Cohesión territorial: la dimensión ausente del desarrollo
regionales o intermedios: el sistema de regalías. Este generalmente adquiere la forma de un pago que la industria hace al Estado por el derecho de extracción de recursos no renovables (como minería e hidrocarburos), lo que redunda en un importante aumento de los recursos de los gobiernos subnacionales en cuya jurisdicción se localizan estos recursos10. El sistema de competencias y la combinación eficiente y complementaria de atribuciones y responsabilidades entre distintos niveles de gobierno es un asunto que los modelos de descentralización en curso no han logrado resolver. Existe una amplia situación de duplicidad y solapamiento entre distintos niveles de gobierno, y se observa que, aun cuando se norman traspasos, el nivel central se resiste a dejar ir responsabilidades que le fueron propias y mantiene parte de ellas. En términos generales, al nivel nacional le corresponde el diseño de la política de desarrollo, materias de seguridad, relaciones exteriores y grandes obras que trascienden el interés específico de determinadas regiones; al nivel regional corresponde, por excelencia, la planificación y el ordenamiento territorial, el fomento e innovación productiva, la inversión en infraestructura y, dependiendo de los países, responsabilidades en educación, salud, vivienda y equipamiento urbano. En el nivel local se sitúan los servicios sociales con características de proximidad, como la atención primaria de salud, educación, asistencia social y equipamiento comunitario. No existe un modelo per se; cada país debe especificar con la mayor claridad posible el ámbito propio de cada nivel, qué responsabilidades corresponden a cada uno y cuál es el mecanismo de financiamiento y los incentivos que garanticen calidad y eficiencia. En relación a las capacidades instaladas en los niveles sub-nacionales, es imprescindible que los gobiernos intermedios cuenten con capacidades institucionales, técnicas y de gestión que les permitan llevar adelante con propiedad una política territorial. Estudios sobre factores exitosos en la gestión local detectan que este es un cuello de botella a la vez que una oportunidad. Sorprende, sin embargo, que este no sea un factor privilegiado a la hora de construir la agenda de la descentralización, a pesar de las ini-
En Perú, la tasa de regalía varía del 1% al 3%, según el nivel de ganancias que tengan las empresas mineras. Estos dineros son distribuidos en su totalidad entre las regiones y los municipios para financiar proyectos de inversión. Para el caso de Ecuador, las compañías mineras entregan al Estado el 5% sobre las ventas de cada semestre. El 60% de esta suma se destina a los municipios y parroquias donde hay concesiones en la zona, con el objetivo de financiar en proyectos productivos y de desarrollo local. La ley también estipula que, cuando el caso amerite, el 50% de los recursos antes mencionados pueden ser entregados a los gobiernos de comunidades indígenas. En Bolivia, además de haber regalías mineras, también hay regalías por hidrocarburo. Estas últimas son las más importantes y se distribuyen en un 11% para el departamento productor, 1% para departamentos no productores (Beni y Pando) y 6% para el Tesoro General de la Nación. En Colombia, La Ley 141 de 1994 (modificada en 2002) reguló el sistema de regalías que establece dos formas de participación, las regalías directas e indirectas. Las regalías directas benefician a las regiones productoras que deben invertir el 90% de su participación en proyectos prioritarios del plan de desarrollo; de ese 90%, un 60% o más debe estar dirigido a cumplir con los niveles de cobertura en salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil. Por otro lado, están las regalías indirectas que se destinan al Fondo Nacional de Regalías y que benefician a todas las entidades territoriales del país para distribuirlos un 15% a la promoción de la minería, un 30% a la preservación del medio ambiente y un 54% a proyectos de inversión.
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