Issuu on Google+

 

PROGRAM ON  HUMANITARIAN POLICY  AND CONFLICT RESEARCH  HARVARD UNIVERSITY 

  

   

Transnational and Non‐State Actors:   Issues and Challenges             

Concept Note     

  Claude Bruderlein  Andrew Clapham  Keith Krause  Mohammad‐Mahmoud Ould Mohamedou        Seminar on Transnational and Non‐State Armed Groups convened by the Program on  Humanitarian Policy and Conflict Research at Harvard University in cooperation with  the Graduate Institute of International Studies (Geneva), and the Radcliffe Institute  for Advanced Study at Harvard University,  Cambridge, March 9‐10, 2007 


TRANSNATIONAL AND NON‐STATE ACTORS:  ISSUES AND CHALLENGES   

Concept Note   

 

Non‐state  armed  groups  (NSAs)  have  emerged  in  recent  years  as  a  central  topic  for  policy‐making  due  to  the  growing  interactions  between  state  and  non‐state  entities  at  the  regional  and  international  level.  With  the  passing  of  the  Cold  War  and  increasing  pressure  toward  democratization  and  the  respect  for  human  rights,  states  have  been  facing  mounting  pressure  from  civil  society  groups  and  multinational  corporations  — both of whom challenge the preeminence of state institutions in the direction of public  affairs. At times, the non‐state actors have turned violent, engaging in the use of military  force to seek greater political influence in national and global affairs. 

  The  rising  importance  of  NSAs  is  compounded  overall  by  three  factors:  (i)  the  fragmentation of states at conflict, (ii) the privatization of warfare in which private entities  and  networks  position  themselves  as  security  and  military  actors,  and  (iii)  the  globalization  of  political  and  security  agendas.  These  interrelated  elements  have,  importantly, triggered the emergence of transnational NSAs that move across boundaries  and  use  global  communication,  transportation,  and  migration  networks  to  seek  global  influence and increasingly undertake military operations against dominant states.    As compared to the role of NSAs in previous decades, during which the armed groups  were  essentially  using  military  force  as  an  alternative  means  to  democratic  change  to  achieve  political  goals,  most  contemporary  NSAs  are  no  longer  modeled  on  political  resistance  movements  whose  modus  operandi  was  primarily  domestic  and  aimed  at  national  liberation.  In  many  instances,  the  new  groups  represent  ambitious  political  actors  who  already  benefit  from  a  significant  level  of  regional  or  international  legitimacy.   

As  such,  many  of  these  entities  — like  Hezbollah  in  Lebanon,  the  Liberation  Tigers  of  Tamil  Eelam  (LTEE)  in  Sri  Lanka,  or  the  Revolutionary  Armed  Forces  of  Colombia,  Fuerzas Armadas Revolucionarios de Colombia (FARC) in Colombia — control territory  and population the way traditional state would: ensuring public safety (oftentimes in an  authoritarian  fashion),  offering  public  services  (with  varying  degrees  of  success),  and  raising  taxes.  In  some  instances,  these  groups  have  integrated  part  of  the  national  governance  structure  of  the  state  without  renouncing  their  control  over  autonomous  military power (e.g., Hezbollah in Lebanon, Hamas in Palestine). Their goal, however, is  no longer limited to taking over government or state institutions. They often aim at the  strategic  transformation  of  regional  and  international  affairs  along  ideological  lines  where the mainstay of their legitimacy resides (e.g., Maoist groups in Nepal).    1


The  ascendancy  of  NSAs  alongside  state  actors  represents  a  core  challenge  in  terms  of  international  law,  and  in  particular  international  humanitarian  law  (IHL) 1   and  international human rights law 2  (IHRL). These actors’ (empowered) rise is also a policy‐ making  challenge  for  international  agencies  and  governments.  Under  the  current  Westphalian 3   system,  legitimacy  of  international  actors  resides  essentially  in  their  recognition by states as core member of the international system and as bearers of rights  and obligations.    The equality of member states and their commitment to the principles of the UN Charter  in terms of peaceful coexistence and respect for human rights represents the core value  of  the  international  system.  Supra‐state  entities,  such  as  the  United  Nations  and  its  agencies,  or  sub‐state  private  entities,  such  as  the  International  Committee  of  the  Red  Cross (ICRC), may be recognized as derivative of state‐granted mandates. At all times,  states  remain  in  control  of  the  international  law  and  policy  making  processes.  Human  rights  law  is  being  adjusted  to  ensure  that  states  are  held  accountable  for  any  unreasonable  failure  to  protect  rights  from  interference  by  certain  non‐state  actors.  Furthermore, in some jurisdictions, human rights law is now applicable directly against  non‐state  actors  (in  particular  against  the  media  and  certain  actors  that  are  fulfilling  a  public function).    Non‐state  armed  groups,  and  particularly  those  operating  transnationally  across  boundaries, are challenging the utility of our focus on states. Over the past years, they  have been doing so increasingly. The groups’ continued existence as military and social  entities results from the inability of national state, sometimes for decades, to impose the  prepotency of state institutions at the national level. The ability of NSAs to deploy state‐ like infrastructure in terms of public services (in health, education, law and order, and so  forth)  and  the  legitimacy  they  come  to  gain  from  these  activities  challenge  directly  the  relevance of the state concerned as the quasi‐exclusive legitimate international actor.    In  many  cases,  international  agencies  or  donor  governments  have  had  to  deploy  their  activities in areas where an NSA is active. The potential legitimacy thus granted to the  NSAs  by  the  mere  interaction  with  international  agencies  has  been  raised  by  the  local  state (and others) as a major impediment to international development, humanitarian, or  security matters. To be certain,  the interactions between  international  actors  and  NSAs  exemplify, and in cases amplify, the de jure disconnect between the international status   See Marco Sassòli, “Transnational Armed Groups and International Humanitarian Law”, Occasional Paper  No. 6, Program on Humanitarian Policy and Conflict Research, Harvard University, Winter 2006.   2 See Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non‐State Actors, Oxford University Press, 2006. 3 The peace treaties signed on May 15 and October 24, 1648 in the German cities of Münster and Osnabrück,  and which ended the Thirty Years’ War and the Eighty Years’ War are regarded generally as the markers of  modern  international  relations.  The  two  conflicts  had  involved  a  number  of  continental  European  powers  (Germany,  France,  Spain,  Sweden,  Denmark,  and  The  Netherlands).  The  Peace  of  Westaphalia  laid  the  central  tenets  of  the  nation‐state  system  (fixed  territorial  boundaries,  citizenry,  national  sovereignty,  and  national armies).  1

2


of the formal state — in terms of monopoly of force and supremacy of state institutions  on a territory and population — and the de facto competition with the NSA‐sanctioned  services and resulting informal authority.    In  addition,  the  methodology  used  to  support  these  engagements  (negotiation,  agreements, new legal regimes) falls evidently outside traditional rules and regulations  adopted  by  international  institutions.  Unless  these  agreements  have  been  dictated  by  humanitarian imperatives to serve the limited and timely interest of protected civilians,  states generally resist the emergence of parallel normative framework to the one of the  national state.     Evidence — in particular their proliferation and diversification — is available that NSAs  are here to stay and their interactions with domestic and international actors expected to  increase exponentially in the context of peacebuilding and conflict prevention strategies.  Field operations have become a fertile, if complex, ground for policy‐making in terms of  modes  to  engage  NSAs  and  the  normative  value  of  these  engagements.  It  may  be  expected  that  the  outcome  of  these  undertakings  will  slowly  but  surely  change  the  parameters  of  the  international  system  giving  more  salience  to  local  and  contextual  values  of  the  agendas  of  these  groups.  It  may  be,  too,  that  more  such  compacts  will  legitimize  national  political  entities  not  so  much  for  their  capacity  of  representation  in  international circles, but for their ability of servicing their constituents’ needs (material,  political, indeed spiritual in light of the pregnant religious component).      From new actors to new conflicts    In  such  a  context,  a  number  of  political  dilemmas  have  arisen  among  decision‐makers  within the international community about key issues facing the post‐September 11, 2001  world.  Debates  raised  around  the  so‐called  “War  on  Terror,”  and  its  relevance  under  international humanitarian law, have demonstrated the extent to which there are for the  time  being  no  dominant  views  on  the  challenges  to  current  legal  norms.  Key  legal  questions  remain  including:  What  are  the  legal  implications  of  this  conflict  in  terms  of  the  use  of  force  by  states  and  by  non‐state  transnational  armed  groups?  What  law(s)  should  apply  to  the  conduct  of  hostilities  in  such  a  setting?  What  are  the  legal  obligations of third states regarding alleged violations of international humanitarian law  and international human rights law on their territory?    There  exist  serious  discrepancies  on  how  to  respond  to  these,  and  other,  challenging  questions.  Some  argue  that  the  central  dilemma  is  one  of  enforcement,  and  that  the  international community ought to focus on ensuring that existing norms are respected.  Others  posit  that  the  world  is  witnessing  the  emergence  of  new  types  of  warfare,  and  that  these  asymmetric  and  transnational  challenges  affect  the  current  corpus  of  rules, 

3


requiring reconsideration of both the norms and their application to the now variegated  situations of armed conflict.    In that respect, two major analytical trends have characterized the contemporary study  of  armed  conflicts  and  warfare.  The  first  carries  on  the  post‐World  War  II  tradition  of  empirical research by scholars seeking to bring the tools of quantitative social science to  bear upon the number and nature of armed conflicts. This body of literature has traced  the  gradual  decline  of  violent,  interstate  warfare  over  the  past  fifty  years,  paying  particular attention to the rise of colonial wars and wars for national self‐determination.  Ultimately,  many  of  these  studies  have  found  that  the  incidence  of  war  is  falling  at  a  steady  rate  in  recent  years.  This  has  led  some  academics  to  develop  various  theories  such as the ‘democratic peace’ and even to call for an ‘end of the history of warfare.’ 4   A second approach to the study of armed conflict focuses instead on qualitative analysis  to assess changing nature of warfare and of the actors involved in violent conflicts. This  body of literature has begun to trace the rise of new forms of warfare and the emergence  of new actors from organized drug cartels to religious fighters, to large‐scale predatory  gangs,  to  transnational  armed  groups.  It  is  argued  that  the  violent  non‐linear,  non‐ binary  conflicts  in  which  these  groups  are  engaged  do  not  map  easily  along  the  state‐ based parameters of traditional conflict studies and cannot be categorized easily under  the existing system of state‐based warfare.    The quantitative study of traditional armed conflict 5  is still not quite certain how best to  ‘code’ contemporary conflicts such as that between Al Qaeda and the United States, or  the  more  general  United  States‐declared  “War  on  Terror”.  This  newer  literature  of  qualitative analysis seeks to carefully determine the answer to such questions beyond a  post‐Napoleonic period paradigm. 6   Other  conflicts  such  as  the  regional  conflicts  in  the  Caucasus,  the  ongoing  low‐level  violence in the Democratic Republic of the Congo, the resurging violence in Afghanistan  or  the  recently‐ended  conflict  in  Sierra  Leone  pit  the  armed  forces  of  failed  and  legitimate states against a bevy of non‐state actors. Where do these ‘new wars’ fit in the  calculus  of  the  Westphalian  international  order,  and  what  are  the  appropriate  policy  responses that can be adopted by states and the international community?    These  dilemmas  are  empirical  in  nature  as  they  do  not  question  per  se  specific  legal  concepts but question the extent to which current obligations that are otherwise clearly    See,  in  particular,  Michael W.  Doyle,  “Kant,  Liberal  Legacies,  and  Foreign  Affairs,”  Philosophy  and  Public  Affairs 12, 3, Summer 1983, pp. 205‐235 and 12, 4, Autumn 1983, pp. 323‐353;   5 For instance, the Correlates of War project started in 1963 by J. David Singer at the University of Michigan.  6 See, in particular, Herfried Münkler, The New Wars, Polity, 2005;  Colin S. Gray, Another Bloody Century: The  Future of Warfare, Weidenfield and Nicolson, 2005; and Richard H. Shultz, Jr., and Andrea J. Dew, Insurgents,  Terrorists, and Militias: The Warriors of Contemporary Combat, Columbia University Press, 2006.  4

4


stated  in  existing  treaty  laws,  are  applicable  to  the  post‐9/11  conflicts.  As  such,  these  policy  challenges  can  only  be  resolved  through  privileged  and  informed  discussions  among informed actors on the means and methods to address the new balance of power  involved  in  the  new  types  of  conflict,  some  of  whom  may  include  new  legal  tools  in  terms  of  treaty‐making,  or  policy  tools  in  terms  of  enforcement  and  cooperation  mechanisms.    The  present  initiative  seeks,  therefore,  to  develop  and  deepen  existing  research  into  changes  in  the  nature  of  armed  conflict  and  the  law  that  regulates  armed  conflict  triggered  by  the  increasingly  prominent  geopolitical  role  played  by  non‐state,  and,  particularly  transnational,  armed  groups.  Specifically,  the  purpose  is  to  share  research  internationally on this topic of critical and growing importance to international security  and  stimulate  further  discussion  among  scholars  and  policy‐makers  in  order  to  understand how the strategies employed by transnational and non‐state armed groups,  and the response by state actors, are changing the international political order.    The initiative seeks to understand three discrete strands of how transnational and non‐ state armed groups are at once evidencing and altering the nature of warfare, and how  states are responding to these new developments:    ■ metamorphosis  of  war  —  How  does  violent  conflict  between  states  and  transnational  non‐state  armed  groups  differ  from  more  traditional  state‐ based warfare? What are the characteristics of asymmetric conflicts? What is  the impact of such conflicts on the law of war? How are traditional notions  of  legal  warfare,  such  as  fighting  according  to  the  principles  of  distinction  and  proportionality,  breaking  down?  What  tactical  patterns  exist  in  the  targeting of civilians, if any, and how can these be remedied?    ■  limitations  of  the  current  law  of  war  —  What  means  exist  under  the  current  law  of  war  for  regulating  these  asymmetric  conflicts?  How  relevant  to  the  monitoring  and  regulation  of  these  conflicts  is  the  legal  definition  of  an  “armed  conflict”  as  delineated  under  international  humanitarian  law?  In  what respects (if any) do transnational and non‐state armed groups heed the  limitations on the means and methods of warfare set by the law of war?    ■ strategic  responses  for  compliance  and  international  security  —  What  are  the  challenges  that  violent  conflicts  with  transnational  and  non‐state  armed  groups pose to the international community (including its humanitarian and  development  dimensions)?  What  diplomatic,  military,  and  legal  responses  might  be  the  most  effective  in  coping  with  the  challenges  posed  by  transnational and non‐state armed groups? What options exist for increasing  compliance  by  transnational  and  non‐state  armed  groups  with  the  laws  of 

5


armed  conflict,  and  with  humanitarian  and  human  rights  principles  more  generally?    The backbone of this effort is aimed at outlining the current and future nature of armed  conflict  between  states  and  transnational  non‐state  armed  groups,  and  exploring  the  different facets of the body of international law that regulates that warfare. In both cases,  the goal is to draw out the implications of and strategies for engaging transnational and  non‐state armed groups, in a diverse range of conflict contexts.        ____________________________ 

6


Transnational and Non‐State Actors:Issues and Challenges