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Editorial Laura Wills Otero • Miguel García Sánchez Universidad de los Andes Editores, Colombia Internacional

Las elecciones presidenciales y legislativas de 2010 fueron, sin lugar a dudas, muy significativas en cuanto a la estabilidad y continuidad de la democracia colombiana. Ante la posibilidad de que Álvaro Uribe pudiera aspirar a un tercer mandato, buena parte de la contienda por la Presidencia de la República se desarrolló en medio de un ambiente de incertidumbre sobre los competidores electorales, y especialmente sobre el rumbo que podría tomar el régimen político colombiano. Por fortuna para el país, se impuso la institucionalidad sobre el intento de Uribe por mantenerse cuatro años más en el poder. Sin embargo, eso significó que sólo hasta finales de febrero de 2010, cuando la Corte Constitucional tumbó el proyecto de referendo que buscaba abrirle el camino a la segunda reelección del entonces Presidente, arrancó plenamente la campaña por la presidencia de Colombia. En los tres meses que duró la recta final de la competencia por la Presidencia se presentaron algunos eventos que terminaron por imprimirle un sello muy particular a las elecciones de 2010. El más destacado de ellos fue la famosa Ola Verde. Hoy reconocida más como un espejismo que como una realidad, en su momento parecía indicar que los escándalos de corrupción y de violaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos, que involucraban al gobierno saliente, iban a pesar más en las decisiones electorales de los colombianos que la popularidad de Uribe y el respaldo masivo de la clase política tradicional a la candidatura de Juan Manuel Santos. Al final, como era previsible, se impuso la continuidad del proyecto político de Uribe, pero quedó claro que Santos necesitaba liberarse de los lastres heredados de la administración de su copartidario. En la arena legislativa la competencia electoral fue menos agitada, dada la holgura con la que los partidos de la coalición uribista consolidaron su control del Senado y la Cámara de Representantes. En este espacio también se jugó parte del futuro de la democracia colombiana; sin embargo, el desenlace fue menos alentador que en el caso de la Presidencia, pues el Congreso elegido en 2010 siguió marcado por la sombra de la parapolítica. Esta breve descripción del contexto de las elecciones de 2010 busca resaltar que, desde un punto de vista académico, éstas ofrecen varios retos analíticos.

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Por ejemplo, uno de ellos sería comprender la manera como los ciudadanos articularon sus decisiones electorales, dada la volatilidad de las preferencias electorales que se presentó en las últimas semanas de la contienda por la Presidencia, y debido a que aparentemente las elecciones presidenciales terminaron siendo un referendo sobre la gestión, en materia de seguridad, de la administración Uribe. Por otro lado, desde el punto del sistema de partidos, es igualmente importante entender qué tanto cambiaron los patrones de competencia entre partidos. Después de varios años de funcionamiento de la reforma electoral de 2003, con una nueva reforma política sancionada en 2009, tras ocho años de uribismo, y a continuación del reacomodamiento de la política local producto del paramilitarismo, era previsible que después de las elecciones presidenciales y legislativas el sistema de partidos fuera a sufrir algunos cambios. Siguiendo una tradición de estudios electorales, iniciada hace ya varias décadas en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, presentamos este número especial de Colombia Internacional dedicado a las elecciones de 2010. A diferencia de lo que había hecho el Departamento en el pasado, esta vez el balance sobre las elecciones presidenciales y legislativas de 2010 vincula a profesores del Departamento y a investigadores de otras universidades. El número especial sobre las elecciones de 2010 se inicia con un balance del proceso electoral escrito por Gary Hoskin y Mónica Pachón. En este trabajo los autores hacen un seguimiento detallado a las campañas por la Presidencia de la República y el Congreso de Colombia, destacando cómo la primera estuvo guiada por la popularidad de Álvaro Uribe. Adicionalmente, Hoskin y Pachón presentan un estudio de la manera en que el proceso electoral de 2010 contribuyó a generar nuevas transformaciones en el sistema de partidos. Continuando con este último tema, Margarita Batlle y José Ricardo Puyana presentan un muy interesante trabajo sobre el fenómeno de la nacionalización del sistema de partidos colombianos. Entendiendo la nacionalización de un sistema de partidos como la coincidencia de los patrones de competencia partidista nacional con los locales y regionales, Batlle y Puyana demuestran que durante las dos últimas elecciones legislativas Colombia ha experimentado un proceso de “transición hacia unos partidos que, además de más concentrados y disciplinados, también se puedan caracterizar como más nacionalizados”. Desde una aproximación centrada en el individuo, Carlos Meléndez y Fredy Barrero estudian los factores que incidieron sobre las decisiones electorales de los colombianos en las elecciones presidenciales, haciendo énfasis en las evaluaciones ciudadanas sobre la gobernabilidad. Este trabajo

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representa una innovación dentro de estudios sobre comportamiento electoral en Colombia, en cuanto demuestra que las decisiones electorales de los colombianos no sólo dependen de las identidades partidistas, las evaluaciones de la economía, o la violencia política, sino también de la percepción que tienen los votantes de que un candidato sea capaz de enfrentar obstáculos para gobernar el país. Incluimos también un estudio descriptivo sobre la representación femenina en el Congreso colombiano, escrito por Angélica Bernal, y dos artículos que abordan el tema de la reelección y renovación de los congresistas. El trabajo de Javier Duque muestra con evidencia empírica que en el Congreso colombiano se presenta una situación de amalgama definida por la interacción entre políticos tradicionales y sectores y líderes emergentes. Por su parte, Juan Camilo Plata argumenta que para buscar la reelección, los legisladores promueven nuevas políticas en el Congreso de la República. Con estos dos trabajos cerramos la sección de la revista dedicada a analizar las elecciones presidenciales y legislativas de 2010. Alejándose de este tema, el número culmina con dos artículos adicionales. Por un lado, Boris Salazar presenta un análisis sobre lo que el autor llama la “Revolución Boliviana”. Allí, se estudia el proceso de transformación política liderada por Evo Morales, a la luz del modelo revolucionario cubano. Por otro lado, María Victoria Álvarez reflexiona sobre el origen del Parlamento Europeo y del Parlamento de Mercosur, y su incidencia en los procesos de integración regional. Esperamos que disfruten este número de Colombia Internacional. • • •

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Colombia 2010: análisis de las elecciones presidenciales y legislativas Mónica Pachón Universidad de los Andes Gary Hoskin Universidad de los Andes Resumen Los resultados de las elecciones de Congreso y presidente del 2010 en Colombia muestran la consolidación del multipartidismo en el cual las coaliciones postelectorales se han convertido en una constante desde el colapso del sistema bipartidista a finales de los años noventa. El propósito del artículo es discutir los resultados electorales, con especial atención a la forma en que la propuesta del referendo para reelegir a Álvaro Uribe Vélez impactó la dinámica electoral. Primero, analiza el contexto de las elecciones, posteriormente los resultados electorales y finalmente cómo este nuevo panorama consolida un sistema multipartidista en el nivel nacional después de la reforma del 2003. Palabras clave elecciones • sistema de partidos • Álvaro Uribe Vélez • Juan Manuel Santos • Antanas Mockus • Colombia

Colombia 2010: An Analysis of the Legislative and Presidential Elections Abstract The 2010 Colombian elections clearly moved the country toward a more multiparty system, characterized by the practice of post-electoral coalitions. These tendencies had been emerging since the collapse of the two-party system in the 1990s. The purpose of this article is to discuss the 2010 electoral results, with particular attention to the manner in which the referendum proposal to re-elect President Alvaro Uribe Vélez impacted the elections. We discuss the context of the elections, the electoral returns for the congressional and presidential elections, and how the results validate the hypothesis of party system transformation after the 2003 Reform. Keywords elections • party system • Álvaro Uribe Vélez • Juan Manuel Santos • Antanas Mockus • Colombia

Recibido el 12 de julio de 2011, aceptado el 23 de julio de 2011 y modificado el 3 de noviembre de 2011.


Mónica Pachón es profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Es doctora en Ciencia Política de la Universidad de California, San Diego. Gary Hoskin fue profesor asociado, hoy jubilado, del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Es doctor en Ciencia Política de la Universidad de Illinois, Urbana-Champaign.


Colombia 2010: An Analysis of the Legislative and Presidential Elections Mónica Pachón Universidad de los Andes Gary Hoskin Universidad de los Andes

I N T R O D U C T IO N

Until very recently, Colombia was an excellent example of an electoral system that revolved around candidate reputation and formation of post-electoral coalitions (Carey and Shugart 1995; Pachón and Shugart 2010). However, despite the extreme political party fragmentation and especially after the implementation of the 1991 Constitution, newly elected congressmen continued to form traditional party alliances that allowed presidents to form majorities and to govern. Therefore, Colombia’s legislative arena held the oldest party system in the region that was based upon an electoral system with arguably the highest degree of intraparty competition in the world. The political reform legislation passed in 2003 (Hoskin and García 2006) produced significant modifications in the political party system, reducing the degree of fragmentation and promoting pre-electoral coalitions between candidates. These two factors were previously not characteristic of the electoral system. By the 2002 elections, before the political reform, the National Electoral Council extended legal recognition to 78 political parties, 45 of which had representation in the legislature. In 2006 the number of parties competing was significantly reduced to 16, as a result of the reform and the higher electoral threshold.1 In 2010, only ten parties were represented in the 1 The following parties were recognized by the National Electoral Council in 2006: Partido Liberal, Partido Conservador, Partido Apertura Liberal, Movimiento Alas Equipo Colombia, Partido Convergencia Ciudadana, Partido Colombia Democrática, Movimiento Colombia Viva, Partido Social de Unidad Nacional, Partido Cambio Radical, Partido Opción Centro, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia “Aico”, Movimiento Alianza Social Indígena, Movimiento “Mira”, Partido Polo Democrático Alternativo, Movimiento Político “Afrounincca”, Alianza Social Afrocolombiana “Asa”. Resolution from the Consejo Nacional Electoral, No. 1057, July 13 2006. http://www.elabedul. net/Documentos/Temas/Elecciones/Partidos_politicos_2006.pdf

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Senate and eleven in the House of Representatives.2 This provides evidence to the clear emergence of a nation-encompassing multiparty system. However, despite the structural transformations in the party system, the logic associated with legislative elections did not apply to presidential elections (nor to gubernatorial or mayor elections), largely because of the possibility for independent candidates to run. As a result, there were few incentives to the coalition formation, at least during the first round of balloting.3 Thus the large number of candidates in the first round of the 2010 Colombian presidential election resulted in some unexpected post-electoral coalitions, a situation that resembled Brazil’s presidential elections before the unification of the electoral calendar in 1994. The results suggest that despite the fragmentation seen in presidential elections, the electoral forces that supported President Alvaro Uribe for two presidential terms were able to finally solve the absence of Uribe as a candidate and maximize their results. On the other hand, independent forces played a decisive role in the race, but failed to create an electoral strategy that would amass a significant number of votes in the second round of balloting. In order to discuss relevant aspects of the 2010 legislative and presidential elections, the article is divided into four parts. The next section focuses upon the context of the legislative and presidential elections, with a brief discussion of the presidential campaign and President Uribe’s key role therein. The subsequent part analyzes the results for the two rounds of presidential voting. The fourth section analyzes the legislative elections, and the conclusion discusses the nationalization of parties, and how these elections corresponded to the re-organization of the party system as a result of the 2003 electoral reform. 1. CO N T E X T O F T H E 2010 E L E C T IO N S

Never before in the history of public opinion polling in Colombia, had a president attained such high levels of popular support as President Uribe (See 2

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The parties with current legal recognition are: Partido Liberal, Partido Conservador, Partido Social de Unidad Nacional, Partido Cambio Radical, Partido de Integración Nacional, Partido Verde, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia “Aico”, Movimiento Alianza Social Indígena, Movimiento “Mira”, Partido Polo Democrático Alternativo, Movimiento Afrovides - La Esperanza de un Pueblo, Movimiento de Inclusión y Oportunidad “Mio”. Resolution from the Consejo Nacional Electoral No. 1959, August 26, 2010. http://www.registraduria.gov.co/Informacion/part_movi_poli.htm Additionally, the uncertainty generated by the prolonged wait for the Constitutional Court’s decision about the constitutionality of a referendum that would have permitted President Uribe to seek a third term prohibited a rapid definition of the candidate field further inhibited the political elite coordination.

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Figure 1). He was the first to be elected in the first round of balloting, with 53.05% of the popular vote, and the first in breaking the monopoly of the Conservative and Liberal parties’ hold on that office. Despite having developed a political career closely associated with the Liberal Party, his electoral strategy for the 2002 election was to distance himself from the traditional political machines. Shortly after assuming office, he threatened Congress by calling for a constitutional referendum in 2003 that did not pass (fell short by 1% of the required number of votes) which included most of his policy proposals and other provisions that would have curtailed congressional powers. As a result of his style and early results confronting illegal groups with his security policy – Seguridad Democrática - , President Uribe’s popularity in the polls mounted. He also consolidated a strong congressional coalition that approved most of his policy initiatives, and later promoted a constitutional reform that enabled him to seek a second term. He was reelected in 2006 with 62.35% of the vote. Figure 1. Favorability of Presidents Samper, Pastrana and Uribe, 1994-2010

Source: Gallup Colombia Polls, Presidential terms: 1994-1998 Ernesto Samper, 1998-2000: Andrés Pastrana, 2002-2006 Álvaro Uribe. 2006-2010: Álvaro Uribe.

During Uribe’s second term the legislative agenda moved slowly and major scandals unfolded as more than 80 congressmen and several government associates were linked to illegal paramilitary groups (Botero 2007; Pachón

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2009; Congreso Visible 2009). Politics became increasingly polarized as a result of the President’s confrontational style, his persistent clashes with the opposition and the Supreme Court due to the ongoing investigations of members of his government, and his vacillating relationship with President Hugo Chávez of Venezuela. Nonetheless, the government’s persistent and rather successful armed clashes with the farc immunized President Uribe from harsh opposition criticism, generally increasing his popularity in the polls. Numerous military victories occurred during his second term. In a highly controversial bombing raid on a guerrilla stronghold in Ecuador in March, 2007, Raul Reyes, a member of farc’s Secretariat, was killed. Another renowned farc leader, Iván Ríos, was assassinated by his own men after the Colombian military encircled the group and severed its supply lines. In a national poll in early June 2008, 66% of Colombians stated that they favored a third term for President Uribe. Further increasing the wave of farc defeats, in mid-June an ‘Operation Jaque’ liberated 15 kidnapped persons, Ingrid Betancourt and three North American contractors among them, in a highly successful intelligence operation that did not result in a single death. With these victories over the farc, the committee promoting the reelection referendum attained its greatest momentum. Toward the end of August, this committee presented the National Electoral Council with five million signatures, of which three million were certified as valid, enabling the beginning of a required legislative process in September. Nonetheless, doubts about possible campaign finance violations for the referendum prevented the Electoral Council from lending its approval of the process. After lengthy debates about the merits of the project and the threats it entailed to the viability of Colombian democracy, Congress finally approved the referendum in March 2009. 4 President Uribe’s silence about whether he would stand for reelection produced changes in the governing coalition: a massive wave of congressmen belonging to the governing coalition supported Uribe’s reelection, while parties like Cambio Radical declared their opposition to the referendum and left the coalition (Congreso Visible, 2009). As a result, Radical Change (Cambio Radical) candidate Germán Vargas Lleras launched his campaign in June 2009. Sergio Fajardo, former mayor of Medellín, devoted all of 2009 collecting the necessary signatures to run as an independent candidate, and parties in the opposition decided to hold 4

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“Cronología de un referendo reeleccionista”, in Votebien.com, published in February 26, 2010: http://www.terra.com.co/elecciones_2010/votebien/html/vbn537-vida-pasion-y-muerte-de-un-referendo-reeleccionista.htm [Last accessed: April 1st, 2010].

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primaries to select their candidates. The Democratic Pole (Polo Democrático) and the Liberal Party were the first to nominate candidates in October 2009. Other independent candidates (three former Bogotá mayors Enrique Peñalosa, Luis Eduardo Garzón and Antanas Mockus), decided to join forces under the Green Party’s endorsement. Their primary was also set on the date of congressional elections. This strategy provided the candidates with more visibility and better chances for legislative success. On the governing coalition side, the Conservative Party, which had scheduled its primary (consulta) on the same date as the Democratic Pole and the Liberal Party, decided to postpone it to include Noemí Sanín’s candidacy in order to compete against Andrés Felipe Arias, President Uribe’s former Agriculture Minister. While other parties needed to move fast in order to choose their own candidates or fulfill the necessary legal requirements, Juan Manuel Santo’s U Party (Partido Social de Unidad Nacional) patiently waited for events to unfold. Even before the March legislative elections and the defeat of the referendum, Juan Manuel Santos’ popularity in the polls began to rise, despite the fact that he had not formally declared his candidacy. The process of constitutional revision began in January 2010, only five months before the first round of presidential elections, and on February 26th the Constitutional Court declared the referendum unconstitutional because of procedural irregularities and substantial legal contradictions with the Constitution. The 2010 elections were characterized by a high level of uncertainty, mainly due to the referendum proposal and President Uribe’s muteness about his intentions. Although the presidential campaign had begun before the Constitutional Court’s ruling, it gained momentum in March, which partly explains the large number of candidates. Figure 2 reveals the tendencies that emerged from the beginning of the surveys in October 2009. A factor that stands out is the positioning of Sergio Fajardo, an independent candidate who was a former mayor of Medellín. He enjoyed a high degree of recognition and popularity in the polls during 2009, but the poor performance of his congressional candidates noticeably undermined his presidential bid. Also scoring high in the polls was Juan Manuel Santos, who still had not launched his campaign awaiting the results of the referendum and Uribe’s decision as to whether he would run again, even though Santos expressed an interest in becoming the U Party’s candidate, of which he was a founder. The other candidates included Noemí Sanín of the Conservative Party, Gustavo Petro of the Democratic Pole, and German Vargas of Radical Change. They each began to appear in the surveys without noticeably increasing their popularity. Sergio Fajardo remained in the field for the first round, but his popularity declined throughout the campaign.

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Figure 2. Presidential Polls: October 2009-May 2010

Source: Various polls from Gallup Colombia, Ipsos Napoleón Franco, Centro Nacional de Consultoría, Datexco Company S.A.

At the beginning of March, candidate rankings in the surveys began to change: the Green Party candidate, Antanas Mockus, began to register a rapid increase in popularity. The March polls showed Santos held between 34 and 36% of the vote intention, Sanín between 17 and 23%, and Mockus around 10%. By the end of April, Mockus registered between 32 and 38%, Santos between 29 and 34%, and Sanín’s had diminished to 16%. By the third week of May, just before the first round of balloting, Santos regained a 2% lead over Mockus’ 36%. This sudden surge and steady increase in Mockus’ popularity was named “La Ola Verde”- The Green Wave- by the media, as it ignited large citizen mobilization and support, especially from young voters and students in Bogotá and other cities in the country (Leal 2010, 12). Despite the large number of debates centered on the continuity or rupture of the Uribe government’s legacy, the cleavage between the government and the opposition failed to differentiate clearly between candidates who were against or in favor of Uribe. Moreover, the campaign debates failed to increase the popularity of opposition parties. Although the Democratic Pole approached the Liberal Party and its candidate, Rafael Pardo, about forming a coalition, nothing ever came of the negotiations. Moreover, the government coalition and its multiple candidates, especially within the Conservative Party, complicated the translation of Uribe’s popularity to his coalition

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associates. As revealed in Figure 2, Noemí Sanín, the Conservative candidate, positioned herself in third place in the race, although her popularity declined rapidly, placing her alongside the remaining opposition candidates. The ‘Green Wave’ intensified. Its campaign sought to compete within a different dimension of ‘new-traditional’ politics, with the slogan No todo vale -not everything is acceptable. This of course was very appealing to the public, as members and agencies of the national government were being investigated on corruption charges and government intervention in politics. However, it became evident during the televised debates that the Green Party candidate, Mockus, lacked concrete programs and clear stances on major public policy themes. Part of the campaign’s dilemma was precisely its velocity. The Green Party lacked the political trajectories of other parties that had been conducting national campaigns for years. Despite their efforts to build very concrete proposals, other candidates were behind in the polls and were not able to gain momentum. Although the Liberal Party candidate, Rafael Pardo, was one of the most qualified candidates, he failed to captivate a large audience. The Liberal Party´s reputation as one of the traditional parties in crisis, coupled with the candidate’s lack of charisma and low media exposure in the recent past, also contributed to his poor showing. Gustavo Petro, the Democratic Pole’s candidate, skillfully managed to position himself on key issues of the national agenda, and became at some point the third most popular candidate on the Atlantic coast while maintaining his national popularity. This changed as the race continued and the Conservatives aligned themselves behind a single candidate.5 Voters considered Juan Manuel Santos of the U Party as the natural successor to President Uribe. Santos was an outstanding Minister of Defense during the latter part of Uribe’s government, and oversaw what were considered highly successful operations against the farc. He had never been elected to popular office, and his political trajectory was limited to the executive branch, which gave him an edge over other candidates lacking such experience. Moreover, Colombians were very familiar with the name Santos; a family recognized as part of the national elite as a result of its ownership of the most important Colombian daily newspaper, El Tiempo. Thus the campaign revolved around two candidates: a technocrat belonging to a privileged Colombian family, who had inherited the political capital of one of Colombia’s most popular and controversial presidents, and a coalition of independent politicians of the Green Party, whose popularity stemmed from their administrative successes at the local level and an electoral tradition of political independence from traditional parties. 5 “Gran Encuesta de los Medios”, March, 2010.

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As shown in Figure 2, national opinion surveys suggested a tight race between Mockus and Santos. Consequently, each strategically selected a running mate to optimize his chances. Juan Manuel Santos named a former governor of Valle del Cauca Department, Angelino Garzón, who was a politician formed in the labor movement and the political left; his nomination signaled ideological moderation. Antanas Mockus selected Sergio Fajardo as his vice-presidential candidate. Because of his distance from the traditional political establishment, Fajardo’s place on the ticket aimed at mobilizing independent voters. 2 . T H E F I R S T A ND S E CO ND R O U ND S O F P R E S I D E N T I A L V O T I N G

The first round of voting for the presidency was held on May 30, two and a half months after the congressional elections (March 14th, 2010). The election unfolded in an atmosphere of relative tranquility with respect to public security. Despite poll predictions of a tight race, the final vote margin between the two candidates was a whopping 25% advantage for Santos. Another surprise was Vargas Lleras’ third place finish with approximately 10% of the vote. Table 1 shows the results. Santos regained momentum as Mockus’ candidacy floundered.6 For the second round of voting, Gustavo Petro and Rafael Pardo explored the possibility of forming an alliance with the Greens, but Antanas Mockus blocked these efforts, believing that any negotiated coalitions would not be optimal for his campaign. Mockus had declared on multiple occasions his reluctance to forge a relationship with opposition candidates. He entered the second phase of the campaign without the formal support of other parties or candidates. Santos’s strategy was completely different. After a calculated change in the campaign on the eve of the first round in which he resumed his association with the U Party and President Uribe (his early campaign had downplayed these relations in favor of Santos’s own image), Santos decided to seek additional allies, resulting in what later became the National Unity Government (Gobierno de Unidad Nacional). The Conservative Party was the first to adhere 6 Why were the poll predictions so erroneous? Two plausible explanations emerged in the media after the first round of balloting: (1) Most polls underrepresent rural voters, who tend to be more supportive of traditional parties and President Uribe; and (2) During the week previous to the elections, no polling was permitted, which signified that the latest poll projections failed to account for the campaign dynamics during this crucial period. For further details, see: http://www.analitica.com/va/internacionales/opinion/3521742.asp, http://historico.elpais.com.co/historico/jun012010/ NAL/2encuestas.html

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to Santos’ campaign. After Noemí Sanín’s first round defeat, the Party sought to maintain its place in Uribe’s coalition, thereby hoping to assume key positions in the new government. Germán Vargas Lleras of Radical Change and Rafael Pardo of the Liberal Party joined the coalition in mid June. These two alliances were especially important because both parties were more ideologically and programmatically structured than the U Party. Table 1. Results of the First Round of Presidential Voting, May 30, 2010 Candidate Juan Manuel Santos Antanas Mockus Šivickas Germán Vargas Lleras Gustavo Petro Urrego Noemí Sanín Posada Rafael Pardo Rueda Others Blank and invalid votes Total

Partido P de la U Green Cambio Radical Polo Democrático Conservative Liberal

Votes

%

6,758,539 3,120,716 1,471,377 1,329,512 892,323 636,624 81,705 249,211 14,515,151

46.6 21.5 10.1 9.2 6.1 4.4 0.5 1.7 100%

Source: Registraduría Nacional del Estado Civil.

The formidable expectations generated by Mockus’ candidacy evaporated quickly between the two electoral rounds, in part as consequence of his shaky debate performances and his unwillingness to invite other political forces into his campaign to counteract the strength of the Uribe coalition. The challenge confronting Mockus from the beginning may well have been insurmountable because he was challenging the formidable clout of Colombia’s entire clase política. The second round was held a month later, and the results showed a difference of 41.6% between the candidates. Although the participation rate was less than the first round—1,900,000 fewer votes—the outcome revealed the importance of votes deposited by the Conservative, Radical Change and Liberal Party stalwarts, supporting the Program of National Unity formed at the beginning of the second round. Although Mockus’ final tally increased by some 400,000 votes over the first round, his go it alone strategy failed miserably. Juan Manuel Santos registered a tremendous electoral victory that subsequently enabled him to construct a legislative coalition that subsequently facilitated passage of his programs in Congress.

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Table 2. Results of the Second Round of Presidental Voting, June 20, 2010 Candidate Antanas Mockus Šivickas Juan Manuel Santos Blank and invalid votes Total

Party Verde De la U

Votes 3,588,819 9,004,221 744,618 13,337,658

% 27.5 69.1 3,4 100%

Source: Registraduría Nacional del Estado Civil.

3. R E S U LT S O F T H E CO N G R E S S IO N A L E L E C T IO N S

Because legislative elections are held before the presidential races and because of the personalist nature of the candidacies, different rules apply for congressional contests. Even though political parties play a more important role in campaigns after the 2003 electoral reforms, the outcome of those races depends primarily upon the efforts and financing of individual candidates, not their partisan affiliations. The 2010 congressional elections were impacted by the uncertainty surrounding the presidential campaign, which provided an advantage for the majority coalition in Congress. In both the Senate and Chamber of Representatives the winners were primarily members of the Uribe coalition, which substantially increased its congressional representation. The Liberal Party, in the opposition during President Uribe’s two terms in office, managed to retain a significant number of seats (17 in the Senate and 35 in the Chamber of Representatives), making it the biggest winner among former opposition parties. The other major opposition parties, Radical Change and Democratic Pole, lost seats in both houses of Congress (See Tables 3 and 4). ‘New’ parties (those formed by the fusion of small movements that were represented in Congress but were disenfranchised because of their ties to paramilitary groups), like the Party of National Integration (pin), surprised pundits with their unexpectedly large vote. However, Tables 3 and 4 show that parties such as Convergencia Ciudadana, Alas Equipo Colombia, Colombia Democrática, o Colombia Viva held 17 Senate seats and 17 House seats in 2006, yet the umbrella-like pin obtained fewer seats than its regionally based predecessors, nine in the Senate and twelve in the House. Some elected pin congressmen are allegedly associated with paramilitary scandals and other forms of corruption, but despite these accusations their electoral performance was noteworthy.

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Table 3. Comparison of Electoral Returns for the Political Party Seats Seats 2002 2006 Partido de la U Na Partido Conservador 13 Colombiano Partido Liberal 29 Colombiano Cambio Radical 2 Polo Democrático Na Alternativo Partido de Integración Na (Convergencia Ciudadana) Alas Equipo Colombia 4 Colombia Democrática 0 Mira 0 Colombia Viva 0 Movimiento Nacional 6 Movimiento de 4 Integración Popular Vía Alterna 2 Colombia Siempre 2 Movimiento Popular 2 Unido Partido Verde Na Others 36

Senate - 2002 - 2010 Seats 2010 (% votes) 20 28 (25.1%) 18 23 (20.3%) 17 17 (15.5%) 15 11

8 (7.7%) 8 (7.7%)

7

8 (8.3%)

5 3 2 2 Na Na

Na Na 2 (2.9%) Na Na Na

Na Na Na

Na Na Na

Na 0

5 (4.5%) 0

Source: Registraduría Nacional del Estado Civil *Results for the special districts are excluded.

Among the non-traditional parties, the Green Party represents the most successful case. Three former Bogotá mayors decided to unite their forces and compete in congressional races. Their reputation, together with the fact that the party primary to choose its presidential candidate was held the same day, attracted enough attention to elect four first-time senators and three first-time representatives, as well as a regional leader who was reelected to the senate.

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Table 4. Comparison of Electoral Returns for the Cámara de Representantes, 2002 - 2010 Political Party Seats Seats 2006 Seats 2002 2010* Partido de la U Na 29 48 (25,9%) Partido Conservador Colombiano 21 30 36 (21,4%) Partido Liberal Colombiano 54 36 36 (19,3%) Cambio Radical 7 20 16 (7,7%) Polo Democrático Alternativo Na 9 5 (5,9%) Partido de Integración (Convergencia 2 8 11 (7,4%) Ciudadana) Alas (Equipo Colombia) 4 7 1 (1,9%) Colombia Democrática Na 2 Na Mira Na 1 1(3,0%) Por el País que Soñamos Na 2 Na Movimiento Nacional Na 2 Na Apertura Liberal 5 5 2 (1,2%) Partido de Accion Social Na 1 Na Convergencia Popular Cívica 4 Na Na Colombia Siempre 3 Na Na Movimiento de Integración Regional 3 4 1 (0,01%) Fuerza Progresista 2 Na Na Frente Social Y Político 2 Na Na Movimiento Popular Unido 2 2 0 Movimiento Voluntad Popular 2 Na Na Movimiento Progresismo Democrático 2 Na Na Movimiento de Participación Popular 2 1 Na Movimiento de Salvación Nacional 2 1 Na Movimiento de Renovación Laboral 2 Na Na Movimiento Comunal y Comunitario 2 Na Na Movimiento Nacional Progresista Na 1 Na Nuevo Liberalismo 2 Na Na Huila Nuevo Liberalismo 0 1 Na Moral Na 1 Na Partido Verde (Opcion Centro) Na 1 3 (3,0%) Afrouninca Na 1 Na Alianza Social Afrocolombiana Na 1 Na Alianza Social Indígena 0 0 1 (1,9%) Unidad Liberal Na Na 2(1,8%) Others 43 0 Total 166 166 162 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. *Results for the special districts are excluded.

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Finally, Sergio Fajardo’s legislative campaign was a major disaster. With a decrease in the number of political parties and the subsequent transformation of the Colombian electoral arena, Fajardo’s electoral strategy was unrealistic. Since he did not want any party attachments, he registered as an “independent”, collecting more than 700,000 signatures. To promote his candidates for the legislature, he decided to make an alliance and introduce joint lists with the Indigenous Social Alliance (asi).7 Nonetheless, despite his efforts to make it public, voters were not able to make the connection between Fajardo and the asi, resulting in a very poor performance. Fajardo’s lists were not even able to achieve the legal threshold (umbral) for representation. In sum, the 2010 congressional elections resulted in an increase in the number of parties that lost their legal standing, thereby reflecting the impact of the 2003 Political Reform Act, which was designed to strengthen political parties and promote a better coordination between politicians. A few regional movements survived in the lower house, reflecting the decentralized character of Colombian politics, but these groups are becoming less significant in terms of their representation in Congress (Escobar-Lemmon and Moreno 2008). CO N C L U D I N G R E M A R K S

After a long history of bipartisan consocionalism (Hartlyn, 1988), drafters of the 1991 Constitution decided to reduce drastically the requirements for participating in the political system, producing what became the most fragmented party system in the Americas; in 2002, the National Electoral Council recognized 72 parties of which 45 had representation in Congress.8 This complicated the task for voters to identify parties and their programs at the national level. Furthermore, the possibility for parties to present multiple lists further complicated the situation. For example, in the Department of Atlántico, the Liberal Party presented 19 of the 49 lists for seven seats in which 26 parties or movements participated in the election. In Putumayo, 7 “Fajardo completó firmas para lanzar su candidatura presidencial”, in Vanguardia Liberal, published in October27, 2009. :http://www.vanguardia.com/historico/43833fajardo-completo-firmas-para-lanzar-su-candidatura-presidencialampquicktabs30ampquicktabs12ampquicktabs23, [Last accessed: April 1st, 2011]. 8

The 1991 Constitution permitted the formation of political parties and movements with the presentation of only 50,000 valid signatures. In addition, it created the possibility for citizens to belong to more than one political party. Those factors, plus a Hare electoral system with the highest residuals and the possibility for parties to present an unlimited number of lists, generated a highly fragmented party system.

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which has two seats in the lower house of Congress, only the Liberal and Conservative Parties presented lists, the first with three and the latter with one. After several failed attempts to reform the Colombian electoral system, classified as the most candidate-based in the world (Shugart and Carey 1995), a constitutional reform in 2003 (Legislative Act No. 1 of 2003) changed the rules that promoted excessive levels of party fragmentation (Pachón and Shugart, 2010). The reform introduced a minimum threshold of 2% of the votes (umbral) at the national level; parties were restricted to presenting a single open or closed list (as list openness remained optional); and the introduction of the D’Hondt system generated incentives to the formation of electoral coalitions, thereby effectively reducing the number of parties participating in elections. As shown in Tables 3 and 4, the number of parties with seats in the legislature became significantly lower in 2006, and continued to shrink in the 2010 elections. After the reform, a change in the pattern emerged. As shown by Pachón and Shugart (2010), as the size of the district in the 2002 election increased, the effective number of parties (ENP) followed suit. In Bogotá, for example, the enp vote measure was greater than 20 despite the fact that the number of seats was 18. This relationship changed in the 2006 elections, and in 2010 there is hardly any variation in the enp measured in votes or seats according to district size. Additionally, in 2006 and 2010 the number of parties increased in small districts, because most introduced lists in all districts to have a better chance of passing the threshold, irrespective of the district’s size. Consequently, there is evidence that parties competing in elections are more “nationalized”, although there are still a number of regional parties winning seats – especially in the Chamber of Representatives due to a lower representation threshold. While elections constitute the bedrock of representative democracy, they are often unpredictable and volatile, especially in countries that are undergoing rapid transformations in their political party systems. Colombia fits this mold as a consequence of the decomposition of a hegemonic bipartisan party system in the 1990s and the eight-year presidency of Álvaro Uribe Vélez, which tended to undermine some of Colombia’s democratic institutions as a consequence of his micro-managing style and a significant emphasis of his own coalition and his irreplaceable role therein. President Uribe dominated Colombian politics during his two terms of office, and the impact of his legacy upon the country’s democratic institutions remains unclear. The 2010 presidential elections were characterized by short campaigns, largely because Congress approved a bill calling for a referendum enabling President Uribe to seek a third consecutive term, and the Constitutional

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Court’s late decision regarding the bill’s constitutionality generated uncertainty and significantly affected candidate and party strategies. This abbreviated time period, coupled with President Uribe’s pronounced popularity, dictated the logic of the presidential campaign. Juan Manuel Santos inherited Uribe’s political capital, and mounted a highly professional campaign that resulted in an overwhelming victory over an extensive field of first round candidates and over Antanas Mockus in the second round. Despite the ‘Green Wave’ that propelled Mockus ahead of Santos in the polls at one point, Mockus’ ill-structured campaign produced a dismal result that was probably doomed from the start because he was running against the bulk of Colombia’s political class. The congressional elections were characterized by campaigns in which candidates were primarily responsible for their own elections (most party lists were open, thereby enabling voters to cast their ballots for specific individuals). The U Party, for example, has a very loose ideological and programmatic structure, and is mainly composed of regional political leaders who have their own organizations and votes. Of the 16 lists competing in the Senate, only one was closed. From the 282 lists for the House of Representatives, 68 were closed but most of these were in two-member districts (Registraduría Nacional 2010). The Uribe coalition won an overwhelming number of seats in Congress, providing the future president with an absolute majority in both houses of Congress. However, President Santos subsequently expanded the Uribe coalition to include the Liberal and Radical Change parties and excluded the National Integration Party (PIN) from the coalition because of their alleged ties to paramilitary groups. The electoral returns in 2006 and 2010 testify to the impact of the 2003 Electoral Reform Law in reducing the number of political parties at the national level,9 but uncertainty remains as to whether current parties and the party system will become institutionalized in the medium or long term as the role of individual candidates is still significant and party-switching continues to be a common practice across all party elites.

9 While the 2003 Electoral Reform Law produced a reduction in the number of political parties at the national level, this apparently was not the case in the 2007 departmental and municipal elections where the number of parties remained the same or even increased in number. See Forero, Mario. 2010. El impacto de la reforma electoral del año 2003 en el sistema de partidos a nivel municipal. Unpublished manuscript.

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AC K N O W L E D G E M E N T S

We want to thank the Congreso Visible team at the Department of Political Science, Universidad de los Andes for their assistance, and the anonymous reviewers for their comments.

References Botero, Felipe. 2007. Colombia: ¿Paracracia, democracia o simplemente desgracia? Revista de Ciencia Política 27 (1): 97-111. Carey, John and Matthew Soberg Shugart. 1995. Incentives to Cultivate a Personal Vote. Electoral Studies 14 (4): 417-439. Congreso Visible. 2009. Boletín de Congreso Visible 15 (July- December). Available at: http://issuu.com/congresovisible/docs/congreso_visible_15_juliodiciembre_2009 [Last accessed: April 1st, 2011]. Escobar-Lemmon, Maria and Erika Moreno. 2008. Mejor Solo Que Mal Acompañado: Political Entrepreneurs and List Proliferation in Colombia. En Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America, edited by Peter Siavelis and Scott Morgenstern. Penn State University Press. Hartlyn, Jonathan. 1988. The Politics of Coalition Rule in Colombia. London: Cambridge University Press. Hoskin, Gary and Miguel García, eds. 2006. La Reforma Política de 2003: ¿Salvación de los partidos políticos colombianos? Bogotá: Ediciones Uniandes. Leal, Francisco. 2010. Colombia: elecciones atípicas y perspectivas inciertas, Nueva Sociedad 229, 12. Pachón, Mónica. 2009. Colombia 2008: Éxitos, peligros y desaciertos de la Política de Seguridad Democrática de la administración Uribe. Revista de Ciencia Política 29 (2): 327-353. Pachón, Mónica and Matthew Soberg Shugart. 2010. Electoral Reform and the Mirror Image of Inter-Party and Intra-Party Competition: The Adoption of Party Lists in Colombia. Electoral Studies 29 (4): 648-660. • • •

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El nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano: una mirada a partir de las elecciones legislativas de 2010 Margarita Batlle Universidad Externado de Colombia José Ricardo Puyana V. PNUD

Resumen En el marco de la literatura centrada en comprender la relación entre partidos políticos, competencia y territorio, este artículo se pregunta sobre los cambios y continuidades en los niveles de nacionalización del sistema de partidos colombiano. Asimismo, observa los niveles de nacionalización de los partidos políticos, tanto los considerados tradicionales, como los Partidos Liberal y Conservador, como los nuevos o terceros partidos. Palabras clave nacionalización • partidos políticos • sistema de partidos • Colombia

Nationalization of the Colombian Party System: Observations Based on the 2010 Legislative Elections Abstract This article deals with the changes and continuities in the levels of nationalization of the Colombian party system, in relation to the literature on the link between political parties, competition, and territory. The article observes the levels of nationalization of political parties: on the one side, those considered traditional, such as the Liberal and Conservative parties, and on the other the new or third parties. Keywords nationalization • political parties • party system • Colombia

Recibido el 30 de agosto de 2011, aceptado el 12 de septiembre de 2011 y modificado el 11 de noviembre 2011.


Margarita Batlle es docente e investigadora de la Universidad Externado de Colombia y es candidata a doctora de la Universidad de Salamanca. JosĂŠ Ricardo Puyana es coordinador del Ă rea de Gobernabilidad DemocrĂĄtica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo pnud en Colombia. Es Magister en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca.


El nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano: una mirada a partir de las elecciones legislativas de 2010 Margarita Batlle Universidad Externado de Colombia José Ricardo Puyana V. PNUD

I N T R O D U CC IÓ N 1

El estudio sobre el modo en que los partidos políticos y los electorados se relacionan con el territorio ha sido recurrente al intentar comprender la manera como los electorados y la política se volvieron, o no, nacionales en las democracias avanzadas. La nacionalización de los procesos políticoelectorales ha representado la evolución hacia la conformación de electorados nacionales y sistemas de partidos nacionales donde priman organizaciones partidistas, programas, campañas y cuestiones que rebasan las fronteras locales o regionales. Si bien la literatura ha reconocido la importancia de estas cuestiones para poder comprender aspectos centrales de la política partidista, hasta hace una década los estudios sobre esta materia eran escasos (Lago y Montero 2010). En el marco del debate que se originó sobre la importancia de la nacionalización y el modo más adecuado de medirla, cuyo punto más álgido tuvo lugar durante la década de 1980, nuevos trabajos fueron sumándose al análisis del fenómeno en Estados Unidos. Dichos aportes se concentraron primordialmente en dos cuestiones: la medición del fenómeno y las variables que lo explican, acudiendo tanto a estrategias de estudios de caso como a comparaciones. Por un lado, los trabajos han girado sobre la discusión en torno a qué entender por nacionalización. Por otro, se ha debatido sobre las diferentes estrategias metodológicas para medir la nacionalización de la política y de los partidos y sistemas de partidos (Cox 1999; Chhibber y Kollman 2004 y 1998; Jones 2007; Jones y Mainwaring 2003; Morgenstern, Swindle y Castagnola 2009) que prestan atención a distintas aristas del fenómeno.

1 Los autores agradecen los valiosos comentarios de un evaluador anónimo de Colombia Internacional.

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B AT L L E • P U YA N A

En el marco de la literatura centrada en comprender la relación entre partidos políticos, competencia y territorio, este artículo analiza el modo en que los partidos políticos distribuyen sus apoyos electorales en el sistema de partidos colombiano. En ese sentido, surgen algunos interrogantes: a) ¿Cuán nacionalizado se encuentra el sistema de partidos colombiano?; b) ¿Cuáles han sido los cambios y continuidades en cuanto a nacionalización que ha atravesado este sistema de partidos en más de tres décadas? Y c) ¿Qué niveles de nacionalización presentan los partidos políticos –nuevos o tradicionales– que interactúan en este sistema de partidos? Puntualmente, d) ¿Qué nivel de nacionalización presentan los partidos y el sistema de partidos para las elecciones de 2010? Y e) ¿Qué diferencias existen entre los niveles de nacionalización registrados para las legislativas y para las presidenciales de 2010? Con el objetivo de responder estos interrogantes, el presente artículo se estructura en cuatro secciones. La primera discute someramente la literatura sobre nacionalización y, en concreto, las propuestas para medir el fenómeno, encontradas en los trabajos centrados en América Latina. La segunda analiza los diferentes cambios atravesados por el sistema de partidos y el modo de hacer política en el país. En tercer lugar, se mide el nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano ente 1978 y 2010, con el objetivo de identificar patrones de comportamiento, así como cambios y continuidades que permitan desentrañar la dinámica de la distribución de los apoyos a los partidos políticos en el territorio, con especial énfasis en los resultados de las elecciones legislativas de 2010. Por último, se elaboran unas notas de conclusión. Este análisis se basa en los resultados de las elecciones legislativas celebradas en Colombia entre 1978 –segundo proceso electoral celebrado después del desmonte del Frente Nacional– y 2010. Específicamente, la aplicación de los índices de nacionalización de los partidos y de los sistemas de partidos se realiza a partir de los resultados de las elecciones a la Cámara de Representantes. La utilización de los datos de la Cámara Baja –y no, por ejemplo, los de Senado– se relaciona con que la representación en la Cámara de Representantes es de tipo territorial, en el marco de la cual los 32 departamentos eligen un número específico de representantes, mientras que en el caso del Senado la elección se da desde 1991 en una sola circunscripción nacional.

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E L N I V E L D E N AC IO N A L I Z A C IÓ N D E L S I S T E M A D E PA R T I D O S C O L O MB I A N O : U N A M I R A DA A PA R T I R D E L A S E L E C C IO N E S L E G I S L AT I VA S D E 2 0 10

1. E L E S T U D IO S O B R E L A N AC IO N A L I Z AC IÓ N D E L O S S I S T E M A S D E PA R T I D O S

Las características de la competencia que tiene lugar en los sistemas de partidos producen consecuencias concretas que afectan diversos aspectos como la calidad y la naturaleza de la democracia, la representación, las políticas económicas y la estabilidad de los gobiernos y los sistemas políticos (Chhibber y Kollman 2004, 9). Respecto de la relación de la nacionalización de los sistemas de partidos u homogeneización de los apoyos electorales a lo largo del territorio con el sistema político en su conjunto, el hecho de que los sistemas de partidos comporten niveles muy diferentes de nacionalización puede suponer distintos rendimientos del sistema político (Jones y Mainwaring 2003, 141-144). La existencia de sistemas de partidos regionalizados, con mayoría de partidos regionales, así como de sistemas de partidos subnacionales que se comportan de manera diferente, tiene consecuencias sobre el modo en que funciona el sistema democrático, ya sea en cuanto a política pública, coordinación entre poderes y niveles de gobierno, decisiones de los partidos y sus integrantes respecto a su carrera política o la existencia de conflictos sociales. Las diferencias que registren ambos niveles de actuación se pueden relacionar con aspectos distintos como las características del sistema de partidos, los partidos que compiten y ganan las elecciones, las estrategias de los mismos, entre otras cuestiones. Primero, el nivel de nacionalización del sistema de partidos tiene una relación estrecha con las orientaciones de los electores, pudiendo influir o reflejar la debilidad o fortaleza de los lazos entre partidos y votantes (Schattschneider 1960). Segundo, puede afectar la relación entre los poderes ejecutivo y legislativo (Stokes 1967). En sistemas de baja nacionalización hay más probabilidades de que emerjan conflictos entre ambos poderes, ya que se incrementa la posibilidad de gobiernos divididos o unificados pero con costos de transacción altos y oposiciones volátiles (Leiras 2009, 4).2 Asimismo, el nivel de nacionalización puede afectar el tipo de carrera que desarrollen los legisladores (Ames 2001).3 Tercero, diferentes niveles de nacionalización 2

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Chhibber y Kollman sostienen que concuerdan con los planteamientos de Sartori (1976) respecto a que la existencia de partidos nacionales, en el marco de un sistema de partidos nacionalizado, permite canalizar las opciones de votantes y políticos en un número pequeño de coaliciones que forzarían a los gobiernos a enfrentarse y tratar problemas de origen nacional y no local (2004, 10). La carrea del legislador no tendrá las mismas características si su partido tiene arraigo nacional, o si su partido es regional, ya que sus estrategias, así como sus negociaciones para lograr apoyos, estarán relacionadas con el espacio al que representa.

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del sistema de partidos pueden tener consecuencias sobre el diseño y la implementación de políticas públicas (Gibson y Calvo 2000; Stepan 2001), así como el modo en que el gobierno estructura y desarrolla el gasto público (Morgenstern, Swindle y Castagnola 2009). Cuarto, el nivel de nacionalización también podría elevar la posibilidad de que emerjan conflictos de tipo étnico y religioso. En ese sentido, la aparición y consolidación de partidos con orientaciones nacionales pueden ser un factor que ayude a resolver este tipo de desacuerdos (Diamond 1988; Reynolds 1999; Stepan 2001). A pesar de la intermitencia con que se fueron elaborando trabajos que abordaban la cuestión territorial –proponiendo poner la mirada sobre la dinámica de la competencia que tiene lugar en el ámbito subnacional–, la literatura desarrollada en Europa y Estados Unidos desde la segunda mitad del siglo xx había sentado las bases para que el tema comenzara a establecerse como una esfera de estudio en sí misma. Los electorados europeos comenzaron a nacionalizar sus preferencias durante los siglos xix y xx (Caramani 2004, 5). La progresiva homogeneización territorial en ese continente, así como la primacía de los cleavages funcionales sobre los territoriales, son indicadores de esta progresiva nacionalización de la política. Así, los procesos de nacionalización de la política son cruciales en la estructuración de la política partidista (2004, 2).4 Dos cuestiones centrales dan forma al concepto de nacionalización. Por un lado, la dimensión de homogeneidad u homogeneización territorial de aspectos electorales y de los sistemas de partidos (Caramani 2004). Por otro, el predominio de fuerzas políticas nacionales o la influencia de éstas sobre las fuerzas regionales.5 En Estados Unidos, si bien a mediados del siglo xx ya V. O. Key (1949) llamó la atención sobre la relevancia de los sistemas de partidos estatales –al destacar que no seguían la misma lógica de competencia que el bipartidismo arraigado en el ámbito nacional, especialmente respecto a la competencia entre facciones que se desarrollaba en los estados sureños del país–, el trabajo de Stokes (1965 y 1967) fue uno de los esfuerzos más serios por desentrañar 4 “La formación de electorados y sistemas de partidos nacionales es no sólo un aspecto crucial en la construcción de espacios políticos nacionales y de la estructuración de los sistemas de partidos sino también del desarrollo de una ciudadanía política democrática […] significó la transición de un tipo de política segmentada y clientelista dominada por personalidades políticas locales a una representación nacional” (Caramani 2004, 2). 5 Clagget et al. (1984, 5) coinciden en que el concepto de nacionalización es bidimensional. La primera dimensión se relaciona con la convergencia del apoyo partidista en los diferentes niveles, lo que produce un electorado más uniforme geográficamente. La segunda consiste en la uniformidad en la respuesta de las unidades geográficas a las fuerzas políticas en una elección determinada.

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la lógica de la nacionalización de la política y el electorado, pues avanzó en proponer una medida de nacionalización.6 Si bien se han desarrollado numerosas investigaciones que abordan este tema, muy poco se ha investigado en esta materia en aquellas democracias que quedan fuera del grupo de las industriales avanzadas (Jones y Mainwaring 2003; Gibson y Suárez Cao 2010). La literatura sobre partidos y sistemas de partidos aplicada en América Latina comenzó a incluir el tema de la nacionalización sólo en los últimos años, dado que, en el contexto de las amplias discusiones relacionadas con reformas descentralizadoras y aspectos como la regionalización y las autonomías por las que atraviesan muchos países de la región, la relación entre partidos y territorio empezó a aparecer como especialmente relevante. Entre la incipiente literatura sobre América Latina que aborda esta cuestión se pueden observar diferentes perspectivas. Primero, se ha analizado el nivel de nacionalización de los sistemas de partidos (Jones y Mainwaring 2003; Jones 2007; Batlle 2009). Segundo, se ha enfatizado en el modo en que diversos factores, como la descentralización (Lalander 2004; Leiras 2008; Pachano 2008; Guzmán 2005; Amaro 1999; Lalander 2000; Montero y Samuels 2004, Solórzano y Monroy 2005), la estructuración de los cleavages (Dix 1989; Amorim Neto y Cox 1997; Moreno 1999; Morgenstern y Swindle 2005; Jones 2007; Morgenstern, Swindle y Castagnola 2009; Batlle 2009) o las reglas electorales (Morgenstern, Swindle y Castagnola 2009; Calvo y Escolar 2005; Pachano 2007; Meléndez 2008) afectan la distribución territorial de los apoyos electorales. En concreto, la particularidad de América Latina en relación con el modo en que los partidos distribuyen sus apoyos a lo largo del territorio radica especialmente en los bajos niveles de nacionalización que comportan las democracias de la región (Jones y Mainwaring 2003; Jones 2007), así como en los cambios que muchos sistemas de partidos han atravesado desde la tercera ola de democratización. Las marcadas diferencias que presentan estos países entre sí vuelven aún más relevante la relación entre nacionalización del sis-

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Cabe destacar que Schattschneider (1960) fue de los primeros en prestar atención a la cuestión territorial, centrándose en el desempeño del Partido Demócrata, en cuanto a la competitividad territorial. La premisa que guiaba este estudio, y que fue tomada como base en los trabajos sobre el tema, se relacionaba con el hecho de que la nacionalización es deseable en la medida en que aumenta la posibilidad de alternancia en el poder, fortalece los lazos de los partidos con los votantes y vuelve más relevantes las elecciones (Schattschneider 1960).

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tema de partidos y cuestiones como la gobernabilidad y la estabilidad del sistema, así como el rendimiento de la democracia en general. Como se planteó anteriormente, numerosos trabajos han propuesto herramientas metodológicas para medir la distribución de los apoyos de los partidos y la configuración territorial de los sistemas de partidos, y lo han hecho desde perspectivas muy distintas, pero coincidiendo en evidenciar la naturaleza multidimensional del fenómeno y la imposibilidad de dar cuenta del mismo desde un único índice específico.7 Hasta el momento, uno de los índices más utilizados ha sido el llamado Party System Nationalization Score (psns) (Jones y Mainwaring 2003). El Party Nationalization Score (pns) –centrado en medir el nivel de nacionalización de los partidos– compara la votación departamental o regional de un partido con la votación que el mismo partido obtiene nacionalmente, utilizando el coeficiente de Gini como medida de desigualdad.8 Para medir el nivel de nacionalización del sistema de partidos en su conjunto se utiliza el psns (Jones y Mainwaring 2003), que se obtiene de calcular el promedio relativo de los valores de los pns de los partidos que componen un sistema de partidos específico. La herramienta propuesta por Jones y Mainwaring, en consonancia con lo sostenido por los autores (2003, 140), tiene amplias capacidades comparativas. En este sentido, se pueden establecer comparaciones no solamente entre diferentes partidos dentro de un mismo sistema sino entre partidos y sistemas de partidos de diversos países. Las comparaciones pueden ser a lo largo del tiempo, en un mismo contexto o en otros contextos. Además, al invertir el coeficiente de Gini, Jones y Mainwaring logran ganar en claridad, ya que un puntaje alto (cercano a 1) hace referencia a una mayor nacionalización.9 7 8

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Para un análisis pormenorizado de este tema, véase Bochsler (2010). Ésta es la fórmula utilizada para calcular el coeficiente de Gini invertido que plantean los autores: Gi = (iYi+1) – (i+1Yi). Se invierte el coeficiente con el objetivo de que los resultados sean más gráficos para el lector, ya que se asociaría una alta puntuación con una mayor nacionalización, y, por el contrario, una nacionalización baja si es que se obtiene una puntuación cercana a 0 (cero). Para determinar el nivel de nacionalización del sistema de partidos en su conjunto, se promedian los resultados que arrojan los cálculos sobre los partidos. En Latinoamérica conviven sistemas de partidos de nacionalización alta, intermedia y baja (Jones y Mainwaring 2003, 150-156). El sistema de partidos hondureño, por ejemplo, constituye un caso de nacionalización alta, con un PSNS promedio de 0,92 entre 1981 y 2005; el de Ecuador, entre 1979 y 2006, presenta un nivel de nacionalización bajo, con un PSNS promedio de 0,57; y el sistema de partidos peruano, para el período comprendido entre 1980 y 2006, presenta un nivel de nacionalización intermedio, con un PSNS de 0,73 (Jones y Mainwaring 2003; Batlle 2009).

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E L N I V E L D E N AC IO N A L I Z A C IÓ N D E L S I S T E M A D E PA R T I D O S C O L O MB I A N O : U N A M I R A DA A PA R T I R D E L A S E L E C C IO N E S L E G I S L AT I VA S D E 2 0 10

Si bien éste ha sido uno de los índices más utilizados hasta el momento y, específicamente, uno de los primeros en ser aplicado a casos de partidos y sistemas de partidos latinoamericanos, algunos trabajos han contribuido a su revisión y crítica, y han encontrado cuestiones sobre las que seguir trabajando para lograr resultados más exactos por medio de la comparación entre los rendimientos de diferentes medidas (Moenius y Kasuya 2004; Bochsler 2005). Bochsler, por ejemplo, analiza catorce índices para observar de qué modo se comportan a la hora de medir la distribución territorial tanto de partidos como de sistemas de partidos. Entre los índices analizados, el pns y el psns se encuentran entre los que presentan un mejor desempeño, dado que no muestran problemas relevantes, como la probabilidad de arrojar resultados equivocados, como sí pueden llegar a hacerlo otros índices (2005, 4). En este mismo sentido, Bochsler (2005 y 2010) destaca un problema fundamental respecto al pns y al psns relacionado con el tamaño (y la cantidad) de distritos en los que está dividido el país. A mayor número de distritos en los que un país se encuentra dividido, mayor será la disminución de los valores de nacionalización y, por lo tanto, mayor será la heterogeneidad. La falencia del índice propuesto por Jones y Mainwaring se vuelve, entonces, relevante al intentar comparar casos de países divididos en cantidades diferentes de distritos. El hecho de que un país se encuentre dividido en un mayor número de distritos que otro puede hacer que el resultado en el nivel de nacionalización del primero sea menor que el del segundo. En respuesta a este problema, Bochsler (2005 y 2010) toma el psns y lo corrige elaborando lo que llama el coeficiente de Gini estandarizado, para medir la nacionalización partidista (psnse) (2005, 1). De esta manera, teniendo en cuenta que en este trabajo se realiza tanto una comparación entre los sistemas de partidos de diferentes países (Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú) como también un estudio de caso, la comparación entre estos países se centrará en el cálculo del psnse, como una versión perfeccionada del comúnmente utilizado psns. Sin embargo, y con el objetivo de poder comparar el desempeño de ambos índices identificando tendencias, se calculan ambos índices, y el psns se utilizará para la comparación específica entre los partidos colombianos. Cabe aclarar que trabajos previos han medido el nivel de nacionalización de los partidos y sistemas de partidos de América Latina utilizando índices diferentes (Jones y Mainwaring 2003; Jones 2007; Vasselai 2009; Harbers 2010); las tendencias encontradas son similares y coinciden con los hallazgos de esta investigación, puntualmente para el caso colombiano.10 10 El trabajo de Vasselai (2009) toma el Cumulative Regional Inequality Index (Rose y Urwin 1975), mientras que los trabajos de Jones y Mainwaring (2003), Jones (2007)

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2 . E L S I S T E M A D E PA R T I D O S CO L O MB I A N O : E N T R E E L C A MB IO Y L A CO N T I N U I DA D

El sistema de partidos colombiano ha sido uno de los más estables de América Latina en cuanto a formato, así como respecto al predominio de las organizaciones partidistas tradicionales, nacidas en el siglo XIX. La competencia entre liberales y conservadores, en algunos casos en contextos de violencia extrema, le imprime una estabilidad que permite clasificarlo como uno de los sistemas más institucionalizados de América Latina (Mainwaring y Scully 1995), aunque esto se haya dado a expensas de la configuración de un sistema rígido y cerrado (Gutiérrez 2007). En 1974 se celebraron en Colombia las primeras elecciones por fuera de la lógica del acuerdo del Frente Nacional, el cual consistía en un pacto entre el Partido Liberal y el Partido Conservador que garantizaba la alternancia en el poder y que perseguía el objetivo de poner fin a la violencia interpartidista instalada durante la primera parte del siglo XX, así como a la dictadura instaurada desde 1953. La configuración de reglas de juego extremadamente rígidas moldeó la competencia política durante esos años evitando la consolidación de cualquier otra tendencia o movimiento por fuera de los tradicionales. Esto acabó prolongando, de manera informal, el histórico bipartidismo hasta entrada la década de 1990. Lo anterior se puede evidenciar en la alta concentración del voto en los dos partidos tradicionales durante el período comprendido entre 1974 y 1990, la cual osciló entre el 85 y el 99%.11 La imposibilidad de que surgieran nuevas fuerzas políticas y la sensación generalizada de que los partidos tradicionales habían logrado consolidar un sistema en donde sólo ellos tenían cabida precipitó, a comienzos de la década de 1990, la búsqueda de un cambio normativo. En 1991, durante la presidencia de César Gaviria, del Partido Liberal (plc), se convocó a una asamblea que redactaría la nueva Constitución de Colombia. Dicha asamblea estuvo conformada por alrededor de un 35% de constituyentes que no pertenecían

y Harbers (2010) utilizan el PSNS (Jones y Mainwaring 2003). Por ejemplo, Vasselai mide el nivel de nacionalización de 43 democracias, entre las que se encuentran siete países sudamericanos. En los últimos puestos se encuentra Ecuador (puesto 40). Chile, por el contrario, se encuentra entre los tres más nacionalizados, en el puesto 3. Perú y Bolivia ocupan el puesto 25 y 28, respectivamente, mientras que Colombia se ubica en el 37 (Vasselai 2009, 14-15). 11 En las elecciones de Cámara de Representantes de 1974, los partidos Liberal y Conservador concentraron el 88% de los sufragios. En 1978, este porcentaje ascendió a 95, y en 1982 alcanzó su máximo valor, con el 98%. Finalmente, en 1986 los tradicionales concentraron el 85%, mientras que en 1990 se hicieron con el 91%.

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E L N I V E L D E N AC IO N A L I Z A C IÓ N D E L S I S T E M A D E PA R T I D O S C O L O MB I A N O : U N A M I R A DA A PA R T I R D E L A S E L E C C IO N E S L E G I S L AT I VA S D E 2 0 10

a los partidos tradicionales.12 La ad m-19 –organización política integrada por miembros del desmovilizado grupo guerrillero m-19– se consolidó como tercera fuerza logrando 19 escaños y una votación sin precedentes para una fuerza política de izquierda. La composición de la Asamblea auguraba un profundo cambio en las reglas de juego, el cual se ve evidenciado en el texto finalmente aprobado en julio de 1991. En este contexto es promulgada la nueva Constitución, que, entre otras cosas, introduce la elección popular de gobernadores y les otorga a ambos niveles –municipios y departamentos– diferentes competencias y capacidad de manejo presupuestal. La elección popular de alcaldes “buscaba generar condiciones propicias para el surgimiento y consolidación de fuerzas políticas distintas al bipartidismo. Además, las reformas de descentralización política buscaban una incorporación más amplia de los distintos grupos y sectores sociales a las instancias formales de participación, para superar problemas de legitimidad del Estado y responder a las demandas por una mayor incidencia de los ciudadanos y elites locales en las decisiones políticas” (Hoyos y Ceballos 2004, 2).13 Con el objetivo último otorgarle mayor representatividad al sistema político, se estableció que cincuenta mil firmas bastarían para la formación de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos para competir en la arena electoral, y perdieron así los partidos políticos el monopolio de la representación. Lo estipulado en la nueva Constitución tuvo como consecuencia la creación de un número alto de partidos y movimientos que se sumaron al sistema de dos partidos dominado por las fuerzas tradicionales, modificándolo sustancialmente y afectando no solamente la competencia interpartidista sino también la que se desarrollaba dentro de las organizaciones tradicionales; teniendo en cuenta, por ejemplo, que la normativa electoral daba la posibilidad a los partidos de una cantidad ilimitada de listas para cada elección.14

12 Luego de las elecciones de 1990, un incipiente movimiento estudiantil comenzó a adquirir relevancia reivindicando un cambio en la manera de hacer política. Este movimiento logra introducir en la elección legislativa de 1990 una “séptima papeleta”, que les dio a los sufragantes la posibilidad de votar por la convocatoria a una asamblea constituyente que pudiera reformar la Constitución de 1886. Aunque en principio esta papeleta carecía de validez legal, la acogida que tuvo terminó por ser interpretada por el entonces presidente Barco y el electo Gaviria como un mandato popular ineludible. Tras un complejo proceso constitucional, a fines de 1990 se llevó a cabo el proceso de elección que permitió confirmar la Asamblea Nacional Constituyente. 13 La cursiva pertenece al original. 14 En 2002, por ejemplo, el plc llegó a dar aval a más de 200 aspirantes.

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Por esto, si bien el sistema de partidos colombiano se ha caracterizado desde la década de 1970 por su creciente fragmentación (Gutiérrez 2007), a partir de la sanción de la Constitución, dicha fragmentación deja de tener lugar dentro de los dos partidos que dominaban el sistema para mudarse al sistema de partidos en su conjunto, lo cual modifica el formato del mismo. Así, mientras el nivel de fragmentación del sistema de partidos en 1982 era de 1,98 partidos efectivos, en 2002 este indicador llegó a ser de 6,4. Para este último año, más de setenta partidos contaban con personería jurídica, haciendo insostenible el funcionamiento del sistema de partidos. En el marco de esta nueva normatividad, en 1992 se llevó a cabo la primera elección popular de gobernadores –los alcaldes se elegían popularmente desde 1988– y se empezó a abrir un espacio competitivo en las regiones propicio para el surgimiento de nuevos liderazgos y nuevas formas de hacer política con agendas que se orientarían más allá de lo nacional. Los partidos tradicionales ya no sólo debían enfrentarse a nuevas organizaciones en el ámbito nacional sino que también veían amenazado su monopolio electoral en el nivel territorial, con el surgimiento de candidaturas y organizaciones que desde lo nacional fueron alcanzando el nivel subnacional o, incluso, que restringieron su participación en este último ámbito15. En los últimos años se ha producido un aumento sostenido en la fragmentación, así como en los niveles de volatilidad de las preferencias electorales, que ha llevado a caracterizar al sistema de partidos como multipartidista, a partir del surgimiento de nuevas agrupaciones con una vocación tanto nacional como territorial. En este contexto, los tradicionales no han logrado colocar a sus candidatos a la Presidencia en las tres últimas elecciones (2002, 2006 y 2010), y, por el contrario, tanto en ese cargo como en el Legislativo y los Ejecutivos locales proliferan los nuevos partidos o movimientos políticos. Este incremento sostenido de la fragmentación en el sistema de partidos colombiano parece tener consecuencias sobre la nacionalización del mismo (ver el Gráfico 1). Como se verá en detalle en la siguiente sección, no debe sorprender que los niveles de nacionalización del sistema de partidos sean 15 Sin embargo, las candidaturas independientes relativamente exitosas, como las de Pastrana y Sanín, así como el declive contundente de los tradicionales en el nivel nacional, no se reproducen en el ámbito de las de alcaldías, donde los tradicionales partidos Liberal y Conservador controlaron sus bastiones electorales hasta finales de la década de 1990. Esto probablemente se encuentre relacionado con la permanencia de los bastiones pertenecientes a los dos partidos tradicionales, que, lejos de difuminarse, todavía plantean la existencia de sistemas de partidos con partido hegemónico en el nivel local, donde un solo partido (Liberal o Conservador) domina totalmente la competencia, cerrándole las puertas a su competidor.

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mayores en aquellos años en los que los partidos tradicionales dominaban la política: la presencia de éstos en la totalidad de las circunscripciones electorales, al menos hasta 1990 (ver el Gráfico 4), arroja niveles de nacionalización más altos que a comienzos de la década de 2000, cuando los tradicionales se vieron obligados a competir con otras organizaciones. De hecho, a medida que se suceden las elecciones, los partidos nuevos llegan a puestos de poder en regiones que anteriormente eran bastiones de los tradicionales. Una estrategia común que acaban desarrollando los tradicionales es intentar entrar, a través de “partidos amigos”, a espacios de competencia en los que uno de los dos partidos, Liberal o Conservador, ejercía un dominio histórico, y a los que al otro tradicional le sería muy difícil entrar con su propia etiqueta. De este modo, se tejen alianzas entre nuevos y tradicionales en un sistema que ve mermado el apoyo a los tradicionales pero con partidos nuevos que todavía no logran construir estrategias territoriales exitosas. Gráfico 1 Nivel de nacionalización y de fragmentación del sistema de partidos colombiano (1982-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) y del Observatorio de Partidos de América Latina (OPAL) de la Universidad de Salamanca. Por NEP se entiende el Número Efectivo de Partidos (Laakso y Taagepera 1979).

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3. E L N I V E L D E N AC IO N A L I Z AC IÓ N D E L O S PA R T I D O S Y E L S I S T E M A D E PA R T I D O S CO L O MB I A N O : L A S E L E CC IO N E S L E G I S L AT I VA S D E 2010

a. La trayectoria del sistema de partidos colombiano El análisis de los partidos y del sistema de partidos de Colombia que se realiza a continuación está construido a partir de los datos arrojados por el pns y el psns de Jones y Mainwaring (2003).16 Siguiendo estos índices, el nivel de nacionalización promedio del sistema de partidos colombiano es de 0,65. Las elecciones de 1978, las segundas celebradas fuera de la lógica del Frente Nacional, son las más nacionalizadas del período, con un valor de 0,86. A medida que se van sucediendo nuevas elecciones legislativas –que, además, acarrean una fragmentación creciente del sistema de partidos–, el nivel de nacionalización desciende de manera progresiva, hasta llegar a los valores más bajos en 2002. Para estas elecciones el nivel de nacionalización se redujo a menos de la mitad respecto a las elecciones de 1978, con 0,37 puntos. A partir de las elecciones legislativas de 1990 la tendencia hacia la disminución en los niveles de nacionalización es sostenida (ver el Gráfico 2). Mientras que la década de 1980 fue protagonizada por los partidos tradicionales, la de 1990 y, en mucha mayor medida, la de 2000 plantean la configuración de un sistema de partidos donde conviven nuevos y tradicionales con movimientos de ciudadanos –o fuerzas llamadas independientes–, en el marco de un sistema de partidos en progresiva fragmentación y desnacionalización. Este período de estudio, como se verá más adelante, es atravesado por dos reformas constitucionales, la de 1991, ya descrita, y la de 2003, que tuvieron implicaciones sobre el sistema electoral y que incidieron sobre los niveles de nacionalización. Si el análisis del sistema de partidos permite evidenciar la existencia de tendencias de mayor y menor nacionalización en el período 1978-2010, el estudio de los partidos no arroja conclusiones muy distintas. Los cambios institucionales de 1991 y de 2003 tuvieron efectos importantes, no sólo en el número de los partidos y la permanencia de los mismos en la escena política, sino también en su llegada al territorio. Los altísimos niveles de desaparición en los partidos colombianos a partir de 1991 dificultan la interpretación de 16 El análisis que se incluye a continuación para el caso colombiano se centra específicamente en los partidos y el sistema de partidos de Colombia, y, por lo tanto, se fundamenta en una comparación dentro del contexto colombiano, en donde el número de distritos no varía entre un año y otro. En ese sentido, el nivel de nacionalización de los partidos colombianos en el período 1978-2010 se mide exclusivamente a través del pns y psns, índices propuestos por Jones y Mainwaring (2003).

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tendencias temporales en la mayoría de los partidos que participaron y lograron superar el umbral en las elecciones legislativas de 2010. Sin embargo, una mirada tanto al comportamiento de los tradicionales como de los nuevos permite sacar algunas conclusiones. Gráfico 2 Nivel de nacionalización del sistema de partidos colombiano (1978-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

b. La desnacionalización de los tradicionales Los partidos Liberal y Conservador –este último con distintos nombres a lo largo del período de estudio– se presentaron ininterrumpidamente en las elecciones para elegir Cámara de Representantes desde 1978. Como se puede evidenciar en el Gráfico 3, hasta la elección de 1990 los tradicionales mantuvieron niveles altos de nacionalización –por encima de 0,70–, aunque con valores superiores para el Liberal, que, entre 1978 y 1990, se ubicó entre 0,87 y 0,92. El Conservador, por su parte, arrojó valores entre 0,88 y 0,74. Durante estas cuatro elecciones, los tradicionales presentaron candidatos en la totalidad de las circunscripciones y lograron hacerse con la mayor parte de los votos: en 1978 y 1982 consiguieron la mayoría de los votos en el 100% de las circunscripciones, mientras que en 1986 y 1990 lograron el 92 y el 96%, respectivamente (ver los Gráficos 4 y 5).

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Gráfico 3 Nivel de nacionalización de los partidos tradicionales en Colombia (1978-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

Las elecciones de 1991, posteriores a la promulgación de la nueva Carta, muestran un cambio importante en cuanto a la nacionalización para el Conservador. El cambio normativo que implicó la Constitución dio paso al surgimiento de nuevas organizaciones políticas que rápidamente condujeron a menores niveles de nacionalización para el Conservador, que pasó de 0,74 en 1990 a 0,54 en 1991. Aunque los azules van a recuperar levemente su cobertura territorial en las elecciones de 1994 (con un valor de 0,64), el período posterior a la reforma constitucional se va a caracterizar por una clara desnacionalización de este partido, que se va a ubicar, en 2002, en la línea del 0,40. En igual sentido, este partido dejó de presentar candidatos en todas las circunscripciones y perdió espacio electoral: para 1991 y 1994 no obtuvo la mayoría de los votos en ninguna circunscripción y en 1998 lo hizo en sólo el 6% (ver los Gráficos 4 y 5). Desde 1990, el Conservador dejó de presentar listas en varios departamentos, siendo una constante la ausencia de éstas en San Andrés, Vaupés, Vichada y, salvo en 1994 y 2010, también en Quindío. Respecto a las regiones de mayor influencia de este partido, se registran sus triunfos sucesivos en Boyacá, Huila, Norte de Santander y, a partir de 2002, en Nariño. Entre 2002 y 2010, el éxito de los conservadores

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fue intermitente, y obtuvieron la mayor votación en cinco departamentos en 2002, cuatro en 2006 y ocho en 2010. Gráfico 4 Porcentaje de circunscripciones en donde los partidos tradicionales presentaron candidatos (1978-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

Gráfico 5 Porcentaje de circunscripciones en donde los partidos tradicionales obtuvieron la mayoría de los votos (1978-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

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El Liberal, en cambio, consiguió mantener niveles relativamente altos de nacionalización, a pesar de sufrir una tendencia similar a la del Conservador. Como se evidencia en el Gráfico 3, para las primeras tres elecciones posteriores al cambio constitucional de 1991, el Liberal presenta niveles de nacionalización superiores a 0,80. A pesar de lo anterior, es importante señalar que este partido no volverá a obtener valores similares, y la tendencia desde 1994 será hacia la desnacionalización –en 2002, el Liberal arrojó un nivel de 0,77–. Durante este período, el Liberal siguió siendo fuerte electoralmente, con triunfos en buena parte de las circunscripciones: 94% en 1991, 97% en 1994 y 91% en 1998. Las fracturas internas que sufrió el partido a fines de la década de 1990 hacen que, en 2002, este nivel de éxito electoral se reduzca al 70% de las circunscripciones. Entre los dos partidos tradicionales, el Liberal presentó candidatos en todas las circunscripciones, salvo en 1998 y en 2010. Hasta 2000, este partido obtuvo la mayor cantidad de votos en todas las circunscripciones, salvo en aquellas en las que ganó el Partido Conservador (pcc). A partir de 2002, como decíamos, se registra un declive en el nivel de éxito del partido: para estas elecciones ganó en dieciocho departamentos; para las de 2006, en diez, y para las de 2010, en nueve. A partir de los resultados de estas tres últimas contiendas, se puede observar una tendencia de mantenimiento de determinados bastiones liberales. Así, los departamentos de Cauca, Córdoba –en donde en 2006 el partido obtuvo más del 50% de la votación–, Putumayo, San Andrés, Vichada, Vaupés y, a pesar del revés sufrido en 2006, Santander constituyen espacios donde el liberalismo ha sabido mantener altas votaciones a pesar de la emergencia de nuevos competidores y del aumento progresivo del éxito de los conservadores. La diferencia entre los niveles de nacionalización del Liberal y del Conservador –así como del nivel de éxito electoral en las distintas circunscripciones– podría explicarse por el uso estratégico, aunque excesivo, que el primero hizo durante este período de la llamada “Operación avispa”. Este modus operandi, característico de los partidos tradicionales durante la década de 1990, condujo a la entrega indiscriminada de avales en la mayoría de las entidades territoriales, en un esfuerzo claro por aprovechar los incentivos del sistema electoral para asegurar una mayor tajada en los cuerpos colegiados (Gutiérrez 2007, 308). Los liberales, en particular, echaron mano de este mecanismo para asegurar una presencia territorial en todo el país y una representación más significativa en el Legislativo. Este mecanismo, sin embargo, condujo a una fragmentación y una indisciplina incontrolables que, como se puede observar, no minaron sus altos niveles de nacionalización, que, si bien descendieron, nunca se ubicaron por debajo de la línea del 0,70.

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c. La reforma política de 2003 y el nivel de nacionalización de los partidos Como se mencionó, el escenario político con el que Colombia inicia el siglo xxi se había hecho insostenible. El altísimo nivel de fragmentación del sistema de partidos condujo a la personalización de la política y al descrédito de los partidos. Aun cuando el objetivo de los constituyentes de 1991 era válido –hacer más representativo el sistema político–, se terminaron creando nuevos y numerosos partidos, movimientos y grupos de ciudadanos que se mezclaron con los tradicionales y fragmentaron en extremo el sistema de partidos. Esta apertura a nuevos competidores y la minimización de los criterios para la creación de un partido hicieron que Colombia pasara de un bipartidismo enquistado a un multipartidismo en el cual, de una elección a otra, surgían y morían decenas de partidos que presentaban listas tanto nacionales como territoriales. Como respuesta a lo anterior, el Congreso y el Gobierno elegidos en 2002 retomaron discusiones sobre el sistema electoral que se había dado en Colombia desde la década de 1990, y se pusieron de acuerdo para aprobar, en 2003, una nueva reforma política. Este cambio constitucional, entre otros, tenía el fin de reducir los niveles de fragmentación del sistema de partidos. Se pretendía fomentar la unidad y fortalecer a los partidos mediante incentivos para aquellas listas que obtuvieran votaciones más significativas. Esta reforma animó a que partidos y movimientos políticos ya existentes se unieran bajo una misma égida y presentaran listas únicas (Botero y Rodríguez 2009). Entre otras, condujo a la creación de colectividades como el Polo Democrático Independiente (pdi) y el Partido Social de Unidad Nacional (psun). La reforma constitucional de 2003 parece haber tenido un impacto importante no sólo sobre el nivel de nacionalización del sistema de partidos, sino también de los partidos políticos, especialmente de los tradicionales. Como se evidencia en el Gráfico 3, el Conservador modificó la tendencia que lo había caracterizado durante la década anterior, y en 2006 consiguió un nivel de nacionalización de 0,48. Este punto de inflexión tuvo lugar en el marco de la reelección de Álvaro Uribe (2002-2010) y la preeminencia en las elecciones legislativas del Partido Social de Unidad Nacional (psun) y del Partido Conservador, como protagonistas de la coalición de gobierno. En 2010, esta nueva tendencia se va a confirmar con un valor de 0,55, superior a las tres elecciones precedentes. Paralelamente, dicha reforma parece haberle permitido al pcc mejorar sus niveles de éxito electoral: en 2010 consiguió la mayoría de los votos en el 24% de las circunscripciones electorales, mientras que en 2006 lo había hecho en el 12%. Como se decía, esta recuperación

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electoral de los azules se puede entender, también, por los beneficios que le significó haber pertenecido durante doce años a la coalición oficialista. Los efectos de la reforma sobre el nivel de nacionalización del Partido Liberal son distintos. A diferencia del Conservador, la primera elección posterior a la reforma significó para los rojos el menor nivel de nacionalización de su historia: 0,61 (ver el Gráfico 3). El cambio constitucional de 2003 puso fin a la “Operación avispa”, de la que este partido se supo beneficiar durante la década de 1990, y lo obligó a presentarse en las legislativas mediante listas únicas. Aun cuando los rojos continuaron presentándose en el 100% de las circunscripciones, para 2006 únicamente consiguieron triunfar en el 27%, configurando así una caída vertiginosa con respecto a los comicios de 2002. Este descenso en los niveles de éxito electoral se puede también entender como una de las consecuencias de haber asumido oficialmente la oposición al gobierno de Uribe. Para los comicios de 2010, el liberalismo sólo presentó candidatos en el 91% de las circunscripciones –la menor tasa durante el período de estudio–, y, al igual que en 2006, sólo lograron triunfar en un 27% de éstas. Pese a lo anterior, el Partido Liberal incrementó su nivel de nacionalización y alcanzó un valor de 0,69. Este grado de nacionalización ni siquiera se acerca al promedio de los valores obtenidos durante las dos décadas que precedieron a la reforma de 2003; sin embargo, sí evidencia un cambio en la tendencia y una suerte de reacomodo a las nuevas reglas electorales. De hecho, durante la década de 1990 éste fue un partido que –gracias a la “Operación avispa”– atrajo la mayoría de los votos en buena parte del país, pero que se fue desnacionalizando progresivamente. Con el cambio constitucional de 2003, dicha agrupación dejó de arrasar en términos de éxito electoral pero inició un proceso de renacionalización. d. Los niveles de nacionalización de los nuevos partidos Como quedó demostrado arriba, la renacionalización que sufre el sistema de partidos colombiano después de la reforma de 2003 no tuvo el mismo impacto en todos los partidos, sobre todo, porque muchos tuvieron que desaparecer como consecuencia de las nuevas reglas. Además, los efectos inmediatos sobre los tradicionales difieren entre sí, aunque habría que decir que dos elecciones después de dicho cambio constitucional muestran que, en cuanto a tendencias, el Liberal y el Conservador empiezan a converger. Respecto a las demás agrupaciones, son sólo cuatro los partidos con cierta relevancia electoral en 2010 –es decir, con más del 2% del total de los votos– a los que, además de los tradicionales, se les puede rastrear su comportamiento desde

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antes de 2006: Cambio Radical (cr), mira, Alianza Social Indígena (asi) y Apertura Liberal (al). De estos cuatro, resulta interesante observar cómo cr y mira pasan de ser partidos con bajísimo nivel de nacionalización en 2002 –y que presentaron candidatos sólo en el 33% y el 21% de las circunscripciones, respectivamente– a ser colectividades que en 2006 ya presentaban niveles cercanos a los del Partido Conservador: 0,41 y 0,49, respectivamente. En este último proceso electoral, cr y mira muestran un cambio de estrategia electoral convirtiéndose en partidos con aspiraciones nacionales: el primero presentó candidatos en el 63% de las circunscripciones, mientras que el segundo lo hizo en el 88%. Para 2010, estas dos organizaciones reducen su nivel de nacionalización –cr de forma más significativa que mira– pero mantienen niveles mucho más altos que en los comicios de 2002 (ver el Gráfico 6). En 2010, mira continuó presentando candidatos en el 88% de los distritos, mientras que cr redujo sus aspiraciones al 55% de éstas. Gráfico 6 Nivel de nacionalización de los partidos políticos colombianos (2002-2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

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Por su parte, el Partido Social de Unidad Nacional (psun) y el Polo Democrático Alternativo (pda) reportan datos de nacionalización únicamente para las dos últimas elecciones; sin embargo, los cambios sufridos en estos comicios por uno y otro son interesantes para este análisis. el psun, que contó en estos dos procesos electorales con el apoyo del presidente en ejercicio, es quizás el partido que consigue el salto cuantitativo más significativo en las elecciones de 2010, pasando de un nivel de nacionalización de 0,55 a 0,75 y superando a todas las otras colectividades. El partido de Uribe pasó de presentarse en el 88% de las circunscripciones en 2006 a hacerlo en el 100% en 2010 y consiguió la mayoría de los votos en el 15 y el 33% de las circunscripciones electorales, respectivamente. A diferencia del partido oficialista, que se benefició de la reducción del número de partidos y atrajo buena parte de los adeptos de colectividades uribistas que desparecieron después de 2006, el pda sufre en estas últimas elecciones una importante desnacionalización. Este partido de izquierda pasó de un nivel de nacionalización en 2006 de 0,56 –superior al del Conservador y levemente superior al del psnu– a uno de 0,40 en 2010. Esta variación en cobertura territorial tiene una explicación en el repliegue electoral que asume este partido, el cual pasa de presentar candidatos en el 88% de las circunscripciones en 2006 a hacerlo sólo en el 58% de éstas en los comicios de 2010. Consecuentemente, el pda no obtiene la mayoría de los votos en ningún distrito, en ninguna de estas dos elecciones, consolidando así su posición minoritaria en el escenario electoral colombiano y su concentración geográfica. Para terminar esta sección, resulta de interés observar el comportamiento de los índices de nacionalización de los principales partidos políticos en 2010 –aquellos que obtuvieron más del 2% de los votos–, en comparación con los votos obtenidos en esta contienda electoral (ver el Gráfico 7). De entrada, el cruce de estas dos variables permite evidenciar que la nacionalización difiere del éxito electoral y, sobre todo, que el último no necesariamente conduce a la primera. El Gráfico 7 muestra el contraste entre los tradicionales, con un Liberal que supera al Conservador en nivel de nacionalización pero con un caudal de votos menor. Igual contraste se evidencia entre el pin y el mira: el primero dobla al segundo en votación pero este último consigue niveles de nacionalización significativamente más altos que el primero.

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Gráfico 7 Nivel de nacionalización y votos obtenidos en elecciones legislativas (2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

4. El nivel de nacionalización de los partidos y las elecciones presidenciales de 2010 La comparación de los niveles de nacionalización de un sistema de partidos calculados a partir de los resultados de las elecciones legislativas con los niveles de nacionalización de las presidenciales es interesante, por cuanto, siguiendo a Leiras (2009), es posible que en un sistema de baja nacionalización haya más probabilidades de que emerjan conflictos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en la medida en que las diferencias entre uno y otro conduzcan a mayores posibilidades de gobiernos divididos o unificados pero con costos de transacción altos y oposiciones volátiles. En ese sentido, ya se evidenció que 2010 fue un año de mayor nacionalización en la Cámara Baja; a continuación cruzaremos esta información con los resultados de las elecciones presidenciales. Antes de continuar, sin embargo, vale la pena mencionar que este análisis no pretende comparar las elecciones legislativas con las presidenciales –pues en estas últimas los candidatos suelen competir en todo el país, arrojando niveles de nacionalización más altos– sino observar la manera como los partidos que participan en la contienda por

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el Legislativo se comportan, a partir de su nivel de nacionalización, en las elecciones presidenciales. Los comicios presidenciales celebrados dos meses después de las elecciones legislativas de marzo de 2010 –en un sistema electoral en el cual no existe plena concurrencia entre unos y otras– plantearon una situación similar a la observada para las elecciones de Congreso respecto al partido con mayor votación, pero con algunos matices que se describirán a continuación. La primera y más clara diferencia es que todos los partidos cuentan con una votación más nacionalizada en las elecciones legislativas que en las presidenciales. Gráfico 8 Nivel de nacionalización y votos obtenidos en elecciones presidenciales (2010)

Fuente: elaboración propia con datos de la RNEC.

Respecto del comportamiento de los dos partidos que lograron el pase a la segunda vuelta –el psun y el Partido Verde–, el de Uribe cuenta con el nivel de nacionalización más alto tanto para las elecciones legislativas como presidenciales, además de ser el partido con mayor éxito electoral en ambos comicios (ver el Gráfico 8). En el caso de los verdes, el nivel de nacionalización que alcanzan en las elecciones presidenciales con la candidatura de Antanas Mockus, alcalde de la capital en dos oportunidades, es considerablemente más alto que el que presentan en las elecciones legislativas,

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casi cuadruplicando los valores. En ese sentido, el éxito electoral alcanzado por esta agrupación en las elecciones presidenciales es de 21,79%, mientras que para las legislativas es del 3,10%, logrando tres escaños (dos en Bogotá y uno en Boyacá). Los niveles de nacionalización de los partidos tradicionales presentan dos situaciones diferentes. Mientras que el pcc se encuentra menos nacionalizado que el plc para las elecciones legislativas, registrando valores de 0,55 y 0,69, respectivamente, el pcc supera el nivel de nacionalización del plc en los comicios presidenciales (0,76 y 0,71, respectivamente). Un dato que cabe resaltar es que, a pesar de la alta diferencia en cuanto a porcentaje de votos entre el pcc y el plc en elecciones presidenciales (6,26% y 4,47%, respectivamente), la diferencia respecto a la nacionalización es muy baja (sólo 0,05). Esto refuerza lo planteado anteriormente –en relación con las elecciones legislativas analizadas– en lo tocante a los altos niveles de nacionalización que, más allá de su éxito electoral, obtiene el plc. Los partidos considerados “nuevos” que no consiguieron pasar a la segunda vuelta electoral (cr, pda, asi y Apertura Liberal) presentan, comparativamente, niveles de nacionalización muy distintos, aunque, como se planteó arriba, todos cuentan con una votación más nacionalizada en elecciones presidenciales que en las legislativas. El partido que presenta una diferencia mayor en este sentido es al, cuyo nivel de nacionalización para las elecciones presidenciales es superior en 0,59 puntos al de elecciones legislativas, seguido muy de cerca por la asi, que registra una diferencia de 0,54 puntos. Este último es un partido que, pese a haber nacido atado a la circunscripción especial para pueblos indígenas, ha logrado trascender esta especificidad avalando candidaturas externas a dichos grupos poblacionales. Una comparación entre el nivel de nacionalización de los partidos en las elecciones legislativas y en las presidenciales permite comprobar que las dinámicas propias de estas dos elecciones son diferentes. La no concurrencia entre una y otra, así como la diferencia entre las agendas y el tipo de estrategias electorales conducen a un comportamiento distinto de la mayoría de los partidos. Sin embargo, esta comparación también permite corroborar tanto el éxito electoral del psun (en ambos comicios) como el crecimiento de sus niveles de nacionalización desde su reciente creación. El haber nacido y crecido al lado de los niveles de popularidad de Uribe durante casi ocho años hizo de éste un partido exitoso en la escena electoral, así como altamente nacionalizado.17 17 Cabe aclarar que, pese a altos niveles de nacionalización, el psun sólo logró triunfar en 2007 en poco más del 10% de las alcaldías del país (123 municipios); aun cuando se trataba de un partido nacido en torno al presidente en ejercicio.

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Finalmente, haciendo referencia a la pregunta sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo planteada por Leiras (2009), esta comparación permite evidenciar que, pese a las diferencias entre ambos comicios, el presidente Santos (2010-2014) –electo con un índice de nacionalización en la primera vuelta de 0,89– durante su cuatrienio contará en el Congreso con una coalición compuesta por partidos con índices de nacionalización relativamente altos: su propio partido, el psun, con 0,76; el Partido Liberal, con 0,69; el Partido Conservador, con 0,55 y, quizás la única excepción, Cambio Radical, con 0,35. Aunque la llegada territorial de los partidos de la llamada Unidad Nacional no le asegura al Presidente su gobernabilidad, sí constituye un elemento que se debe tener en cuenta. CO N C L U S IÓ N

El estudio sobre la distribución electoral de los partidos políticos en un territorio determinado es central para poder comprender el funcionamiento del sistema de partidos y del sistema político en su conjunto. Los niveles desiguales, así como los cambios y continuidades en los niveles de nacionalización de los sistemas de partidos de América Latina, han hecho que este tipo de análisis cobre mayor relevancia en la literatura sobre partidos y sistemas de partidos en la región. La existencia de sistemas de partidos que operan subnacionalmente condiciona el funcionamiento del sistema de partidos nacional y vuelve necesario pensar nuevas categorías de análisis. A lo largo de este artículo se pretendió dar respuesta a diferentes interrogantes relacionados con los niveles de nacionalización del sistema de partidos colombiano y de los partidos que lo conforman en el período comprendido entre 1978 y 2010. En este lapso –atravesado por importantes reformas institucionales– se observaron los cambios y continuidades que tanto partidos como sistema de partidos han atravesado en cuanto a nacionalización. En particular, y tomando como punto de partida la información electoral disponible desde la década de 1970, se calcularon y analizaron los niveles de nacionalización que se registraron para las elecciones legislativas y presidenciales de 2010. El análisis de los niveles de nacionalización de los partidos colombianos en dicho período demuestra que las reformas institucionales implementadas en 1991 y 2003 han tenido efectos importantes sobre su alcance territorial. Sin embargo, estos cambios no han sido automáticos, y la evidencia presentada en este texto permite demostrar la manera como los dos últimos procesos electorales han servido para consolidar los procesos que fueron pensados con la reforma constitucional de 2003 respecto a la fragmentación y cohesión del sistema de partidos. Es posible que las elecciones de 2006, como primer paso,

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hayan servido de transición hacia unos partidos que, además de más concentrados y disciplinados, también se puedan caracterizar como más nacionalizados. El cálculo y el análisis de los índices propuestos por Jones y Mainwaring (2003) y por Bochsler (2010) permitieron corroborar algunos hallazgos de otros aportes de la literatura centrada en comprender la relación entre partidos políticos, competencia y territorio. En particular, este trabajo evidencia que una alta votación no necesariamente implica un alto nivel de nacionalización de un partido político. De hecho, en Colombia han convivido en la actualidad partidos con caudales electorales modestos pero que han conseguido llegar a un buen número de los distritos electorales, con otros que alcanzan un mayor número de votos sin llegar a reportar niveles de nacionalización igualmente altos. En cualquier caso, este análisis permite afirmar que en Colombia la política se ha ido hacia lo local. La dinámica descentralizadora que se impuso en el país después de la aprobación de la Constitución Política de 1991 –que les entregó importantes competencias y cuantiosos presupuestos a los gobiernos subnacionales– ha valorizado la competencia por el territorio. Los municipios y departamentos, algunos con discrecionalidad sobre billonarios recursos provenientes de las regalías, se han convertido en niveles del Estado muy relevantes para la política. Así, los partidos y los políticos han adaptado sus estrategias electorales con un énfasis puesto en lo local. Los niveles de nacionalización pueden tener consecuencias sobre el tipo de políticas públicas en un país (Gibson y Calvo 2000; Stepan 2001), así como en los criterios de distribución del gasto público (Morgenstern, Swindle y Castagnola 2009). La consolidación en Colombia de un Congreso con intereses cada vez más enfocados en lo local –y, consecuentemente, menos en la agenda nacional– puede a la vez conducir a discusiones y a políticas públicas dirigidas a intereses subnacionales. Este artículo no arroja conclusiones al respecto, pero sí permite formular preguntas, en particular, acerca de las consecuencias que ello puede traer sobre las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Todo lo anterior, en el marco de una lógica política en donde priman los intereses particularistas. Ahora bien, el aproximarse a la competencia en el sistema de partidos desde una perspectiva horizontal, cuyo foco se encuentra en elecciones del ámbito nacional, específicamente las legislativas, es contar solamente una parte de la historia. Las visibles diferencias respecto a nacionalización de los apoyos a los partidos entre los casos estudiados y en cada uno de éstos a lo largo del período hacen necesaria la aproximación a la competencia del sistema de partidos desde una concepción novedosa que analice los sistemas

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de partidos como ámbitos multinivel de competencia, teniendo en cuenta las diferentes arenas en las que los partidos políticos se organizan y presentan candidatos, así como la interacción entre las mismas.

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Consideraciones sobre la gobernabilidad como determinante del comportamiento electoral en Colombia: elecciones presidenciales de 2010 Fredy A. Barrero Universidad Sergio Arboleda Carlos Meléndez Universidad de Notre Dame Resumen El artículo plantea una contribución a las explicaciones acerca del comportamiento electoral en Colombia. Las interpretaciones previamente desarrolladas han empleado marcos teóricos que enfatizan en el carácter explicativo de factores como ingreso, características psicosociales y evaluación retrospectiva, expresados en el análisis de los vínculos programáticos, clientelares y personalistas que se establecen entre partidos y electores. La literatura existente tiene un vacío que este artículo propone saldar a partir del planteamiento de un modelo de gobernabilidad como criterio que asumen los electores en el momento de definir sus preferencias. El hecho de que algunos candidatos sean percibidos con mejores o peores condiciones para asegurar la gobernabilidad política de Colombia, debido a sus vínculos con los actores con poder de veto, constituye un criterio adicional en la selección del candidato presidencial, junto con factores decisivos (e.g., ideología). La evidencia empírica original, basada en el análisis de datos originales de una encuesta nacional, confirma la hipótesis sugerida. Palabras clave elecciones presidenciales 2010

comportamiento electoral

determinantes del voto

Considering Governability in Colombian Electoral Behavior: Evidence from the 2010 Presidential Elections Abstract This article makes a contribution in the literature on electoral behavior in Colombia. Previous explanations have employed theories that emphasize the explanatory power of income, psico-social considerations and retrospective evaluation in order to assess the impact of programmatic, clientelistic and personalistic party-voter linkages on vote-choice. There is a gap in the literature that we propose to fill through the inclusion of governability appeals as a criterion that electors use when defining their electoral preferences. The fact that certain candidates are perceived with better conditions (or not) to overcome challenges to governability based on their links with powerful veto players is another factor that influences vote choice in addition to key variables (e.g. ideology). Original empirical information, based on the analysis of a national survey data, confirms the hypothesis proposed. Keywords Colombian presidential elections 2010 • electoral behavior • vote-choice

Recibido el 15 de agosto de 2011, aceptado el 27 de agosto de 2011 y modificado el 17 de octubre de 2011.


E l f i na nc ia m ie nt o p a ra l a i nc l u s ió n de l a s preguntas utilizadas en el e s t ud io e n u na e nc u e s t a na c io na l f u e e l resultado de una colaboración e nt re l a E s c u e l a de Po l í t ic a y R e l a c io ne s Internacionales de la Univers ida d S e rg io A r b o l e da y e l Ke l l o g g I ns t i t ute for International Studies de l a Un i v e r s i t y of No t re D a me ( I nd ia na , Estados Unidos). En el caso de e s t e ú l t i mo , me d ia nt e u na b e c a de i n vestigación otorgada a uno de l o s i n v e s t ig a do re s. E s t e a r t íc u l o h a c e p a rte del proyecto Comportam ie nt o e l e c t o ra l : C o l o m b ia e l e c c io ne s 2 0 10, registrado en Colciencias p o r e l G r u p o de A ná l i s i s Po l í t ic o de l a Universidad Sergio Arboleda. L o s a u t o re s a g ra de c e n a L a u ra W i l l s O t e ro por su colaboración en el d i s e ño de l o s i ns t r u me nt o s de re c o l e c c ió n de información. Del mismo mo do , a g ra de c e n l o s v a l io s o s c o me nt a r io s de Laura Gamboa, Ezequiel G o n z á l e z - O c a nt o s y de do s a nó n i mo s e v a l uadores.

• • • Fredy A. Barrero Decano Adjunto Escuela de Política y Relaciones Internacionales, Universidad Sergio Arboleda (Bogotá, Colombia). Estudiante de la Maestría en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Carlos Meléndez Candidato a Ph.D. en Ciencia Política en la University of Notre Dame (Indiana, Estados Unidos).


Consideraciones sobre la gobernabilidad como determinante del comportamiento electoral en Colombia: elecciones presidenciales de 2010 Fredy A. Barrero Universidad Sergio Arboleda Carlos Meléndez Universidad de Notre Dame P R O BL E M A

El inicio del proceso electoral presidencial colombiano de 2010 se enmarcó por la declaratoria de inexequibilidad, por parte de la Corte Constitucional, del proyecto de Acto Legislativo que se tramitó en el Congreso de la República, con el cual se buscaba constitucionalizar la posibilidad de un tercer mandato del ex presidente Álvaro Uribe Vélez. La ausencia del entonces presidente Uribe como candidato para las elecciones de 2010 condujo a que el debate electoral se concentrara en la continuidad o no de sus políticas, en particular la referente a la seguridad democrática, y en cómo los candidatos enfrentarían el fomento del empleo y los cambios en la política exterior (principalmente respecto a las relaciones con los países vecinos y con el gobierno de Estados Unidos). Así mismo, los resultados de las elecciones del Congreso de la República (Senado y Cámara de Representantes) del 17 de marzo dieron pistas de lo que podría suceder en las elecciones presidenciales, en particular la diferencia de más de dos millones de votos a favor de la lista del Partido Social de Unidad Nacional frente a la votación de la lista del Partido Verde; aspecto que puso en duda la suficiencia electoral del Partido Verde, tal y como lo anunciaban las encuestas. Los resultados electorales de la primera vuelta presidencial (30 de mayo) contradijeron los resultados de las encuestas. Aunque ninguna encuesta dio como ganador a Mockus en primera vuelta, la mayoría de ellas lo ubicaba por encima de Santos. Juan Manuel Santos, candidato del Partido Social de Unidad Nacional, obtuvo 6.802.043 votos, frente a los 3.134.222 votos que obtuvo Antanas Mockus, del Partido Verde. Dado que ninguno de los candidatos obtuvo la mitad más uno de los votos, el 20 de junio se llevó a cabo la segunda vuelta electoral. En ésta, la diferencia entre Santos (9.004.221 votos) y Mockus (3.588.819) se amplió contundentemente, y le dio el triunfo a Santos.

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Ante los resultados electorales, se busca aquí explorar posibles respuestas a dos preguntas: ¿cuáles fueron los determinantes del voto en las elecciones presidenciales de 2010 en Colombia?, y ¿cómo pudieron incidir las consideraciones ciudadanas de gobernabilidad en el comportamiento electoral de los colombianos?1 1. E S TA D O D E L A R T E : CO M P O R TA M I E N T O E L E C T O R A L CO L O MB I A N O. E NF O Q U E S Y T E O R Í A S CO N V E N C IO N A L E S

El comportamiento electoral colombiano ha sido uno de los temas más recurrentes en el análisis de los fenómenos políticos del país. Los estudios sobre la temática se han nutrido de diversos modelos teóricos, entre los cuales resaltan el modelo psicosocial, el sociológico, el de voto económico, el clientelista y el de reacciones emocionales (Hoskin et. al. 2011; Fernández 2003). Recientemente, los esfuerzos explicativos del comportamiento electoral colombiano se han centrado en las implicaciones que tiene el conflicto armado colombiano en él. A continuación se revisarán algunos de los principales estudios que se han realizado sobre el comportamiento electoral, resaltando los modelos teóricos que se han utilizado, los argumentos planteados y varias de sus principales conclusiones. Algunos de ellos han confrontado modelos teóricos con el fin de identificar cuál tiende a explicar con mayor precisión el comportamiento electoral. No obstante, como plantea Hoskin (1998), las diversas tradiciones de análisis electoral contribuyen a entender los procesos electorales. Los estudios pioneros acerca del comportamiento electoral colombiano se guiaron por el modelo sociológico (Weiss 1968; Uribe 1978). Se rescata aquí un trabajo bisagra entre el modelo sociológico y el psicosocial de Losada y Vélez (1982, 199-200). Estos autores encontraron que “no importa la edad de las personas, su nivel socioeconómico, su sexo, su experiencia urbana/rural, su estado civil o su mayor o menor sentimiento de ineficacia política, el que se inclina favorablemente hacia los partidos políticos tiende a votar en el día de las elecciones”. Así mismo, los autores identificaron que el nivel socioeconó-

1 Para tal efecto, se analizarán los resultados de la encuesta que realizó el Centro Nacional de Consultoría una semana antes de las elecciones de la primera vuelta presidencial, la cual fue financiada por el Kellogg Institute for International Studies de University of Notre Dame y por la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda; así como evidencia empírica recabada en terreno, complementada con información de prensa y análisis de algunas organizaciones no gubernamentales que siguieron el proceso electoral colombiano.

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mico era determinante para que las personas participaran, y las que más lo hacen en los procesos electorales son las de más alto nivel socioeconómico. Diversos estudios han utilizado el modelo psicosocial para analizar el comportamiento electoral colombiano, el cual está basado en la propuesta teórica de Campbell et al. (1960). De acuerdo con ésta, los votantes definen sus preferencias electorales con base en su identificación partidista, los temas de opinión y la imagen del candidato (Dalton 1996). Uno de los primeros estudios colombianos basados en este modelo fue el de Losada y Williams (1972). Posteriormente, Losada (1984) contrastó dicho modelo con otros dos: el del actor racional y el clientelista. Así mismo, el autor (1984, 121-123) concluye en su estudio que “el modelo clientelista es muy poco apto para explicar el comportamiento electoral en la Colombia de hoy” y que “los modelos psico-social y racional poseen, en el caso colombiano actual, una capacidad explicativa sustancial y en el fondo equivalente”. Por otro lado, Pinzón y Rothlisberger (1991, 156) se basaron en algunas premisas del modelo psicosocial y en el modelo clientelista para describir al tipo de votante de 1990 como una persona “de origen urbano, más consciente de sus necesidades y, por ende, más independiente en su voto y dispuesto a olvidar sus ataduras tradicionales, a cambio de programas que parecen colmar sus necesidades”. Hoskin (1998, 394), en su análisis de las elecciones presidenciales de 1998, planteó que “se puede especular que las teorías de escogencia racional (rational choice) tuvieron más poder explicativo en las pasadas elecciones que las de la tradición sociológica o la de Michigan, en el sentido de que ni la identificación partidista ni los issues fueron tan determinantes en 1998. Desde mi perspectiva, la combinación del pocket voting, los niveles altísimos de pesimismo por parte de los colombianos (sociotropic voting) y el voto retrospectivo (retrospective voting) llevan en sí las explicaciones principales, no solamente de los resultados de la segunda vuelta, sino también de la primera”. Para entender el comportamiento electoral de los bogotanos en las elecciones locales de 2000, Muñoz (2001, 51) propuso “determinar la relación entre los sentimientos de identificación partidista y la conducta electoral de la población en Bogotá en las elecciones locales del 29 de octubre de 2000”. Uno de los principales hallazgos de Muñoz es que hay una fuerte relación entre la filiación partidista y el sentimiento hacia el candidato. Pizano (2002) también analizó el comportamiento electoral de los capitalinos en las elecciones de 2000 e identificó que en Bogotá, ante el desprestigio de los partidos tradicionales y el ascenso de un número significativo de electores autodenominados independientes, los “bogotanos votan de manera racional al elegir candidatos que en su rótulo afirman ser ‘independientes’, en consecuencia con las preferencias políticas que la mayoría dice tener”.

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Para el análisis de las elecciones presidenciales de 2002, Losada, Giraldo y Muñoz (2003) utilizaron tres modelos para descifrar las preferencias electorales de los colombianos respecto a los cuatro principales candidatos presidenciales en contienda, para lo cual utilizaron “el psico-social de la Escuela de Michigan, el de reacciones emocionales de G. Marcus, y de voto por razones económicas”. Losada, Giraldo y Muñoz (2003, 28) encontraron que “de los tres modelos escudriñados el que demuestra mayor poder explicativo, y lo hace de manera consistente con respecto a los cuatro candidatos estudiados, es el psicosocial. Más aún, el modelo revela que hoy prima claramente la imagen de los candidatos por encima de las lealtades partidistas, y de los programas”. Respecto a los otros dos modelos, los autores consideran que “El modelo de reacciones emocionales exhibe una capacidad explicativa apreciable, pero sólo con respecto a los dos candidatos más aventajados” y que “el modelo de voto por razones económicas en ningún caso reveló poder explicativo de las preferencias colombianas”. Por su parte, Hoskin, Masías y García (2005, 73) analizaron el mismo proceso electoral con base en la construcción de un marco teórico que incluyó los modelos de la escuela sociológica, la de Michigan y la de elección racional. Utilizando modelos logísticos, determinaron que En efecto, de manera semejante a lo que está pasando en otros países, ni los atributos personales ni los factores demográficos de los votantes parecen explicar bien cómo votan los colombianos. Lo interesante es que el género, el estatus socioeconómico, el nivel de educación o la ocupación, entre otras variables tradicionales no figuran como factores determinantes en los modelos de decisión [...] A diferencia de los estudios sobre comportamiento electoral en otras partes del mundo, las percepciones de los colombianos sobre el comportamiento de la economía nacional y personal, así como la perspectiva de la situación futura en cuanto a la economía, no parecen impactar su decisión de voto. De acuerdo con Gutiérrez (2003, 94), “la variable socioeconómica predice muy mal el comportamiento electoral; pacifismo y liberalismo económico fueron de la mano en ciertos nichos electorales; la exasperación con la guerrilla no fue tan fundamental para determinar el voto uribista”. Así mismo, Gutiérrez (2003, 111) plantea desde una perspectiva downsiana que “La distribución de preferencias de nuestro electorado siguió siendo unimodal

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–siguiendo una tradición–, pero se corrió mucho hacia la derecha”, rompió el “centrismo histórico” de los colombianos. Un modelo novedoso para entender el comportamiento electoral de los colombianos fue el propuesto por Olivella y Rodríguez (2009, 113-114). Dichos autores utilizaron el modelo espacial, del cual resaltan que “es la [teoría] menos explorada en el caso colombiano, quizá porque la información necesaria para ubicar votantes y candidatos en un mismo espacio era prácticamente imposible de obtener hasta hace poco. Sin embargo dados los nuevos estudios de opinión pública disponibles en el país y la capacidad de cómputo para realizar estimaciones de modelos estadísticos complejos, la explicación de la decisión del voto por proximidad se ha hecho más atractiva”. Uno de los principales hallazgos del estudio de Olivella y Rodríguez (2009, 122) fue que “Controlando los demás factores (especialmente la afiliación partidista y la evaluación de la economía del país y de la propia situación económica), los ciudadanos tienden a votar por aquel candidato que perciben más cerca de su propio punto ideal, tanto en lo relacionado con su posición ideológica como en su postura ante las posibles salidas del conflicto armado”. Finalmente, ha surgido una literatura que propone estudiar la relación entre la participación electoral y el conflicto armado. Fernández (2002, 192) estudió “la influencia de la violencia política en el comportamiento electoral de los santandereanos para las elecciones de Alcalde durante el periodo 1988 a 2001”. Mediante un ejercicio descriptivo, encontró que los actos terroristas tuvieron un impacto negativo en la participación electoral en Santander, en particular en 1992. Desafortunadamente, su estudio no explica por qué se da este impacto. Hoyos y Ceballos (2004, 23) llegaron a una conclusión similar. Después de analizar el comportamiento electoral y el proceso de descentralización en Colombia entre 1988 y 2000, encontraron que “las variables de violencia y conflicto armado incluidas en el modelo resultaron significativas. [...] la intervención de los actores armados en los procesos electorales ha ido ganando fuerza como una estrategia política, bien sea mediante presiones a la población para que vote por un candidato específico o mediante la obstrucción a la participación”. Por su parte, García (2010) analizó los actores vinculados al conflicto armado colombiano, sus acciones y el comportamiento electoral en algunos municipios colombianos. García (2010, 165) establece que “[...] los individuos que viven en contextos violentos tienden a ajustar sus conductas y opiniones políticas en línea con los objetivos estratégicos y las orientaciones ideológicas proclamadas por el actor armado dominante”. García (2010, 195) concluye que “[...] la violencia política es una herramienta muy eficiente para modelar la conducta política de la ciudadanía. Los actores armados emplean la violencia

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o la amenaza de su uso para darle forma al comportamiento político, alternando el costo de ciertas acciones y preferencias políticas”. En esa misma línea de análisis, García (2007, 111) evalúa el contexto y los objetivos estratégicos de los grupos armados ilegales que generan violencia en distintos municipios colombianos, y encuentra que “[...] en las áreas en que hay presencia de guerrillas y de ambos actores armados presentan niveles de participación significativamente menores que municipios donde los actores armados están ausentes, o hay presencia paramilitar [...] Finalmente, en zonas en donde están presentes sólo los paramilitares, la violencia homicida presentó un efecto positivo sobre la participación”. Como se observa en el estado del arte, en Colombia existe una tradición académica que usa diversos modelos teóricos para explicar el comportamiento electoral de los colombianos. Cabe resaltar que gran parte de los estudios electorales colombianos han tenido sustento en el modelo psicosocial (inaugurado por Campbell et al. [1960] y desarrollado por Fiorina, 1981), aunque los diversos modelos utilizados demuestran la cada vez mayor profesionalización y rigurosidad con la que la academia nacional busca responder a por qué votan los colombianos. Sin embargo, a pesar de la amplia investigación sobre el tema, aún quedan factores por explorar como determinantes del comportamiento electoral. Entre ellos, encontramos un vacío en la literatura referente a las consideraciones de gobernabilidad. El hecho de que algunos políticos sean percibidos con mejores (o peores) capacidades para asumir el encargo presidencial puede tener efectos directos en la formación de las preferencias electorales. En este artículo se propone incluir en la reflexión sobre el comportamiento electoral las percepciones acerca de los obstáculos para la gobernabilidad del país, no como variable que impacta en la participación electoral (como se ha desarrollado recientemente), sino en la selección del candidato presidencial por apoyar. 2 . M A R CO T E Ó R ICO : CO N S I D E R AC IO N E S S O B R E L A G O B E R N A B I L I DA D Y E L CO M P O R TA M I E N T O E L E C T O R A L

En este artículo se propone el uso de un “modelo de gobernabilidad” para explicar la formación de preferencias electorales. Según éste, un candidato tiene mayores posibilidades de ganar una elección en la medida en que los electores crean que es más capaz de vencer los obstáculos de gobernabilidad que enfrenta el sistema político (por ejemplo, la capacidad de enfrentar a las farc, el apoyo político y las alianzas necesarias en el Congreso para legislar sin bloqueos), más allá de sus propuestas programáticas, de sus estrategias clientelares o del carisma personal que genere. Si los ciudadanos están

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preocupados por la gobernabilidad cuando votan, se van a mostrar adversos a ciertas ofertas políticas que despiertan dudas sobre su capacidad de gobernar controlando adversidades políticas, y van a tender a evaluar el desempeño político de los candidatos y recompensar o castigar, dependiendo de las garantías que puedan asegurar en materias de estabilidad. En democracias que enfrentan políticas pretorianas (Huntington 1968) y los poderes de veto internos y externos al sistema político pueden retar a los gobernantes –dependiendo de su capacidad de movilización, oposición social y política, y hasta militar, en casos de conflictos armados internos–, los votantes tienen en consideración los riesgos que estos poderes de veto colocan sobre la gobernabilidad del país y, por lo tanto, supeditan –o en todo caso relativizan– sus preferencias programáticas, para elegir a un gobernante que reúna las condiciones para vencer los obstáculos contemplados por poderes de veto antisistémicos. De acuerdo con esta línea argumentativa (desarrollada inicialmente por González-Ocantos y Meléndez 2009), se define gobernabilidad como la capacidad que tienen los gobernantes para mantener el orden social y político mientras implementan sus propuestas programáticas. El contexto de un conflicto armado interno de larga duración, como el caso colombiano, haría que se valore con mayor importancia la gobernabilidad del país, antes que otro tipo de consideraciones, y, por lo tanto, sería éste uno de los criterios al definir las preferencias electorales. La amenaza que significa un incremento del poder por parte de los grupos armados ilegales (como las farc o las organizaciones paramilitares) puede ser, en este sentido, decisivo en el momento de votar, sobre todo si algunas alternativas políticas se perciben como mejor preparadas (u otras muy debilitadas) para asegurar la gobernabilidad del país. En un contexto en el que las políticas de seguridad estuvieron en el centro del debate electoral, debido a la imposibilidad de Uribe de continuar en el poder, estos temas adquieren mayor relevancia en la decisión del voto. La evaluación de que algunas ofertas políticas se encuentren en mejores condiciones para asegurar la gobernabilidad del país no sólo se debe a la confianza que pueden generar sus plataformas políticas (lo que establecería un tipo de vínculo programático) (Downs 1957), ni tampoco a la evaluación de políticas previas relacionadas con materias que pueden poner en juego la gobernabilidad (“retrospective voting”) (Fiorina 1981). También se debe a los vínculos que tienen las candidaturas electorales con los actores de veto correspondientes, ya sean movimientos sociales o actores militares sistémicos (por ejemplo, capacidad de control de las Fuerzas Armadas Nacionales). En otros países de la región, esto se ha demostrado (González-Ocantos y Meléndez 2010), especialmente para explicar la victoria electoral de Evo

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Morales en 2005 (un vínculo político estrecho entre Morales y el mas, movimiento que se había convertido en un actor con capacidad de desbalance en el equilibrio de gobernabilidad en Bolivia), las victorias del Partido Justicialista argentino, dado su control con el movimiento social luego de la caída de De la Rúa, precisamente por su incapacidad para canalizar a la sociedad movilizada, entre otros ejemplos. Dados estos antecedentes, se puede plantear, a modo de hipótesis, la importancia que tiene el nivel de integración y de control del, por entonces, oficialismo uribista con respecto a actores de veto institucionales, en cuanto al equilibrio tradicional de poderes políticos (predominio político de las bancadas en el Legislativo) o fácticos (Fuerzas Armadas Colombianas como clave para entender los avances en las políticas de seguridad ciudadana). En ese sentido, la candidatura de Juan Manuel Santos significaría una continuación del statu quo de gobernabilidad, mientras que la de Antanas Mockus podría llegar a presentar riesgos de quiebres en la gobernabilidad, pues al replantear las políticas de lucha contra los grupos armados ilegales en Colombia, carecería de un respaldo político, tanto en el Legislativo como en la sociedad civil organizada. Más allá de las razones programáticas, clientelares o personalistas, se plantea la hipótesis de que las consideraciones de gobernabilidad cumplen un rol complementario, pero clave, en el momento de entender el comportamiento electoral de los recientes comicios. La evidencia empírica recolectada y analizada tiene como objetivo poner a prueba la confluencia de estas teorías. 3. E S T R AT E G I A S M E T O D O L Ó G IC A S Y E X P L O R AC IÓ N D E L O S DAT O S

Para responder a los interrogantes planteados en este documento, se contrató un paquete de preguntas que fueron incluidas en una encuesta ómnibus (de representación estadística en los niveles urbano y rural) de 1.200 entrevistas.2 La información obtenida en la encuesta permite analizar el comportamiento electoral individual y trascender las primeras impresiones basadas en análisis de agregados (tanto nacional como subnacional). A las variables convencionales utilizadas como predictores del comportamiento electoral, como ideología (promedio 6,5, en una escala donde 1 es izquierda y 10 derecha) y votación anterior (voto por Uribe en 2006), y variables sociodemográficas (sexo, nivel educativo y nivel de ingreso), se plantearon preguntas que se aproximaran a las percepciones sobre los riesgos y fortalezas con respecto

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La encuesta, realizada por el Centro Nacional de Consultoría, sirvió como insumo del proyecto conjunto de investigación entre las universidades antes mencionadas.

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a la gobernabilidad política que despiertan las principales candidaturas presidenciales (ver el anexo). Se interrogó acerca de la percepción de los obstáculos (cantidad e intensidad) que podrían tener en el momento de gobernar, tanto Santos como Mockus, así como cuáles serían los principales opositores (poderes de veto) que los candidatos enfrentarían para gobernar. En el primer caso, ante la pregunta: “Si Juan Manuel Santos/Antanas Mockus gana las elecciones presidenciales, ¿cuántos obstáculos cree usted que enfrentará para gobernar con éxito?”, se ofreció como alternativa de respuesta una escala ordinal de cuatro niveles que va desde la incapacidad total para gobernar (“tantos obstáculos que no podrá gobernar”) hasta la ausencia de limitaciones a la gobernabilidad (“ningún obstáculo”). En el segundo caso, sobre el principal obstáculo por enfrentar, se utilizó la siguiente pregunta: “Si Juan Manuel Santos/Antanas Mockus gana la elección presidencial, ¿cuál cree usted que será el principal obstáculo para su gobierno?”, y se ofrecieron como alternativa de respuesta tanto actores de veto institucionales (el Congreso, las Fuerzas Armadas) como ilegales (las farc, los paramilitares). De acuerdo con el marco teórico planteado, la hipótesis principal es que las percepciones de gobernabilidad tienen un impacto positivo y estadísticamente significativo en la definición de las preferencias electorales, complementarias a otros determinantes del voto como ideología, nivel de ingreso y voto por Uribe en 2006. Para plantear hipótesis alternativas, tomamos como referencia la teoría de los vínculos políticos (Kitschelt 2000), en la cual se evalúan consideraciones de tipo programático, clientelar y personalista como determinantes del voto. Para medir la importancia de las plataformas programáticas, los intercambios clientelares (regalos o dinero a cambio del voto) y atractivos personalistas de los candidatos en la definición de las preferencias electorales, se incluyó la siguiente pregunta: “¿Cuál es la razón más importante por la que votará por el candidato que acaba de mencionar (como su selección para la primera vuelta electoral)?”. Entre las alternativas de respuesta figuraban: “Por sus cualidades personales” (atractivo personalista), “por su programa de gobierno” (vínculo programático), “por su promesa de dar bienes materiales y/o favores para usted o su comunidad” (relación clientelar) y “porque usted se identifica con su partido político” (identificación partidaria). A partir de lo anterior, se evaluaron dos modelos multinomiales. El primero está conformado por las variables de percepción de obstáculos de un eventual gobierno de Mockus, percepción de obstáculos de un eventual gobierno de Santos e ideología, y voto por Uribe en 2006. El segundo, que evalúa la hipótesis alternativa, está compuesto por las variables correspondientes al

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tipo de consideraciones programáticas, clientelares y personalistas en la definición del voto. En ambos casos, se incluyeron controles de ingreso, educación, edad y sexo de los entrevistados. Antes de presentar los resultados, se detallará brevemente la distribución de las respuestas correspondientes a las preguntas aplicadas. a . VA R I A B L E D E P E ND I E N T E

La variable dependiente es la intención de voto para la primera vuelta del 30 de mayo de 2010. Entre las alternativas se consideran los candidatos Juan Manuel Santos, Antanas Mockus, Noemí Sanín, Gustavo Petro, Germán Vargas Lleras y Rafael Pardo. Para el cálculo de los modelos se excluyeron los votos en blanco y las no-respuestas. Dado que la encuesta se realizó tres semanas antes de los comicios, en un contexto de alta volatilidad en las preferencias electorales, y considerando un alto porcentaje de personas que no respondieron sobre por quién votarían (30%), se encontraron diferencias entre los resultados de la consulta de opinión y los resultados oficiales del 30 de mayo. Estas diferencias son significativas con respecto al apoyo recibido por Juan Manuel Santos, fenómeno que no fue previsto por ningún estudio de opinión, incluso en los últimos sondeos realizados. Debido a la similitud entre el apoyo enunciado en las encuestas y el obtenido en las urnas de los demás candidatos, existen indicios para sospechar que el apoyo no previsto por Santos provino de aquel porcentaje de personas que no habían definido su voto o que simplemente no contestaron la pregunta planteada por la encuesta (ver la tabla 1). Por lo tanto, una primera atingencia por considerar en el presente estudio es la diferencia en la distribución de las preferencias enunciadas y las realmente obtenidas en el escrutinio. Tabla 1. Intención de voto (según encuesta) y votación oficial de la primera vuelta presidencial Candidato Juan Manuel Santos Antanas Mockus Noemí Sanín Gustavo Petro Germán Vargas Lleras Rafael Pardo En blanco/nulo Otro Ninguno No sabe/no contesta Total

Agrupación Partido de a U Partido Verde Partido Conservador Polo Democrático Cambio Radical Partido Liberal

Intención de voto 26 21 5 4 2 2 6 4 30 100

Votación % 46,6 21,5 6,1 9,1 10,1 4,3 1,8 0,5

100.0

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

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b .VA R I A BL E S I ND E P E ND I E N T E S 3

i. Modelo de gobernabilidad Como se mencionó anteriormente, con esta investigación se busca identificar la incidencia que pueden tener en los electores sus percepciones de gobernabilidad a la hora de tomar la decisión de a quién dar su voto. Para tal efecto, a continuación se presenta primero un análisis descriptivo de las variables que se incluyeron en el estudio. El debate político durante las elecciones presidenciales de 2010 estuvo marcado por la continuidad/discontinuidad de las propuestas “uribistas”. El otrora antagonismo liberal-conservador fue relegado por la disputa electoral entre Uribismo, representado electoralmente en la candidatura de Juan Manuel Santos, y la denominada Ola Verde (mote mediático que recibió la propuesta partidista que acompañaba las aspiraciones de Antanas Mockus, del Partido Verde). Dado que las elecciones del Congreso se realizaron primero que las presidenciales, los resultados electorales de éstas daban en principio una amplia mayoría al bloque de congresistas que apoyaba la elección de Santos (incluidos los conservadores y los del Partido de la U). Estos resultados traían implícitas dos consideraciones: i) Mockus no ganaría en la primera vuelta; ii) Los bajos resultados electorales de la lista del Partido Verde, de Mockus, y los altos resultados electorales de las listas que acompañaban a Santos, generarían mayores obstáculos de gobernabilidad ante un eventual gobierno de Mockus. No obstante, las encuestas aplicadas percibían a ambos candidatos (Santos y Mockus) con similares obstáculos para gobernar. Por un lado, el 54% de los encuestados consideró que Santos tendría muchos obstáculos para gobernar, y el 9%, que éstos serían tantos que no podría hacerlo. Por otro lado, el 60% de encuestados consideró que Mockus tendría muchos obstáculos para gobernar, y el 10%, que éstos serían tantos que no lograría sostenerse en el poder (ver la Tabla 2). La diferencia en las percepciones sobre las capacidades para gobernar de ambos candidatos no era tan grande; sin embargo, las diferencias se incrementan, y en algunos casos se modifican, cuando se identifican cuáles serían los principales obstáculos que enfrentarían ambos candidatos (Juan Manuel Santos y Antanas Mockus). A pesar de que las capacidades percibidas para gobernar, en el caso de ambos candidatos, son similares, cada una tendrá un efecto distinto en el momento de predecir las preferencias electorales.

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Las variables independientes se presentan a partir de la descripción de los modelos.

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Tabla 2. Percepción de obstáculos para gobernar ante un eventual gobierno de Mockus y de Santos Obstáculos para gobernar Tantos obstáculos que no podría gobernar Muchos obstáculos Pocos obstáculos Ningún obstáculo No sabe/ no contesta Total

Mockus % 10 60 16 6 8 100

Santos % 10 54 21 8 8 100

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

En un hipotético gobierno de Mockus o de Santos, las farc eran percibidas por los colombianos como el principal obstáculo para gobernar. Pese a que éstas, durante el gobierno de Álvaro Uribe, recibieron sendos golpes militares a su estructura armada, organizacional y financiera, siguen siendo vistas como actores desestabilizadores del sistema político, para lo cual es importante tener en cuenta algunos antecedentes. De acuerdo con la encuesta, un 43,8% de los encuestados identificaron que las farc serían el principal obstáculo que tendría Santos para gobernar. Dicho obstáculo probablemente puede tener asidero en dos premisas de los electores: i) una vez Uribe dejara la Presidencia, las farc tomarían un nuevo aire y replantearían nuevas tácticas y estrategias para desestabilizar y restarle legitimidad ante la opinión pública al nuevo gobierno; ii) durante la gestión de Juan Manuel Santos en el Ministerio de Defensa, se desarrollaron las principales operaciones militares, incluida aquella en la que se dio de baja a “Raúl Reyes”, en territorio ecuatoriano. En el caso de Antanas Mockus, el mayor obstáculo también serían las farc (36%), percepción que puede ser explicada por los planteamientos que como candidato hizo en los debates televisados, en los que afirmó que las actuaciones del Estado colombiano en contra de las farc habían sido por fuera del marco legal (en clara alusión al ataque en el que el Ejército colombiano dio de baja a Raúl Reyes en territorio ecuatoriano, así como a las denuncias que se habían hecho por los denominados “falsos positivos”). Es decir que, por razones distintas, las farc representan el principal obstáculo de gobernabilidad para ambos candidatos, no existiendo diferencias significativas en las magnitudes de estas percepciones. Ahora bien: llama la atención que un porcentaje mínimo de los encuestados consideró que los paramilitares serían un obstáculo para la gobernabilidad, tanto de Santos (10%) como de Mockus (6%). Es probable que este bajo porcentaje de los encuestados se deba a la existencia de la

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percepción sesgada en el electorado de que las estructuras paramilitares fueron desmontadas en el proceso que adelantó la administración de Uribe con los jefes paramilitares, y posteriormente ratificada con la extradición a Estados Unidos de los mismos. No obstante, dicha percepción puede ser debatible, dada la transformación de las otrora estructuras paramilitares en las actuales bandas criminales. Adicionalmente, García (2007, 94) resalta que en contextos electorales, “Los paramilitares estarían más interesados en ejercer una influencia sobre los procesos electorales a través de la promoción de aquellos candidatos y partidos cercanos a sus intereses políticos”. De acuerdo con García (2007, 94), los paramilitares “son organizaciones que defienden el status quo, lo cual implica que no estarían interesados en el bloqueo de los procesos electorales ni en la desestabilización total del régimen”. 4 La mayor diferencia en cuanto a gobernabilidad entre los dos candidatos está referida al rol que podría desempeñar el Congreso en la lucha política. En el caso de un eventual gobierno de Santos, un 14% consideró que el Congreso de la República sería su principal obstáculo para la gobernabilidad; mientras que en el caso de un hipotético de Mockus, un 23% consideró que el Congreso sería su principal obstáculo para mantenerse en el poder (ver la Tabla 3). Tal vez dichos porcentajes correspondieron a la lectura que se hacía acerca de la conformación del nuevo Congreso y cómo éste favorecería los intereses de Santos si fuese electo. No obstante, lo que después se evidenció con un análisis más riguroso de los resultados de las elecciones del Congreso fue que los partidos que apoyaban al futuro gobierno de Santos no eran mayoría, una de las razones por las cuales el gobierno electo de Santos sumó, al denominado “gobierno de unidad nacional”, a los partidos Liberal y Cambio Radical, los cuales, adicionalmente, obtuvieron impulso de sus propuestas de gobierno y participación burocrática en el Gobierno central. Para los encuestados, las Fuerzas Armadas no serían un obstáculo mayor (5%) para el gobierno de Santos, quizá por su ascendencia sobre ellas y por las buenas relaciones que tuvo con las mismas durante su paso por el Ministerio de Defensa. A continuación presentamos los resultados del modelo estadístico planteados coherentemente dentro del marco teórico de la gobernabilidad como factor que influye en las preferencias electorales en Colombia en las últimas elecciones. Para analizar en su conjunto los factores que intervienen en las preferencias electorales, se aplicó un modelo Logit Multinomial, considerando como variable dependiente la intención de voto para la primera vuelta presidencial (que incluye a todos los candidatos y a aquellos que 4

En esta línea argumentativa se encuentra el trabajo de Ortega (2010).

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manifestaron que no votarían), teniendo como categoría base el voto por Santos. El modelo está compuesto por las siguientes variables independientes: percepción de capacidades de gobernabilidad de Mockus (a menos obstáculos percibidos, mayor el valor de esta variable) [governamockus], percepción de capacidades de gobernabilidad de Santos (a menos obstáculos percibidos, mayor el valor de esta variable) [governasantos], ideología [ideologia] (continuum de 1 como izquierda y 10 como derecha), y voto por Uribe en 2006 (variable dicotómica donde 1 es haber votado por Uribe en las elecciones presidenciales de 2006) [Uribe]. La ideología y votación por Uribe en 2006 se incluyen en el modelo, debido a que han demostrado tener capacidad predictiva con respecto a las preferencias electorales. Si esta hipótesis es correcta, un aumento en la percepción de los obstáculos de gobernabilidad de Mockus y Santos (menor gobernabilidad) debería disminuir la probabilidad de votar por estos candidatos, respectivamente. Del mismo modo, se controla por las convencionales variables demográficas, para evitar sesgos con respecto a niveles de ingreso, niveles educativos, edad y sexo de los encuestados. Tabla 3. Principales obstáculos percibidos para eventuales gobiernos de Santos y de Mockus Santos Mockus Las farc El Congreso Los paramilitares Las Fuerzas Armadas Otro Ninguno No sabe/ no contesta Total

43 14 6 5 13 1 18 100

36 23 10 6 7 0 18 100

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

Los resultados (ver la Tabla 4) demuestran el impacto estadístico y significativo que tienen las consideraciones de gobernabilidad para cada uno de los dos principales candidatos en la formación de las preferencias electorales. Cuanto mayor sea la percepción de que un eventual gobierno de Mockus aseguraría la gobernabilidad del país (es decir, percepción de que enfrentaría menos obstáculos), mayores son las probabilidades de que los individuos

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voten por este candidato sobre Santos. Del mismo modo, el efecto de esta variable también es significativo estadísticamente en la comparación entre Vargas Lleras y Santos. Entre los que creen que Mockus reúne condiciones de gobernabilidad, las probabilidades de preferir a Vargas Lleras sobre Santos son más altas (en el caso de elegir entre estos dos). Por otro lado, cuanto mayor sea la percepción de que una gestión de Santos garantizaría la gobernabilidad (es decir que enfrentaría menos obstáculos), mayores las probabilidades de no preferir a cualquiera de los otros candidatos por encima de Santos (resultados estadísticamente significativos para todos, con excepción de Vargas Lleras, única comparación en la cual no existe significancia estadística). El modelo también corrobora el impacto significativo de la ideología en las preferencias de Mockus por encima de Santos, y de Petro por encima de Santos (un incremento hacia la derecha en la escala del 1 al 10 disminuye la preferencia de votar por Mockus o Petro por encima de Santos). Asimismo, se comprueba que el hecho de haber votado por Uribe en 2006 tiene un impacto negativo y estadísticamente significativo en la probabilidad de votar por Mockus por sobre Santos. Con respecto a las variables sociodemográficas, el modelo encuentra que mientras mayores son los niveles educativos, mayor es la probabilidad de votar por Pardo, por Petro o por Mockus que por Santos (en comparaciones bilaterales con el candidato que resultara ganador de las elecciones). La variable de género sólo es significativa en la comparación entre Sanín y Santos. Ser mujer aumenta la probabilidad de votar por la candidata del Partido Conservador, por sobre el candidato del Partido de la U. Luego de realizar las pruebas de razón de verosimilitud, se comprobó que el modelo de gobernabilidad planteado (que incluye las consideraciones de gobernabilidad, la ideología y el voto por Uribe en 2006) produce un coeficiente de chi2 (345.466) más grande que cuando se utiliza un modelo elemental que se basa sólo en la ideología y el voto por Uribe en 2006 (283.449). Del mismo modo, para verificar qué tan adecuado resulta el modelo aquí planteado con respecto a un modelo nulo, se realizó una prueba de razón de verosimilitud para cada una de las variables independientes. Cada una de éstas arroja un porcentaje correctamente predicho (p>0.001), con la excepción de la variable ingreso (que está incluida en el modelo como control), lo cual no deslegitima el modelo en su conjunto. Por el contrario, estas pruebas evidencian que el modelo de gobernabilidad resulta más adecuado con respecto al modelo nulo. Con ello se demuestra la relevancia del aporte teórico que se propone, es decir, que las consideraciones de gobernabilidad aportan mayor capacidad predictiva a las preferencias electorales.

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Tabla 4. Modelo Logit Multinomial. Percepción de capacidades de gobernabilidad como determinantes de las preferencias electorales (categoría base: voto por Santos)

governamockus governasantos ideología Uribe ingreso género edad educación _cons N chi2 BIC

Preferencia electoral Vargas Petro Lleras

Mockus

Sanín

Pardo

Abstención

Coeficiente (err.est.)

Coeficiente (err.est.)

Coeficiente (err.est.)

Coeficiente (err.est.)

Coeficiente (err.est.)

Coeficiente (err.est.)

0,638*** (0,158) -0,778*** (0,145) -0,288*** (0,047) -0,881*** (0,223) -0,065 (0,106) -0,050 (0,207) -0,008 (0,008) 0,275*** (0,055) 1,731* (0,758) 916 345,47*** 2773,86

-0,185 (0,278) -0,636** (0,241) 0,004 (0,079) -,0877* (0,373) 0,098 (0,176) 1,474*** (0,376) 0,005 (0,013) -0,095 (0,103) -1,729 (1,390)

0,16 (0,299) -0,541* (0,26) -0,452*** (0,084) -1,562*** (0,397) -0,272 (0,189) -0,014 (0,366) 0,029* (0,013) 0,351*** (0,090) 0,285 (1,302)

1,414*** (0,387) -0,728 (0,382) -0,22 (0,123) -0,823 (0,610) -0,908* (0,394) -0,063 (0,607) 0,041 (0,021) 0,249 (0,153) -3,681 (2,207)

0,383 (0,36) -0,831* (0,331) 0,104 (0,111) -1.135* (0,495) 0,164 (0,202) 0,541 (0,460) 0,025 (0,016) 0,411*** (0,112) -5,969*** (1,792)

0,428** (0,136) -0,575*** (0,124) 0,266*** (0,041) -0,797*** (0,201) -0,074 (0,095) 0,377* (0,180) 0,010 (0,007) 0.005 (0.051) 2,101** (0,679)

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

Puesto que los coeficientes de un modelo logístico multinomial no son fácilmente interpretables con respecto a ninguna cantidad de interés sustantivo, es necesario establecer si la percepción de gobernabilidad afecta dichas cantidades de interés de forma sustancial. Para ello, se calcularon las probabilidades predictivas de que un votante prefiera votar por uno u otro de los candidatos de acuerdo con su percepción de que Santos y Mockus puedan garantizar la gobernabilidad del país en una eventual administración. En relación con la hipótesis planteada, conforme se incremente la sensación de que Santos garantiza la gobernabilidad, la probabilidad de preferir votar por Mockus por encima de Santos disminuye. Cuando la percepción de que Santos puede afrontar los riesgos de gobernabilidad es mínima (governasantos=1), la probabilidad de preferir a Mockus en vez de Santos es de 32%. Cada vez que

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se mueve un punto más en la escala de gobernabilidad de Santos, la probabilidad de votar por Mockus disminuye 7 puntos porcentuales. De este modo, si un elector cree que Santos no tendría ningún obstáculo para gobernar el país, la probabilidad de que ese mismo ciudadano vote por Mockus es sólo de 11%. Coherentemente, cuando la percepción de que Mockus garantizaría la gobernabilidad del país aumenta, las preferencias de votar por Mockus por encima de Santos también se incrementan en un 7% (ver la Tabla 5). Además, se ejecutaron modelos complementarios5 para ver el efecto de amenazas específicas a la gobernabilidad en la formación de las preferencias electorales, como es el caso del Congreso (factor institucional) y de las farc (factor extrasistémico). Si se aísla la percepción del Congreso como obstáculo para un eventual gobierno como una variable independiente (controlando por las variables sociodemográficas convencionales), encontramos comportamiento de “voto suicida”, tanto para Santos como para Mockus. Es decir que, aunque el elector sabe que el Congreso va a ser el principal obstáculo en un eventual gobierno de Mockus o en un eventual gobierno de Santos, aun así preferirá dar su voto por ellos (en ambos casos, con niveles de significancia p>0.001). Esto quiere decir que el Congreso de Colombia no es identificado como un actor de veto por el electorado colombiano.6 Tabla 5. Predicción de probabilidades para las variables Gobernabilidad Santos y Gobernabilidad Mockus governasantos=1 governasantos=2 governasantos=3 governasantos=4

Mockus/Santos 0,32 0,25 0,18 0,11

governamockus=1 governamockus=2 governamockus=3 governamockus=4

Mockus/Santos 0,14 0,21 0,28 0,34

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

Caso contrario sucede cuando se aísla la percepción de las farc como el principal obstáculo para un eventual gobierno (de Santos o de Mockus). Cuando se la trata como variable independiente (controlando por las variables socio5 6

Por falta de espacio, no se reportan las tablas respectivas. Vale aclarar que este resultado puede estar afectado por el tamaño reducido de la muestra que respondió que el Congreso es el principal obstáculo para la gobernabilidad.

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demográficas convencionales), se encuentran resultados distintos al caso del Congreso. Si el elector cree que las farc serían el principal obstáculo para un hipotético gobierno de Mockus, se inclinaría más a votar por Santos. En cambio, si el elector cree que las farc serían el principal obstáculo para Santos, no hay diferencia. Igual podría votar por él. Es decir que la percepción de las farc como amenaza sí influye en el momento de la definición de las preferencias electorales, de manera negativa para Mockus e indistinta para Santos. En conclusión, podríamos hablar de una suerte de “voto suicida” si se concibe el Congreso como amenaza para un gobierno exitoso de Santos o de Mockus (no importa para definir su preferencia electoral), pero la percepción de las farc como amenaza sí influye, sobre todo negativamente para Mockus. El modelo combinado que integra las condiciones de gobernabilidad (medidas en cuanto obstáculos percibidos para cada una de las principales candidaturas presidenciales) y el posicionamiento ideológico del elector, así como su votación presidencial en 2006, conforma un modelo exitoso para establecer el conjunto de factores que explican consistentemente el comportamiento electoral de las últimas elecciones presidenciales. La evidencia empírica demuestra la viabilidad del marco teórico planteado que avanza más allá de las variables convencionales empleadas para comprender el comportamiento electoral (ideología, voto por Uribe), incluidas aproximaciones alternativas que prueban complementarse coherentemente. ii. Modelo de los vínculos políticos El modelo de gobernabilidad propuesto tiene mayores capacidades de predicción del comportamiento electoral que el que sólo considera ideología y voto por Uribe en 2006 (como quedó demostrado en la sección anterior). En esta sección ponemos a prueba otras teorías que se han planteado desde la ciencia política comparada como eficientes para entender el comportamiento electoral. Dadas las limitaciones de nuestro estudio, sólo pudimos incluir en la encuesta contratada preguntas referidas a la teoría de los vínculos políticos (Kitschelt 2000). Como se anticipó en el marco teórico, estas teorías explican el comportamiento electoral enfatizando en la importancia de la ideología o de las plataformas programáticas de los candidatos, de los intercambios clientelares y del carisma personal de los candidatos como los principales determinantes de las preferencias electorales. Siguiendo este razonamiento, los ciudadanos definen sus preferencias electorales por las ofertas programáticas de los candidatos, la promesa de un intercambio que les otorgue beneficios particulares o características personales propias de los políticos. Esta aproximación no considera la posibilidad de que los ciudadanos puedan evaluar factores de gobernabilidad (como los propuestos en el modelo anterior), que

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es hasta cierto punto una evaluación por descarte, sino que, por el contrario, siempre se trataría de la expresión de algún tipo de vínculo político estable. Con el fin de operar estas consideraciones, en la encuesta se preguntó por razones para la definición de las preferencias electorales, y se obtuvieron los siguientes resultados: el 69% de los encuestados respondió que había definido su voto por el programa de gobierno (vínculo programático), 11% manifestó que por las cualidades personales del candidato (atractivos personalistas), y tan sólo 3,75%, por la promesa de un beneficio concreto (razones clientelares) (ver la Tabla 6). Para su incorporación en modelos de regresión en los que la variable dependiente sean las preferencias electorales de la primera vuelta del 2010, se separó cada una de las alternativas como variables independientes asociadas a la intención de voto por los candidatos presidenciales de la primera vuelta. Para la comparación con el modelo de gobernabilidad, fueron incorporadas las mismas variables independientes de comprobado efecto en la predicción del voto: ideología y voto por Uribe en 2006. De igual forma, se utilizaron las mismas variables de control. Tabla 6. Principales razones para votar por un candidato. Elecciones presidenciales Colombia 2010 ¿Cuál es la razón más importante por la que votará por el candidato que acaba de mencionar? Por su programa de gobierno Por sus cualidades personales Porque se identifica con su partido Por su promesa de dar bienes materiales Otro No sabe/no contesta N = 1200

% 69.03 11.39 10.28 3.75 4.58 5.00 0.97

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

El modelo Logit Multinomial aplicado toma como categoría base el voto por Santos. Los resultados muestran que las teorías convencionales –medidas a través de las variables previamente descritas– tienen alguna capacidad predictiva sobre las preferencias electorales, especialmente cuando la comparación se reduce a dos candidatos: Santos y Mockus. De acuerdo con los resultados de este modelo, mientras más importancia dé el elector al programa de gobierno y a las características personales de los candidatos, mayor será la probabilidad de que vote por Mockus sobre Santos. Tanto la ideología como la votación por Uribe en 2006 mantienen su influencia estadística significativa en la definición de las preferencias electorales.

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Las variables de educación y edad, propias para la predicción de probabilidades entre Santos y Mockus, se mantienen significativas para la mayoría de otras preferencias electorales. El clientelismo no aparece como un factor con capacidad de influencia estadísticamente significativa, aunque podría deberse, evidentemente, a la poca proporción de entrevistados que respondieron esta alternativa. En su conjunto, la evidencia empírica contribuye a corroborar que las teorías convencionales tienen un carácter predictivo en la determinación de las preferencias electorales, sobre todo las razones programáticas y personalistas, aunque su alcance es menor al esperado, o al menos limitado, para la comparación entre los dos principales candidatos (ver la Tabla 7). Tabla 7. Modelo Logit Multinomial. Vínculos políticos como determinantes de las preferencias electorales (categoría base: voto por Santos)

programático personalista clientelar ideología Uribe ingreso género edad educación _cons N

Mockus Coeficiente (err.est) 1,047* (0,477)

Sanín Coeficiente (err.est) 0,434 (0,640)

2,422*** (0,656) 0,044 (0,135) -0,300*** (0,048) -0,929*** (0,225) -0,135 (0,104) -0,006 (0,212) -0,006 (0,008) 0,258*** (0,055) 0,419 (0,916)

0,959 (0,945) 0,235 (0,162) 0,010 (0,080) -1,032** (0,376) -0,002 (0,179) 1,476*** (0,375) 0,008 (0,012) -0,096 (0,103) -4.478** (1,430)

Preferencia Electoral Vargas Petro Lleras Coeficiente Coeficiente (err.est) (err.est) 0,087 -0,055 (0,773) (0,915) -0,181 (1,184) -0,225 (0,271) -0,429*** (0,081) -1,601*** (0,391) -0,233 (0,186) 0,192 (0,361) 0,029* (0,013) 0,299*** (0,089) -0,3 (1,580)

-31,66 (2524,252) 0,053 (0,256) -0,204 (0,114) -0,975 (0,568) -0,532 (0,318) 0,235 (0,537) -0,045 (0,020) 0,195 (0,141) -2,962 (2,037)

Pardo Coeficiente (err.est) -0,879 (1,838) -1,708 (2,912) -0,894 (1,025) -0.066 (0,110) -1,246* (0,508) 0,117 (0,196) 0,526 (0,046) 0,029 (0,016) 0,415*** (0,111) -4,054 (4,084)

633

chi2

277,20***

BIC

1705,68

Fuente: encuesta realizada por el Centro Nacional de Consultoría para esta investigación.

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El modelo de gobernabilidad planteado inicialmente no invalida el alcance predictivo del modelo de los vínculos políticos, pero una comparación basada en medidas de información como los Criterios de Información Bayesianos (bic, por su sigla en inglés) permite seleccionar entre modelos multinomiales “non-nested” aquel que encaje mejor con la información obtenida. Dado que el bic produce puntajes que son en realidad penalidades por el número de parámetros incluidos en el modelo, son preferibles aquellos puntajes menores o negativos. El bic del modelo de gobernabilidad arroja un resultado de -3473.272, y el modelo de vínculos políticos, de -2377.469. Estos resultados demuestran que el modelo más adecuado, con mayores niveles de verosimilitud, es el modelo de gobernabilidad. Finalmente, para mayor certeza del valor predictivo del modelo de gobernabilidad, se puso a prueba un modelo integrado en el que se incorporan a las variables de gobernabilidad (governasantos, governamockus, ideología, uribe) las respectivas al modelo de vínculos políticos (programático, clientelar, personalista) manteniendo el mismo grupo de variables sociodemográficas que tienen en común ambos modelos. Los resultados del modelo integrado7 corroboran que las variables de gobernabilidad (governamockus y governasantos) mantienen su significancia estadística (al 99% de confianza) cuando se trata de elegir entre Santos y Mockus (que es, finalmente, la decisión electoral de fondo de estas elecciones). El carácter predictivo de las percepciones de gobernabilidad disminuye en su nivel de significancia estadística cuando se trata de comparar la categoría base (voto por Santos) con la preferencia por las candidaturas menores (Sanín, Petro, Vargas Lleras, Pardo), pero ello se puede deber al número de observaciones reducido que se tiene para esos casos.8 Los resultados corroboran, de esta manera, la relevancia estadística de las variables de gobernabilidad, sin afectar el poder predictivo de las variables correspondientes a los vínculos programáticos y personalistas, así como ideología y votación por Uribe, que mantienen su nivel de significancia estadística. CO N C L U S IO N E S

El artículo identifica un conjunto de factores que la literatura previa acerca de determinantes en la formación de las preferencias electorales no había considerado: las percepciones sobre las capacidades que tendrían hipotéticamente los políticos para garantizar la gobernabilidad del país. Mientras que la literatura se había fijado en elementos psicosociales, evaluación retrospectiva y 7 Los resultados del modelo integrado no se adjuntan, debido a falta de espacio. 8 El número de observaciones correspondientes a las preferencias electorales a favor de Sanín, Petro, Vargas Lleras y Pardo son 51, 50, 18 y 31, respectivamente.

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prospectiva de la situación del país, o en criterios de racionalidad, no se había evaluado siquiera la posibilidad de que las consideraciones de gobernabilidad que despiertan los candidatos presidenciales pueden tener un impacto en el comportamiento electoral. La percepción de que un candidato sea capaz de enfrentar obstáculos para gobernar el país impacta positivamente en su elección. Con base en la información analizada en el nivel individual utilizando modelos Logit Multnomiales, si la confianza en las capacidades de gobernabilidad de Santos aumenta un punto (dentro de una escala ordinal de cuatro niveles), la probabilidad de votar por Mockus por encima de Santos disminuye en un 7%, mientras que si la confianza en las capacidades de gobernabilidad de Mockus aumenta un punto, la probabilidad de votar por él aumenta también en 7%. Con ello se demuestra que las consideraciones de gobernabilidad tienen poder predictivo en la selección de candidatos presidenciales en los comicios de 2010, conjuntamente con la autoubicación ideológica de los electores y con el hecho de haber votado por Álvaro Uribe en 2006 (variables que ya habían sido identificadas previamente por la literatura como predictores eficientes de las preferencias presidenciales de 2010). Con este hallazgo, se considera haber avanzado en el conocimiento del elector colombiano. La identificación de las consideraciones de gobernabilidad como un factor influyente en la formación de las preferencias electorales no cuestiona los consensos alcanzados por la literatura previa, pero sí pone la atención sobre un factor que no había sido analizado sistemáticamente y del cual sólo había argumentos sin evidencia empírica. Es razonable que en un contexto como el colombiano, en el que actores de veto sistémicos (el Congreso) y extrasistémicos (las farc) han demostrado dividir la política, las preferencias electorales no se definan únicamente por ideología o por la influencia que haya tenido en los últimos años Uribe Vélez. Por otro lado, estos hallazgos permiten discutir en un nivel más teórico y comparado la teoría de los vínculos políticos que establece criterios permanentes (programáticos, clientelares y personalistas) como determinantes en el comportamiento electoral, cuando del mismo modo podrían tener igual o mayor influencia evaluaciones contextuales que estimen las fortalezas de los políticos en carrera bajo los poderes de facto que determinan la política de un país. Esta última es una línea por explorar, especialmente en contextos donde las democracias tienen bajos niveles de institucionalización, como sucede en gran parte de los países latinoamericanos.

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Preguntas incluidas en la encuesta aplicada ¿Por quién piensa votar en las próximas elecciones presidenciales del 30 de mayo? 1. Antanas Mockus (Partido Verde) 2. Juan Manuel Santos (Partido de la U) 3. Noemí Sanín (Partido Conservador) 4. Gustavo Petro (Polo Democrático) 5. Rafael Pardo (Partido Liberal) 6. Germán Vargas Lleras (Cambio Radical) 7. Otro (anotar):________________ 8. En blanco, anulará su voto 9. No sabe 10. No contesta

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¿Cuál es la razón más importante por la que votará por el candidato que acaba de mencionar? 1. Por sus cualidades personales 2. Por su programa de gobierno 3. Por su promesa de dar bienes materiales y/o favores para usted o su comunidad 4. Porque usted se identifica con su partido político 5. Otro 6. No sabe 7. No contesta Si Antanas Mockus gana la elección presidencial, ¿cuál cree usted que será el principal obstáculo para su gobierno? 1. Las Fuerzas Armadas 2. Las farc 3. Los paramilitares 4. El Congreso 5. Otros 6. No sabe/no contesta Si Juan Manuel Santos gana la elección presidencial, ¿cuál cree usted que será el principal obstáculo para su gobierno? 1. Las Fuerzas Armadas 2. Las farc 3. Los paramilitares 4. El Congreso 5. Otros 6. No sabe/No contesta Si Antanas Mockus gana las elecciones presidenciales, ¿cuántos obstáculos cree usted que enfrentará para gobernar con éxito el país? 1. Tantos obstáculos que no podrá gobernar 2. Muchos obstáculos 3. Pocos obstáculos 4. Ningún obstáculo 5. No sabe/no contesta Si Juan Manuel Santos gana las elecciones presidenciales, ¿cuántos obstáculos cree usted que enfrentará para gobernar con éxito el país?

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CONSIDERACIONES SOBRE LA GOBERNABILIDAD COMO DETERMINANTE DEL COMPORTAMIENTO ELECTORAL EN COLOMBIA: ELECCIONES PRESIDENCIALES DE 2010

Tantos obstáculos que no podrá gobernar 1. Muchos obstáculos 2. Pocos obstáculos 3. Ningún obstáculo 4. No sabe/no contesta En una escala del 1 al 10, donde en 1 se sitúan los pensamientos políticos de izquierda y en 10 los pensamientos de políticos de derecha, ¿dónde diría que se sitúa usted? (Mostrar tarjeta) Izquierda Derecha NS NC 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 88 99 ¿Cuál cree usted que ha sido el logro más importante del gobierno de Álvaro Uribe? 1. La política de seguridad democrática y su lucha contra las farc 2. La administración de la economía 3. Programas sociales y la lucha contra la pobreza 4. La solución de tensiones internacionales contra Venezuela y Ecuador 5. Otro 6. No sabe 7. No contesta ¿Por quién votó usted para Presidente en el 2006? 1. Álvaro Uribe (Primero Colombia) 2. Carlos Gaviria (Polo Democrático) 3. Horacio Serpa (Partido Liberal) 4. Antanas Mockus (Movimiento Alianza Social Indígena) 5. Otro 6. En blanco/nulo 7. No votó 8. No le correspondía votar (por edad) 9. No sabe/no contesta Preguntas sociodemográficas 1. Sexo 2. Edad 3. Nivel educativo 4. Nivel socioeconómico

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Elecciones parlamentarias de 2010: análisis de la inclusión de mujeres Angélica Bernal Olarte Universidad Autónoma de Barcelona Resumen El artículo analiza los resultados de las elecciones legislativas de 2010 en cuanto a la inclusión de mujeres. Se busca mostrar cómo la forma de conteo de los votos y asignación de curules, el tipo de circunscripción y de lista, inciden en el grado de incorporación de las mujeres en el Congreso. Además, se esbozan algunas hipótesis acerca de cómo ciertas dinámicas dentro de los partidos políticos repercuten en la inclusión de mujeres. En tercer lugar, se plantean algunas hipótesis acerca del éxito político de las mujeres, su aporte en votos a las listas electorales y sus carreras políticas en el Congreso. La tesis central del texto es que una explicación de la baja presencia de mujeres en el Congreso no se puede sustentar en el análisis aislado de ninguno de estos factores, sino que requiere una mirada compleja y comprensiva que permita ver el grado de influencia de cada factor en la presencia política de las mujeres.

Palabras clave elecciones legislativas • sistema electoral • partidos políticos • mujeres

Legislative Elections 2010: An Analysis of Women’s Inclusion Abstract The article discusses the results of legislative elections in 2010 in order to assess the political/ electoral inclusion of women. It seeks to show how the way of counting votes and allocating seats, the type of constituency and list, affect the degree of incorporation of women in Congress. Addition, it outlines some hypotheses about how certain dynamics within political parties influence the inclusion of women. Besides, proposes to elaborate some hypotheses about the political success of women and their political careers in Congress. The central thesis of the text is that an explanation for the low presence of women in Congress cannot be upheld in the isolated analysis of either of these factors, but requires a complex look that allows seeing the degree of influence of each factor in the political presence of women at this level.

Keywords legislative elections • electoral system • political parties • women

Recibido el 15 de agosto de 2011, aceptado el 27 de agosto de 2011 y modificado el 17 de octubre 2011.


Angélica Bernal Olarte P o l i t ó l o g a y M a g i s t e r e n E s t u d i o s P o l í t i c o s d e l a Un i v e r s i d a d N a c i o n a l d e C o l o m b i a . C a n d i d a t a a d o c t o r a . D e p a r t a m e n t o d e F i l o s o f ía , Un i v e r s i d a d A u t ó n o m a d e B a r c e l o n a .


Elecciones parlamentarias de 2010: análisis de la inclusión de mujeres Angélica Bernal Olarte Universidad Autónoma de Barcelona

I N T R O D U CC IÓ N

La razón por la cual se considera fundamental la presencia de las mujeres en la toma de decisiones es que ningún régimen político o sociedad puede llamarse a sí mismo democrático si sus ciudadanas (por lo general, la mitad de la población) no están incluidas en la comunidad política como participantes de pleno derecho (Phillips 1996). El hecho de que haya tan pocas mujeres en los partidos, en el Parlamento o en otros escenarios de toma de decisiones habla mal de una democracia, del sistema político y de sus partidos, ya que esta situación da muestras de bajos niveles de inclusión, equidad, igualdad y justicia en una sociedad. El principal viraje del presente artículo, y que lo diferencia de otros trabajos sobre la participación política de las mujeres (Bernal 2006a, 2006b y 2006c), es que se analizan los partidos políticos y algunos aspectos del sistema electoral, y no solamente los rasgos o características individuales o colectivos de las mujeres, para tratar de encontrar las causas de sus bajos niveles de presencia en los escenarios públicos de elección popular. Este cambio se sustenta en el planteamiento de Young (2005), que considera equivocado asumir que la personalidad o los rasgos psicológicos individuales pueden explicar por sí solos una estructura social o institucional. Si analizamos la exclusión político/electoral de un grupo social,1 debemos poner bajo el microscopio el sistema electoral y los partidos políticos, y no solamente a los sujetos. Este artículo analiza varios factores que inciden en el nivel de presencia de mujeres en los cargos de elección. Un primer tipo de factores tiene que ver con el sistema electoral colombiano: el grado de proporcionalidad del sistema en la asignación de curules; la magnitud del distrito (número de 1. Iris Young describe a las mujeres como grupo social, entre otras razones, no porque tengan una esencia o naturaleza, sino porque las caracteriza un conjunto específico de atributos que se le asignan a dicho colectivo culturalmente. Es producto de un proceso social de creación de diferencias, y en ese sentido, los grupos sociales no son entes homogéneos o estáticos sino que, por el contrario, son fluidos y tienen diferencias en su interior.

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escaños), que se analiza en el caso de la elección de representantes a la Cámara; y la estructura de la candidatura (individual o de lista), que se estudia en el caso del Senado. Para analizar la incidencia del tamaño de la circunscripción se toma el caso de la Cámara, ya que es el que permite observar cómo repercute el tamaño de la circunscripción sobre la elección de mujeres, asunto que no sucede en el Senado, por ser de circunscripción nacional. En cuanto al tipo de lista, se toma el caso del Senado, ya que la aplicación de esta metodología de análisis a la Cámara de Representantes excede, por el volumen de información, las posibilidades de este texto. Es importante recordar que, dada la forma en que la Registraduría Nacional presenta los resultados de las elecciones, las agregaciones y cálculos incluidos fueron elaborados para este escrito. En segundo lugar, se enumeran algunas dinámicas de los partidos políticos, tales como sus estrategias para incorporar asuntos de género, las prácticas que podrían incidir en la inclusión de mujeres en las listas electorales y, finalmente, una breve mención sobre la influencia de la ideología partidista en el tratamiento de esta temática. Posteriormente, se incluye un apartado sobre el éxito de las mujeres como candidatas, y en último lugar, se hace una reflexión sobre sus carreras políticas. Este artículo se divide en siete apartados. El primero incluye el enfoque conceptual del artículo, que se centra en analizar la presencia de mujeres en el Congreso de la República, es decir, que justifica por qué éste no es un trabajo acerca de la representación política de las mujeres sino acerca de su inclusión en el Parlamento nacional. En el segundo, tercer y cuarto apartados se analizan el sistema de conteo de votos, el tamaño de las circunscripciones y el tipo de lista, para indagar de qué modo incidieron en la elección de mujeres en la contienda electoral de 2010. Los apartados restantes buscan analizar otras aristas, tratando de completar el panorama de la problemática. El 5 y el 5.1 incluyen datos e hipótesis acerca de los resultados electorales de las mujeres, para evaluar si el obstáculo para la entrada de las mujeres al Congreso se puede ubicar en su falta de éxito electoral. El apartado 6 analiza si existen dinámicas de inclusión de mujeres en los partidos políticos. El apartado 7, finalmente, busca seguir la pista de las trayectorias de las mujeres en el Congreso, para averiguar si se puede afirmar que las mujeres hacen carrera política. En el apartado de conclusiones se tratarán de sintetizar los principales hallazgos. Por último, hay que agregar que el texto tiene un carácter descriptivo, y, más que llegar a conclusiones, lo que busca es plantear hipótesis que motiven posibles líneas de investigación futura que profundicen en la recolección de

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evidencia empírica y en la formulación de explicaciones que permitan relacionar los distintos factores y conocer de qué manera funcionan los mecanismos de exclusión de las mujeres de escenarios como el Congreso. 1. CO N C E P T O S D E PA R T I DA

Varias posturas teóricas establecen una diferencia entre la representación descriptiva y la sustantiva. “Por representación descriptiva se entiende que quien representa comparte una o varias características importantes de la ciudadanía a la que representa. Por representación sustantiva se entiende que lo que se representa –independiente de las características físicas u otras– son los intereses de la comunidad que representa” (Mateo 2005, 14). En ese sentido, Mateo afirma que en el proceso de representación se pueden distinguir tres elementos: “quién es el sujeto que representa; a quién representa y a nombre de quién actúa; y, qué intereses son los que se representan” (Mateo 2005, 15). De acuerdo con su argumento, cuando se habla de intereses representados se está en la dimensión sustantiva de la representación. Si bien se puede defender la importancia de incrementar la participación de las mujeres en los Parlamentos argumentando razones de representación sustantiva, este artículo busca cuantificar el número de mujeres que participaron y el número de mujeres que tuvieron éxito en la competencia electoral en 2010. Esta opción metodológica se basa en que, desde la perspectiva de Lovenduski, si bien la defensa de los intereses de un grupo es una dimensión de la representación sustantiva, existe otra dimensión: la presencia de sus miembros en las áreas y los procesos de decisión política (Lovenduski 1997, 116). Este texto no busca establecer el grado o modo de representación sustantiva de las mujeres o sus intereses en el Congreso, sino analizar la forma en que los partidos políticos y algunos mecanismos institucionales del sistema electoral colombiano les ofrecen la posibilidad de ser parte del Parlamento, como escenario central de la deliberación política, y no por razones de representación (Mouffe 2007, 113). Esta perspectiva tiene que ver también con que las mujeres no son un colectivo homogéneo, ni poseen intereses intrínsecos o naturales, sino que tienen diferencias y desigualdades, lo que exige otro tipo de análisis. Si bien se reconoce que hay un contexto de opresión general sobre ellas en razón del género, cada una lo enfrenta de acuerdo con su clase, raza o etnia, su edad, su región, su orientación sexual, entre otros; y se reconoce también que las generalizaciones aportan poca luz sobre los fenómenos políticos y, en cierta medida, ayudan a reforzar estereotipos y prejuicios.

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Al no ubicarse en el terreno de la representación sustantiva, este artículo se sitúa en el terreno de la inclusión política de las mujeres, que, en palabras de Wills, “implica, por parte de excluidas y excluidos, transgredir unas fronteras y hacer presencia física2 en espacios donde antes sus cuerpos estaban vedados. La intrusión en estos espacios, por lo demás, modifica la composición de las élites políticas, tornándolas más heterogéneas en términos demográficos y sociales” (2007, 46). En ese sentido, no se considera que el hecho de que haya más mujeres en política tenga como consecuencia una mayor o mejor representación del colectivo, sino la posibilidad de que de manera individual las mujeres tengan garantizado su derecho político a formar parte de su gobierno o de los escenarios de deliberación y decisión política. 2. LA INCIDENCIA DEL SIS TEMA ELEC TOR AL

La relación entre sistema electoral y el acceso de las mujeres a Parlamentos no ha sido una inquietud nueva. En 1955 Duverger señaló el vínculo entre el sistema de representación proporcional y la presencia de mujeres en el Legislativo. Sin embargo, es a mediados de los ochenta, a partir de las investigaciones de Pippa Norris en 1985 y Wilma Rule en 1987, cuando este campo de estudio se instala en la teoría política (Archenti y Tula 2008, 14). Los sistemas electorales convierten los votos por un partido o candidato en escaños o curules. Sin tener en cuenta otras variables, el método aplicado para la elección del Parlamento colombiano, la cifra repartidora, en la modalidad del método d’Hondt, adoptado desde la Reforma Política de 2003, por ser un método proporcional, favorecería la inclusión de mujeres en el Congreso. Los métodos proporcionales distribuyen escaños entre las diferentes formaciones políticas de acuerdo con su fuerza electoral. Sus defensores afirman que es un sistema equitativo, porque evita el monopolio de la representación y, en contraposición a los sistemas mayoritarios, equilibra la inclusión política. La hipótesis es que este diseño institucional podría permitir un mejor desempeño de las mujeres al abrir sus posibilidades de ser electas, porque no es un juego de suma cero como los sistemas de elección mayoritarios, en los que “quien gana, gana todo”. La Tabla 1 consigna los resultados de las seis últimas elecciones parlamentarias, que si bien no muestran una gran presencia de mujeres o una tendencia clara de aumento de esta proporción, evidencian resultados más favorables que en el caso de las elecciones uninominales, como alcaldías y gobernaciones. 2

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Cursivas en el original.

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Tabla 1. Mujeres en el Congreso Periodo 1991-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006 2006-2010 2010-2014

% Cámara de Representantes 0,6 12,7 11,8 13,3 9,6 12,6

% Senado 7,2 6,5 13,4 9,8 12,0 16,6

Fuente: Bernal (2006b) y Registraduría Nacional del Estado Civil. Base de datos Convoto. Consulta, 3 de julio de 2011.

De acuerdo con los datos de la Corporación Humanas (2008), en ninguna elección con sistema de conteo mayoritario, las mujeres han obtenido buenos resultados: nunca han superado la barrera del 8% en las alcaldías ni el 7% en las gobernaciones, y nunca ha habido una presidenta. Si bien las cifras en los cuerpos colegiados no han superado el 17%, se observa que las mujeres han tenido mayor oportunidad de ser parte de estos escenarios. Un análisis comparativo permite observar que entre los diez países con mayor número de mujeres en el Parlamento, ocho tienen sistemas electorales proporcionales, y los dos restantes, mixtos (combinaciones entre proporcionales y mayoritarios), lo cual indica la ventaja de los sistemas proporcionales (ver la Tabla 2). Los sistemas proporcionales facilitarían entonces un mejor desempeño de las mujeres al abrir sus posibilidades de ser electas, y aunque sus efectos pueden considerarse sutiles, no es un factor sin consecuencias. Sin embargo, una lectura más completa debe analizar otro tipo de variables que permitan lanzar hipótesis un poco más fuertes. 3. E L TA M A Ñ O I M P O R TA : L A S C I R C U N S C R I P C IO N E S E L E C T O R A L E S

Existe cierto consenso acerca de los efectos positivos que tienen los distritos electorales grandes. Cuanto mayor es el número de curules por proveer, mayor es el número de candidatas con posibilidad de ser electas (Archenti y Tula 2008, 16). En circunscripciones pequeñas, rara vez un partido que se disputa uno o dos curules va a querer arriesgar, por lo que siempre van a preferir un candidato “seguro”, que, en nuestras condiciones históricas y culturales, por lo general es un varón.

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Tabla 2. Países con mayor proporción de mujeres en Cámaras bajas o únicas, a 2011 País Ruanda Andorra Suecia Sudáfrica Cuba Islandia Finlandia Noruega Bélgica Mozambique

Fecha de la última renovación 2008 2011 2010 2009 2008 2009 2011 2009 2010 2009

Sistema electoral Proporcional Mixto Proporcional Proporcional Mixto Proporcional Proporcional Proporcional Proporcional Proporcional

Porcentaje de mujeres 53,6 53,3 45 44,5 43,2 42,9 42,5 39,6 39,3 39,2

Fuente: elaboración propia con base en los datos de: http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm, consulta realizada el 14 de septiembre de 2001.

En el caso de la Cámara de Representantes, desde 2002 no han sido electas mujeres en Amazonas, Boyacá, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Guaviare, La Guajira, Norte de Santander, Putumayo, Risaralda, Vaupés, Vichada, ni en las circunscripciones de colombianos en el exterior y minorías políticas. En su mayoría, estas circunscripciones son de uno, dos, tres o cuatro escaños. En las elecciones de 2010, las circunscripciones de Cundinamarca, Guainía, y la de afrodescendientes y la de indígenas, rompieron con una tendencia ganadora de las mujeres. El caso más desfavorable se dio en Cundinamarca, en donde se asignan siete curules. En 2002 fueron electas tres mujeres; en 2006, dos; y en 2010 no fue electa ninguna. Ese año no fueron electas mujeres en el 51% de las circunscripciones, y ninguna de ellas asigna más de siete curules. La excepción se dio en el departamento de Antioquia, donde –aunque asigna 17 curules–, en las elecciones de 2002 y 2006, apenas fue electa una mujer. Para las elecciones de 2010 fueron electas dos mujeres. Vale la pena también resaltar el caso de Arauca (dos curules por proveer), en donde resultó electa una mujer, lo que rompió la tendencia de las dos últimas elecciones, en las que sólo habían ganado varones. Se observa también un incremento de mujeres en las circunscripciones de Bogotá, Bolívar, Caldas, Huila, Quindío, Santander y Sucre, entre las que sobresale Bogotá, con el número más alto de mujeres: de 18 curules en disputa, ellas ganaron 4, y desde 2002, el número no ha sido inferior a 3. La información detallada de este análisis se encuentra en la Tabla 3.

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Tabla 3. Cámara de Representantes, 2002-2006 Circunscripción Amazonas Antioquia Arauca Atlántico Bogotá Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Casanare Cauca Cesar Chocó Córdoba Cundinamarca Guainía Guaviare Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño Norte de Santander Putumayo Quindío Risaralda San Andrés y Providencia Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Vaupés Vichada Afrodescendientes Colombianos en el exterior Indígenas Minorías políticas Totales

Curules 2 17

Curules ganadas por mujeres 2002 2006 2010 0 0 0 1 1 2

2 7 18 6 6 5 2 2 4 4 2 5 7 2 2 4 2 5 3 5 5 2 3 4 2 7 3 6 13 2 2 2 1 1 1 166

0 0 3 0 0 1 0 0 0 0 0 2 3 1 0 1 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 2 1 3 0 0 1 0 0 0 22

0 0 3 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 1 0 16

1 1 4 1 0 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 21

Fuente: Bernal (2006c) y cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

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La hipótesis acerca de los efectos positivos que tienen los distritos electorales grandes es defendida también por una investigación llevada a cabo en varios países de América Latina que concluyó que “cuanto más grande sea el distrito y mayor rendimiento tenga el partido, más candidatas serán elegidas” (Roza et al. 2010, 53). En síntesis, de acuerdo con los datos consignados en este apartado, las mujeres logran mejores resultados en circunscripciones de siete o más curules, al contar con mayores oportunidades de ser incluidas en las listas, ya que los partidos pueden asumir el riesgo de incluir nuevas candidaturas, que, en ocasiones, son de mujeres. 4. EL VOTO PREFERENTE

La Reforma Política de 2003 introdujo la opción de que las listas electorales sean abiertas o cerradas, lo que cambió el sistema anterior, que establecía que los partidos debían presentarse a elecciones con listas cerradas y bloqueadas. A partir de la reforma, los partidos pueden optar entre presentarse con listas en las que el orden está predeterminado, o, en caso contrario, es el electorado el que las ordena, mediante el voto preferente. Entre las consecuencias que ha tenido la adopción de esta medida en otras experiencias, la más clara es la “personalización de la campaña electoral que repercute negativamente en los sectores marginales o minoritarios, dado que requieren –para competir en igualdad de condiciones– de mayores recursos económicos y de apoyos políticos importantes” (Archenti y Tula 2008, 18). En una lista abierta se produce una competencia electoral que se desarrolla en dos planos: el externo (competencia interpartidaria), que determina cuántas bancas obtiene cada partido político, y el interno (competencia intrapartidaria), para buscar la mayor cantidad de votos en competencia con sus copartidarios (Archenti y Tula 2008, 17). Jiménez sostiene que el voto preferencial favorece la individualidad de las candidaturas y va en desmedro de las listas partidarias. Para ella, “con el voto preferencial sólo se benefician los candidatos y las candidatas que cuentan con recursos financieros y técnicos suficientes para promover eficazmente sus candidaturas de manera individual durante las campañas electorales, sea que sus propuestas personales se adhieran o no a los principios y programas de los partidos” (Jiménez 2008, 175). Si se hace una comparación mundial entre los doce países con una proporción de 25% o más mujeres electas al Parlamento, ocho tienen un sistema de listas cerradas.3 Aunque se deben tener en cuenta otros factores, se puede 3

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Fuente: Parlamento Europeo. Impacto diferencial de los sistemas electorales en la representación política femenina. Dirección General de Estudios. Documento de trabajo. COLINT 74, julio a diciembre de 2011: 89-118


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afirmar que los sistemas preferenciales, en donde el electorado puede elegir, constituyen una barrera potencial a la presencia política femenina.4 Como se consigna en la Tabla 4, en las elecciones de Congreso del año 2010, la mayoría de los partidos optaron por presentarse a las elecciones de Senado mediante listas abiertas. En la circunscripción nacional, sólo un partido de los catorce que se presentaron a la competencia optó por la lista cerrada, al igual que en la circunscripción indígena, en la que sólo una de las cinco listas en competencia fue cerrada. Tabla 4. Senado: tipos de lista 2010 Partido Circunscripción nacional Liberal Conservador Movimiento Apertura Liberal De Integración Nacional pin Cambio Radical Verde mira

Sociedad de Unidad Nacional Polo Democrático Alas Equipo Colombia Alianza Social Afrocolombiana Compromiso Ciudadano Cristiano de Transformación De Integración Social Colombiano Circunscripción indígena Partido de Integración Nacional pin Movimiento de Autoridades Indígenas Alianza Social Indígena Polo Democrático Movimiento Social e Indígena Totales

Integrantes

Tipo de lista

Número de mujeres

100 76 100 91 97 33 26 100 51 24 12 21 57

Abierta Abierta Abierta Abierta Abierta Abierta Cerrada Abierta Abierta Abierta Abierta Abierta Abierta

26 10 24 16 25 4 12 19 4 3 1 6 10

2600 13,20 24.00 17,60 25,80 12,10 46,20 19.00 7,80 12,50 8,30 28,60 17,50

57

Abierta

7

12,30

1

Cerrada

0

0,00

4

Abierta

0

0,00

4 4 3 864

Abierta Abierta Abierta

1 0 1 169

25,00 0,00 33,30 19,56

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

4

Serie derechos de la Mujer, –W-10–. Consulta realizada el 10 de julio de 2011.http:// www.europarl.europa.eu/workingpapers/femm/w10/2_es.htm Archenti y Tula (2008), luego de analizar el impacto del voto preferencial en las elecciones locales de Noruega, confirman que, en un período de 25 años, se eligieron menos mujeres de las que hubiesen resultado electas de no haberse usado el voto preferencial.

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Se destaca el caso del movimiento mira, que combinó la estrategia de presentarse con lista cerrada, e integró su lista de manera casi paritaria (46% de sus integrantes fueron mujeres), con lo que logró los mejores porcentajes de elección de mujeres (36%), como se puede observar en la Tabla 5. Tabla 5. Senado: curules por partido 2010 Partido Liberal Conservador Partido de Integración Nacional pin

Cambio Radical Verde mira

Sociedad de Unidad Nacional U Polo Democrático Circunscripción indígena Movimiento de Autoridades Indigenas Alianza Social Indígena Totales

Abierta Abierta

17 22

3 4

Porcentaje de mujeres 8,9 8,5

Abierta

9

1

12,1

Abierta Abierta Cerrada Abierta Abierta

8 5 3 28 8

1 1 1 5 1

13,5 21,0 34,3 8,6 13,5

Abierta

1

1

0,0

Abierta

1 102

0 17

0,0 18,0

Tipo de lista

Número de mujeres

Curules

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

Las candidatas del Partido de la U obtuvieron cinco curules –el mayor número de mujeres electas por partido–, y las del Partido Conservador, a pesar de ser sólo diez mujeres en la lista, lograron cuatro curules. Caso opuesto al Partido Liberal, que presentó una lista integrada en un 26% por mujeres y sólo tres (11,5%) resultaron electas. Finalmente, hay que subrayar que los partidos que menos integraron mujeres fueron el Verde, que apenas contó con un 12%, y el Polo Democrático, con el porcentaje más bajo en la circunscripción nacional, con un escaso 7,8%. En el caso de la circunscripción indígena, de los cinco partidos en contienda, sólo dos incluyeron mujeres en sus listas, y ninguna de ellas resultó electa. De acuerdo con estos resultados, la aplicación del voto preferente puede ser considerada como un obstáculo para la presencia política femenina, en parte porque las listas presentadas en las elecciones de 2010 combinaron el

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peor arreglo institucional para la inclusión de mujeres: fueron abiertas y no tuvieron cuotas.5 Si bien este asunto se profundizará en el apartado 5, es importante aclarar que los bajos resultados que obtienen las mujeres con las listas abiertas no tienen que ver tanto con que el electorado no vote por mujeres, sino con el hecho de que este mecanismo impide que el orden sea predeterminado por el partido, y con ello se elimina la existencia de mejores lugares en las listas (casi cualquier lugar es igual); además, se neutralizan otros mecanismos que podrían favorecer la presencia de mujeres, como las cuotas. 5. E L É X I T O E L E C T O R A L : ¿E N M A N O S D E H O MB R E S O M U J E R E S ?

Seguramente habrá quien piense que lo importante de un arreglo institucional es que sea democrático, y, de acuerdo con una mirada enfocada en aspectos procedimentales, el sistema electoral colombiano lo es. Pero como se trata de ofrecer una mirada diferente sobre los resultados de las elecciones, que permita ver el grado de inclusión efectiva de las mujeres, hay que afirmar que este sistema electoral conlleva resultados mediocres para las mujeres, que no logran superar porcentajes del 17% en el Congreso. Pero, por supuesto, y esto lo han dicho desde hace mucho tiempo teóricas feministas (Uriarte 1997; Norris 1993; Lovenduski 1997; Matland 2002), hay que ir más profundo para tratar de entender el porqué de los malos resultados. Por ello, se proponen tres líneas de análisis adicionales. Primero, observar el desempeño electoral de las mujeres; luego, analizar las dinámicas internas de los partidos políticos, y por último, observar las carreras de algunas parlamentarias. La primera línea de análisis busca evaluar qué tan exitosas son las candidatas, en comparación con los varones; es decir, se tratará de establecer porcentualmente la hipótesis de que si los partidos presentaran más mujeres, más resultarían electas. El instrumento que se va a utilizar es el índice de elegibilidad (Bernal, 2006c). 5 En el año 2000, en Colombia se aprobó la ley 581, que comúnmente se conoce como Ley de Cuotas. Esta ley, sin embargo, no se aplica al ámbito partidista ni electoral, sino que se promulgó para cargos de designación del máximo nivel decisorio, y establece que como mínimo el treinta por ciento (30%) de dichos cargos deben ser asignados a mujeres. Adicionalmente, la ley 1475 de 2011, que adopta reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, establece que las listas donde se elijan cinco o más curules para corporaciones de elección popular, o las que se sometan a consulta, deberán conformarse, como mínimo, con un 30% de uno de los géneros. El impacto de la medida se podrá empezar a medir en los resultados de las próximas elecciones.

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Este índice se construye al comparar el número total de candidaturas de hombres o mujeres con el número de hombres o mujeres que logran ser electas/os: IEM6 = [(ME*100)/TCM]/100 IEH7 = [(HE*100)/TCH]/100. El resultado es el contraste entre el porcentaje de candidatas que logran ser electas frente al porcentaje de candidatos que son electos. Los valores van de 0 a 1; este último es el índice de mayor éxito. Los datos consignados en la Tabla 68 muestran el éxito de las candidatas del Partido Conservador, que lograron un índice de 0,40, el más alto en las elecciones de Senado de 2010. Es un resultado que supera el índice más alto entre varones obtenido por el Partido de la U, que es de 0,28. Tabla 6. Índice de elegibilidad: Senado Partido Liberal Conservador Partido de Integración Nacional pin

Cambio Radical Verde mira

Sociedad de Unidad Nacional U Polo Democrático Circunscripción indígena Movimiento de Autoridades Indígenas Alianza Social Indígena Totales

N° candidatas 26 10

3 4

N° candidatos 0,11 75 0,4 66

16 25 4 12 19 4

1 1 1 1 5 1

0,06 0,04 0,25 0,08 0,26 0,25

0 1 169

0 0 17

0,0 0,0 10

Electas

Índice

Electos

Índice

14 18

0,18 0,27

75 72 29 14 82 47

8 7 4 2 23 7

0,10 0,09 0,9 0,14 0,28 0,14

4 3 695

1 1 85

0,25 0,33 0,12

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011. 6

IEM= índice de elegibilidad de mujeres; ME = mujeres electas, TCM = total de candidatas. 7 IEH = índice de elegibilidad de hombres; HE = hombres electos, TCH= total de candidatos. 8 El índice se aplica al caso del Senado, ya que el volumen de información que habría que procesar en el caso de la Cámara de Representantes, teniendo en cuenta el número de circunscripciones, de partidos y de personas elegidas, excede las posibilidades del presente escrito.

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Ocho partidos políticos lograron representación en el Senado, y en sólo tres casos las mujeres lograron mejores resultados que sus copartidarios, de acuerdo con este índice: las candidatas del Partido Conservador, del Verde y del Polo Democrático. Al comparar con los datos del apartado anterior, son estos partidos los que menos mujeres incluyeron en sus listas. Estos resultados dejarían sin piso la hipótesis acerca de que si los partidos presentan más mujeres, entonces más mujeres son electas; sin embargo, hay que mirar otros casos. Las candidatas del Partido de la U, por ejemplo, obtuvieron un índice de éxito electoral de 0,26 en una lista abierta integrada por 100 personas. De sus 19 candidatas, 5 (26%) lograron curul. Si bien fue el partido que más mujeres logró elegir, en cuanto a éxito electoral, ellas obtuvieron un índice más bajo que sus compañeros. En los otros cinco partidos las mujeres lograron índices más bajos que los de sus copartidarios. Al parecer, en una lista abierta siempre les irá mejor a los varones, y las mujeres incluidas enfrentan una disputa entre ellas: mientras más mujeres hay en la lista, más competencia de género y peores resultados. Si el partido incluye pocas, ellas tendrán menos competencia y, por tanto, más posibilidad de obtener mejores votaciones. Ésta sería una conclusión apresurada si no se analiza el aporte –en cuanto a votos– de las mujeres a sus partidos. a. Senado: votos por mujeres A continuación se incluye una serie de tablas (7-13) que revelan los resultados electorales de los partidos que lograron curules en el Senado, y que relacionan tres aspectos: el total de votos obtenidos por la lista, el número de mujeres incluidas en la lista y la votación aportada por ellas a su partido. Se quiere indagar si los partidos que asumen el “riesgo” de incluir mujeres en sus listas se ven recompensados con votaciones significativas para el conjunto de la lista. En primer lugar, se incluyen los datos del Partido Liberal. En este caso, se puede observar que las mujeres (25% de la lista) aportaron cerca del 23% de los votos, en una relación casi directa entre número de mujeres y número de votos. Hay que tener en cuenta que los casi cuatrocientos mil votos obtenidos por estas candidatas fueron aportados en su mayoría por cinco, de las cuales tres fueron electas. Las restantes 21 sacaron votaciones bajas.

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Tabla 7. Senado: Partido Liberal Total votos lista

Mujeres en lista 26

1.724.151 Candidatas Arleth Casado Clara Pinillos Griselda Restrepo Amparo Arbeláez Clara Rojas Cecilia Balcázar Marciana Perea Catalina Ahumada Eustaquia Peña Yolanda Pinto Adelfa de Lourdes Aura Geithner María Jaramillo Patricia Leguízamo Milena Ardila Ángela Agudelo Martha Marrugo Marina López Isabel Figueroa Eliana Toro Diana Young Natalia Pineda Jimena González Astrid Garzón Cristiana Palau Piedad Córdoba Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida 134,083 33.149 22.655 41.812 6.131 2.917 1.677 968 2.221 28.567 1.637 1.736 3.082 832 353 349 723 1.599 2.649 581 872 533 839 1.159 31.651 67.438 390.213 22,63%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

En el caso del Partido de la U, el que logró más curules para mujeres, se puede establecer una relación similar. De sus 19 candidatas (19% de la lista), cinco lograron curul y aportaron el 17% de los votos. Sin embargo, no fueron las únicas que obtuvieron votaciones altas, ya que por lo menos tres de sus copartidarias lograron un número importante de votos.

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Tabla 8. Senado: Partido de la U Total votos lista

Mujeres en lista 19

2.792.944 Candidatas Dilian Toro Clara Pinillos Claudia Wilches Astrid Sánchez Alejandra Trujillo Maritza Martínez Elsa Cifuentes Carolina Caballero Luzmila Jiménez Luz Mila Aguilar Leonor Celis Nidia Sánchez Constanza Ramírez Laudy Soto María Arbeláez Karime Mota Gloria Penagos Clara Niño Blanca Benítez Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida 134,083 33.149 44.036 37.024 4.378 61.226 25.394 2.333 1.016 2.309 2.919 2.640 12.007 2.530 1.183 46.669 1.217 797 1.367 477.119 17%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

Tabla 9. Senado: Polo Democrático Total votos lista

Mujeres en lista 4

824.948 Candidatas Gloria Ramírez Gloria Cuartas Lilia Solano Doris Orjuela Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida 36.339 15.490 2.667 381 54.877 6,65%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

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El caso del Polo Democrático es simple. Incluyó pocas mujeres, y, por tanto, obtuvieron pocos votos. Apenas fueron el 7,8% de la lista y aportaron un 6,6% de los votos. Sólo una de ellas logró curul, y otra candidata obtuvo una votación notable pero insuficiente para alcanzar una curul. Tabla 10. Senado: Partido Conservador Total votos lista

Mujeres en lista 10

2.257.335 Candidatas Myriam Paredes Liliana Rendón Carlina Rodríguez Marta Curi Rosa Quiñones Clemencia García Gladys Buitrago Nora García Olga Suárez Selma Samur Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida 104.204 109.128 30.130 40.485 2.167 2.879 4.369 67.448 122.742 12.614 496.166 22%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

En esta variable, las candidatas del Partido Conservador también muestran su poder –por lo menos en número de votos– dentro su colectividad. Fueron un escaso 13% en la lista pero aportaron el 22% de los votos obtenidos, con el logro adicional –para el partido– de que dos de ellas pasaron de la Cámara de Representantes al Senado. La lista del pin incluyó a 16 mujeres, que representaron el 17,6% del total de nombres presentados. Ellas obtuvieron el 14% de la votación de su partido, y sólo una obtuvo curul. Otras dos candidatas lograron votaciones destacables. Estos resultados apoyan la hipótesis de que existe una relación directa entre el número de mujeres incluidas en la lista y el número de votos que obtienen para su partido. Los resultados de Cambio Radical van contra dicha tendencia: incluyó un número de mujeres alto: 25, que representaron el 25,8% de la lista, pero sólo aportaron el 13,6% de los votos de su partido. Además, si se observa detenidamente, se puede ver que entre dos candidatas obtuvieron casi cien mil votos de los 117 mil totales. Sólo una de ellas obtuvo curul.

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Tabla 11. Senado: Partido de Integración Nacional Total votos lista 892.720

Mujeres en lista 16

Votación obtenida

Candidatas Clemencia Vega

40.076

Adriana Blanco

16.659

Elizabeth Sandoval

913.000

Nazly Portela

477.000

Viviana Blell

15.415

Myriam Rivera

396.000

Lucía Padilla

262.000

Ángela Moreno

725.000

Teresita García

53.573

Claudia Torres

532.000

Aleyda Álvarez

398.000

Angélica Obando

182.000

Gloria Rodríguez

241.000

Lethsy Medina

1.722

Martha Garzón

318.000

Marta Barraza

713.000

Total votos

132.152

Porcentaje del total de votos

14.8%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

Y, finalmente, el Partido Verde, que apenas incluyó a cuatro mujeres en su lista (12%), pero que tuvo a la candidata más votada de estas elecciones. Gilma Jiménez obtuvo casi la mitad de la votación de toda la lista, lo que, sin embargo, no favoreció a ninguna otra mujer, debido a las bajas votaciones que lograron. Este aporte fue determinante en el resultado alcanzado como partido. El análisis combinado del índice de elegibilidad y el número de votos muestra un panorama diverso y con tendencias poco claras pero, en todo caso, permite afirmar que las mujeres no son malas electoras. A esta conclusión también llegaron Wills y Cardozo, quienes afirman que el electorado “está dispuesto a votar por mujeres” (2010, 144).

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Tabla 12. Senado: Cambio Radical Total votos lista

Mujeres en lista 25

861.816 Candidatas Leonor Serrano Daira Galvis Adriana Grajales Marcel Hernández Juliana Carrillo Clara Hernández Beatriz Castañeda Isabel González Lina Valenzuela Jimena Rodríguez Gloria Rodríguez Martha Riveros Elsa Triana Cecilia Monroy Yenny Riveros Paola Alonso Gloria Campos Margarita Martínez Sandra Pacheco Diana González Martha Pedreros Fanery Libreros Consuelo Sánchez Mariela Cardona Dianil Torres Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida

33.392 65.939 2.330 889 601 394 1.485 2.092 724 303 810 458 238 1.308 250 489 582 414 214 210 168 2.186 471 327 1.308 117.582 13,64%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

Si tomamos otros estudios, se encuentra que “existen pocas razones para considerar a los votantes como un obstáculo serio desde el punto de vista de la participación femenina” (Matland 2002, 118). Por su parte, Norris y Lovenduski, a partir de datos electorales en el Reino Unido, llegan a la conclusión de que “el sexo del candidato tiene una influencia mínima en el número de votos” (Uriarte 1997, 69). Se podría concluir, entonces, que el bajo número de mujeres en el Senado, tal vez no se deba al “comportamiento del electorado, [sino que] la explicación debe buscarse en las fases anteriores a las elecciones” (Elizondo 1997,

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104). Por ello, el siguiente apartado tratará de indagar sobre algunas dinámicas de los partidos políticos. Tabla 13. Senado: Partido Verde Total votos lista

Mujeres en lista 4

521.503 Candidatas Gilma Jiménez Mercedes Maturana Sonia Molano Martha Anaya Total votos Porcentaje del total de votos

Votación obtenida 207.799 9.459 1.675 1.026 219.959 42%

Fuente: cálculos propios a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

6 . L O S PA R T I D O S P O L Í T ICO S

Los partidos políticos no son variables independientes dentro del sistema político sino que deben ser entendidos dentro de un contexto concreto y en relación con factores tales como la historia nacional, el régimen político, la cultura política, el sistema electoral, etcétera (Elizondo 1997, 97). Así mismo, no se pueden entender como entes estáticos, sino como elementos cambiantes y dinámicos, que se transforman, se dividen o hacen alianzas; surgen nuevos, de acuerdo con las fuerzas sociales o políticas, o algunos desaparecen de una elección a otra. Esta inestabilidad, sin embargo, no hace que se desdibuje su función de intermediación en la selección de la clase política, ya sea de los Parlamentos o gobiernos, es decir, su tarea de presentar candidatos y candidatas a las elecciones. En palabras de Uriarte, “los partidos, sus estructuras y sus núcleos dirigentes son elementos esenciales para comprender los procesos de formación de las élites políticas” (Uriarte 1997, 58). De acuerdo con Norris, esta función implica que los partidos pueden ofrecer una “amplia gama de oportunidades para que las mujeres participen en la vida política, en las campañas electorales, las reuniones locales del partido, las conferencias o plenarias programáticas, en el Legislativo y, si es el caso, en el gabinete de gobierno” (Norris 1993, 309). En pocos países los partidos se han podido sustraer de los profundos cambios ocurridos en los últimos años en la vida de las mujeres urbanas, de clases medias y altas, que han accedido a mayores niveles educativos y a una mayor participación en el mercado laboral. Estudiosas de varios países

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(Norris 1993; Lovenduski 1997) han tratado de construir tipologías sobre las adaptaciones de los partidos políticos a la nueva situación. Han encontrado el grado y la forma en que los partidos se han adaptado a determinados aspectos, tales como “la creciente competición entre partidos a través de la entrada de nuevos partidos y/o el declive de otros, la erosión de coaliciones establecidas, las estrategias de modernización ideadas para reemplazar o renovar las circunscripciones electorales […]” (Lovenduski 1997, 115). Para entender el grado de inclusión de las mujeres, se han indagado dos ámbitos: los procesos de organización interna del partido y las medidas concretas tomadas por los partidos en la competencia electoral. Sobre el primer ámbito, Lovenduski afirma que los partidos políticos han implementado tres tipos de estrategias: retóricas, de acción afirmativa y de discriminación positiva. Las retóricas tienen que ver con las declaraciones de principios o buenas intenciones que se incluyen en los estatutos de partido y que hacen mención de la igualdad de género. Las de acción afirmativa tienen que ver con medidas para promover la presencia de mujeres en la estructura de partido, como escuelas de formación política o la creación de unidades para atender o desarrollar asuntos de género. Finalmente, la discriminación positiva tiene que ver con medidas para promover a las mujeres en escenarios electorales, tales como cuotas en las listas o líneas de financiación específicas para sus campañas. Los partidos han tenido más iniciativa para aplicar los dos primeros tipos de medidas. Esto se confirma con los resultados del análisis realizado a una base de datos de dieciocho países de América Latina, con información de 94 partidos políticos9 (Roza et al. 2010). En cuanto a la estrategia retórica, el estudio muestra que “a nivel agregado un 70 por ciento de los partidos estudiados hace mención a los principios de igualdad de género o no discriminación por sexo en sus estatutos” (Roza et al. 2010, 18). En cuanto a la segunda estrategia, un 92% de los representantes de los partidos encuestados declaró que su colectividad cuenta con una Unidad de la Mujer/Género. La casi totalidad (98%) de los partidos encuestados realiza entrenamientos y capacitaciones para sus militantes. En relación con el contenido específico de los cursos de capacitación, según las entrevistas, están fuertemente orientados a temas de doctrina partidaria (93%; 76/82) y campañas políticas (85%; 72/85), seguidos de asuntos de género (66%; 61/83) y políticas públicas (75%; 61/81) (Roza et al. 2010, 25).

9 En el caso de Colombia, se analizaron los partidos Liberal, Conservador, de Unidad Nacional, Polo Democrático y Cambio Radical.

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Dentro de esta misma estrategia se pueden incluir las medidas para que mujeres asciendan en la jerarquía de toma de decisiones. El mismo estudio muestra que, a 2009, la proporción de presidentas o secretarias generales apenas alcanzaba un 16%. Sólo 8 de 75 partidos estaban presididos por mujeres, y 4 de 76 tenían una Secretaria General. Ninguno de ellos contaba de forma simultánea con mujeres en los dos cargos de mayor jerarquía (Roza et al. 2010, 29). Hay que anotar que la discriminación positiva es la menos usada, y en Colombia, solamente el Partido Liberal y el Polo Democrático han adoptado un sistema de cuotas voluntarias para incluir mujeres en sus listas; sin embargo, la falta de mecanismos de control ha dificultado su aplicación. En cuanto a la destinación de recursos adicionales o especiales para financiar las campañas políticas de sus candidatas, la investigación citada muestra que esta estrategia ha sido usada muy pocas veces, ya que apenas un 7% de los partidos estudiados la ha implementado (Roza et al. 2010, 26). Otro aspecto por analizar sobre los partidos políticos es el sistema de toma de decisiones para integrar las listas electorales, y, en esa medida, la inclusión de mujeres. Básicamente, el esquema de Lovenduski y Norris (1993, 322), distingue entre sistemas formales e informales, y entre mecanismos centralizados y descentralizados de toma de decisiones. Los sistemas formales son aquellos altamente institucionalizados, estables y claros para sus militantes y la ciudadanía en general: los informales, por otro lado, dependen más de las voluntades de los liderazgos del partido; por lo tanto, no son fijos ni claros. El otro factor es si la toma de decisiones está centralizada en la alta jerarquía partidista o si, por el contrario, el partido cuenta con un sistema más regional o local, en el que los directorios territoriales tienen el poder de nominar. La conclusión del estudio de Lovenduski y Norris es que el aspecto de mayor peso en la inclusión de mujeres en la listas es que se cuente con un proceso altamente formalizado de inscripción de candidatos y candidatas, es decir, que se cuente con reglas internas “detalladas, explícitas, estandarizadas, implementadas por la dirigencia y autorizadas en los documentos de la fuerza política de la que se trate” (1993, 322). En este mismo sentido, otro investigador muestra que cuando los procesos de selección son claros y explícitos, las mujeres pueden pedir cuentas a los partidos, asegurándose así de que las decisiones se tomen de acuerdo con los reglamentos. Los partidos más institucionalizados también discuten y debaten frecuentemente sus reglas, lo cual ofrece a las mujeres una oportunidad de desarrollar estrategias dirigidas a aprovecharlas (Matland 2004). En América Latina, a 2009, “la oferta electoral de los partidos es poco balanceada en términos de sexo, pues en promedio sólo una de cada cuatro

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candidatos es mujer. Sólo un 14 por ciento de las listas fueron encabezadas por mujeres […]” (Roza et al. 2010, 64). En este sentido, y para el caso concreto de Colombia, aunque hacen falta más estudios, Wills y Cardozo afirman que “el grado de compromiso doctrinario y de incorporación en la estructura de un partido frente a las mujeres y el número de figuras femeninas en las listas electorales son procesos independientes y que la mayor amigabilidad [de un partido] no garantiza una mayor propensión a acoger figuras femeninas en este terreno” (Wills y Cardozo 2010, 142). Finalmente, es importante agregar que la ideología de un partido, o su posicionamiento en el espectro izquierda-derecha, no guarda una relación significativa con la adopción de medidas concretas para la inclusión de mujeres. Lovenduski afirma que “la ideología ya no es un indicador fiable del apoyo de los partidos a las mujeres. Hoy en día, la tendencia es que los partidos de todo el espectro ideológico busquen formas de promover su presencia” (Lovenduski 1997, 127). En general, los partidos colombianos, como sus pares del resto de América Latina, han incorporado en sus discursos y plataformas ideológicas contenidos sobre asuntos de género; sin embargo, no los han concretado en medidas para incrementar el número de mujeres en sus jerarquías ni en sus listas electorales de manera voluntaria, sino que se han visto obligados a hacerlo para cumplir la normativa expedida con este fin. Esta afirmación, sin embargo, no pretende negar el hecho de que en varios partidos hay mujeres que han consolidado liderazgos y tienen relevantes carreras políticas. Es decir, que a pesar de que los partidos no les abren oportunidades por medio de medidas concretas, hay mujeres que logran superar esa barrera, y por ello, en el siguiente apartado se tratará de aportar información para analizar sus trayectorias. 7. C A R R E R A S P O L Í T IC A S

Es interesante mantener un seguimiento a las carreras políticas de las mujeres, en cuanto permitirá, en el largo plazo, sacar conclusiones acerca de las posibilidades reales que ellas tienen de lograr una trayectoria política extendida en el tiempo, para encontrar las barreras y las oportunidades específicas en razón de su género, clase y raza. Matland, estudioso de las dinámicas de género en los Parlamentos, afirma que para que una mujer resulte electa como parlamentaria necesita superar tres barreras principalmente: “primero, debe estar convencida para presentarse; segundo, que el partido la seleccione como candidata; y tercero, que los votantes la elijan” (Matland 2002, 111). En el apartado anterior se

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observó que, aunque en general las candidatas obtienen buenos resultados electorales, los partidos no hacen lo suficiente para incluirlas. Es importante, entonces, indagar sobre ese primer tipo de barrera que es la autoselección, y que podría estar determinada por la ambición personal de cada política y las oportunidades que percibe para presentarse: “La valoración que la mujer haga de sus posibilidades, y por lo tanto de su disposición a presentarse como candidata, se verán influenciadas por factores como las oportunidades de hacerlo, cuán favorable se muestre el ambiente político a su candidatura y una estimación de los recursos que pueda generar para apoyar su campaña si decide presentarse” (Matland 2002, 112). Esta línea de estudio está aún pendiente, ya que se requiere un trabajo profundo con el apoyo de las militantes de los partidos, que permita estudiar estas dinámicas. Lo que está al alcance de este artículo es documentar las trayectorias de las mujeres que han estado en el Congreso, tanto en Cámara como en Senado. Las mujeres obtuvieron mejores niveles de presencia en el Congreso en las elecciones de 2010 que en las anteriores. En el Senado se pasó de un porcentaje del 12 al 16,6%. En el caso de la Cámara, se pasó del 9,6 al 16,6%. Como las reglas fueron las mismas en los dos momentos electorales, surge la pregunta de si los mejores resultados en Cámara, por ejemplo, se deben a la ampliación general de oportunidades motivada por un deseo de renovación de esta corporación por parte del electorado, reflejado en que alrededor de 100 de las 116 curules fueron ocupadas por personas nuevas. Esta tendencia también se dio entre las mujeres, ya que de 21 electas solamente cuatro obtuvieron reelección y 17 son nuevas. Al parecer, en el caso de las mujeres, la renovación no tiene que ver con la coyuntura sino que es permanente. Elección tras elección se ven nuevas caras de mujeres, lo que muestra que no permanecen allí por más de un período legislativo (ver las tablas 14 y 15). Es significativo señalar que el Congreso anterior concluyó con un número alto de mujeres, ya que una proporción importante de reemplazos de senadores y representantes procesados por el poder judicial a causa de la “parapolítica” fueron mujeres. En el caso de la Cámara, ingresaron cinco representantes, y en el Senado, siete. De las cinco representantes, sólo tres quisieron buscar la reelección y una obtuvo de nuevo la curul. En el caso del Senado, de las siete, cinco quisieron continuar y sólo una ganó. Es decir, que de las ocho congresistas que quisieron seguir en sus curules, esta vez no como reemplazos sino como titulares, sólo dos tuvieron éxito, lo que puede señalar algún tipo de “castigo” por parte del electorado a sus antecesores. En el caso del Senado, de las 21 electas solamente cinco son repitentes:

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Tabla 14. Carreras políticas en la Cámara de Representantes 2006-2010 2010-2014 Nombres Partido Nombres Partido Atlántico Karime Mota De la U Pasó a Senado De la U Antioquia Liliana Rendón alas Equipo Colombia Pasó a Senado Conservador Sandra Bogotá De la U Lucero Cortés* De la U Ceballos Myriam Nariño Conservador Pasó a Senado Conservador Paredes Rosmery Tolima Cambio Radical Rosmery Martínez Cambio Martínez Radical Valle Nancy Castillo Liberal Nancy Castillo Liberal * Si bien esta representante posteriormente fue destituida, se incluye, ya que el análisis se limita a los resultados de las elecciones. Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011. Depto.

Tabla 15. Carreras políticas en el Senado de la República Partido

2006 Dilian Toro, Gina Parody, Martha Ramírez, Adriana Gutiérrez, Piedad Zuccardi, Zulema Jattin

2010 Claudia Wilches, Dilian Toro, Piedad Zuccardi, Maritza Martínez, Karime Mota

Liberal

Piedad Córdoba, Cecilia López

Piedad Córdoba, Arleth Casado, Amparo Arbeláez

Piedad Córdoba*

Cambio Radical

Claudia Rodríguez, Nancy Gutiérrez

Daira de Jesús Galvis

-

Polo Democrático

Gloria Ramírez

Gloria Ramírez

Gloria Ramírez

mira

Alexandra Moreno

Alexandra Moreno

Alexandra Moreno

Conservador

-

Nora García, Olga Lucía Suarez, Liliana Rendón, Myriam Paredes

-

De la U

Repiten Dilian Toro, Piedad Zuccardi

*Si bien esta senadora posteriormente fue destituida, se incluye ya que el análisis se limita a los resultados de las elecciones. Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Convoto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Consulta, 3 de julio de 2011.

Y, en ese sentido, otra pregunta que se puede hacer es: ¿cuáles son las vías de entrada de las mujeres a la política? La que parece prevalecer sobre cualquier otra, es ser hija o esposa de un político reconocido. Si se observan

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en detalle los nombres incluidos anteriormente, se pueden encontrar apellidos de familias vinculadas tradicionalmente con la política regional o nacional. Ésta, sin embargo, no es una característica propia del caso colombiano, ya que investigadoras de los casos de Irlanda, Estados Unidos y Australia, incluso la denominan el “factor viuda”, con el que nombran la tendencia común de que las mujeres que llegan al Parlamento tienen por lo general parentesco con la persona anterior en el cargo (Lovenduski 1997). Otra puerta de entrada (Bernal 2006a), que merece un estudio profundo y mayor reflexión en el caso del Congreso, es si dentro de los nuevos nombres se puede identificar algún tipo de trayectoria que les haya permitido a algunas de estas mujeres transformar un liderazgo regional, social o comunitario, en un capital político-electoral nacional. Algunas de las actuales congresistas provienen de la empresa privada o de cargos de decisión en el Ejecutivo, es decir, que lograron reconocimiento entre ciertos sectores sociales por una carrera pública. Se requiere, en todo caso, profundizar más para ver cómo las diferencias entre las mujeres en cuanto a clase y raza/etnia abren o cierran oportunidades para ser parte de un partido, y ser incluidas en una lista. Igualmente, queda sin responder la pregunta de por qué liderazgos políticos fuertes que tienen las mujeres en regiones como el Cauca, Chocó, Antioquia, la costa Caribe, por nombrar sólo los procesos más visibles, no se traducen en una mayor presencia en el Parlamento colombiano. Finalmente, no se puede descartar que algunas de las, en ocasiones, efímeras carreras políticas de las mujeres tengan que ver con que, en comparación con los hombres, tienen menos tiempo en el mundo político, menos información acerca de las dinámicas partidistas, menos experiencia y menos dinero o menos posibilidades de obtenerlo. Si bien esto debe ser parte de otra investigación, se puede afirmar que algo tiene que ver el tiempo que las mujeres todavía deben dedicar a sus responsabilidades familiares. CO N C L U S IÓ N

A lo largo del artículo se trató de encontrar explicaciones sobre los escasos niveles de presencia de mujeres en el poder legislativo colombiano, mediante el análisis del sistema electoral y los partidos políticos, además de señalar la importancia de no quedarse en averiguar si a las mujeres les gusta o no la política, si les interesa o no participar o si tienen o no lo que se necesita para estar allí. Calcular el grado de inclusión de las mujeres en el Congreso colombiano requiere una mirada que incorpore el análisis del sistema electoral, de los partidos políticos y las oportunidades para hacer carrera política

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que encuentran las mujeres, y no se puede quedar solamente en uno de estos aspectos de manera aislada. Si bien ahora el Legislativo tiene más mujeres, las circunscripciones más pequeñas y el voto preferente se identificaron como obstáculos para lograr mejores resultados. Pero al mostrar que hay mujeres que lograron vencer esos obstáculos, y han logrado consolidar un capital electoral importante en las últimas elecciones, se hizo necesario indagar por esas trabas que encuentran las mujeres antes de la competencia electoral. Y el resultado fue la evidencia de la poca voluntad de los partidos políticos para incorporar mujeres en su jerarquía y en sus listas electorales, por lo que se puede afirmar que los partidos son “espacios donde los modelos de participación siguen siendo preeminentemente masculinos y, en muchos casos, poco inclinados a la promoción de liderazgos de las mujeres. La situación es aún peor para mujeres indígenas y afrodescendientes, quienes sufren una triple discriminación en razón de su género, su condición étnica y su situación socioeconómica” (Roza et al. 2010, 14). Los partidos todavía no asumen que en esta cultura actuar como siempre o actuar de acuerdo con el sentido común significa excluir y marginar a las mujeres. Una inclusión efectiva requiere esfuerzos que todavía no se plantean como necesarios por parte de las directivas de los partidos. AAAAAAAAAA Finalmente, se subraya que desde hace más de treinta años mujeres en todos los rincones del país han creado escuelas de formación política y construido liderazgos y ciudadanía. Son procesos de mujeres que trabajan juntas y con sus comunidades para hacer política, difícilmente manipulables con fines únicamente electorales. Experiencias como las de la Red de Mujeres del Norte del Cauca o la Red de Mujeres del Chocó (sólo por nombrar dos ejemplos de muchos en el país) tendrían mucho que enseñar a los partidos políticos acerca de conseguir éxitos electorales, a partir de reconocer a las mujeres como ciudadanas y recoger sus demandas en sus agendas políticas.

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El Congreso de la República en Colombia Estabilidad y renovación en las elecciones de 2010 Javier Duque Daza Flacso Resumen El artículo analiza la estabilidad y permanencia de la clase política institucionalizada en Colombia en las elecciones de 2010. El argumento central es que en Colombia se presenta una situación de amalgama, de combinación entre congresistas consolidados y nuevos, a la vez que existen diferentes segmentos en ambas Cámaras, según sus trayectorias y tiempo de permanencia en el Congreso. Conviven viejos caciques electorales y políticos pertenecientes a familias tradicionales, con sectores emergentes y nuevos liderazgos. Hay un mayor grado de renovación en la Cámara de Representantes que en el Senado. Asimismo, los nuevos partidos se han constituido en vehículo de ascenso y movilidad social. Palabras clave clase política • Congreso

• elecciones • partidos

políticos

The Colombian Congress: Stability and Renovation in the 2010 Legislative Elections Abstract The article analyzes the stability of the political class institutionalized in Colombian legislative elections, 2010. The central argument is that Colombia has a mixture situation, combination of old and new Congressman, while there are different segments in both Houses, according to their trajectories. Surviving old caciques and political chiefs belonging to traditional families, with new leaders of emerging sectors. There is a greater degree of renewal in the House of Representatives than the Senate. Similarly, new parties have become the vehicle of social mobility.

Keywords political class

• Congress • choices • political

parties

Recibido el 23 de agosto de 2011, aceptado el 1 de septiembre de 2011 y modificado el 3 de noviembre de 2011.


E s t e t ex t o h a c e p a r t e de l a i n v e s t ig a c ió n La circulación de la clase p o l í t ic a e n C o l o m b ia , a de l a nt a da c o n e l apoyo de la beca Santander p o s do c t o ra l e n l a Un i v e r s ida d de S a l a ma nca, España.

• • • Javier Duque Daza P rof e s o r Un i v e r s ida d de l Va l l e, C o l o m b ia . Po l i t ó l o go . P h. D . en Ciencia polí t ic a p o r l a F a c u l t a d L a t i no a me r ic a na de C ie nc ia s S o c ia l e s, México.

flacso,


El Congreso de la República en Colombia Estabilidad y renovación en las elecciones de 2010 Javier Duque Daza Flacso

I N T R O D U CC IÓ N

En las sociedades latinoamericanas, al menos hasta mediados del siglo xx, la expresión dominación oligárquica daba cuenta de la fusión entre poder económico y poder político, entre clase dominante y clase política. El ejercicio político estaba reservado y/o altamente concentrado en quienes detentaban el poder económico o hacían parte de los círculos sociales vinculados a él. Tenía relación directa con la posición económica y social de las personas, que constituían los elementos fundamentales de la hegemonía social (Lipset y Solari 1967; Bradford y Skidmore 1979; Carmagnani 1984). Ésta era la tendencia general, aunque hubo casos de países en los cuales algunos sectores sociales medios tuvieron cierto acceso a posiciones políticas importantes, a partir de partidos de izquierda, como en Chile o Costa Rica, o Argentina, en donde el sistema se abrió de forma temprana a sectores de clase media. De forma un poco más tardía, también en Venezuela se dio esta entrada a la política de otros sectores sociales (Skidmore y Smith 1996; Hartlyn y Valenzuela 1997). Se trataba por lo general de sociedades con regímenes híbridos o semidemocráticos, con aspectos procedimentales propios de las democracias, pero con limitaciones al derecho al voto, a la competencia política, a las libertades, y con frecuente injerencia de los militares en el poder (Hartlyn y Valenzuela 1997). Esta situación se fue modificando en algunos países en el transcurso de la segunda mitad del siglo xx, de forma más clara desde la década de 1980, cuando se presentaron procesos de restauración de la democracia y de las elecciones competitivas. La vinculación entre poder económico y poder político dejó de ser predominante, directa e inmediata (Pachano 1991). Se fue generando una gradual y creciente heterogeneidad de las fuerzas sociales que hacían presencia en los partidos y que accedían a cargos de elección popular. Aunque sigue dándose la presencia de sectores sociales económicamente dominantes en la conducción política, se generaron una apertura e inclusión política mayores (Touraine 1989; Skidmore y Smith 1996).

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La formación de nuevos sectores y grupos sociales como resultado de cambios económicos, culturales e institucionales generó modificaciones en la distribución del poder político y/o en el prestigio de diversos grupos; en muchos casos, grupos emergentes vinculados a sectores nuevos de la economía trataron de ganar espacio y lograr representación y/o asumir el control de los cambios o de impulsarlos (Tanaka, 2002). Nuevos sectores dinamizaron la actividad política y generaron procesos de renovación y movilidad de la clase política institucionalizada.1 Mediante la política se generó un proceso de movilidad social de sectores que venían de abajo y lograron acceder a posiciones de poder. En los sistemas políticos se generó, según la expresión de Von Beyme (1993), una relativa democratización de la dominación de la minoría, la cual expresa la combinación de sectores tradicionales y nuevos, de integrantes de la clase política institucionalizada que se mantienen en sus cargos, y otros que acceden y les imprimen renovación a las corporaciones de representación. Ahora: ¿qué factores están asociados a las dinámicas de renovación o de permanencia de la clase política? Desde una perspectiva neoinstitucional sociológica, o neoinstitucionalismo contextualizado (Nohlen 1998 y 2006 Robthstein 2001; Schulzet 1998; Pierson y Skocpol 2008), podemos considerar que dos conjuntos de factores inciden en esta dinámica. Por una parte, las reglas de juego electoral, un factor institucional; y, por otra, aspectos asociados al tipo de partidos y su evolución histórica, relacionada con la dinámica 1

El concepto de clase política hace alusión a quienes participan de los privilegios del gobierno, ya sea que se encuentren en la cúspide de la administración pública (esfera burocrática) o hagan parte del Parlamento y de instancias locales de elección popular (esfera política competitiva). A ella pertenecen todos los políticos, incluso aunque no alcancen una gran importancia en la jerarquía decisoria, los políticos de segunda fila, quienes sólo tienen una participación periférica en las decisiones políticas, pero participan de sus privilegios; éstos tienen un anclaje institucional, en cuanto hacen parte de instituciones como las cámaras alta y baja (Senado y Cámara baja), o las instituciones de índole regional y local. El elemento vinculante está dado por los procesos electorales, su pertenencia a los partidos políticos y el acceso a las instituciones a través de procesos de elección popular. Constituye la clase política electa, la clase política institucionalizada (Von Beyme 1993; Pasquino 2000). El concepto posibilita el estudio empírico a partir de cuatro presupuestos: 1) el universo por estudiar está definido de forma clara por un criterio de posición: quienes ocupan los cargos de elección popular en el Parlamento o Congreso nacional; 2) no se presupone la unidad o pluralidad de esta categoría de análisis: los miembros de la clase política institucionalizada pueden o no hacer parte de la clase dominante en términos sociales; 3) no se presupone la cohesión en ella, incluye segmentos diferenciados, y aunque hay intereses comunes de estatus e institucionales, también hay intereses encontrados y en oposición; 4) hace referencia a una posición dentro del sistema político general, lo que permite estudiar sus funciones, correlaciones de poder e interacciones dentro de éste (Cotta 1990).

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social que genera condiciones para el surgimiento, agregación, desagregación y, en algunos casos, desaparición de organizaciones partidistas. Una entrada analítica empieza por atribuir a las reglas del juego electoral una clara incidencia en la renovación o permanencia, que generan ciertas condiciones restrictivas o que posibilitan renovación, que pueden generar barreras de acceso o producir ventanas de oportunidades; siempre en consideración de que en las actuaciones y motivaciones de los políticos subyace la ambición, como afán de poder de quienes se mueven en la arena política (Schlesinger 1966). Podemos tener en cuenta al menos cinco reglas de juego electoral que inciden en la dinámica de movilidad y renovación de la clase política institucionalizada: i) la existencia de reelección permite la permanencia en los escaños o impide la continuidad; de ello depende la posibilidad de hacer carrera política. En muy pocos países existe la prohibición de reelección;2 ; ii) el tipo de listas únicas o múltiples. El sistema de escrutinio de lista facilita el control del centro del partido sobre la periferia en la selección de candidatos (Duverger 1964; Panebianco 1992). La combinación del voto preferente con listas únicas genera tensiones y da espacios para la personalización de las campañas; iii) Cuando existen umbrales electorales altos en las elecciones se contrarrestan tendencias de la dirigencia política a dividirse y a probar suerte; iv) los sistemas de representación proporcional influyen sobre las organizaciones induciendo un mayor número de procesos de desagregación. La insatisfacción de una fracción o corriente, o de líderes dentro de los partidos, puede orientarse a la creación de una nueva formación política (Sartori 1990; Von Beyme 1993); v) la posibilidad de acumulación de mandatos en los congresistas fortalece su presencia por el acceso a recursos del Estado, lo cual genera ciertas ventajas a los establecidos frente a los aspirantes a acceder. Aun en situaciones con similares reglas de juego electoral, se presentan variaciones en la renovación de la clase política; esto implica que dicha renovación se asocia a otros factores. Por una parte, a la dinámica interna en los partidos, las características de sus procesos de carrera y de postulación de candidatos. En los partidos con una mayor consolidación organizativa las carreras políticas aparecen más fuertemente preestructuradas, creándose ciertos patrones de trayectorias. La permanencia y rotación de la clase política en su interior hace a la última más competitiva, con ajuste a méritos y a patrones de carrera interna. Esto implica la presencia de procedimientos democráticos, abiertos y competitivos. En los partidos centrados en 2 En América Latina, sólo en México y Costa Rica se prohíbe la reelección inmediata de los diputados.

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liderazgos personalistas, no institucionalizados, la movilidad y renovación tienen una mayor asociación con el padrinazgo y el patrocinio de parte de los líderes históricos. Por su parte, los partidos de clientela están en función de las fortalezas de las redes de apoyo construidas por los patrones políticos (Panebianco 1992; Pasquino 2000). Por otra parte, la renovación/permanencia de la clase política también está relacionada con las dinámicas políticas y sociales que propician el surgimiento de nuevos partidos políticos. En algunos casos se desagregan de los existentes, o se fusionan algunos; en ambos casos, la competencia puede presentar transformaciones con el acceso de nuevos miembros a la clase política institucionalizada. En otros casos emergen nuevos clivages que dan origen a partidos que expresan intereses y motivaciones de nuevos sectores de la sociedad.3 En cuanto a éstos, como lo señalaba Tom Bottomore (1964), cabe plantear que cada vez que se forman nuevos grupos sociales en una sociedad como resultado de cambios económicos o culturales, es posible que estos aumenten su influencia social y sus actividades adquieren mayor presencia social y tocan a las puertas del poder. Las dinámicas sociales, el surgimiento de nuevos partidos y los cambios institucionales configuran a su vez nuevos electorados y modos de obrar políticos orientados a permitir el acceso y/o mantenimiento en posiciones de poder. Un escenario con partidos poco organizados en el cual el área del voto fiel (que obedece a una identificación con el partido y que expresa la existencia de lazos asociativos) es reducida, y ocupa un lugar importante el voto de opinión (que se pronuncia sobre los problemas y/o los candidatos), implica mayor fluidez, menor estabilidad electoral y mayor posibilidad de rotación de la clase política. De igual forma, la presencia de partidos de clientela genera, a la vez, ciertas lealtades hacia algunos de los patrones, pero también competencia en función de los recursos que permiten la distribución de incentivos; hay una tensión entre quienes luchan por mantenerse (junto a sus aliados) y quienes compiten contra los establecidos (en ocasiones, antiguos socios políticos) (Panebianco 1992; Roberts 2001). Así, las reglas, las características de los partidos y las dinámicas sociales que inciden en el surgimiento, desaparición, o su permanencia, se conjugan como factores que inciden en la estabilidad/renovación de la clase política. En el caso de Colombia –con partidos débilmente institucionalizados, la 3

Este aspecto aparece subrayado de forma temprana en la obra de Gaetano Mosca (1939[1896]), quien hace alusión a las circunstancias sociales que inciden en la circulación de lo que él denomina elites políticas (1939, 65 [1896]).

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mayoría de ellos de reciente conformación, en los cuales los procesos de postulación de candidatos son muy flexibles, con base en sistema de avales y sin procesos internos consolidados, ni patrones de carreras por méritos y militancia–, existe una alta competencia inter e intrapartidísta, y las trayectorias de los políticos se van forjando de manera individual, como empresas personales y/o familiares. Aunque la reelección ilimitada y la utilización de los recursos del poder por parte de quienes ya hacen parte del Congreso de la República tienden a favorecer su permanencia y estabilidad, otros factores hacen del sistema algo abierto y competitivo: la facilidad para conseguir un aval o formar una propia organización si se cuenta con recursos suficientes, la representación proporcional y la combinación de listas únicas con voto preferente. La inserción en ciertas redes de poder regional, con relaciones de patronazgo y de clientela, se constituye también en el vehículo de acceso o permanencia en el Congreso, y, al menos desde la década de 1980, los dineros ilegales del narcotráfico, así como sus nexos con el paramilitarismo, configuraron diversos segmentos de la clase política que obedecen a estrategias y formas diversas de insertarse y/o mantenerse como integrantes de la clase política. A partir de estos presupuestos, el artículo aborda la estabilidad y la renovación de la clase política en Colombia en las elecciones de 2010. El argumento central es que, como ha sucedido al menos en las últimas dos décadas, se ha dado un alto nivel de renovación en la composición del Congreso de la República, aunque en mayor grado en la Cámara de Representantes, de tal forma que se ha configurado una situación de amalgama, de combinación entre políticos establecidos y nuevos liderazgos. Podemos diferenciar diversos segmentos según el tiempo de permanencia en las curules y algunas pautas de sus trayectorias. En la dinámica de estabilidad/renovación y en la existencia de estos segmentos inciden factores de índole institucional y sociopolítica que se incluyen en el análisis. El artículo se divide en tres apartados. El primero plantea los rasgos centrales de la dinámica de renovación y estabilidad de la clase política institucionalizada. El segundo y tercero analizan la estabilidad y renovación en el Senado y la Cámara de Representantes, respectivamente, diferenciando los segmentos según sus trayectorias y estabilidad. Al final se presentan las conclusiones del trabajo.

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En Colombia, hasta la década de 1980, los vehículos casi exclusivos de acceso a la clase política institucionalizada fueron los partidos Liberal y Conservador y sus múltiples subunidades grupales. Las terceras fuerzas fueron siempre marginales (Barrera 1991; Pizarro 1997; Duque 2007 y 2011). A partir de la década de 1960, un amplio sector de congresistas que desde sectores sociales de estratos bajos encontraron en la política un medio de ascenso social, se constituyen en un sector de recién llegados a la política partidista, que no procedían de familias prestigiosas como las de los jefes nacionales de los partidos, ni contaban con prestigio y reconocimiento social, pero que sabían agregar votos y manejaban la política local y regional (Pécaut 1987; Duque 2011). La primera situación se modificó de forma sustancial tras la nueva Constitución de 1991, que representó una apertura del sistema político y el acceso de nuevos actores al sistema, y también de nuevos integrantes de la clase política institucionalizada. A la vez que el bipartidismo se fraccionaba, surgieron nuevas agrupaciones impulsadas por los cambios institucionales, entre ellas organizaciones indígenas y de afrocolombianos con tradición organizativa que se beneficiaron de algunas medidas de discriminación positiva.4 Bajo un nuevo marco, también muchos líderes de nuevas organizaciones religiosas no católicas se organizaron para la competencia electoral. El Congreso de la República dejó de ser bicolor y se hizo más diverso (Duque 2007; Wills 2009). En cuanto a lo segundo, además de continuar el ascenso de muchos nuevos liderazgos a través de la política tradicional, surgieron nuevas lógicas políticas, y al menos desde la década de 1980, el narcotráfico y sus posteriores nexos con grupos criminales armados paramilitares sirvieron de apoyo para que muchos políticos accedieran al Congreso de la República o se mantuvieran en él. Estas influencias criminales fueron develadas desde mediados de la década de 1990 con una primera ola que puso en evidencia los vínculos entre mafias y política, y que condujo a muchos congresistas y excongresistas a prisión,5 y la segunda, con la denominada “parapolítica”, con la cual se ha vinculado a decenas de políticos nacionales y regionales a procesos penales, por su nexos con los 4

Medidas tendientes a favorecer la representación de las minorías garantizando su acceso a escaños en el Congreso de la República, como la creación de circunscripciones especiales para Senado para minorías indígenas, y en la Cámara, para minorías afrodescendientes. 5 Al respecto, hay un abundante literatura; algunos de los análisis son los de Cepeda (1996) y Uprimny (1996).

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grupos paramilitares.6 Sus inicios y desenlaces han generado importantes efectos en la composición del Congreso de la República, tanto por la elección como por las renuncias, destituciones y condenas. Por factores institucionales y por las dinámicas sociales y económicas, el sistema político se abrió y minorías étnicas y religiosas, sectores de izquierda fortalecidos y nuevas agrupaciones políticas con orígenes regionales accedieron a escaños en el Congreso. Una década después de estrenada la nueva Constitución en las elecciones de 2002, había 18 partidos con representación en el Congreso de la República, y 43 si contamos todas las agrupaciones con personería jurídica que lograron al menos un escaño. Tras la reforma política de 2003 y transcurridas dos elecciones legislativas (2006 y 2010), se dio el tránsito de un sistema atomizado a un multipartidismo en el cual tienen representación 10 partidos en Senado y 14 en la Cámara.7 Nuevos partidos se convirtieron en medio de ingreso de nuevos integrantes del Congreso de la República, generándose una amalgama entre viejos y nuevos congresistas. Algunas reglas de juego favorecieron la apertura política y el acceso de nuevos actores políticos (la laxitud en los requisitos para conformar partidos políticos, la representación proporcional, la financiación estatal parcial de las campañas, la creación de nuevos espacios de elección popular como alcaldías y gobernaciones, la prohibición de acumulación de mandatos), aunque otras eran aprovechadas por quienes ya se encontraban instalados y pretendían mantener sus posiciones (la reelección sin límites, el acceso a fondos o recursos estatales para distribuir incentivos, el umbral o barrera electoral). Entre tensiones y reglas restrictivas y permisivas, la conformación del Congreso de la República adquirió la forma de una amalgama entre establecidos y emergentes, entre viejos y nuevos políticos. En un esquema cuyos polos corresponden, por una parte, a una absoluta estabilidad y permanencia, que expresaría la inmovilidad de la política que tiende a perpetuar los mismos círculos políticos, y, por otra, a una total renovación, que expresaría la imposibilidad de conformación de una clase política profesional ante la continua entrada-salida de los miembros de las instancias de representación, 6 Por limitaciones de espacio, no ampliamos este aspecto. Véase Romero (2003), Duncan (2006); Reyes (1991) y López (2010) y López (comp., 2010). 7 En cuanto al número efectivo de partidos legislativos, que se calcula incluyendo las fracciones internas dentro de los partidos Liberal y Conservador hasta el año 2002, se pasó en la Cámara de Representantes de 2,14 en 1990, a 5,41 en 2002; a 7,10 en 2006, y a 5,0 en 2010; y en el Senado, de 2,22 en 1990 a 7,9 en 2002; a 6,8 en 2006 y a 5,8 en 2010 (cálculos con base en Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos).

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en Colombia se presenta una situación de amalgama, una mezcla de casos de reelecciones y estabilidad, con casos de ascenso y movilidad.8 Allí confluyen viejos caciques políticos, miembros de familias políticas, políticos cuyas carreras se están consolidando, nuevos liderazgos con carreras fugaces y otros con trayectorias construidas “desde abajo”, desde lo local. En esta amalgama se combinan dos tipos de movilidad y de renovación: competitiva y patrocinada.9 El primer caso es la expresión de trayectorias construidas a partir de méritos, habilidades y destrezas políticas y/o de la inserción en las estructuras partidistas, mediante las cuales se logra acceder a las candidaturas y avales, y luego, a cargos de elección. En el segundo caso inciden en el inicio de las carreras políticas el patrocinio, el padrinazgo y/o el apoyo de estructuras políticas y/o económicas preexistentes. Algunos en virtud de la pertenencia a círculos políticos familiares y/o por redes de clientela, en las cuales el patrón político cumple el papel de actor patrocinador. En ciertas regiones en las cuales existen fuertes vínculos entre la política partidista y organizaciones criminales, éstas se constituyen en la instancia patrocinadora o en socios estratégicos. Se trata de políticos de negocios, que combinan la mediación de intereses tradicionales, la intermediación de clientela y los negocios (legales o ilegales) con la participación de los políticos en actividades económicas, además de sus cotidianas actividades políticas (Della Porta 2003). En las elecciones de 2010 estas tendencias de las últimas dos décadas se concretaron en cuatro aspectos centrales: 1) Se configuró una situación de amalgama, con orientación hacia la estabilidad y la permanencia en el Senado y la renovación y la movilidad en la Cámara (ver el Esquema 1), con una tendencia sostenida de incremento de la proporción de nuevos integrantes del Congreso de la República en su conjunto.10 8

La expresión es tomada de Angelo Panebianco (1992); corresponde a una mezcla con diversos grados de movilidad-permanencia. 9 Seguimos al respecto la distinción planteada inicialmente por Ralph Turner (1960), luego aplicada a las élites, entre otros, por Susana Corzo (2002). 10 La renovación corresponde al porcentaje de elegidos al Senado y la Cámara en la respectiva elección y que nunca habían sido elegidos; quienes anteriormente lo fueron, sin importar el año, no son considerados nuevos congresistas, así hayan transcurrido, como en algunos casos, cuatro o cinco elecciones. Quienes hicieron reemplazos en las curules en el período anterior también son considerados como nuevos congresistas. En cuanto a los grados de renovación, consideramos una escala con cuatro categorías: i) baja circulación, entre 0-20% de nuevos miembros del Congreso, ii) circulación media, entre 21-40%, iii) alta circulación, entre 41-60%, y iv) muy alta circulación, más del 60%. Bajo la consideración de que la existencia de reelección ilimitada y el acceso de los congresistas a recursos estatales, a posibilidades de intermediación, su influencia

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E L C O N G R E S O D E L A R E P Ú B L IC A E N C O L O MB I A E S TA B I L I DA D Y R E N O VA C IÓ N E N L A S E L E C C IO N E S D E 2 0 10

Esquema 1. Nuevos integrantes de la Cámara y el Senado en las elecciones de 2010 (%)

2) Se presentó una situación de amalgama entre congresistas consolidados en virtud de la utilización de los recursos del poder y de sus redes de apoyo, y por su pertenencia a familias políticas, y nuevos congresistas que han logrado una movilidad ascendente más rápida que las tradicionales trayectorias; dentro de éstos se diferencian varios segmentos. En ambos sectores hay políticos vinculados a investigaciones por vínculos con grupos armados ilegales. 3) Hay un núcleo estable de congresistas en ambas Cámaras, aunque la mayoría en el Senado, que llevan más de 20 años en las corporaciones de elección popular; algunos de ellos son la expresión de la vieja política de los caciques regionales que llevan varias décadas en el Congreso; y otros más recientes pero que de igual forma han consolidado sus carreras políticas. 4) Como una expresión del tránsito del bipartidismo fragmentado internamente a un sistema multipartidista, la mayoría se vincularon a partidos diferentes a los históricos Liberal y Conservador que se han convertido en el vehículo de acceso de un mayor número de nuevos integrantes de la clase política institucionalizada.

en los gobiernos locales y departamentales y las alianzas estratégicas de apoyos mutuos con políticos locales y nacionales les brindan claras ventajas a quienes vienen ocupando sus curules, por lo cual se espera que haya más permanencia que renovación; con ello, más de un 40% de renovación empieza a ser considerada alta.

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2 . E L S E N A D O. A M A L G A M A CO N B A JA R E N O VAC IÓ N Y N Ú C L E O E S TA B L E

En su conjunto, el Congreso de la República se renovó en el 66,3% de sus integrantes en las elecciones de 2010; 177 de los 267 congresistas eran nuevos en sus respectivas corporaciones.11 Debido al proceso de desagregación y conformación de nuevos partidos y la desaparición de las condiciones que permitían la doble militancia desde las elecciones de 2006, en el Congreso de la República se puede diferenciar con claridad la pertenencia partidista de los congresistas. Una mirada a la distribución de los congresistas nuevos y reelegidos nos permite ver que el desplazamiento del alto predominio liberal y conservador como mayorías también se refleja en el hecho de que ambos partidos dejaron de ser el vehículo principal de renovación del Congreso de la República: el 60% de sus integrantes provenían de otras agrupaciones (ver la Tabla 1). Tabla 1. Distribución por partidos de los congresistas reelegidos y nuevos en las elecciones de 2010 Senado

Partidos polìticos Reelegidos

Cámara

Nuevos

Total

Reelegidos

Nuevos

Total

Partido Social de Unidad Nacional

13

15

28

14

34

48

Partido Conservador Partido Liberal Partido de Integración Nacional Cambio Radical Polo Democrático Alternativo Partido Verde Movimiento mira Alianza Social Indígena Autoridades Indígenas de Colombia Apertura Liberal Movimiento de Integración Regional Movimiento Popular Unido Partido ALAS Afrovides Total

11 8 0 5 5 0 2 0 0 ...

11 9 9 3 3 5 1 1 1 ...

22 17 9 8 8 5 3 1 1 ...

10 13 0 6 1 0 1 0 ... 0

26 25 11 10 4 3 0 1 ... 2

36 38 11 16 5 3 1 1 ... 2

...

...

...

1

0

1

... ... ... 44

... ... ... 58

... ... ... 102

0 0 0 46

1 1 1 119

1 1 1 165

Fuente: elaboración del autor con base en Registraduría Nacional del Estado Civil. 11 La curul 166 de las minorías políticas no fue asignada porque ninguno de los candidatos cumplía con los requisitos establecidos por la ley.

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E L C O N G R E S O D E L A R E P Ú B L IC A E N C O L O MB I A E S TA B I L I DA D Y R E N O VA C IÓ N E N L A S E L E C C IO N E S D E 2 0 10

La alta renovación y la procedencia no bipartidista de la mayoría de los nuevos congresistas (de igual forma que de los reelegidos) son datos generales de lo que ocurrió en las elecciones de 2010, en cuanto a renovación y permanencia de la clase política institucionalizada. En los dos siguientes apartados veremos en detalle lo que ocurrió en cada una de las Cámaras. En cuanto al Senado, elegido por sexta vez mediante la circunscripción única nacional, los rasgos centrales de la renovación/permanencia fueron cuatro: a) se presentó una situación de amalgama, con una alto porcentaje de nuevos senadores –el mayor de las dos últimas dos décadas–, pero un bajo porcentaje eran nuevos congresistas, pues la mayoría procedía de la Cámara de Representantes o ya habían pasado, mediante reemplazos, por la corporación, b) dentro del conjunto de los senadores encontramos un núcleo cuyas carreras se han consolidado, y llevan en su mayoría más de veinte años en cargos de elección popular; cerca del 40% del total de senadores; dentro de estos sobreviven los últimos caciques electorales, c) se mantiene una importante presencia de senadores pertenecientes a familias de políticos regionales, “herederos políticos” que se beneficiaron en la competencia política del prestigio, del poder político, del manejo de recursos y de la influencia ejercida durante décadas en sus redes de apoyo, de parte de sus parientes directos, d) hay también un segmento de nuevos liderazgos que han accedido al Senado de forma temprana, con cortas carreras y en algunos casos sin haber sido elegidos a otras corporaciones públicas, Iiniciaron sus carreras “desde arriba”.12 La situación de amalgama tendiente hacia el extremo de la renovación se expresa en que el 56,8% de los senadores elegidos ingresaban por primera vez a esta corporación (58 de los 102 escaños); es el porcentaje más alto de los últimos veinte años, similar al de las elecciones de 1991, primeras elecciones postconstitucionales (ver la Gráfica 1). No obstante, si excluimos de este grupo a quienes proceden de la Cámara de Representantes y que constituyen casos de movilidad ascendente (23), tenemos que los nuevos senadores y nuevos congresistas a la vez corresponden al 34,3% (35 en total). Si descartamos también como nuevos a quienes hicieron reemplazos en el período anterior en la corporación, tenemos que los nuevos senadores y nuevos congresistas fueron 28 (27,4%) (ver los esquemas 2 y 3). La amalgama se inclina ahora hacia el extremo de la permanencia; dicho de otra forma, el 72,6% de los senadores electos en 2010 ya eran o habían sido congresistas. 12 La información respecto a las trayectorias de los congresistas ha sido obtenida de tres fuentes: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1986-2010; la base de datos del portal votebien, desde el año 2002, disponible en: http://www. terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/

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Gráfica 1. Nuevos Integrantes del Senado 1990-2010 (%)

Fuente: elaboración del autor con base en Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos.

Esquema 2. Nuevos senadores elecciones de 2010 (%)

Existen diversos segmentos dentro del conjunto de senadores elegidos en 2010. El primero incluye a quienes llevan al menos tres períodos consecutivos en el Congreso (incluido su paso por la Cámara), y que, en su mayoría, han sido elegidos a cargos públicos durante más de veinte años. Este segmento incluye a 39 senadores (38,2%) que han consolidado sus carreras. Dentro de éstos se encuentran los sobrevivientes de la vieja generación de los “caciques electorales”, que vienen vinculados al Congreso desde hace más de tres décadas, en algunos casos incluso desde el Frente Nacional, y que han acumulado recursos de poder, capacidad de incidir en las decisiones políticas en sus

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departamentos, y con influencia en sus partidos y vínculos con la dirigencia política nacional y el poder ejecutivo. Se trata de los casos de Aurelio Iragorri, del departamento de Cauca, Roberto Gerlein Echeverría, conservador del departamento de Atlántico, quien es el senador activo más antiguo, con diez períodos consecutivos desde 1978; Fuad Char Abdala, del departamento de Atlántico, empresario y político; otros tres conservadores: Efraín José Cepeda, de Atlántico; Gabriel Ignacio Zapata Correa, de Antioquia; Germán Villegas Villegas, del Valle del Cauca. Un caso especial dentro de este segmento de senadores es el de Jorge Eduardo Gechem, quien había sido senador durante cuatro períodos consecutivos (1990-2002) por el Partido Liberal; fue secuestrado por las farc en plenas elecciones de 2002 y lo retuvieron durante seis años; tras su liberación fue elegido de nuevo en 2010, por el Partido Social de Unidad Nacional. Esquema 3. Nuevos senadores, elecciones de 2010, que nunca habían sido antes congresistas (%)

Otros caciques fueron quedando en el pasado, algunos se retiraron, o perdieron sus curules por vínculos con grupos armados ilegales, o fallecieron, o fueron desplazados por la competencia. No obstante, otros se han mantenido en el escenario político. Un grupo de caciques, todos mayores de sesenta años, han sobrevivido a la competencia con electorados concentrados en sus departamentos de origen. Los otros 32 senadores que han consolidado sus carreras políticas, en su mayoría pasaron antes por las corporaciones locales de elección pública (concejos y/o asambleas) y/o por alcaldías y gobernaciones. De éstos, cinco eran nuevos; son casos de movilidad ascendente, si asumimos que el Senado tiene un mayor estatus político y más proyección política en los círculos nacionales de poder (ver la Tabla 2).

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Dos casos son especiales; llegaron directamente al Senado sin haber sido elegidos antes en otras corporaciones: Alexandra Moreno Piraquive, quien fue elegida por el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (mira), con el apoyo de una comunidad cristiana cuyo electorado ha ido creciendo reportándole dos escaños más en el Senado (Manuel Virgüez y Carlos Alberto Baena); y uno en la Cámara de Representantes por Bogotá (Gloria Estela Díaz);13 y el de Jorge Enrique Robledo, del Polo Democrático Alternativo, un exprofesor universitario, quien fue elegido por primera vez en 2002, y le precede una larga militancia en la izquierda dentro del Movimiento Obrero Independiente Revolucionario (Moir). Aunque en la década de 1970 había sido concejal de Soacha (1974-1978), llegó al Senado más de dos décadas después de haber ocupado este cargo. Ambos llevan tres períodos en el Senado, y han consolidado sus carreras políticas. Este núcleo de senadores cuenta con alta influencia en sus departamentos y en ámbito nacional; de él han salido los presidentes del Senado en los últimos lustros.14 Otro segmento de senadores está conformado por quienes pertenecen a familias vinculadas a la política; son 16 senadores (15,7%); si consideramos a otros incluidos dentro del primer segmento y que proceden también de familias políticas, serían 19, el 18,6% (Piedad Zuccardi, esposa del exsenador Juan José García Romero y cuñada de Álvaro García Romero; Iván Moreno Rojas, hermano de Samuel Moreno Rojas, exsenador y exalcalde de Bogotá, e hijo de María Eugenia Rojas, exsenadora y excandidata presidencial; nieto del general Gustavo Rojas Pinilla; Germán Olano, cuyo hermano ha sido concejal y representante a la Cámara, Dilian Francisca Toro, cuyo primo era el excongresista Carlos Herney Abadía, quien la apoyó en sus comienzos, y su esposo, Julio César Caicedo, fue senador15) (ver la Tabla 3).

13 Este movimiento fue creado en el año 2000, sobre la base de una comunidad cristiana organizada desde comienzos de la década de 1970 (véase Duque, 2007). 14 Han sido presidentes del Senado Juan Manuel Corzo, del Partido Conservador (20112012); Javier Enrique Cáceres, de Cambio Radical (2009-2010); Hernán Andrade, del Partido Conservador (2010-2011); Dilian Francisca Toro (2006-2007) y Aurelio Iragorri, en ese entonces del Partido Liberal (1990-1991). 15 Se trata en este caso de vínculos con familiares que han tenido problemas legales (véase: Semana 24/6/2006, “¿Cómo es la historia de su relación con Quico Becerra y Carlos Abadía” y 25/3/2010, “Las baronesas del suroccidente”).

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Tabla 2. Segmento de senadores con más de veinte años en corporaciones de elección popular Períodos en la Cámara de Representantes

Períodos en el Senado

Año de ingreso a cargos de elección popular

Diputado/concejal Diputado ------

--2 1 ---

4 2 3 6

1982 1992 1998 1986

Piedad Zuccardi Jorge Aurelio Iragorri Dilian Francisca Toro Jorge Eliécer Ballesteros Carlos Roberto Ferro Plinio Olano Carlos Enrique Soto Milton Arlex Rodríguez Jorge Eduardo Gechem

--Diputado Concejal/alcaldesa Concejal/alcalde/diputado Concejal --Concejal/diputado Concejal/diputado Diputado/gobernador

--1 --1 --2 1 1 1

4 8 3 2 3 2 2 2 4

1994 1980 1984 1986 1988 1998 1988 1993 1980

Partido Conservador

Roberto Gerlein Echeverría Efraín José Cepeda Gabriel Zapata Correa Hernán Andrade Luis Emilio Sierra Juan Manuel Corzo José Darío Salazar Jorge Hernando Pedraza Myriam Alicia Paredes Fernando Tamayo Juan de Jesús Córdoba Germán Villegas Carlos Eduardo Enríquez

Concejal --Concejal Concejal/diputado Concejal Concejal/diputado --Concejal/diputado Concejal/diputado Concejal /gobernadora Concejal Concejal/alcalde/diputado Concejal/alcalde/ gobernador

3 --1 1 1 1 4 1 3 3 2 4 2

9 6 4 3 3 3 3 2 1 1 1 2 2

1978 1991 1986 1988 1988 1990 1990 1986 1986 1974 1981 1978 1986

Partido Liberal

Piedad Córdoba Juan Fernando Cristo Camilo Armando Sánchez Luis Fernando Velasco Jesús Ignacio García Álvaro Ashton Jaime Enrique Durán Rodrigo Villalba Guillermo Santos

Diputada --Concejal Concejal/alcalde Concejal/alcalde Gobernador Concejal/alcalde Concejal/alcalde/diputado ---

1 1 2 2 2 2 2 1 2

5 4 5 2 2 2 1 2 1

1988 1998 1988 1988 1990 1994 1988 1990 1994

Partidos

Congresistas

políticos Cambio Radical

Partido Social de Unidad Nacional

Javier Enrique Cáceres Bernabé Celis Carrillo Juan Carlos Restrepo Fuad Ricardo Char

Cargos previos de elección popular

Partido de Integración Nacional

Carlos Arturo Quintero

Alcalde/diputado

2

1

1990

Polo Democrático Alternativo

Jorge Enrique Robledo* Iván Moreno R.

Concejal Alcalde/Concejal

-1

3 2

2002 1990

Movimiento

-Alexandra Piraquive

---

---

3

1998

mira

Moreno

Fuente: elaboración del autor con base en: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010, base de datos votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y base de datos de Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/ *Había sido concejal del municipio de Soacha entre 1974-1978.

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Tabla 3. Senadores de reciente elección pertenecientes a familias políticas

Partidos Políticos

Cambio Radical

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Conservador

Partido Liberal Partido de Integración Nacional

Cargos Previos de elección popular

Periodos en el congreso

Año de Ingreso a cargos de elección popular

Carlos Fernando Motoa

Ninguno

Cámara: 1

2006

Antonio Guerra de la Espriella

Ninguno

Senado: 3

2002

José David Name

Ninguno

Senado: 2

2006

Bernardo Miguel Elías Vidal

Ninguno

Cámara: 1 Senado:1

2006

Óscar Mauricio Lizcano

Ninguno

Cámara: 1 Senado: 1

2006

Maritza Martínez Aristizábal

Ninguno

Senado:1

2010

Karime Mota

Ninguno

Cámara:1 Senado:1

2006

Eduardo Carlos Merlano

Diputado

Senado:1

2007

Armando Benedetti

Concejal

Cámara:1 Senado:2

2002

Efraín Torrado

Concejal

Senado: 2

2006

Olga Lucía Suárez Mira

Concejal/ Alcaldesa

Senado: 1

2002

Juan Sammy Merheg

Ninguno

Senado: 1

2010

Arleth Casado de López

Ninguno

Senado: 1

2010

Juan Manuel Galán

Ninguno

Senado: 2

2006

Teresita García Romero Maurico Aguilar

Ninguno

Senado: 1

2006

Senadores

Senado: 1

Fuente: elaboración del autor con base en: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010, base de datos votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y base de datos de Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/

En algunos casos, se trata de padrinazgos por parte de familiares, de políticos que llegaron de forma rápida al Senado, la mayoría sin pasar por otras corporaciones de elección popular y que contaban con vínculos con

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excongresistas familiares cercanos que los apoyaron permitiendo su acceso a la burocracia estatal e impulsando sus carreras políticas. Son “herencias electorales”, la mayoría por parte de políticos vinculados a procesos penales y que perdieron su investidura o debieron renunciar a ella.16 Nueve de los quince senadores elegidos por primera vez (sólo José David Name fue reelegido) y presentan en todos los casos una alta concentración de sus electorados en los departamentos en donde cuentan con sus redes de apoyo. Tanto el núcleo de senadores consolidados como aquellos que han accedido al Congreso a través de redes de apoyos familiares cuentan con electorados localizados y concentrados, detrás de lo cual existe una estrategia explícita de reproducción electoral que se combina con algunas alianzas con candidatos a la Cámara en otros departamentos que les aportan electores de complemento. Un factor que ha coadyuvado al acceso y/o permanencia en sus curules de algunos senadores han sido sus vínculos con grupos armados ilegales. Hasta mediados del año 2010 habían sido condenados 25 excongresistas y 15 más habían sido llamados a juicio por presuntos vínculos con este tipo de organizaciones (López 2010). De los que fueron elegidos en 2010, están siendo investigados 15 por los mismos presuntos delitos.17 Un tercer segmento está conformado por los nuevos senadores y, en general, nuevos congresistas (con uno o dos períodos en el Senado, con la excepción de Luis Carlos Avellaneda, del pda, que lleva tres períodos), que no hacen parte de las dos categorías anteriores (47, que corresponden al 46,0%), que aún están consolidando sus carreras políticas en el ámbito nacional, dentro de los cuales hay varios subsegmentos (ver la Tabla 4): a) Nuevos senadores que proceden de la Cámara de Representantes (en algunos casos, fueron reelegidos) o de otras corporaciones municipales o departamentales, y que constituyen casos de movilidad ascendente: en menos de una década dieron el salto al Senado (20 senadores). Dentro de éstos se encuentran cuatro congresistas de la izquierda, que fueron reelegidos y que junto con Jorge Enrique Robledo e Iván Moreno Rojas18 (así como con Germán Navas Talero 16 La información de este apartado proviene de las siguientes fuentes: Semana, 12/2/2006, “Los hijos del poder”, “Los senadores bajo la lupa”, 10/3/2010, “Más de lo mismo en Sucre?”, 11/3/2011, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2010/votebien/html/vbn629-mas-de-lo-mismo-en-sucre.htm 17 Ver al respecto, López (2010); El Espectador, 27/9/2010, “Piedad Córdoba primera destituida por farcpolítica”. 18 Este senador, exconcejal y exalcalde de Bucaramanga, y exrepresentante a la Cámara por el departamento de Santander, fue vinculado al escándalo de corrupción en la ciudad de Bogotá, junto con su hermano, el alcalde y exsenador Samuel Moreno Rojas. Se encuentra detenido desde mayo de 2011 y enfrenta cargos de cohecho, concusión y celebración indebida de contratos.

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en la Cámara de Representantes) empiezan a consolidar sus carreras políticas dentro de una izquierda partidista en la cual tradicionalmente los congresistas no solían permanecer mucho tiempo en las corporaciones públicas, afectados por la violencia entre mediados de la década de 1980 y los noventa (la Unión Patriótica y el Partido Comunista), y posteriormente por la fragmentación y los enfrentamientos internos en la Alianza Democrática M-19 y otras pequeñas agrupaciones. Tienen en común sus vínculos con sindicatos.19 b) Los senadores que son a la vez nuevos congresistas, que no pasaron por la Cámara de Representantes, y sólo en algunos casos por cargos de elección popular locales, cuya carrera política inició “desde arriba” o mediante un salto de lo municipal a lo nacional en muy corto tiempo (23 senadores). La mayoría (17 senadores) tuvieron como vehículo de acceso a nuevos partidos políticos: siete fueron elegidos por el Partido de Integración Nacional (pin), un nuevo partido afectado por las investigaciones de los vínculos de sectores de la clase política con grupos paramilitares. Cinco son del nuevo Partido Verde, el cual contó con un respaldo especialmente urbano, en Bogotá y otras ciudades capitales, con el apoyo del buen nombre de los tres exalcaldes de Bogotá y uno de Medellín, que se unieron en la nueva agrupación política y que en las elecciones presidenciales lograron pasar a segunda vuelta.20 Tres senadores fueron del Partido Social de Unidad Nacional, que  hizo una convocatoria especial  denominada “Postúlate”, por medio de la cual reservó treinta lugares en la lista a nuevos candidatos como estrategia para estimular nuevos liderazgos. Los otros candidatos eran personajes muy  reconocidos en la política nacional y que en su mayoría habían militado anteriormente en el Partido Liberal. Dos ingresaron a través del pda. 21 Los nuevos senadores elegidos por los partidos Liberal y Conservador habían ocupado cargos de elección popular en sus departamentos.

19 Gloria Inés Ramírez (una exmaestra de secundaria y sindicalista de Fecode, originalmente vinculada al Partido Comunista), Luis Carlos Avellaneda (abogado y profesor, vinculado a Fecode), Alexander López (exsindicalista de la Empresas Públicas de Cali, Emcali) y Jorge Eliécer Guevara (educador, exmiembro de la junta directiva de Fecode, exdiputado del Caquetá). La mayoría de senadores de este segmento pertenecen al nuevo Partido Social de Unidad Nacional; son casos de políticos regionales proyectados nacionalmente. 20 El Partido Verde obtuvo 521.503 votos, y en él confluyeron los exalcaldes de Bogotá Antanas Mockus, Luis Eduardo Garzón y Enrique Peñalosa, así como el exalcalde de Medellín Sergio Fajardo. En las elecciones presidenciales obtuvo en la segunda vuelta 3.587.975 votos, el 27,5% (Registraduría Nacional del Estado Civil). 21 Mauricio Ernesto Ospina, hermano del alcalde en ejercicio de Cali, y Camilo Ernesto Romero, un joven periodista independiente sin antecedentes político-partidistas.

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c) Senadores electos a través de electorados comunitarios étnicos o religiosos. Fueron cinco, dos de ellos elegidos a través de la circunscripción especial indígena) y dos por el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta, mira (además de Alexandra Moreno Piraquive, incluida en el primer segmento; ver la Tabla 4). Tabla 4. Segmentos de nuevos Senadores, 2010 Segmentos de nuevos senadores Partidos políticos

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Conservador

Senadores procedentes de la Cámara o reelegidos una vez* -Roy Barreras -Germán Darío Hoyos -Manuel Guillermo Mora -Musa Abraham Besayle -Jaime Alonso Zuluaga -Fuad Emilio Rapag -Manuel Enríquez Rosero -Liliana Rendón -Carlos Ramiro Chavarro -Nora María García -Juan de Jesús Córdoba

Partido Liberal

-Honorio Galvis Aguilar -Edgar Alfonso Gómez R.

Partido Democrático Alternativo

-Luis Carlos Avellaneda* -Gloria Inés Ramírez -Jorge Eliécer Guevara -Alexánder López

Nuevos senadores con precedentes sólo en corporaciones regionales

-Juan Carlos Vélez

-José Iván Clavijo -César Tulio Delgado

Nuevos senadores precedentes en corporaciones regionales

-Claudia Yaneth Wilches -Martín Emilio Morales -Juan Lozano

-Juan Mario Laserna

-Eugenio Prieto -Amparo Arbeláez -Edinsol Delgado Ruiz -Guillermo García -Camilo Ernesto Romero -Mauricio Ospina

Cambio Radical

-Daira de Jesús Galvis

-José Francisco Herrera

Partido Verde

-Gilma Jiménez Gómez -Jorge Eduardo Londoño -Iván Leonidas Name

-Félix José Valera -John Sudarsky

Partido de Integración Nacional Organizaciones Indígenas -asi -aico Movimiento Independiente de Renovación Absoluta

-Juan Carlos Rizetto -Manuel Julián Mazenet -Antonio José Correa -Edgar Espíndola Niño -Hemel Hurtado

-Hector Julio Alonso

-Marco Avirama -Germán Bernardo Carlosama -Manuel Virgüez -Gloria Estela Díaz

Fuente: elaboración del autor con base en: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010, base de datos votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y la base de datos de Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/ *No hace parte de ninguno de los dos segmentos anteriores; lo incluimos, aunque ya lleva tres períodos en el Senado y no había sido elegido antes a ninguna corporación pública.

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En síntesis, en la conformación del Senado tras las elecciones de 2010 la renovación de sus integrantes fue, en términos absolutos, alta; no obstante, una parte de los nuevos senadores no eran nuevos congresistas; se presentó la movilidad ascendente desde la Cámara de Representantes, con lo cual la renovación real fue menor que la tercera parte de la corporación. Sólo un pequeño segmento de nuevos liderazgos políticos llega al Senado sin hacer parte de redes familiares o sin contar con antecedentes importantes en el Congreso o en otras corporaciones públicas. El principal vehículo de ingreso de senadores fueron los partidos nuevos: el Partido Verde y el pin; ha predominado una estrategia de concentración del electorado y los senadores siguen siendo elegidos, en su mayoría, mediante electorados regionales. 3. L A C Á M A R A . A M A L G A M A CO N U N N Ú C L E O E S TA B L E Y A LTA R E N O VAC IÓ N

En las elecciones del año 2010 para la Cámara de Representantes, los rasgos centrales de renovación/permanencia de la clase política fueron cuatro: a) una situación de amalgama, con una alto porcentaje de nuevos, muy superior al Senado y el más alto en las últimas dos décadas: cerca de tres cuartas partes, b) de igual forma que en el Senado, aunque de menor tamaño, hay un pequeño núcleo estable que lleva más de veinte años vinculado a cargos de elección popular y al menos tres períodos consecutivos; constituyen casos de ambición estática,22 c) hay un segmento perteneciente a familias políticas, d) el mayor número de representantes corresponde a nuevos liderazgos que han accedido a la Cámara de forma temprana, con cortas carreras, y en algunos casos, sin haber sido elegidos a otras corporaciones públicas previamente. A diferencia del Senado, se presentó una alta renovación de sus integrantes; cerca de las dos terceras partes eran nuevos congresistas; de 165 eran nuevos 119 (el 72,1%). La amalgama entre reelegidos y nuevos se inclinó hacia el extremo de la renovación (ver el Esquema 4). La Cámara es la vía de acceso de un mayor número de nuevos liderazgos políticos al Congreso. Se mantiene la tendencia en las últimas dos décadas (ver la Gráfica 2). Aunque el Senado es considerado el máximo cargo de elección popular, excluida la Presidencia de la República, en la Cámara también se ha formado un núcleo de congresistas que se mantienen en ella como una expresión de ambición estática; que expresa una estrategia de permanencia de aversos al riesgo, 22 En el sentido que lo plantea Joseph Schlesinger (1966), que expresa que los políticos acceden a un cargo de cierto nivel y se mantienen en él sin aspirar a ascender a otros. Le tendencia a la ambición estática en los congresistas colombianos ha sido señalada por Rodríguez (2003) y Pachón (2004).

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por cuanto se hace más difícil el tránsito hacia el Senado con circunscripción y campañas nacionales y una amplia competencia. Este núcleo está conformado por 16 representantes (el 9,7%) que han sido elegidos al menos en tres elecciones consecutivas, y anteriormente lo fueron en corporaciones municipales y/o departamentales, llevan más de veinte años como políticos activos (ver la Tabla 5). Con excepción de Germán Navas Talero, del pda, todos estuvieron vinculados al bipartidismo y ahora se distribuyen entre los partidos Liberal, Conservador, y las agrupaciones que se desagregaron de éstos. Se ubican en un lugar intermedio entre los viejos caciques, posicionados en el Senado, y los nuevos liderazgos que iniciaron “desde arriba”, o llegaron de forma rápida a la Cámara. Gráfica 2. Nuevos integrantes de la Cámara de Representantes, 1990-2010

Esquema 4. Nuevos representantes elegidos en 2010 (%)

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Se trata de personas con más de veinte años de vínculos con el sector público; la mayoría de ellos ejercieron cargos de elección popular locales, y quienes no lo han hecho estuvieron vinculados a actividades en las cuales tenían un contacto con la población, en razón de sus cargos o actividades. Hacen parte de una nueva generación de liderazgos políticos regionales, con la excepción de Telésforo Pedraza, quien está vinculado hace tres décadas a cargos de elección pública y ha ocupado cargos de concejal de Bogotá en cuatro ocasiones; ha sido senador (1990-1991) y representante a la Cámara en cinco ocasiones. Tabla 5. Círculo estable de Representantes a la Cámara, 2010 Partidos políticos

Cambio Radical

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Conservador Polo Democrático Alternativo Partido de Integración Regional Partido Liberal

Períodos en el Congreso

Congresistas

Año de ingreso al Congreso

- Germán Barón - Rosmery Martínez - José Ignacio Bermúdez - Jaime Cervantes - José Ignacio Mesa - Eduardo Alfonso Crissien - Elías Raad Hernández - Berner León Zambrano - Luis Antonio Serrano - Jorge Alberto García-Herreros - Buenaventura León - Telésforo Pedraza - Carlos Alberto Zuluaga

3 3 4 3 3 3 3 4 3 3 3 5 3

2002 2002 1998 1992 1992 2002 2002 1998 2002 2002 2002 1986 2002

- Germán Navas

4

1998

- Julio E. Gallardo

5

1991

- Guillermo Abel Rivera

3

2002

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010; base de datos del portal votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y base de datos de Congreso Visible, disponible en: www. congresovisible.org/congresistas/perfil/

Un segundo segmento lo conforman quienes hacen parte de familias políticas. De igual forma que en el Senado, aunque un poco menos numerosos, estos congresistas resultaron elegidos respaldados en el prestigio, los apoyos y/o los caudales electorales que en parte aportan sus familiares; son siete nuevos representantes (además de los casos de Rosmery Martínez y José

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Ignacio Mesa Betancurt). Ellos son: Simón Gaviria Muñoz, hijo de César Gaviria Trujillo (1990-1994), exsenador, expresidente y exdirector del Partido Liberal; Luis Eduardo Diazgranados exconcejal y exdiputado de Atlántico; José Alfredo Gnecco, miembro de una familia vinculada a la política en el departamento del Cesar durante décadas; Miguel Gómez Martínez es hijo del exsenador Enrique Gómez Hurtado, sobrino del exsenador, exconstituyente y excandidato presidencial Álvaro Gómez Hurtado y nieto del expresidente Laureano Gómez; Eduardo Agaton Diazgranados, familiar del alcalde Juan Pablo Diazgranados; Sandra Elena Villadiego, esposa de Miguel Ángel Rangel, exalcalde de Pinillos, Bolívar, y dos veces representante a la Cámara.23 También hacen parte de este segmento Hernando Cárdenas Cardozo, su padre José Senén Cárdenas fue alcalde en tres ocasiones del municipio de Espinal y diputado departamental, y Eduardo Enrique Pérez Santos, hermano del exgobernador de Sucre Eduardo Pérez Santos. De Apertura Liberal, José Rodolfo Pérez Suárez, hermano de Miguel Ángel Pérez, exgobernador de Casanare. Excluidos los anteriores segmentos (25 representantes en total, de los cuales seis han sido elegidos sólo una vez), tenemos que la gran mayoría de representantes a la Cámara son congresistas nuevos, y de ellos, 29 llevan dos períodos, y los demás, sólo uno (111). Aquí también encontramos subsegmentos: a) Los representantes que accedieron al Congreso a través de una trayectoria que incluye cargos de elección popular municipal o departamental, a partir de los cuales fueron construyendo sus electorados y/o hicieron alianzas con otros políticos locales; que llevan dos períodos consecutivos y empiezan a consolidar sus carreras. Hay un patrón en sus trayectorias políticas que incluyen escaños en las corporaciones locales durante una década, en algunos casos un poco más, y el acceso al Congreso tras una militancia dentro del bipartidismo y las agrupaciones que se desagregaron de los partidos Liberal y Conservador24 (sólo una representante es de otro partido, Gloria Estela Díaz, del mira). Hacen parte de una generación intermedia entre los congresistas consolidados, establecidos, y los debutantes que recién ingresan al Congreso (ver la Tabla 6).

23 Fue condenado por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia a noventa meses de prisión por el delito de concierto para delinquir, por sus vínculos con grupos paramilitares (véase El Tiempo, 16/9/2010, “Por parapolítica ex congresista Miguel Ángel Rangel fue condenado a siete años y medio”). 24 Un caso especial es el de Jaime Buenahora, quien había sido representante a la Cámara en el período 1990/1991, el mandato que fue suspendido por la Asamblea Nacional Constituyente. Fue elegido por los colombianos residentes en el exterior.

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Tabla 6. Representantes a la Cámara con dos períodos y sus antecedentes en cargos de elección popular Partidos políticos

Cambio Radical

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Conservador

Partido Liberal

Congresistas

Año del primer cargo de elección

Cargos de elección previos

-Manuel Antonio Carebilla

2006

---

-Jorge Enrique Rozo

1992

Concejal/diputado

Jaime Buenahora -Miguel Amín Scaf -Augusto Posada -Felipe Fabián Orozco -Jaime Armando Yépez -Roosevelt Rodríguez -Lucero Cortés -Ángel Custodio Cabrera -Pedrito Tomás Pereira -Gustavo Hernán Puentes -Constantino Rodríguez -Óscar Fernando Bravo -Ciro Antonio Rodríguez -Heriberto Sanabria -Diego Alberto Naranjo -Victoria Eugenia Vargas -Miguel de Jesús Arenas -Óscar de Jesús Marín -Crisanto Pizo -Pedro Mary Mudvi -Fabio Raúl Amín -José Joaquín Camelo -Mario Súarez Flórez -Nancy Denise Castillo -Pablo Enrique Salamanca -Diego Patiño Amariles

1988 2002 2006 1998 1990 1998 2006 1995 2004 1990 1995 1998 2002 1990 2001 1995 1985 1995 1995 2002 2004 1990 1992 2002 2002 1991

Concejal/diputado Concejal --Alcalde Alcalde/concejal/diputado Concejal --Concejal Concejal Concejal/diputado Diputado Concejal ---Concejal/alcalde/diputado Alcalde Diputada Diputado/concejal/gobernador Consejero municipal de juventud Alcalde --Diputado Concejal/diputado Concejal/diputado ----Gobernador

Movimiento Independiente - Gloria Estela Díaz 2002 Senado de Renovación Absoluta Fuente: elaboración del autor con base en: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010, base de datos votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y la base de datos de Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/

b) Los debutantes, congresistas que sólo llevan un período, que llegan por primera vez: 119, que corresponde al 72,1%; si excluimos a los vinculados con redes familiares, que ya mencionamos, tenemos 111. Entre éstos también tenemos un patrón, por cuanto en su gran mayoría pasaron al menos

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durante un período por corporaciones locales, y sus carreras llevan menos de una década (61 representantes; ver la Tabla 7). Un número importante de representantes no habían sido elegidos antes en ninguna otra corporación (46); en sus trayectorias presentan vínculos con la burocracia oficial, o como asistentes o asesores de alcaldes y/o gobernadores; se han movido dentro de un entorno que les va sirviendo de contacto con la población mediante programas y acciones gubernamentales. c) De igual forma que en el Senado, existen algunos congresistas que han llegado a esta corporación a través de las circunscripciones especiales para minorías étnicas afrodescendiente e indígena, en la cual se renovaron los dos escaños. En el caso de la circunscripción especial para minorías negras, fue elegido Heriberto Arrechea, exconcejal del municipio de Timbiquí (Cauca), del Movimiento Popular Unido. Este movimiento había avalado en 2002 también a María Isabel Urrutia, reelegida en 2006 por Alianza Social Afrocolombiana; ha servido como “partido de alquiler” concediendo avales a candidatos de diversas procedencias. La otra curul fue para Yahir Fernando Acuña, exconcejal de Sincelejo y diputado por el departamento de Sucre. Avalado por la organización Afrovides (Asociación de afrocolombianos para la vivienda, el deporte, la educación y la salud).25 Estas minorías se han caracterizado por una gran fragmentación y competencia; en las elecciones de 2006 se presentaron 28 listas, y en 2010 fueron 67. En medio de la fragmentación, ninguno de sus congresistas ha logrado consolidar su carrera política. Para el escaño especial indígena, la competencia se ha concentrado en las últimas elecciones en las dos organizaciones indígenas nacionales de mayor tradición organizativa: la Alianza Social Indígena (asi) y Autoridades Indígenas de Colombia (aico), aunque en estas elecciones la curul la obtuvo uno de los candidatos postulados en la lista del Polo Democrático Alternativo, Hernando Hernández, indígena de la comunidad Emberá-Chamí del departamento de Caldas, un profesional graduado en Filosofía y Letras. Las organizaciones indígenas también han desempeñado el papel de “partidos de alquiler” avalando candidatos de diversa procedencia para elecciones locales, y en 2006, a un candidato presidencial.

25 También es cuestionado por sus vínculos a personajes que han tenido problemas legales (ver al respecto, Semana, 3/6/2009, “Las sombras que persiguen al nuevo investigador de Uribe”).

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Tabla 7. Los representantes debutantes y sus antecedentes en cargos de elección popular Partidos políticos

Cambio Radical

Partido Social de Unidad Nacional

Partido Conservador

Partido Liberal

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Congresistas -Willian Ramón García -Mercedes Rincón -Albeiro Vanegas -Atilano Alonso Giraldo -Hernando José Padaui -Roberto José Herrera -Issa Eljadue Gutiérrez -León Darío Ramírez -Elkin Rodolfo Ospina - José Bernardo Flórez -Gerardo Tamayo -Luis Guillermo Barrera -Pablo Aristóbulo Sierra -Jaime Rodríguez Contreras -Luis Felipe Barrios -Carlos Edward Osorio -Libardo Antonio Taborda -Hernán Penagos -Laureano Augusto Acuña -Armando Antonio Zarabain -Juan Carlos García -Nidia Marcela Osorio -Juan Diego Gómez Jiménez -Juan Carlos Sánchez -Germán Alcides Blanco -Obed de Jesús Zuluaga -Humphrey Roa Sarmiento -Orlando Alfonso Clavijo -Alfredo Bocanegra Varón -Carlos Augusto Rojas -Silvio Vásquez -Diela Liliana Benavídez -Esmeralda Sarria Villa -Henry Humberto Arcila -Jorge Hernán Mesa -Juana Carolina Londoño -Carlos Eduardo León -Jimy Javier Sierra -Rafael Antonio Madrid -Iván Darío Agudelo -Jorge Eliécer Gómez -Rafael Romero Piñeros -Pedro Pablo Pérez -Hugo Orlando Velásquez -Iván Darío Sandoval -Álvaro Pacheco -Rubén Darío Rodríguez -Héctor Javier Osorio -Carlos Julio Bonilla -Yolanda Duque -Adriana Franco Castaño -Víctor Raúl Yépez -Jack Housni Jaller

Cargos de elección popular previos Concejal Concejal/diputada Diputado Diputado Concejal/alcalde Concejal Diputado Alcalde/diputado Concejal Alcalde/diputado Concejal/diputado Concejal/diputado Diputado Diputado Concejal Diputado Diputado Diputado

Concejal Concejal Concejal Concejal Diputado Diputado/concejal Diputado Concejal Concejal/diputado Alcalde/diputado Concejal Concejal Alcalde/diputado Alcaldesa Alcaldesa Alcalde Concejal/alcalde Concejal Concejal Concejal Concejal/diputado Diputado Alcalde/concejal/ diputado Gobernador Diputado Concejal Diputado Alcalde Alcalde/concejal/ diputado Alcalde Alcalde Alcaldesa/diputada Concejal Concejal Diputado

Año del primer cargo de elección popular 2001 1998 2002 2007 1995 2002 1994 1988 1997 2004 1988 2004 2004 1991 2000 2004 2004 2007 2004 2004 2007 2004 2004 2004 2001 2000 2004 1990 1997 1997 1994 2003 1998 1997 1980 2007 2000 2000 2004 2006 1994 2000 2004 1988 2001 2001 1997 2004 2004 1990 1997 2000 1991

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(Cont.) Partidos Políticos

Congresistas

Cargos de elección popular previos

Año del primer cargo de elección popular

Partido de Integración Nacional

-Fernando de la Peña Marques -Javid José Benavides -Eduardo Enrique Pérez -Heriberto Escobar González -Jairo Hinestroza -Juan Carlos Salazar

Alcalde/Concejal Concejal Diputado Concejal/diputado Concejal Diputado

1998 1998 2004 2004 2004 2004

Partido Verde

-Alfonso Prada Gil

Concejal

1998

Polo Democrático Alternativo

-Wilson Neber Arias

Concejal

2007

Fuente: elaboración del autor con base en: Registraduría Nacional del Estado Civil, años respectivos, 1974-2010, base de datos votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html, y la base de datos de Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/

La Cámara de Representantes tampoco ha escapado a las investigaciones de la Corte Suprema de Justicia por vínculos entre los representantes y las organizaciones armadas ilegales. Seis de los representantes electos están siendo investigados.26 CO N C L U S IO N E S

Las elecciones legislativas de 2010 en Colombia presentaron algunos contrastes en su dinámica de renovación y permanencia que se expresan en la presencia de una amalgama, una combinación de viejos y nuevos congresistas y de segmentos diferenciados según su tiempo de permanencia y algunos rasgos de sus trayectorias. 1) En conjunto, hubo una alta renovación del Congreso; no obstante, es la Cámara de Representantes la puerta de entrada de nuevos integrantes de la clase política institucionalizada. En el Senado un alto porcentaje fue reelegido, o procedían de la Cámara o venían de hacer reemplazos durante el período anterior, mientras que cerca de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara eran nuevos. 2) Aunque hay nuevos partidos y nuevos congresistas, existe un núcleo que se ha estabilizado, y llevan al menos 20 años en corporaciones de elección popular, y corresponden a la quinta parte del Congreso. Junto a ellos hay un grupo que hace parte de familias vinculadas a la política y corresponde a la décima parte del Congreso. Algunos tienen relaciones con congresistas que perdieron sus curules, o que han sido condenados por diversos delitos.

26 Véase Semana, 3/62010, “Las sombras que persiguen al nuevo investigador de Uribe”.

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Como lo expresó una exsenadora y excandidata presidencial, se trata de una combinación de “delfines ilustres” y “delfines impresentables”.27 3) Entre los nuevos congresistas (aquellos que llevan uno o dos períodos) existen diversos segmentos, que incluyen los que presentaron movilidad ascendente de la Cámara al Senado; otros que pasaron directamente de las corporaciones locales al Senado; otros que llegaron de manera directa al Congreso sin trayectoria en corporaciones locales, y una minoría que procede de agrupaciones cuyos electorados son predominantemente comunidades étnicas y religiosas. 4) Los vínculos de integrantes de la clase política institucionalizada con organizaciones criminales no han desaparecido. Aunque en proporciones menores al último cuatrienio, aún persisten relaciones entre senadores y representantes con grupos paramilitares, que han dado origen a investigaciones por parte de la Corte Suprema de Justicia.

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E L C O N G R E S O D E L A R E P Ú B L IC A E N C O L O MB I A E S TA B I L I DA D Y R E N O VA C IÓ N E N L A S E L E C C IO N E S D E 2 0 10

El clan de los Guerra de la Espriella, 5/3/2010, disponible en: http://www.terra. com.co/ elecciones_2010/votebien/html/vbn577-el-clan-de-los-guerra-dela-espriella.htm votebien, disponible en: http://www.terra.com.co/elecciones_2002/ congreso_2002 _2006/21-07-2002/nota63302.html Congreso Visible, disponible en: www.congresovisible.org/congresistas/perfil/ ¿Más de lo mismo en Sucre?, 11/3/2011, disponible en: www.terra.com.co/ elecciones _2010/votebien/html/vbn629-mas-de-lo-mismo-en-sucre.htm Familias políticas, http://www.terra.com.co/elecciones_2006/reportaje/17-02-2006/ nota275737.html. ¿Al Cesar lo que es del Cesar?, 15/2/2010, disponible en: www.terra.com.co/ elecciones _2010 /votebien/html/vbn477-al-cesar-lo-que-es-del-cesar.htm. La nueva bancada costeña, 23/3/2010, disponible en: www.terra.com.co/ elecciones _2010/votebien/html/vbn735-la-nueva-bancada-costena.htm La política: inundada de delfines, disponible en: www.elespectador.com/ impreso/ opinion/columna-263796-politica-inundada-de-delfines • • •

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Buscar la reelección en 2010: el efecto de la efectividad legislativa Juan Camilo Plata Caviedes Vanderbilt University Resumen La literatura sobre el comportamiento legislativo tiende a enfatizar la reelección como una de sus motivaciones principales. Sin embargo, en contextos como el colombiano, donde buscar la reelección no es algo obvio, es necesario buscar los motivos por los que un legislador quisiera continuar ocupando una curul. Se propone que una motivación es la promoción de nuevas políticas. Este objetivo tendría valor en sí mismo motivando la búsqueda de la reelección, pero también un papel instrumental aumentando las probabilidades de buscarla en ciertas circunstancias. Para evaluar este argumento se hace uso de una base de datos sobre los proyectos de ley tramitados entre 2006 y 2010 en la Cámara de Representantes de Colombia. Con esta información se evalúa si la efectividad para promover la aprobación de nueva legislación tuvo algún efecto en la búsqueda de la reelección en las elecciones legislativas de 2010. Palabras clave reelección • comportamiento legislativo • efectividad legislativa

The 2010 Reelection Bid: Addressing the Effect of Legislative Effectiveness Abstract Previous works about legislative behavior emphasize looking for reelection as one of the main motivations. Nonetheless, in contexts like the Colombian where reelection is not an obvious choice it is necessary to look for the motivations for continuing having a seat in Congress. It is proposed that policy-seeking could be one of them. This goal in itself is believed to be a motivation for looking for reelection, but it would also have an instrumental value under certain circumstances. To test this argument, it is used a dataset comprising the bills proposed between 2006 and 2010 in the Colombian Chamber of Representatives. This data is used to evaluate whether the effectiveness to promote new legislation had any effect in aiming for reelection during the 2010 legislative elections. Keywords reelection • legislative behavior • legislative effectiveness

Recibido el 31 de julio de 2011, aceptado el 28 de septiembre de 2011 y modificado el 23 de octubre 2011.


E l a u t o r de s e a a g ra de c e r a l o s p rof e s o re s Zeynep Somer-Topcu y A l a n W i s e ma n p o r s u e s t í mu l o y s u ge re nc ias. También agradece los c o me nt a r io s he c ho s p o r do s e v a l ua do re s anónimos.

• • • Juan Camilo Plata Caviedes E s t ud ia nt e de l do c t o ra do e n C ie nc ia Po l í t ic a de Va nderbilt Univers i t y.


Buscar la reelección en 2010: el efecto de la efectividad legislativa Juan Camilo Plata Caviedes Vanderbilt University I N T R O D U CC IÓ N

La posibilidad de reelección de los miembros del Congreso ha sido un elemento central en el estudio del comportamiento legislativo. Esta característica institucional básica ha sido enfatizada en el estudio del Congreso en Estados Unidos, convirtiéndose en el supuesto básico para comprender su comportamiento: los congresistas en Estados Unidos están interesados en ser reelegidos (Mayhew 1974, 13). Ese supuesto básico ha dado lugar a una enorme cantidad de trabajos sobre sus consecuencias en el comportamiento de los congresistas. La publicidad, reclamar crédito por su gestión o asumir posiciones públicas sólo serían comprensibles si se considera que tienen el objetivo último de conseguir su reelección. Trabajos derivados de esta formulación inicial han analizado temáticas como la congruencia entre los representantes y sus electores (Herrera, Herrera y Smith 1992), el papel de las campañas (Holbrook 1994) y la difusión del información hacia el público (Soroka y Wlezien 2005). Pero cuando nos movemos a contextos donde existe una prohibición (por ejemplo, Costa Rica o México) o no es una opción tan generalizada, es necesario pensar en los efectos que esto tiene en el comportamiento legislativo (Carey 1996). En esos casos, carecemos de las herramientas para comprender por qué alguien quisiera continuar una carrera política, y su comportamiento como legislador. De este modo, buscar ser reelegido no sería la motivación última del comportamiento legislativo, sino uno más de los posibles efectos de otros factores. Usando una nueva base de datos de la efectividad legislativa en la Cámara de Representantes en Colombia (2006-2010), se evaluará si querer promover nuevas políticas (aprobar nuevas leyes) es una motivación independiente para continuar siendo parte del Congreso, o si este objetivo está restringido por las condiciones políticas en que operan los legisladores. Específicamente, se evaluará si era más probable que buscaran su reelección en 2010 los representantes que promovieron más leyes en la Cámara de Representantes que aquellos que no lo hicieron. Esto implica una nueva mirada a los factores que influyen en la continuación de una carrera política. Dicha mirada se aparta del énfasis en el control de recursos, clientelas, y la

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coerción del elector (Romero 2007), y se enfoca en el trámite de nuevas políticas como motivación de los legisladores individuales. Es necesario precisar en este punto que, aunque la promoción de un proyecto de ley puede obedecer a esos otros factores, esta actividad es un objetivo autónomo. Primero, tramitar políticas no siempre es un requisito necesario para mantener el control de las fuentes tradicionales de poder (control de clientelas, asignación burocrática, etcétera). Segundo, la gestión de un proyecto legislativo muchas veces ocurre distante en el tiempo de estas fuentes de influencia, las cuales tienden a concentrarse en el período electoral. Tercero, como actividad especializada, la promoción de nuevas políticas requiere un conjunto específico de habilidades. La presencia de estas cualidades se hace evidente cuando un legislador es efectivo promoviendo nueva legislación. 1. D E S A R R O L L O D E L A R G U M E N T O

El análisis que hace Mayhew sobre el Congreso en Estados Unidos se basa en el supuesto básico de que el objetivo de los legisladores es la reelección. Sin embargo, aun si aceptáramos este supuesto, los beneficios que pudieran derivarse de tener una curul en el Congreso no son del todo obvios. Además, si partimos de que la reelección es el objetivo de todo legislador, estaríamos usando como explicación una constante incapaz de dar cuenta de la enorme variación en el comportamiento de los legisladores. Aún más, si se consideran los costos de enfrentar permanentemente el escrutinio público y el esfuerzo para desarrollar sus campañas, es razonable buscar los beneficios por los que un legislador quisiera continuar siendo parte del Congreso. Müller y Strøm (1999) sintetizan los objetivos perseguidos por los partidos políticos cuando hacen política. Distinguen tres motivaciones: 1) Controlar cargos públicos: son quienes quieren maximizar el control sobre la burocracia y los beneficios discrecionales que esto implica, tales como decidir sobre nombramientos. 2) Promover políticas: su objetivo es tener el mayor impacto en las políticas públicas. 3) Ganar votos: el objetivo es ganar elecciones, por lo que se busca maximizar el número de votos (Müller y Strøm 1999, 5-9). Cualquiera de estos tres objetivos tiene dos dimensiones. Son un objetivo en sí mismos, pero también son un medio para alcanzar cualquiera de los otros fines. Así, pues, ganar votos es una meta, pero también sirve como un medio para conseguir el control de ciertas posiciones burocráticas. En el mismo sentido, controlar la distribución de cargos burocráticos es una meta valiosa en sí, pero también puede servir para obtener más votos o bloquear las posibilidades de promover una política. En el caso particular de quien promueve políticas, el objetivo es cambiar el statu quo hacia una política más cercana a la preferencia del legislador. Mientras menor sea la diferencia

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entre el resultado final y la política deseada, se habrá obtenido el objetivo con mayor éxito. Una de las perspectivas con las que se ha estudiado la promoción de nuevas políticas es mediante el análisis de la efectividad legislativa para tramitar nueva legislación. Según esta perspectiva, el éxito en la consecución de dicho objetivo está condicionado por el proceso legislativo. Gestionar nueva legislación implica la habilidad de construir una coalición de apoyo. Entonces, el resultado legislativo es definido por las condiciones políticas en que opera el legislador (ser parte del partido político con la mayor bancada, por ejemplo) que facilitan o dificultan obtener el respaldo necesario para su aprobación. Si las condiciones son negativas, la política que finalmente sea aprobada diferirá en mayor grado de lo que fue propuesto y se acercará más a la política preferida por las mayorías legislativas (Wiseman y Wright 2008). Pero también es producto de la capacidad individual de movilizar dicho apoyo. Esta dimensión personal del proceso usualmente se denomina efectividad legislativa o éxito legislativo. Normalmente, se entiende y estudia haciendo uso de la metáfora del “promedio de bateo”, introducida por primera vez por Matthews (1960), que indicaba cuántas de las propuestas presentadas se convertían en ley. Posteriores trabajos han incorporado al análisis las diferentes herramientas disponibles para el cumplimiento exitoso de las labores legislativas. Éstas incluyen los discursos en las plenarias (Anderson, Box Steffensmeier y Sinclair Chapman 2003), o las buenas relaciones con quienes realizan lobby (Miquel y Snyder Jr. 2006). Además de la literatura que entiende la búsqueda de nuevas políticas como efectividad legislativa, los trabajos sobre los incentivos y condiciones desfavorables que enfrenta cada legislador son relevantes para este artículo. Es así como se ha encontrado que la magnitud del distrito, la regla electoral bajo la que se compite (Carey y Shugart 1995) y, alternativamente, el número de curules que un partido tiene altas probabilidades de ganar, (Crisp, Jensen y Shomer 2007) influyen en la importancia relativa que tiene el voto personal frente al voto partidista. Enfocado precisamente en la promoción de políticas, se argumenta que el comportamiento de los legisladores se ajusta a sus circunstancias (Crisp et al. 2004). Se encuentra que en distritos pequeños, el uso de listas cerradas y ser parte del partido de gobierno no incentivan que los legisladores se destaquen individualmente, y, además, llevan a que sus propuestas de política tengan una orientación nacional. Otros también han analizado los efectos del contexto político en la percepción de cada candidato. Así, el público tiene más información sobre el desempeño del partido de gobierno; muy posiblemente, los partidos

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grandes tienen una historia más larga de identificación entre sus seguidores, y los partidos nuevos usualmente son temidos por las personas adversas al riesgo (Morgenstern y Zechmeister 2001; Evans y Andersen 2006; Dalton y Weldon 2007). En general, esta literatura muestra que los objetivos individuales están altamente condicionados por las circunstancias en las que operan los legisladores. A pesar de la relación entre condiciones y las acciones de cada individuo, es importante poder distinguir ambas dimensiones en la promoción de nuevas políticas. Por un lado, como motivación en sí misma, lleva a que un legislador proponga un mayor número de proyectos de ley, a pesar de que las posibilidades de que construya una coalición de apoyo sean reducidas. Éste sería el caso de un representante que haga parte de un partido pequeño o que no haga parte de la coalición de gobierno, donde enfrentaría condiciones adversas para promover sus proyectos de ley. H1. La efectividad legislativa tiene una relación positiva, independiente y significativa con la probabilidad de buscar ser reelegido Por otro lado, la búsqueda de nuevas políticas puede ser una herramienta para mejorar las posibilidades electorales. Así, un legislador que quiera continuar siendo parte del Congreso buscará ser más efectivo si opera en condiciones que aumentan el nivel de competencia o son desventajosas para obtener una curul. Desde el punto de vista del valor instrumental de la efectividad, parece claro que los votantes tienen una idea general del nivel de productividad de cada legislador. Incluso si no siguen el trámite de iniciativas específicas, existe el supuesto general de que su tarea es la promoción de legislación, y su éxito puede ser establecido a grandes rasgos (Anderson, Box Steffensmeier y Sinclair Chapman 2003; Grant y Rudolph 2004). Por lo anterior, es razonable esperar que la efectividad esté asociada con tener expectativas favorables de poder continuar en el Congreso. H2. El logro de una mayor efectividad legislativa está relacionado con una probabilidad más alta de buscar la reelección cuando el legislador enfrenta condiciones desfavorables para su éxito electoral De esta forma, la efectividad legislativa sería usada como una herramienta para superar condiciones desfavorables que aumentan la competencia o favorecen una percepción negativa del candidato.

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2 . DAT O S Y M É T O D O

Para el presente estudio se construyó una base de datos nueva que capta el proceso de trámite de cada proyecto de ley introducido en la Cámara de Representantes de Colombia, y que va desde la legislatura que comenzó en julio de 2006 hasta el final de la legislatura que inició labores en julio de 2009. Sólo se incluyen los proyectos iniciados en la Cámara de Representantes, por razones metodológicas. Para el argumento que se quiere evaluar acá es fundamental poder identificar el conjunto de incentivos que tiene un congresista para desear buscar la reelección. En el caso del Senado, al ser elegidos en una circunscripción única, el número de curules por las que compiten deja de ser una variable que afecta el comportamiento de los congresistas. En contraste con lo anterior, en la Cámara de Representantes el número de curules por las que se compite varía entre 1 y 18. Además, el estudio se concentra en el estudio de los proyectos de ley que son presentados individualmente. Si se incluyeran aquellos que son presentados colectivamente, se trasladaría parte de la construcción de la coalición de respaldo a espacios sobre los que no tenemos indicadores observables. Por lo anterior, el universo de análisis está compuesto por las iniciativas introducidas individualmente por cada representante, y excluye así aquellos proyectos de múltiples autores o los de iniciativa gubernamental. Esto no constituye una parte marginal de la actividad legislativa en el período estudiado. Durante estos cuatro años se presentaron 1.819 proyectos de ley. De ellos 676 (37%) fueron iniciativa de la Cámara de Representantes. Entre ellos, 241 fueron presentados con el apoyo de más de un representante. Así, el cuerpo de actividad legislativa analizado acá está compuesto por 435 proyectos que cumplen con la condición de haber sido presentados en la Cámara de Representantes de forma individual. Asimismo, sólo 224 (12%) son de iniciativa gubernamental. Mientras tanto, en el Senado fueron presentados 919 proyectos (51%), de los cuales 575 fueron presentados individualmente y 344 con el apoyo de más de un senador. En esta base de datos se registran cada proyecto de ley, su autor, título, y se detalla cada una de las etapas que alcanza en su trámite. Éstas van desde el momento en que es presentado hasta que se convierte en ley.1 Esta información es usada para calcular la efectividad de los representantes para promover legislación que es presentada individualmente. Para ello se hace uso del Puntaje de Efectividad Legislativo (pel) desarrollado por Volden y

1 La información es obtenida del proyecto Congreso Visible: http://www.congresovisible.org

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Wiseman (2009).2 Ajustándolo a las necesidades de la presente investigación y la disponibilidad de información, se usa la siguiente fórmula para su cálculo.

El pel de cada representante i es calculado distinguiendo los proyectos de ley que tienen un propósito conmemorativo,3 de los proyectos de ley regulares. Dependiendo del tipo de proyecto, se le asigna un peso diferente. Tienen un peso α = 5 los proyectos de ley regulares, y ß = 1, los que tienen una naturaleza conmemorativa. Estos valores se asignan con el propósito de incorporar en la medición el hecho de que promover un proyecto de ley regular indica mayor efectividad que conseguir la aprobación de un proyecto conmemorativo. Igualmente, se incorpora cada una de las etapas del proceso legislativo: 1) la presentación del proyecto de ley, 2) si es considerado en la comisión correspondiente, 3) si es considerado en la plenaria de la Cámara, 4) si supera dicha

2 Para una descripción detallada de cómo es calculado originalmente, ver http://www. vanderbilt.edu/csdi/research/files/CSDI-WP-04-2010.pdf 3 Ejemplos de este tipo de proyectos son: “Por la cual la Nación se vincula a la celebración de los cuarenta años (40) de existencia de la Universidad de Cundinamarca y se autoriza en su homenaje la construcción de algunas obras prioritarias” o “Por la cual la Nación hace un reconocimiento a la memoria del compositor de las Américas Jorge Villamil Cordovez y se dictan otras disposiciones tendientes al fortalecimiento de la música colombiana”.

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plenaria en la Cámara y 5) si es aprobado como ley.4 El factor N/5 normaliza el PEL en relación con el número N de representantes que presentaron al menos un proyecto de ley y las cinco etapas del proceso legislativo. Se trata, en últimas, de un conteo de los proyectos promovidos por cada representante, ponderándolos teniendo en cuenta el volumen total de propuestas en la Cámara y la trascendencia del proyecto. De esta forma, se sintetizan en un solo indicador la naturaleza progresiva de crear una ley y las diferencias en su trascendencia. En este trabajo sólo se incluyeron los representantes que ocuparon una curul durante el período de 2006 a 2010. Bajo este criterio se analizan 211 representantes, que incluyen los 166 titulares y 45 personas que ocuparon la curul en calidad de reemplazo. Así, la unidad de análisis es cada uno de estos representantes en su desempeño durante la totalidad del período. En general, el pel promedio durante el período fue 0,54. Esto refleja en parte el hecho de que 96 de los representantes analizados no presentaron una sola iniciativa de forma individual. En el otro extremo está el representante por Antioquia Jorge Ignacio Morales Gil, del Partido Liberal, quien tuvo un pel de 7,48. A manera de ilustración, este representante alcanzó este puntaje por presentar 22 proyectos, todos ellos sobre temas médicos o de seguridad social. De ellos, 16 fueron considerados en la comisión correspondiente, lo cual está por encima del promedio.5 De éstos, 9 fueron considerados en la plenaria de la Cámara,6 pero sólo 3 pasaron a debate al Senado7, y ninguno de ellos superó esa etapa.8 Teniendo en cuenta otras características, encontramos que el pel promedio de las mujeres es 0,608, mientras que el de los hombres es 0,53.9 Pero las diferencias son más notables si se comparan los legisladores nuevos con aquellos que habían ocupado una curul antes de 2006. El pel promedio para los representantes con experiencia previa (0,717) es significativamente más alto (con 90% de confianza) que el de los novatos (0,419). Una diferencia igualmente significativa existe si se comparan los representantes que hacen 4 No se distinguen las etapas del trámite que tienen lugar en el Senado, puesto que la capacidad de cada representante para influir en su trámite en dicha instancia es incierta. 5 De los 422 proyectos presentados individualmente, sólo 200 fueron considerados en la comisión. 6 De los 200 proyectos que fueron considerados en la comisión, 120 fueron aprobados. 7 De éstos 120 que pasaron a la plenaria de la Cámara, sólo 66 fueron aprobados para ser considerados en el Senado. 8 De los proyectos presentados individualmente por los representantes, sólo 32 fueron aprobados como ley (el 7% de los proyectos presentados individualmente). 9 El test de diferencias de promedios revela que esta diferencia no es estadísticamente significativa con un 95% de confianza.

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parte de la coalición de gobierno (0,43) con aquellos que no hacen parte de ella (0,66), y los primeros son menos efectivos que los segundos. Los pel calculados son usados para construir un perfil del desempeño promedio de cada legislador entre 2006 y 2010. El pel del período es nuestra principal variable independiente para explicar que un representante buscara o no ser reelegido. Pero también se incluyen en la base de datos variables sobre las condiciones facilitadoras y restricciones que enfrentan: Género. Cuando se comparan con los hombres, las mujeres se encuentran en una posición de desventaja en el proceso legislativo. Así, las mujeres son relegadas al manejo de ciertos temas marginales que limitan sus posibilidades de avanzar su carrera política (Michelle Heath, Schwindt Bayer y Taylor Robinson 2005; Schwindt Bayer 2005). Para compensar estas condiciones desfavorables, se necesitaría de su parte un esfuerzo adicional (Volden, Wiseman y Wittmer 2010). Esta variable es codificada como 1 para las mujeres y 0 para los hombres. Sólo el 10% de las observaciones corresponden a mujeres durante el período estudiado acá. Novatos. Como se mencionó antes, tener experiencia previa está asociado con la efectividad de los legisladores. Además de la ventaja electoral que supone la experiencia, se ha encontrado que mayor tiempo en una curul permite a los legisladores aprender con la práctica sobre el proceso de promover legislación (Moore y Thomas 1991; Miquel y Snyder Jr. 2006). Esta variable se codifica como 1 si en el período 2006-2010 ocuparon una curul por primera vez, y 0 si han tenido experiencia previa como legisladores. Las observaciones que describen a legisladores novatos ascienden a 16%. Titular o reemplazo. Como parte de arreglos previos, o por la fuerza de las circunstancias, el representante que ocupa una curul como titular puede dejar el cargo y es reemplazado por otro. Quien entra como reemplazo tiene la desventaja de ocupar la curul por un menor tiempo y, obviamente, cuenta con un menor respaldo político. Se codifica con 0 si es el titular, y 1 si es un reemplazo. Coalición de gobierno. Ser parte de la coalición de gobierno debe permitir a los legisladores tener un mejor control sobre la agenda al ser parte de la coalición mayoritaria (Moore y Thomas 1991). Sin embargo, esto también puede implicar menores niveles de autonomía para impulsar iniciativas individuales (Canes-Wrone 2001), puesto que es mayor el número de partes que deben ser coordinadas, y la orientación política definida por el gobierno central restringe el rango de posibilidades. Esto puede llevar a que legislación que no se considera crítica no reciba el apoyo para su aprobación (Martin 2004). Esta variable es codificada como 1 si los legisladores estaban afiliados a un partido de la

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coalición de gobierno. Se codificó c0mo 0 si no eran parte de la coalición.10 El 52% de los representantes hacían parte de la coalición de gobierno. Número de representantes de cada partido. De forma similar, ser parte de un partido con un número significativo de legisladores debiera facilitar la aprobación de nueva legislación. Esta variable registra el número de representantes elegidos por cada partido. Los partidos con más representantes fueron el Partido Liberal, con 35; el Partido de la U y el Partido Conservador, con 29. Los más pequeños, como el Movimiento de Participación Popular y mira, sólo tenían un representante. Voto individual versus voto partidista. Se trata de la proporción entre el número de votos recibidos directamente por cada representante y la cifra repartidora en cada circunscripción electoral. La intención es tener una medida de la autonomía electoral frente al partido de cada representante. Esta proporción se movió entre el caso de Amanda Ricardo Páez (Partido de la U, Cundinamarca), quien sólo recibió directamente el 14% de los votos para ser elegida. En el extremo opuesto esta Ismael de Jesús Aldana (Partido de la U, Caldas), quien recibió más de tres veces la cifra repartidora. Magnitud de la circunscripción electoral. En Colombia se asignan dos representantes por cada circunscripción y uno adicional por cada 250.000 habitantes o fracción mayor de 125.000 habitantes. Además, hay dos para las comunidades afrodescendientes, y uno adicional para los colombianos en el exterior, indígenas y minorías políticas. La variable indica el número de representantes por circunscripción electoral. Éstos van desde 18 para Bogotá hasta uno para los colombianos en el exterior o 2 en los departamentos de frontera. Se podría argumentar que el interés en la reelección es lo que estimula la efectividad legislativa. De acuerdo con la propuesta de Mayhew, la relación causal va en esa dirección. Pero en contextos diferentes a Estados Unidos, esto no es necesariamente así. Tres razones permiten pensar que este problema de causalidad inversa no afecta este trabajo. Primero, cuando se hace referencia a si un representante se presentó para ser reelegido, se trata de aquellos que realmente lo hicieron al terminar el período para el que fueron elegidos. Por lo tanto, es importante distinguir entre tener la expectativa de volver a participar en las elecciones cuando el período está comenzando y la decisión final de competir nuevamente por una curul. Son dos cosas diferentes y distantes en el tiempo. La información 10 La coalición de gobierno estaba formada por los siguientes partidos: Alternativa de Avance Social-alas, Apertura Liberal, Colombia Democrática, Convergencia Ciudadana, Partido Conservador, Partido Social de Unidad Nacional-Partido de la U.

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usada acá sólo se refiere a la decisión final, lo cual satisface la condición de ocurrir después la causa supuesta (la efectividad legislativa).11 Segundo, aunque sea posible que exista una relación sistemática entre aspirar a la reelección al comenzar el período y la decisión final de participar en las elecciones, esto es algo que debe ser probado. Si éste fuera el caso, deberíamos ver desde el primer año una diferencia significativa en su efectividad comparando a quienes buscaron la reelección con quienes no lo hicieron. No se encontró una diferencia significativa en ninguno de los cuatro años estudiados acá,12 que confirma que no existen señales de un efecto de las expectativas iniciales en el nivel de efectividad. Tercero, buscar ser reelegido es menos común entre los legisladores colombianos. En 2010, sólo 61% de quienes hicieron parte de la Cámara de Representantes buscaron ser reelegidos. Esta proporción alcanza el 94% en Estados Unidos. 3. R E S U LTA D O S

Usando como variable dependiente si un representante que ocupó una curul entre 2006 y 2010 se presentó o no en las elecciones legislativas de 2010, se desarrolla un modelo logístico. Éste busca establecer cuál era la probabilidad de que buscaran su reelección en 2010, dadas su efectividad legislativa y las condiciones institucionales que operaban. La principal variable independiente, entonces, es el pel alcanzado por cada representante. Las demás variables descritas arriba también fueron incluidas describiendo esas condiciones.13 El modelo permite tener una aproximación a la probabilidad de que ocurra un evento (buscar la reelección), dada una combinación de condiciones. Esto no debe confundirse con el cálculo que pudiera realizar el legislador de sus posibilidades de ser reelegido. Se presenta primero un modelo en que se evalúa si las variables explicativas tienen un efecto independiente de las demás. En seguida se presentan los resultados cuando se considera que el efecto de la efectividad legislativa está condicionado por las circunstancias en que operaba el legislador.

11 Para poder poner a prueba el supuesto de Mayhew se necesitaría información sobre las intenciones de los representantes cuando estaban comenzando su período. 12 El valor de t para 2006 es -1,0085; para 2007 es -0,6868; para 2008 es 0,7534; y para 2009 el valor de p es -0,8404. 13 Puesto que se ha reunido información de diferentes años y ésta se refiere al comportamiento de legisladores en distintos contextos (diferente número de curules por circunscripción, diferente tamaño de los partidos), uso errores estándar robustos con el propósito de prevenir problemas de heteroscedasticidad y autocorrelación.

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Tabla 1. Modelo logístico de la probabilidad de que un representante compitiera por su reelección en las elecciones legislativas de 2010 (1) Coeficientes (err. est.)

(2) Coeficientes (err. est.)

(3) Coeficientes (err. est.)

Efectividad legislativa 2006-2010

0,352* (0,203)

0,567** (0,284)

0,591** (0,299)

Seguridad electoral

0,776** (0,334)

0,790** (0,353)

0,830** (0,353)

Representantes por partido

0,056*** (0,013)

0,059*** (0,014)

0,060*** (0,014)

0,335 (0,327) -0,104 (0,548)

0,401 (0,337) 0,331 (0,603)

0,400 (0,341) -0,367 (0,624)

0,035 (0,032)

0,044 (0,033)

0,453 (0,033)

-0,884** (0,425)

-0,461 (0,492)

-0,303 (0,498)

-0,285 (0,338)

-0,212 (0,345)

-0,134 (0,351)

Efectividad legislativa X mujer

-0,807* (0,444)

3,859* (2,099)

Efectividad legislativa X reemplazo

-3,088** (1,557)

-4,433** (2,121)

-1,670*** (0,618)

-1,946*** (0,642)

-2,063*** (0,650)

202

202

201

Pseudo R2

0,143

0,168

0,185

% predicho correctamente

70%

70,8%

71,14%

Novatos Mujer Magnitud de circunscripción Reemplazo Coalición de gobierno

Constante N

Nota: se presentan los coeficientes del modelo logístico con errores estándar robustos en paréntesis. ***p < ,01; **p < ,05; *p < ,1

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La Tabla 1 presenta los resultados de la regresión logística, donde se modela la probabilidad de que un representante intentara ser reelegido. Este primer modelo respalda la hipótesis de que promover nueva legislación es una motivación independiente para buscar continuar una carrera legislativa. Manteniendo todos los demás factores constantes, hay un efecto de la efectividad en la probabilidad de buscar ser reelegido. A manera de ejemplo, los representantes Juan Carlos Granados y Jorge Enrique Rozo son similares en todas las variables, excepto en la efectividad legislativa. Ambos hacen parte de Cambio Radical, eran titulares, hombres, tenían experiencia previa, un valor de seguridad electoral de 0,4, y venían de distritos de tamaño similar (Boyacá, 6 curules, y Cundinamarca, 7). Sin embargo, sólo el segundo buscó ser reelegido. La diferencia entre ellos era el nivel de efectividad legislativa. Mientras que el primero tuvo un pel de 2,6, Jorge Enrique Rozo sólo alcanzó 0,065. De acuerdo con el modelo propuesto acá, esta diferencia en efectividad legislativa implica un cambio en la probabilidad de buscar la reelección del 75% al 55%.14 De forma más general, considérese un representante típico donde se dejan todas las variables constantes en el promedio si son continuas, y las demás en la moda.15 Si se varía el pel, en el caso de una desviación estándar alrededor del promedio16 (entre 0 y 1,12), lo que incluye dos tercios de las observaciones, la probabilidad de buscar la reelección cambia de 62% a 71%. Algunas de las variables que describen las condiciones políticas también están relacionadas con la probabilidad de que un legislador busque la reelección. Ésta es una indicación clara de que los legisladores consideran el grado en que éstas son un obstáculo para continuar ocupando la curul. La seguridad electoral es una de ellas. Así, si la mayor parte de los votos necesarios para ser elegido son recibidos directamente por el candidato, mayor certeza tenemos de que buscará ser reelegido. Para ilustrar el efecto, podemos tomar los casos de Javier Ramiro Devia y Juan de Jesús Córdoba. Ambos son representantes del Partido Conservador, tienen un pel de 0,4, son hombres, tenían experiencia previa, hacían parte de la coalición de gobierno, eran titulares de la curul y representaban a Tolima y Boyacá (ambos con 6 representantes). Sólo se diferencian en el nivel de seguridad electoral. Para Javier Ramiro Devia es de 0,44, y para Juan de Jesús Córdoba, 1,58. De acuerdo 14 Para calcular las probabilidades predichas se usa el paquete SPost para stata. 15 El promedio de seguridad electoral es 0,8, la moda de bancada, 29, y la del tamaño de circunscripción, 5. Así mismo, es más común ser de la coalición de gobierno, ser hombre, tener experiencia previa y ser titulares. 16 El promedio del pel es 0,54 y su desviación estándar es 1,17.

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con el modelo logístico, esta diferencia implica un cambio de 59% a 78% en la probabilidad de buscar la reelección. Otra de las variables que tiene un efecto es el número de representantes de cada partido. Ésta puede ser entendida como una medida de la favorabilidad que tiene cada partido dentro de la población. Así, partidos con niveles altos de apoyo facilitan que un candidato de dicho partido pudiera continuar ocupando una curul. Para ilustrar la magnitud del efecto, es útil comparar a los representantes José Manuel Herrera y Gustavo Hernán Puentes. Encontramos que tienen un pel 0, son hombres, eran parte de la coalición de gobierno, tenían un nivel de seguridad electoral promedio (0,8), eran titulares de la curul y tenían experiencia previa. Se diferencian en el partido al que pertenecían. El primero era parte de Convergencia Ciudadana, que obtuvo 8 curules en la Cámara. El segundo era parte del Partido Conservador, que obtuvo 29. Esta diferencia implicó, de acuerdo con el modelo desarrollado acá, que la probabilidad de buscar la reelección cambiara de 34% a 62%. Finalmente, la última variable que tiene un impacto significativo, aunque negativo, en la probabilidad de buscar la reelección es ser el titular de la curul o un reemplazo. Por ejemplo, Germán Néstor Viana, representante por Bolívar, tenía la condición de reemplazo. Hacía parte del Partido de la U, y por tanto, de la coalición de gobierno. Así mismo, su pel es 0, es hombre y tenía una seguridad electoral de 0,53. Un representante hipotético que tuviera las mismas características, excepto que fuera el titular de la curul, tendría una probabilidad de buscar la reelección de 57%, mientras que la de Germán Viana era del 36%. Por otro lado, tener experiencia legislativa previa, ser parte de la coalición de gobierno, ser mujer, o la magnitud de la circunscripción electoral, no están relacionados con la probabilidad de que una persona busque ser reelegida. El segundo modelo toma como base el modelo inicial. Si se considera que el número de observaciones es limitado, se debe tener precaución en el número de escenarios que la información debe describir. Por lo anterior, para evaluar si el efecto de la efectividad legislativa es condicional, se formularon modelos en los que se incluían una por una interacciones de las características contextuales con la efectividad legislativa. En la tabla se incluyen las únicas dos condiciones que tienen un impacto en la relación entre la efectividad legislativa y las probabilidades de buscar la reelección. En términos generales, esto quiere decir que ni competir en una circunscripción de mayor tamaño, ser novato, no ser parte de la coalición de gobierno, ser parte de un partido con una bancada pequeña o depender de la votación del partido para ser elegido llevan a que los representantes incrementen su efectividad promoviendo legislación para compensar esas condiciones desventajosas.

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Lo anterior confirma en buena medida que la asociación entre efectividad legislativa y la búsqueda de la reelección no se explica porque sea usada instrumentalmente, con dos excepciones. En el caso de las mujeres y el de quienes ocuparon la curul como reemplazo, se observa que tenían una menor probabilidad de buscar la reelección mientras más efectivos fueran. En sentido contrario, si alguien que no presentara ningún proyecto de ley es mujer o un reemplazo, no hay relación con la probabilidad de buscar la reelección. Este resultado es opuesto a lo esperado, puesto que ser más efectivo no sería funcional para buscar la reelección, en presencia de estas dos condiciones desfavorables. Sin embargo, si se analiza detalladamente la información, se encuentra una explicación para este resultado. De las 22 mujeres que hacían parte de la Cámara de Representantes, 5 hacían parte del Partido de la U. La efectividad de las mujeres que hacían parte de este partido fue significativamente más alta que la de aquellas afiliadas a los otros partidos (p < 0,008). En promedio, el pel de las mujeres del Partido de la U es 1,82, mientras que el pel promedio de las demás es sólo 0,25. Este hallazgo es coherente con lo que otros han encontrado sobre el mayor éxito electoral de las mujeres en este partido, y sugiere la posibilidad de que la efectividad legislativa es instrumental en este caso, a pesar de que no tenga una política de género institucional (Wills Obregón y Cardozo García 2010). Si se particulariza aún más el análisis, se debe explicar por qué Sandra Rocío Ceballos (representante por Bogotá del Partido de la U), con un pel de 4,5, no se presentó a las elecciones en 2010. La respuesta es sencilla: la representante murió en septiembre de 2008. Eliminando esta observación de la base de datos, se encuentra que los resultados estaban siendo distorsionados por este caso extraordinario. El tercer modelo en la tabla muestra el mismo modelo sin incluir el caso de Sandra Ceballos. Indica que una mujer que fuera efectiva buscaba con mayor probabilidad su reelección en 2010. Para ilustrar la magnitud del efecto, tomemos el caso de Karime Mota, representante del Atlántico por el Partido de la U. Tenía una seguridad electoral de 0,98, era titular de la curul en su primera experiencia en el Congreso y tuvo un pel de 0,352. Con esta combinación de condiciones, la probabilidad de que buscara la reelección era del 90%. Pero si hipotéticamente un hombre tuviera las mismas características, la probabilidad sería del 78%. Esto sugiere que para las mujeres la efectividad legislativa es instrumental para continuar siendo parte del Congreso.17 Este 17 Hay que anotar que aun después de eliminar el caso de Sandra Ceballos, las mujeres en el Partido de la U siguen siendo más efectivas en promedio que las de los demás partidos (p < 0,06).

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resultado respalda para esta dimensión la hipótesis sobre la condicionalidad de la efectividad legislativa y coincide con la conjetura de que las mujeres deben esforzarse más para impulsar sus carreras políticas (Volden, Wiseman y Wittmer 2010). También es claro que, aunque ellas pueden tener niveles similares de efectividad (Jeydel y Taylor 2003), este nivel tendrá un menor impacto en las probabilidades de buscar la reelección. En el caso de los representantes que ocuparon la curul como reemplazo, es evidente que no tenían ni la motivación, ni las circunstancias favorables para buscar su elección en las siguientes elecciones. Los reemplazos eran significativamente menos efectivos promoviendo legislación (p < 0,01); en promedio venían de circunscripciones más pequeñas y, como es apenas natural, dependieron altamente para ocupar esa curul de la votación obtenida por los demás candidatos de su partido. Si el representante típico mencionado arriba, manteniendo todas las variables constantes en el promedio o la moda, y el pel en el promedio (0,54), fuera titular o reemplazo, la probabilidad de buscar la reelección pasaría de 66% a 45%. CO N C L U S IO N E S

La reelección era una opción en 2010. Se ha encontrado que una motivación para perseguirla es querer tener un impacto en las políticas públicas promoviendo nueva legislación. Además, la efectividad sólo fue instrumental para superar desventajas en el caso de las mujeres. En el caso de quienes actuaron como reemplazo, sin la motivación y bajo circunstancias muy desfavorables, era muy poco probable que buscaran continuar en el Congreso. Se ha encontrado respaldo para una explicación de algo que usualmente se asume como natural: buscar la reelección. La primera implicación de esto es la identificación de un mecanismo que favorece la selección de legisladores interesados en la promoción de nuevas políticas, a pesar de las fuentes de distorsión de la capacidad de decisión del votante (Zaller 1992; Bartels 1996; Stokes 2001). Los legisladores se autoseleccionan dependiendo de su efectividad; aún más si se trata de mujeres. Aun después de controlar por circunstancias que pudiera considerarse que reducen la probabilidad de que un legislador interesado en promover nuevas políticas quiera continuar una carrera política, se encontró una asociación significativa con la efectividad legislativa. Este resultado es aún más significativo si se considera que el 60,8% de los partidos con presencia en la Cámara de Representantes en 2006 tenían dos o menos representantes (Giraldo y López 2006, 130). Y aún más, si se tiene en cuenta que los partidos políticos que no hacen parte de la coalición de gobierno son significativamente más pequeños (p < 0,000) que aquellos que sí hacen parte de ella, las mujeres

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son más comunes en los partidos pequeños, los representantes eran más efectivos por fuera de la coalición de gobierno que siendo parte de ella (p < 0,07) y las regiones periféricas tienen la tendencia a recurrir a partidos con alcance regional. Esto da alguna tranquilidad sobre la voluntad que tienen los representantes que enfrentan todas esas condiciones desfavorables para buscar continuar una carrera política si tienen cualidades personales sobresalientes.18 Cambios institucionales como la Reforma Política de 2003, que buscan incrementar las ventajas de hacer parte de un partido grande, no afectan entonces la promoción de políticas como motivación política, sino sus posibilidades de éxito electoral. Esto también sería cierto si se considera la realidad predominante de identidades partidistas débiles, y donde los “cambios de camiseta” son una tentación permanente (Gutiérrez Sanín 2006). Finalmente, una nota de precaución. Estos resultados se basan en las elecciones de 2010. Por ello deben tomarse como una descripción de las circunstancias existentes en ese momento. Se requieren nuevas investigaciones que permitan su generalización a otros períodos, o que se exploren de forma comparada. Así mismo, no pueden interpretarse como que la promoción de nuevas políticas es la única, ni la principal motivación de los legisladores para continuar en el Congreso. Sin embargo, cuando el discurso público sobre los legisladores se ha cargado de adjetivos negativos es importante rescatar una verdad sencilla pero fundamental: legislar sigue siendo una parte de la vida política en el Congreso colombiano.

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18 Si finalmente tienen éxito electoral, es algo diferente. Los representantes de la oposición tuvieron 50% de éxito buscando la reelección, mientras que quienes eran parte de la coalición de gobierno tuvieron éxito en el 61% de los casos (p < 0,008). Esto es coherente con lo que otros han encontrado, en el sentido de que en el momento de elegir, los votantes usan criterios diferentes para evaluar los candidatos dependiendo de si hacen parte o no del gobierno (Bawn y Somer-Topcu 2010).

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Cuba y Bolivia: dos procesos distintos, ¿una sola revolución verdadera? Boris Salazar Universidad del Valle Resumen Este artículo argumenta que el proceso revolucionario boliviano de 2000-2005 no siguió los pasos de la estrategia revolucionaria asociada a la Revolución Cubana. La fuerza inusitada de los movimientos sociales, la ausencia de un líder único y la integración de las elecciones democráticas a la movilización popular han dado un giro a la estrategia revolucionaria en el continente, generando mayorías estables a través de un proceso de encasillamiento, cuyo desenlace no ha sido la toma del poder estatal. La emergencia de un dictador y de un partido único en Cuba, y su ausencia en Bolivia, es explicada por el tamaño de sus sociabilidades autónomas: muy grandes en Bolivia, muy débiles en Cuba. Palabras clave revolución • mayorías estables

• guerra • trayectorias

revolucionarias

• encasillamiento

Cuba and Bolivia: Two Distinct Processes, One True Revolution? Abstract This article claims that the Bolivian revolutionary process of 2000-2005 did not follow on the steps of the Cuban Revolution’s strategy. The sheer strength and autonomy of its social mobilization, the absence of a maximum leader, and the meshing of democratic elections with mass mobilization have given a turn of the screw on revolutionary strategy in Latin America, producing stable majorities through a lock-in process, whose ultimate outcome has not been the assault on state power. The emergence of a dictator and a unique party in Cuba, and their absence in Bolivia, are explained by the size of their autonomous sociabilities: very large in Bolivia, and very weak in Cuba. Keywords revolution

• stable

majorities

• war • revolutionary

paths

lock-in

Recibido el 12 de julio de 2011, aceptado el 2 de octubre de 2011 y modificado el 11 de octubre de 2011.


E s t e a r t íc u l o h a c e p a r t e de u na i n v e s t ig a ción más amplia sobre la i nt e ra c c ió n e nt re p ro c e s o s re v o l uc io na r ios y conectividad en el mundo c o nt e m p o rá ne o , f i na nc ia da p o r l a Un i v e r sidad del Valle. El autor a g ra de c e l o s c o me nt a r io s de Ma r ía de l P i lar Castillo y de Leonardo R a f fo , y de do s e v a l ua do re s a nó n i mo s de la revista.

• • •

Boris Salazar Prof e s o r, D e p a r t a me nt o de E c o no m ía , Un i v e r s ida d de l Va l l e.


Cuba y Bolivia: dos procesos distintos, ¿una sola revolución verdadera? Boris Salazar Universidad del Valle

I N T R O D U CC IÓ N

Durante varias décadas la estrategia revolucionaria asociada al triunfo de la Revolución Cubana dominó la política insurreccional en América Latina. En muchos países pequeños, grupos de jóvenes universitarios, campesinos y obreros se lanzaron al asalto del cielo desde las montañas, cosechando un número no despreciable de derrotas. Con la excepción de ese familiar lejano que es la Revolución Sandinista de Nicaragua, es imposible hablar de la aplicación exitosa de la estrategia guevarista o castrista en América Latina. Justo al inicio del siglo xxi, cuando todo parecía perdido para la revolución en el mundo, un inesperado y potente proceso insurreccional destruyó el experimento neoconservador más extremo del mundo y volvió a situar a Bolivia en el centro de los acontecimientos revolucionarios, como lo había hecho durante la revolución nacionalista y obrera de 1952-1953.1 Además de impredecible, inesperada y masiva, la insurrección boliviana fue una ruptura radical con el imaginario revolucionario latinoamericano. Ni la guerra de guerrillas, ni el partido único, ni el líder providencial, hicieron parte de sus atributos esenciales. Tampoco la búsqueda del poder del Estado por la fuerza de las armas. Ni su conservación a toda costa, aun al precio de liquidar la autonomía de los movimientos sociales. En su lugar, una vasta y diversa movilización popular cambió las relaciones de poder en mundos conflictivos tan dispares como lo son el control del agua, el gas y los recursos naturales, y la lucha por la igualdad étnica y la identidad cultural. Entre 2000 y 2005 no sólo fueron derrocados dos presidentes –Gonzalo Sánchez de Lozada y Carlos Mesa– sino que las regulaciones privadas del agua y del gas, y el control privado sobre los recursos naturales fueron pulverizados por la fuerza del movimiento popular.

1 Elegí comparar la Revolución Boliviana con la Cubana porque la primera representa la ruptura más fuerte con la tradición asociada a la segunda. La Revolución Sandinista, por el contrario, tiene fuertes vínculos con la tradición castrista.

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SAL AZ AR

Su desenlace inmediato tampoco pudo haber sido más sorprendente. En lugar de la toma del poder estatal por un partido revolucionario de vanguardia, o por una coalición que devendría partido único con el tiempo, los bolivianos decidieron llevar a la Presidencia a Evo Morales, un dirigente cocalero, líder de un partido con fuertes aspiraciones electorales, que había participado en varios de los episodios de movilización popular ocurridos, pero que no los había dirigido ni había intentado forjarlo. Al hacerlo, abrieron una trayectoria inédita en la que han estado conviviendo las elecciones democráticas, y el respeto a las reglas de una democracia electoral, con la autonomía de la movilización popular. Ya en esa trayectoria, la estabilidad del proyecto político de Morales ha dependido de su capacidad para conservar, o ampliar, la coalición mayoritaria que hizo posible su arribo a la Presidencia. La lectura de los resultados obtenidos hasta ahora muestra que –después de haber enfrentado con éxito varios desafíos plebiscitarios, incluidos referendos revocatorios de su mandato, y de haber sido reelegido una vez, en 2008, con un 64% de los votos– Morales y su coalición enfrentan hoy el desafío abierto de los movimientos sociales autónomos, alrededor de asuntos que están en el corazón de su plan de transformación del Estado boliviano. ¿Qué une y que separa a los procesos boliviano y cubano? Los separa, primero, el carácter único e irrepetible del camino revolucionario de Castro y su agotamiento a lo largo de muchas derrotas en América Latina y en el mundo. Y segundo, la distancia que hay entre la guerra, como vía superior hacia la revolución, y la movilización pacífica y las elecciones democráticas como vías para transformar las relaciones de poder. Mientras que en Cuba las fuerzas revolucionarias arribaron al poder estatal mediante la guerra de guerrillas, sin tener que dar el rodeo por la política, el proceso boliviano ha dependido de una relación difícil, inédita y compleja con los movimientos sociales y políticos que conforman las coaliciones que lo han apoyado, y con los procesos electorales y los controles constitucionales propios de las democracias contemporáneas. Mientras que el gran aporte de la Revolución Cubana y de Fidel Castro a la práctica revolucionaria fue la aceleración de la historia por medio de la absorción del partido único leninista en la dirección guerrillera, poniendo fin a la competencia por el poder antes del triunfo de la revolución, la originalidad del proceso boliviano está en haber introducido la continuidad tensa entre la movilización popular permanente y las elecciones democráticas, en un contexto político abierto en el que la democracia directa está garantizada por la autonomía de los movimientos sociales y su capacidad de controlar, eventualmente, los excesos del Gobierno y del Estado.

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Morales llegó a la Presidencia por la vía electoral, luego de una oleada revolucionaria que sepultó para siempre al programa neoliberal introducido en 1985; derrocó dos presidentes y abrió las puertas a la refundación del Estado boliviano por parte de las mayorías indígenas y pobres. Está comprometido en un proceso de cambio social de larga duración, restringido por reglas democráticas, cuyo resultado depende de su capacidad para conservar coaliciones mayoritarias mediante la redistribución del ingreso, la recuperación del control de los recursos naturales y la movilización popular. La novedad de este proceso es doble: pospone el resultado final, al no recurrir a la guerra como la solución “natural” de la lucha por el poder, y abre una interacción impredecible con la sociedad civil, en la que las acciones del líder están sometidas a un control inédito de los movimientos sociales, y en la que el líder único no tiene el monopolio absoluto ni sobre el discurso, ni sobre la acción revolucionaria. 1. S O C I A B I L I DA D E S AU T Ó N O M A S , E V E N T O S Y R E V O L U C IO N E S

El objeto de este artículo es analizar las diferencias entre los procesos revolucionarios de Cuba y Bolivia desde la perspectiva de la interacción entre los eventos ocurridos y las sociabilidades autónomas activadas en su despliegue, y de las trayectorias resultantes de esas interacciones, con el fin de dilucidar las transformaciones ocurridas en los procesos revolucionarios en América Latina. ¿En qué sentido preciso los procesos ocurridos en Cuba y Bolivia pueden definirse como revolucionarios? En lugar de proponer una definición exhaustiva de revolución, usaré una aproximación amplia, en la que el énfasis estará sobre el carácter de los procesos puestos en marcha, y no sobre la exactitud de sus resultados o de sus atributos. Una revolución es, entonces, el cambio repentino, irreversible y profundo en las relaciones de poder de una sociedad, logrado por la acción autónoma del pueblo en movimiento. No la definen, en esencia, ni la toma del poder estatal ni los métodos usados para lograrla, sino la masiva, rápida, imprevisible y, a veces, violenta, transformación de las relaciones de poder. Parte de una intuición: las revoluciones se distinguen unas de otras por la forma particular en que secuencias de eventos activan las sociabilidades autónomas, y por el tamaño, alcance y memoria de las últimas. A la Revolución Boliviana la separa de la Cubana la extraordinaria potencia de las sociabilidades autónomas activadas en su proceso y su renuncia a la toma clásica del poder estatal por parte de un partido único. ¿Qué son sociabilidades autónomas? Son todas las formas de agrupación, cooperación, identidad, apoyo, solidaridad y asociación que emergen, crecen y se consolidan a pesar, en contra y por fuera de las relaciones de poder

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SAL AZ AR

dominantes. No son políticas per se, pero pueden llegar a serlo. Podrían ser asociaciones religiosas, culturales, de cooperación entre vecinos, de identidad racial. Son relaciones autónomas, conservadas a través del tiempo por la interacción entre la memoria y la actividad real. La mayor parte del tiempo están en hibernación, o en grados de actividad muy reducida, adoptando la forma de trazos que vienen del pasado, y sobreviven en el presente, creando puentes de memoria entre un pasado de movilizaciones y actividad con un presente en un estado de quietud que puede, sin embargo, convertirse en flujo y actividad. En la Revolución Boliviana de 2000-2005, el impacto decisivo de las sociabilidades autónomas puede detectarse en lo que Adolfo Gilly denomina “una combinación inédita de rasgos antiguos y modernos y un uso nuevo de la violencia popular” (Gilly 2004, 1). Los rasgos antiguos no son la simple presencia del pasado: son el resultado de la activación de profundas formas de sociabilidad que, a lo largo de siglos, han sido conservadas y transformadas en su interacción con los eventos del presente. En su despliegue, los movimientos sociales han preservado los lenguajes, las formas de solidaridad y las herramientas de protesta de sus antepasados, transformándolos –en su encuentro con las formas de protesta de obreros, desempleados, trabajadores informales y excluidos en general– en un nuevo tipo de insurrección popular en la que la autonomía de los de abajo es preservada a lo largo de todo el proceso. Las marchas sobre la capital en octubre de 2003 están vinculadas, en su decisión, organización y despliegue, y en las técnicas de lucha y los lenguajes, al largo sitio que las fuerzas indígenas de Túpac Katari sometieron a La Paz en 1781. Los alcances y la trayectoria de cada revolución reflejan el tamaño, la potencia y el alcance de esos trazos de autonomía con respecto al poder que cada sociedad ha conformado a lo largo de su historia. El alcance de esas formaciones espontáneas define qué tan propicia es una sociedad a la ocurrencia de un proceso revolucionario y determina –junto a los eventos independientes– la trayectoria real que cada proceso recorre. La vida social y política está llena de eventos que no tienen ninguna trascendencia sobre las relaciones de poder. Episodios de conflicto, lucha y enfrentamiento, incluso de tamaño considerable, resultan inocuos por su incapacidad para generar nuevas acciones y cambiar las estructuras sociales y políticas predominantes en ese momento. Movimientos, marchas y rebeliones, muy similares a aquellas que han desencadenado procesos revolucionarios, ocurren a menudo sin generar cambios en las estructuras de poder y sin comprometer en la acción a un número creciente de ciudadanos

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y agrupaciones. La definición sugerida por William Sewell es pertinente para entender el papel de los eventos en los procesos revolucionarios: Afirmo que los eventos deberían ser concebidos como secuencias de acontecimientos que generan la transformación de estructuras. Tales secuencias comienzan con una ruptura de un cierto tipo –es decir, la quiebra sorpresiva de una práctica rutinaria–, a consecuencia de causas exógenas, de contradicciones entre estructuras, de pura ingeniosidad o perversión humanas, o de simples errores en rutinas dominantes. (Sewell 1996, 843) El que ciertas secuencias de eventos tengan la capacidad de reproducirse generando acciones más grandes y correlacionando la acción de redes sociales de tamaño creciente depende de su impacto sobre las sociabilidades autónomas, y de la forma en que estas agrupaciones estén conectadas al resto de la población. Por ejemplo, la forma sistemática en que el sha de Irán atacó, persiguió y hostigó a los comerciantes agrupados en los bazares fue un factor decisivo en el desencadenamiento del proceso revolucionario iraní, al activar no sólo a esas asociaciones, sino a todas las familias, los individuos y los grupos a los que estaban conectados, entre ellos los estudiantes radicales. ¿Qué tienen en común los ayllus bolivianos; los círculos anarquistas y revolucionarios rusos; las sociedades filosóficas, los salones, los clubes y las logias masónicas presentes en la Revolución Francesa; los bazares, las madrasas y las mezquitas iraníes; las organizaciones clandestinas y gansteriles cubanas, los lunes de oración de Leipzig? Que cada uno –dentro de los límites impuestos por su interacción con el curso de los eventos– proveyó los trazos, los recursos, las relaciones y los lenguajes que hicieron posible el despliegue de procesos revolucionarios en esos países. Tanto los lenguajes como las relaciones y los recursos existen en la forma de trazos de vínculos sociales que pueden ser activados por la ocurrencia de eventos que reflejan fracturas en las relaciones de poder en una sociedad. Son, en otras palabras, redes sociales en estado de hibernación, o de actividad reducida, que pueden cambiar de estado si ocurre la secuencia de eventos propicia. La relación entre eventos y sociabilidades no es mecánica ni determinista. No es la proverbial chispa que incendiaría la pradera en cualquier momento. Una inmensa proporción de los eventos sociales y políticos que reflejan fracturas y conflictos sociales no desencadenan secuencias de acciones que podrían conducir a un cambio revolucionario. Por el contrario, perecen en el océano de eventos intrascendentes que predominan en la vida social.

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Algunos, sin embargo, logran generar secuencias de eventos que cuentan con la propiedad de la retroalimentación y conducen a la movilización de multitudes más grandes y decididas, y al quiebre de la resistencia del régimen político bajo ataque. Procesos largos y profundos de activación de las sociabilidades autónomas, que logran movilizar en su acción a otras agrupaciones sociales, pueden conducir a que las relaciones de poder de una sociedad cambien de estado en su conjunto. Esto no significa que el poder pase de unas manos a otras, de un partido o de un régimen a otro. Sólo significa que las relaciones de obediencia, sujeción y jerarquía dominantes son destruidas y reemplazadas por otras. Esos cambios de estado pueden estar circunscritos a los trazos iniciales de sociabilidad, o pueden expandirse hacia otras redes y componentes sociales, combinándose con ellos y ampliando el campo de actividad revolucionaria, mediante la creación de puentes que unen grandes aglomeraciones antes separadas, no sólo por la distancia física, sino por distancias culturales, lingüísticas y políticas. Es lo que ocurrió en Bolivia con el desplazamiento y mezcla de cientos de miles de campesinos, obreros, empleados y pobladores hacia El Alto, en La Paz, producto de las políticas de privatización de los años ochenta: la combinación de tradiciones, lenguajes, herramientas insurreccionales y formas de organización provenientes de genealogías distintas de la resistencia popular –obrera, indígena, nacionalista– generó la más formidable fuerza rebelde a unos pocos minutos de la capital boliviana. La perspectiva estructuralista (Skocpol 1979 y 1994; Wickham-Crowley 1992) en el estudio de las revoluciones privilegia la precedencia de conjuntos de factores que, al coincidir en ciertos momentos históricos, pueden explicar el inicio de un proceso revolucionario. La aplicación de su método ha permitido detectar la existencia de conjuntos de factores que con alta probabilidad pueden explicar el desencadenamiento de revoluciones sociales. Sin embargo, su centro de interés no ha sido la comprensión de los procesos revolucionarios, sino aproximar la revolución como un evento singular dependiente de un conjunto de causas. Este artículo tiene, por el contrario, la pretensión de entender los procesos revolucionarios, su despliegue y las secuencias de eventos y de acciones que constituyen sus trayectorias. Por eso, a pesar de trabajar desde una perspectiva estructuralista, cuando Theda Skocpol intenta explicar la ocurrencia de las revueltas campesinas o agrarias dentro de las revoluciones estudiadas por ella, reconoce el papel de lo que ella denomina “idiomas culturales” –formas de lenguaje que unen a los miembros de una agrupación social y los diferencian del resto de la sociedad– en su desencadenamiento:

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Los idiomas culturales tienen una existencia de largo plazo, más anónima y menos partidista que la de las ideologías. Cuando los actores políticos construyen argumentos ideológicos con propósitos relativos a la acción, invariablemente usan o tienen en cuenta los idiomas culturales disponibles, y esos idiomas pueden estructurar sus argumentos en formas parcialmente no buscadas. No obstante, pueden también desarrollar argumentos ideológicos nuevos como respuesta a las exigencias de la lucha política en desarrollo. (Skocpol 1994, 204) Pero los “idiomas culturales” que contribuyeron al desencadenamiento de las revueltas campesinas en Francia, Rusia, China y México estaban fundamentados en vínculos sociales y agrupaciones resultantes de la agregación espontánea de esos vínculos. Compartían dos aspectos básicos del desarrollo de toda actividad revolucionaria: patrones de vínculos sociales independientes del poder y lenguajes comunes que resultan de la actividad independiente realizada en el pasado. Intentaré mostrar que las trayectorias y los desafíos básicos de los dos procesos mencionados reflejan la diversidad de sus sociabilidades autónomas y de sus interacciones con eventos que no pertenecen al registro de las estructuras: líderes, hechos fortuitos, encadenamientos de secuencias. Y que el proceso boliviano está redefiniendo el espacio potencial de la revolución al descubrir el poder de las mayorías estables y de la movilización popular como alternativas al líder máximo, a la insurrección armada y al partido único, que caracterizaron a la Revolución Cubana. Un proceso no detectable a simple vista está detrás de la emergencia de esta alternativa: el encasillamiento (lock-in) de la trayectoria en una mayoría electoral estable, siempre bajo la supervisión política de los movimientos sociales que la constituyen como votantes, conservando, sin embargo, su autonomía política y su capacidad de movilización frente al Gobierno y al Estado. 2 . U N P O S I B L E E S P E C T R O R E V O L U C IO N A R IO

Desde el punto de vista de la interacción entre eventos y sociabilidades autónomas, Bolivia y Cuba serían puntos extremos sobre un espectro imaginario que ordenaría a las sociedades de acuerdo con la mayor o menor autonomía de sus sociabilidades. Bolivia ha contado con unas estructuras comunitarias muy fuertes, desarrolladas por fuera del poder y conservadas mediante la activación de los lazos con el pasado, la protesta, la movilización, la lengua

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y la cultura. Es el único país latinoamericano en el que ha habido tres revoluciones populares. La primera de las cuales, ocurrida en 1781, precedió a la Revolución Francesa, y la segunda, ocurrida en 1952, sucedió siete años antes de la Revolución Cubana (Hylton y Thomson 2007). La tercera habría ocurrido entre 2000 y 2005 con los derrocamientos de Sánchez de Lozada y Mesa, y la elección de un presidente indígena, con la consigna de “Mandar obedeciendo” (Dunkerley 2007; Hylton y Thomson 2007). La ocurrencia de tres revoluciones sociales en Bolivia está sujeta a discusión. Podría afirmarse que ni han sido exitosas ni han llegado hasta sus últimas consecuencias en la transformación de la sociedad boliviana: ni han tomado el poder del Estado por las armas, ni han destruido al sistema capitalista. Desde otra perspectiva, la revolución no es la toma del poder, o la destrucción de un conjunto de relaciones de intercambio y producción, sino la irrupción masiva de los de abajo en la conducción de la política hasta el punto de transformar las relaciones de poder en una sociedad. Como lo ha planteado Gilly, la revolución “viene desde abajo y desde afuera” (Gilly 2004, 9). La irrupción de los que venían desde abajo y desde afuera cambió en forma radical las relaciones de poder en Bolivia. Más allá del éxito o del fracaso de Morales en el Gobierno, las relaciones de poder en Bolivia ya no serán iguales ni regresarán a lo que eran antes de la revolución de 2000-2005. Desde el punto de vista de la larga duración, las tres revoluciones podrían considerarse como grandes episodios de una única revolución, basada en la activación de grandes sociabilidades indígenas, obreras y marginales, y en la conservación de la memoria insurreccional a través de tres siglos. Como lo plantean Hylton y Thomson (2007, 24), la revolución social de 2000-2005 no debe ser interpretada como un evento singular –la toma del poder del Estado, por ejemplo– sino como una coyuntura y un proceso. Un proceso que implicó una formidable secuencia de movilizaciones populares y la ruptura de las relaciones de poder en casi todo el país, y su sustitución por otras, hoy en pleno proceso de desarrollo. La Cuba de los años cuarenta y cincuenta del siglo pasado, con sociabilidades autónomas muy frágiles, movimientos sociales fragmentados y una mezcla explosiva de gansterismo, política clandestina, incertidumbre política y corrupción, estaría situada en el otro extremo del espectro. La debilidad de la movilización social, la proliferación de pandillas armadas y la decadencia absoluta de los partidos conformaron una situación en la que la apuesta política más viable era el asalto militar al poder. Batista, con sus dos golpes de Estado, ya había mostrado la fragilidad extrema del régimen político y lo fácil que resultaba para una fuerza militar organizada asumir el poder estatal. Su segundo golpe, concretado en la toma de la guarnición militar Columbia, fue

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el modelo que un muy joven Fidel Castro siguió al lanzar su asalto suicida al Cuartel Moncada en 1953, y que siguieron más tarde otros revolucionarios como el presidente de la feu y líder del Directorio Revolucionario, José Antonio Echeverría, en marzo de 1957.2 No hubo, de hecho, movilización popular abierta contra el régimen de Batista. Al menos no en el sentido de las gigantescas movilizaciones populares ocurridas en Bolivia en 2000-2005. Hubo, en cambio, una dura resistencia clandestina, realizada por pequeños grupos armados que actuaban en forma suicida contra el régimen. Esos grupos fueron decisivos para garantizar el apoyo de las ciudades al intento revolucionario y coordinar la logística detrás del desembarco del Granma y el apoyo posterior –en la forma de armas, suministros, información– a la lucha guerrillera en la Sierra Maestra. Más que grandes movimientos sociales, en Cuba hubo un alzamiento popular alentado por la actividad de redes conformadas por pequeños grupos que replicaban, en su actividad y organización, la estructura básica de lo que Canetti (1962) denomina una “multitud cristalizada”. 3. E L E J E M P L O I R R E P E T I BL E D E C A S T R O

El camino adoptado por Fidel Castro es irrepetible. No sólo por la ya aludida fragilidad de los movimientos sociales en Cuba, sino por el momento en el que ocurrió: después de 1959, su capacidad para producir sorpresa estratégica había desaparecido del todo. Más aún: todos los intentos de seguir el llamado camino guevarista o “foquista” hacia la revolución fracasaron en forma contundente en América Latina. Fidel Castro descubrió la importancia de la guerra en la política, no en Martí ni en Lenin, sino en el mundo conspirativo y violento, a mitad de camino entre lo público y lo secreto, que era la política cubana de los años cuarenta y cincuenta, en particular, el mundo en el que se disputaba, entre diversas facciones y tendencias, la lucha por la dirección del movimiento estudiantil universitario. En el ensayo autobiográfico que 2 No sólo Fidel Castro lanzó ataques suicidas. El 13 de marzo, el Directorio Revolucionario, dirigido por el líder estudiantil José Antonio Echeverría, lanzó un ataque suicida contra el palacio presidencial de Batista. Una falla de coordinación de los asaltantes (un segundo grupo de refuerzo nunca llegó) y la superioridad numérica de los defensores de Palacio condujeron a la total derrota de los insurgentes y a la muerte de Echeverría, en un enfrentamiento con la Policía cerca de la Universidad de La Habana, que habría de ser el cuartel general insurgente. La certeza de que su sacrificio conduciría a la victoria final es visible en las palabras que Echeverría dirigió a los cubanos desde Radio Reloj: “Porque tenga o no nuestra acción el éxito que esperamos, la conmoción que originará nos hará adelantar en la senda del triunfo. Pero es la acción del pueblo la que será decisiva para alcanzarlo” (Carta de Cuba s. a.).

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sirve como introducción a La victoria estratégica, Fidel Castro confiesa que estuvo a punto de perder la vida en la época en que era dirigente estudiantil en la Universidad de La Habana, cuando vivió los mayores peligros de su vida (Castro 2010, 9). Allí, Castro habría de descubrir la importancia decisiva de las armas y de la guerra en la política cubana: Pero siento la necesidad de expresar que desde entonces estuve decidido a todo y empuñé un arma. Las experiencias de mi vida universitaria me sirvieron para la larga y difícil lucha que emprendería poco después como martiano y revolucionario cubano. (2010, 9) Pero en lugar de asumir, como todos los líderes impacientes del pasado, que la guerra terminaba la revolución, disminuyendo su incertidumbre a un mínimo soportable, Castro vio que la guerra anulaba la competencia política y discursiva por el poder y podía dinamizar su curso en cualquier momento. Mientras que, para sus antecesores, la guerra estaba siempre al final o al comienzo, para Castro la guerra no sólo abría el camino hacia la revolución: la mantenía sobre él. La idea de superar la incertidumbre y la competencia política y discursiva por el poder no es original de Castro, por supuesto. Ya Lenin había visto que sólo una organización partidista profesional, conformada de acuerdo con las líneas de la guerra insurreccional, podía superar la terrible incertidumbre con respecto a las relaciones de poder generada por la revolución. Castro hizo de la guerra el espacio en el que se formaría, en un mismo proceso, la coalición social que sería la base popular de la revolución y el liderazgo que la conduciría en el futuro. En el archipiélago de grupos, partidos, matices, tendencias y facciones que era la política cubana del momento, la avanzadilla revolucionaria que desembarcó en 1956 se convirtió en una especie de campo magnético3 que “ordenó” la multitud de partículas que flotaban en desorden. El centro de la revolución dejó de ser La Habana, o Santiago, para ser la Sierra Maestra.4 Y allí, en la capital y en el resto del país, fue la 3 Esta metáfora pertenece a Celia Hart (2004), quien, además de estudiar la revolución y pertenecer a la élite revolucionaria cubana, obtuvo un doctorado en Física. La metáfora viene del modelo de Ising, muy popular en física estadística. 4 Carlos Franqui (2006) afirma que sin la participación de los militantes del M-26 y del Directorio no habría sido posible el triunfo de la guerrilla. Sin embargo, el relato que se impuso fue el de Castro, porque desde un principio él había terminado toda competencia política o discursiva por el poder. El rodeo por la Sierra Maestra hace parte de

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acción de ese pequeño grupo de rebeldes lo que permitió la generación de los puentes y de los vínculos que unieron los esfuerzos de muchos opositores al régimen, en las ciudades y en el campo de Cuba. La avanzadilla de Fidel Castro no es el partido de Lenin, es el catalizador, a través de la guerra y de la acción real, de todos los discursos, las acciones, los agravios y la energía que muchos cubanos tenían contra el régimen de Batista. De su acción surgieron las configuraciones sociales que dos años más tarde derrocarían al dictador y serían la base social para la revolución en marcha. Las principales agrupaciones activadas –incluidos el Directorio Revolucionario y el M-26 urbano– siempre estuvieron, sin embargo, bajo el dominio de Fidel Castro y fueron liquidadas sin piedad en los primeros años de la revolución. Su estrategia fue, entonces, una inversión radical de los tiempos de la revolución. A diferencia de la Revolución Francesa, en la que la competencia política y discursiva por el poder fue el centro de su dinámica revolucionaria durante una década, o de la Revolución Rusa, en la que el partido leninista y, luego, la guerra y el terror terminaron con la competencia política y con la revolución misma, la Revolución Castrista eligió primero la guerra, y nunca dejó de recurrir a ella en sus cincuenta años de existencia, dejando para mucho más tarde la creación del partido. Pero esto no es sólo producto del genio político de Castro: la proximidad política, geográfica, económica y simbólica de Estados Unidos, y las íntimas relaciones que ese país había tenido desde siempre con Cuba, configuraban la oportunidad inédita de realizar una revolución hacia afuera, con un enemigo principal situado por fuera del territorio nacional, pero profundamente anclado en el imaginario de los cubanos. Las mismas razones que llevaron a Estados Unidos a propiciar la caída de Batista y el ascenso de Castro al poder hicieron posible la situación estratégica que convertiría su relación con Castro en el juego real de interacción estratégica más prolongado de la historia contemporánea. La guerra contra Estados Unidos se convirtió en el catalizador permanente de la revolución. Dejó de ser una salida ocasional, para convertirse en el sistema que le daba su fuerza dinámica y la hacía perseverar como revolución. Castro vislumbró que la relación con Estados Unidos determinaría el curso de la revolución, y no se equivocó: Estados Unidos –con y sin Guerra Fría, con mísiles o sin mísiles nucleares, en cualquier circunstancia política– nunca dejó de ser el enemigo consecuente y perfecto, que nunca intentó retirarse del juego.

esa estrategia de conjunto. El mismo Franqui muestra cómo la larga marcha de Castro hacia La Habana, entre el 1 y el 8 enero, fue una forma de compensar su inactividad militar y de llegar como libertador a la capital.

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Desde la invasión fallida de Bahía de Cochinos, y sobre todo desde la crisis de los misiles, Cuba ha vivido, literalmente, al borde del precipicio: la suerte de la revolución y la supervivencia de los cubanos han dependido de la forma en que el Comandante en Jefe ha enfrentado cada uno de los episodios en los que el poder imperial de Estados Unidos ha estado a punto de aplastar la revolución. En cada una de esas ocasiones la respuesta ha sido la movilización revolucionaria, el despliegue bélico, el enfrentamiento real en campos de batalla en diversos lugares del mundo. El gran efecto del enfrentamiento con Estados Unidos ha sido garantizar la movilización permanente de los cubanos contra un enemigo todopoderoso, al que ya han derrotado y frente al cual están dispuestos a perecer. Y aquí aparece el otro aporte de Castro a la teoría de la revolución: hacer externa la incertidumbre revolucionaria. No fueron las amenazas internas las que pusieron la guerra revolucionaria al orden del día, o las que movilizaban la energía revolucionaria del pueblo cubano. No es tampoco la competencia discursiva y política por el poder, como ocurrió en la Revolución Francesa (Furet 1981 y 2007). Las escasas amenazas internas fueron tratadas con eficiencia ejemplar a través de los sistemas sociales de vigilancia engranados al poder del Estado, y los aspirantes al lugar de líder único, o no existieron, o desaparecieron de la escena sin mayor escándalo. La guerra resolvió, desde un principio, la competencia por el poder: el líder de la revolución era el jefe de su ejército. Y el jefe de un ejército victorioso era el líder de la revolución triunfante. Desde el primer día, entonces, la supervivencia de la revolución ha dependido de la incertidumbre producida desde fuera, pero enunciada e interpelada por la palabra del líder único. En lo que puede interpretarse como un desarrollo original del Gran Miedo de la Revolución Francesa, en Cuba el líder único toma la palabra para anunciar las amenazas producidas por el enemigo. Con una diferencia obvia: en Cuba la amenaza es, sobre todo, externa. Los ocasionales enemigos internos son tratados a través de las redes y organizaciones correspondientes, sin producir la paranoia absoluta que emergió en la Francia revolucionaria. Por eso, lo que ha estado en juego todos los días es la supervivencia de la revolución frente a su gran enemigo externo y, con el paso del tiempo, frente al mundo exterior en general. Un mundo pródigo en sorpresas que le deparó, no sólo el abandono de los rusos, sino también la llegada de Chávez y Morales, y de los capitales españoles, canadienses y chinos, cuando todo parecía perdido para la revolución en América Latina.

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4 . L A E M E R G E N C I A D E L L ÍD E R Ú N ICO

En la Cuba de finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta, la inestabilidad de las relaciones de poder no era un secreto para nadie. Todo indicaba que era posible disputar el poder desde una posición de fuerza. Con el suicidio al aire del político más popular del momento, Eddy Chibás, en agosto de 1951, la situación política cubana alcanzó el punto de más alta inestabilidad: el poder estaba allí para ser tomado, y Fulgencio Batista así lo hizo, en marzo del año siguiente, suspendiendo de paso las elecciones programadas para ese año, y dando ejemplo a muchos jóvenes con ideas propias acerca de la toma del poder. El regreso al poder de Batista –un antiguo sargento que había llegado al poder en 1933 mediante la primera revuelta exitosa de sargentos en la historia mundial– confirmaba que las opciones políticas de la sociedad cubana se habían reducido a un mínimo y que la debilidad de sus partidos y de sus instituciones era irreversible. La debilidad de los partidos reflejaba, por otro lado, la debilidad y fragmentación de las clases sociales. Como lo muestra en forma convincente Wickham-Crowley (1992), tanto las clases medias como las clases altas cubanas estaban fragmentadas y no tenían ninguna capacidad para conformar coaliciones fuertes, y mucho menos para imponer arreglos políticos. Es esa debilidad manifiesta la que explica el fácil regreso al poder de Batista y la muy inútil resistencia ofrecida a sus aspiraciones políticas. Y explica también la desbandada masiva de cubanos de clase alta y media hacia Miami en los tres años posteriores a la entrada de los revolucionarios a La Habana: 200.000 emigrados en sólo tres años es una cifra asombrosa para un país tan pequeño como Cuba (Domínguez 1998, 188). Tan masiva, que la resistencia interna a la revolución fue siempre demasiado débil. Allí está uno de los fundamentos del larguísimo juego que habría de tener como protagonistas a la revolución de Castro y a Estados Unidos. En realidad, Miami y su zona de influencia se habían convertido en un nuevo estado de la Unión Americana. Un estado que libraba una extraña guerra de resistencia contra un pequeño Estado extranjero. Lo que configuraría el primer caso en el mundo de una guerra civil librada totalmente5 desde fuera de la nación en disputa. La otra novedad introducida por la Revolución Cubana está en la forma en que el líder único “produce”, mediante su interacción con Estados Unidos, los eventos que mantendrían viva la incertidumbre requerida por la dinámica revolucionaria. Las difíciles disyuntivas enfrentadas 5 Por supuesto, hubo resistencia interna. Los llamados bandidos del Escambray son el

caso más notorio. Pero nunca tuvieron ninguna posibilidad estratégica real contra el régimen de Castro.

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por la revolución han emergido de la interacción estratégica entre Castro y Estados Unidos, y, en menor grado, de la interacción con otros gobiernos de América Latina y del mundo y con el exilio cubano. En casi todas ellas, en proporciones diversas, la iniciativa ha estado en las manos del Comandante en Jefe. Desde la llamada crisis de los misiles –que casi conduce al mundo a una guerra nuclear– hasta la reciente tragicomedia de Elián González, el niño rescatado de sus familiares de Miami y de las garras del imperialismo, pasando por todos los episodios en los que la revolución ha sido protagonista en América y en África, Fidel Castro ha conservado la iniciativa estratégica movilizando a sus compatriotas por causas no siempre relevantes para sus vidas. He aquí la forma en que Castro ve sus hazañas estratégicas: Eisenhower tuvo que desplegar cinco millones de soldados, tanques y aviones para tomar Europa, ¡pero a mí me han bastado dos viejas para desestabilizar al gobierno de los Estados Unidos! (Anderson 2010, 188) Las luchas por la orientación global de la revolución se dieron casi todas en la mente de Fidel Castro, y no en las instituciones políticas de la revolución. Fue él quien anunció el carácter socialista de la Revolución, tomó las decisiones fundamentales sobre la propiedad de la tierra y de las empresas, lanzó la consigna de la zafra de los diez millones de toneladas, resolvió los términos de la alianza con la Unión Soviética y tomó la decisión de actuar en África en los setenta. Y fue él también quien dirigió, durante décadas, el rumbo cambiante de la política cubana con respecto a las guerrillas latinoamericanas y a la supervivencia de gobiernos de izquierda en Suramérica. A través de todos esos episodios, Castro logró dirigir la energía revolucionaria de los cubanos hacia confrontaciones externas, mientras que las fracturas internas de la sociedad cubana no llegaron a convertirse en confrontaciones políticas o en movilización social. Esa situación es la que permite explicar la paradoja de una revolución que terminó en el momento mismo de su triunfo, pero siguió siendo revolución mediante la movilización permanente contra un gran enemigo externo. 5. M O R A L E S Y L A R E V O L U C IÓ N

Evo Morales no es el líder de la Revolución Boliviana. Fue uno de los líderes, entre otros, de la oleada revolucionaria que sacudió a Bolivia entre 2000 y 2005. Desde el punto de vista de la historia tradicional de las revoluciones, su participación en el proceso insurreccional de 2000-2005 no fue decisiva. Tanto las guerras del agua como la del gas habrían podido ocurrir sin él.

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Nada, sin embargo, habría resultado igual si Morales no hubiera desarrollado, en forma paralela al proceso revolucionario de 2000-2005, una estrategia electoral victoriosa, que terminó absorbiendo la energía revolucionaria desatada y consolidando las mayorías electorales más grandes de toda la historia republicana de Bolivia. Y si, además, no hubiera sido el organizador del movimiento cocalero que lo puso al frente de la resistencia a la guerra contra las drogas declarada por Estados Unidos y apoyada por los gobiernos bolivianos (Hylton y Thomson 2005). Entre 2000 y 2005 transcurrieron dos procesos distintos que terminaron confluyendo, por ahora, en uno solo. Un proceso revolucionario, aún sin resolver, y otro electoral, resuelto a favor de Morales en ese año decisivo, después de una corta carrera electoral, comenzada en las elecciones parlamentarias de 1997. Los dos siguieron trayectorias distintas y paralelas. Mientras que el proceso revolucionario siguió una trayectoria espontánea, producto de la interacción entre eventos y sociabilidades autónomas, el proceso electoral encontró en Morales –líder del partido más grande entre los muchos partidos pequeños que disputaban el campo electoral– una salida para la extrema incertidumbre de la política boliviana. ¿Cómo podría la democracia electoral dominar un proceso revolucionario en un país con tal tradición de inestabilidad, golpes de Estado, revueltas, insurrecciones y presidentes de facto? La respuesta está en que la democracia electoral no llegó como una salida providencial para la turbulencia revolucionaria, sino que creció en forma paralela a ella: la curva que describe la trayectoria electoral de Morales corre paralela a la curva de despliegue del proceso revolucionario boliviano, con puntos de encuentro en 2002 y 2005. El crecimiento sistemático de las mayorías de Morales, en las elecciones de 2005, 2008 y 2009, ha disminuido en forma radical la incertidumbre extrema6 que antes dominaba el campo electoral en Bolivia, convirtiendo al mas en la primera fuerza política del país, basada en una coalición que supera en tamaño y en fuerza política al bloque separatista que pretendió derrocarlo en 2008. La superposición entre elecciones y revolución ocurrida en Bolivia es un episodio particular del acoplamiento entre dos procesos excluyentes, en principio, pero con una larga historia de coincidencias7 que sugiere la emer6 Ver la muy original aplicación de la entropía al estudio de la incertidumbre política, realizada por Stephen Coleman (Coleman 1975, cap. 6). A pesar de la escasa atención que le academia le dedicó, es uno de los mejores intentos por entender los fenómenos políticos agregados, por fuera de la camisa de fuerza de la decisión racional. 7 El episodio clásico es el ascenso al poder de Luis Napoleón Bonaparte, mediante elecciones, en 1851, como cierre de la Revolución de 1848. En tiempos recientes, en

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gencia de un fenómeno estructural. Mi hipótesis es que el proceso electoral, mediante la estrategia de Morales, absorbió en forma creciente la energía revolucionaria en las coyunturas electorales de 2002, 2005, 2008 y 2009, posponiendo el desarrollo del proceso revolucionario –sin finalizarlo del todo– y transfiriendo el orden surgido de la oleada revolucionaria al Gobierno y al Estado en proceso de refundación. El resultado de las elecciones de 2005 reflejó el inicio de un proceso de absorción de la energía revolucionaria mediante la emergencia de una coalición mayoritaria que no ha dejado de crecer desde ese momento, con avances notables incluso en los departamentos de la Media Luna, considerados antes territorio inexpugnable de la coalición separatista. Dos razones básicas están detrás de ese crecimiento. La primera es que hasta hoy no ha habido transferencia de votos desde la coalición de Morales hacia la separatista. La probabilidad de que alguien que haya votado por Morales vote por un candidato de la derecha separatista era casi cero en 2009. En cambio, la probabilidad de que alguien que no haya votado, o haya votado por la coalición contraria, lo hiciera por la de Morales era mayor que cero y, a juzgar por los resultados de Santa Cruz y Beni, estaba alrededor de 0,30 (Oviedo 2010). Es decir, el flujo de votantes ha ido, hasta las elecciones de 2009, desde la coalición separatista, y desde la abstención, hacia la coalición de Morales. Esto no ha dejado de ocurrir desde 2002, lo que configura un fenómeno notorio y único. Es obvio que esta situación puede cambiar. Si la dura confrontación entre el Gobierno y los movimientos sociales ocurrida en los últimos meses continúa, y gana fuerza, es probable que genere fracturas en la coalición electoral que apoya a Morales, y tenga efectos sobre los resultados electorales próximos. La segunda es el “encasillamiento” (lock-in) generado por la mayoría obtenida en 2005: una vez que la coalición mayoritaria descubrió que lo era, no ha querido dejar de serlo. Por el contrario, ha logrado sumar nuevos miembros, parte, sin duda, de la mayoría de indígenas y pobres que la revolución de 2000-2005 convirtió en mayoría política. Detrás del “encasillamiento” está otra vez la historia: los indígenas y los pobres siempre habían estado Venezuela, Hugo Chávez ha ganado tres elecciones presidenciales y varios referendos (y perdió otro), mientras avanza su Revolución Bolivariana. En Filipinas, la Revolución del Poder Popular II, ocurrida en 2001, terminó en forma instantánea, con el juramento de la vicepresidente de Estrada, Gloria Macapagal-Arroyo. Lo que implicaba un castigo político a Estrada como persona, y no al régimen político. En España, en 2004, el derrocamiento “electrónico” del Partido Popular ocurrió todo dentro del contexto electoral. En estos últimos episodios, lo electoral subsume a la revolución potencial desde un comienzo. No ha ocurrido así en Bolivia, en donde lo electoral corrió paralelo a la revolución, y la energía revolucionaria ha sido absorbida, en parte, por las elecciones.

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en mayoría numérica, pero nunca habían sido mayoría política. Sólo lo son a partir de 2005, y como un efecto de la energía desatada por la activación de las sociabilidades autónomas e insurreccionales latentes en Bolivia. La suma de nuevos miembros a la coalición mayoritaria no ha ocurrido voto a voto, vía la deliberación racional de individuos separados, sino a través de la formación de agrupaciones colectivas que subsumen a los individuos. En lo que podría ser un desenlace político en extremo original, la dimensión conflictiva del proceso revolucionario ha estado siendo resuelta en el escenario electoral, mientras que las luchas de los movimientos sociales han pasado por el filtro de las relaciones no antagónicas con un Estado que dice fundamentarse en ellos. Sin embargo, esa relación entre los movimientos sociales y el Estado no es armoniosa por definición y podría derivar en relaciones de patronazgo, cooptación o conflicto abierto, como, de hecho, está ocurriendo hoy alrededor de problemas ambientales y distributivos. Aquí está la apuesta central del proceso boliviano. James Dunkerley ha planteado, desde una perspectiva distinta, una intuición similar: Tomaré sólo un motivo central –la reconstitución, entre 1986 y 2000, de un movimiento consciente de la clase obrera en una masa múltiple pero distintivamente plebeya– como parte de una proposición más general: que Evo Morales encabezaba, en enero de 2006, la tercera Revolución Boliviana. Si esa revolución puede ser vista –de forma útil– como plebeya en naturaleza y en expresión política, entonces, como los críticos de García alegan, es también el producto de una economía política que es ch’enko (enredada, enmarañada, confusa) y que, por tanto, no puede desconocer la institucionalidad liberal propia de su evolución ni evitar el abrazo de las prácticas colectivistas. (Dunkerley 2007, 146) a. El puente La emergencia del mas8 como segunda fuerza política del país sobrevino en las elecciones generales de 2002, ocurridas después de la guerra del agua de Cochabamba (en la que Morales tuvo una participación importante), y de la 8 La primera aparición electoral independiente del mas ocurrió en los comicios de 1999, al obtener el 3,2% de los votos en las elecciones municipales. Antes lo había hecho en 1997, bajo la divisa de la Izquierda Unida (iu), en alianza con el Partido Comunista de Bolivia, logrando elegir a Morales como diputado por el distrito de Chapare, su base política original (Oviedo 2010).

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activación general de las comunidades y organizaciones indígenas, cocaleras y de trabajadores de todo el país. De hecho, Morales fue segundo en las elecciones presidenciales, con un 20,94% de los votos, convirtiéndose en el rival de Sánchez de Lozada en la vuelta parlamentaria establecida para elegir al presidente cuando ningún candidato triunfa por elección directa. Aunque Morales no fue elegido, su partido se convirtió en la segunda fuerza política del país, luego de haber sido la decimoctava en las elecciones anteriores. Más importante aún: se había vuelto el único rival electoral de Sánchez de Lozada. Esta posición –pasajera en condiciones normales– habría de ser importante para su futuro y para el de la política boliviana. En 2002 todavía no estaba claro para dónde avanzaría el proceso revolucionario iniciado por la triunfal guerra del agua de Cochabamba; ni siquiera era claro si se trataba, en efecto, de un proceso revolucionario. Por eso, si bien las elecciones de 2002 reflejaron, en proporción limitada, lo que estaba ocurriendo, no podían reflejar lo que todavía estaba por ocurrir. Su efecto ya pudo notarse, sin embargo, en el espectacular crecimiento de la votación de Morales y en la extrema fragmentación del campo electoral boliviano, en particular, de los partidos tradicionales y de las nuevas fuerzas de derecha. Es obvio que Morales capitalizó su participación en la guerra contra el agua de Cochabamba, y en la dirección de los cocaleros. El porqué del éxito de la estrategia electoral de Morales en una situación revolucionaria pertenece al mundo de lo contingente: entre todos los líderes9 de la insurrección popular que había depuesto a Sánchez de Lozada y estaba a punto de derrocar a Mesa, sólo Morales mantuvo siempre la apuesta electoral como su primera opción, y era el único líder que podía actuar, a un tiempo, en el mundo de las elecciones y en el de la insurrección. El adelanto de las elecciones de 2007 para diciembre de 2005 lo situó en la posición privilegiada de ser el único puente entre la insurrección y las elecciones: el vehículo que permitiría transformar la energía revolucionaria en votos. Ese papel de puente no fue el resultado de una estrategia electoral de última hora. Hylton y Thomson (2005, 51-61) establecen en su narrativa de la revolución de 20002005 el papel de puente, entre los movimientos sociales y la lucha electoral, asumido por Morales y el mas. Las decisiones de actuar, participar en las 9 Felipe Quispe, un antiguo guerrillero, líder del Ejército Guerrillero Túpac Katari (egtk), al que también perteneció el hoy vicepresidente, Álvaro García Linera, también participó en las elecciones de 2002 y 2005, con resultados inferiores a los de Morales. Los dos siempre tuvieron una relación antagónica como los máximos líderes de los movimientos indígenas, exacerbada durante los eventos de 2000-2005 y el posterior triunfo de Morales (Hylton y Thomson 2005, 50).

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elecciones y el Parlamento y regresar a la acción tomadas por Morales en ese período le dan el papel de puente activo entre los dos mundos. Después de la caída de Sánchez de Lozada, una alianza implícita de Morales con Mesa permitió que el segundo accediera a la Presidencia y que la votación del mas en las elecciones municipales cayera a un 18%. En su papel de puente entre los dos mundos, Morales rompió con el Gobierno en 2005, y el 2 de marzo se sumó al movimiento de los alteños participando en marchas y bloqueos. La importancia de ese papel puede apreciarse con mayor dramatismo en los sucesos de marzo de 2005. Después de firmar el “Pacto por la Unidad” –con casi todos los movimientos sociales, salvo con la Fejuve de El Alto–, el 9 de marzo, Morales abandonó sorpresivamente el movimiento para regresar al Parlamento, “llevando los bloqueos a un abrupto fin el 16 de marzo de 2005” (Hylton y Thomson 2005, 59). La importancia de los giros estratégicos de Morales y del mas puede apreciarse otra vez, a mediados de mayo de 2005, con la emergencia de Román Loayza, del mas, como el líder nacional de la lucha por una nueva legislación en materia de hidrocarburos. En dos semanas, todo el país estaría de nuevo paralizado, y el mas volvería a estar al frente de los movimientos sociales. La victoria de Morales fue, entonces, el efecto de su función como puente efectivo entre el mundo electoral y el insurreccional, y de la coincidencia temporal entre una estrategia electoral estable y un campo político revolucionario que excluía, en principio, la vía electoral. Los líderes de los movimientos sociales, en especial los de El Alto, conjeturaban que una eventual victoria de Morales no cambiaría nada y que la movilización social continuaría. Pero la victoria de Morales en 2005 sí reflejaba varios cambios decisivos. En primer lugar, en las relaciones de poder. Los movimientos sociales habían producido una ola insurreccional que había derribado dos presidentes y enterrado el proyecto neoliberal boliviano. La fragilidad del poder presidencial, la crisis del proyecto liberal, la fragmentación del campo electoral y la ausencia de una coalición capaz de gobernar el país constituían una típica situación de vacío de poder. El poder estatal parecía estar allí, muy cerca, listo para ser “tomado”. Sin embargo, el problema de la toma del poder nunca fue planteado. Una vez caído Sánchez de Lozada, el Congreso nombró a Mesa, y una vez éste fue derrocado, y neutralizadas las aspiraciones de Vaca Díez, Eduardo Rodríguez fue nombrado por el Congreso, y las elecciones fueron convocadas, sin que los movimientos sociales hubieran intentado asumir la dirección del Estado. ¿Por qué? ¿Renuncia abierta al poder del Estado? ¿Una extraña lucidez política que habría renunciado al poder para criticarlo desde abajo, siempre? Autores marxistas como Jeffery Webber (2010) han señalado

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la ausencia de una estrategia y de un partido revolucionarios como el factor crucial para explicar esa aparente omisión: A pesar de su impresionante capacidad para movilizarse y de sus objetivos anticapitalistas y de liberación indígena de largo alcance, el bloque indígena de izquierda carecía de un partido revolucionario que hubiera provisto el liderazgo, la estrategia y la coherencia ideológica necesarios para derrocar al Estado capitalista existente y reconstruir un nuevo poder basado en el autogobierno de la abrumadora mayoría de campesinos y proletarios indígenas. A consecuencia de ello, la avalancha de extraordinarias movilizaciones y la profunda crisis del Estado, observadas durante la guerra del gas, no fueron una transformación revolucionaria sino un giro en la política popular, desde las calles y el campo hacia la arena electoral, cuando las elecciones fueron adelantadas para el 18 de diciembre de 2005. (Webber 2010, 68) Pero una ausencia no es una explicación satisfactoria. La pregunta es por qué el partido revolucionario estuvo ausente de la Revolución Boliviana de 2000-2005. Y por qué –aun en su ausencia– ocurrió la revolución. La respuesta es que la estructura organizativa de los movimientos sociales que conformaron la revolución no convergió hacia el partido leninista o revolucionario que Webber parece tener en mente. El despliegue real de los movimientos sociales nunca optó por las estructuras jerarquizadas de los partidos leninistas, evolucionando hacia formas cambiantes de dirección colectiva, que permitían la diversidad de puntos de vista y no respondían a estructuras burocráticas situadas por encima de los movimientos mismos. La explicación debe ser buscada otra vez en el pasado. Las estructuras organizativas de las comunidades indígenas nunca tomaron la forma de partidos centralizados. Han conservado a lo largo del tiempo estructuras que combinan la jerarquía –derivada del conocimiento y la tradición– con formas de cooperación y de solidaridad, que requieren la iniciativa desde abajo. La fusión entre las formas indígenas de organización y las obreras, ocurrida al calor de los movimientos sociales recientes, condujo al predominio de las primeras sobre las segundas y al avance de los movimientos sociales bolivianos hacia formas organizativas a las que, según Álvaro García Linera, Pueden sumarse campesinos, regantes, estudiantes, obreros sindicalizados, desocupados, intelectuales, individuos

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sueltos, y la hegemonía se mueve alrededor de temas, de circunstancias, movilizaciones temáticas, autonomía de cada organización en función de sus repertorios, estructuras y sus maneras de cumplimiento; subsiste, sin embargo, una voluntad de acción conjunta en torno a un tema y a liderazgos móviles y temporales. (En Stefanoni 2009, 19) 6 . E L PA R T I D O Ú N ICO

La ausencia de un partido revolucionario, más que una respuesta, es, pues, una pregunta. Y en la respuesta a esta pregunta puede estar una de las claves para entender la lógica del proceso revolucionario boliviano, y sus profundas diferencias con el proceso cubano. En Cuba, la figura del líder máximo absorbió al partido único y a la movilización de masas, convirtiéndolos en parte del espacio de acción y de enunciación de Fidel Castro. Más aún: tanto el partido como las grandes organizaciones de masas fueron inducidos desde arriba por el máximo líder, al calor de la energía que despertaba el enfrentamiento con Estados Unidos y demás enemigos internos y externos de la revolución. Mientras el Movimiento 26 de Julio y el Directorio eran liquidados, Castro conformó un nuevo partido, la ori (Organizaciones Revolucionarias Integradas), que absorbió a los anteriores, pero quedó bajo el control del antiguo Partido Comunista de Cuba (psp), con larga experiencia en materia organizativa. Cuando el aparato del tradicional Partido Comunista de Cuba comenzó a actuar con cierta independencia y a usar en su favor su capacidad organizativa y burocrática, Castro eligió a Manuel Escalante, un viejo dirigente comunista, como el chivo expiatorio de la campaña antiburocrática. Escalante fue purgado, junto a algunos de sus seguidores, y el partido aprendió que no podía actuar por fuera de las coordenadas fijadas por el líder máximo. Pero no sólo Escalante fue purgado: antiguos militantes del M-26, del Partido Ortodoxo y de organizaciones independientes salieron del escenario político. Otros, como Camilo Cienfuegos,10 desaparecieron para siempre, en la misma coyuntura en que otro viejo compañero de armas, Huber Matos, fue enviado a prisión por veinte años. 10 Camilo Cienfuegos desapareció en un avión en el que viajaba a interrogar a Matos por su conducta contrarrevolucionaria. No es claro por qué Cienfuegos –el comandante con mayor reconocimiento popular después de Fidel Castro– debía cumplir esa tarea. Botín (2010) especula que detrás de todo estuvo el segundo al mando, Raúl Castro, jefe de unas Fuerzas Armadas en las que el comandante más respetado y con más arraigo popular era Camilo Cienfuegos.

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Es más: el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba fue pospuesto hasta 1976, ¡diecisiete años después del triunfo de la revolución! Mientras tanto, todos los asuntos políticos fueron tratados desde el poder real conformado por Fidel Castro y su grupo de colaboradores más inmediatos. Por eso, el Partido Comunista creado por Castro en 1976 nunca fue el partido de la revolución, en sentido estricto. Por encima y fuera de él siempre estuvo Fidel Castro. Los cdr (Comités de Defensa de la Revolución), surgidos en 1960, y que llegarían a tener millones de miembros, fueron creados por el régimen como los ojos y oídos de la revolución: redes de vecinos con la misión de descubrir los planes y acciones de todos sus enemigos, reales e imaginarios. De igual forma, fueron creadas la fmc (Federación de Mujeres Cubanas), la ujc (Unión de Juventudes Comunistas) y la anap (Asociación Nacional de Agricultores Pequeños). Las organizaciones de masas del pasado (la feu y la ctc) ya habían sido absorbidas por el aparato estatal. Dos factores hicieron posible la inducción desde arriba de organizaciones de masas con cierta capacidad de movilización: el enfrentamiento con Estados Unidos y el monopolio de Fidel Castro sobre el discurso y el proceso revolucionarios. La ausencia de una cultura deliberativa pudo observarse en la pobre discusión realizada con motivo del vi Congreso del pcc. En un momento crucial, por los cambios económicos por venir, la discusión colectiva no estuvo a la altura de lo que el nuevo líder máximo, Raúl Castro, pedía a través de sus discursos. Cincuenta años sin ninguna discusión colectiva seria, sin posiciones autónomas y sin pensadores independientes pasaron finalmente su cuenta de cobro. Cuando llegó el momento de la discusión colectiva, no hubo participantes. En Bolivia, tanto los movimientos sociales como los “instrumentos políticos” que surgieron durante procesos anteriores y se consolidaron dentro del último son el producto de una tensión muy fuerte entre la movilización social y la política. Las estructuras organizativas y las conversaciones sociales que están en la base de las movilizaciones de hoy crecieron por fuera de la política electoral. Es más: crecieron contra ella y se desarrollaron contra el poder establecido, en sus distintas encarnaciones. Al mismo tiempo, la ausencia de formas políticas partidistas era vista como una de las fallas más graves de la movilización política popular en Bolivia. El punto esencial es que esa ausencia había generado un ciclo vicioso en el desarrollo de las movilizaciones sociales. Después de la lucha, del triunfo y del convenio o acuerdo, los partidos tradicionales capitalizaban los logros de la movilización social. A principios de los años noventa, Evo Morales y sus compañeros tuvieron la idea de proponer la creación de un “instrumento

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político autónomo” que permitiera a los indígenas y campesinos tener una herramienta organizativa para la lucha política, que no dependiera ni de los blancos ni de sus partidos políticos, de derecha o izquierda. La fuerza de la visión de Morales y sus compañeros no sólo estuvo en haber visto la necesidad de un instrumento político autónomo, sino en haber entrevisto, mucho antes de que fuera visible, el inmenso potencial político de un hecho obvio: los indígenas y los pobres eran la mayoría del país. Si lo eran, ¿por qué no actuaban como tal? Otro dirigente del mas, Lino Villca, lo plantea con absoluta claridad: Al movimiento indígena campesino, los partidos tradicionales nos habían manejado políticamente: su política era el arado, su política era la yunta, su política era la picota, ésa era su política. Nosotros nos dimos cuenta que a pesar de que éramos mayoría, ellos, que eran minoría, políticamente nos dominaban... Decíamos entonces: “Desde el parlamento, destrozar la política neoliberal y desde las calles, golpear”. (Harnecker y Fuentes 2010, 68) La creación del instrumento político resultó providencial. Cuando la salida electoral se impuso después de la caída de Mesa, en junio de 2005, el instrumento político les dio una ventaja considerable a sus poseedores. Aunque un analista privilegiado de la situación (García 2008, 29) ha sugerido la existencia de opciones alternativas, la verdad es que en ese momento ninguna de ellas –ni la insurreccional ni “la derrota política y moral del adversario” ni “la exhibición de fuerzas”– llegó a ser una opción real. Ni la derecha ni el campo revolucionario consideraron con seriedad la confrontación armada por el poder estatal. Por defecto, por inacción, por el dominio de unas expectativas pesimistas con respecto a la durabilidad de cualquier poder, la salida electoral que proponían Morales y el MAS no tuvo un competidor real en esos días decisivos. 7. P O D E R Y AU T O N O M Í A S O C I A L E N B O L I V I A

¿Por qué coinciden en Bolivia una Presidencia volátil y tres revoluciones sociales? Hay una explicación directa: la fragilidad del poder presidencial ha coincidido con la existencia de vastas estructuras de sociabilidad autónomas, que han sobrevivido a siglos de dictadura, despotismo, pobreza y exclusión. Los mineros, las comunidades indígenas y los pobres del campo y de la ciudad han conformado, a lo largo de siglos –a través de historias diversas–,

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organizaciones, formas de cooperación, estructuras comunitarias, proyectos políticos, expectativas, silencios, discursos, y hasta lenguas, que siempre han estado por fuera del dominio del poder (Hylton y Thomson 2007 y 2005). Pero la existencia de sociabilidades autónomas no es garantía per se de ninguna ruptura revolucionaria. De hecho, pueden convivir durante siglos con regímenes despóticos sin que ocurra nada y sin que esa sociabilidad se transforme en acción colectiva y en destrucción de las relaciones de poder dominantes. Para que esa sociabilidad “dormida”, o en hibernación, despierte y convierta en acción toda la energía acumulada, es indispensable la ocurrencia de eventos que activen esas sociabilidades y las conviertan en una fuente de actividad política revolucionaria. Contrario a lo esperado, en Bolivia esos eventos no fueron fenómenos casuales, deslices de la historia, o coincidencias felices. Fueron el resultado de quince años de ejemplar aplicación de las políticas de choque neoliberales.11 En un giro que ninguno de los arquitectos de la terapia de choque orquestada en Bolivia podría haber imaginado, casi un millón de sus víctimas directas e indirectas (antiguos trabajadores estatales y privados despedidos de sus empleos, indígenas y campesinos pobres) se concentratron en El Alto, una meseta situada en las márgenes de La Paz, por la que pasa la única vía que comunica a la capital con el resto del país. Años más tarde, El Alto habría de convertirse en territorio insurgente, del que partiría una parte significativa de las acciones que terminaron con los gobiernos de Sánchez y Mesa, y donde aún hoy está concentrado un componente social de gran actividad. Pero no es sólo un fenómeno de la capital. En Cochabamba, Potosí y Oruro, el mismo tipo de concentración insurgente fue replicado, a menor escala. El surgimiento de El Alto es el evento decisivo para la emergencia de la Revolución Boliviana de 2000-2005. Como lo ha sugerido William Sewell (1996), los eventos revolucionarios son acontecimientos con la capacidad de transformar las estructuras sociales vigentes, recombinar y entremezclar redes sociales disímiles, trocar las posiciones de individuos y agrupaciones y correlacionar, en forma simultánea, la actividad de miles de individuos. Así como en la Revolución Francesa la toma de La Bastilla no fue decisiva por su significado militar, o por el heroísmo desarrollado por sus protagonistas, sino por las rápidas y masivas transformaciones que indujo en las relaciones y en las actividades de asambleístas, ciudadanos, sociedades filosóficas, salones, clubes y demás agrupaciones sociales, en Bolivia la “creación” de El Alto no es importante sólo por sus marchas heroicas y su inusitada actividad 11 O neoconservadoras. Aquí he usado el término neoliberal, más común en Latinoamérica.

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revolucionaria, sino por ser el resultado indirecto e imprevisto de la recombinación de todas las tradiciones insurreccionales bolivianas en un solo espacio, situado a unos minutos de la capital y del centro del poder. En ese contexto emerge el evento desencadenante, entre otros, de la Revolución Boliviana de 2000-2005: la primera guerra del agua de Cochabamba, en 2000. Más que una guerra por un servicio público, fue el primer enfrentamiento a gran escala entre la política de choque iniciada por Paz Estenssoro en 1985 (Klein 2007; Sachs 1986) y la movilización popular fundamentada en una cultura muy antigua y en el trabajo de las redes de cooperativas que antes de la privatización generaban el agua para los habitantes de la región. Lo que la guerra del agua descubrió fue la posibilidad de activar múltiples redes sociales, antes aisladas, en una red multimodal más grande que podía movilizar centenares de miles de personas en momentos decisivos, incluida, como lo plantea Claudia López, Casi toda la población de la región de Cochabamba: sindicatos, colegios de profesionales, transportistas, comerciantes, maestros, estudiantes, hombres y mujeres sencillas de este pueblo. De esa unión nació la Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida, de ahí su fuerza y legitimidad. (López 2006, 2) La guerra del agua redescubrió la tradición autonomista e insurreccional boliviana en la forma de bloqueos de caminos y de democracia directa, sin la mediación de partidos políticos formales, agregando de paso nuevas herramientas al repertorio de la protesta popular (Crespo 2003, 4). La importancia del bloqueo de caminos no sería sólo táctica: en lo estratégico, concretó las profundas divisiones de la sociedad y descubrió el papel decisivo de concentraciones urbanas como El Alto para la vida económica y social de toda Bolivia. Los bloqueos de los pobladores de El Alto, Sucre, Potosí, Cochabamba, Oruro, Warisata y Achacachi paralizaron de forma efectiva a la economía boliviana, aislando a la capital del resto del país, dejándola sin gasolina y sin víveres, cubriendo de incertidumbre la solidez del sistema económico y político, y mostrando la fuerza de los movimientos sociales y su potencial como alternativa de poder. En el centro de todo está un hecho fundamental: la Revolución Boliviana fue el resultado de un movimiento de movimientos, sin una hegemonía política única, sin un único líder y sin una organización centralizada que dirigiera el proceso en su conjunto. Hylton y Thomson (2007, 57) lo condensan en una frase: “No había un liderazgo unido; de hecho, no había ningún liderazgo”.

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Siguiendo un patrón similar al de la Revolución Iraní, la movilización popular creció a través de la conmemoración de sus mártires, enlazando antiguas tradiciones indígenas y populares con la confrontación del presente: Una vez que las masacres comenzaron, primero en el campo y luego en la ciudad, los familiares y amigos de los finados llamaron a sus muertos “mártires caídos en la defensa del gas”. La represión se intensificó, y 31 murieron el 12 de octubre, aniversario de la incursión de Colón en el Caribe ... Más de 150.000 personas marcharon el 13 de octubre desde El Alto hacia el centro de La Paz. Después de varios días de duelo, y una vez que la comunidad insurgente de Omasuyos arribó, los rebeldes marcharon en pos de la toma de la capital. (Hylton y Thomson 2004, 18) Sin embargo, frente a la debilidad manifiesta del régimen, las multitudes que tomaron la capital, y que llevaron a la renuncia de Sánchez de Lozada y de Mesa, no recurrieron a las armas y no intentaron sustituir a ninguno de los dos en el palacio presidencial. Contrario a lo ocurrido en otras revoluciones, en las que los patrones de movilización y los repertorios se repiten en forma sistemática, la Revolución Boliviana dio un viraje sorprendente, alejándose de las armas y optando por no repetir la historia de 1952. La situación es equivalente a la de un jugador de póker que opta por “pasar” teniendo una mano ganadora. García Linera sugiere dos explicaciones: o bien se trató de una deferencia hacia el parlamentarismo, o de una cierta lucidez histórica con respecto a las posteriores consecuencias implícitas en la aceptación de las instituciones democráticas, dada la correlación de fuerzas existente (García 2008). La segunda estaría en línea con la estrategia posterior de Morales y de García de acercarse al poder mediante una iteración plebiscitaria, similar hasta cierto punto a la estrategia seguida por Chávez en Venezuela. Según García, ellos habrían optado por: Una especie de resolución democrática mediante una fórmula de iteración, es decir, de aproximación sucesiva. La propuesta consiste en que se resuelva lo que es un momento de tensionamiento de fuerzas mediante varios actos democráticos ... mediante la manifestación reiterada del soberano. (García 2008, 29)

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Esta posición contiene el núcleo de una caracterización del giro que el proceso boliviano ha introducido en la dinámica de la revolución latinoamericana. 8 . M AY O R Í A S E S TA B L E S Y P O D E R

La apuesta de apelar, en forma iterada, “al soberano” para avanzar hacia el logro de las metas nacionalistas y redistributivas es, por supuesto, arriesgada. Supone poner en juego todo el proceso, en forma periódica, en ocasiones cada par de años, en condiciones democráticas y con los medios de comunicación en manos de la oposición. Exige un grado de movilización popular compatible con la meta de mantener, o ampliar, la coalición mayoritaria sobre la que se apoya. Esa movilización tiene un carácter especial y ambiguo: ni está dirigida contra el Gobierno –pues se trata de un gobierno del pueblo– ni es dirigida por el Gobierno –aunque de hecho la promueva–. Implica, por tanto, una independencia relativa entre la movilización social y la política del Gobierno, al tiempo que requiere una coincidencia feliz entre la movilización popular y la estabilidad de las mayorías electorales, algo muy poco probable en general. La clave está en el descubrimiento de las mayorías populares y en el proceso de “encasillamiento” (lock-in) generado por él. Durante décadas situadas por fuera de las decisiones del Gobierno y marginadas del disfrute de los bienes económicos fundamentales, las grandes mayorías latinoamericanas nunca habían sido mayorías políticas. Habían sobrevivido, o como espectadoras incómodas de los procesos políticos, o como oferentes de votos usables en cada elección. El proceso boliviano cambió esa situación en forma radical, al trastocar las relaciones de poder y reafirmar la autonomía de los movimientos sociales y de las comunidades en lo simbólico, político y cultural. El encasillamiento aparece una vez que las mayorías potenciales descubren que pueden ser mayorías políticas y que ese cambio tiene consecuencias no sólo con respecto a su vida material, sino acerca de su lugar en la sociedad y del poder que pueden ejercer. La memoria del cambio ocurrido, en lugar de ser borrada, es conservada en la forma de mayorías estables o crecientes (Arthur 1989). ¿Cómo es posible esa conservación? Mediante un doble proceso: el ejercicio real del poder en la vida social y política y el acceso al mundo económico. Ese proceso no toma la dirección de arriba abajo, propio de la política tradicional. De no desatar procesos reales de cambio desde abajo, el encasillamiento terminaría siendo un proceso de patronazgo de los más pobres por parte de gobiernos redistribuidores. Como lo plantea con lucidez Elias Canetti:

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Una situación revolucionaria puede ser definida como un estado de cambio, y la multitud cuya descarga consiste principalmente en su liberación colectiva de las estafas del poder debería ser llamada una multitud para el cambio. (Canetti 1962, 58-59) Pero éste es un proceso cuyo fin no es ni fácil ni cercano. Por el contrario, está basado “en las olas del cambio que se elevan lentamente desde las profundidades” (Canetti 1962, 59-60). Son las multitudes dispuestas a seguir siendo mayoría, o a convertirse en mayoría, las que mantienen vivo el proceso de cambio. En la metáfora de Canetti, esas nuevas olas no vienen de la superficie, sino de las profundidades: de las fracturas sociales más profundas y de los vínculos sociales más fuertes. Por eso tienden a mantenerse en el tiempo y a preservar la memoria de la mayoría obtenida por primera vez. Detrás del proceso de encasillamiento hay un proceso de retroalimentación que convierte a la primera mayoría en otra mayoría igual o mayor, siempre y cuando tres condiciones se cumplan. La primera es la existencia de unas mayorías plebeyas potenciales. La segunda es la existencia de sociabilidades autónomas de alcance y tamaño suficientes. La tercera es que los conflictos propios de la movilización social (Webber 2010a) no se conviertan en fracturas decisivas de la coalición mayoritaria, o que ésta tenga la capacidad de rehacerse más allá de la continuidad del líder. Es posible describir lo ocurrido en Bolivia como un proceso que, a partir de un campo electoral de alta incertidumbre, un evento extremo, o una secuencia de ellos, condujo a la emergencia de una coalición mayoritaria que ha tendido a sostenerse mediante la movilización social y la debilidad de las coaliciones alternativas. El proceso está dotado de “memoria”, en el sentido de que no sustituye a la coalición mayoritaria por otra, tal como ocurre en los procesos electorales corrientes, y termina encasillado en esa coalición victoriosa. Y deja abierto, además, el campo para la acción colectiva de las organizaciones sociales autónomas. La experiencia boliviana reciente sugiere que los procesos electorales no neutralizaron la acción colectiva y, por el contrario, han coincidido con el regreso vigoroso y conflictivo de la movilización social. CO N C L U S IO N E S

Hasta ahora el proceso boliviano no ha ido más allá del horizonte delineado por el capitalismo y la democracia electoral. Pero al estar fundado sobre la movilización popular, ha terminado integrando las elecciones –no se sabe por cuánto tiempo– dentro de un proceso de movilización social que ha

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trastocado en forma efectiva las relaciones de poder. Quizás –y es un quizás muy grande– no haya marcha atrás hacia los arreglos políticos del pasado. Los cuarenta años que separan la Revolución Cubana del proceso iniciado en Bolivia reflejan no sólo el tiempo transcurrido, sino la distancia política y estratégica que las separa. Una revolución con líder máximo, movimientos sociales débiles y partido único no es posible hoy en América Latina. La emergencia de movimientos, basados en una fuerte autonomía social, líderes transitorios y mayorías estables parece ser la alternativa. Más allá de las frases desafiantes de Morales contra el imperialismo y sus perversiones, es indudable que la Revolución Cubana ya no es el modelo para cambiar las relaciones de poder en el continente. El padre de la revolución latinoamericana es ahora su abuelo en uso de buen retiro.

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Origen y evolución de los parlamentos en los procesos de integración regional. Los casos del Parlamento Europeo y el Parlamento del Mercosur María Victoria Álvarez Macías Universidad Nacional del Rosario Resumen Diversos procesos de integración incluyen un órgano parlamentario en sus estructuras institucionales. Este trabajo combina premisas básicas del neofuncionalismo y el intergubernamentalismo para abordar el origen y la evolución de los parlamentos en los procesos de integración regional, incluidos los recaudos necesarios al aplicar enfoques de la integración europea a otras regiones. Con la ayuda de esos postulados, se esboza una explicación de la forma en que emergieron y se desarrollaron dos parlamentos regionales, el Parlamento Europeo y el Parlamento del Mercosur. La combinación de enfoques nos permite afirmar que los Estados son actores importantes y poderosos, pero no puede desconocerse el papel de las instituciones regionales y de los actores transnacionales. Sin embargo, el análisis comparado demuestra que mientras que en Europa la dinámica del proceso de integración se retroalimenta más allá del control de los Estados, en el Mercosur la influencia de los gobiernos nacionales es abrumadora e impide dinámicas “autorreforzadoras”. Palabras clave procesos de integración • Mercosur • Unión Europea • Parlamento Europeo • Parlamento del Mercosur

Origins and Evolution of Parliaments in Regional Integration Processes. The Cases of the European and Mercosur Parliaments Abstract Some processes of integration include a parliamentary body in their institutional structures. This paper combines basic premises of neofunctionalism and intergovernmentalism to address the origin and further evolution of regional parliaments, including the necessary precautions when applying European approaches of integration to other regions. With these postulates in mind, we outline an explanation of the way in which two regional parliaments, the European Parliament and the Mercosur Parliament, emerged and developed. The combination of approaches allows us to affirm that States are important and powerful actors, but the role of regional institutions and transnational actors cannot be ignored. However, comparative analysis shows that while in Europe the dynamics of the process of integration has feedback mechanisms beyond the control of States, in the Mercosur the influence of national Governments is overwhelming and prevents any “self-reinforcing” dynamics. Keywords integration processes • Mercosur • European Union • European Parliament • Mercosur Parliament

Recibido el 2 de abril de 2011, aceptado el 2 de octubre de 2011 y modificado el 10 de abril de 2011.


María Victoria Álvarez Macías L ic e nc ia da e n R e l a c io ne s I nt e r na c io na l e s ( U N R , A rgentina). Magí s t e r e n I nt e g ra c ió n y C o o p e ra c ió n I nt e r na c io na l ( U N R , A rge nt i na y Katholieke Un i v e r s i t e i t L e u v e n , B é l g ic a ) . E s p e c ia l i s t a e n E c o no m ía y D e re c ho de la Unión Eu ro p e a ( Un i v e r s i t é de Pa r i s I Pa nt hé o n S o r b o n ne - C o l l è ge de s Hautes Études E u ro p é e n ne s M ig u e l S e r v e t , F ra nc ia ) . C o r re o e l e c t ró n ic o : m v a l v arez@fcpolit.un r. e du . a r


Origen y evolución de los parlamentos en los procesos de integración regional. Los casos del Parlamento Europeo y el Parlamento del Mercosur María Victoria Álvarez Macías Universidad Nacional del Rosario

I N T R O D U CC IÓ N

La integración regional es un fenómeno que ha crecido vertiginosamente en las últimas décadas. En muchos casos, los Estados se mueven más allá de la agenda originaria y expanden su cooperación hacia otras áreas previamente excluidas del acuerdo integracionista (Bernal-Meza 2001, 25). Todo proceso de integración, por modesto y frágil que sea, requiere cierto grado de institucionalización. “La institucionalización es la manifestación jurídica de la voluntad política de integrarse” (Bernal-Meza 2001, 39). La naturaleza expansiva de todo proceso de integración implica un cambio de escala en la representación, hacia una unidad política superior a la del Estado. En última instancia, es posible construir un espacio político, un lugar para la representación política de los ciudadanos. En este sentido, los parlamentos regionales ponen a prueba la clásica relación entre comunidad democrática y Estado. La representación política en una instancia parlamentaria regional conduce a reflexionar acerca de diversos interrogantes. Este trabajo tiene como objetivo abordar el origen y la evolución de parlamentos regionales mediante el manejo de conceptos y postulados provenientes de enfoques teóricos explicativos del proceso de integración europea. Nuestra presunción es que una combinación de las premisas de diferentes teorías de la integración, en particular el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo, es necesaria para dar cuenta del fenómeno que se va a analizar. Dado que la ingeniería institucional de los procesos de integración en América Latina y Europa contiene instancias parlamentarias, los postulados del neofuncialismo e intergubernamentalismo se pondrán a prueba respecto a dos parlamentos regionales: el Parlamento Europeo (pe) y el Parlamento del Mercosur (Parlasur). El paralelismo entre las instituciones parlamentarias del Mercado Común del Sur (Mercosur)1 y la Unión Europea (ue) es sugerente, 1 Conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Venezuela aún no es miembro pleno, ya que no ha finalizado el proceso de ratificación del Protocolo de Adhesión,

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aunque se repara invariablemente en las diferencias que existen entre ambos procesos de integración. La ingeniería institucional en ambos procesos de integración incluyó la presencia de órganos parlamentarios desde sus orígenes. El Tratado de París de 1951, que creó la Comunidad del Carbón y del Acero (ceca), instituyó la Asamblea común, cuya compleja evolución en competencias, composición, organización y funciones la transformaría en el Parlamento Europeo. Por su parte, en el Mercosur, el Tratado de Asunción 2 concebía la creación de la Comisión Parlamentaria Conjunta (cpc), que ulteriormente fue reemplazada por el Parlasur. El Parlasur se convertirá en el tercer parlamento regional en América Latina elegido directamente por los ciudadanos. Esta particular forma de elección de sus miembros no es nueva en nuestra región, ya que el Parlamento Centroamericano y el Parlamento Andino eligen sus miembros mediante el sufragio universal. Y desde luego tampoco es novedoso en Europa, donde los miembros del pe son elegidos por la ciudadanía desde 1979. La exploración se realizará siguiendo a una amplia literatura que percibe la ue como el modelo de integración más paradigmático, pese a reconocer que el Mercosur posee características que lo hacen único y que el “modelo comunitario” no puede aplicarse en forma dogmática a otras experiencias desconociendo dichas particularidades y limitaciones. La combinación de enfoques nos permite afirmar que los Estados son actores importantes y poderosos en los inicios y la evolución de los procesos de integración, pero no puede desconocerse el papel de las instituciones regionales y de los actores transnacionales. Sin embargo, a partir de esta afirmación el camino se bifurca: el análisis comparado demuestra que mientras que en Europa la dinámica del proceso de integración se retroalimenta más allá del control de los Estados, en el Mercosur la influencia de los gobiernos nacionales es abrumadora e impide dinámicas “autogeneradoras”. Este artículo no pretende resolver, y menos aún agotar, la discusión acerca de las cuestiones que animan la literatura sobre los órganos parlamentarios en procesos de integración regional. Se trata de proveer una primera aproximación al tema, sin poseer, naturalmente, ningún tipo de pretensiones de exhaustividad, reconociendo de esta manera la inmensidad de la tarea. Del mismo modo, el trabajo no aborda cuestiones empíricas detalladas sino

y está pendiente, a la fecha de publicación de este trabajo, la aprobación del mismo por parte de la Cámara de Senadores de Paraguay. 2 Firmado el 26 de marzo de 1991 y en vigor desde el 29 de noviembre de 1991.

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O R IG E N Y E V O L U C IÓ N D E L O S PA R L A ME N T O S E N L O S P R O C E S O S D E I N T E G R A C IÓ N R E G IO N A L L O S C A S O S D E L PA R L A ME N T O E U R O P E O Y E L PA R L A ME N T O D E L ME R C O S U R

que, por el contrario, su intención es resaltar algunas posibles respuestas a interrogantes que requieren de investigación más profunda y detallada. Hemos dividido el trabajo en cuatro secciones. Luego de esta introducción, incluimos la consideración de algunas nociones centrales del neofuncionalismo y el intergubernamentalismo, teorías surgidas para explicar la integración europea. Teniendo en cuenta ambos enfoques, combinaremos algunas de sus premisas básicas para acercarnos a la explicación del origen y la evolución de los parlamentos en los procesos de integración regional, incluidos los recaudos necesarios al aplicar enfoques de la integración europea a otras regiones. Con la ayuda de esos conceptos, se esboza una explicación de la forma en que emergió y se desarrolló el Parlamento Europeo, en primer lugar, y el Parlasur, a continuación, para finalizar con algunas conclusiones. 1. N O C IO N E S T E Ó R ICO - CO N C E P T UA L E S

a. Referencias al neofuncionalismo e intergubernamentalismo Surgido a mediados de los años cincuenta, el neofuncionalismo intentó la elaboración, modificación y prueba de hipótesis acerca de la integración que nació en la Europa de posguerra. Ernst Haas, su principal exponente, postulaba que la decisión de avanzar con la integración u oponerse a ella dependía de las expectativas de ganancias o pérdidas que tenían los grupos principales dentro de las unidades que se querían integrar. La “lógica expansiva” resultaba implacable: las élites que habían experimentado ganancias de la integración en un sector actuarían a favor de la integración en otros sectores (Dougherty y Pfaltzgraff 1993, 450-451). El neofuncionalismo considera que el éxito de la integración depende más de las actitudes de las élites que de los tecnócratas. Dichas élites ven en la integración un medio para el logro de determinados objetivos, y esto lleva a “politizar” los fines del proceso. El éxito de la integración depende de las actitudes de las élites y de su comportamiento en las estructuras institucionales a partir de su toma de conciencia de las ventajas que reporta el proceso integrativo. La expansión de la integración económica crea la necesidad de mayor “institucionalización”, es decir que la integración política resulta ser un “efecto colateral” más o menos inevitable de la integración económica (Rosamond 2000, 52). En el neofuncionalismo está presente la paulatina transferencia de soberanía de los Estados a las instituciones supranacionales centrales. En algún momento, los decisores en las instituciones centrales van a resistir el hecho de que las élites nacionales les dicten cuáles deben ser sus creencias y preferencias, y van a hacer avanzar sus propias prescripciones (Haas [1958] 2006,

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115-116). Lo importante para Haas era que las instituciones supranacionales debían asegurarse suficiente autonomía como para escapar de las tendencias de los Estados a disolverlas una vez que las preferencias de los actores estatales fueran satisfechas y/o el contexto cambiara (Rosamond 2000, 62). En ciertas condiciones (como ocurrió en Europa occidental en la posguerra), es más probable que los actores resuelvan los conflictos de intereses derivados del proceso de integración ampliando las funciones y aumentando las facultades de las instituciones supranacionales comunes (Malamud y Schmitter 2006, 9). El enfoque neofuncionalista es útil para reconocer el rol de las élites nacionales en el avance y el fortalecimiento de las instituciones centrales. Los grupos de interés, burócratas y otros actores domésticos –con base en nuevas identidades adquiridas, actitudes y coaliciones– fuerzan a los gobiernos e influyen y presionan para hacer avanzar el proceso (Schimmelfennig y Rittberger 2006, 85). Una de las premisas básicas del neofuncionalismo es que la integración es autosostenible y se retroalimenta, y los Estados no pueden hacer nada para controlarla o revertirla. Del mismo modo, la extensión, la forma y el contenido de cómo se desarrolla la integración son el resultado de procesos complejos institucionales y transnacionales y trascienden las constelaciones de poder y las preferencias de los Estados (Schimmelfennig y Rittberger 2006, 89). Haas admite, sin embargo, que “durante las etapas iniciales de cualquier proceso de integración política, el nacionalismo establecido en cada uno de los países participantes es supremo. La decisión de participar o abstenerse de las etapas propuestas de integración es defendida en términos de valores nacionales por cada uno de los grupos interesados” (Haas [1958] 2006, 115).3 La decisión primigenia, entonces, está en manos de los gobiernos nacionales, aunque el neofuncionalismo postula que la influencia de los poderes ejecutivos disminuirá a medida que avanza el proceso. Además de admitir que en sus inicios el lanzamiento del proceso dependía de la voluntad integracionista de los Estados, para los años sesenta, el “fenómeno De Gaulle” –el efecto disruptivo del líder nacionalista francés en el proceso de integración– condujo a Haas y Lindberg a sugerir que la teoría neofuncionalista debía otorgar mayor importancia, entre otros elementos, al nacionalismo y al papel del liderazgo político (Nugent 2010, 431). Las reformulaciones del enfoque neofuncionalista, en vista de los desafíos provenientes del nacionalismo, no impidieron que este enfoque fuese objeto de duras críticas, especialmente por su determinismo y el 3 Traducción propia.

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automatismo de la dinámica integracionista que prescribe, así como por otorgarle insuficiente atención al papel que los Estados (y los intereses nacionales) desempeñan en el proceso. Desde la perspectiva intergubernamentalista, en tanto, la primacía del actor estatal en el sistema político de la ue es indiscutible. Las instituciones son creadas por los Estados porque éstos se benefician de las funciones desempeñadas por las mismas (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 195). Para Moravcsik, por ejemplo, la integración europea es el resultado de una serie de negociaciones interestatales, especialmente conducentes a la reforma de los Tratados constitutivos, que establecen cuestiones básicas como el diseño de la estructura institucional (Moravcsik 1993 y 1998, citado por EilstrupSangiovanni 2006, 190-192). Para este enfoque, según Malamud y Schmitter (2006, 5), “el rumbo y ritmo de la integración regional estará determinado por la interacción de naciones soberanas, que no sólo controlan el comienzo del proceso sino también todas sus etapas subsiguientes. Que el proceso avance, retroceda o se estanque dependerá de cálculos tocantes al interés nacional y al poder relativo que puede ejercerse ante una cuestión concreta”. Entre las presunciones básicas del intergubernamentalismo se halla la idea de que los Estados son actores relevantes que inician, conducen y controlan el proceso de integración. La extensión, forma y esencia de la integración son negociadas entre gobiernos nacionales y reflejan las constelaciones de preferencias y poder de los Estados (Schimmelfennig y Rittberger 2006, 81). Pero también el intergubernamentalismo, especialmente en su vertiente liberal, es objeto de críticas por concentrarse estrechamente en explicar las negociaciones intergubernamentales para reformar los Tratados olvidando cambios “incrementales” que ocurren en el tiempo por vía judicial o por cuestiones administrativas (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 192). La atención del intergubernamentalismo respecto a los “eventos mayores” no es exhaustiva del fenómeno de la integración europea. Cualquier enfoque debe tener en cuenta no sólo los grandes momentos de negociación de alto nivel entre Estados sino también los avances más pequeños, diarios, que van a conformar, a su vez, el escenario de las negociaciones de los Tratados (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 192). La integración europea ha sido impulsada tanto por negociaciones intergubernamentales como por el cambio imprevisto, “intersticial” –las transformaciones estructurales provocadas por la operación diaria de las instituciones de la ue–, y no sólo por los cálculos estratégicos de ejecutivos nacionales (Farrell y Heritier 2007, citados por Malamud 2010, 644). El neofuncionalismo presta atención a los micro y mesointercambios entre

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actores transnacionales, eludiendo el énfasis exclusivo del intergubernamentalismo en las negociaciones interestatales para reformar los tratados (Malamud y Schmitter 2006, 5). En el intento por explicar la inclusión y la evolución de órganos parlamentarios en procesos de integración regional, como en muchos otros temas, ninguna explicación monocausal es perfectamente convincente. Para los fines de nuestro análisis, se vuelve necesaria alguna forma de síntesis entre la teoría intergubernamentalista y la neofuncionalista. b. Combinación de teorías para explicar el origen y la evolución de parlamentos en procesos de integración regional El neofuncionalismo brinda la mejor comprensión de los procesos de integración a largo plazo, pero el comienzo de la integración regional exige un acuerdo explícito entre los Estados. Tal como afirman Malamud y Schmitter (2006, 8), “es innegable que las instituciones y la competencia que ellos confieren a dicho acuerdo inicialmente tendrán efectos permanentes en su trayectoria posterior”. Así, los Estados europeos aceptaron la inclusión de un órgano parlamentario en la estructura institucional de las Comunidades Europeas como una forma distintiva de representación de intereses (Judge y Earnshaw 2003, 27). En este caso, el origen de la representación parlamentaria corre, necesariamente, por carriles estatales, cuestión que no niega el neofuncionalismo. Desde la perspectiva neofuncionalista, la integración es vista como un proceso en el que las élites políticamente significativas gradualmente redefinen sus intereses desde el nivel nacional hacia un marco organizativo supranacional (Dougherty y Pfaltzgraff 1993, 450). El éxito de la integración depende de las actitudes de las élites, y en ellas se incluye a los líderes de los grupos políticos en el gobierno, voceros de partidos políticos, dirigentes sindicales y de asociaciones empresarias, altos funcionarios y políticos activos (Haas [1958] 2006, 115), así como parlamentarios (Lindberg [1963] 2006, 120). Según Haas, los parlamentarios eran parte de las instituciones que conformaban la comunidad política europea emergente, actores cruciales en el escenario de la integración como catalizadores para promover el proceso de integración (Haas [1958], citado por Viola 2000). Así como el neofuncionalismo ve la integración como el resultado de intercambios graduales e imperceptibles entre una multitud de actores, por ejemplo, entre parlamentarios y partidos políticos, el intergubernamentalismo resalta como impulsor de la integración las grandes negociaciones entre los representantes nacionales para reformar los Tratados

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(Eilstrup-Sangiovanni 2006, 100), incluidas reformas para incrementar las competencias del Parlamento. La teoría neofuncionalista sugiere que una entidad supranacional como el Parlamento Europeo, que representa los intereses de los ciudadanos de la Unión, pretende incrementar sus poderes para oponerse a los intentos de los Estados miembros de hacer avanzar sus propios intereses individuales. La adquisición del pe de competencias formales es vista como una forma de progreso hacia una mayor integración (Viola 2000). Los intergubernamentalistas, en cambio, explicarían el cambio incremental del papel del Parlamento como el resultado del comportamiento intencionado de los Estados, en contra de la noción neofuncionalista de spillover como un proceso con consecuencias no intencionadas y desconocidas (EilstrupSangiovanni 2006, 98). El neofuncionalismo y el intergubernamentalismo son opuestos en cuanto al énfasis puesto en el papel de las instituciones supranacionales, como el Parlamento, versus los intereses estatales. La inclusión de órganos parlamentarios en procesos de integración es parte de decisiones fundamentales tomadas por los poderes ejecutivos. Y aunque la decisión de incluir un órgano parlamentario regional depende de los Estados, su posterior evolución puede vincularse a un fenómeno de spillover político, donde los parlamentarios regionales ejercen una importante influencia. Ambas explicaciones permitirían entender el origen y la evolución del Parlamento en el proceso de integración europea, combinando el carácter irreversible de las concesiones nacionales que el pe capitaliza luego de las negociaciones de reformas de los Tratados, y, a su vez, la contribución que realiza el propio pe, en el intervalo que separa a una Conferencia Intergubernamental de otra, a la difusión de la “matriz parlamentaria” (Costa y Magnette 2003, 72). c. La aplicación de las teorías de la integración europea a otras regiones Si bien el neofuncionalismo surgió como un intento de explicar el proceso de integración en Europa, ésta era vista más bien como un caso de estudio de procesos análogos que podían surgir en otros contextos regionales. Haas (1961) abordó este problema e identificó las background conditions que conducirían a una integración exitosa,4 concluyendo que la integración en otras regiones estaba seriamente limitada. El progreso de la comunidad política 4 Entre ellas, estructuras sociales pluralistas; desarrollo económico e industrial sustantivo y patrones ideológicos comunes entre las unidades participantes.

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fuera de Europa era poco probable por la escasa difusión de precondiciones centrales. En esta línea, la integración en el Mercosur se hallaría seriamente limitada en términos neofuncionalistas por la escasa difusión de las condiciones iniciales necesarias para su desarrollo. El propio Haas ha limitado la posibilidad de intentar extrapolar este enfoque a otras regiones que ostenten otras características. De este modo, pareciera que el spillover no tendría el mismo éxito en procesos de integración donde el nivel de institucionalización es bajo, como en el caso del Mercosur. Un proceso con una estructura netamente intergubernamental (liderado por los poderes ejecutivos), y que ha renunciado hasta el momento a dotarse de órganos supranacionales, tendría dificultades para canalizar ese contagio intersectorial al que hace referencia el efecto derrame de Haas (Caballero Santos 2009, 6). Entonces, las teorías europeas de la integración regional evidencian ciertos límites en su aplicación al contexto latinoamericano, debido a los diferentes contextos sociales, culturales, políticos e históricos en los que tuvo lugar este proceso. Tal como sostienen Malamud y Schmitter (2006, 4), “dadas las diferencias sustanciales de normas culturales, experiencias históricas, estructuras sociales, ubicación geoestratégica y regímenes políticos, hay abundantes motivos para ser prudentes en esa transferencia”. No obstante, muchas de sus herramientas conceptuales resultan iluminadoras para el análisis del proceso de integración en el Mercosur. Tomando ciertas precauciones, las premisas del neofuncionalismo y el intergubernamentalismo pueden iluminar el análisis del papel de los diferentes actores en el diseño institucional y la posterior evolución de las instituciones en procesos de integración regional. El reconocimiento de diferencias entre el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo no invalida la posibilidad de una cierta división del trabajo entre las teorías, y demuestra que no son rivales sino complementarios, según el contexto y el momento (Malamud 2010, 651). El neofuncionalismo puede ofrecer mejores explicaciones acerca del papel de instituciones para la integración, que de los factores que dan cuenta del nacimiento de los esquemas de integración (Malamud 2010, 644). Sin embargo, el énfasis del intergubernamentalismo en el papel fundamental que los gobiernos nacionales ostentan en los procesos de integración lo sitúa en posición ventajosa para explicar ciertas particularidades de la integración en América Latina. La integración en nuestra región se basa en un sistema en el cual los Estados, a través de sus respectivos gobiernos, son los actores más importantes. Los Estados siguen controlando el proceso: coope-

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O R IG E N Y E V O L U C IÓ N D E L O S PA R L A ME N T O S E N L O S P R O C E S O S D E I N T E G R A C IÓ N R E G IO N A L L O S C A S O S D E L PA R L A ME N T O E U R O P E O Y E L PA R L A ME N T O D E L ME R C O S U R

ran y coordinan sus políticas en algunos asuntos, pero sin ceder soberanía a una entidad superior (Malamud 2002, 58). En las páginas que siguen intentaremos aplicar estas nociones a la aparición y posterior evolución de los órganos parlamentarios en la Unión Europea y el Mercosur. La aplicación de nociones surgidas para la integración europea al Mercosur no implica caer en la tentación de adoptar automática y acríticamente otros modelos, sino que, justamente, es una forma de resaltar que el contexto y los antecedentes históricos son factores claves para entender cualquier proceso de integración (Guedes de Oliveira 2005, 250) y, por lo tanto, para percibir las diferencias entre unos procesos y otros. 2 . E X P L IC AC IÓ N D E L P R O C E S O D E I N T E G R AC IÓ N E U R O P E O Y E L O R IG E N Y L A E V O L U C IÓ N D E L PA R L A M E N T O E U R O P E O

Al menos en sus manifestaciones más tempranas, el neofuncionalismo es considerado un intento por “teorizar” acerca de las estrategias de las élites fundadoras de la unidad europea de posguerra (Rosamond 2000, 51). En todo caso, Jean Monnet y Robert Schuman fueron neofuncionalistas avant la lettre al unir explícitamente el “método funcional” de Mitrany con la meta federal de alcanzar “una federación europea indispensable para la preservación de la paz” (Salomón 1999, 202). En un primer momento, el rumbo de la integración europea no contradijo los postulados del neofuncionalismo. El Tratado constitutivo de la ceca5 esbozó un esquema institucional cuatripartito: la Alta Autoridad, luego Comisión–órgano de tipo supranacional–, el Consejo de Ministros, la Asamblea común y el Tribunal de Justicia. El “cuatripartismo comunitario” plasmaba los diferentes intereses en juego en el proceso de integración, en torno a cuatro lógicas: la lógica interestatal representada por el Consejo, la representación del interés común por medio de la Comisión, la lógica de las “fuerzas populares” en la Asamblea parlamentaria y la materialización de los valores jurídicos mediante el Tribunal de Justicia (Pescatore 1977, 61). La doctrina se divide a la hora de explicar la inclusión de una Asamblea parlamentaria en los orígenes de las Comunidades. Si algunos argumentan que su presencia se debió a la necesidad de contar con una institución que ejerciera cierto control sobre la Alta Autoridad (Malamud y De Sousa 2005, 9); que proveyera mayores posibilidades de aceptación de las nuevas Comunidades entre el público (Kreppel 2002, 54); y aun que algunos dirigentes políticos y diplomáticos la consideraran parte integrante de sus motivaciones federalistas y un precursor de la legitimidad democrática (Goetze y 5

Firmado el 18 de abril de 1951.

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Rittberger 2010, 43); otros, contrariamente, argüían que el consenso popular y la legitimidad democrática fueron temas que se pospusieron hasta que los ciudadanos experimentaran los beneficios de la integración (Judge y Earnshaw 2003, 29-30). Es cuestión de debate si la inclusión de un órgano parlamentario se hallaba en los planes originales de Monnet o si se trató de una inclusión tardía una vez iniciadas las negociaciones (Judge y Earnshaw 2003, 28), pero de cualquier manera, el Tratado de París introdujo una Asamblea en el esquema institucional que llevaría adelante la construcción de un proyecto sectorial y limitado, un mercado común del acero y el carbón. El órgano parlamentario, sin embargo, fue diseñado para operar originariamente en la “periferia” de la ceca, al no poseer atribuciones legislativas ni legitimidad democrática directa6 (Judge y Earnshaw 2003, 30). Las competencias de la Asamblea se limitaban al derecho a formular preguntas a la Alta Autoridad, a ser consultada obligatoriamente en ciertos asuntos y a ejercer un tímido control sobre el presupuesto. Disponía de un poder de control sumamente limitado: podía someter una moción de censura sobre el informe general de la Alta Autoridad, y, en caso de ser aprobada, los miembros de la Alta Autoridad debían renunciar colectivamente a sus cargos.7 La Conferencia de Messina, donde se creó la estructura institucional de la Comunidad Económica Europea (cee) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (ceea o Euratom) –que implicó un traspaso de poder desde la Comisión hacia el Consejo en ambas Comunidades–, puso fin a cierta orientación federalista de la integración europea. El golpe subsiguiente fue en 1966, con el “compromiso de Luxemburgo”, impuesto por Francia, mediante el cual los Estados adquirieron un derecho a veto permanente en las decisiones tomadas en el Consejo (Salomón 1999, 203). Desde los Tratados de Roma de 1957, la Asamblea vio ampliada su participación en la construcción del proceso de integración europeo. Su autoridad política aumentó gracias a que el poder de censura sobre la Comisión dejaba de limitarse al informe anual y, en cambio, se ampliaba a cualquier tema, en cualquier momento. Además, fue incluida, en forma tangencial, en el proceso legislativo a través del procedimiento de consulta (Kreppel 2002, 57-58). La Asamblea –posteriormente denominada Parlamento Europeo8– logró aumentar sus poderes y capacidades en el proceso de toma de decisiones comunitario. 6 Los miembros de la Asamblea eran legisladores enviados por los respectivos parlamentos nacionales. 7 Artículos 21, 23, 22, 78 y 24, antiguo tceca. 8 Término que aceptó e incorporó el Acta Única Europea de 1986.

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A su vez, a medida que avanzaba el proceso de traspaso de áreas de soberanía estatal a la esfera comunitaria, se hizo cada vez más evidente la necesidad de una institución democrática. El incansable pedido de los parlamentarios europeos para ser directamente electos tropezó durante décadas con la negativa de los Estados miembros, especialmente Francia (Manin 1999, 213). Finalmente, la Decisión y el Acto del Consejo del 20 de septiembre de 1976 confirieron al pe una legitimidad y autoridad nuevas al disponer la votación por sufragio universal directo, lo cual se concretó en los comicios de 1979. Cada siguiente reforma de los Tratados constitutivos profundizó el carácter supranacional de la ue, aumentando las competencias del Parlamento Europeo, especialmente a través del procedimiento de codecisión y en sus funciones de control. La institución desarrolló una cultura de “hambre de poder” (Dinan 2010, 302). El aumento gradual de la participación del Parlamento en el proceso decisorio de la Unión más allá de sus competencias originales resultó una tendencia irreversible. El acrecentamiento de poderes del pe fue el resultado de diferentes factores. A ello han contribuido no solamente las disposiciones explícitas de los Tratados, sino también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, así como la conclusión de acuerdos interinstitucionales. Estos últimos han sido instrumentales para el incremento gradual de las competencias del pe y la modificación del equilibrio institucional real, sin modificar los Tratados (Kietz y Maurer 2007, 21, 24). Otro factor fundamental fue la ampliación de las prerrogativas mediante una elaboración y un uso inteligente del Reglamento interno. Tal vez la marginalidad y el papel tangencial del pe en el proceso legislativo durante décadas condujeron a sus miembros a buscar formas alternativas e informales de influir (Judge y Earnshaw 2003, 34). A medida que la integración avanzó, estos actores fueron conscientes de que sus intereses no eran satisfechos nacionalmente sino en ámbitos superiores a las fronteras nacionales (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 94). Los legisladores, desde los días de la Asamblea parlamentaria, presionaron para incrementar sus competencias y conseguir ser electos de forma directa por la ciudadanía. Entendida en clave neofuncionalista, la integración europea beneficiaba a los partidos políticos nacionales que actuaban en el Parlamento Europeo, por lo que éstos presionaban a sus respectivos gobiernos en tal sentido. El efecto neto fue un aumento en el apoyo a la integración emanado desde los grupos y partidos políticos nacionales que actuaban en una institución supranacional como el pe, combinado con una mayor propensión por parte de los actores estatales a ceder autoridad y legitimidad a instituciones de nivel regional en cada reforma de los Tratados.

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Las instituciones supranacionales como el pe no solamente están dispuestas sino que son capaces de hacer un uso extensivo de sus poderes y de promover reglas y políticas sobre las cuales los Estados no han acordado durante negociaciones intergubernamentales (Schimmelfennig y Rittberger 2006, 88). La demanda por mayor integración es más bien el resultado de procesos endógenos de cambios que son ratificados por los Estados en las negociaciones intergubernamentales de reforma de los Tratados. Los “pasos pequeños” dados por el pe con acuerdos interinstitucionales, compromisos informales y un uso creativo de las reglas procesuales, se convierten en “saltos cualitativos” (Judge y Earnshaw 2003, 65) cuando los intereses de los gobiernos nacionales confluyen y se manifiestan explícitamente en las grandes reformas de los Tratados. El pe logró reubicarse en el esquema institucional europeo a partir de un lugar sumamente tangencial, desde ser un órgano marginal con funciones consultivas hasta convertirse, con el Tratado de Lisboa, en coautoridad legislativa y presupuestaria en pie de igualdad con el Consejo –en una clara disposición hacia la conformación de un legislativo bicameral comunitario–, y con sustanciales responsabilidades de control y supervisión de otras instituciones. De hecho, el pe constituye la institución comunitaria que más cambios ha experimentado desde la fundación de las Comunidades Europeas (Mangas Martín y Liñán Nogueras 2010, 222). Habiendo sido un “huérfano institucional” en los primeros años del proceso de integración, el pe ha luchado por llegar donde está ahora y se ha convertido en una institución “radical”, que continuamente pugna por cambios (Dinan 2010, 302). 3. E X P L IC AC IÓ N D E L P R O C E S O D E I N T E G R AC IÓ N D E L M E R CO S U R Y E L O R IG E N Y L A E V O L U C IÓ N D E L PA R L A S U R

El Tratado de Asunción se proponía el ambicioso objetivo de integración de constituir un mercado común, con una estructura institucional más propia de un proceso de cooperación: dos órganos decisorios intergubernamentales, el Consejo Mercado Común (cmc) y el Grupo Mercado Común (gmc), y una Secretaría Administrativa. Sólo hacía mención de la Comisión Parlamentaria Conjunta (cpc), con la vaga finalidad de “facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común”.9 El Protocolo de Ouro Preto,10 reafirmando la filosofía de la estructura institucional original, estableció las funciones de la cpc, aunque no le otorgaba capacidad decisoria ninguna sino que mantuvo su calidad de órgano 9 Artículo 24, Tratado de Asunción. 10 Firmado el 17 de diciembre de 1994; en vigor desde el 15 de diciembre de 1995.

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consultivo.11 El proceso de integración regional en el Mercosur excluía la existencia de órganos de naturaleza supranacional o la posibilidad de que las normas emanadas de sus órganos tuviesen efecto directo y primacía sobre los ordenamientos internos de los Estados partes (Mata Prates 2006, 58). Y es que a lo largo de la historia del Mercosur, “se ha rechazado sistemáticamente el establecimiento de cualquier tipo de arreglo institucional que pudiera restringir la soberanía de los Estados” (Vázquez 2002, 168). El Mercosur fue deliberadamente creado y mantenido con una estructura institucional intergubernamental. Todas las decisiones son tomadas por los funcionarios de los países mediante la regla de la unanimidad. En el Mercosur no existe una burocracia regional, motivo por el cual las políticas sólo pueden ser implementadas por las autoridades nacionales (Malamud y Schmitter 2006, 16). Tradicionalmente, la adopción de la fórmula intergubernamental ha sido promovida por Brasil, y en cierta medida también por Argentina. Es evidente la voluntad de los dos Estados mayores de no presionar el proceso, en búsqueda de una institucionalidad más ambiciosa de lo que el proyecto integracionista implicaba. En tanto, históricamente, Uruguay y Paraguay12 han defendido una estructura institucional supranacional, que les otorgaría cierto equilibrio de poder en un esquema esencialmente asimétrico (BernalMeza 2001, 67-68), así como una mayor seguridad jurídica y protección ante medidas unilaterales de los socios mayores (Pena y Rozemberg 2005, 10). En muchos sentidos, el Parlasur fue fruto del esfuerzo de los miembros de la cpc por concretar el proyecto de conformar un parlamento regional con mayores atribuciones y elegido por sufragio universal. La idea de la creación de un parlamento regional imperaba en la cpc desde el inicio de sus actividades. Ya en su primer Reglamento interno se definían ciertas atribuciones ausentes en el Tratado de Asunción, como la de “desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento del Mercosur”.13

11 La cpc estaba integrada por legisladores designados por los parlamentos nacionales. Sus decisiones se adoptaban por consenso. 12 Sin embargo, la correlación de posiciones respecto al parlamento regional fue diferente a la que implantó el esquema institucional original: Paraguay fue el principal defensor del proyecto, mientras que en Uruguay los dos partidos tradicionales (colorados y blancos) se opusieron a la creación del órgano parlamentario, y el gobierno de Tabaré Vázquez manifestó ciertas dudas acerca de su creación. En tanto que en Brasil y Argentina el proyecto del parlamento tuvo un tratamiento parlamentario rápido, con amplio consenso. 13 Artículo 3 inc. b) Reglamento de la cpc. mercosur/cpc/res.91022 (Montevideo, 06/12/1991).

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En los años posteriores, la cpc reforzó las manifestaciones de su inequívoca voluntad de crear un parlamento regional.14 La voluntad de la cpc se ligaba a preocupaciones que tenía en torno a ciertas limitaciones del proceso de integración: la falta de internalización de las normas Mercosur en los ordenamientos jurídicos internos; la falta de obligatoriedad del cumplimiento de dichas normas ni para los Estados partes ni para sus ciudadanos; y por último, la escasa participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones del proceso de integración.15 La cpc estaba especialmente preocupada por constituir un organismo parlamentario que otorgase legitimidad a las decisiones tomadas por los órganos del Mercosur. Si bien fue la cpc quien hizo el esfuerzo por concretar el proyecto de un parlamento regional, en el marco de un esquema institucional intergubernamental, un factor clave para el avance del Mercosur, y del proyecto del parlamento regional en particular, fue el liderazgo presidencial. El papel de los mandatarios en el Mercosur es fundamental tanto en sus orígenes como en los momentos de conflicto entre los socios, o a la hora de tomar decisiones políticas trascendentales. Este rasgo, que da cuenta de un caso extremo de intergubernamentalismo –denominado “interpresidencialismo” (Malamud 2001)–, implica la concentración del proceso de toma de decisiones en manos de los presidentes.16 Esto último es el resultado de aplicar una estrategia de política externa, la “diplomacia presidencial”, a partir de una estructura institucional doméstica, la democracia presidencialista (Malamud y Schmitter 2006, 16). El “interpresidencialismo” y la preferencia de Brasil y Argentina por una estructura institucional mínima explican en gran medida el hecho de que la década de los noventa se haya agotado, carente de propuestas por parte de los órganos decisorios del Mercosur respecto a la creación de un órgano parlamentario regional. Sin embargo, el cambio de gobierno en Brasil y Argentina a partir de 2002 implicó un giro en las percepciones respecto al proyecto integracionista y contribuyó a promover la idea de dotar de un parlamento al bloque, elegido por los ciudadanos. 14 Entre otras acciones, se destacan: la aprobación de la “Agenda para la Institucionalización del Parlamento del Mercosur”, en 1999; la decisión de realizar seminarios sobre la instalación y funcionamiento del Parlamento del Mercosur a partir de 2000; y el establecimiento de un Comité Ad Hoc para el análisis de la reforma del Protocolo de Ouro Preto, con vistas a institucionalizar el Parlamento del Mercosur en 2002. 15 mercosur/cpc/rec 13/2003. Propuesta preliminar para la organización institucional del Parlasur. 16 Este concepto implica relativizar la noción más general de “poder ejecutivo”, ya que, en algunos casos, los presidentes ni siquiera han tenido en cuenta las posturas de algunos ministerios y/o ministros.

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El nuevo gobierno en Brasil dio un renovado impulso al Mercosur y otorgó mayor importancia a los avances institucionales de tipo político.17 Los gobiernos brasileño y argentino hicieron explícita una visión social de la integración regional e identificaron los principales ejes de acción para revitalizar y profundizar el bloque, entre los que se encontraba la creación de un parlamento cuyos miembros fuesen elegidos por el voto de la población (Botto, Delich y Tussie 2003, 124). El Parlasur fue creado formalmente en 2005,18 como órgano intergubernamental sucesor de la cpc. Posee algunas atribuciones mayores que las de la cpc, pero continúa siendo un órgano principalmente consultivo y de asesoramiento. El Parlasur dista de ser un cuerpo con competencias legislativas, en cuanto el poder “normativo” se mantiene en manos del cmc y demás órganos intergubernamentales. Tímidamente asoman ciertas atribuciones de supervisión, aunque el Parlasur carece de potestades sobre el nombramiento o remoción de los miembros de los órganos decisorios del bloque.19 De esta manera, los líderes nacionales intervinieron para crear una institución parlamentaria regional con atribuciones tan débiles, que no puede asemejarse a una institución supranacional. El análisis en torno a la creación del Parlasur circula alrededor del esfuerzo de aplicación de algunas nociones neofuncionalistas e intergubernamentalistas. No obstante, la indicación de estos instrumentos como apropiados 17 La disposición del gobierno de Lula da Silva de darle mayor relevancia al Mercosur se vislumbraba desde la campaña electoral de 2002 en su plataforma como candidato presidencial. Lula se refería en esos momentos a “un Mercosur reconstruido” que debía “exigir avances en el plano de las instituciones que van a presidir la política de integración”. Estas propuestas tuvieron mayor precisión cuando se pronunció a favor de un Parlamento del Mercosur elegido democráticamente por voto directo, ya que ello legitimaría las decisiones que se tomasen al nivel de los presidentes (Colacrai 2006, 395). 18 Según el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (pcpm), la “efectiva instalación” del Parlamento debía realizarse antes del 31 de diciembre de 2006 (art. 1). En cumplimiento de ello, la sesión constitutiva formal tuvo lugar el 14 de diciembre de 2006 en el Senado de Brasil, pero diferentes circunstancias hicieron que la sesión inaugural se celebrara el 7 de mayo de 2007 en Montevideo (Uruguay), la que sería su sede definitiva. 19 El análisis de la labor realizada por el Parlasur hasta el presente confirma su irrelevancia. Al escueto número de actos jurídicos aprobados debe añadirse el hecho de que el Parlamento no ha sacado mayor provecho de algunas competencias “seudo-legislativas”. Sus actividades se han limitado a la elaboración de declaraciones y recomendaciones carentes de efectos. La aprobación de declaraciones que no constituyen ningún tipo de aporte a la visibilidad del nuevo órgano, sumada a la falta de debate sobre temas de interés para la ciudadanía de los Estados partes, acrecientan las dudas sobre las condiciones del Parlasur para conducir la representación de las sociedades del bloque (Álvarez Macías 2009, 13).

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para el análisis no debería interpretarse como una adhesión a la noción de “automatismo” sugerida en la primera fase del proceso de integración, según el modelo neofuncionalista. En el Mercosur, los gobiernos nacionales son la única fuerza impulsora de la integración. En términos neofuncionalistas, se comprueba que no existen actores supranacionales como la Comisión Europea o el Tribunal de Justicia de la ue. La consecuencia es que el spillover no ha tenido lugar en áreas cruciales, ya que no hay ni la delegación de soberanía ni la puesta en común de toma de decisiones que podrían ampliar el alcance o aumentar el nivel de los compromisos mutuos. En ausencia de spillover, la voluntad política conjunta de los presidentes nacionales es lo que ha mantenido al Mercosur en marcha (Malamud 2005, 434). En el Mercosur, los poderes ejecutivos actúan para “proteger la soberanía”, y no para compartirla (Malamud 2010, 650). El spillover político en el proceso de integración del Mercosur presenta límites claros, impuestos por los Ejecutivos, quienes mantienen el férreo control del proceso. El proceso de integración no se autorrefuerza: la voluntad política de los Estados es determinante de las pautas y velocidad del desarrollo del esquema. CO N C L U S IO N E S

Las dos opciones viables para el estudio de aquello relacionado con el objeto limitado de este trabajo, el intergubernamentalismo y el neofuncionalismo, tienen sus fallas, y la aplicación de cualquiera de ellos sería sin duda problemática, sobre todo para el caso del Mercosur; pero en todo caso, deberíamos rescatar aquellos postulados que permiten dar cuenta –al menos parcialmente– del fenómeno por analizar. La Unión Europea y el Mercosur emergieron en continentes, épocas y contextos completamente diferentes. El Mercosur, claramente, “no es una reproducción desfasada en el tiempo del esquema europeo” (De Almeida 1996, 122). En ambos casos, en sus orígenes, la voluntad de los Estados miembros condujo a la inclusión de órganos parlamentarios regionales. El origen de la representación parlamentaria corre, entonces, por carriles estatales, cuestión que no niega el neofuncionalismo. Sin embargo, a partir de esta afirmación, el camino se bifurca: el análisis comparado demuestra que mientras que en Europa la evolución sería explicada por la tesis neofuncionalista en torno al papel que cumplen ciertos grupos y élites que perciben los beneficios de la integración y promueven el avance del proceso, más allá del control de los Estados, en el Mercosur la influencia de los gobiernos nacionales es abrumadora e impide dinámicas “autogeneradoras”.

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En Europa, desde sus orígenes, los Estados miembros decidieron incluir –aunque marginalmente– un órgano parlamentario en el esquema institucional del proyecto de integración. Posteriormente, los avances de la Asamblea primigenia estuvieron vinculados tanto a las iniciativas unilaterales y las demandas de extensión de competencias por parte de los legisladores europeos como a la cesión de soberanía de los Estados miembros a favor de instituciones supranacionales, en cada reforma de los Tratados. En una combinación de esfuerzo propio y de voluntad de los Estados miembros en cada Conferencia Intergubernamental, el pe ha acrecentado enormemente sus atribuciones y en la actualidad comparte la labor legislativa y presupuestaria con el Consejo. El Parlamento Europeo es colegislador, en pie de igualdad con el Consejo, gracias al procedimiento legislativo ordinario, cuyo contorno se sigue ampliando en cada reforma de los Tratados, para abarcar hoy la mayor parte de los ámbitos de competencia de la ue. En lo concerniente a las competencias de control, el Parlamento Europeo tiene influencia en el nombramiento de la Comisión y puede emitir un voto de censura contra la misma, entre otras importantes funciones de supervisión. En el Mercosur, los Estados parte, mediante el Tratado de Asunción, crearon muy accesoriamente la cpc, que se convirtió en un parlamento regional gracias a la presión ejercida por los parlamentarios nacionales de los Estados parte, reunidos en la cpc, únicamente concretado por la decisión de los gobiernos nacionales, quienes rehusaron otorgarle competencias supranacionales. En este caso, los Estados están en constante y estricto control de los acuerdos alcanzados internacionalmente (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 97-98). El Parlasur se erige en un órgano principalmente consultivo y declarativo. Dista de ser un órgano legislativo, en cuanto el poder reglamentario se mantiene en manos de los órganos decisorios intergubernamentales.20 Los frágiles mecanismos de control institucional del Mercosur son prácticamente incomparables con el control político instaurado en la ue gracias al pe. Más aún, el Parlasur no ha logrado aún convertirse en un foro de discusión donde puedan incorporarse asuntos que actualmente no tienen cabida en un esquema esencialmente intergubernamental e inclinado a las cuestiones económico-comerciales. La falta de competencias apreciables y el consecuente papel relegado en el proceso regional de toma de decisiones hacen del Parlamento un órgano irrelevante en el bloque, que mantiene una ordenación institucional estrictamente intergubernamental. 20 Sólo se instala un procedimiento de dictamen no vinculante: los órganos decisorios del Mercosur tienen la obligación de transmitir al Parlamento proyectos de normas antes de ser aprobados, para que éste emita un dictamen, pero no están obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del Parlamento.

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Indudablemente, en el caso del Mercosur los líderes nacionales no cedieron porciones de soberanía a órganos superiores. Si bien el Parlasur es, en parte, fruto del esfuerzo de la cpc, el accionar de actores transnacionales como los legisladores nacionales en la cpc no fue suficiente para contrarrestar la centralidad de los actores estatales. No sólo la decisión de crear el Parlasur se concretó únicamente cuando los intereses de los Ejecutivos convergieron en esa cuestión, sino que la férrea voluntad de defensa de un esquema intergubernamental por parte de los Estados explica las exiguas competencias, tanto legislativas como de control, del parlamento regional. Cualquier afirmación respecto a la posibilidad de que el Parlasur pueda (o incluso deba) convertirse en el pe en el futuro es arriesgada. La deseabilidad de un incremento del papel de éste en el proceso decisorio regional, que controle el accionar de los poderes ejecutivos, debería aprobarse mediante argumentos en defensa de la “democratización” y “legitimación” del proceso, sin siquiera tener que volver nuestra mirada a Europa. Más allá de cuestiones normativas, la inclusión de órganos parlamentarios en ambos procesos de integración fue parte de las decisiones fundamentales, tomadas por los líderes, por los Ejecutivos (Eilstrup-Sangiovanni 2006, 93). El neofuncionalismo logra explicar la transformación de los órganos parlamentarios regionales: las élites parlamentarias utilizaron diversas estrategias para promover su evolución. Sin embargo, la fuerza de las premisas neofuncionalistas es mayor en el proceso de integración europea que en el Mercosur. En este sentido, más que intentar sustentar tesis optimistas respecto a la trayectoria futura del Parlasur en consonancia con el modelo esgrimido por el Parlamento Europeo, deberíamos extraer algunas lecciones. El Parlamento Europeo enseña, por un lado, que la consolidación como institución legislativa y de control constituye una tarea ardua y de largo aliento, y por otro, que si bien el spillover político puede tener lugar, los cambios cualitativos fundamentales residen en la voluntad de los gobiernos. Resta saber si el Parlasur será capaz de explotar las lecciones aprendidas y superar los condicionamientos jurídicos y políticos que lo debilitan para el cumplimiento de sus objetivos. El desafío para el estamento político –líderes nacionales y legisladores del Parlasur– es lograr articular la idea de un Mercosur democrático y representativo con una institución parlamentaria poderosa y eficaz.

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