constituir los cánones contemporáneos de la GEE: los realismos defensivo y ofensivo, que han supuesto lecturas distintas por parte de los gobiernos estadounidenses sobre el modo en el que el país puede

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resolver sus respectivos dilemas de seguridad.15 Por un lado, el realismo defensivo considera que Estados Unidos debería garantizar su seguridad persiguiendo tan solo sus intereses vitales. Tal postura implica consolidar un poder suficiente encaminado a garantizar ambiciones esenciales en materia de seguridad y defensa, al tiempo que se realizan intervenciones y alianzas selectivas, para garantizar la seguridad internacional. Por otro lado, el realismo ofensivo sostiene que el país debe maximizar su poder, como una condición previa a la satisfacción de sus ambiciones en materia de seguridad y defensa, lo que se traduce en la concreción de intereses tanto vitales como periféricos. Tal ambición implica constituir un poder superior orientado a ejercer la hegemonía en el ámbito internacional, al tiempo que se debilitan adversarios estratégicos, reales o potenciales, con el propósito de imponer los fundamentos de la seguridad internacional (Taliaferro 2000-2001, 128; Feng y Ruizhuang 2006, 124). Es posible sostener que, desde finales de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos estadounidenses que se han inclinado a actuar de acuerdo con el realismo defensivo han sido los de Truman, Kennedy, Johnson, Nixon, Ford, Carter y Obama.16 Por su parte, los gobiernos que han tendido a actuar conforme al realismo ofensivo han sido los de Eisenhower, Reagan y Bush Jr.17 Cabe señalar que

15 Para los realistas, un dilema de seguridad es una suerte de disyuntiva, en la que los Estados tienen que decidir si el mejor camino para garantizar su seguridad es aumentar sus capacidades armadas y defensivas o si, por el contrario, deben sencillamente mantener tales capacidades. Plantean que es una disyuntiva, en la medida en que los que toman las decisiones encuentran ventajas y desventajas en ambas opciones. Por un lado, si escogen aumentar su poder militar, es posible que logren mantener su seguridad, pero al mismo tiempo pueden alentar a sus adversarios a aumentar sus respectivas capacidades armadas, lo que a la postre se traduce en una espiral de inseguridad internacional. Por otro lado, si deciden no aumentar su poder militar, puede evitarse la espiral de inseguridad, pero al mismo tiempo se vuelven vulnerables ante futuros ataques externos (Herz 1950, 157). 16 El gobierno Truman le apostó a garantizar los intereses vitales de Estados Unidos, principalmente en Europa Occidental y Japón; los gobiernos Kennedy y Johnson pretendieron coexistir pacíficamente con su principal adversario, evitando revisar el statu quo internacional; los gobiernos Nixon, Ford y Carter se enfocaron en la suscripción de acuerdos de control de armas en el seno de un período de distensión relativa entre las dos superpotencias; y Obama, como se menciona más adelante, le ha apostado a moderar las intervenciones militares del país y construir un equilibrio de poder, en especial en Asia-Pacifico (Gaddis 1982, 29-31, 41, 201, 277-279; Hastedt 2000, 49, 55; Marsh 2012, 491-496). 17 El gobierno de Eisenhower estableció que no podría ser tolerada ninguna victoria del comunismo, lo que se tradujo en una estrategia orientada a satisfacer intereses tanto vitales como

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los gobiernos Bush Sr. y Clinton son difíciles de clasificar en términos de la díada realismo defensivo-realismo ofensivo, debido a que tuvieron que tomar decisiones en un período de gran transformación internacional, en el que, por demás, no se logró constituir una gran estrategia realista equivalente a la de la contención.18 En segundo lugar, sin reconocer su conexión con las creencias de la tierra prometida y del Estado cruzado, y aceptando más bien la influencia de los pensamientos de Locke y Kant, los teóricos liberales estadounidenses han pretendido sustentar que el país se siente, o bien obligado a luchar en contra de los regímenes que no son liberales, o bien, a garantizar la paz por medio de la promoción —y eventual imposición— de los valores de la democracia liberal (Desch 2007, 11-12). La influencia lockeana, que conduce a pensar en la defensa de la libertad en términos absolutos en casa y eventualmente en el exterior, fue reconocida por el teórico estadounidense Louis Hartz (1955), quien pretendió sustentar que el liberalismo, orientado a defender el individualismo y los derechos de propiedad, constituye la única tradición política de Estados Unidos. Hartz llegó incluso a sostener que el país, al no poseer ningún tipo de vínculo con la herencia feudal y monárquica europea, había nacido como la primera nación totalmente liberal, es decir, que no había sido contaminada por el ideario del mundo monárquico, aristócrata o rural europeo (Horowitz 2005; Kloppenberg 2001). Sin plantearlo de un modo directo, Hartz parece reconocer que Estados Unidos se presenta al mundo como una segunda tierra prometida, después de Israel, y que, en consecuencia, posee un indiscutible papel como adalid de la paz liberal. Por su parte, la influencia kantiana, comprometida con la defensa de valores universales, fue reconocida por los teóricos estadounidenses de la paz democrática. Para estos teóricos, la paz internacional solo puede lograrse si los Estados y sus respectivas sociedades se comprometen con los valores de la democracia, periféricos; el gobierno Reagan se enfocó en aumentar de un modo significativo el poder militar y nuclear para contener a un adversario que, se presumía, estaba violando los acuerdos de control de armas suscritos por sus antecesores, y el gobierno Bush Jr., como se menciona más adelante, expresó indiscutibles ambiciones imperiales, materializadas en la Pre-emptive Doctrine (Gaddis 1982, 91-92, 136; Hastedt 2000, 59-60; Hurst 2005, 78; Wedgwood 2003, 583). 18 Si el gobierno Bush Sr. enfrentó el final de la Guerra Fría con un excesivo pragmatismo que lo condujo en ocasiones a perder de vista los objetivos de largo plazo, el gobierno Clinton fue excesivamente intervencionista pero no definió necesariamente una postura realista ofensiva (Gaddis 1982, 130; Hastedt 2000, 48-60, 72-73, 81-83).

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la defensa de los derechos humanos y la interdependencia económica. Aún más, sostienen que las democracias maduras, como la estadounidense, al encontrarse en capacidad de comprometerse plenamente con estos valores, tienen la obligación de promoverlos —y, eventualmente, de imponerlos— en aquellos países cuya tradición no democrática amenaza el orden internacional (Doyle 2005; Oneal y Russett 1997, 270). Es decir, sin reconocerlo abiertamente, estos teóricos parecen haber sido influenciados por la imagen del Estado cruzado. Cabe señalar que las posturas del liberalismo ejemplarista —inspirado en Locke— y las del liberalismo de cruzada —sustentado en Kant— han permitido constituir dos grandes estrategias liberales, fundadas en lo que Isaiah Berlin (2001 [1958]) denominó, respectivamente, libertad negativa y libertad positiva. La primera libertad, entendida como la “libertad de obstáculos externos”, implica sencillamente defender los valores de Estados Unidos de posibles agresiones externas, bajo la premisa de que los compromisos excesivos en el ámbito internacional son “peligrosos internamente, innecesarios externamente e ideológicamente imprudentes”. La segunda libertad, entendida como la “libertad para actuar”, supone que la mejor estrategia para defender los valores de Estados Unidos es promoverlos e imponerlos en el exterior, bajo la premisa de que los compromisos excesivos en el ámbito internacional son “manejables internamente, necesarios externamente e ideológicamente esenciales” (Green 2012, 13-15). Es posible afirmar que, desde la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos estadounidenses que se inclinaron a adoptar los valores del liberalismo ejemplarista han sido los de Truman, Kennedy, Johnson, Nixon, Ford, Carter y Obama.19 Por su parte, los gobiernos que tendieron a enarbolar los estandartes 19 El gobierno Truman, en especial desde la perspectiva de Kennan, consideró que Estados Unidos debería aprender a coexistir con regímenes diversos, entre ellos, desde luego, el soviético, al tiempo que se preparaba tan solo para enfrentar las agresiones militares o propagandistas en contra de los valores democrático-liberales. Los gobiernos Kennedy y Johnson consideraron que Estados Unidos debía trabajar por un mundo más seguro para la diversidad, en el que el nacionalismo no se viera como una amenaza, sino más bien como una extensión de la autodeterminación de los pueblos. Los gobiernos Nixon y Ford establecieron, en particular desde la óptica de Kissinger, que la transformación de los sistemas económicos y políticos de distintas sociedades no necesariamente constituía un interés vital, en la medida en que lo esencial para el país no era la transformación del orden internacional, sino más bien la construcción tan solo de equilibrios geopolíticos que garantizaran los intereses estadounidenses (Gaddis 1982, 31, 35, 201, 278). El gobierno Obama, como se señala más adelante, ha intentado reconstruir la imagen

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del liberalismo de cruzada han sido los de Eisenhower, Reagan, Clinton y Bush Jr.20 Cabe aclarar que los gobiernos Carter y Bush Sr. son difíciles de clasificar de acuerdo con la díada liberalismo ejemplarista-liberalismo de cruzada, por cuanto pudieron haber actuado alternando los dos tipos de liberalismo.21 Teniendo en cuenta la historia, las fuentes y las orientaciones realistas y liberales de la GEE, pueden sostenerse tres aspectos: i) desde el nacimiento mismo de la nación estadounidense, sus líderes han estado preocupados de manera prácticamente invariable por garantizar los intereses y valores del país en materia de seguridad y defensa, lo que plantea la posibilidad de comprender la GEE en un período de longue durée, tal como lo señaló Fernand Braudel (2010, 471) para referirse a las estructuras —en este caso ideológicas— que “soportan bastante bien el paso del tiempo”; ii) la transformación de la escala de los intereses y valores de

internacional de Estados Unidos después de las intervenciones en Afganistán e Irak asumiendo que la mejor estrategia para promover los valores liberales no es mediante intervenciones militares desproporcionadas, sino más bien por medio del ejemplo, es decir, del constante respeto de estándares internacionales que impidan el sacrificio de libertades individuales al servicio de los requerimientos de la seguridad nacional (Estados Unidos 2010, 36). 20 El gobierno Eisenhower adelantó una serie de programas económicos y culturales para promover e imponer los valores de la democracia liberal y de la libre empresa, con el propósito de contener el avance imperialista del comunismo, presumiendo que este último constituía una ideológica internacional que no podía sobrevivir sin socavar las libertades individuales en el mundo (Gaddis 1982, 141, 154-155; Gregg 2010, 244). El gobierno Reagan, igualmente, adoptó los estandartes del liberalismo de cruzada suponiendo los efectos perversos del avance ideológico y geopolítico del comunismo, lo que se materializó en una ampliación de las operaciones encubiertas en todo el mundo para derrocar gobiernos comunistas. El gobierno Clinton inició varias intervenciones en Somalia, Haití y Bosnia apoyándose en una suerte de neowilsonianismo, en medio además de un clamor internacional por la expansión de los valores liberales después de la desaparición de la Unión Soviética (Hastedt 2000, 61-65, 81). El gobierno Bush Jr., como se señala más adelante, es quizás uno de los liberales cruzados más representativos de la historia de la política exterior contemporánea de Estados Unidos, debido a que intentó imponer una suerte de imperio democrático-liberal en el mundo, el cual tuvo como su principal manifestación la pretendida democratización del Medio Oriente (Estados Unidos 2002a). 21 El gobierno Carter estableció como un propósito fundamental de su política exterior la promoción —y eventual imposición— de la cultura de los derechos humanos en el mundo, entendidos en términos no solo de derechos civiles y políticos, sino también sociales y económicos. Sin embargo, este propósito no fue formulado para contener simplemente el expansionismo del comunismo, sino más bien para consolidar la deteriorada imagen internacional de Estados Unidos después de su intervención en Vietnam. Por su parte, el gobierno Bush Sr., antes que promover los valores del liberalismo ejemplarista o del liberalismo de cruzada, pareció adoptar la política de “ver y esperar”, ante los efectos políticos y económicos de la implosión de la Unión Soviética (Hastedt 2000, 53-54, 69).

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la GEE se encuentra vinculada no solo al mejoramiento de la posición del país en la configuración del poder internacional, tal como lo sugerirían los neorrealistas, sino también a la biblia de la política exterior estadounidense, y iii) esta biblia plantea los cánones de la GEE y las respectivas variaciones permitidas de dicha estrategia: de acuerdo con las interpretaciones de la posición internacional de su país, los líderes estadounidenses pueden apelar a los realismos defensivo u ofensivo y a los liberalismos ejemplarista (o negativo) o de cruzada (o positivo).

3. El sistema de creencias de la GEE después del 11 de Septiembre Las variaciones realistas y liberales de la GEE se presentan como sistemas de creencias que los líderes estadounidenses pueden aceptar —o incluso interiorizar— como guías para formular y ejecutar sus respectivas políticas de seguridad internacional. Al considerar dichas variaciones como sistemas de creencias, es posible reconocer que, en última instancia, las políticas y estrategias gubernamentales son decididas por seres humanos, los cuales adoptan opiniones y construyen percepciones no solo para entender el mundo, sino también para actuar en él (Jervis 2006, 641). Por esa razón, para entender el modo en el que los gobiernos estadounidenses adoptan creencias realistas y liberales, parece necesario establecer la distinción entre dos categorías: las creencias de principios y las creencias de causalidad, las cuales permiten identificar tanto el proceso de formulación como de ejecución de las políticas de seguridad internacional. Mientras que las primeras permiten definir lo que más valoran los gobiernos estadounidenses en materia de seguridad nacional e internacional, en la medida en que constituyen ideas normativas que distinguen lo correcto de lo incorrecto, y lo justo de lo injusto, las segundas establecen normativamente las estrategias por medio de las cuales dichos gobiernos pueden contribuir a la paz y la seguridad internacionales (Keohane y Goldstein 1993, 8-10). Con el propósito de valorar el modo en el que los gobiernos estadounidenses pueden adoptar creencias de principios y de causalidad realistas y liberales, se consideran como ejemplos las políticas de seguridad internacional de los gobiernos de George W. Bush y Barack H. Obama. Desde luego, al analizar la adopción de estas creencias durante estos gobiernos, es posible comprender el alcance y la naturaleza de la GEE después del 11 de Septiembre.

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a. El gobierno de George W. Bush: entre el realismo ofensivo y el liberalismo de cruzada Durante los ocho años que el presidente George W. Bush estuvo en el poder, las creencias realistas y liberales de la GEE, que animaron la política de seguridad internacional de Estados Unidos, pueden ser comprendidas de acuerdo con el neoconservadurismo estadounidense. Esta doctrina reafirmó no solo las creencias del conservadurismo nacionalista, en especial aquellas concernientes al mantenimiento de un orden unipolar, sino también la idea de que era necesario “imponer una forma de orden estadounidense en aquellas sociedades adversas a los valores americanos y, de esta manera, establecer un imperio estadounidense global” (Nuruzzaman 2006, 249). En suma, el neoconservadurismo motivó al país a adoptar las creencias del realismo ofensivo y del liberalismo de cruzada. El discurso del realismo ofensivo se tradujo en la adopción de tres creencias de principios asociadas a la posición estratégica de Estados Unidos y al mantenimiento de su seguridad y defensa, a saber: i) en un entorno internacional peligroso, la seguridad nacional implica mantener la superioridad del poder militar del país y de sus aliados; ii) únicamente el poder imperial de Estados Unidos puede “garantizar la paz, la estabilidad y la libertad de comercio entre las potencias principales”, y iii) la construcción de canales multilaterales no tiene sentido en un mundo en el que los Estados definen su interés en términos de poder. Después del 11 de Septiembre, estas creencias de principios fueron evocadas para enfrentar dos amenazas: los grupos terroristas y los denominados “Estados bribones” (Hurst 2005, 78). Estas creencias realistas fueron revestidas de un indiscutible contenido moral, en la medida en que este gobierno asumió las creencias de principios del liberalismo de cruzada. Ante todo, este gobierno sostuvo que la promoción y la imposición simples y llanas de los valores democráticos en Afganistán e Irak se deben traducir en un rápido cambio de régimen político. Esta creencia de principio liberal, expresada en la National Security Strategy (Estados Unidos 2002a) y en la estrategia Victory in Irak (Estados Unidos 2005), se sustentó en la idea de que la democracia como sistema de gobierno y forma de vida emerge espontánea y naturalmente si no existe un obstáculo que la contenga, por ejemplo un régimen autoritario (Estados Unidos 2002a; Estados Unidos 2005; Monten 2005, 145). Aún más, el gobierno Bush sostuvo en varias ocasiones, como una segunda creencia de principio liberal, que el ejercicio del poder estadounidense es benigno

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porque el país es capaz de fungir como “un agente de cambio liberal” que actúa “en representación de intereses comunes y universales”, lo que debe traducirse, por definición, en la necesaria y justificada ampliación de su margen de maniobra, independientemente de que las acciones derivadas vayan en detrimento de los intereses de otros países (Monten 2005, 145-148). Estos dos principios, derivados respectivamente de una suerte de liberalismo optimista y evangelizador, contribuyeron, en consecuencia, a justificar la lucha contra todas las formas de terrorismo, ya sean grupos terroristas o sus financiadores, y en especial contra el espíritu iliberal derivado de este fenómeno. Sobre todo, plantearon el compromiso de este gobierno con la imposición de la paz liberal en todo el Medio Oriente, que por demás sería el eje de lo que consideró la “revolución democrática liberal”. Para este gobierno, esta revolución se extendería desde Beirut hasta Teherán y tendría las mismas consecuencias para el mundo que la caída del Muro de Berlín, en cuanto hecho decisivo para la historia de la construcción de la libertad (Desch 2007, 21; Grondin 2006, 9-17). Las creencias de principios del realismo ofensivo y del liberalismo de cruzada permitieron sustentar una agenda robusta en materia de seguridad internacional, en especial en cuanto a las estrategias desplegadas de poder duro concentradas en Afganistán e Irak, sin perjuicio de que este gobierno hubiera implementado estrategias diplomáticas y económicas para contener a los países que presuntamente financiaban grupos terroristas. Las creencias de causalidad de este gobierno referidas en particular a las intervenciones en Irak y en Afganistán se pueden organizar en torno a tres categorías centrales, a saber: prevención [prevention], frente a los posibles y potenciales ataques terroristas; castigo [retribution], en relación con la justificación de la intervención militar orientada “a destruir el régimen talibán en Afganistán”, y anticipación [pre-emption], respecto principalmente del “cambio de régimen en Irak” (Clarkson y Banda 2003, 5). Mientras que la prevención constituyó una estrategia sin la cual Estados Unidos podía ejercer su hegemonía regional y global, el castigo y la anticipación representaron estrategias típicas de una potencia con ambiciones imperiales que, por demás, considera que tiene una misión liberal evangelizadora. La idea de la prevención constituyó una estrategia para blindar la seguridad interna por medio de la transformación de los servicios de seguridad, de inteligencia y de preparación ante las emergencias, lo cual quedó

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consagrado en la National Strategy for Homeland Security (Estados Unidos 2002b), y recibió el apoyo del Congreso, en medio de un aparente consenso bipartidista (Estados Unidos 2001). Igualmente, la prevención como principio se tradujo en el fortalecimiento del sistema de seguridad y de defensa norteamericano, y en especial, en el fortalecimiento de las capacidades de vigilancia del North American Aerospace Defense Comand (NORAD) y en la creación del Comando Norte de Estados Unidos (NORTHCOM). Este comando fue concebido como una megaestructura de defensa que integraba las cuatro fuerzas de Estados Unidos, y cuya jurisdicción geopolítica incluyó a Canadá, México, Centroamérica y el Caribe insular, con el propósito de asegurar de manera más efectiva —es decir, de manera unilateral y expansionista— la seguridad estadounidense (Cox 2005, 18). La idea del castigo como principio de política exterior se encaminó a legitimar el uso de la fuerza militar para intervenir y destruir al gobierno talibán en Afganistán. Estados Unidos no entendió los ataques perpetrados en su territorio como una agresión a su seguridad que demandara una simple “cooperación transnacional entre agencias de inteligencia, servicios de inmigración y fuerzas de policía”, con el propósito de evitar nuevos y potenciales ataques (Clarkson y Banda 2003, 8). Más bien, concibió estos ataques como un acto de guerra que justificaba respuestas consecuentes, en especial en lo concerniente al castigo de los agresores. Asumiendo entonces el comportamiento propio de un Estado en guerra, este país fijo un presupuesto de defensa de 390 mil millones de dólares en 2001, que “excedían los presupuestos combinados de los siguientes catorce países que más gastaban en defensa en el mundo” (Clarkson y Banda 2003, 8). Apoyándose en un cuantioso presupuesto orientado a defender su territorio y a mantener los costos de la guerra contra el régimen talibán en Afganistán, el gobierno Bush inició el 7 de octubre de ese mismo año la invasión de ese país a través de la Operation Enduring Freedom. La anticipación, como la siguiente etapa del razonamiento estratégico de este gobierno, se orientó a justificar la necesidad de actuar en contra de “la capacidad terrorista de atacar, antes que aquella pudiese ser utilizada, y más aún antes de que fuera adquirida” (Wedgwood 2003, 583). Tal convicción, que condujo a este gobierno a hacer una lectura minimalista del principio de la autodefensa contemplado en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas, justificó —por

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lo menos para Estados Unidos y algunos de sus aliados— la invasión estadounidense en Irak, con el propósito de cambiar el régimen de Saddam Hussein (Wedgwood 2003, 583). Los principios y las creencias de causalidad que animaron esta doctrina significaron una revaluación de la disuasión y la contención como estrategias fundamentales para garantizar la seguridad nacional e internacional. Para este gobierno, estas estrategias respondieron más a la lógica superada de la Guerra Fría, y, por ende, deben ser sustituidas por la Pre-emptive Doctrine, que permite enfrentar de manera efectiva la racionalidad y el modus operandi de los nuevos enemigos iliberales de Estados Unidos (Estados Unidos 2002a). b. El gobierno de Barack H. Obama: entre el realismo defensivo y el liberalismo ejemplarista Por su parte, durante sus años en el poder, el gobierno Obama ha intentado oponerse a las creencias realistas y liberales del neoconservadurismo por medio de lo que Joseph Nye —uno de los principales asesores de este gobierno— ha denominado la doctrina del smart power, o del realismo progresivo, que consiste en articular de manera inteligente las tradicionales estrategias de hard power y de soft power de Estados Unidos (Nye 2006). Esta propuesta ha estado inevitablemente vinculada al mantenimiento de la hegemonía del país, sobre todo luego de que el gobierno Bush fracasara al intentar imponer de manera unilateral una suerte de imperio democrático en Medio Oriente (Nye 2002; Nye y Armitage 2007; Lecoutre 2010, 13). Para la doctrina del smart power, la hegemonía no debe ser confundida con la consumación de ambiciones imperialistas. Implica, en su lugar, ejercer el liderazgo internacional por medio de la capacidad para afectar no solo lo que otros países hacen, sino ante todo lo que ellos quieren. Si la capacidad para afectar lo que otros hacen depende de las estrategias de poder duro de la coerción militar y los incentivos económicos, la capacidad para afectar lo que otros quieren depende de la formulación de una agenda internacional atractiva para otros Estados, así como de la provisión de bienes públicos globales, como el mantenimiento del orden internacional (Nye 1990, 181-182; Nye 2011, 220). Es comprensible que esta doctrina haya motivado al gobierno Obama a adoptar las creencias del realismo defensivo —actualizado por el realismo progresivo de Nye— y del liberalismo ejemplarista.

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El discurso del realismo defensivo y progresivo se ha traducido en la adopción de tres creencias de principios asociadas al ejercicio inteligente de la hegemonía estadounidense, a saber: i) el uso exclusivo del poder militar de Estados Unidos no es suficiente para enfrentar la red de violencia y terror que amenaza la seguridad del país y de sus aliados; es preciso, en su lugar, integrar todos los ingredientes del poder estadounidense, incluido su poder civil, diplomático y económico (Obama 2007; Estados Unidos 2010, 18); ii) el ejercicio de la hegemonía de Estados Unidos implica constituir alianzas, asociaciones e instituciones internacionales que permitan conformar comunidades de seguridad (Nye y Armitage, 2007), y iii) Estados Unidos debe actuar multilateralmente con países afines, con el propósito de aislar no solo a aquellos países que se burlan de las normas internacionales o no las reconocen, sino también a los grupos terroristas que amenazan la seguridad internacional (Gray 2011, 37). Desde luego, estas creencias de principios fueron evocadas para responder no solo a las amenazas que suponen Irán, Corea del Norte y Al Qaeda y sus filiales extremistas, sino también a los descalabros que supusieron las intervenciones militares en Afganistán y en Irak (Gray 2011, 42; Estados Unidos 2010). Estas creencias realistas fueron acompañadas con las creencias del liberalismo ejemplarista. Desde luego, como todo gobierno estadounidense, el de Barack Obama ha aceptado que existen unos valores que son universales y que, en consecuencia, deben ser promovidos globalmente. No obstante, a diferencia de aquellos gobiernos que han esgrimido los estandartes cruzados, el gobierno Obama ha considerado que “más que cualquier otra acción que [el país] pueda tomar, el poder del ejemplo de Estados Unidos es lo que ha ayudado a promover la libertad y la democracia en el exterior” (Estados Unidos 2010, 35). De hecho, en la National Security Strategy de 2010 existe toda una subsección, titulada “Fortalecer el poder de nuestro ejemplo”, en la que se establece, entre otros objetivos, la prohibición de torturas como métodos de interrogación, tales como las que se realizaron en las cárceles de Guantánamo y de Abu Ghraib durante el gobierno Bush (Estados Unidos 2010, 36-37). Las creencias de principios del realismo defensivo y progresivo y del liberalismo ejemplarista permitieron sustentar una agenda de seguridad internacional orientada a mantener la hegemonía de Estados Unidos mientras se racionalizan recursos. No puede olvidarse la preocupación de este gobierno respecto

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del deterioro de la imagen internacional del país durante el mandato de su antecesor (Nye y Armitage 2007, 1), así como en relación con los costos sociales y económicos de las operaciones Enduring Freedom, Iraqui Freedom y New Dawn, que, de acuerdo con Joseph Stiglitz y Linda Bilmes, le costaron al país entre 2 y 3 billones de dólares (Stiglitz y Bilmes 2008; Bilmes 2013, 1-2). Estas dos preocupaciones —la reconstrucción de la hegemonía y la economía de austeridad— se tradujeron, en particular, en tres creencias de causalidad, a saber: la continuación de la prevención, pero teniendo en cuenta un conjunto de amenazas más diverso que se cierne sobre la seguridad de la nación; la precaución, en relación con la búsqueda de objetivos sustentados en una suerte de ética de responsabilidad; y la racionalización de recursos, en especial en relación con la focalización de prioridades en materia de seguridad y defensa. La prevención, como creencia de causalidad, parece ser un legado que este gobierno conserva de su antecesor. No obstante, es una creencia que ha sido evocada para enfrentar un conjunto de amenazas y peligros mucho más diversos que los identificados justo después del 11 de Septiembre, los cuales pueden afectar seriamente el ejercicio de la hegemonía estadounidense. Dichas amenazas y dichos peligros incluyen “el terrorismo, los desastres naturales, los ataques cibernéticos de gran envergadura [como los que podrían perpetrar China e Irán] y las pandemias” (Estados Unidos 2010, 18). Igualmente, la prevención continúa siendo una prioridad para este gobierno, debido a que desde el comienzo de su mandato ha aceptado que Estados Unidos “aún está en guerra” (Obama 2009a), teniendo en cuenta que sigue siendo necesario “interrumpir, desmantelar y derrotar a Al Qaeda” (Estados Unidos 2010, 19). La precaución es una creencia de causalidad directamente asociada con el liberalismo ejemplarista. En particular, este gobierno ha adoptado una posición más cautelosa frente a la construcción de la seguridad internacional, en la medida en que ha intentado mostrar a Estados Unidos como un ejemplo para el mundo. Es decir, como un país que utiliza la fuerza como último recurso y que otorga un mayor espacio a las estrategias diplomáticas (Lecoutre 2010, 15). Por ejemplo, en su primera entrevista televisada como presidente, concedida por demás a Al Arabiya, Barack Obama intentó presentarse como un estadista consciente de la realidad del mundo árabe, antes que como un Comandante en Jefe de uno de los ejércitos más poderosos del mundo (Obama 2009b).

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Vale aclarar que la creencia de la precaución arraiga en una comprensión específica de la Constitución de Estados Unidos. A diferencia de muchos líderes estadounidenses, Barack Obama no ha interpretado el texto constitucional como un canon absoluto que deba ser promovido e impuesto a todas las sociedades. En su lugar, ha considerado que es “un documento vivo” que no solo acepta la diversidad de creencias en el marco de un proceso democrático deliberativo, sino que se adapta a las circunstancias de un mundo en constante cambio. Aún más, este gobierno ha adoptado los valores de la Iglesia Negra estadounidense, en especial en lo que atañe a la creencia de que todos hacemos parte de un mismo mundo [e pluribus unum], lo que implica rechazar la dicotomía entre el bien y el mal que suele defender el liberalismo de cruzada (Obama 2006; Smith 2012, 1262-1265). Finalmente, la racionalización de recursos es una creencia de causalidad directamente asociada con un discurso realista defensivo que ha tenido que expresarse en el contexto de crisis fiscal de las últimas décadas. Sobra aclarar que tal contexto de austeridad motivó la aprobación del Budget Control Act (BCA) en 2011, cuyo principal propósito ha sido generar sostenibilidad fiscal por medio, entre otras medidas, del recorte de 487 mil millones de dólares de los gastos de defensa hasta el año 2021. Bajo tales constreñimientos fiscales, el gobierno Obama ordenó revisar la estrategia de Estados Unidos en materia de defensa, con el propósito de focalizar esfuerzos financieros a las áreas más prioritarias. En particular, esta decisión supuso i) adoptar el enfoque de la intervención militar selectiva por medio de ataques con aviones no tripulados a blancos específicos y ii) concentrar esfuerzos estratégicos en Asia-Pacífico, teniendo en cuenta que el poder económico y militar mundial empieza a concentrarse en esta región y que China ha empezado a constituirse como un verdadero adversario estratégico que le impide a Estados Unidos defender, con suficiente margen de maniobra, la península de Corea, el estrecho de Ormuz y Taiwán, y, en suma, el equilibrio de poder en la región (Marsh 2012, 491-496).

Conclusión Las políticas de seguridad internacional de los gobiernos de Estados Unidos se encuentran inevitablemente vinculadas a la GEE. Como una nación que considera de manera casi religiosa su proyecto político, así como su posición en el mundo, Estados Unidos ha logrado institucionalizar una suerte de Gran Estrategia

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que se mantiene en el tiempo y que debe respetarse, independientemente de la orientación ideológica de los gobiernos de turno. En su condición de líderes, los gobernantes estadounidenses han tenido que preparar al país para enfrentar un mundo turbulento y en constante cambio, lo que por demás los ha obligado a pensar en estrategias extraordinarias más allá de los procedimientos políticos ordinarios. Sin embargo, como fieles creyentes de un credo político, no han sentido que hayan tenido que tomar decisiones en la obscura incertidumbre. Entendida como una estrategia que obliga a perseguir permanentemente unos intereses y valores nacionales, la GEE ha venido siendo construida desde el nacimiento mismo de la nación. Sin duda, uno de los aspectos que más han preocupado a los líderes estadounidenses ha sido la defensa de la seguridad nacional, la cual ha constituido, de hecho, uno de los pilares principales de esta estrategia. No obstante, los padres fundadores de la nación y los doctrinarios clásicos y contemporáneos de la política exterior de Estados Unidos han permitido definir unos intereses y valores que van más allá de la defensa de la nación. Estos incluyen la consolidación de la seguridad económica del país, el mantenimiento del equilibrio de poder internacional, la inversión en el mejoramiento de las capacidades institucionales de los aliados, el castigo a los actores bribones y la promoción de la paz democrática. Desde luego, el alcance de estos intereses y valores ha sido definido por las tradicionales posturas estratégicas y moralistas de la política exterior del país. Mientras que las posturas estratégicas han permitido entender las distintas escalas en las que se expresan los intereses de Estados Unidos en materia de seguridad y defensa —desde los ámbitos domésticos y nacionales, pasando por los norteamericanos y continentales, hasta los internacionales y globales—, las posturas moralistas han permitido construir una serie de creencias asociadas a las imágenes de Estados Unidos como tierra prometida y como Estado cruzado, que han implicado distintos grados de esfuerzo en la búsqueda de los intereses y valores de la nación. Considerando el sustento realista y liberal de estas fuentes doctrinales, este artículo concluye que si se quiere comprender la GEE, el realismo y el liberalismo no deberían ser concebidos como “herramientas teóricas” que permiten organizar el análisis, sino como sistemas de creencias, razonamientos o discursos que le han impreso sentido a la concepción estadounidense de la seguridad internacional. Es decir, las creencias realistas y liberales deberían aparecer como variables

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adicionales en cualquier investigación sobre la GEE. Aquellas definen los fines y medios de los gobiernos en materia de seguridad internacional, así como sus respectivas variaciones. De acuerdo con la presente investigación, estas variaciones pueden entenderse como resultado de las creencias de los realismos defensivo y ofensivo y los liberalismos ejemplarista y de cruzada. En suma, la explicación de los fundamentos doctrinales de las políticas de seguridad internacional de los gobiernos estadounidenses ha permitido entender que, independientemente de las circunstancias o de las orientaciones ideológicas, existe una Gran Estrategia, expresada en términos canónicos, que define las opciones disponibles de los líderes estadounidenses. Desde luego, este argumento puede sostenerse solo si se consideran las decisiones sustantivas tomadas por los gobiernos estadounidenses. No obstante, es más difícil sustentarlo si se considera el proceso de formulación de las políticas de seguridad internacional de dichos gobiernos, puesto que en el seno de dicho proceso surge todo tipo de creencias, discursos y narrativas, asociados a las diferentes posturas en el Congreso, en los distintos departamentos, burocracias, agencias de seguridad y de inteligencia, en los sectores económicos y en las discusiones en los ámbitos subnacionales. En cualquier caso, estas diferencias burocráticas, políticas y económicas parecen haberse contrarrestado por la existencia de un canon que prescribe la acción internacional del país en materia de seguridad y defensa, y que se ha expresado como una Gran Estrategia de largo aliento.

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La Gran Estrategia de Estados Unidos Federmán Rodríguez Morales

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La Gran Estrategia de Estados Unidos Federmán Rodríguez Morales

Federmán Rodríguez Morales es politólogo colombiano y magíster en Estudios Políticos e Internacionales. Profesor principal de las facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario (Colombia). Es coordinador de la línea de investigación “Dinámicas y asuntos internacionales”, que agrupa los proyectos de investigación de las facultades en materia de Relaciones Internacionales. Tiene a su cargo los proyectos de investigación “Continuidad o ruptura de la American Grand Strategy: comprendiendo las políticas de seguridad internacional de los gobiernos de George W. Bush y Barack H. Obama” y “Descifrando el interés nacional y la concepción de seguridad internacional de Canadá: Tras las huellas de la orientación ética y estratégica de la actuación de una potencia media”, adscritos al Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) de la misma Universidad. Es autor del artículo “Entre valores cosmopolitas e intereses estratégicos: discursos liberales y realistas de la política de seguridad internacional de Canadá durante la Posguerra Fría”. Análisis Político 81, 2014. Correo electrónico: federman.rodriguez@urosario.edu.do

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De la Comunidad Andina de Naciones al Mercado Común del Sur: nueva estrategia de integración de Venezuela Alberto Martínez Castillo Universidad Simón Bolívar (Venezuela)

DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.08 RECIBIDO: 14 de abril de 2014 APROBADO: 22 de julio de 2014 MODIFICADO: 7 de agosto de 2014

El año 2006 marcó un hito en la historia de la integración regional de Venezuela. Después de treinta y tres años como miembro de la CAN, el país se retiró de ese acuerdo de integración y se incorporó al Mercosur, marcando un cambio significativo en la estrategia de integración regional. En el presente trabajo, mediante una investigación documental, se analizan las causas de este cambio, así como sus efectos económicos y políticos. Una de las principales conclusiones es que Chávez decidió utilizar la integración regional como una herramienta para enfrentar las políticas liberales de Estados Unidos, sin tomar en cuenta las consecuencias económicas. Otra es que, debido al deterioro económico e institucional de Venezuela, el sector productivo no petrolero no está preparado para competir con los otros miembros de Mercosur.

RESUMEN:

PALABRAS CLAVE: Venezuela • integración regional • Mercosur • CAN

H El artículo es producto del proyecto de investigación “Venezuela: políticas públicas e integración”, inscrito en el Decanato de Investigación y Desarrollo de la Universidad Simón Bolívar e iniciado en diciembre de 2013 con financiamiento propio.

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From the Community of Andean Nations (CAN) to the Common Market of the South (Mercosur): A New Integration Strategy for Venezuela The year 2006 marked a milestone in the history of the regional integration of Venezuela. After 33 years as a member of CAN, the country withdrew from the integration agreement and joined Mercosur, marking a significant change in regional integration strategy. In this paper, the causes of this change, as well as its economic and political effects, have been analyzed through desk research. One of the main conclusions is that Chavez decided to use regional integration as a tool to address the liberal policies of the United States, regardless of the economic consequences. Another is that, due to the economic and institutional deterioration of Venezuela, the non-oil productive sector is not ready to compete with other members of Mercosur.

ABSTRACT:

KEYWORDS: Venezuela • regional integration • Mercosur • CAN

Da Comunidade Andina de Nações ao Mercosul: nova estratégia de integração da Venezuela RESUMO: O ano 2006 foi um marco na história da integração regional da Venezuela.

Depois de trinta e três anos como membro da CAN, o país se retirou desse acordo de integração e incorporou-se ao Mercosul, o que marcou uma mudança significativa na estratégia de integração regional. Neste trabalho, mediante uma pesquisa documental, analisam-se as causas dessa mudança, bem como seus efeitos econômicos e políticos. Uma das principais conclusões se refere à decisão que Chávez tomou de utilizar a integração regional como ferramenta para enfrentar as políticas liberais dos Estados Unidos sem considerar as consequências econômicas. Outra se refere ao deterioro econômico e institucional da Venezuela, o setor produtivo não petroleiro não está preparado para concorrer com os outros membros do Mercosul.

PALAVRAS-CHAVE: Venezuela • integração regional • Mercosul • CAN

204

Introducción En abril de 2006 Venezuela anunció su salida de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) después de ser miembro durante treinta y tres años. El entonces presidente Hugo Chávez dijo que la política debía prevalecer sobre la economía, y, dado que la CAN había sido concebida bajo esquemas neoliberales para beneficiar a las élites y las empresas transnacionales, Venezuela no podía seguir formando parte del organismo. Para esa fecha, el Mercado Común del Sur (Mercosur) ya había aprobado la solicitud de membrecía de Venezuela. La idea de favorecer la política sobre la economía en los acuerdos de integración ya había sido impulsada por Chávez. Por ejemplo, en 2001 había propuesto crear la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), que era una alternativa frente al Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA), calificado por Chávez como un acuerdo neoliberal. Tres años más tarde, en 2004, Chávez y Néstor Kirchner, presidente de Argentina, apoyaron al presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, en la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones (Unasur), organismo donde la política cumple un papel fundamental. La salida de la CAN y el ingreso al Mercosur marcan un cambio significativo en la estrategia regional de integración económica de Venezuela. Tradicionalmente, la integración regional tuvo objetivos sobre todo económicos, es decir, ampliar el mercado a los productores locales para lograr economías de escala y promover el crecimiento económico. La nueva estrategia de Venezuela apunta a convertir la integración regional en un instrumento para ejecutar su agenda política. Analizar las causas que produjeron este cambio, así como sus efectos económicos y políticos, permitirá una mejor comprensión de los procesos de integración en América Latina. En la primera sección del presente trabajo se analiza la experiencia de Venezuela en la CAN. En la segunda sección se estudian la evolución del Mercosur, sus logros y debilidades, para luego, en la tercera sección, describir el largo camino que recorrió Venezuela antes de hacerse miembro pleno de dicho organismo. En la cuarta sección se analizan los posibles efectos económicos que puede tener para Venezuela la entrada al Mercosur. Por último, en la sección final se presentan las conclusiones. Una de las principales es que Chávez decidió utilizar la integración regional como una herramienta

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para enfrentar las políticas liberales de Estados Unidos, sin tener en cuenta las negativas consecuencias económicas de esta decisión para el país; otra conclusión que se desprende del artículo es que, debido al deterioro económico e institucional de Venezuela en los últimos años, el sector productivo no petrolero no está preparado para competir con los otros miembros del Mercosur.

1. Venezuela y la CAN: integración truncada Venezuela se hizo una potencia petrolera durante la tercera década del siglo pasado, cuando el petróleo se convirtió en el principal producto de exportación. A partir de entonces, la productividad de la industria petrolera permitió mantener un tipo de cambio sobrevalorado que abarató las importaciones y tuvo un impacto negativo en la economía no petrolera (Martínez 2008). En un esfuerzo por “sembrar el petróleo”, el Estado hizo inversiones en sectores estratégicos, otorgó subsidios e implementó una política de sustitución de importaciones, protegiendo los productores nacionales de la competencia internacional mediante elevados aranceles y cupos a las importaciones. Con abundantes recursos petroleros y un sector privado subsidiado que gozaba de un mercado cautivo, la liberación del comercio internacional y la integración económica regional no eran atractivas para los productores venezolanos. Tal vez por eso, Venezuela entró tardíamente en los primeros acuerdos de integración en la región: se hizo miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración (Alalc) en 1966 —seis años después de su fundación—, ingresó a la CAN1 en 1973 —cuatro años después de fundada— y firmó el General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) cuando el acuerdo ya tenía cuarenta y dos años de vigencia. Desde el punto de vista económico, ni la Alalc ni la CAN tuvieron éxito en sus inicios, si se considera que no lograron ampliar los mercados de los países miembros —para que las empresas lograran economías de escala— ni incrementaron de un modo significativo la inversión extranjera directa (IED). Esto se debió principalmente a la política de sustitución de importaciones (Martínez 2011) y al clima negativo que había para la inversión extranjera en América Latina (Vial 1 En ese entonces se denominaba Grupo Andino, y estaba conformado por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Chile se retiró en 1976.

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2001). En el caso de la CAN, los flujos de IED como porcentaje del PIB fueron de apenas 0,4% durante el período 1975-1989 (Vial 2001), mientras que el comercio intrarregional pasó de 2,3%, en 1969, a solo 5,4%, en 1989. Entre 1989 y 1990, Colombia y Venezuela, los miembros más grandes de la CAN, decidieron desregular la economía y fortalecer los mercados. Además, acordaron relanzar el acuerdo de integración acelerando los mecanismos de desgravación automática, eliminando las listas de excepciones y las trabas a la IED y creando un arancel externo común (AEC). Las medidas impactaron positivamente el comercio bilateral, que pasó de 492 millones de dólares en 1989 a 7.289 millones en 2008. Durante la década de los noventa, la balanza de pagos fue favorable a Venezuela, pero a partir de 2004 favoreció a Colombia. En 2008 Colombia exportó a Venezuela 6.091 millones, mientras que Venezuela le vendió a Colombia 932 millones. En cuanto a la IED, los flujos netos subieron a 2,4 y 2,5% del PIB para Colombia y Venezuela, respectivamente, y a 3% para la CAN durante el período 1990-1998. El relanzamiento de la CAN convirtió a Colombia en el segundo socio comercial de Venezuela, después de Estados Unidos, y el principal destino de sus exportaciones no tradicionales. Asimismo, Venezuela se convirtió en el segundo socio comercial de Colombia. Sin embargo, a pesar de los beneficios obtenidos, entre ellos el incremento en las exportaciones no tradicionales, diferencias ideológicas entre el presidente Hugo Chávez —que veía en Estados Unidos una amenaza imperialista— y los presidentes de Colombia y Perú, Álvaro Uribe y Allan García, respectivamente —quienes consideraban a Estados Unidos un aliado político y principal mercado para sus exportaciones—, culminaron con el anuncio de la salida de Venezuela de la CAN, en abril de 2006, que se hizo efectiva cinco años más tarde (Martínez 2011). El Gobierno venezolano explicó, en carta enviada a la Secretaría de la CAN, que la decisión de separarse del acuerdo regional obedecía a que las “[…] negociaciones y firma de los Tratados de Libre Comercio por parte de Colombia y Perú con los Estados Unidos han conformado un cuerpo legal que pretende asimilar la normativa de los TLC a la Comunidad Andina [y que] los TLC privilegian los intereses particulares sobre los intereses de los pueblos […], propulsan una injusta distribución de la riqueza [y] poseen la misma concepción neoliberal del ALCA” (citado por Sainz 2007, 137-138). La decisión de retirar a Venezuela de la CAN se hizo de manera inconsulta y tajante,

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sin tomar en cuenta a empresarios, partidos políticos y sociedad civil. Ni siquiera se consultó al poder legislativo (Sainz 2007). Luego, la firma de un tratado militar, mediante el cual Colombia permitía a Estados Unidos el uso de bases militares, y la denuncia por parte de Colombia de la presencia de guerrilleros colombianos en tierras venezolanas endurecieron la posición de Chávez, quien resolvió congelar las relaciones comerciales con Colombia. El resultado fue una dramática caída en las exportaciones de Colombia a Venezuela de 34% en 2009 y de 70% en 2010, mientras que las exportaciones de Venezuela a Colombia cayeron 73% en 2009. La ideología izquierdista de Chávez, su desconfianza en la economía de mercado y su enfrentamiento con los empresarios locales y Estados Unidos impactaron negativamente los flujos comerciales. La IED también fue afectada, y durante el período 2000-2012 Venezuela recibió 12.030 millones dólares en flujos netos de IED, monto casi seis veces inferior a los 66.909 millones que obtuvo Colombia. El retiro de Venezuela de la CAN puso en evidencia el fuerte cambio ocurrido en la política exterior del país. Desde la restauración de la democracia en 1958, la política exterior venezolana tuvo como objetivos “ […] i) mantener unas relaciones estables con los Estados Unidos, ii) contener la posibilidad de los autoritarismos y otras formas políticas no democráticas en América Latina y el Caribe, iii) preservar las fronteras del país” (Romero 2007, 4). En el ámbito regional, Venezuela se mostró favorable a la integración y se convirtió en un socio confiable para Estados Unidos, gracias a su estabilidad democrática y a su condición de proveedor seguro de petróleo, y su política exterior activa se caracterizó por mantener negociaciones pacíficas con los países vecinos. Pero Chávez cambiaría los fundamentos de la política exterior venezolana (Romero 2007) al enfrentarse con Estados Unidos, apoyar la democracia participativa, el socialismo y la lucha antiimperialista, clamar un mundo multipolar y desarrollar una diplomacia de confrontación que generaría fuertes tensiones con Estados Unidos y otros países de la región. Además, no le importó intervenir abiertamente en los asuntos internos de otros países latinoamericanos.2 En este contexto, para Chávez

2 Por ejemplo, en 2010, durante la campaña para la presidencia de Colombia, Chávez afirmó que si Juan Manuel Santos ganaba las elecciones no lo recibiría como jefe de Estado en Caracas y cerraría el comercio con Colombia (Noticias24 2010). También, cuando los hondureños estaban

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la integración regional no se limitaba a plantear una alianza comercial, sino que era en un instrumento para promover la integración no capitalista de los pueblos, el socialismo y el enfrentamiento con Estados Unidos. Para él, las afinidades ideológicas eran el motor dominante de la integración, pero, como señala Caetano (2011), las experiencias exitosas de integración no apuntan en esa dirección.

2. El Mercado Común del Sur (Mercosur): su evolución El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay firmaron el Tratado de Asunción, con el fin de crear el Mercosur.3 El objetivo del acuerdo era fundamentalmente económico, es decir, la creación de un mercado común. En las consideraciones del Tratado, las partes firmantes expresan que “la ampliación de […] sus mercados nacionales, a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico”, y en el Artículo 1º se establecen como objetivos: i) la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países mediante la eliminación de aranceles y restricciones no arancelarias; ii) la adopción de un arancel externo común y una política comercial común con relación a terceros Estados; iii) la coordinación de políticas macroeconómicas, y iv) la armonización de las legislaciones para fortalecer el proceso de integración.4 En una primera etapa, que abarca el período 1991-1998, se logró liberalizar la totalidad de los productos comprometidos y se aplicó el AEC al 88% del universo arancelario (Lorenzo 2006). El impacto sobre el comercio intrarregional fue positivo, y las exportaciones intrarregionales como porcentaje de las exportaciones totales pasaron de 11 a 25% (ver la tabla 1). Sin embargo, en los años siguientes dicho porcentaje comenzó a caer, hasta alcanzar su nivel más bajo en evaluando su ingreso al ALBA. Chávez afirmó que el hondureño que se opusiera al ingreso de Honduras al ALBA era un “vendepatria” (Diariocrítico de Venezuela 2008). 3 Los antecedentes del Mercosur se remontan al 30 de noviembre de 1985, cuando se firmó la Declaración de Foz de Iguazú sellando un acuerdo de integración bilateral entre Argentina y Brasil. La firma del Acta de Iguazú marca un cambio en la política exterior de Argentina y Brasil. Ambos países buscaban “dejar definitivamente atrás las hipótesis de conflicto y la pugna de liderazgos a nivel continental” (Caetano 2011, 30-31). 4 Tratado para la constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay.

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2002 (11,5%), para luego repuntar y ubicarse en 13,4% en 2012. De modo que el comercio intrarregional del bloque no solo se estancó, sino que fue bajo, comparado con el de otros bloques comerciales como la Unión Europea (UE) y el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (Nafta), que registran cifras superiores al 50%. Tabla 1. Mercosur: exportaciones intrarregionales (en MM de dólares) 1991

1998

2002

2008

2010

2012

Argentina

1.977

9.415

5.718

16.145

17.025

22.451

Brasil

2.309

8.877

3.311

21.737

22.602

27.858

Paraguay

558

1.532

607

1.601

2.154

2.305

Uruguay

259

531

553

2.104

2.194

2.817

Venezuela

1.980

TOTAL

5.103

20.355

10.189

41.587

43.975

58.660

Como porcentaje de exportaciones totales

11,1

11,5

14,9

15,6

13,4

Fuente: BID, Informe Mercosur (2013, 2011, 2009).

El éxito inicial del Mercosur estuvo favorecido por una coyuntura comercial particular. Como respuesta a la crisis de la deuda externa de la década de los ochenta, así como a cambios en el panorama internacional, los países latinoamericanos implementaron políticas económicas para liberar los mercados. Entre ellas estaba la apertura al comercio internacional, combinada con acuerdos de integración regional, para ampliar los mercados y lograr economías de escala, que se conoce como regionalismo abierto. Sin embargo, la crisis financiera internacional que se inició en los países asiáticos en 1998 cambió el panorama. Para enfrentarla, los miembros del Mercosur debieron haber coordinado sus políticas macroeconómicas, tal y como lo exigía el Tratado de Asunción. Sin embargo, Brasil decidió devaluar su moneda en 60%, en enero de 1999. Por su parte, Argentina mantuvo la paridad cambiaria de un peso por dólar y prefirió proteger sus mercados con mecanismos de salvaguarda contemplados en el Tratado de Asunción. Estas medidas tomadas por los principales exportadores del grupo redujeron el comercio

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intrarregional a la mitad entre 1998 y 2002 (tabla 1). Según Lorenzo (2006), el bloque perdió credibilidad, debido a la resistencia de sus miembros a cumplir con las reglas del mercado común, optando por actuar unilateralmente. Esto fue posible por la ausencia de órganos supranacionales que aseguraran la aplicación de las normas del Mercosur. Por su parte, Molteni, De León y Giudice (2011) señalan que las medidas unilaterales adoptadas para enfrentar la crisis se fundamentaron en intereses locales y deterioraron fuertemente la unión aduanera. Una situación similar ocurrió durante la crisis financiera de 2008, ocasionada por el colapso de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos. Las tensiones comerciales entre los miembros del Mercosur reaparecieron, y cada uno enfrentó la crisis de manera unilateral. Brasil decidió devaluar la moneda, mientras que Argentina continuó con una política cambiaria orientada a contener las fluctuaciones del tipo de cambio, lo cual se tradujo en la apreciación considerable del peso e indujo reclamos del sector industrial argentino. Ambos países recurrieron a barreras administrativas al comercio, como derechos antidumping y licencias no automáticas de importación. El Laudo Arbitral I estableció la incompatibilidad de dichas licencias con el Mercosur, pero tuvo un acatamiento limitado. Argentina, el país que utilizó dichos instrumentos con mayor intensidad, siguió haciendo uso generalizado de ellos (BID 2009). La crisis de 2008 de nuevo puso en evidencia la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas, así como la dificultad para encauzar las tensiones comerciales mediante instrumentos formales, como el Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC),5 que, a pesar de haber sido aprobado en 2006, no entró en vigencia. Briceño y Gomes (2010) afirman que el ascenso al poder de los gobiernos izquierdistas de Lula da Silva y Kirchner en 2003 produjo un cambio en el Mercosur. Se abandonó el modelo neoliberal que inspiró el inicio del bloque y se implementaron políticas industriales más activas, propiciando mayor protección a la industria local. En este sentido, Luis Felipe Lamprea, excanciller de Brasil, destacó las “tendencias internas proteccionistas que frecuentemente colisionan con los principios originales del Mercosur” (The Economist 2013).

5 El objetivo del MAC, acordado entre Brasil y Argentina en 2006, dejando de lado a Paraguay y Uruguay, es reparar daños importantes a una rama de producción nacional, debido a un aumento sustancial de las importaciones.

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El comercio intrarregional del Mercosur está conformado en más de 60% por manufacturas, en especial aquellas relacionadas con el sector automotor. Las exportaciones del Mercosur al resto del mundo, por el contrario, son principalmente bienes agrícolas (más del 70%). Según el BID (2013), las manufacturas de contenido tecnológico medio representan más de la mitad de las ventas intrazona de Argentina y Brasil, y un quinto de las uruguayas. Paraguay, por el contrario, vende sobre todo productos agrícolas. Molteni, De León y Giudice (2011) afirman que el comercio intrarregional ha contribuido a diversificar las exportaciones del bloque, mejorando la eficiencia de la industria. El principal beneficiado en este proceso ha sido Brasil, el mayor exportador del grupo. Desde 2003, el intercambio intrazona ha favorecido este país. En cuanto al AEC, entró en vigencia en 1995 y varía entre 0 y 20%, con tramos o escalas que aumentan de dos en dos, de acuerdo con la categoría de productos y la existencia o no de producción nacional. Sin embargo, existen muchas excepciones para los denominados bienes sensibles, listas de productos que el país puede cambiar cada seis meses hasta en un 20%. Hay excepciones para los bienes de informática y telecomunicaciones, bienes de capital y bienes del sector automotor, entre otros. Además, se pueden establecer excepciones en caso de desabastecimiento. Para algunos bienes, el AEC se puede subir hasta un nivel de 35%. Según Giacalone (2012), el AEC del Mercosur reproduce la estructura arancelaria de Brasil, dando protección efectiva a la producción de bienes de capital, telecomunicaciones e informática. Esto genera desviación del comercio y un mercado cautivo para los bienes de capital brasileños, así como un costo para los miembros que son importadores netos de esos bienes. En 2011, Argentina aplicó una desgravación excepcional y temporaria que todavía mantiene. Con respecto a la atracción de inversión extranjera directa (IED), otra de las razones por las que los países firman un TLC, parece que los resultados fueron positivos, ya que la relación IED/PIB en el Mercosur pasó de 0,5% (promedio anual) durante el período 1985-1990, a 2,2 y 4,5% en los períodos 1995-1998 y 1999-2002, respectivamente (Crespo, Baruj, Pérez y Sarudianzky 2004). Sin embargo, el gran receptor de IED ha sido Brasil, país que durante el período 20002012 recibió un total de 306.174 millones de dólares (ver la gráfica 1). Argentina está en segundo lugar, con 54.970 millones. Por su parte, Paraguay y Uruguay captaron apenas 1.281 y 13.019 millones de dólares durante el mismo período.

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Gráfica 1. Mercosur: IED (en MM de dólares) 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

2000-2006 2007 Argentina

2008 Brasil

2009

2010

Paraguay

2011

2012 Uruguay

Fuente: Cepal (2012).

Uno de los mayores problemas del Mercosur ha sido la falta de coordinación entre los miembros. La misma se ha puesto en evidencia principalmente en dos áreas: políticas macroeconómicas y política exterior. En el caso de las políticas macroeconómicas, se ha manifestado en especial durante las crisis internacionales, como vimos en párrafos anteriores. La coordinación de dichas políticas es necesaria para profundizar la integración y avanzar hacia la conformación de un mercado común, así como para evitar conflictos potenciales derivados del cruce de las políticas nacionales y de las manipulaciones del tipo de cambio para crear ventajas comparativas dentro de la región. Respecto a la coordinación en materia de política exterior, se observan graves deficiencias. Por ejemplo, durante las últimas negociaciones en la Ronda de Doha, Brasil se mostró favorable a un acuerdo, pero Argentina se opuso (Molteni, De León y Giudice 2011). Algo similar ha ocurrido en las negociaciones con la UE, iniciadas en 1985, que, según Bouzas, han sido afectadas por el hecho de que: […] la UE no enfrenta una sola contraparte, y de que el Mercosur es una unión aduanera “virtual” que carece de un mecanismo bien desarrollado para negociar con terceras partes. Las opiniones disidentes dentro del bloque sudamericano y las dificultades para identificar objetivos comunes de negociación, o incluso para mantener un compromiso de negociaciones conjuntas, ha socavado su credibilidad como socio de negociación. (2004, 133)

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La posibilidad de tener objetivos comunes de negociación se ve afectada por la falta de compromiso por parte de los miembros para incorporar a sus legislaciones las normas emanadas del Mercosur. De acuerdo con el Primer Informe Semestral de la Secretaría del bloque, de 2004, el 67% de las normas comunitarias no estaban internalizadas en el ordenamiento jurídico de los países miembros. De lo anterior se desprende que el mayor beneficiario del Mercosur ha sido Brasil, que consiguió un mercado para sus manufacturas y ha recibido la mayor parte de la IED en la región. También se puede afirmar que los objetivos del Tratado de Asunción no se han cumplido, o su cumplimiento ha sido parcial. En este sentido, el vicepresidente de Uruguay, Danilo Astori, afirmó que el Mercosur está en un estado de inacción prácticamente total: “Al mercado común nunca llegamos, la unión aduanera está totalmente destrozada y la zona de libre comercio tampoco funciona porque no hay libre tránsito de bienes y servicios” (El País 2013). Como respuesta a ese estancamiento Astori propuso la incorporación de Uruguay como miembro pleno a la Alianza del Pacífico (AP). La posición de Uruguay no es novedosa. El país ha estado buscando alternativas al Mercosur mediante acuerdos con otros bloques o países. Durante su mandato presidencial (2000-2005), el presidente Jorge Batlle firmó un TLC con México e intentó firmar uno con Estados Unidos. En 2006 el Parlamento nuevamente consideró la firma de un TLC con Estados Unidos, pero terminó firmando un Trade and Investment Agreement el año siguiente; además, Uruguay es país observador en la AP. Esto pone en evidencia el rechazo de los miembros menores del Mercosur —Paraguay y Uruguay— al comportamiento del eje Argentina-Brasil, renuente a asumir los costos de una mayor integración económica y los costos políticos de crear órganos supranacionales. Según Molteni, De León y Giudice (2011), el Mercosur debería adoptar instituciones supranacionales efectivas y normas vinculantes, eliminar excepciones al AEC y restricciones no arancelarias, para establecer un verdadero mercado común; avanzar en la integración física y establecer mecanismos efectivos para eliminar las asimetrías. Estas críticas coinciden con las de Lorenzo (2006), quien, después de señalar los principios de gradualidad, flexibilidad (para aplicar las normas del tratado) y equilibrio (proteger a los miembros de daños ocasionados por beneficios desmedidos de otros miembros) como elementos que impidieron profundizar el proceso de integración en Mercosur, afirma que el organismo carece de instituciones

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supranacionales, un mecanismo de solución de controversias eficiente y capacidad política para negociar en bloque. La renuencia de Brasil y Argentina de crear instituciones supranacionales se manifestó desde los orígenes del Mercosur. Sus fundadores apostaron a una institucionalidad basada en el interpresidencialismo extremo. Caetano afirma que dicha fórmula era “recelosa por igual de la precisión de reglas o procedimientos al estilo de lo que caracterizó al proyecto Nafta, pero de modo muy particular, totalmente contraria ante cualquier esbozo de evolución supranacional según la pauta del modelo europeo” (2011, 33), y la denominó institucionalidad de baja intensidad. Hoy en día, Mercosur necesita más economía y menos política. Más economía significa, entre otras cosas, eliminar las trabas al comercio intrarregional, invertir en infraestructura, educación, investigación y desarrollo, para hacer más eficientes las industrias locales, y promover las cadenas de valor regionales. Menos política significa no utilizar el acuerdo de integración con fines ideológicos, como un instrumento para enfrentar las políticas liberales de Estados Unidos y otros países.

3. El tortuoso camino de Venezuela al Mercosur Venezuela es un país caribeño, andino y amazónico, pero su política exterior tradicionalmente se ha enfocado en la región caribeña y andina. La Cuenca del Caribe es un área de gran importancia geopolítica, y su nexo con Colombia, su socio comercial natural, históricamente ha sido muy estrecho. Ya en 1973, Venezuela se hizo miembro de la CAN, lo cual fomentó el comercio entre los dos países. El acercamiento de Venezuela al Mercosur comenzó a mediados de la década de los noventa, durante el segundo gobierno de Rafael Caldera (Martínez 2011).6 Caldera redefinió la estrategia de integración comercial y firmó acuerdos bilaterales con Brasil, disminuyendo así el peso de las relaciones comerciales con

6 Gutiérrez (2009) señala que Carlos Andrés Pérez ya había iniciado conversaciones con el Gobierno de Brasil en 1993 para estrechar las relaciones bilaterales.

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Colombia. Las difíciles relaciones colombo-venezolanas, unas veces conflictivas, otras cooperativas, cumplieron un papel en el cambio de estrategia.7 La posición de Caldera era negociar con el Mercosur acompañado de sus socios de la CAN. En abril de 1998 se firmó el acuerdo marco para negociar un TLC entre los países miembros de ambos bloques. El objetivo se logró el 18 de octubre de 2004 con la firma del Acuerdo de Complementación Económica 59 (ACE 59),8 que entró en vigencia en enero de 2005 y estableció cronogramas de desgravación arancelaria con plazos que variaban entre tres y catorce años. Cuando se firmó el acuerdo, ya el intercambio comercial entre Venezuela y Brasil había cobrado fuerza gracias al ACE 39, firmado entre ambos países en 1999.9 En ese año se inició el primer período presidencial de Hugo Chávez, quien aceleró las negociaciones con el Mercosur, al considerar un objetivo estratégico de su política exterior la incorporación de Venezuela al organismo. Chávez impulsó una concepción diferente de la integración dándole una orientación socio y geopolítica (Cardoso 2006). Propuso una integración social “hacia adentro de cada país” y una integración que trascendiera la CAN e incluyera a Mercosur y la Comunidad del Caribe para conformar un bloque que enfrentara a Estados Unidos y el ALCA. Convirtió la integración en “[…] parte de un proyecto nacional-internacional […] sustentada en postulados ideológicos” (Cardoso 2006, 32). Para Chávez, la integración debía ser fundamentalmente política, porque lo económico era un componente necesario pero no suficiente para avanzar a estadios superiores (González 2007). Estratégicamente, el Gobierno fijó nuevas prioridades en sus acercamientos hemisféricos y regionales. Se distanció de la CAN, a la que descalificó como un modelo neoliberal de integración centrado en el comercio, y se acercó a Brasil y el Mercosur para formar una alianza contra el liberalismo y la

7 Entre Colombia y Venezuela han existido tensiones diplomáticas, debido a problemas en la delimitación en el golfo de Venezuela, la inmigración ilegal, el conflicto armado y el contrabando. En 1987 se produjo una de las crisis más graves, cuando la corbeta Caldas, de la Armada colombiana, ingresó en aguas del golfo de Venezuela, lo cual provocó movilización de tropas en ambos países. 8 Por la CAN firmaron solamente Colombia, Ecuador y Venezuela, porque Bolivia (ACE 36) y Perú (ACE 58) ya habían firmado sus TLC con el Mercosur. 9 También lo firmaron Colombia, Ecuador y Perú.

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hegemonía estadounidense. El sostenido incremento en el precio del petróleo favoreció la propuesta de buscar otros ejes de integración. Las gestiones del gobierno de Chávez para convertir a Venezuela en miembro pleno del Mercosur dieron frutos el 8 de diciembre de 2005, en la Cumbre Presidencial del Mercosur, cuando se aceptó la solicitud de membrecía, y el protocolo de adhesión plena se firmó el 4 de julio de 2006. Sin embargo, el proceso de ratificación del protocolo por parte de los parlamentos de los países miembros del Mercosur siguió un camino tortuoso. Los parlamentos de Argentina y Uruguay, donde la izquierda era mayoría, lo aprobaron ese mismo año, pero los de Brasil y Paraguay, donde dominaban los partidos de centro y derecha, se mostraron renuentes a hacerlo alegando las posturas antidemocráticas de Chávez, que contravenían el Protocolo de Ushuaia (Martínez 2011). La aprobación del Parlamento brasileño, preocupado por la actitud personalista y autoritaria del Gobierno venezolano, así como por su retórica nacionalista e intervencionista, se logró tres años más tarde, en diciembre de 2009, luego de un largo esfuerzo de cabildeo por parte del presidente Lula da Silva (Martínez 2011; Bonavino 2012). El Parlamento paraguayo, por su parte, aún se negaba a dar su aprobación. Venezuela tuvo que esperar tres años más para ser miembro pleno del Mercosur, cuando Paraguay fue suspendido temporalmente del bloque. Los presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay alegaron que Paraguay había quebrantado el orden democrático al destituir al presidente Fernando Lugo, el 22 de junio de 2012, acusándolo de mal desempeño en sus funciones. Sin embargo, la destitución se hizo con base en la Constitución paraguaya, que permite al Congreso destituir a altos funcionarios si dos tercios de sus miembros desaprueban su actuación. Los países latinoamericanos moderados, entre ellos Brasil y Uruguay, calificaron la destitución como incumplimiento del debido proceso, dada la corta duración del juicio. Los países más críticos, es decir, Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador y Venezuela, calificaron el hecho como un golpe de Estado parlamentario y retiraron sus embajadores del país. El Mercosur, por su parte, respondió en la XLIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común, celebrada los días 28 y 29 de junio, es decir, una semana después, suspendiendo temporalmente a Paraguay. A los pocos días, los tres miembros restantes oficializaron el ingreso de Venezuela al grupo, que se hizo efectivo el 12 de agosto de 2012.

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Las dos decisiones del Mercosur fueron controversiales. Los que cuestionan la suspensión de Paraguay arguyen que el país actuó acogido al ordenamiento constitucional. Con respecto al ingreso de Venezuela, se han criticado su oportunidad política y su solidez jurídica (Bonavino 2012). La intervención de Dilma Rousseff, aliada de Chávez, parece haber sido decisiva. Por su parte, el presidente de Uruguay, José Mujica, reconoció que había prevalecido lo político sobre lo jurídico, mientras que Chávez lo calificó como una derrota del imperialismo. Por el contrario, el presidente de Paraguay, Federico Franco, calificó el ingreso como un acto ilegal. El ingreso de Venezuela al Mercosur marcó un cambio de rumbo, y la política cobró un papel relevante,10 al distanciar al bloque de sus orígenes fundamentalmente comerciales (Martínez 2011). El entonces ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, Nicolás Maduro, afirmó que “se han creado las condiciones para darle a una nueva dimensión política y social a Mercosur […] en la que se deberán asumir más los temas políticos y sociales” (citado por Romero 2007, 23). Por su parte, el excanciller de Brasil, Luis Felipe Lamprea, afirmó que Mercosur “Hoy es casi totalmente un frente político” (The Economist 2013). Ese frente político lo ha utilizado el Gobierno venezolano para llevar a cabo su política de confrontación con Estados Unidos y los países que defienden el liberalismo económico. La XLVI Cumbre Presidencial del Mercosur, realizada en Caracas el 17 julio de 2014, puso en evidencia el nuevo carácter del Mercosur. Por un lado, Brasil llevaba la propuesta de adelantar un acuerdo de libre comercio con la Alianza del Pacífico (AP) para 2014, en lugar de esperar hasta 2019. Por el otro, Elías Jaua, canciller de Venezuela, afirmó que más importante que el acuerdo con la AP era uno con la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), organismo que da prioridad a la política y la confrontación ideológica (Martínez 2011). La propuesta de Brasil no se mencionó en el comunicado conjunto de los

10 Aunque los presidentes de Argentina y Brasil, Eduardo Duhalde y Luiz Inácio Lula da Silva, respectivamente, ya habían declarado en 2003 que el Mercosur era también un proyecto político que debía contar con la participación de todos los segmentos de las sociedades de los Estados partes (Caetano 2011), no lo concebían como un proyecto ideológico de confrontación, donde la política debía tener más importancia que la economía.

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presidentes, mientras que la de Venezuela fue recibida con beneplácito. El hecho de que la AP representa un mercado de 218 millones de personas, con un PIB de 2.118 millardos de dólares, mientras que el ALBA (excluyendo a Venezuela) apenas tiene 44 millones de habitantes y un PIB de 199 millardos de dólares, parece no haber sido relevante en la decisión. Como dice Caetano, el Mercosur necesita “una inflexión de sinceramiento profundo entre sus Estados partes” (2011, 21). Los cambios en Mercosur trajeron como resultado la reagrupación de los esquemas de integración latinoamericanos. Por un lado están los países miembros del Mercosur, marcados por el mercantilismo, es decir, la intervención del Estado para regular la actividad económica y proteger la industria local de la competencia internacional, así como por la tendencia a hacer prevalecer las decisiones políticas sobre las económicas. Por otro, los países miembros de la AP, que favorecen el libre funcionamiento de los mercados y están comprometidos con el regionalismo abierto, es decir, bajos niveles de protección contra la competencia externa, para mejorar la eficiencia y reducir la desviación del comercio. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el regionalismo abierto busca que las políticas de integración sean compatibles y complementarias con las políticas para mejorar la competitividad internacional (Eclac 1994). Según el Acuerdo Marco, firmado el 6 de junio de 2012, los objetivos de la AP son: i) construir un área de integración que permita la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas; ii) impulsar el crecimiento, desarrollo y competitividad de los países miembros, y iii) convertirse en una plataforma de articulación política, de integración económica y comercial con énfasis en el Asia Pacífico. Mientras que el Mercosur pone énfasis en lo político, la AP apuesta fundamentalmente a lo económico. El ingreso de Venezuela al Mercosur también puso en evidencia la manera como el eje Argentina-Brasil impone sus decisiones por encima de los miembros más pequeños del grupo. El nuevo presidente de Paraguay, Horacio Cartes, manifestó su molestia al afirmar que su país no reingresaría al Mercosur mientras Venezuela tuviese la presidencia pro tempore. Por su parte, el canciller, Eladio Loizaga, afirmó que Paraguay no asistiría a las cumbres de jefes de Estado y de gobierno del Mercosur hasta que el poder legislativo de su país aprobase la entrada de Venezuela (ABC Color 2013). Para los paraguayos, hubo una ruptura de la legalidad con su exclusión del bloque y el ingreso de

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Venezuela. De hecho, Mercosur levantó la sanción a Paraguay el 15 de agosto de 2013, Venezuela entregó la presidencia pro tempore a Argentina el 8 de noviembre de 2013 y el Congreso paraguayo aprobó el ingreso de Venezuela al Mercosur el 18 de diciembre de ese año. Por último, la decisión de ingresar al Mercosur se tomó sin tomar en cuenta la opinión del sector empresarial, que es el actor que debería traducir la participación en el mercado ampliado en crecimiento económico y generación de empleo. Según Romero (2007), la decisión del Gobierno venezolano es un ejemplo de política pública inconsulta y apresurada. Cuando se anunció, la entonces presidenta de la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela (Fedecámaras), Albis Muñoz, afirmó que “[…] esta integración se está realizando a espaldas de los empresarios venezolanos” (Romero 2007, 24). Esto contrasta con la manera como se produjo el ingreso de Venezuela a la CAN, que requirió dos años de negociaciones entre las fuerzas políticas y empresariales de Venezuela y los socios andinos (Sainz 2007). La importancia de las fuerzas productivas en la integración regional se pone de manifiesto en los organismos de representación que tienen en los sistemas de integración. En la CAN están el Consejo Consultivo Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral; en el Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social, y en la AP, el Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico. El hecho de que el Gobierno venezolano haya llevado a cabo la incorporación del país al Mercosur de espaldas al sector productivo es reflejo de su nueva estrategia de integración, donde la economía ha pasado a segundo plano.

4. Venezuela en el Mercosur: sin condiciones para competir El 26 de diciembre de 2012 Venezuela firmó los Acuerdos de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 68 y No. 69 con Argentina y Brasil, respectivamente, y el Segundo Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica No. 63 con Uruguay. En estos acuerdos Argentina, Brasil y Uruguay se comprometieron a otorgar, de manera inmediata, el 100% de preferencia para la totalidad de los códigos arancelarios a los productos originarios de Venezuela. Este país, por su parte, acordó hacer lo mismo con los productos procedentes de Uruguay, mientras que con los procedentes de

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Argentina y Brasil sería a partir del 1º de enero de 2014. Sin embargo, Venezuela se reservó con Brasil como bienes sensibles para su economía una lista de 777 códigos arancelarios (de un total de 10.029), y con Argentina, una lista de 610. Para estas listas regirá el programa de desgravación contemplado en el ACE 59. Además, los países acordaron definir un tratamiento específico para el sector automotor y para el sector azucarero. De modo que la incorporación de Venezuela al Mercosur produjo una aceleración de los cronogramas de liberación comercial previstos en el ACE 59, que preveían la desgravación total del comercio para el 1º de enero de 2018. Como resultado, los precios de los productos provenientes de los socios del Mercosur bajarán, que, aunado a la fuerte apreciación del bolívar, se traducirá en el abaratamiento de los bienes provenientes del Mercosur y, en consecuencia, el aumento de las importaciones. De hecho, a partir de la firma del ACE 59, en 2004, las importaciones, en especial las provenientes de Brasil y Argentina, crecieron significativamente (ver la tabla 2). En cuanto a las exportaciones, deberían mantener su tendencia a decrecer, a menos que se produzcan cambios en la política económica de Venezuela, como se explica más adelante. Tabla 2. Venezuela: comercio con Mercosur (en MM de dólares) 1998

2004

2010

2012

Importaciones desde: Argentina

325

315

1.016

2.006

Brasil

620

1.227

3.239

4.368

Paraguay

102

138

549

Uruguay

351

525

Exportaciones no petroleras a: Argentina

Brasil

146

167

169

176

Paraguay

Uruguay

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, INE (s. f.).

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Con respecto al AEC, Venezuela lo adoptará en cuatro fases y contará con 475 excepciones, que incorporan básicamente insumos industriales y alimentos. El AEC del Mercosur es más elevado, en promedio, que el que viene aplicando Venezuela a terceros países, de modo que su implementación debería producir desviación del comercio. El efecto final, en cuanto a precios y calidad, dependerá de la proporción de la oferta de esos terceros países que sea sustituida por productos provenientes del Mercosur y de la industria local. La Confederación Venezolana de Industriales (Conindustria) afirma que el AEC está diseñado de acuerdo con la producción nacional de Argentina y Brasil, y debe ser negociado para evitar el encarecimiento de la materia prima (Conindustria 2012). Otro aspecto a tomar en cuenta es que el arancel de Venezuela fluctúa entre cero y 20%, con tramos que varían de cinco en cinco. En el AEC del Mercosur, los tramos varían de dos en dos, por lo que su aplicación no solo implicará un nuevo nivel de precios, sino una nueva estructura relativa de precios. Finalmente, los efectos señalados dependerán del grado de compromiso en la adopción del AEC. No hay que olvidar que el Mercosur se ha caracterizado, entre otras cosas, por la cantidad de excepciones permitidas con respecto al AEC. Entre los efectos económicos positivos de la incorporación de Venezuela al Mercosur están el acceso a un mercado más amplio, que debería traducirse en productores nacionales más eficientes (por efecto de las economías de escala); diversificación de las exportaciones y disminución de la dependencia del petróleo. Además, el acceso de Venezuela a un mercado más amplio debería atraer IED. Pero para que las empresas locales capitalicen estos efectos, y puedan hacer frente a la mayor competencia de los productores brasileños y argentinos, Venezuela debe implementar políticas económicas que promuevan la competitividad, definida como “[…] el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país” (World Economic Forum 2012, 4). Es decir, se debe crear un ambiente macroeconómico, político, legal y social adecuado para que las empresas sean productivas. Además, el ambiente microeconómico y la sofisticación de las empresas deben ser adecuados. El World Economic Forum publica un índice de competitividad global basado en doce variables: instituciones fuertes, estabilidad macroeconómica, infraestructura, salud y educación primaria, educación superior y entrenamiento del personal, eficiencia en el mercado de bienes, eficiencia en el mercado laboral, desarrollo del mercado

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financiero, agilidad para adoptar tecnologías, tamaño del mercado e innovación. Para el período 2012-2013, los tres países latinoamericanos mejor clasificados, entre un total de 144, fueron Chile, Brasil y México, en los puestos 33, 48 y 53, respectivamente. Venezuela, en el lugar 126, fue superada por todos los miembros del Mercosur (Uruguay 74, Argentina 90 y Paraguay 116), lo cual indica que los productores venezolanos enfrentarán una competencia creciente a medida que avance la desgravación arancelaria. De no producirse un cambio en las políticas económicas del Gobierno venezolano, las consecuencias de la incorporación de Venezuela al Mercosur para los productores nacionales podrían ser negativas. Durante el período 1999-2012, correspondiente a la presidencia de Hugo Chávez, los entornos económico, político e institucional se han deteriorado, desincentivando la producción nacional. En cuanto al primero, destaca la sobrevaluación de la tasa de cambio real (TCR), producto de la combinación de una tasa de cambio nominal fija con alta inflación, que ha abaratado las importaciones y encarecido los productos locales, volcando la demanda agregada hacia el exterior. La TCR se apreció 33% entre diciembre de 1998 y diciembre de 2012, a pesar de las cuatro devaluaciones ocurridas en 2003, 2004, 2005 y 2010. Las exportaciones no petroleras se convirtieron en la principal víctima de la apreciación de la TCR y cayeron en más de 50% (ver la gráfica 2). En 1998, quince capítulos aduaneros registraban exportaciones mayores de 100 millones de dólares anuales; los principales eran fundiciones de hierro y acero, aluminio y sus manufacturas, vehículos y partes, papel y cartón, piedras preciosas y bisutería, productos químicos orgánicos, plásticos y manufacturas, pinturas y pigmentos, cementos y tabaco. En 2012, los únicos cinco rubros que superaron los 100 millones de dólares fueron: fundiciones de hierro y acero, aluminio y sus manufacturas, productos químicos orgánicos, abonos y minerales metalíferos. Además, el porcentaje de las exportaciones de productos manufacturados cayó de 19 a 4% de las exportaciones totales. Durante el período analizado, Estados Unidos y Colombia se mantuvieron como los principales destinos de las exportaciones no petroleras (ver la tabla 3), aunque Colombia cedió el segundo lugar a China, debido a las difíciles relaciones entre Bogotá y Caracas. Es significativo que las exportaciones al Mercosur apenas crecieran 7%, a pesar de que el ACE 59 entró en vigencia en enero de 2005, lo cual refleja la poca competitividad de los productos venezolanos en ese mercado.

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Gráfica 2. TCR y exportaciones no petroleras (en MM de dólares) 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000

Exportaciones NP

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

TCR

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, INE (s. f.) y cálculos propios con datos del FMI y el BCV.

Tabla 3. Venezuela: destino de exportaciones no petroleras (en MM de dólares) 1998

2012

Mercosur Argentina

0,38

0,12

Brasil

146

2,8

176

6,86

Paraguay

0,1

0,04

Uruguay

0,08

0,31

TOTAL

175

3,36

188

7,33

Otros China

0,1

422

16,45

Colombia

1.337

25,64

315

12,28

Estados Unidos

1.216

23,32

620

24,16

México

224

4,3

2,88

Otros

2.257

43,29

947

36,91

TOTAL

5.214

100

2.566

100

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, INE (s. f.).

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Las importaciones no petroleras, por su parte, se dispararon de 14.250 a 47.310 millones de dólares entre 1998 y 2012, financiadas por la avalancha de ingresos petroleros.11 Los países del Mercosur, principalmente Brasil, se convirtieron en proveedores importantes (ver la tabla 4). Sin embargo, las importaciones provenientes de China crecieron de manera espectacular, convirtiendo a ese país en el segundo proveedor de mercancías, después de Estados Unidos. Tabla 4. Venezuela: origen de importaciones no petroleras (en MM de dólares) 1998

2012

Mercosur Argentina

325

2,28

2.006

4,24

Brasil

620

4,35

4.368

9,23

Paraguay

102

0,72

0,16

Uruguay

0,22

525

1,11

TOTAL

1.079

7,57

6.974

14,74

Otros Colombia

794

5,57

2.353

4,97

China

0,19

7.793

16,47

Ecuador

0,37

1.112

2,35

México

611

4,29

1.949

4,12

Estados Unidos

6.179

43,36

12.123

25,62

Perú

108

0,76

1.170

2,47

Otros

5.507

38,65

15.006

31,72

TOTAL

14.250

100

47.310

100

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, INE (s. f.).

A pesar del fuerte crecimiento en el gasto público, el PIB creció a una tasa promedio anual de solo 3% durante el período analizado, mientras que el PIB per cápita apenas superó el 1%. El efecto del gasto fue mayor en los 11 El precio del barril de petróleo WTI pasó de 11,31 dólares a 133,93 entre diciembre de 1998 y julio de 2008. En diciembre de 2012 cerró en 87,89 dólares.

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precios, y la inflación promedio llegó a 22,3%, la más alta de América y una de las más altas del mundo. Otra variable que afectó la producción nacional fue el férreo control de cambios, que dificultó el acceso a las divisas necesarias para importar insumos y bienes de capital. A esto hay que añadir la política de control de precios, que, en un ambiente inflacionario, afectó los márgenes de ganancia. Dichos controles han sido determinantes en la escalada del índice de escasez, que pasó de 9,5 a 21,3 entre julio de 2010 y abril de 2013, según cifras del Banco Central de Venezuela (BCV).12 Con respecto al ambiente político, el gobierno de Chávez se esforzó por dividir la sociedad y hacer de la política un enfrentamiento entre pobres y ricos. La relación Estado-empresarios llegó al punto más bajo en la historia del país (Martínez 2008), y se multiplicaron las expropiaciones, multas y sanciones. Además, Chávez se enfrentó a la economía de mercado y al capitalismo y exacerbó el mercantilismo. Todo esto fue acompañado del deterioro institucional, reflejado en la poca autonomía de los poderes legislativo y judicial —ambos subordinados al poder ejecutivo— y del banco central, en las agresiones a la propiedad privada (expropiaciones, invasiones) y en la corrupción. La buena calidad de las instituciones, tanto políticas como económicas, desempeña un papel fundamental para el desarrollo económico, porque abarata los costos de transacción y brinda seguridad en los intercambios. Aquellos países donde la ley hace cumplir los contratos, las regulaciones favorecen los mercados y el gobierno es efectivo atraen más inversión. El Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial mide seis componentes de la buena gobernabilidad. Al comparar a Venezuela con los otros miembros del Mercosur, encontramos que la calidad de sus instituciones es la peor del grupo, muy inferior a la de Uruguay, el país mejor posicionado (ver la tabla 5). Brasil ocupa el segundo lugar.

12 Aunque la política económica ha tenido efectos negativos sobre la producción, el Gobierno logró disminuir la pobreza en 20,8% entre 2002 y 2010, según cifras de la Cepal, con la implementación de programas de asistencia social, cuyo financiamiento ha sido facilitado por el significativo incremento en el precio del petróleo.

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Tabla 5. Indicadores de gobernabilidad 2012 Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Venezuela

Control de la corrupción

38,8

56,5

22,5

87,6

6,7

Efectividad de gobierno

45,5

50,2

19,6

12,9

Estabilidad política y ausencia de violencia

48,3

47,9

20,4

69,2

17,5

Calidad regulatoria

19,1

54,5

41,1

65,1

4,8

Imperio de la ley

29,4

51,7

20,9

66,4

0,9

Voz y rendición de cuentas

56,9

60,7

44,1

79,1

22,3

Fuente: World Bank (s. f.).

Otro indicador que permite evaluar la calidad institucional es el Doing Business, también publicado por el Banco Mundial. Este mide la calidad de las regulaciones en los negocios, enfocándose en dos grupos de indicadores: uno relacionado con la fortaleza de las instituciones legales, y el otro relacionado con la complejidad y el costo del proceso regulatorio. Un marco regulatorio simple y eficiente fomenta la productividad de las empresas y los emprendedores, potencia el comercio internacional y mejora el acceso al crédito, todo lo cual favorece el crecimiento económico. Para 2013, Venezuela ocupó el lugar 180, de un total de 185 países (ver la tabla 6), mientras que todos los otros miembros del Mercosur ocuparon posiciones superiores, con Uruguay a la cabeza, en el lugar 89. Por último, The Heritage Foundation publica el Índice de Libertad Económica tomando en consideración diez libertades económicas, agrupadas en cuatro componentes: estado de derecho, gobierno limitado, eficacia reguladora y apertura de los mercados. A mayor libertad económica, mayor crecimiento porque se generan mayores niveles de productividad y beneficios derivados de la apertura de los mercados. En 2013, en el grupo de 176 países, Venezuela ocupó el lugar 174, con todos los otros miembros del Mercosur por encima, liderados por Uruguay, en el puesto 36.

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Tabla 6. Indicadores de calidad institucional, 2013* Doing Business

Libertad Económica

Argentina

124

160

Brasil

130

100

Paraguay

103

Uruguay

Venezuela

180

174

* Para Doing Business, la muestra es de 185 países, y para Libertad Económica, de 176. Fuente: World Bank (2013) y The Heritage Foundation.

Podemos entonces afirmar que, desde el punto de vista institucional, Venezuela se encuentra en serias desventajas para competir con los miembros del Mercosur y lograr los objetivos de incrementar las exportaciones no tradicionales y atraer IED. De acuerdo con la Confederación Venezolana de Industriales (Conindustria): […] en Venezuela se han establecido condiciones que amenazan la existencia de la actividad económica privada y el crecimiento de las inversiones orientadas al largo plazo. A través de lo que hemos denominado “el cerco a la industria” se han venido implantando una serie de políticas y medidas que afectan de manera importante a la industria nacional, que han reducido la capacidad productiva de las industrias existentes, han mermado sus posibilidades de inversión y de generar empleo y han producido la pérdida de más del 36% del parque industrial con el que contábamos en 1998 y reducido 350 mil puestos de trabajo industriales en el país. (Conindustria 2012)

Según este organismo empresarial, cualquier esfuerzo de integración es inútil si no se corrigen los problemas que afectan la producción nacional, entre los que mencionan el control de cambios y la sobrevaluación de la tasa de cambio; insuficiente cantidad de divisas para atender el mercado local y el de exportación; control de precios; controles a la producción y distribución de productos; inamovilidad laboral permanente; restricciones a la libertad económica;

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inseguridad jurídica y personal; acuerdos internacionales de intercambio de petróleo por importaciones de productos producidos en el país; acuerdos de cooperación con beneficios a terceros, superiores a los que tienen los productores nacionales; proliferación de impuestos parafiscales; colapso de la infraestructura portuaria y vial, y falta de cultura exportadora de los funcionarios públicos en los puertos y aduanas del país. Para que el ingreso de Venezuela al Mercosur beneficie al sector productivo no petrolero y genere crecimiento económico se deben corregir los desequilibrios macroeconómicos y fortalecer las instituciones del país. Además, se debe incorporar al sector privado en el proceso de integración regional. Un diálogo entre el Gobierno, las organizaciones empresariales y las laborales es fundamental para impulsar la integración productiva y las cadenas de valor regionales.

Conclusiones La estrategia de integración regional de Venezuela cambió con la llegada de Chávez al poder, quien le dio preponderancia a lo político sobre lo económico. Razones políticas fueron las motivaron la salida de Venezuela de la CAN, una unión aduanera que impulsó las relaciones comerciales con Colombia, su socio comercial natural, y para hacerla miembro del Mercosur. Con Chávez, la ideología sustituyó a la economía como motor dominante de la integración, la cual se convirtió en un instrumento para conformar un bloque latinoamericano y enfrentar las políticas liberales de Estados Unidos. La salida de la CAN y el ingreso al Mercosur fueron decisiones tomadas sin tener en cuenta el costo económico y sin consultar las organizaciones empresariales. Para Chávez, la economía estaba subordinada a la política, y durante sus catorce años de gobierno se generaron importantes desequilibrios económicos, tales como alta inflación y sobrevaloración de la moneda. Además, la intervención del Estado en la economía se agudizó mediante nacionalizaciones, expropiaciones, controles de precios y control de cambios; además, se deterioró la relación gobierno-empresarios y se debilitaron las instituciones. Todo esto afectó la competitividad del sector productivo no petrolero. Se requieren cambios radicales en las políticas públicas que permitan eliminar los desequilibrios y fortalecer las instituciones para que los productores locales puedan

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competir con los productores de los otros países del Mercosur, diversificando así las exportaciones y generando crecimiento económico. De no haberlos, las importaciones provenientes del Mercosur continuarán incrementando su participación en el mercado venezolano. El Mercosur es un acuerdo de integración cuyo objetivo económico fundamental, la creación de una unión aduanera para fomentar el comercio intrarregional, ha cedido lugar a objetivos políticos e ideológicos, en especial desde la incorporación de Venezuela, primero como miembro asociado y luego como miembro pleno. La coincidencia ideológica de los presidentes Chávez, Lula da Silva, Rousseff, Kirchner, Fernández, Vázquez y Mujica ha sido un factor importante en este cambio. Las políticas mercantilistas, principalmente de Argentina y Brasil, han impedido que los cuatro objetivos del Tratado de Asunción se cumplan. No hay libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el AEC no se cumple, debido a la cantidad de excepciones; no hay una política comercial común con relación a terceros países, no hay coordinación de las políticas macroeconómicas, y las legislaciones de los miembros no se han armonizado. Como resultado, el comercio intrarregional se ha estancado. El ingreso de Venezuela al Mercosur podría agravar el mercantilismo en la región.

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Alberto Martínez Castillo es doctor en Ciencia Política por la Universidad Simón Bolívar (Venezuela), magíster en Política Económica por la Universidad de Boston (EE. UU.) y economista por la Universidad Central de Venezuela. Actualmente se desempeña como profesor titular del Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Simón Bolívar. Sus intereses de investigación son los procesos de integración regional, las políticas públicas y el desarrollo económico (especialmente en Latinoamérica). Entre sus últimas publicaciones están: “Perú y Venezuela: desempeño económico e instituciones”. Revista de Ciencias Sociales 18 (2), 2012; y “Venezuela: política e integración regional”. Revista Cuadernos del CENDES 28 (78), 2011. Correo electrónico: amartine@usb.ve

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Capital Account Policy in South Korea: The Informal Residues of the Developmental State Ralf J. Leiteritz Universidad del Rosario (Colombia)

DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.09 RECEIVED: February 10, 2014 ACCEPTED: July 23, 2014 REVISED: September 12, 2014

This paper analyzes the political dynamics of capital account policy in South Korea. The first part is devoted to the historical evolution of capital account policy from the 1960s to the present day. It highlights the path of substantial financial opening that began in the early 1990s with two distinct waves of capital account liberalization before and after the Asian financial crisis of 1997-1998. The second part of the paper aims to detect the political origins of why capital account liberalization has not been complete and sustained. It locates them at the level of domestic informal institutions: first, the ideational legacy of the previous developmental state model – economic nationalism – that was predicated upon substantial barriers to international capital movements. Second, the political power of the export-oriented sector, namely of large conglomerates, that prefer exchangerate stability and thus restrictions on capital inflows. This paper offers a heuristic argument based on a single case study which needs to be subjected to further empirical testing.

ABSTRACT:

South Korea • capital account policy • national economic identity • international political economy

KEYwords:

H This paper is the result of a six-month research stay in Seoul in 2013. I am grateful to the Korea Foundation for Advanced Studies (KFAS) for financial support, to the two anonymous reviewers of Colombia Internacional for their helpful comments on a first draft of the article, and to María Paz Berger for her excellent research assistance.

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La política de la cuenta de capitales de Corea del Sur: los residuos informales del Estado desarrollista RESUMEN: El propósito del presente documento es analizar las dinámicas políticas de

la política de cuenta de capital de Corea del Sur. La primera parte del texto se dedica a la evolución histórica de la política de cuenta de capital desde los años sesenta hasta la actualidad. En esta sección se destaca el camino de la gran apertura financiera que inició a principios de los noventa con dos olas de liberalización de cuenta de capital antes y después de la crisis financiera asiática de 1997-1998. La segunda parte del texto intenta detectar los orígenes políticos para establecer la razón por la cual la liberalización de la cuenta de capital no fue completa y prolongada. La respuesta a esto se puede encontrar a nivel de las instituciones domésticas informales: primero, el legado ideológico del modelo desarrollista estatal anterior —nacionalismo económico—, que establecía barreras significativas para los movimientos internacionales de capital. En segunda instancia, el poder político del sector orientado a la exportación, compuesto por grandes conglomerados (chaebols), que preferían estabilidad cambiaria y, por lo tanto, restricciones en los flujos de capital. Corea del Sur • Política de la cuenta de capital • Identidad económica nacional • economía política internacional

PALABRAS CLAVE:

A política da balança de capitais da Coreia do Sul: os resíduos informais do Estado desenvolvimentista RESUMO: O propósito deste documento é analisar as dinâmicas políticas da política de

balança de capital da Coreia do Sul. A primeira parte do texto está dedicada à evolução histórica da política de balança de capital desde 1960 até a atualidade. Nessa seção, destaca-se o caminho da grande abertura financeira que iniciou a princípios de 1990 com duas ondas de liberalização de balança de capital antes e depois da crise financeira asiática de 1997-98. A segunda parte do texto tenta detectar as origens políticas para estabelecer a razão pela qual a liberalização da balança de capital não foi completa e prolongada. A resposta a isso pode ser encontrada no âmbito das instituições domésticas informais: primeiro o legado ideológico do mercado desenvolvimentista estatal anterior —nacionalismo econômico— que estabelecia barreiras significativas para os movimentos internacionais de capital. Em segunda instância, o poder político do setor orientado à exportação, composto por grandes conglomerados (chaebols), que preferiam estabilidade cambiária e, portanto, restrições nos fluxos de capital.

PALAVRAS-CHAVE: Coreia do Sul • política de balança de capitais • identidade econômica nacional • economia política internacional

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Introduction Economic policy cannot be understood apart from ideology and politics. Whereas ideology – a complex weaving of values and beliefs – shapes a metastructural foundation or a vision for analytic constructs of economic models and economic policymaking, politics dictates actual policy outcomes through mediation, bargaining, or power struggle. (Moon 1999, 1)

This paper aims to understand the historical trajectory and the current shape of South Korea’s political economy in general, and of one particular economic policy area: capital account management. This issue is embedded in a set of more general questions: To what extent does the government interfere with the flow of international capital, especially short-term flows, coming into and leaving the country? How can we explain the difference between countries in the regulation of international capital flows? Are the same factors that drive capital account policy in Latin America at play in South Korea? In order to answer these questions, I have divided this paper into two main sections: first, a short overview of the historical trajectory of capital account policy in South Korea from the 1960s to the present day, and second, an attempt to explain the current shape of capital account policy with an explanatory variable that I have developed in the context of Latin America’s political economy: national economic identity (Leiteritz 2012).

1. Historical Description of Capital Account Policy in South Korea a. The Traditional System: The Developmental State with a Closed Capital Account Managing international capital flows formed part and parcel of South Korea’s development model starting in the early 1960s under President Park Chung-Hee (Cho 1989, Woo 1991). A close symbiotic partnership – also labelled “developmental alliance” (Hundt 2009) – between the state and the private sector emerged during that time in order to propel South Korea, one of the most backward countries in

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East Asia at the time, towards fast economic growth (Amsden 1989; Wade 1990; Onis 1991; Evans 1995; Kang 2002; Wong 2004). Underpinning this system – called Kwanchi Kumyung, or, as some would say, “the heart of the developmental state” (Woo-Cumings 1999) – was the strict control the state maintained over all forms of finance, most importantly credit allocation, throughout the course of Park’s regime. The Korean government controlled all internal and international transactions until the early 1990s, as well as the commercial banking sector, and intervened extensively in the stock and security markets. The state provided financial assistance in the form of subsidies for familyowned conglomerates, known as chaebol, against clear standards and criteria for export performance. The resources for these “policy loans” were secured from foreign financial institutions and channelled through state-owned banks. An integral part of this strategy was the setting of artificially low interest rates in order to create conditions of acute credit shortage and thus justifying official credit rationing. Especially favored firms or projects were able to secure foreign loans from the state, both of which carried an interest rate much lower than the official commercial rate. This system of financial control was reinforced by systems of direct subsidy, licence allocation and arbitrary political intervention, leading in the final instance to the outright confiscation of assets (Woo 1991). Until 1986, South Korea had suffered from chronic current account deficits, which motivated and enabled its government to enforce strict foreign exchange controls. The two pillars of these controls were the so-called Foreign Exchange Concentration System, under which all foreign exchange had to be surrendered to the central bank, and the Foreign Exchange Transaction Act (still in existence today; see below), which put severe restrictions on the use of foreign exchange, e.g., limits on overseas remittances, on overseas real estate acquisition, and even on expenditure on foreign tourism, which was severely restricted until the late 1980s. The country did tap international capital markets extensively, mostly to finance imports of capital goods. However, all loans were subject to government approval and were intermediated by state-owned banks. Authorities strictly regulated foreign direct investment, which was not regarded as a source of finance but rather as a threat to development, and did not permit foreign portfolio investment. While no restrictions existed for the inflow of foreign capital via inter-bank loans, various restrictions existed for capital outflows, including multiple exchange rates.

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The bank-based financial system was centered on directed, though indirect finance: formal or informal state guarantees for bank loans to private firms for state-mandated investments. Banks, in turn, did not act as independent actors driven by market dynamics or profit-seeking motives. Their role was squarely embedded as the vicarious agents of a state-driven and controlled growth model. Taken together, during the high-growth period from the late 1960s to the early 1990s,1 South Koreaâ&#x20AC;&#x2122;s capital account was characterized by its closed nature (see graph 1). International capital entered the country only in the form of debt flows, highly regulated and heavily controlled by the state. As a result, the domestic financial industry was poorly developed (both institutionally and in terms of product diversification and depth), centered primarily on channeling state-guaranteed foreign loans to the private sector in exchange for export performance. Graph 1. Capital Account Openness in South Korea, 1966-2010 1,5

Kaopen

0,5

-0,5

-1

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

-1,5

Source: Author calculation based on Karcher and Steinberg (2013). 1 During the high-growth period in the 1970s, a critical shift occurred when the state mandated and fostered the movement from labor-intensive to capital-intensive industries such as chemicals, cars, shipbuilding, computers, etc. (Haggard 1990, 51-75).

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b. The First Wave of Capital Account Opening: Asymmetric Integration into International Financial Markets This traditional setup changed dramatically in two distinct waves aimed at financial opening during the early and late 1990s. Each of them was associated with different drivers and political and economic contexts. The beginning of the first wave in fact dates back to the early 1980s. Capital account opening was one of the final elements of a broad, gradual process of financial liberalization (Amsden and Euh 1993; Woo-Cumings 1997). Policymakers sought liberalization in light of growing evidence that Korea’s financial markets were no longer adequately carrying out their intermediation function. In addition, the government wanted to extricate itself from increasingly costly commitments to privileged private interests and to avoid socializing more investment risk through the state-run financial system. Policymakers did not view capital account opening as a high priority in the liberalization efforts. They believed that the gains from opening would be relatively small and, at best, only realized in the long run. Moreover, they worried that rapid liberalization of the capital account would result in financial and macroeconomic instability. The government freed inflows first, largely to help finance current account deficits; only later, in the mid-1980s, when large inflows created monetary control problems and led to appreciation of the won, did it liberalize outflows. However, opening up markets to foreign intermediaries had virtually no domestic support and was driven entirely by external pressure, especially by the United States. The chaebol were not ready to give up the privileges derived from the relationship between the government, the financial sector, and industry, and among them had contradictory preferences vis-à-vis financial liberalization. In addition, the government was unable to relinquish its control of the financial sector, which had been an important vehicle for industrial restructuring, due to an internal dispute between neo-liberals and developmental bureaucrats (Lim 1998). Developmental bureaucrats opposed liberalization out of fear of losing their discretionary power, whereas neo-liberals supported financial opening in the context of a wider liberalization strategy for the country (Lim 2010, 205). As a result, the relatively timid steps towards financial liberalization during the 1980s remained slow, partial, and fragmented.

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The biggest leap during the first wave of capital account opening was made during the presidency of Kim Young Sam (1993-1998). In the context of a wider strategy of Segyewha (globalization), he sought to modernize – or, rather, internationalize – the country in economic terms while decreasing the role of the state as a direct financier of the private sector (Kang 2000), and to leverage international financial markets directly as a source for the Korean private sector. One way of doing this was to join the Organization for Economic Cooperation and Development in December 1996, which meant the adoption of its Code of Liberalization of Capital Movements. Together with the expansionary interests of the chaebol seeking new markets and investments abroad, the first wave of capital account opening in South Korea focused on the liberalization of capital inflows, especially short-term credit, while maintaining controls on long-term credit and equity flows. The Kim Young Sam government’s five-year financial liberalization plan announced in 1993 included capital account liberalization as a prominent item. While the authorities opened the stock market to foreigners in 1992, they maintained stiff restrictions on equity purchases, notably a 10% cap on the amount of any firm’s listed stock that non-residents could hold collectively; they gradually raised this cap to 18% in 1996. In addition, policymakers did not permit non-residents to invest in most types of fixed income securities, and placed limits on the purchases that they could make, thereby maintaining a significant barrier to entry. The basic rationale for the first wave of capital account opening was to provide the private sector in general and the chaebol in particular with access to international financial markets in order to finance their international expansion. At the same time, the chaebol took control of somewhat inexperienced nonbank financial institutions such as merchant banks, investment trusts, and insurance companies in the context of financial deregulation, thus providing them with multiple channels for tapping into foreign capital without adequate state supervision, let alone control. This, in turn, led to an investment spree in the early 1990s, when the chaebol gained autonomy from the state for their investment decisions, thus taking on higher risks. However, the break from the previous development model was not a radical one. On the one hand, the blockage against the long-term involvement of foreign investors in the domestic financial sector was in fact consistent with the extant

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development model that was predicated on credit-based economic growth and an in-built bias against foreign direct investment. On the other hand, what some analysts have called a “one-sided financial liberalization policy” resulted in a particular moral hazard in the South Korean political economy during the early 1990s. While the state handed the chaebol autonomy for their economic decisions by phasing out active industrial policy and state loans, they still expected the state to come to their financial rescue if things went wrong given their preeminent position in the country’s economy. This problem came to a head in the financial crisis of 1997-1998, sparked by short-term loans by foreign creditors to the Korean private sector. As it turned out, the investment boom of the early 1990s was predicated upon inward foreign investment that consisted of around 90% of short-term portfolio flows and bank lending, often through chaebol-owned merchant banks. With the help of these institutions, the chaebol borrowed capital abroad on a short-term basis, while lending it to the chaebol sister companies on a longterm basis. The result was a huge mismatch in the maturity structure between the borrowings of the merchant banks (64% of their US$20 billion total foreign borrowings were short term) and their lendings (85% of them were long term) (Chang 1998, 1558; Chang, Park, and Yoo. 1998, 739). As a result, this system collapsed spectacularly in 1997-1998 in the context of the Asian financial crisis. c. The Second Wave of Capital Account Opening: The Big Bang-Approach Out of the ashes of the economic collapse in 1997-1998 emerged the second wave of capital account liberalization in South Korea. It was the most comprehensive thus far and had the potential to completely undo the traditional development model. The Asian crisis altered the strategic calculation of the Korean policymakers. Instead of a carefully balanced approach to financial liberalization in tune with the gradual opening of the economy as a whole, the macroeconomic circumstances after the crash led to an all-out strategy to attract foreign investment at virtually any cost. The Kim Dae Jung government, taking over in the midst of the crisis in early 1998, changed course from the chaebol-friendly approach of its predecessor by establishing a tacit alliance with foreign investors in order to move the Korean economy towards a “market democracy” more in line with U.S. style shareholder capitalism. In line with significant prodding – or, as some

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observers such as Joseph Stiglitz (2003) claimed, outright coercion – from the International Monetary Fund (IMF), the Kim Dae Jung administration applied a big bang-approach to financial liberalization, whereby the domestic financial market was comprehensively opened up to foreign investors, including equity participation and investment in the banking sector. The qualitative nature of these reform measures were clearly geared towards shifting the country from the traditional bank-centered model to a U.S.-style capital market-oriented financial system (Culpepper 2005; Mo 2008). In return for receiving IMF emergency lending, the South Korean government had to agree to further liberalization of its capital account and greater access for foreign intermediaries. The opening proceeded in two stages. The first stage (implemented by April 1, 1999) was designed to liberalize foreign exchange transactions by corporations and financial institutions related to their external activities. To maintain a level of prudence, ex post facto reporting was required. In April 1999, the new Foreign Exchange Transaction Act replaced the positive list system with a negative list, which permitted all capital account transactions except those expressly forbidden by law and presidential decree. In the second stage (implemented by the end of 2000), the focus shifted to the liberalization of capital account transactions by individuals. A few safeguards were put in place to protect domestic financial markets from extremely unfavorable market conditions. For example, restrictions on trading the won in overseas markets by non-residents were not lifted because the authorities wanted to maintain their influence over currency movement. Specific liberalization measures included the elimination of the ceiling on aggregate foreign ownership of listed Korean shares, the complete opening of the bond market to non-residents, allowing non-residents to purchase money market instruments, such as commercial paper, and the removal of all restrictions on foreign borrowing by Korean firms. It also permitted foreign banks and securities firms to acquire domestic entities and establish Korean subsidiaries (Kim and Yang 2010). During the capital flow boom of 2003-2007 South Korea adopted the strategy of reserve accumulation and accelerated the relaxation of outward investment controls in order to stem appreciation pressures resulting from a consistent current account surplus; this resulted in the elimination of most of the controls by 2007 (Baba and Kokenyne 2011).

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As a result, by the mid-2000s the majority of controls that were in place on foreign investment within Korea and overseas investment by Korean firms and individuals prior to the Asian crisis had been eliminated. Capital account transactions involving firms, financial institutions and private individuals had been fully liberalized; tight controls on foreign land ownership had been removed; blanket ceilings on individual and total foreign equity purchases had been abolished; and restrictions on foreign investment had been partially or fully lifted with 29 categories of business (OECD 1998, and 2000; Lim and Hahm 2006). Measured in terms of formal regulations, “[t]he Korean financial market is now one of the most open for foreign investors” (Kalinowski and Cho 2009, 228). In turn, after 1998 capital account openness quickly rose to unprecedented levels in South Korea (see graph 1). A reformist government with a neoliberal economic agenda and allied with activists from domestic civil society and international private and public financial institutions used the proverbial window of opportunity provided by the profound economic crisis and the loss of legitimacy of the main protagonists of the traditional economic development model, the chaebol, to push through a program of comprehensive financial opening, including capital account liberalization. However, it would be mistaken to conclude that the traditional development model – and with it, state regulation of international capital flows – had completely disappeared from the scene, giving way to the full-blown adoption of (economic) globalization, Western standards and norms in financial and corporate management, and neo-liberalism writ large. As I will explain in more detail later, the authors making such sweeping claims generally limit themselves either to the purely discursive (Hall 2003) or the formal institutional level of analysis (Moon and Rhyu 2000; Pirie 2008). What they do not consider in their analysis is the crucial difference between rhetoric and reality, i.e., how the discourse and formal institutional changes are actually implemented in the day-to-day routine in South Korea’s political economy, or, in other words, what happens after the formal adoption of neoliberal norms and standards. A closer inspection of the substantive or long-term level of economic practices reveals a significant gap between the formal subscription to international norms and standards and everyday practices in South Korea’s economy. As a result, financial globalization, neoliberal ideas and outside pressure have not

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preordained convergence towards the Anglo-American model of capitalism in South Korea (Walter 2008, 126-165; Lim 2010; Kalinowski 2013a). d. Capital Account Policy in Times of the Global Financial Crisis: Openness on the Outside, Barriers on the Inside Maintaining and deepening capital account openness over the medium and long run has proven an elusive task in South Korea. After the initial adoption of capital account liberalization in the late 1990s, progress towards achieving a completely open capital account has somewhat stalled. To put it bluntly, the drive to maintain an open capital account has lost steam during the 2000s, as the Korean economy recovered fairly quickly from the Asian financial crisis and has now come to face new challenges. In fact, far from being relegated to the country’s economic past, capital controls have made a comeback in the latter part of the 2000s. Faced with a changing external environment in the context of the global financial crisis starting in 2008 and the partial rehabilitation of the chaebol, who were blamed for the outbreak of the 1990s crisis, policy-makers have resorted to a type of capital account policy that privileges the stability of the domestic economy. It especially prioritizes the maintenance of international competitiveness through a stable exchange rate and monetary policy autonomy over the goal of attracting capital inflows from abroad, given that exports account for 43% of South Korea’s GDP – more than in any other advanced economy (The Wall Street Journal, November 8, 2010). As a result, the level of capital account openness somewhat decreased with the onset of the global financial crisis in 2008. A defining institutional characteristic of South Korea’s political economy that has enabled and legitimized the frequent use of capital account regulations during the recent past is the so-called Foreign Exchange Transaction Act. This law, established in 1961 (see above) and amended numerous times to incorporate new types of regulations, grants South Korea’s financial bodies authority over foreign exchange interventions. While the Act obliges the Ministry of Strategy and Finance (MOSF) and its counterparts, such as the Financial Supervisory Service (FSS), the Financial Services Commission (FSC), and the Bank of Korea (BOK), to accelerate the liberalization of exchange rate and related restrictions, it also allows for temporary derogations in times of instability. As a result, South Korea put in place and fine-tuned regulations on cross-border finance seven times

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between 2009 and 2012. In addition, the Act is exempt from the various free trade agreements that South Korea has signed in the recent past, most importantly the one with the United States. Faced with a renewed wave of capital inflows in the second half of 2009, officials started implementing a series of measures to prevent a recurrence of the turmoil that inflicted the economy during the depths of the financial crisis a year earlier. Back then Korean banks and other financial institutions had accumulated large short-term dollar liabilities. This was partly to fund the foreign exchange hedging operations of the economy’s large shipbuilding industry, and partly the result of investors engaging in the yen carry trade to buy domestic bonds. However, with the world economy experiencing rapid deleveraging and a liquidity crunch, the Korean won plummeted nearly 40% in the six months after the collapse of Lehman Brothers in September 2008, and officials were forced to drain their large stockpile of reserves and seek out financial assistance from the U.S. Federal Reserve in October 2008 in the form of a US$30 billion currency swap agreement in order to stabilize the country’s foreign exchange and stock markets. As the U.S. and European central banks applied expansionary monetary policies, a new wave of capital inflows began in South Korea and other emerging markets in the second part of 2009. Officials had concerns that the hedging trading between banks and firms could again lead to an excessive increase in short-term foreign borrowing, and expose the economy to another “sudden stop” as experienced in 2008 (and in 1997). In November 2009, officials limited banks’ foreign currency forward deals with exporters to prevent a repeat of the liquidity crunch at the height of the financial crisis. As the European debt crisis unfolded in 2010, European banks, which are some of the largest in Korea, began deleveraging, pushing down the won again. Additional measures to limit the size of banks’ and firms’ foreign currency derivatives contracts were therefore introduced in June and October 2009. These measures prevented banks’ external debt from reaching levels prior to the crisis. However, they failed to curtail total inflows, in part because the measures applied only to onshore banks and firms. Firms could still hedge their positions by selling dollars forward and buying won offshore. Offshore banks could in turn offset their position by investing in the government bond market. Korean officials therefore reintroduced withholding and capital gains taxes on

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purchases of government and central bank debt in January 2001, although the effectiveness of these measures has also been limited due to South Koreaâ&#x20AC;&#x2122;s large network of over seventy double taxation treaties (Pradhan et al. 2011). In presenting the controls, the official rhetoric sought to capitalize on and contribute to a new set of ideas that had gained support since the current crisis (Chwieroth 2014). These ideas centered on a macro-prudential regulatory philosophy aimed at limiting the build-up of systemic risk and the macroeconomic costs of financial instability. As opposed to the pre-crisis micro-prudential philosophy aimed at protecting the soundness of individual financial firms and markets, a central element of this new philosophy prioritized the deployment of counter-cyclical regulatory tools to lean against credit cycles and asset price booms (Baker 2013). Since before 2009 bond and equity flows were not subject to government regulation and given the accumulation of banksâ&#x20AC;&#x2122; short-term foreign debt and substantial exchange-rate appreciation (see graph 2), even a Tobin tax on portfolio flows in the bond market was considered, though ultimately rejected (interview with Joon-Ho Hahm).

Graph 2. Yearly US-Dollar/Korean Won Nominal Exchange Rate, 1995-2013 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

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2012

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2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Source: Author calculation based on IMF, International Financial Statistics.

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Some Korean analysts, including Shin Hyun-song, a former Princeton University economist and senior adviser to then Korean President Lee Myungbak, had framed restraints on inflows as a macro-prudential tool that could help emerging markets counter-cyclically restrict excessive inflows that tended to expand domestic credit growth and leverage, and preceded financial crises, including the one experienced in the U.S.. Advised by Shin, the government framed its measures in precisely this fashion (Tett 2011; The Economist 2010). In fact, in 2011, it introduced a tax on its banks’ short-term foreign currency liabilities that it has explicitly identified as a “macro-prudential stability levy.” This line of argumentation assumed greater significance in 2010, when South Korea chaired the Group of Twenty (G-20) in Seoul. During this event, the government was even able to insert a clause granting nations the right to deploy macroprudential regulations to deter capital inflows into the Summit’s communiqué. However, what has been called “macro-prudential regulation” by official Korean and international institutions, others have termed “capital management techniques” in order to distinguish it from traditional quantitybased and permanent controls on capital inflows, such as limitations or prohibitions (Hahm; Mishkin; Shin, and Shin 2012; Baumann and Gallagher 2013; Fritz and Prates 2014). Yet, the overall result is the same: the high level of capital account openness achieved in the immediate aftermath of the 1997-1998 crisis has not been sustained over time in South Korea. Instead policymakers have become increasingly worried about the negative aspects of capital inflows in the form of exchange-rate appreciation, the loss of monetary policy independence, asset price bubbles, and high volatility (Magud; Reinhart, and Rogoff 2011). Consequently, they have resorted to restrictions on the flow of international capital into the Korean economy in order to pursue two main goals: (i) limiting financial fragility associated with capital reversals, and (ii) increasing the policy space available to exert control over key macroeconomic prices such as the exchange rate and the interest rate, mainly to enable the pursuit of countercyclical policies during booms and busts (Fritz and Prates 2014).2 In doing so, Korean officials have 2 However, the record of capital management techniques to effectively deal with the four negative implications of capital inflows is rather mixed (Baumann and Gallagher 2013).

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exhibited their traditional pragmatism in terms of financial policy: a shared mental model whereby the government deploys selective but firm regulation that does not over-regulate but sends strong signals to private sectors and markets (Leiteritz 2012). A substantial part of the literature in comparative political economy discusses the question of whether Korea’s path of economic reform after 1998 has been an unambiguous movement away from the traditional model of the development state towards some other version of contemporary capitalism represented in the Western world (Walter and Zhang 2012). In the case of capital account policy, such a movement would imply the durable institutionalization of full capital mobility at the domestic level (Thurbon and Weiss 2006). However, the Korean political economy is unlikely to adopt the unfettered flow of international capital, as is the case in both the Anglo-American and the European versions of capitalism. Though indicators of capital account openness have reached unprecedented levels in the country’s history, South Korea has preserved a unique approach to capital account policy that sets it apart from the experiences and demands of industrialized countries. Restrictions on the flow of international capital remain a legitimate policy instrument in the arsenal of economic policymaking in 21st-century South Korea. The next section seeks to explain why this is the case.

2. Explaining Contemporary Capital Account Policy in South Korea There seem to be invisible barriers or cultural templates in South Korea that limit foreign investment in general and international capital inflows in particular, despite a rather conducive legal environment. In other words, whereas the first stage of economic reforms after the Asian financial crisis points towards a stellar performance of the South Korean political economy in terms of institutional change, the second stage – where global norms and standards meet the entrenched aspects of local culture and society – is invariably more relevant when it comes to judging their sustainability over time. Here we actually observe multiple cases of “mock compliance” (Walter 2008); behind the façade of formal adoption, informal or everyday practices diverge from global norms or standards

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of economic policymaking. This suggests that the salience of specific institutions – formal and informal – at the domestic level acts as a prism for the structural forces of economic globalization and the pressure for institutional homogeneity associated with international capital mobility (Cortell and Davis 1996). In my earlier work on capital account policy in Latin America (Leiteritz 2012), I have tried to combine theoretical elements from various epistemological traditions across the conventional rationalism-constructivism divide in International Relations and International Political Economy (Checkel 2012), whereby economic policymaking is the result of both material interests and domestic informal institutions, encapsulated in the term national economic identity. In this case, capital account liberalization is bound to be sustainable in a country if the material interests of specific economic sectors and the ideational context for legitimate economic policies favor international capital mobility. More specifically, if the financial sector enjoys privileged access to the political decision-making process and if domestic informal institutions emphasize international market integration over the goal of maintaining domestic stability as the fundamental social purpose of economic policy, an open capital account will be a long-term policy choice. Conversely, if the export sector dominates the financial sector in terms of political access and the informal institutional context is shaped by concerns over domestic economic stability, an open capital account over the long term is unlikely (Leiteritz 2012). I have employed the same metric when analyzing the case of South Korea’s capital account policy. First, I discuss the informal institutional context, i.e., what are considered legitimate economic policies? Here I emphasize the role of economic rationalism as a crucial domestic informal institution that acts as filter for economic policy-making. Given the indelible mark that economic nationalism as a legacy of the developmental state has left on the domestic political economy, capital account liberalization faces significant obstacles in order to become an entrenched policy in South Korea. Second, the interests of the export-oriented sector continue to dominate economic decision-making processes in the country. Given the preference of exporters for a competitive exchange rate, and especially their fear of exchangerate appreciation, policy-makers utilize the full set of tools in order to achieve this goal, including the regulation of international capital flows. In other words, maintaining domestic macroeconomic stability and export competitiveness are the

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overriding objectives of economic policy-making, thus privileging the interests of exporters over those of the financial industry. As a result, capital account openness has not become “hard-wired” into South Korea’s political economy. a. Economic Nationalism The concept of economic nationalism refers to the expression of a constructed social identity or a set of policies that result from a shared national identity (Abdelal 2001; Helleiner and Pickel 2005; Abdelal; Herrera, Johnston, and McDermott 2009). Economic nationalism is best defined by its nationalist ontology rather than specific policy prescriptions, e.g., protectionism. It can thus be used to justify both protectionist or free-market reforms in a particular domestic setting. There are variations in both content and contestation, whereby the content of a national identity specifies a direction and a fundamental social purpose of economic policy for the country. A shared national identity lengthens the time horizon of a society and the political will necessary for economic sacrifice. On the other hand, the concept of economic patriotism refers to “economic choices, which seek to discriminate in favour of particular social groups, firms or sectors understood by the decision-makers as insiders because of their territorial status” (Clift and Woll 2012, 308). As in the case of economic nationalism, economic patriotism can be defensive (protectionist or mercantilist) or liberal (pursuing market opening or international integration). Rather than delving into an elaborate semantic discussion about the differences between nationalism and patriotism, I treat both terms as synonymous and will henceforth use the term economic nationalism in order to describe the domestic ideational context for economic policy-making in South Korea. Economic nationalism combines a constructivist approach from International Relations with arguments from historical institutionalism in Comparative Politics in order to explain the economic policy choices of specific countries. Whereas the varieties-of-capitalism literature, as an important part of contemporary historical institutionalism, tries to account for the formation and evolution of different economic regimes using the concepts of historical embeddedness and the path dependency of formal institutions (Hall and Soskice 2001), a constructivist approach provides an ideas-based account of the formation of national economic institutions, both formal and informal (Blyth 2002).

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Economic policy decisions can be rooted in ‘representations of economic life as well as socio-cultural memories’ and thus be nationalist without being about augmenting power or state-building […] Studying the variations and evolution of economic nationalism therefore requires a careful focus on national references rather than policy content, locating analysis historically and culturally within distinctive sets of state-society relations. (Clift and Woll 2012, 313)

In the case of South Korea, national identity emphasizes a type of defensive, pure-blood nationalism (Shin 2006; Moon and Suh 2007). Given the country’s long history of defending itself against various foreign invasions and occupations, usually from Japan, an “Us” versus “Them” mentality developed during the Japanese colonial period in the early 20th century, which later morphed into an ethnic nationalism. This type of nationalism was actively utilized by President Park Chung Hee to foster a sense of unity and pride in the country in order to encourage economic development and thereby transcend Korea’s tragic history (Rhyu 2012). Most visibly in the recent past, the Korean national identity manifested itself in reaction to the 1997-1998 financial crisis. On the one hand, the chaebol – propped up as “national champions” by various governments – claimed that the country was under attack from the IMF and required a collective effort to dig itself out of the crisis. Both the public and the private sector appealed to people’s sense of nationalism and collective identity in order to make sacrifices, e.g., by donating gold to the country’s treasury. On the other hand, a “super-committee” was formed, made up of trade unions, chaebol leaders, and the government, that produced a grand bargain over chaebol reform and labor policy reforms in just twenty days. These examples demonstrate that economic nationalism is (i) not only tied to protectionist measures, and (ii) demonstrates its main social purpose as a “highly effective social glue that can be used whenever the family heirloom starts to crack” (Tudor 2012, 266). Similarly to other countries in East Asia where economic nationalism and a developmental mindset emerged in the aftermath of the Second World War, informal barriers to international capital mobility continue to exist in South Korea. The following description of the path taken by the original developmental state – Japan – is similar, though not identical, to that of Korea:

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Japan has formally liberalized its capital accounts but remains somewhat insulated from global financial markets due to informal barriers to capital inflows (but not outflows), such as industrial policies favoring ‘national champions’ or structural and cultural barriers such as weak shareholder rights, a system of cross shareholdings, and a rejection of hostile takeovers. All these aspects of Japanese capitalism not only discourage foreign direct investments, but also reduce short-term capital flows. (Kalinowski 2013b, 490)

I do not wish to suggest that the search for domestic economic stability and the subsequent application of capital controls is only possible in countries with a long history of economic nationalism. Certainly, a culture of pragmatism within the country’s economic elites, the specter of past crises looming in the public’s mind, and the wiggle-room conceded by international actors and trade agreements shape the ability and legitimacy of domestic policy-makers to apply regulations on cross-border financial transactions (Gallagher 2014b). However, I argue that economic nationalism provides the informal institutional foundation on which an autonomous capital account policy can be pursued. In other words, economic nationalism makes specific policies possible, though it does not cause them in any direct way (Wendt 1998; Helleiner and Pickel 2005). To put it more generally, a state’s strength of national identity shapes its foreign economic policies (Abdelal 2001; Tsygankov 2001). The stronger the identity, the more likely it is that a specific developing country will regulate international capital flows in order to preserve domestic economic stability. In order words, economic nationalism is not an indispensable factor for the application of capital controls in the first place. However, the depth and longevity of these measures depend on the strength of national identity. This, of course, is a heuristic argument which needs to be analyzed in subsequent comparative studies – an attempt that is beyond the scope of this single case study. The Lone Star Case

As a vignette for the heuristic value of my argument about the role of economic nationalism for foreign economic policies, I briefly discuss the Lone Star case. A remarkable level of nationalist outpouring in South Korea occurred in the context of the sale of Korean Exchange Bank (KEB) in September 2003. While the

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general attitude towards foreign investors and private equity funds was positive in the context of the “fire-sale period” during the late 1990s, the mood turned dramatically as the Korean economy recovered its strength in the early 2000s. As revealed later by deliberations in a judicial court, KEB was not insolvent, as was claimed by its management when the bank’s shares were offered for sale. Instead, the bank’s management – probably in collusion with the U.S. private equity fund Lone Star – manipulated the bank’s capital adequacy ratio in order to fall below 8%, thereby circumventing the banking law that stipulated that only insolvent banks can be sold to private equity funds. In other words, the subsequent acquisition of a majority of KEB’s shares by Lone Star for the bargain price of US$1.2 billion was tainted by a whiff of corruption between foreign investors and local public and private actors (Interview with Hyekyung Cho). In addition, due to the chaebol’s control over mass media, especially newspapers, criticisms of foreign investors in general and Lone Star in particular found prominent outlets. Economic nationalism reared its head and regained its strength among the public outcry over the “treacherous” foreign investors that use corruption and manipulation in order to acquire national assets. As a result, the public sentiment turned sour on foreign investors, especially private equity funds. To top it off, the U.S. private equity fund Newbridge Capital paid no tax on the US$1.2 billion proﬁt from its sale of Korean First Bank in 2004, which it had acquired during the fire-sale period in 1999. The government of President Roh Moo-hyun was thus called on to act vigorously against foreign “vultures” – i.e., short-term capital investors without a longer-term perspective to stay in Korea and thereby contributing to augmenting national wealth – whose behavior is deemed detrimental to the national interest. The traditional social cleavage of “Us” versus “Them” with reference to economic nationalism and anti-foreign (capital) sentiment deeply rooted in Korean society made a partial comeback in the context of the Lone Star scandal. In turn, reregulating short-term capital flows has received social approval as a means to defend the “national interest” against foreign interests. b. State-Business Relations: The Political Power of the Chaebol As I mentioned earlier, since the 1960s economic policy-making in South Korea has been profoundly shaped by the complex relationship between the state and

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the large conglomerates known as chaebol. The latter were propped up by the state as vanguards for fast economic growth during the military dictatorships and their democratic successor regimes from the early 1960s to the mid-1990s (Kim 1997). This symbiotic relationship unraveled in the context of the Asian financial crisis when the chaebol’s reckless borrowing behavior, fostered by the process of asymmetric financial liberalization under the Kim Young Sam government, led the country to the brink of economic collapse in 1997-1998. The chaebol fell into public disrepute, being the principal target of blame for causing the crisis. On the other hand, the Asian financial crisis gave rise to the emergence of a new actor with vested interests vis-à-vis international capital mobility: the financial service industry, now largely dominated by foreign owners. In terms of shareholder ownership, 45% of publicly listed South Korean companies are in the hands of foreigners. Almost all major Korean banks are now foreign-controlled. Foreign direct investment (FDI) has sharply increased in the years immediately after the Asian crisis (the so-called fire sale period), while reaching a plateau and henceforth slightly declining from its peak around the year 2000 – when the FDI-to-GDP ratio reached almost 4% – as the country relatively quickly recovered from the crisis (Mo 2008; see graph 3). However, there is currently a stark mismatch between inbound and outbound FDI flows: in 2012, outbound FDI amounted to US$23.6 billion and inbound FDI only to US$5 billion, i.e., the money invested in overseas markets was nearly five times higher than foreign money invested in Korea. At any rate, state-business relations during the second half of the 2000s until the present day look different from the heydays of the Asian crisis. The chaebol have recuperated at least some of their traditional standing in the Korean economy during the last decade. In fact, their economic power began to grow back after the immediate crisis period had passed. The Korean economy continues to heavily depend on exports (around 50% of GDP in 2012) and on the large conglomerates. In 2009, the top 10 chaebol constituted 37% and the top 50 chaebol 61% of Korean exports. Samsung alone accounts for 25% of South Korea’s GDP (Yoon 2013). As in the years before the 1997-1998 crisis, the chaebol have become “too big to fail”. Their market power and thus their economic interests are simply too overwhelming for the government to ignore. Despite attempts to reign in their dominant position via the political agenda of “economic democratization”,

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Graph 3. Foreign Direct Investment, Portfolio Equity and Debt Securities Inflows to South Korea, 1995-2012 (in Billions of USD) 80

0 1995

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

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-40 Foreign direct investment, net inflows

Portfolio equity, net inflows

Debt Securities

Source: Author calculation based on World Bank and Central Bank of Korea databases.

some analysts speak of a “second chaebol republic” when describing South Korea’s contemporary political economy (Kalinowski 2009). At the same time, the financial sector’s domestic expansion has stalled. In the mid-1990s, the ratio of added value created by the financial industry in the South Korean economy was in the 6% range and in 2005 it reached 6.9%. However, since the mid-2000s, the ratio has remained unchanged (Korea Joong Ang Daily 2013b). Naturally, capital account policy is affected by this development, especially in terms of the different interests of the export-oriented and the financial industry in terms of maintaining international competitiveness (Frieden 1991). Exporters

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are concerned about a competitive, i.e., undervalued exchange rate to boost their income, while the financial sector is interested in international capital mobility. However, as the unfettered flow of international capital undermines the goal of exchange-rate stability, the two sectors end up on different sides when it comes to capital account policy. While exporters certainly do not argue in favor of a closed capital account and want to preserve access to foreign financing needs, they fear that massive capital inflows lead to exchange-rate appreciation and thus to declining export revenues. Exporters thus support government control of capital inflows for the sake of preventing exchange-rate appreciation and thus maintaining export competitiveness. As a result, in countries where the export sector enjoys a dominant position in the economy and therefore possesses political salience, sustainable capital account openness – the preference of the financial service industry – is unlikely. The South Korean case is in fact an example where the export sector – concentrated in the chaebol – continues to dominate the decision-making process on capital account policy. The chaebol’s entry into the financial or banking sector is officially restricted. As explained earlier, traditionally banks were controlled by the state for the provision of directed credit to the private sector. The privatization wave of the banking sector after the Asian financial crisis led to an influx of foreign investors, foreign private equity funds and commercial banks such as Citibank, taking over bankrupt domestic banks in fire sale deals. A new banking bill from May 2009 raises the ceiling of bank ownership by non-financial institutions such as the chaebol from 4 to 9%. However, the overwhelming majority of the chaebol’s revenues stems from their involvement in manufacturing, not the financial industry. To be clear, the chaebol’s support for the regulation of cross-border financial transactions somewhat softened after the financial crisis during the late 1990s. This is due to the fact that they began to get involved in the carry trade for their own profit, as the interest rate differential was so lucrative. Thus, government regulations of international capital flows caused them serious material damage. As a result, one of the post financial crisis regulations included caps on forward contracts between banks and exporters relative to their export receipts (Gallagher 2014b). In sum, while exporters benefit from regulating cross-border finance in terms of curbing exchange-rate volatility, these measures can also limit their access to finance. As a result, their support for capital controls is not unambiguous.

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At any rate, the primary engine of economic growth in South Korea remains the export-oriented manufacturing industry. In contrast, the financial sector only plays second fiddle to support the export sector – a legacy of the previous development model. This situation contrasts with the finance- or services-based development strategy of other East Asian “tiger” or “miracle” countries such as Singapore and Hong Kong. In the latter case, government intervention in international capital flows is anathema to the success of the chosen development model. Conversely, for the economic growth model of South Korea, a stable and competitive exchange rate is an essential policy goal of the government (Interview with Choong-Yong Ahn). This can perhaps best be illustrated by the government’s strategy to convert South Korea into an East Asian financial hub. The initiative was launched during the Roh Moo Hyun administration in January 2006 as part of the so-called East Asian business hub strategy. However, converting Seoul into another Hong Kong is incompatible with a bank-based financial system. The resulting attempt to move to a capital markets-based system might lead to a situation where the financial services industry is dominated by foreign companies – a pill too bitter for the Korean state to swallow given its focus on manufacturing for exports and the promotion of domestic firms as legacies from the developmental state period. The financial hub strategy was thus doomed to fail, as no substantial movement away from a bank-based to a market-based financial system was undertaken; therefore, the essential prerequisite for being a financial hub was missing in the first place. In addition, a deep-seated skepticism continues to surround the opening of the domestic financial sector to foreign investors. For example, one morning President Roh Moo Hyun spoke of his desire to make the country a ﬁnancial hub and destination for foreign capital. Later on that same day, the head of a large Korean bank stated that limits should be placed on foreign investment in his institution (The Wall Street Journal, July 26, 2007). The aforementioned case of Lone Star’s acquisition of KEB and the subsequent trial over manipulated share prices led the state regulator, the Financial Services Commission, to prevent the U.S. private equity fund from selling its stake of KEB to foreign investors such as Singapore’s DBS and HSBC until all court cases could be completed. Unsurprisingly, the chairman of KB Financial Group referred to an

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imbalance in growth of the financial sector as compared to the trade sector and a lack of development in nonbanking and capital markets as major challenges for the financial industry in Asia (Korea Joong Ang Daily 2013a). Thus, even in its self-perception, the financial sector recognizes its political and economic inferiority vis-à-vis the export sector.

Conclusions In this paper, I set out to understand the political dynamics of contemporary capital account policy in South Korea. In particular, I sought to explain why capital account liberalization, in spite of substantial advances towards opening over the course of the last twenty years or so, has not been complete and sustained over time. The recent reintroduction of controls on capital inflows in the context of the global financial crisis of the late 2000s is just the latest reminder of the uneven trend of capital account policy in South Korea after the alleged end of the state-led development model upon the ashes of the Asian financial crisis in 1997-1998. I have argued that domestic informal institutions stand in the way of a complete and sustained capital account opening process. Two factors constitute what I call national economic identity in South Korea’s political economy in general, and capital account policy in particular. Economic nationalism as the ideational legacy of the developmental state model considers foreign capital, especially short-term capital flows, as inherently suspicious and potentially detrimental to national development purposes. The crucial role of large conglomerates, the chaebol, in South Korea’s contemporary political economy is the material remnant of the developmental state impacting economic policy in general, and capital account policy in particular. Constituting the bulk of the country’s export-oriented sector, the chaebol are keenly interested in exchangerate stability. Given their predominant position for the success of Korea’s export-based economy, their political clout is significant, in particular vis-à-vis the financial sector, the main benefactor of unfettered capital mobility. Despite attempts by the current Park Geun-hye administration to reign in their power under the slogan of “economic democratization” and efforts by the domestic and international financial industry to assert itself, the country’s economic

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wellbeing is inextricably linked to the success of the chaebol’s business strategy. As a result, capital account policy will (need to) continue to serve the main interests of these companies, while preserving a degree of autonomy for the government to entertain measures for the sake of macroeconomic stability that do not correspond to the particular interests of the export-oriented sector. Many observers have claimed that the developmental state model disappeared with the Asian financial crisis of the late 1990s. Indeed, South Korea’s political economy has undergone dramatic changes at the formal institutional level towards increased opening since 1997, which, in turn, form the basis for the claim that the developmental state has disappeared. However, I have emphasized the need to focus on the informal institutional level, where the legacies of the developmental state are still visible today. Looking only at formal changes in order to postulate the end of the developmental state risks ignoring its informal yet powerful residues in contemporary South Korea. As a result, the reports of the death of the developmental state are, at best, short-sighted and, at worst, greatly exaggerated. Export-oriented developing countries, better known as emerging markets, continue to have the ability to preserve significant room to manoeuvre in terms of economic policy despite global trends and pressure towards liberalization. Yet, in order to unearth this considerable policy space, the academic literature in international political economy needs to look beyond formal domestic institutions. This paper has shown that the crucial factors for explaining the divergence from global monetary norms lie at the informal level of domestic policy-making in various parts of the developing world (Leiteritz 2012; Gallagher 2014a). However, additional empirical, comparative studies involving a wider range of emerging economies are needed in order to corroborate the findings from this single case study.

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Ralf J. Leiteritz holds a PhD in Development Studies from the London School of Economics and Political Science (UK). He is an Associate Professor at the School of Political Science, Government, and International Relations and a researcher at the Center for Political and International Studies (CEPI) at the Universidad del Rosario (Colombia). His areas of research are related to international political economy, in particular international finance in Latin America. His latest research project analyzes the political and economic relations between China and several Latin American countries. In addition, he is the editor of the journal DesafĂos, published by CEPI. E-mail: ralf.leiteritz@urosario.edu.co

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E documentos F

Accountability social en Colombia: oferta institucional y demanda ciudadana Marcela Escandón Vega Lina Velásquez Bernal Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (Colombia) DOI: dx.doi.org/10.7440/colombiaint83.2015.10

Introducción En las últimas décadas, especialmente a partir de la última ola de democratización y de importantes reformas constitucionales, América Latina ha sido escenario del desarrollo de mecanismos de participación novedosos. En efecto, más allá de la participación periódica en elecciones, se ha apuntado al empoderamiento ciudadano, el fortalecimiento del control social y la formalización de mecanismos de participación directa de los ciudadanos en las decisiones estatales. Para ello han sido fundamentales tanto los procesos de modernización del Estado y de refuerzo del sistema de frenos y contrapesos como los discursos sobre la rendición de cuentas y la participación ciudadana. De este modo, un interés por la promoción del control institucional intraestatal se ha combinado con el control social ejercido por la ciudadanía, lo cual, en su conjunto, ha impactado positivamente en procesos de accountability, o como se conoce en español, rendición de cuentas (RdC).1 En efecto, autores como Hernández y Arciniegas (2011) señalan que la región asiste a una transformación en la cultura política democrática, la cual incluye tanto la “ola” de creación de organismos estatales independientes para la RdC como el surgimiento de redes e iniciativas ciudadanas para el control de lo público. En el primer caso, el intraestatal, se destacan tribunales electorales, entidades garantes de derechos humanos y órganos de control fiscal, disciplinario y

1 Posteriormente, en el marco analítico, se profundizará en el concepto de accountability, su importancia y las diferencias con la traducción al español. No obstante, en adelante, tanto accountability como rendición de cuentas serán utilizados como sinónimos.

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penal. Por su parte, en el caso de las iniciativas no institucionales, son ejemplo las ONG, las organizaciones de promoción de transparencia pública, los medios de comunicación con enfoque investigativo, las redes sociales y académicas e, incluso, las movilizaciones ciudadanas masivas de carácter coyuntural y espontáneo. Tal lectura sobre la región encuentra respaldo en mediciones como los indicadores de gobernabilidad global del Banco Mundial, en los cuales se observa una tendencia positiva o estable respecto a la accountability en doce de los diecinueve países latinoamericanos analizados.2 Sin embargo, pese a los esfuerzos y tendencias positivas, la región enfrenta numerosos retos en cuanto a la profundización y la calidad de la democracia, algunos desafíos que son inherentes al mismo sistema y no son exclusivos de la región (Przeworski 2002). En efecto, existe un relativo consenso frente a la debilidad de las democracias latinoamericanas en los procesos de control estatal y participación civil (Hernández y Arciniegas 2011, 31), lo cual implica que la existencia de mecanismos formales de participación y de entidades de control no garantiza ejercicios efectivos de accountability. Así, las fallas en los procesos de control —tanto institucionales como sociales— debilitan el carácter representativo de una democracia y la transforman en una delegativa,3 donde las elecciones autorizan a los representantes a decidir pero no existe una red de instituciones que los vigile y eventualmente los sancione. En consecuencia, la accountability resulta fundamental en las democracias para incentivar el buen gobierno y mejorar la capacidad de representación política en las corporaciones colegiadas. Su ausencia afecta negativamente a la sociedad civil y al sistema, generando el ambiente propicio para la corrupción, el clientelismo, la impunidad, entre otros fenómenos. Sobre esto señala Pitkin (1972) —referente importante en la literatura sobre el tema— que la representación política no solo involucra la noción formal implícita en el acto de la elección, sino que también abarca dimensiones más descriptivas, simbólicas y sustantivas por las cuales se actúa en concordancia con los intereses representados y existe una 2 Aumentó el indicador Voice and Accountability en seis países (Cuba, El Salvador, Paraguay, Perú, Uruguay y Colombia), se mantuvo estable en otros seis (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Panamá) y disminuyó en siete (Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Venezuela) (Banco Mundial 2012). 3 Concepto acuñado por Guillermo O’Donnell (1994) y desarrollado por Peruzzotti y Smulovitz (2002).

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responsabilidad por tales acciones. Así, si bien la representación política es un concepto que se debate entre el ideal y la realidad política, esta tensión no implica que no se deba aspirar a instituciones e individuos que busquen el interés y “la genuina representación de lo público” (Pitkin 1972, 240). Siguiendo esta línea de pensamiento, mejores y más poderosos mecanismos de accountability pueden implicar no solo más participación y mejor representación de intereses, sino mejores resultados en política pública. Ante este panorama, a continuación se presenta un breve marco analítico sobre el concepto amplio de la accountability y las diferentes formas en las que puede presentarse, seguido de un análisis del caso colombiano en materia de RdC y participación. Por último, se profundiza en el desarrollo de la accountability, principalmente social y no electoral, en el país. Debido a que el interés académico por la accountability no electoral es reciente (Mainwaring 2003, 5), esta aproximación resulta fundamental a la hora de mostrar algunos avances tanto teóricos como empíricos para Colombia. El texto no pretende demostrar empíricamente la ausencia o debilidad de la accountability social en Colombia, sino presentar un conjunto de factores que inciden en este fenómeno usando como variables de análisis la oferta estatal (tanto para la promoción de la oferta como para el fomento de la demanda) y la demanda ciudadana de RdC y participación.

1. Marco analítico Las democracias alrededor del mundo deben enfrentar una serie de desafíos políticos, económicos y sociales que las obligan a redefinirse y reconstruirse constantemente. Sin embargo, la incapacidad de los Estados, en especial los latinoamericanos, para superar el desencanto y la frustración respecto a la participación ciudadana tradicional, así como las prácticas generalizadas de corrupción y el secretismo burocrático, han generado un contexto favorable para el nacimiento del discurso de la accountability (Olvera e Isunza Vera 2003). Esta es un conjunto de mecanismos que intentan “regular y reducir la brecha entre representantes y representados, preservando siempre la distancia entre autoridades políticas y ciudadanía que caracteriza las relaciones de representación” (Peruzzoti y Smulovitz 2002, 25). Con ello, se busca “asegurar que los funcionarios rindan cuentas por sus conductas, es decir, que estén

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obligados a justificar e informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser castigados por ellas” (Peruzzoti y Smulovitz 2002, 25), lo que, en últimas, significa una mayor correspondencia entre las acciones de los servidores públicos y los intereses de los ciudadanos. a. Accountability: algunas definiciones Es preciso anotar que aunque el concepto de accountability ha intentado traducirse de distintas formas al español (control, transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, entre otros), el término anglosajón encierra “tanto procesos de participación y movilización ciudadana como de transformación de la gestión pública y reforma estatal” (Hernández 2011, 7). En nuestro idioma no hay un equivalente que incluya los procesos y factores que contiene el término en inglés. RdC es la traducción más generalizada, aunque cabe resaltar que la accountability, a diferencia de la RdC, implica un claro sentido de obligación y control, lo que descarta que se trate de actos voluntarios que se llevan a cabo por virtud e iniciativa del funcionario. Por otra parte, la accountability no se agota en la obligación de políticos y funcionarios de informar y justificar sus acciones, sino que enfatiza en la exigibilidad de cuentas como derecho ciudadano (Schedler 2004). Se establece así un diálogo que incluye tres procesos: i) información por parte de los servidores sobre las políticas y justificación de sus actos (answerability); ii) monitoreo de lo público desde actores estatales y sociales que exigen explicaciones, y iii) eventuales sanciones a políticos y funcionarios, en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement) (Schedler 2004, 12). He aquí entonces los tres pilares fundamentales de la RdC: información, justificación y sanción.4 En este orden de ideas, la accountability implica una relación de reciprocidad entre quienes deben rendir cuentas y aquellos que tienen derecho a exigirlas (Hernández y Arciniegas 2011). En efecto, la lógica de la RdC se basa en la creación de un mecanismo conocido como “interfaz”, en el que se encuentran ciudadanos y Estado para tratar un asunto público en particular. Este es un espacio

4 Es importante anotar que el enforcement no corresponde únicamente a la sanción o el castigo; también puede ser concebido como recompensas y premios a las buenas conductas de los funcionarios y políticos.

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relacional en el que existen “conflictos por el poder, la confrontación de visiones, cultura e intereses en un marco de desigualdad de conocimientos e información” (Olvera e Isunza Vera 2003). b. Los cuatro tipos de accountability: horizontal, vertical-electoral, social y transversal Es necesario distinguir entre las diferentes formas de accountability, las cuales dependen de la posición del actor que ejerce dicho control. Según una metáfora espacial utilizada por Guillermo O’Donnell, existen esencialmente dos tipos de accountability: la primera, la horizontal, se refiere a: […] agencias estatales que tienen autoridad legal y están tácitamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment5 en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas. (O’Donnell 2002, 29)

Así, existen dos tipos de instituciones estatales que ejercen este control: i) las entidades tradicionales que conforman cada una de las ramas de poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y que hacen parte del llamado sistema de pesos y contrapesos y ii) instituciones u organismos autónomos de control nuevos, ya sean disciplinarios, fiscales o judiciales, que han surgido ante las deficiencias de las ramas del poder tradicionales. La segunda clase de accountability, la vertical, “implica la existencia de un control social externo: principalmente el electorado” (Peruzzoti y Smulovitz 2002, 29). Por medio de elecciones libres, los ciudadanos pueden, en principio, castigar o premiar a sus gobernantes, votando a favor o en contra de ellos en futuros comicios. No obstante, autores como Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes (1999, 40) consideran que las elecciones no constituyen mecanismos adecuados para lograr que los representantes se responsabilicen por sus actos, dado que contienen limitaciones como las siguientes: i) al ser una única vez cada cierto 5 El impeachment consiste en la acusación formal contra un funcionario público, como resultado de la comisión de un delito relacionado con su trabajo.

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tiempo, las instituciones electorales ofrecen un poder muy limitado a los votantes de castigar o premiar muchas decisiones tomadas por sus gobernantes; ii) resulta muy difícil saber si el voto de un individuo responde a criterios prospectivos o retrospectivos, y iii) las asimetrías de información no permitirían al ciudadano hacer una evaluación completa de los funcionarios. En consecuencia, a pesar de que se ha tendido a encuadrar la accountability vertical en lo meramente electoral, los cuestionamientos relativos a las elecciones han hecho que la atención se traslade a otras formas de RdC. Ante la ineficacia de los mecanismos anteriormente mencionados, la accountability social se ha constituido y promovido como una nueva alternativa para monitorear a funcionarios públicos, tanto a los designados como a los elegidos popularmente. En efecto, se trata de “un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de movimientos ciudadanos así como también en acciones mediáticas” (Peruzzoti y Smulovitz 2002, 32). Estas iniciativas buscan visibilizar la gestión pública, denunciar actos presumiblemente ilegales y activar la operación de agencias de control horizontal, de tal manera que los funcionarios involucrados, si fuere el caso, puedan ser castigados. Para ello (la activación de los mecanismos estatales, específicamente), se necesita de: i) grupos sociales organizados que se movilicen con un propósito particular (dimensión movilizacional); ii) medios de comunicación que actúen como replicadores de las acciones de otros movimientos sociales o que desarrollen sus propias investigaciones (dimensión mediática), o iii) individuos o grupos de individuos que activen mecanismos judiciales regulares, ya sean nacionales o internacionales (dimensión jurídica) (Peruzzoti y Smulovitz 2002). Por último, la labor de estas organizaciones puede conducir de modo ideal al establecimiento de organizaciones paralelas de “vigilancia social”. En suma, estos mecanismos intentan dar una voz de alarma, por no contar con capacidades de sanción formal, y se limitan a intentar construir la agenda pública y promover una sanción social. Además, dentro de la accountability social existe una modalidad de RdC transversal, la cual hace referencia a iniciativas de vigilancia “que implican las acciones de los ciudadanos controlando los actores estatales pero dentro del mismo aparato estatal” (Hernández 2011). Aunque no se trate de una relación precisamente simétrica, sí ilustra la creación de espacios institucionales por parte

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del Estado para fomentar la participación ciudadana, el diálogo y la deliberación entre ciudadanía y agentes estatales. Cabe anotar que estos distintos tipos de accountability y demás conceptos sobre control ciudadano adolecen de los mismos problemas de polisemia que han caracterizado las diferentes expresiones de soberanía popular, pues, como ya se ha mencionado, no existiría un solo término que permita explicar con exactitud a qué se quiere hacer referencia. De esta manera, distintos autores latinoamericanos han optado por llamarlos Controles democráticos no electorales (CDNE): […] son “controles” porque remiten a la posibilidad de incidir y, a veces, cambiar el curso de acción de una autoridad pública en cualquier instancia de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). Son “democráticos” en virtud de que el agente del control es el demos, bien de forma individualizada, bien de modo colectivo e informal o bien mediante organizaciones civiles. […] Son “no electorales” porque la principal razón de la diﬁcultad de observarlos y comprenderlos es que suelen permanecer eclipsados por la atención que las elecciones merecen como el dispositivo vertebral que hace a las democracias portadoras de ese nombre. (Isunza Vera y Gurza Lavalle 2012, 11)

Finalmente, es importante mencionar que los diferentes mecanismos de accountability pueden entenderse desde el enfoque de la oferta y la demanda (ver la imagen 1). El primero se refiere a la generación de información y a la RdC por parte de funcionarios públicos o representantes elegidos. En efecto, se trata de iniciativas en pro de la accountability que provienen del Estado y están dirigidas a los ciudadanos (de arriba hacia abajo). El segundo, por su parte, pone énfasis en la importancia de la sociedad civil y una responsabilidad basada en la participación ciudadana. En este caso, “son los ciudadanos corrientes y/o las organizaciones de la sociedad civil (OSC) los que exigen de forma directa o indirecta que se les rinda cuentas” (Banco Mundial 2003). Estas herramientas obran de abajo hacia arriba. Así, mientras que la oferta podría ser concebida como leyes, normas o ejercicios de RdC diseñados desde el mismo aparato institucional (para fortalecer la oferta o la demanda), la demanda es accountability generada por la sociedad civil.

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Para concluir, a pesar de la existencia de diversas modalidades de accountability, estos tipos de control no son excluyentes, pues dichas acciones se complementan y facilitan la activación de los demás controles. En efecto, no solo han significado una mejor y más eficiente vigilancia de agentes estatales, sino también una activa intervención de los ciudadanos, de manera que su participación no se ha limitado únicamente a los procesos electorales. Así, la accountability constituye una forma de profundización democrática, en el sentido de que intenta reducir la brecha entre gobernantes y gobernados y, por lo tanto, hacer que no solo los titulares de cargos públicos sean responsables de sus decisiones y acciones ante el público, sino que las opiniones, preocupaciones y prioridades de la ciudadanía sean tomadas en cuenta. De esta manera, la accountability cumple un papel primordial en la lucha contra la corrupción, la excesiva discrecionalidad de los funcionarios públicos y el acceso a la información pública.

Organismos estatales autónomos de control

Accountability horizontal

Rama ejecutiva Rama legislativa

Sociedad civil / Medios de comunicación

Ciudadanía en general / electorado

Accountability vertical-social (demanda)

Fuente: elaborada con datos de Hernández (2011, 13).

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Accountability vertical - electoral (demanda)

Ac tr cou an n sv tab er il sa ity l

Accountability vertical - social (demanda)

Rama judicial

Accountability horizontal

Imagen 1. Distintos tipos de accountability y sus relaciones

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2. La rendición de cuentas y la participación en Colombia En Colombia, la Constitución Política de 1991 estableció un modelo de democracia que, sin dejar de lado el aspecto representativo, introdujo una importante dimensión participativa. Así, y como resultado de esta iniciativa, se crearon o se afianzaron diversos mecanismos de participación ciudadana, tales como el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato. De la misma manera, la carta política fijó el derecho fundamental a controlar el poder, por lo que establece un conjunto de medios para garantizar dicho ejercicio, desde la rendición social de cuentas, entre los que se pueden enunciar la tutela, la acción de cumplimiento y la acción popular. Todo ello para confirmar que los actores de la sociedad civil están llamados a cumplir un rol determinante en la reorientación del Estado. No obstante, la creación de herramientas de participación por parte de autoridades públicas puede analizarse como una forma de controlar la movilización ciudadana que se había generado en Colombia entre los setenta y ochenta. Por ello, las normas que crearon esos dispositivos establecen “los límites y el alcance de la acción colectiva, sometiéndola a procedimientos que los diferentes grupos sociales deberían adoptar si querían canalizar sus demandas hacia el Estado” (Velásquez y González 2012, 224). Esta fuerte regulación no solo permite una directa influencia de aquellos en el poder sobre estos mecanismos, sino que hace que la ciudadanía opte por nuevos caminos para controlar a los agentes públicos (Velásquez y González 2012). a. La oferta estatal para la rendición de cuentas Desde 1994 hasta el día de hoy, se ha aprobado una cantidad considerable de leyes y acuerdos municipales, y se ha emitido una serie de documentos Conpes6 que

6 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) es el máximo organismo de coordinación de la política económica y social en Colombia. Es presidido por el Jefe de Estado y se encarga de elaborar una serie de documentos cuya finalidad es dictar lineamientos y orientación de las políticas macro del país. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesión. Los Conpes más relevantes relacionados con rendición de cuentas y participación ciudadana son: 2779 de 1995, 3654 de 2010 y 3661 de 2010.

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buscan desarrollar los postulados de la democracia participativa de la Constitución de 1991. En términos generales, dichas normas, que abarcan desde el nivel nacional hasta el local, se caracterizan por buscar la institucionalización de la RdC de las entidades públicas (es decir, la oferta), aunque algunas de ellas impactan positivamente el accionar ciudadano (demanda). Entre los ejemplos más comunes se encuentran: garantizar el acceso a la información, generar transparencia en la administración, efectuar procesos de evaluación de gestión y resultados y crear espacios de explicación y justificación de las decisiones como las audiencias públicas. Solo el Conpes 3654 de 2010 establece explícitamente una “política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos” (ver anexo 1). En el nivel local, y como parte de las experiencias impulsadas por el Estado, se encuentran los presupuestos participativos —que han tenido especial éxito en Pasto, Medellín y Bogotá— que intentan involucrar a las comunidades en la formulación, asignación y ejecución de los recursos públicos. Además, Bogotá y Medellín son las únicas ciudades que cuentan con algún tipo de normas locales relacionadas con accountability: en la capital colombiana, dos Acuerdos Distritales hacen obligatoria la RdC para el Alcalde Mayor, los alcaldes locales y concejales, así como la visibilidad de la organización y sus miembros. Entre tanto, en Medellín existe una política pública de transparencia y probidad que busca brindar información permanente a la comunidad sobre la gestión realizada por parte de la administración. Todo lo anterior demuestra el carácter predominantemente unidireccional que tiene dicho ejercicio democrático en el país: concepción bajo la cual, desde los modelos “ideales” establecidos por el Estado, se asume que es suficiente con que las autoridades rindan cuentas, lo cual evidencia una concepción bastante limitada de la accountability. Por último, durante los últimos años, como parte de los esfuerzos realizados desde lo estatal, el Gobierno colombiano se propuso fortalecer acciones, tales como: i) “Gobierno en Línea”, cuyo principal propósito fue la mejora en la calidad de la información de las entidades públicas; ii) “Seguimiento a metas de gobierno y de políticas públicas”, que se realiza por medio del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia); iii) “Acceso a información pública”, estrategia que, impulsada por OSC, logró la aprobación de la ley “De transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional”, aún pendiente de sanción presidencial, y iv) “Control social”, desarrollado por

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medio de un proyecto de auditorías visibles que busca vigilar las inversiones de los recursos de regalías. Además, en aras de reafirmar su compromiso con estas iniciativas, el Gobierno decidió hacerse miembro de la “Alianza para el Gobierno Abierto” (OGP,7 por su sigla en inglés), en septiembre de 2011, pero presentó de manera tardía el plan de acción correspondiente8 con los compromisos en los que pretende trabajar, y su implementación aún está en concertación con las OSC colombianas. b. El otro aspecto de la accountability: la exigencia o demanda de cuentas En cuanto a las normas relacionadas con la exigencia de cuentas, es decir, la demanda, estas han buscado contribuir al desarrollo, formación y generación de capacidades de algunos mecanismos de control ciudadano relacionados con la gestión pública, tales como las veedurías o las organizaciones de acción comunal. Además, en junio de 2012 se aprobó una reforma a la Ley Estatutaria de Participación Ciudadana,9 cuyo principal objetivo es organizar y fortalecer los espacios de participación ya existentes, para que los ciudadanos tengan mayores incentivos10 a la hora de participar en política. La norma contempla medidas relacionadas con mecanismos de participación directa —RdC y control social—, al tiempo que establece cierto grado de institucionalidad. Cabe anotar además

7 La Open Government Partnership (OGP) es una iniciativa multilateral que conjuga el apoyo de los gobiernos, sociedad civil y sector privado, y que busca mejorar la participación ciudadana, aumentar la transparencia e incrementar la RdC para obtener gobiernos más abiertos. 8 El plan de acción, requisito esencial para pertenecer a la OGP, fue presentado por el Gobierno un año después de hacerse miembro, y solo después de la presión ejercida por parte de la sociedad civil, en especial, por Transparencia por Colombia. 9 El proyecto de ley fue devuelto al Congreso, luego de que la Corte Constitucional encontrara errores de procedimiento durante su trámite. En la actualidad está en proceso de revisión por parte del Senado. 10 Algunos de los principales cambios son la inclusión de un capítulo de control social en la Ley 134 de 1994, la posibilidad que tendrían los ciudadanos de enviar directamente iniciativas legislativas a sus representantes y la flexibilización de los requisitos para el uso de mecanismos de participación directa (las firmas requeridas para convocar una revocatoria del mandato pasarían de 40% a 30% de los votos válidos emitidos, el umbral mínimo de votación en la revocatoria disminuye de 55% a 40% y la convocatoria a consultas populares no sería solo una potestad del Ejecutivo en los ámbitos nacional, departamental o municipal, sino que podría originarse desde la misma ciudadanía).

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que el texto final de la reforma contemplaba que la RdC fuera obligatoria para los congresistas, pero este apartado fue eliminado durante la discusión dentro del propio órgano legislativo, lo que genera cuestionamientos sobre la responsabilidad de representantes y senadores frente a la sociedad. En la misma línea, se han impulsado algunas experiencias de control en distintas regiones de la geografía nacional, de iniciativa estatal o de actores de la sociedad civil. Para estos últimos, cabe destacar la red de observatorios11 de los concejos municipales o distritales, la cual tiene como objetivo realizar seguimiento a estas corporaciones públicas, para visibilizar sus actuaciones frente a la ciudadanía y fortalecer la participación. De igual manera, la red Cómo Vamos se compone de una serie de ejercicios de RdC locales (en diez ciudades12), cuya finalidad es generar indicadores por resultados de la gestión de la administración pública, informes sobre la calidad de vida de los habitantes, y demás información relevante, para alcanzar transformaciones en la planeación de las políticas públicas de cada ciudad. Finalmente, pueden destacarse las movilizaciones sociales multisectoriales en los casos de los municipios aledaños al páramo de Santurbán, en el departamento de Santander (Jiménez 2012, 113) y la localidad de Piedras, en el departamento de Tolima (El Espectador 2013), en donde el impacto ambiental de la minería fue un asunto abordado por la ciudadanía para exigir a las autoridades medidas de protección a la salud y la sostenibilidad ambiental. En el primer caso, se presentó una movilización de diversos sectores sociales preocupados por la afectación a las fuentes hídricas y al ecosistema del páramo, dada la evidente falta de controles estatales a la explotación minera. Entre tanto, en Tolima los habitantes del municipio de Piedras utilizaron el mecanismo de la consulta popular, creado por la propia oferta estatal, para pronunciarse de manera espontánea

11 En la actualidad, la Red de Observatorios está conformada por: Concejo Cómo Vamos Bogotá (desde 2002), Cali Visible (desde 2003), Observatorio al Concejo de Cartagena (desde 2004), Concejo Visible Barranquilla (desde 2004), Observatorio Concejo de Manizales (desde 2007), Concejo Visible Neiva (desde 2007), Concejo Visible Bucaramanga (desde 2009), Concejo Visible Santa Marta (desde 2010) y Concejo Visible Medellín (desde 2012). 12 La Red Cómo Vamos, que se inició con la experiencia de Bogotá en 1998, hace presencia actualmente en las siguientes ciudades: Barranquilla, Cali, Cartagena, Medellín, Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Valledupar y Manizales.

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en contra de la minería a gran escala en su territorio. Cabe destacar, además, que en las elecciones presidenciales de 2014, Piedras fue el municipio con mayor porcentaje de votos en blanco, tanto en la primera vuelta (54,02%) como en la segunda (17,57%).13 No obstante, a pesar de los ya enunciados esfuerzos, es posible afirmar que las normas per se no garantizan una efectiva RdC, puesto que se requiere tanto la voluntad política de los gobernantes y servidores como el ejercicio de este derecho por parte de la sociedad civil. En otras palabras, “las disposiciones [normativas] favorables a la participación y la creciente institucionalización de los dispositivos de control son elementos insuﬁcientes para el buen funcionamiento de un CDNE” (Gurza Lavalle, Euzenéia, Guicheney y Dowbor 2012, 147). Esto se debe a que no solo deben existir, del lado de los representados, ciertos recursos técnicos y financieros para llevar a cabo el control, sino que es también necesaria una correcta distribución de poderes entre los actores involucrados, de modo que los agentes estatales tengan incentivos para participar en estos procesos, y que las decisiones de los que controlan sean vinculantes. En efecto, la baja participación en Colombia es causada, en parte, por una apatía generalizada hacia lo político, lo cual se puede concebir como una consecuencia de la historia política colombiana, marcada por el clientelismo, el personalismo y múltiples escándalos de corrupción. Estos fenómenos, si bien se presentan en otros países de la región, se suman en Colombia a un conflicto armado de más de medio siglo que genera un ambiente violento, en el que se dificultan la actuación de líderes sociales, la organización e incluso el establecimiento de relaciones de trabajo conjunto y confianza interpersonal. Al respecto, el BARCAS14 señala que, solo entre 2005 y 2011, la confianza interpersonal en Colombia pasó de 14% a 11% (Fundación Restrepo Barco 2011). Para confirmar lo anteriormente enunciado, la Encuesta Mundial de Valores 2012 reporta que solo el 4% de los colombianos cree que es posible confiar en

13 Información disponible en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil (http://www.registraduria.gov.co/). 14 El BARCAS es un proyecto liderado por la Fundación Restrepo Barco que mide múltiples indicadores del capital social, la legitimidad de las instituciones, la participación y el compromiso ciudadano.

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la mayoría de las personas, mientras que el 95% afirma que es necesario ser cuidadoso al tratar a la gente.15 Ahora bien, además de falta de interés por parte de la ciudadanía, o la disminución de sus niveles de confianza entre sí, la baja participación responde también a los costos en que debe incurrir quien decide participar: el difícil acceso a la información, a los recursos y a la disponibilidad de tiempo son apenas algunos de ellos, sin mencionar las consecuencias, —amenazas— que podrían ocurrir, dado el contexto de conflicto armado interno del país. En consecuencia, tanto la oferta estatal como el control social se han ejercido en Colombia de manera fragmentada, contrario a lo que ocurre en otros países de la región como Brasil, en donde “las instituciones participativas se han vuelto una capa institucional híbrida o mixta del funcionamiento del Estado […] y existe una red de control social amplia que multiplica las posibilidades del control social en el país” (Gurza Lavalle, Euzenéia, Guicheney y Dowbor 2012, 136). c. Debilidades institucionales y la necesidad de fortalecer la accountability social en Colombia A pesar de lo imperfecto que resulta ser el modelo colombiano de RdC estatal, existe ya una estrategia relativamente institucionalizada que marca el camino a seguir por los funcionarios. Por tal motivo, es importante profundizar el análisis de la más novedosa dimensión de la RdC, la cual involucra directamente a los ciudadanos: la accountability social. Como ya se mencionó, la accountability ha sido clave a partir de la década de los ochenta en Latinoamérica como forma sustancial de transición a la democracia (Mainwaring 2003, 3-4). Sin embargo, en el caso colombiano —cuya celebración ininterrumpida de jornadas electorales en el siglo XX ha generado la ilusión de contar con una democracia estable y profunda— el concepto es casi inexistente, tanto en la cultura política como en los debates académicos, a pesar del cambio constitucional de 1991. Una consecuencia de este fenómeno es la escasa legitimidad que tienen ante el ciudadano las instituciones y los actores clave en el sistema, como el Congreso de la República y los partidos políticos. 15 Información disponible en la página web de la World Values Survey (http://www.worldvaluessurvey.org/WVSOnline.jsp)

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Los niveles de confianza en el Congreso no superan el 50%, en promedio, entre 2004 y 2012, al tiempo que para los partidos, el promedio es de apenas 36% en el mismo período. A ello se suma una percepción de corrupción del 82%,16 siendo el país con los niveles más altos en la región. En efecto, el Congreso colombiano cuenta con una muy alta impopularidad y uno de los menores niveles de credibilidad y conocimiento entre los ciudadanos, a pesar de ser el órgano pilar en cualquier sistema democrático contemporáneo. Según una encuesta sobre la materia, el Legislativo llegó a tener una imagen desfavorable que fluctuó entre 69 y 76% en 2012.17 De la misma manera, el eslabonamiento legislativo18 cayó un 16% entre 1997 y 2011 (Fundación Restrepo Barco 2011). En este contexto, el debate público y su escenario institucional por excelencia, el Congreso de la República y sus integrantes, resultan ser una de las entidades con mayor demanda en cuanto a accountability y transparencia. Como respuesta a las fallas en la accountability, a las deficiencias en el acceso a la información, a la escasa efectividad de los mecanismos formales y a las ya mencionadas dificultades en materia de oferta y demanda de participación, existen OSC que trabajan para garantizar el acceso a la información y generar capacidades ciudadanas a la hora de exigir cuentas a sus representantes. Un ejemplo de ello son organizaciones como Congreso Visible y el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, las cuales hacen seguimiento al Congreso de la República y brindan información a la ciudadanía que, de otro modo, no estaría disponible. Estas organizaciones trabajan en un sistema político cuyos partidos son débiles, con serias debilidades en la relación electorado-representantes, con un fuerte personalismo clientelista en el ejercicio de la política —especialmente, la electoral— y en medio de casos de corrupción.

16 Siendo 0% una percepción de la corrupción como poco común, y 100%, muy común (Observatorio de la Democracia 2012). 17 Cifras a junio de 2012, exactamente después del escándalo de la Reforma a la Justicia, un episodio en el que las tres ramas del poder perdieron apoyo popular por cuenta de las irregularidades de trámite que se presentaron en el debate de la reforma, así como de las propuestas que afectaban el balance de poderes. Firmas encuestadoras: Gallup y Datexco, respectivamente (El Tiempo 2012). 18 Concepto que se refiere a qué tanto siente el ciudadano que su elegido lo representa y actúa de acuerdo con sus intereses, mostrando la fortaleza entre el electorado y sus representantes.

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Además, el fenómeno de desconfianza institucional no es exclusivo del órgano legislativo. De hecho, entre 2005 y 2011 se ha presentado una disminución en la confianza en el Gobierno (-11%), es decir, la rama ejecutiva, e incluso en las instituciones de control al Estado (-5%). Tal situación ha impactado negativamente todas las variables relacionadas con la participación ciudadana y la RdC. Como ya se mencionó, existen pocos incentivos a la participación en Colombia, lo que explica la reducción del control social (-7%), mecanismos de control de la sociedad al Estado19 (-19%), participación cívica20 (-34%) y participación política (-12%) (Fundación Restrepo Barco 2011). El panorama descrito antes y las fallas de las entidades estatales de control explican por qué, a pesar de un ascenso casi ininterrumpido de la accountability, no existe un aumento durante los últimos años en el control de la corrupción en Colombia (ver la gráfica 1). Estos resultados coinciden con un aumento de la percepción de corrupción (del 8%, llegando al 74% en 2011) (Fundación Restrepo Barco 2011). En este contexto, y en aras de cumplir con el propósito de la Constitución de 1991 relacionado con la consolidación de una democracia tanto representativa como participativa, la accountability, en especial la social, resulta esencial para mitigar las limitaciones intrínsecas del voto y actuar como un catalizador de un proceso de rendición de cuentas, que idealmente debió haberse originado en el seno del Estado, como parte del sistema de pesos y contrapesos. En palabras de los autores mexicanos Olvera e Isunza, “dada la baja institucionalidad de los gobiernos de nuestros países, solo bajo la presión de organizaciones civiles, de la opinión pública o de organismos internacionales se activan los mecanismos de rendición de cuentas internos al gobierno” (2003, 342). Así, se busca que las entidades estatales sean más receptivas, de manera que se garantice la inclusión de la participación ciudadana en la toma de decisiones de los organismos públicos y se pueda complementar el control político y legal de las agencias horizontales. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el buen desarrollo de los mecanismos de rendición de cuentas social depende no solo de un buen diseño institucional

19 Que presentan disminuciones de cerca del 30% en el uso de mecanismos de revocatoria del mandato, veedurías, consejos territoriales de planeación y cabildo abierto. 20 Entre 1997 y 2005, su nivel cayó -49%, registrando las mayores caídas en participación en asociaciones agrarias o de campesinos, de seguridad y vigilancia, educativas y gremios.

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Gráfica 1. Indicadores de gobernabilidad: Colombia, 1996-2011 70

Evolución de los indicadores

Control de la corrupción

Efectividad gubernamental 40

Estabilidad política y ausencia de violencia Calidad de la regulación

Estado de derecho 20

Accountability

0 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: elaborado con datos de The Worldwide Governance Indicators (Banco Mundial 2012).

que permita la comunicación fluida entre Estado y sociedad civil, sino de un contexto político favorable y de unas organizaciones sociales con conocimientos técnicos especializados y capacidades suficientes para exigir rendición de cuentas. Estas necesidades se hacen especialmente palpables en OSC locales cuyo tamaño, capacidad financiera o técnica y entorno adverso en muchas ocasiones impiden su consolidación, o incluso su creación.

Conclusiones El desarrollo de mecanismos de control y participación no tradicionales en América Latina, tales como las iniciativas en pro de la accountability, ha representado un avance significativo en materia de profundización democrática, al promover una representación más responsable de funcionarios y un involucramiento más activo, al menos más allá de lo electoral, por parte de algunos grupos ciudadanos.

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A pesar de ello, son muchos los desafíos que persisten alrededor de los procesos de fortalecimiento de la accountability. En efecto, en Colombia, aunque existe una oferta estatal de RdC relativamente desarrollada e institucionalizada, la estrategia construida por el Estado, como el deber ser, es deficiente. Esto se debe a que ha sido concebida como un ejercicio unidireccional en el que el ciudadano tiene poca o nula vinculación, y, por lo tanto, termina siendo un espacio de propaganda política, más que un verdadero examen de la gestión pública. El lado de la demanda o el control social, por su parte, está definido en términos de mecanismos de participación que resultan ser muy restringidos y poco atrayentes para el ciudadano del común, debido a los costos asociados y a su escasa efectividad. Sumado a lo anterior, una apatía generalizada hacia lo público, un contexto de violencia y un elevado nivel de percepción de corrupción crean el escenario “perfecto” para una muy escasa participación ciudadana, a pesar de las ya mencionadas e importantes OSC que se han dedicado a la vigilancia de las entidades públicas y que han presentado herramientas y espacios novedosos tanto de divugación de información como de debate incluyente. Algunos ejemplos de estas herramientas son páginas web independientes, mesas de expertos multisectoriales (con tomadores de decisión, académicos, sociedad civil, sector privado, entre otros), foros abiertos al público, aplicaciones, documentos digitales interactivos, entre muchos otros.21 En suma, a pesar de los esfuerzos formales de promoción de control y a los ejercicios novedosos agenciados por OSC, el concepto integral de accountability está prácticamente ausente del sistema cultural y político del país. Ello, a pesar de la relevancia de estas iniciativas, en especial desde la demanda y organización ciudadanas, en debates como el fortalecimiento institucional, la legitimidad democrática y, recientemente, la construcción del posconflicto en Colombia. Frente a los retos para la consolidación democrática colombiana, varias generaciones de politólogos y otros científicos sociales han priorizado desafíos institucionales como la presencia territorial y la eliminación del fraude electoral. Esta literatura no ha profundizado lo suficiente en la importancia de temas como los ejercicios espontáneos ciudadanos de demanda de información y participación, dejando de lado la accountability social, a pesar de su importancia. Ello no significa 21 Ver, por ejemplo: www.observatoriolegislativoicp.org, www.congresovisible.org y www.transparenciacolombia.org.co

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que la dimensión de la oferta —por ejemplo, el estudio del fortalecimiento de los entes de control— no deba tenerse en cuenta, pero se considera que la demanda ciudadana debe ser priorizada, en aras de su fortalecimiento. Esto se debe a que la oferta institucional se ve permeada por el proselitismo político, al tiempo que, en ocasiones, el accionar de los entes de control genera incentivos negativos en la labor de los funcionarios, quienes prefieren no actuar por temor a las posibles sanciones, dificultando así la implementación de programas o políticas públicos. Por su parte, la accountability operada desde la demanda ciudadana no solo complementa los mecanismos estatales, sino que resulta fundamental en términos de empoderamiento ciudadano, mejoramiento de la representación y control a la corrupción. Es por ello que se hacen necesarios más estudios sobre esta dimensión de la RdC en Colombia, partiendo del supuesto de que un diagnóstico mejor y más profundo permitirá establecer propuestas para su fortalecimiento.

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Anexo 1 Leyes y acuerdos municipales que buscan desarrollar los postulados de la democracia participativa de la Constitución de 1991

Norma

Constitución Política de 1991

Ley 134 de 1994 (modificada por la Ley de Participación Ciudadana)

Conpes 2779 de 1995

Ley 489 de 1998

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Alcance

Nombre

Materia

Nacional

Constitución Política de Colombia

Establece principios de democracia participativa, soberanía popular, y el derecho a participar en la conformación, el ejercicio y control del poder público. Define mecanismos como el derecho de petición, acceso a documentos públicos, acción de tutela, acción de cumplimiento, acción popular.

Nacional

“Por la cual se dictan las normas sobre los mecanismos de participación ciudadana”

Regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito, y el cabildo abierto.

Nacional

Promoción de la participación de la sociedad civil

Intenta desarrollar la democracia participativa plasmada en la Constitución de 1991 a través de la implementación de espacios de participación política, social y administrativa ya existentes.

Nacional

“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional”. Cap. VIII, Democratización y control social de la Administración Pública

Establece la posibilidad de aplicar mecanismos que generen transparencia en la administración pública y define el desarrollo de principios de democracia participativa y democratización de la gestión como obligatorio para todas las entidades y los organismos de la Administración Pública. Permite la convocatoria a audiencias públicas, sin carácter vinculante, para discutir la formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas.

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(Continuación)

Norma

Ley 617 de 2000

Ley 850 de 2003

Acuerdo 181 de 2004 (Concejo de Bogotá)

Acuerdo 151 de 2005 (Concejo de Bogotá)

Alcance

Nombre

Materia

Nacional/ Nivel territorial

“Por medio de la cual se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”

Regula el control social a la gestión pública territorial.

Nacional

Ley estatutaria de veedurías ciudadanas, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”

Regula el mecanismo democrático de representación conocido como Veeduría Ciudadana.

Distrital (Bogotá)

“Por el cual se establecen informes de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades descentralizadas”

Regula la rendición de cuentas obligatoria, por parte de la rama ejecutiva distrital (Alcalde Mayor y acaldes locales).

Distrital (Bogotá)

“Por el cual se establecen mecanismos para la rendición de cuentas y la visibilidad de la gestión de los concejales y del Concejo de Bogotá, D.C.”

Regula la rendición de cuentas de los concejales y visibilidad de la corporación y de sus miembros.

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(Continuación)

Norma

Conpes 3654 de 2010

Conpes 3661 de 2010

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

Política Pública de 2010

Ley 1474 de 2011

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Alcance

Nombre

Materia

Nacional

Política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos

Tiene como objetivo consolidar la rendición de cuentas del Ejecutivo como un proceso que comprenda tanto la oferta de información como espacios institucionalizados de explicación y justificación de las decisiones, las acciones y los resultados en el ciclo de la gestión pública.

Nacional

Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción comunal

Busca fortalecer las organizaciones de acción comunal como un espacio de control social y petición de cuentas a la Administración Pública.

Nacional

“Prosperidad para todos”

El capítulo VII aborda temas relativos al buen gobierno, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.

Municipal (Medellín)

Política Pública de transparencia y probidad del municipio de Medellín (Desarrollo del instrumento: Rendición de Cuentas)

Busca brindar información permanente a la comunidad sobre la gestión realizada en el municipio de Medellín.

Nacional

Estatuto Anticorrupción. “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”

La ley establece medidas que promueven la construcción de una cultura de la legalidad, al tiempo que plantea que la lucha contra la corrupción debe realizarse de manera conjunta entre las entidades del Estado y la sociedad.

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(Continuación)

Norma Proyecto de Ley Estatutaria 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara

Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado

Alcance

Nombre

Materia

Nacional

“Por medio de la cual se crea la Ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional, y se dictan otras disposiciones”

Regula el derecho de acceso a información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información.

Nacional

“Por la cual se dictan las disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, transparencia en la contratación pública y rendición de cuentas”

Se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, transparencia en la contratación pública y rendición de cuentas.

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Referencias 1.

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Marcela Escandón Vega es magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia) e historiadora y politóloga de la misma universidad, grado Cum Laude. Su tesis de grado, Circunscripciones Especiales Indígenas y Afro (1991-2010). Cuestionamientos a la representación identitaria en el Congreso de Colombia, fue premiada por la Fundación Kettering (EE. UU.) y el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes como la mejor tesis de posgrado en 2011. Actualmente es la directora del Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Pertenece al grupo de Historia Colonial (clasificación A, Colciencias) desde 2010. Ha trabajado en investigaciones sobre historia cultural colonial en el Caribe colombiano y representación política de minorías étnicas afro e indígena en el Congreso de Colombia. Es autora del libro Circunscripciones especiales indígenas y afro (1991-2010). Cuestionamientos a la representación identitaria en el Congreso de Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes, 2011. Correo electrónico: marcevega88@gmail.com Lina Velásquez Bernal es politóloga de la Universidad del Rosario (Colombia). Su trabajo de grado, Los medios de comunicación (Cambio y Semana) como mecanismo de accountability social. Un análisis del escándalo de Agro Ingreso Seguro (2009-2011), recibió mención meritoria por parte de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario. Actualmente, realiza una maestría en Política y Comunicación en la London School of Economics and Political Science (Reino Unido). Correo electrónico: lvelasquezbernal@gmail.com

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E colombia internacional F

Guía de políticas éticas

Publicación y autoría Colombia Internacional es la publicación académica del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), institución encargada de su soporte financiero. La oficina de la Revista está ubicada en el Edificio Franco (G-335) —campus universitario—; la dirección electrónica es http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; el correo electrónico es colombiainternacional@uniandes.edu.co y el teléfono de contacto es 3394999, extensión 3046. La Revista tiene la siguiente estructura: un equipo editorial —compuesto por un director(a) general, un editor(a) general y un asistente editorial—, un comité editorial, un comité científico y un equipo de soporte administrativo y técnico que garantizan la calidad y pertinencia de los contenidos de la publicación. Los miembros son evaluados bianualmente en función de su prestigio en su disciplina de trabajo y su producción académica en otras revistas y publicaciones académicas nacionales e internacionales. Los artículos presentados a Colombia Internacional deben ser originales e inéditos y no deben estar simultáneamente en proceso de evaluación ni tener compromisos editoriales con otra publicación. Si el manuscrito es aceptado, el equipo editorial espera que su aparición anteceda a cualquier otra publicación total o parcial del mismo. Si el autor de un artículo publicado en la Revista quiere incluirlo posteriormente en otra publicación, la revista, compilación o libro donde se

publique deberá señalar claramente los datos de la publicación original, es decir, Colombia Internacional, previa autorización del editor de la Revista. Asimismo, cuando la Revista tenga interés en reproducir un artículo previamente publicado, se compromete a pedir la autorización correspondiente a la editorial donde apareció por primera vez.

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de los autores asegurarse de tener las autorizaciones para usar, reproducir e imprimir el material que no sea de su propiedad/autoría (cuadros, gráficas, mapas, diagramas, fotografías, etc.). Los autores aceptan someter los textos a la evaluación de pares externos y se comprometen a tener en cuenta sus observaciones, así como las del equipo editorial, al momento de revisar el documento. Estas modificaciones deberán ser realizadas en el plazo que el equipo editorial le indique al autor. Luego que la Revista reciba el artículo modificado, se le informará al autor acerca de su aprobación definitiva. Cuando los textos sometidos a Colombia Internacional no son aceptados para publicación, el equipo editorial enviará una notificación escrita al autor explicando los motivos de esta decisión. Durante el proceso de edición, el equipo editorial puede consultar a los autores para resolver inquietudes. En el proceso de evaluación y de edición, el correo electrónico es el medio de comunicación privilegiado entre la Revista y los autores. El equipo editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de un artículo y el número en el cual se publicará. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor entregue toda la documentación solicitada en el plazo indicado. La Revista se reserva el derecho de hacer correcciones de estilo al documento antes de la publicación. Los autores de los textos aceptados deben autorizar a la Universidad de los Andes a usar los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución), mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, para incluir el texto en

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Colombia Internacional (versión impresa y electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su autoría y que respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros.

Revisión por pares/ responsabilidades de los evaluadores Cuando se recibe un artículo, el equipo editorial evalúa si cumple con los requisitos básicos exigidos por la Revista. El equipo editorial establece el primer filtro; para este proceso se tienen en cuenta aspectos sobre el formato, la calidad y la pertinencia del documento. Después de esta primera revisión, y a partir de los comentarios y sugerencias de los miembros del comité editorial y científico, se seleccionan los artículos que iniciarán el proceso de arbitraje. Los textos son, en esta instancia, sometidos a la evaluación de pares académicos anónimos y al concepto del equipo editorial. El resultado será comunicado al autor en un período de hasta seis meses a partir de la recepción del artículo. Cuando el proceso de evaluación exceda este plazo, el equipo editorial deberá informar al autor. Todos los artículos que pasen el primer filtro de revisión serán sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de evaluadores anónimos, quienes podrán hacer sugerencias/comentarios al autor y señalar referencias significativas que no hayan sido incluidas en el trabajo. Estos lectores son, en su mayoría, externos a la institución, y en su elección se busca que no tengan conflictos de interés con los temas sobre los que se les pide arbitrar. Ante cualquier duda, se procederá a buscar a otro evaluador.

Guía de políticas éticas

La Revista tiene un formato de evaluación que incluye preguntas con criterios cuidadosamente definidos. Los evaluadores tienen la responsabilidad de sugerir la aceptación, rechazo o aprobación con modificación del artículo arbitrado. Durante la evaluación, tanto los nombres de los autores como los de los evaluadores serán mantenidos en completo anonimato.

Responsabilidades editoriales El equipo editorial, junto a los comités editorial y científico, es responsable de definir las políticas editoriales para que la Revista cumpla con los estándares que permitan su posicionamiento como una reconocida publicación académica. La revisión continua de estos parámetros asegura que la Revista mejore y satisfaga las expectativas de la comunidad académica. Así como la revista publica Normas editoriales, que se esperan sean cumplidas, también se compromete a publicar correcciones, aclaraciones, rectificaciones y dar justificaciones cuando la situación lo amerite. El equipo editorial es responsable de seleccionar los mejores artículos para la publicación. Esta selección se hace con base en las recomendaciones derivadas del proceso de evaluación y el proceso de revisión editorial del artículo, en el que se tienen en cuenta criterios de

calidad, relevancia, originalidad y contribución a la disciplina. En este mismo sentido, cuando un artículo es rechazado, la justificación que se le da al autor debe orientarse hacia estos aspectos. El equipo editorial es responsable del vigilar el proceso editorial de todos los artículos que se postulan a la Revista, y debe desarrollar mecanismos de confidencialidad durante el proceso de evaluación por pares hasta su publicación o rechazo. Cuando la Revista recibe quejas de cualquier tipo, el equipo editorial debe responder prontamente, de acuerdo con las normas establecidas por la publicación; en caso de que el reclamo lo amerite, debe asegurarse de que se lleve a cabo la adecuada investigación tendiente a la rápida resolución del problema. Cuando se reconozca una falta de exactitud o un error en un contenido publicado, se consultará al comité editorial, y se harán las correcciones y/o aclaraciones en la página web de la Revista. Tan pronto un número de la Revista sea publicado, el equipo editorial es responsable de la difusión y distribución entre los colaboradores, evaluadores, y las entidades con las que se hayan establecido acuerdos de intercambio, así como entre los repositorios y sistemas de indexación nacionales e internacionales. Igualmente, el equipo editorial es el encargado de hacer los envíos de la Revista a los suscriptores activos.

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Normas para los autores

Presentación de artículos Colombia Internacional publica artículos inéditos que presenten resultados de investigación, innovaciones teóricas y/o metodológicas y revisiones bibliográficas en las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales escritos en español, inglés o portugués. Colombia Internacional usa una herramienta de detención de plagio para verificar la originalidad de los documentos sometidos a revisión; en caso de comprobarse que el artículo o partes de él fueron extraídos de otros trabajos sin la apropiada referencia, se notificará al autor y se procederá a rechazar el documento. Las fechas de recepción de artículos de Tema libre y/o para los números monográficos se informan en las respectivas convocatorias, las cuales son publicadas en la página web de la Revista y se distribuyen por medio de una lista de correo dispuesta para ello. Si tiene interés en saber cuándo se abren y/o cuáles son los temas de las convocatorias, envíe un correo a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluido en la lista especial de correo. A continuación se enumeran las características que deben tener los manuscritos que se presenten para publicación. El equipo editorial de la revista pide a los autores tener en cuenta estas recomendaciones para facilitar el proceso de evaluación y de edición. ŚŚ El manuscrito debe presentarse en un archivo compatible con Word, en hoja tamaño carta (21,59 cm x 27,54 cm), con márgenes de 3 cm, letra Times New Roman tamaño 12, espacio sencillo, separación entre párrafos de 0 puntos y texto justificado. Las notas a pie

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de página deben estar en Times New Roman tamaño 10, espacio sencillo y texto justificado. El manuscrito debe tener una extensión máxima de 10.000 palabras (artículos de más palabras serán considerados excepcionalmente), incluidos el título, resumen, palabras clave, notas al pie, lista de referencia y anexos. La primera página debe incluir el título del artículo, un resumen de máximo 120 palabras (el resumen debe ser claro y preciso) y un listado de cuatro a siete palabras clave. Se recomienda revisar los términos y jerarquías establecidos en el Thesarurus de la Unesco (http:// databases.unesco.org/thesso/) para seleccionar estas palabras. Si es posible, incluir también el título, el resumen y las palabras clave en los otros dos idiomas de publicación de la Revista. Después de esta primera página de presentación, el artículo debe comenzar. Recuerde escribir el documento siguiendo las normas gramaticales y de sintaxis del idioma en el que escribe. Use un lenguaje académico accesible a diferentes públicos. La información sobre el (los) autor(es) debe incluirse en un documento aparte con la siguiente información: nombre completo, nacionalidad, dirección de correo, títulos académicos, afiliación institucional actual, grupos de investigación, líneas de investigación y publicaciones recientes en libros y/o revistas. En este documento también se debe indicar el origen del artículo y su fuente financiación.

Normas para los autores

ŚŚ Todas las tablas, gráficas, cuadros o imágenes que se incluyan en los artículos deben ser autoexplicativos, claros y pertinentes; deben estar titulados, numerados secuencialmente y acompañados por sus respectivos pies de imagen y fuente(s). Por motivos de diagramación, recomendamos que las tablas, gráficas y cuadros se adjunten en un documento aparte en formato Excel. Las imágenes se deben entregar en formato digital (.jpg o .riff 300 y dpi 240). Es responsabilidad del autor conseguir y entregar a la Revista el permiso para la publicación de las imágenes que lo requieran. ŚŚ Los manuscritos deben ser enviados al correo colombiainternacional@uniandes.edu.co o remitidos por medio de la herramienta “Presentar artículo” disponible en la página web de la Revista.

Normas editoriales ŚŚ Las divisiones en el cuerpo del texto (secciones principales) deben ir numeradas en números arábigos, excepto la introducción y la conclusión; las subdivisiones (secciones secundarias) deben ir numeradas con letras minúsculas. Recuerde aplicar sangría a cada párrafo. ŚŚ Los términos en latín y las palabras extranjeras deben estar en letra itálica. Evite el uso excesivo de itálicas a lo largo del texto. ŚŚ La primera vez que se use una abreviatura debe ir entre paréntesis después de la fórmula completa; las siguientes veces se usará la abreviatura. ŚŚ Las citas textuales que sobrepasen cuatro renglones deben colocarles en formato de cita larga, a espacio sencillo, tamaño de letra 11 y márgenes reducidos.

ŚŚ Las notas de pie de página deben aparecer en números arábigos. ŚŚ Indique claramente en el texto el lugar donde debe ir cada cuadro/tabla/ imagen/gráfico. ŚŚ Al final del artículo deben presentarse todas las referencias usadas en el texto. Colombia Internacional utiliza una adaptación del Chicago Manual of Style para presentar las citas y referencias. Deben tenerse en cuenta los detalles de puntuación exigidos y la información necesaria requerida. El listado bibliográfico debe incluir las referencias que han sido citadas en el texto (no incluir títulos no referenciados), enumeradas y dispuestas en orden alfabético. Es indispensable incluir los nombres completos de los autores y/o editores en cada una de las referencias. A continuación se presentan algunos ejemplos de referencia (recuerde tener en cuenta las reglas ortográficas del idioma en el que escribe). Libros:

De un solo autor: Apellido(s), Nombre. Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Dos o más autores: Apellido(s), Nombre y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Frieden, Jeffry, Paul Williams y David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford.

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Nota: recuerde que al citar un libro con tres o más autores en el cuerpo del texto, la primera vez debe incluir el apellido de todos los autores (Frieden, Williams y Lake 2000). La segunda vez sólo debe escribir el apellido del autor principal seguido de “et al.” y el año de publicación (Frieden et al. 2000). Capítulo en libro

Apellido(s), Nombre. Año. Título completo capítulo. En Título completo libro, ed(s). Nombre Apellido(s) editor(es), pp. Ciudad: Editorial. Gómez, Hernando José y Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade Policy-Making. En Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling y Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artículo en revista

Apellido(s), Nombre. Año. Título artículo. Nombre revista Vol (No.): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Artículo en prensa

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Apellido(s), Nombre. Año. Título del artículo/archivo. Información adicional. [En línea] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [En línea] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto, and Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [En línea] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Nota: si tiene dudas sobre como referenciar otro tipo de documentos, incluya toda la información necesaria para identificar la fuente. Recuerde que al citar dentro del texto debe incluir el apellido del autor, el año y la página (de ser una referencia textual), eg., (Novoa 2011, 14). Si es claro quién es el autor, solo incluya el año y la página (de ser una referencia textual), eg., “Novoa argumenta que es necesario mejorar el control fiscal (2011, 67)”.

Ethical Guidelines

Publication and Authorship Colombia Internacional is the academic publication of the Department of Political Sciences in the Faculty of Social Sciences at the Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), the institution that provides it with financial support. The journal’s office is located in the Franco Building (G-335) on the university campus; the website is http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; the email address is http://colombiainternacional.uniandes.edu.co; and the contact telephone number is 3394999, extension 3046. The journal’s structure is as follows: an editorial team —including a general director, a general editor and an editorial assistant— , an editorial committee, a scientific committee and an administrative and technical support team, which together guarantee the quality and relevance of the publication’s content. The members are evaluated biannually based on their prestige in their area of work and their academic output in other national and international journals and academic publications. The articles submitted to Colombia Internacional must be original and unpublished and should not simultaneously be undergoing an evaluation process or have any editorial commitments with another publication. If a manuscript is accepted, the editorial team will expect it to appear in the journal before appearing in any other publication, either partially or entirely. If the author of an article published in the Journal later wishes to include it in another publication, the journal, edited volume or book

in question must clearly state the details of its original publication, i.e. Colombia Internacional, after receiving authorization from the Journal’s editor. Similarly, when the Journal is interested in reproducing a previously published article, it commits to requesting the relevant authorization from the publisher where it appeared for the first time.

Author Responsibilities The authors must submit their articles using the link available on the journal’s website and/or by emailing it to colombiainternacional@uniandes.edu.co during the timeframe established for the submission for articles (call for papers). The Journal has publicly available guidelines for authors, with information about the requirements for the presentation of articles as well as editorial rules and instructions. The guidelines can be found at http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php.?c=Normas+para+los+autores or at the end of the printed version of the Journal. Although the editorial team is responsible for approving the articles based on the criteria of quality, accuracy and thoroughness of research, taking into account the reviews carried out by anonymous peers, the authors are responsible for all the ideas expressed in the articles, as well as for their suitability on an ethical level. The authors must explicitly state that the text is of their own authorship and that the intellectual property rights of third parties are respected in the article. It is also the author’s responsibility to ensure

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that they have permission to use, reproduce and print any material that is not owned or created by them (tables, graphs, maps, diagrams, photographs, etc.). The authors agree to submit their texts to an external peer review and commit to take these observations, and those of the editorial team, into account when revising the document. These revisions should be made within the timeframe communicated to the author by the editorial team. After the Journal receives the revised article, the author will be informed regarding its definitive approval. If a text submitted to Colombia Internacional is not accepted for publication, the editorial team will send a written notice to the author explaining the reasons behind this decision. During the editing process, the editorial team may consult the authors to resolve any uncertainties. During the reviewing and editing processes, the main form of contact between the Journal and the authors will be by email. The editorial team reserves the right to have the final word regarding the publication of an article and the issue in which it will be published. The article will be published on the stated date as long as the author submits all the required documentation during the established timeframe. The Journal reserves the right to make copyediting changes to the document before publication. The authors of the accepted texts must authorize the Universidad de los Andes to make use of the copyrights (reproduction, public communication, transformation and distribution), by signing the “Use of intellectual property rights authorization document”, in order for the text to be included in Colombia Internacional (printed and electronic versions). On this

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same document the authors must confirm that the text is of their own authorship and that they respect the intellectual property rights of third parties.

Peer Review/Peer Reviewer Responsibilities When an article is received, the editorial team evaluates it to see whether it complies with the basic requirements demanded by the Journal. The editorial team establishes the first filtering process; this takes into account aspects such as the format, quality and relevance of the document. After this first review, and based on the comments and suggestions of the members of the editorial and scientific committees, the selected articles will begin a further review process. In this case, the articles are submitted to a peer review by anonymous academics, as well as to the views of the editorial team. The result will be communicated to the author within six months of receiving the article. If the evaluation process lasts longer than this, the editorial team must inform the author. All articles that pass the initial review filter will be submitted to a further judging process carried out by anonymous reviewers, who will make suggestions/comments to the author and highlight significant references that have not been included in the paper. These readers are usually external to the institution, and are chosen on the basis that they should have no conflict of interest in terms of the topics they will be reviewing. If there is any doubt in this area, another reviewer will be found. The Journal has an evaluation form that includes questions with carefully defined criteria. The reviewers are responsible for recommending whether the article

Ethical Guidelines

under review should be accepted, rejected or approved with changes. During the evaluation process, both the names of the authors and the names of the reviewers are kept strictly anonymous.

Editorial Responsibilities The editorial team, along with the editorial and scientific committees, is responsible for defining the editorial policies in order for the Journal to meet the necessary standards to ensure its positioning as a renowned academic publication. The continuous revision of these parameters guarantees that the Journal will continue to improve and satisfy the expectations of the academic community. As well as publishing these editorial rules, which authors are expected to follow, the journal commits to publishing any corrections, clarifications, rectifications and justifications as the situation requires. The editorial team is responsible for selecting the best articles for publication. This selection process is based on recommendations made during the evaluation process and the process of editing the article, taking into account the criteria of quality, relevance, originality and the contribution it makes to the authorâ&#x20AC;&#x2122;s field. Similarly, if an article

is rejected, the justification given to the author must focus on these same aspects. The editorial team is responsible for overseeing the editorial process of all the articles submitted to the Journal, and must develop confidentiality mechanisms during the peer review process until the articles are published or rejected. When the Journal receives complaints of any kind, the editorial team should respond promptly, in accordance with the rules established by the publication. If the complaint is found to be worthwhile, the editorial team must ensure that an appropriate investigation is carried out in order to rapidly resolve the problem. If a lack of accuracy or an error of published content is identified, the editorial team will be consulted and the relevant corrections and/or clarifications will be made on the Journalâ&#x20AC;&#x2122;s website. As soon as an issue of the Journal is published, the editorial team is responsible for disseminating and distributing that issue among its collaborators, reviewers and the entities with which exchange agreements have been established, as well as with the relevant national and international repositories and indexing systems. Additionally, the editorial team is responsible for sending the Journal to its active subscribers.

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Guidelines for Authors

Article Submission Colombia Internacional publishes unpublished articles which present the results of research, theoretical and/or methodological innovation and bibliographical reviews in the fields of Political Science and International Relations written in Spanish, English or Portuguese. Colombia Internacional uses a plagiarism detection tool to check the originality of the documents submitted to review; if it is discovered that the article or parts of it have been extracted from other work without the appropriate referencing, the author will be notified and the process of rejecting the document will begin. The dates for receiving articles on open topics and/or for special editions will be communicated in the relevant calls for papers, which will be published on the Journal’s website and distributed via an email mailing list created for this purpose. If you would like to know when the calls for papers will open and what the topics will be, email colombiainternacional@uniandes.edu. co to be included on the mailing list. Below you will find a list of the characteristics required by manuscripts being submitted for publication. The journal’s editorial team asks the authors to keep these recommendations in mind in order to facilitate the evaluation and editing process. The manuscript should be presented in a file compatible with Word, Letter size paper (21.59 cm x 27.54 cm), with 3 cm margins, using Times New Roman size 12, single spacing, 0 point separation between paragraphs and justified text. Footnotes should be in Times New Roman size 10, with single spacing and justified text.

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ŚŚ The manuscript should have a maximum word count of 10,000 words (longer articles will be considered in exceptional cases), including the title, abstract, keywords, footnotes, bibliography and appendices. ŚŚ The first page should include the title of the article, an abstract with a maximum of 120 words (the abstract should be clear and precise) and a list of four to seven key words. We recommend that you should check the terms and hierarchies established in Unesco’s Thesaurus (http://databases.unesco.org/thesso/) to help you select these words. If possible, you should also include the title, abstract and keywords in the Journal’s other two publication languages. ŚŚ After this first presentation page, the article should begin. Remember to follow the rules of grammar and syntax of the language in which you are writing the document. Use academic language that will be accessible to different audiences. ŚŚ The author information should be included in a separate document and should include the following information: full name, nationality, email address, academic titles, current institutional affiliation, research groups, areas of research and recent publications in books and/or journals. In this document you should also indicate the origin of the article and its source of finance. ŚŚ All tables, graphs, charts and images included in the articles should be self-explanatory, clear and relevant; they should have titles, be listed in a numbered sequence and be accompanied by their

Guidelines for Authors

respective image credit and source(s). For design purposes, we recommend that the tables, graphs and charts should be attached in a separate Excel document. The images should be submitted in digital format (.jpg o .riff 300 and 240 dpi). It is the responsibility of the author to obtain permission to publish the images required for the article and to submit this permission to the Journal. ŚŚ The manuscripts should be emailed to colombiainternacional@uniandes.edu. co or sent using the “Presentar artículo” (Submit article) online tool available on the Journal’s website.

Editorial Guidelines ŚŚ Divisions in the body of the text (main sections) should be listed with Arabic numerals, except for the introduction and the conclusion; the subdivisions (secondary sections) should be listed with lower case letters. Remember to indent every new paragraph. ŚŚ Latin terms and foreign words should be written in italics. Avoid the excess use of italics throughout the text. ŚŚ The first time that you use an abbreviation it should be included in brackets after the full term; after this you should use only the abbreviation. ŚŚ Textual quotes longer than four lines should be written in long quote form, with single spacing, size 11 font and reduced margins. ŚŚ Footnotes should be used with Arabic numerals. ŚŚ State clearly in the text where each chart/ table/image/graph should be placed. ŚŚ All the references used in the text should be presented at the end of the article. Colombia Internacional uses an

adaptation of the Chicago Manual of Style to present quotes and references. You should take into account the details of required punctuation and other necessary information when writing your article. The bibliography should include all references cited in the text (it should not include any that were not referenced), listed in alphabetical order. It is essential to include the complete names of the authors and/or editors for each of the references. Below you will find some referencing examples (remember to keep in mind the rules of spelling in the language in which you are writing). Books:

By a single author: Surname(s), Name. Year. Complete title. City: Publisher. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Two or more authors: Surname(s), Name and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Frieden, Jeffry, Paul Williams, and David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Note: remember that when you first cite a book with three or more authors in the body of the text, you should include the surnames of all of the authors (Frieden, Williams, and Lake 2000). The second time you should only write the name of the main author, followed by “et al.” and the year of publication (Frieden et al. 2000).

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Chapter in Book

Surname(s), Name. Year. Complete Title of Chapter. In Complete Title of Book, ed(s). Name Surname(s) of editor(s), pp. City: Publisher. Gómez, Hernando José, and Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade PolicyMaking. In Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling and Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Journal Article

Surname(s), Name. Year. Article Title. Journal Title Vol (No.): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Press Article

Surname(s), Name. Year. Headline. Publication, date of publication. Publication. Year. Headline. Date of publication. Coronell, Daniel. 2014. La versión de Jota Jota. Semana, 10 de mayo de 2014. Semana. 2014. Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos. 13 de mayo de 2014.

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Online Publications

Surname(s), Name. Year. Title of article/ file. Additional information. [Online] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [Online] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto, and Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [Online] http://trade.ec.europa.eu/doclib/ docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Note: if you are unsure about how to reference any type of document, include all the information necessary for the source to be identified. Remember that when citing a reference within the text of an article you should include the name of the author, the year and the page number (in the case of textual references), eg. (Novoa 2011, 14). If it is clear which author is being referenced, you should only include the year and the page number (in the case of textual references), eg. “Novoa argues that it is necessary to improve fiscal control” (2011, 67).

Guia de políticas éticas

Publicação e autoria A Colombia Internacional é a publicação acadêmica do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Los Andes (Bogotá, Colômbia), instituição encarregada de seu suporte financeiro. O escritório da Revista está localizado no Edifício Franco (G-335) —campus universitário—; a página web é http://colombiainternacional.uniandes. edu.co; o e-mail é colombiainternacional@ uniandes.edu.co e o telefone é (57 1) 3394999, ramal 3046. A Revista tem a seguinte estrutura: uma equipe editorial —composta por um diretor(a) geral, um editor(a) geral e um assistente editorial—, um comitê editorial, um comitê científico e uma equipe de suporte administrativo e técnico que garante a qualidade e pertinência dos conteúdos da publicação. Os membros são avaliados bianualmente em função de seu prestígio em sua disciplina de trabalho e sua produção acadêmica em outras revistas e publicações acadêmicas nacionais e internacionais. Os artigos apresentados à Colombia Internacional devem ser originais e inéditos e não devem estar simultaneamente em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com outra publicação. Se o artigo for aceito, a equipe editorial espera que seu aparecimento anteceda a qualquer outra publicação total ou parcial deste. Se o autor de um artigo publicado na Revista quiser incluí-lo posteriormente em outra publicação, a revista, compilação ou livro em que se publicar deverá indicar claramente os dados da publicação original,

isto é, Colombia Internacional, com autorização prévia do editor da Revista. Além disso, quando a Revista tiver interesse em reproduzir um artigo previamente publicado, compromete-se a solicitar a autorização correspondente à editora na qual apareceu pela primeira vez.

Responsabilidades do autor Os autores devem remitir os artigos por meio do link disponível na página web da Revista e/ou enviá-lo ao e-mail: colombiainternacional@uniandes.edu.co nas datas estabelecidas para a recepção dos artigos (editais). A Revista tem pautas de acesso público para os autores, com os requisitos para a apresentação de artigos e as normas e instruções editorais. As pautas podem ser consultadas em: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php.?c=Normas+para+los+autores ou ao final da versão impressa da Revista. Embora a equipe editorial seja a responsável pela aprovação dos artigos com base em critérios de qualidade, rigorosidade investigativa e considere as avaliações realizadas por pares anônimos, os autores são os responsáveis pelas ideias neles expressas, bem como pela idoneidade ética do artigo. Os autores têm que deixar explícito que o texto é de sua autoria e que neste se respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Também é responsabilidade dos autores ter as autorizações para usar, reproduzir e imprimir o material que não seja de sua propriedade/autoria (quadros, gráficos, mapas, diagramas, fotografias etc.).

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Os autores aceitam submeter os textos à avaliação de pares externos e comprometem-se a considerar suas observações, bem como as da equipe editorial no momento de revisar o documento. Essas modificações deverão ser realizadas no prazo que a equipe editorial indicar ao autor. Depois que a Revista receber o artigo modificado, o autor será informado sobre sua aprovação definitiva. Quando os textos submetidos à Colombia Internacional não são aceitos para publicação, a equipe editorial enviará uma notificação escrita ao autor, na qual se explicarão os motivos dessa decisão. Durante o processo de edição, a equipe editorial pode consultar o autor para resolver dúvidas. No processo de avaliação e de edição, o e-mail é o meio de comunicação privilegiado entre a Revista e o autor. A equipe editorial se reserva a última palavra sobre a publicação de um artigo e o número no qual será publicado. Essa data se cumprirá contanto que o autor entregue toda a documentação solicitada no prazo indicado. A Revista se reserva o direito de fazer correções de estilo no documento antes de sua publicação. Os autores dos textos aceitos devem autorizar a Universidade de Los Andes a usar os direitos patrimoniais do autor (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição), mediante a assinatura do documento “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, para incluir o texto na Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros.

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Revisão por pares/ responsabilidades dos avaliadores Quando se receber um artigo, a equipe editorial avalia se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela Revista. A equipe editorial estabelece o primeiro filtro; para esse processo, consideram-se aspectos sobre a formatação, a qualidade e a pertinência do documento. Depois dessa primeira revisão e a partir dos comentários e sugestões dos membros do comitê editorial e científico, selecionam-se os artigos que iniciarão o processo de arbitragem. Os textos são, nessa instância, submetidos à avaliação de pares acadêmicos anônimos e ao conceito da equipe editorial. O resultado será comunicado ao autor em um período de até seis meses a partir da recepção do artigo. Quando o processo de avaliação ultrapassar esse prazo, a equipe editorial deverá informar ao autor. Todos os artigos que passarem o primeiro filtro de avaliação serão submetidos a um processo de arbitragem a cargo de avaliadores anônimos, os quais poderão fazer sugestões/comentários ao autor e indicar referências significativas que não tenham sido incluídas no trabalho. Esses leitores são, em sua maioria, externos à instituição e, em sua eleição, a Revista busca que não tenham conflitos de interesse com os temas sobre os quais devem arbitrar. Ante qualquer dúvida, outro avaliador será contatado. A Revista tem uma formatação de avaliação que inclui perguntas com critérios cuidadosamente definidos. Os avaliadores têm a responsabilidade de sugerir a aceitação, recusa ou aprovação com modificações do artigo arbitrado. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores serão mantidos em anonimato.

Guia de políticas éticas

Responsabilidades editoriais A equipe editorial, junto com os comitês editorial e científico, é responsável pela definição das políticas editoriais para que a Revista cumpra com os padrões que permitam seu posicionamento como uma reconhecida publicação acadêmica. A revisão contínua desses parâmetros garante que a Revista melhore e satisfaça as expectativas da comunidade acadêmica. Assim como a Revista publica normas editoriais que se esperam ser cumpridas, também se compromete a publicar correções, esclarecimentos, retificações e dar justificativas quando for necessário. A equipe editorial é responsável pela seleção dos melhores artigos para a publicação. Essa seleção se faz com base nas recomendações derivadas do processo de avaliação e do processo de revisão editorial do artigo; consideram-se critérios de qualidade, relevância, originalidade e contribuição para a disciplina. Nesse sentido, quando um artigo é recusado, a justificativa que se dá ao autor deve estar orientada a esses aspectos. A equipe editorial é responsável por controlar o

processo editorial de todos os artigos que se postularem à Revista e deve desenvolver mecanismos de confidencialidade durante o processo de avaliação por pares até sua publicação ou recusa. Quando a Revista receber reclamações de qualquer tipo, a equipe editorial deve responder brevemente, de acordo com as normas estabelecidas pela publicação; caso a reclamação tenha fundamento, a equipe deve garantir que se realize a adequada investigação para que seja resolvido o problema rapidamente. Quando se reconhecer uma falta de exatidão ou um erro num conteúdo publicado, o comitê editorial será consultado e as correções e/ou esclarecimentos serão divulgados na página web da Revista. Assim que um número da Revista for publicado, a equipe editorial é responsável pela difusão e distribuição entre os colaboradores, avaliadores e entidades com as quais se tenham estabelecido acordos de intercâmbio, bem como entre os repositórios e sistemas de indexação nacionais e internacionais. Além disso, a equipe editorial é a encarregada de fazer os envios da Revista aos seus assinantes.

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Instruções para os autores

Apresentação de artigos A Colombia Internacional publica artigos inéditos que apresentarem resultados de pesquisa, inovações teóricas e/ou metodológicas e revisões bibliográficas nas disciplinas da Ciência Política e as Relações Internacionais escritos em espanhol, inglês ou português. A Colombia Internacional usa uma ferramenta de detecção de plágio para verificar a originalidade dos documentos submetidos à avaliação; caso se comprove que o artigo ou partes dele foram extraídos de outros trabalhos sem a apropriada referência, o autor será notificado e o documento, recusado. As datas de recepção de artigos de Tema Aberto e/ou para os números monográficos se informam nos respectivos editais, os quais são publicados na página web da Revista e distribuem-se por meio de uma lista de e-mails disposta para isso. Se tiver interesse em saber quando se abrem e/ou quais são os temas dos editais, envie um e-mail a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluído na lista especial de e-mails. A seguir, são relacionadas as características que devem ter os manuscritos que se apresentam para publicação. A equipe editorial da Revista pede aos autores considerar estas recomendações para facilitar o processo de avaliação e de edição. ŚŚ O manuscrito deve ser apresentado num arquivo compatível com Word, em tamanho carta (21,59 cm x 27,54 cm), com margens de 3 cm, letra Times New Roman tamanho 12, entrelinhas simples, separação entre parágrafos de 0 pontos e texto justificado. As notas de rodapé devem estar em Times New

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ŚŚ

Roman tamanho 10, entrelinhas simples e texto justificado. O texto deve ter uma extensão máxima de 10 mil palavras (artigos com mais palavras serão considerados excepcionalmente), incluídos título, resumo, palavras-chave, notas de rodapé, lista de referência e anexos. A primeira página deve incluir o título do artigo, um resumo de máximo 120 palavras (o qual deve ser claro e preciso) e uma lista de quatro a sete palavras-chave. Recomenda-se revisar os termos e hierarquias estabelecidos no Thesarurus da Unesco (http://databases.unesco.org/ thesso/) para selecionar essas palavras. Se for possível, incluir também o título, o resumo e as palavras-chave nos outros dois idiomas de publicação da Revista. Depois dessa primeira página de apresentação, o artigo deve começar. O texto deve estar adequado às normas gramaticais da respectiva língua, mas com uma linguagem acadêmica acessível a diferentes públicos. A informação sobre o(s) autor(es) deve ser incluída num documento separado. Informar: nome completo, nacionalidade, endereço e e-mail, títulos acadêmicos, afiliação institucional atual, grupos de pesquisa, linhas de pesquisa e publicações recentes em livros e/ou revistas. Nesse documento, também se devem indicar a origem do artigo e sua fonte de financiamento. Todas as tabelas, gráficos, quadros ou imagens que aparecerem no artigo devem ser autoexplicativos e acompanhados por suas respectivas legenda e fonte. Por motivos de diagramação,

Instruções para os autores

recomendamos que as tabelas, gráficos e quadros se anexem em um documento separado em formato Excel. As imagens devem ser entregues em formato digital (.jpg ou .riff 300 e dpi 240). O autor é responsável por conseguir e entregar à Revista a permissão para a publicação das imagens que a requererem. ŚŚ Os artigos devem ser enviados ao e-mail colombiainternacional@uniandes.edu. co ou remitidos por meio da ferramenta “Presentar artículo” (Apresentar artigo) disponível na página web da Revista.

Normas editoriais ŚŚ As divisões no corpo do texto (seções principais) devem ser enumeradas em números arábicos, exceto a introdução e a conclusão; as subdivisões (seções secundárias) devem ser enumeradas com letras minúsculas. Além disso, deve-se aplicar tabulação a cada parágrafo. ŚŚ Os termos em latim e as palavras estrangeiras devem estar em itálico. Contudo, evite o uso excessivo de itálico ao longo do texto. ŚŚ A primeira vez que se usar uma abreviatura deve estar entre parênteses depois da fórmula completa; nas demais citações, usar somente a abreviatura. ŚŚ As citações textuais que ultrapassarem quatro linhas devem ser colocadas na formatação de citação longa, com entrelinha simples, tamanho de letra 11 e margens reduzidas. ŚŚ As notas de rodapé devem aparecer em números arábicos. ŚŚ Indique claramente no texto o lugar onde deve ir cada quadro/tabela/ imagem/gráfico. ŚŚ Ao final do artigo, devem ser apresentadas todas as referências usadas no texto.

A Colombia Internacional utiliza uma adaptação do Chicago Manual of Style para apresentar as citações e referências. Devem ser considerados os detalhes de pontuação exigidos e a informação necessária requerida. A lista bibliográfica deve incluir as referências que foram citadas no texto (não incluir títulos não referenciados), enumeradas e dispostas em ordem alfabética. É indispensável incluir os nomes completos dos autores e/ou editores em cada uma das referências. A seguir, apresentam-se alguns exemplos de referência (utilizar as regras ortográficas do idioma em que se escreve). Livros:

De um só autor: Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo. Cidade: Editora. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Dois ou mais autores: Sobrenome(s), Nome e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Frieden, Jeffry, Paul Williams e David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Lembrete: ao citar um livro com três ou mais autores no corpo do texto, na primeira vez deve incluir o sobrenome de todos os autores (Frieden, Williams e Lake 2000). Na segunda, somente deve escrever o sobrenome do autor principal seguido de “et al.” e o ano de publicação (Frieden et al. 2000).

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Capítulo de um livro

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo do capítulo. Em Título completo do livro, ed(s). Nome Sobrenome(s) editor(es), pp. Cidade: Editora. Gómez, Hernando José e Javier Gamboa. 2010. Colombia Trade Policy-Making. Em Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, eds. Ann Capling e Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artigo em revista

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título do artigo. Nome da revista volume (número): pp. Edwards, Sebastian. 1998. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know? The Economic Journal 23 (3): 383-398. Artigo em imprensa

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título da notícia. Meio, data da publicação. Meio. Ano. Título da notícia. Data da publicação. Coronell, Daniel. 2014. La versión de Jota Jota. Semana, 10 de maio de 2014. Semana. 2014. Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos. 13 de maio de 2014.

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Publicações na internet

Sobrenome(s), Nome. Ano. Título do artigo/ arquivo. Informação adicional. [On-line] URL Oxfam. 2011. US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development. [On-line] http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement -a-step-back-for-development/ Francois, Joseph, Badri Narayanan Gopalakrishnan, Hanna Norberg, Guido Porto e Terrie Walmsley. 2012. Assessing the Economic Impact of the Trade Agreement between the European Union and Signatory Countries of the Andean Community (Columbia and Peru). Centre for Economic Policy Research (CEPR). [On-line] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/september/tradoc_149939.pdf Lembrete: se tiver dúvidas sobre como referenciar outro tipo de documento, inclua toda a informação necessária para identificar a fonte. Ao citar dentro do texto de um artigo, o autor deve incluir o sobrenome do autor citado, o ano e a página (quando for uma referência textual). Por exemplo: (Novoa 2011, 14). Se for claro quem é o autor, só inclua o ano e a página (quando for uma referência textual). Por exemplo: Novoa argumenta que é preciso melhorar o controle fiscal (2011, 67).

Colombia Internacional R e v i s ta d e l D e pa r ta m e n t o d e C i e n c i a P o l í t i c a F a c u lta d d e C i e n c i a s S o c i a l e s • U n i v e r s i d a d d e l o s A n d e s

Convocatoria La revista Colombia Internacional invita la comunidad académica a participar en su próxima convocatoria de Tema Abierto. Colombia Internacional, publicación del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia), anuncia que recibirá artículos de tema libre del 30 de marzo al 30 de abril de 2015 para su publicación en futuros números de la revista. Invitamos a los interesados en participar a enviarnos artículos inéditos en español, inglés o portugués que presenten resultados de investigación e innovaciones teóricas sobre debates propios de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. La Revista también publica reseñas, ensayos bibliográficos o documentos breves de investigación con orientación crítica sobre temas propios de la disciplina. Los artículos enviados a Colombia Internacional no pueden estar simultáneamente en proceso de evaluación en otra publicación. Durante el periodo de la convocatoria podrán remitir sus manuscritos a través de un enlace habilitado en la página electrónica de la revista o enviarlos directamente al correo electrónico colombiainternacional@uniandes.edu.co Consulte las normas editoriales y criterios de presentación de artículos disponibles en el sitio web de revista (https:// http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/) o al final de la versión impresa de cada ejemplar.

Departamento de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales Universidad de los Andes Cra 1 No. 18A-12 Bogotá, (Colombia) Tel: + 57 (1) 3394999 Extensión: 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co

á - Colombia

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Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes

/res.uniandes.edu.co

Bogotá - Colombia

enero - marzo 2015

ISSN 0123-885X

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes

enero - marzo 2015

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ISSN 0123-885X

Presentación Ángela Iranzo Dosdad Carlos Manrique

Presentación Ángela Iranzo Dosdad

Carlos Manrique Dossier

Dossier

Elizabeth Shakman Hurd Cecilia Dockendorff Elizabeth Shakman Hurd María Juliana Rojas Berrío Cecilia Dockendorff Carlos Arturo Salamanca Villamizar María Juliana Rojas Berrío Lucas Henrique CarlosPinto Arturo Salamanca Villamizar Carlos Andrés LucasRamírez Henrique Pinto Carlos Andrés Ramírez Juan Marco Vaggione Juan Marco Vaggione Daniel Jones DanielUpegui Jones Laura Montoya Laura Montoya Upegui Jean Paul Sarrazin Jean Paul Sarrazin Lina Rincón LinaMansilla Rincón Miguel Ángel Miguel Ángel Mansilla Luis Orellana Luis Orellana

Otras Otras VocesVoces

Gimena Perret Gimena Perret Joan PujolJoan Pujol Marisela Montenegro Marisela Montenegro Xavier Mínguez XavierAlcaide Mínguez Alcaide Álvaro Soto Roy Soto Roy Álvaro Fernando A. Valenzuela Fernando A. Valenzuela Claudio Ramos Zincke Claudio Ramos Zincke

Documentos Documentos

Amy Hollywood Amy Hollywood Germán Andrés Molina Garrido Germán Andrés Molina Garrido

Debate Debate Mauricio Nieto

Mauricio Nieto Franklin Gamwell Franklin Gamwell Ángela Iranzo Dosdad Ángela Iranzo Dosdad Carlos Manrique Carlos Manrique

Religiones, post-secularidad y democracia giones, post-secularidad y democracia en América Latina: reconfiguraciones del América Latina: reconfiguraciones del discurso y la acción política urso y la acción política

Lecturas Lecturas Dario Ghilarducci

Dario Ghilarducci Ángela Sarmiento Ángela Sarmiento Gloria Miranda Gloria Miranda Daniela Jiménez Estrada Daniela Jiménez GerardoEstrada de Francisco Mora Barrera Gerardo de Francisco Mora Barrera

Dirección: Cra 1a No 18 A-10, Ed. Franco, of, G-615

Dirección: Teléfono: Cra 1a No(571) 18 A-10, of, G-615 339 49Ed. 49 Franco, ext. 4819 Correo Teléfono: (571) 339electrónico: 49 49 ext. res@uniandes.edu.co 4819 Correo electrónico: res@uniandes.edu.co Suscripciones | Librería Universidad de los Andes | Cra 1ª No 19-27 Ed. AU 106 | Bogotá, Colombia Tels. (571) 49 ext. 2071 2099 | librería@uniandes.edu.co Suscripciones | Librería Universidad de339 los 49 Andes | Cra 1ª –No 19-27 Ed. AU 106 | Bogotá, Colombia Tels. (571) 339 49 49 ext. 2071 – 2099 | librería@uniandes.edu.co

Revista del Departamento de Historia Facultad de Ciencias Sociales · Universidad de los Andes Bogotá, Colombia

Carta a los lectores

Artículos Dossier: Redes y conexiones en la historia María Cristina Pérez, Universidad de los Andes, Colombia Presentación del dossier “Redes y conexiones en la historia” Ignacio Zubizarreta, CONICET, Argentina Las logias antirrosistas: análisis sobre dos agrupaciones secretas que intentaron derrocar a Juan Manuel de Rosas, 1835-1840 Sven Schuster, Universidad del Rosario, Colombia “La búsqueda de la perfección humana”: Brasil en la Exposición Universal de Viena de 1873 Michelli Cristine Scapol Monteiro, Universidade do São Paulo, Brasil São Paulo y Buenos Aires: la construcción de la imagen de origen en el siglo XX

Dossier:

Redes y conexiones en la historia Enero - marzo 2015 ISSN 0121-1617

Francisco Javier Flórez Bolívar, University of Pittsburgh, Estados Unidos Un diálogo diaspórico: el lugar del Harlem Renaissance en el pensamiento racial e intelectual afrocolombiano (1920-1948) Paulo César León Palacios, Colegio de México Arte, política y redes transnacionales: el teatro La Mama en Nueva York y Bogotá, 1961-1972

Espacio estudiantil Fernanda Muñoz, Universidad del Valle, Colombia De tierras de resguardo, solicitudes y querellas: participación política de indígenas caucanos en la construcción estatal (1850-1885)

Tema abierto Diego Mauro, Universidad Nacional de Rosario, Argentina El mutualismo católico en Argentina: el Círculo de Obreros de Rosario en la primera mitad del siglo XX María Soledad Zárate Campos, Universidad Alberto Hurtado, Chile, y Maricela González Moya, Universidad Santo Tomas, Chile Planificación familiar en la Guerra Fría chilena: política sanitaria y de cooperación internacional, 1960-1973 Rafael Pedemonte, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Francia Una historiografía en deuda: las relaciones entre el continente latinoamericano y la Unión Soviética durante la Guerra Fría

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Reseñas Renán Silva, Universidad de los Andes, Colombia Noiriel, Gérard. Chocolat Clown Nègre. L’histoire oubliée de premier artiste noir de la scène française. Paris: Bayard, 2014. Ana María Rodríguez Sierra, Universidad EAFIT, Colombia Cardona, Patricia. Y la historia se hizo libro. Medellín: Fondo editorial Universidad EAFIT, 2013. Margarita Martínez Osorio, Universidad del Rosario, Colombia Scott, Joan Wallach. The Fantasy of Feminist History. Durham: Duke University Press, 2011.

Notilibros Acerca de la revista Normas para los autores Políticas éticas

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H Canjes Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Carrera 1ª Este No. 18ª-10 Bogotá, Colombia Edificio Franco, oficina 335 +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co H Colombia Internacional tiene una periodicidad cuatrimestral de publicación. El tiraje por número es de 500 ejemplares, y cada ejemplar tiene un costo de $ 20.000, sin contar costos de envío. La Revista se imprime en papel Book Cream 59.2 gr, dimensiones de 15 cm x 22,5 cm. Este número tiene 324 páginas. La Revista se terminó de imprimir en el mes de febrero de 2015