7 minute read
LA COMISIÓN NACIONAL DE REFORMAS ELECTORALES PANAMEÑA
Origen
La Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) es, al igual que Guatemala, un caso sui géneris en América Latina. No se trata de un organismo temporal, ad hocy extraordinario que es convocado cuando las circunstancias, el contexto político o la presión internacional lo ameritan. Por el contrario, es una comisión que se reúne regularmente después de cada proceso electoral con el fin de evaluar el desempeño de la elección y formular recomendaciones para actualizar la legislación y proponer reformas que busquen resolver los problemas detectados en ellas (CNRE, 2016a). Históricamente, la CNRE se creó con una reforma electoral adoptada en 1993 y desde entonces se reúne cada cinco años, aproximadamente, para revisar el funcionamiento de los procesos electorales. Por último, dicha comisión es convocada por el Tribunal Electoral, que es el organismo que coordina su trabajo.
Respecto a sus miembros, la CNRE está integrada por representantes de los partidos políticos consolidados, los partidos en formación y un grupo amplio de representantes de la sociedad civil. Así, la CNRE se reunió durante 2015 y, a principios de 2016, envió un informe a la Asamblea Nacional junto con una propuesta de reforma al Código Electoral. Posteriormente, en febrero de 2020 la CNRE fue convocada nuevamente. Al momento de escribir este texto no es claro si, debido a la pandemia del COVID-19, se han logrado reunir y han avanzado con una nueva propuesta de reformas. En lo que sigue, nos concentramos en la propuesta de reforma de 2016, la cual fue aprobada como ley en 2017.
Miembros
Entre el 15 de enero y el 28 de diciembre de 2015 funcionó la CNRE, período en el cual realizó más de cuarenta sesiones (CNRE, 2016a). Los miembros de la comisión incluyeron al entonces magistrado Heriberto Araúz, presidente del Tribunal Electoral. La secretaría y subsecretaría estuvieron a cargo de Osman Valdés y Santana Díaz, a su vez director y subdirector nacional de la Organización Electoral, del Tribunal Electoral. Adicionalmente, participaron con derecho a voz y voto los cinco partidos políticos constituidos y miembros de los sectores económicos y sociales que hacen parte del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales. Estos colectivos se agruparon en cuatro sectores, cada uno con derecho a un voto: el sector académico, con representantes de las universidades; el de organizaciones no gubernamentales; los gremios de las empresas privadas; y los gremios de los trabajadores. Finalmente, el Tribunal Electoral solo tenía derecho a voto en caso de empate (CNRE, 2016a).
LA CNRE contó también con la participación de las siguientes organizaciones, que solo contaban con derecho a voz: El Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional, la Fiscalía General Electoral, la Defensoría del Pueblo, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y Exparlamentarias de la República de Panamá, el Frente Nacional para la Defensa de los Derechos Sociales y Económicos, el Foro de Juventudes y el Foro de las Etnias Indígenas, que contó con delegados de la Comarca Guna Yala (CNRE, 2016a).
En suma, se puede afirmar que la CNRE tiene un origen institucional, pero, por su membresía amplia, logra incluir opiniones de diversas corrientes que representan múltiples sectores de la sociedad panameña.
Objetivos
A diferencia de las comisiones específicas, la CNRE tiene como principal objetivo evaluar las dinámicas electorales para realizar diagnósticos a partir de los cuales formular ajustes a las leyes electorales del país. Esta práctica de evaluación constante tiene la ventaja de detectar las falencias y proponer correctivos de manera expedita. Así, la comisión contribuye a que el sistema electoral se mantenga actualizado y se fortalezca el funcionamiento de la democracia (CNRE, 2016a). Por último, es importante reseñar que la CNRE tuvo en cuenta las recomendaciones que le hizo tanto una misión de la OEA como la asistencia técnica que le brindó el PNUD, IDEA Internacional y el Centro Carter.
Resultados
El principal resultado de las discusiones fue un proyecto de ley de 146 artículos que buscaba hacer cambios al Código Electoral. El proyecto fue enviado formalmente por el presidente del Tribunal Electoral a la Asamblea Nacional haciendo uso de la prerrogativa de iniciativa legislativa en materias de su competencia que la Constitución le otorga a dicho Tribunal. Por tanto, en términos de diseño, la CNRE tiene ventajas en términos de eficacia porque sus recomendaciones son enviadas como proyectos de ley directamente al Legislativo para que adelante su trámite. Esto marca una diferencia importante con otras comisiones de la región que producen recomendaciones —muchas veces incluso redactadas en forma de proyecto de ley— que van a manos del Ejecutivo, quien decide si las envía al Congreso para su consideración.
El grueso de las reformas propuestas se concentra en el tema de la financiación de las campañas y la transparencia en su rendición de cuentas. De acuerdo con la CNRE (2016a), el principal problema del sistema político panameño es el elevado costo de las campañas políticas, el cual es afectado principalmente por el costo de la propaganda electoral.
En cuanto a la propaganda electoral, la CNRE propuso que esta fuera financiada únicamente con recursos públicos, con lo cual también se hacen importantes avances en términos de equidad en la competencia. El mecanismo concreto consiste en que el 60 % de los recursos se desembolsarán a los partidos políticos y candidatos de libre postulación antes de las elecciones y, el 40 % restante, después de las mismas.
La propuesta también incluye prohibiciones en materia de propaganda electoral para garantizar que solo se haga aquella que es financiada con los recursos del Estado. La sanción para los que incumplan es la inhabilitación de la candidatura y una multa de diez veces el valor comercial de la propaganda para el medio que la emita. De esta forma se responsabilizan tanto a los partidos y políticos como a las empresas para reducir la probabilidad de que transmitan publicidad no financiada con dineros públicos. Igualmente, se impide que los medios donen tiempo o espacio a los partidos o candidatos o que lo hagan los partidos, candidatos o terceros (CNRE, 2016a). También se negocian las tarifas de la propaganda electoral entre el Tribunal Electoral y los distintos medios.
Otro punto importante de las reformas se concentró en el financiamiento privado, los topes a las campañas y límites a las donaciones. Los topes se fijan de acuerdo con el tamaño poblacional del distrito electoral (“cincuenta centavos por elector en la jurisdicción en la que participa”) (CNRE, 2016a: p. 4). La reforma contempla sanciones drásticas por la violación de los topes, las cuales incluyen la inhabilitación por cinco años para el ejercicio de cargos públicos, cargos directivos en los partidos y para ser postulado en la siguiente elección. Así mismo, el candidato que incumpla será sancionado con una multa del doble del monto excedido. Para los partidos, la sanción es la pérdida del derecho de recibir financiamiento público para el proceso electoral en el que cometa la falta.
En términos del control al financiamiento privado, la CNRE propuso que los candidatos registraran las cuentas de sus campañas en el Banco Nacional Panameño o en la Caja de Ahorros y Registros Contables, y que estarían en la obligación de registrar en ellas todas las contribuciones privadas y los aportes de recursos propios. El Tribunal Electoral tiene la facultad de auditar estas cuentas bancarias, así como otras sobre las que se tengan indicios que fueron usadas para administrar los recursos de las campañas. El Tribunal tiene también la facultad de congelar estas cuentas y, eventualmente, decomisar sus recursos cuando se compruebe que fueron vinculadas de forma ilegal a una campaña electoral.
Así las cosas, la propuesta es comprensiva y amplia en el tema de la racionalización de los gastos de las campañas. Se destaca, como se señaló, la financiación estatal de las campañas diseñada con un principio de equidad que, en caso de violarse, es acompañada con sanciones severas.
La reforma incluye otras medidas no relacionadas con la financiación de las campañas, entre las que se destaca la equidad de género. En las circunscripciones uninominales debe cumplirse la paridad de género entre los principales y los suplentes postulados. En las circunscripciones plurinominales, se establece el uso de listas cremallera. El Tribunal Electoral puede rechazar las listas que no cumplan estos requisitos.
Impacto
Como se señaló anteriormente, la CNRE tiene una ventaja en términos de su diseño en la medida en que el Tribunal Electoral tiene la facultad de la iniciativa legislativa. Por tanto, el resultado de sus deliberaciones durante 2015 resultó en un proyecto de ley de modificación del Código Electoral que fue enviado a la Asamblea Nacional a principios de 2016. La reforma fue aprobada y promulgada como ley el 27 de noviembre de 2017 (EFE, 2017). De esta forma la CNRE logró modificar efectivamente el Código Electoral.
