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Áreas protegidas amazónicas colombianas


Áreas protegidas amazónicas colombianas

Elementos para la gestión en zonas de frontera


Áreas protegidas amazónicas colombianas: Elementos para la gestión en zonas de frontera Primera edición: mayo de 2011 Parques Nacionales Naturales de Colombia Directora General Julia Miranda Londoño Subdirector Técnico Emilio Rodríguez Subdirectora Administrativa Carolina Gil Coordinadora del Área de Proyectos de Cooperación Carolina Villafañe (2007-2008) María Fernanda Cuartas Director Territorial Amazonia-Orinoquia Rodrigo Botero García (2000-2010) Dirección Territorial Amazonia Diana Castellanos Méndez Equipo de las áreas protegidas Dirección Territorial Amazonia Diego Muñoz - Administrador de Área PNN Yaigojé Apaporis Alexander Alfonso - Administrador de Área PNN Amacayacu Eliana Martínez - Administradora de Área PNN Río Puré Jefferson Rojas - Administrador de Área PNN La Paya Ayda Garzón - Administrador de Área SF Orito Ingi-Ande Armando Herrera- Administrador de Área RNN Puinawai


Equipo de las áreas protegidas Dirección Territorial Orinoquia Orlando Patiño - Administrador de Área PNN El Tuparro Coordinadora de Proyectos de Cooperación de la Dirección Territorial Amazonia Beatriz Gómez Toro Investigación y Textos Marcela Galvis Hernández Diseño y diagramación Beatriz Peña Trujillo Clemencia Peña Trujillo Ilustraciones Javier Les Esguerra Impresión Escala S.A. Impreso en Colombia ISBN 978-958-8426-26-6 La presente publicación contó con el apoyo financiero de: Embajada Real de los Países Bajos - Proyecto Holanda Temático Orinoquia-Amazonia. Fundación Gordon y Betty Moore - Proyecto Piedemonte Andino Amazónico.


Contenido

 9 Presentación 13 Prólogo 19

Región Amazónica y conservación

Elementos de contexto

19

43

Escenarios de gestión para Parques Nacionales

Naturales en la región amazónica

58

Escenario Frontera Venezuela-Colombia

65

Escenario Frontera Brasil-Colombia

75

Escenario Frontera Perú-Colombia

83

Escenario Frontera Ecuador - Colombia

87

Escenario Regional Amazónico

95

Conclusiones y lecciones aprendidas


Presentación

E

l Programa de Trabajo de Áreas Protegidas del Convenio de Diversidad Biológica recomienda que cuando las ecorregiones, que son áreas con características naturales comunes, pertenezcan a más de un país, todos los paises a los que les atañen deben trabajar conjuntamente en la conservación de la biodiversidad para conseguir resultados más contundentes. Durante la 10ª Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica, que tuvo lugar en Nagoya, en octubre de 2010, se negoció el Plan Estratégico para la próxima década, el cual tiene como objetivo reducir la pérdida de biodiversidad en el mundo. En este marco, los ministros de Medio Ambiente de seis países amazónicos –Brasil, 9


Perú, Ecuador, Surinam, Colombia y Francia (Guyana Francesa)– confirmaron su interés en trabajar conjuntamente para lograr la conservación de la región amazónica. Esta intención no es reciente, se ha puesto de manifiesto desde hace más de 25 años, en el acuerdo de cooperación técnica denominado Redparques, firmado por los países de América Latina, el Caribe y España, que busca, entre otras cosas, fortalecer el trabajo conjunto y coordinado de los países de la región, para lograr los objetivos de conservación no sólo de los países sino también de las biorregiones estratégicas que comparten. En consonancia con este mandato, Parques Nacionales Naturales de Colombia integró la dimensión fronteriza en su gestión, ya que once de las cincuenta y seis áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales se encuentran ubicadas en zonas de frontera terrestre. Los Parques Nacionales Naturales Katíos, Makuira, Catatumbo – Barí, Tamá, Tuparro, Río Puré, Yaigojé-Apaporis, Amacayacu y La Paya, así como la Reserva Nacional Natural Puinawai y el Santuario de Flora y Plantas Medicinales Orito Ingi Ande, por su cercanía con los países vecinos, se tornan estratégicos a la hora de trabajar por objetivos comunes. En el marco de la estrategia de conservación para el bioma Amazónico, se inició el trabajo de áreas protegidas fronterizas, mediante la documentación del contexto regional de dichas áreas y el impulso de iniciativas de cooperación técnica, coordinación y complementariedad con los sistemas de áreas protegidas de los países vecinos en la región amazónica, con el propósito de contribuir al ordenamiento ambiental del territorio en zonas de frontera. Esto fue posible gracias al decidido apoyo financiero de la Embajada de los Países Bajos en Colombia, mediante el proyecto Holanda Temático Orinoquia - Amazonia, implemen-

10


tado entre los años 2005 a 2008, y la Fundación Gordon y Betty Moore, con el proyecto Piedemonte Andino Amazónico, ejecutado entre los años 2007 y 2011. El presente documento recoge los aprendizajes del proceso mencionado y representa un esfuerzo de sistematización y análisis, con el que se pretende, por una parte, hacer un aporte a la definición de la estrategia para la gestión de las áreas protegidas fronterizas colombianas y, por otra, con fundamento en estrategias de conservación de la biodiversidad, trabajar la construcción de una política de soberanía, desarrollo e integración fronteriza del Estado colombiano. Julia Miranda Londoño Directora General Parques Nacionales Naturales de Colombia

11


Prólogo

L

a declaratoria de áreas protegidas amazónicas ha constituido una estrategia del Estado colombiano para hacer presencia en la región amazónica; muchas de estas áreas se encuentran ubicadas en zonas de frontera y sus dinámicas se pueden explicar por esta condición. Once de las cincuenta y seis áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia se encuentran ubicadas en zonas de frontera terrestre.1 Dichas áreas representan el 1

Los Parques Nacionales Naturales Katíos, Makuira, Catatumbo – Barí, Tamá, Tuparro, Río Puré, Yaigojé Apaporis, Amacayacu y La Paya, así como la Reserva Nacional Natural Puinawai y el Santuario de Flora y Plantas Medicinales Orito - Ingi Ande.

13


42% del área total terrestre del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Siete de estas áreas fronterizas están ubicadas en la región de la Amazonia y Orinoquia: los Parques Nacionales Naturales Tuparro, Río Puré, Yaigojé - Apaporis, Amacayacu y La Paya, y la Reserva Nacional Natural Puinawai y el Santuario de Flora y Plantas Medicinales Orito Ingi Ande, que constituyen el 39% del área terrestre del Sistema. Teniendo en cuenta que la Amazonia es, por excelencia, una región de integración cuyos territorio, historia, cultura y política son compartidos por ocho naciones suramericanas, es necesario abordar la reflexión sobre el papel que han jugado las áreas protegidas y su potencial en procesos de cooperación e integración, con el fin de buscar un ordenamiento territorial transfronterizo, el cual se puede promover a través de herramientas como las áreas de conservación transfronteriza, los corredores de conservación y los corredores bioculturales. El presente documento, en su primera parte, señala elementos de contexto para la región amazónica, en términos de conservación, y menciona las principales tendencias globales que potencian y determinan la gestión transfronteriza para la conservación y el desarrollo sostenible en el ámbito de la cuenca amazónica. En la segunda parte, se caracteriza la actuación del Estado colombiano en sus fronteras amazónicas y se reseñan los instrumentos legales y de política con que se cuenta para la acción en este territorio. Finalmente, se resumen los principales aprendizajes derivados de la gestión en torno al ordenamiento ambiental, en las zonas de frontera de la Dirección Territorial Amazonia, esperando que éstos sirvan de insumo a la discusión del tema y a las iniciativas en marcha. 14


Aclaramos que en este análisis se integra el Parque Nacional Natural Tuparro, ubicado en la Orinoquia colombiana, que se encuentra en jurisdicción de la Dirección Territorial Orinoquia, pero que antes de agosto de 20102 hacía parte de la Dirección Territorial Amazonia, la cual adelantó gestiones para el desarrollo de alianzas fronterizas con Venezuela. Diana Castellanos Méndez Directora Territorial Amazonia Parques Nacionales Naturales de Colombia

2

Fecha de la reorganización de las Direcciones Territoriales de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, según Resolución 0155 del 26 de agosto de 2010, “Por la cual se reorganizan las Direcciones Territoriales, se modifica la adscripción de las áreas del Sistema de Parques Nacionales y se dictan otras disposiciones”.

15


“La Amazonia nació de mitos. Su propio nombre se deriva de mujeres míticas, consideradas los seres más fuertes y feroces que se haya conocido. Lo que estas mujeres imaginarias ofrecían a los pueblos antiguos es lo que la Amazonia todavía parece proporcionar a muchos: un caudal de malentendidos y sueños, un objeto de deseos y verdades a medias. En síntesis, una seductora tierra de mitos. (…) El análisis es necesario pues el atractivo del mito es el atractivo de lo simple. Los mitos sobre la Amazonia pueden ser falsamente simples y algunos son simplemente falsos. Como muchas falsedades, pueden causar un daño enorme. Estos mitos deben desaparecer y con ellos, también debe desaparecer el confuso sustrato de información errónea que socava continuamente la compleja realidad de la Amazonia.” Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente* “La Amazonia era una tierra incógnita donde Estado y Nación eran términos exóticos” Camilo Domínguez**

*

Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente .(1992). Informe Amazonia sin Mitos, Tratado de Cooperación Amazónica, apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

**

Domínguez, C. (1999). Territorio e Identidad Nacional 1760-1860, en Museo, Memoria y Nación: Memorias del Simposio Internacional y IV Cátedra Anual de Historia Ernesto Tirado Mejía. Bogotá. Ministerio de Cultura. Museo Nacional de Colombia.


Región Amazónica y conservación

Elementos de contexto Con sus 6.992,06 kilómetros el río Amazonas es el más largo del planeta y su cuenca hidrográfica, la más extensa del mundo, con más de mil ríos tributarios; su descarga promedio al Atlántico es de 220.000 m³/seg. y en la temporada de lluvias puede registrar un aforo de 300.000 m³/seg., es decir, el 20% del agua dulce que fluye de los continentes a los océanos.1 1

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). (2009). Perspectivas del Medio Ambiente en la Amazonia. Versión digital www.pnuma.org. pp. 34- 37.

19


La región amazónica representa más de la mitad de los bosques tropicales que existen hoy en día; es la mayor reserva fotosintética, el banco genético mejor surtido y ofrece la mayor cantidad de materia viva por unidad de superficie del mundo; puede llegar a tener de 150 a 312 especies de árboles por hectárea 2, 40.000 especies de plantas y el 25% de las especies de peces.3 La Amazonia ocupa más de un tercio del continente sudamericano, en territorio de ocho naciones: Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Colombia, Surinam, Guyana y Venezuela, y un departamento de ultramar, la Guyana Francesa. La extensión de la región amazónica no tiene una definición compartida, ya que cada uno de los países mencionados determina criterios propios para establecer el ámbito amazónico. En el estudio realizado por la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se mencionan tres criterios que son: el físico, el ecológico y el político-administrativo. Con estos tres criterios, el estudio ha definido dos posibles ámbitos amazónicos, uno amplio y otro estricto: “La Amazonia mayor4 comprende 2

Ésta ha sido definida entre 160 y 510 Tm/ha (toneladas métricas por hectárea), en contraste con los bosques templados donde ésta no supera registros superiores a 60 y 140 Tm/ha. Bustamante, 1988; Castaño, 1990; Gentry, 1990, citado en Tratado de Cooperación Amazónica. La Amazonia y los esfuerzos del Tratado de Cooperación Amazónica . (1992). Documento en línea. www.Amazonia. bo/bibli/tca.pdf. Recuperado abril del 2009.

3

Maretti, C. (2005). Proyecto ARPA WWF. OEA- RANPA. Memorias del I Taller Internacional de Áreas Protegidas. Gamboa. Panamá. Mimeo.

4

Corresponde a la máxima extensión del área amazónica sobre la base de por lo menos uno de los criterios (hidrográfico, ecológico o político-administrativo).

20


un área de 8.187.965 km2, la cual equivale a 6% de la superficie terrestre mundial, 40% de la superficie de América Latina y el Caribe (…). La Amazonia menor5 comprende un área de 5.147.970 km2 equivalente al 4% de la superficie de la tierra y al 25% de la superficie de América Latina y el Caribe”6 . Teniendo en cuenta esta particularidad, el estudio citado nos ofrece un cuadro comparativo en el que podemos ver el peso de cada país en la región amazónica y, a su vez, el peso de las regiones amazónicas al interior de cada país. (Ver página siguiente, Tabla 1).

5

Corresponde a la mínima extensión del área amazónica sobre la base de los tres criterios a la vez. (hidrográfico, ecológico o político-administrativo).

6

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). (2009). op. cit. p. 40.

21


Tabla 1 Superficie de la Amazonia7 País*

Extensión continental Total del país (km 2) (A)

Extensión del área amazónica: criterio hidrográfico (km 2) (B)

Extensión del área amazónica: criterio ecológico (km 2) (C)

Extensión del área amazónica: criterio político – administrativo (km 2) (D)

Importancia regional de la Amazonia nacional (%) (D país/D total)

Importancia nacional de la Amazonia (%) (D/A)

Bolivia

1.098.581

724.000

567.303

724.000

9.8

Brasil

8.514.876

3.869.953

4.196.943

5.034.740

67.9

59.1

Colombia

1.141.748

345.293

452.572

477.274

6.4

41.8

Ecuador

238.561

146.688

76.761

115.613

1.6

40.8

Guyana

214.960

12.224

214.960

214.960

2.9

100

1.285.216

967.176

782.786

651.440

8.8

50.7

Perú

65.9

Suriname

142.800

-

142.800

142.800

1.9

100

Venezuela

916.445

53.000

391.296

53.000

0.7

5.8

7.413.827

100

Total

13.598.187

* La Guyana Francesa no hace parte de este cuadro ya que no es miembro del Tratado de Cooperación Amazónica.

7

Cuadro tomado de: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). (2009). p. 41. El cuadro fue realizado con información de fuentes oficiales: Bolivia: Instituto Geográfico Militar. Brasil: Ministerio del Medio Ambiente (2006). Instituto Brasileiro de Geografía e Estadística (IBGE) (2004). Colombia: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia – Instituto SINCHI (2007). Ecuador: Instituto para el Ecodesarrollo General Bureau for the Statistics. Venezuela: Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar (2008); y fuentes no oficiales nacionales que sobre la base de estudios científicos han generado información sobre la Amazonia como FREITAS, Marcos Vulnerabilidades climáticas e antrópicas da Bacia Amazonica, desafíos para a gestão integrada da agua. Brasilia: OTCA / INPE / PNUMA / GEF. 2006 MARTINI, Roberto; Valdete DUARTE, Yosio E. SHIMABUKURO, Egídio ARAI y Otón BARROS Projeto PananAmazonia II. INPE. 2007.

22


El patrimonio natural de la Amazonia enfrenta diversas problemáticas de orden socio ambiental, entre las que se pueden mencionar: el incremento demográfico,8 que eleva la demanda de alimentos y recursos; la expansión de la frontera agrícola con actividades tales como la ganadería y la extracción forestal9 y la explotación de hidrocarburos y minerales. Los procesos mencionados provocan apertura de nuevas vías, deterioro de los ecosistemas, pérdida de biodiversidad e información genética de las especies. Una de las estrategias para la conservación de la región amazónica son las áreas protegidas. Actualmente, según el estudio de OTCA y PNUMA y teniendo como ámbito el de la “Amazonia mayor”, un 20.9% del territorio amazónico está declarado como área protegida10. Sin embargo, en el mismo estudio, se realiza un cálculo detallado que incluye solamente las áreas de conservación estrictas (categoría I-IV UICN) y el que concluye que estas cubren 8

“La población amazónica creció a una tasa promedio anual de 2,3% en el período 1990-2007, y Ecuador fue el país que registró la mayor tasa de crecimiento promedio anual (3,6%). Cabe destacar que durante la década del 2000, el ritmo de crecimiento de la población amazónica fue superior a la respectiva tasa de crecimiento poblacional nacional en la mayoría de los países amazónicos, sobre todo en Ecuador, Colombia y Brasil.” Ibid. p. 68.

9

Para obtener un 1 m3 de madera se destruye unos 7 m3 de vegetación FAO. (1990). Conservación y desarrollo sostenible en la región amazónica. Documento de trabajo de FAO elaborado bajo la dirección del Grupo de Trabajo Interdepartamental para la Amazonia. p. 35.

10 El

estudio realizado por la WWF menciona que el porcentaje del territorio declarado como área

protegida es cercano al 25% en 159 millones de hectáreas. Andrade, G. (2009). Más que áreas protegidas y más que conservación. Retos para la Gestión de la integridad ecológica regional. Con el apoyo de Cesar Freddy Suárez - WWF Colombia. En Redparques. (2009). Memorias Taller oportunidades regionales de conservación en el bioma amazónico. Bogotá. Mimeo.

23


más de 700.000 km2, lo que representaría un 12% de la región amazónica.11 Al leer estas cifras, es justo recordar que estas áreas no siempre son efectivamente conservadas, entre otras razones porque, por lo general, son más difíciles y costosas de manejar debido a su aislamiento. Las categorías de áreas protegidas, definidas por la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN, por sus siglas en inglés), sirven de guía a los países para definir los objetivos prioritarios de cada una de las áreas que conforma un Sistema de Áreas Protegidas. La UICN propone seis categorías: las categorías de la I a la IV son de uso indirecto y restrictivo, y se aplican a zonas destinadas a la conservación y/o garantía de servicios ambientales. Las categorías V y VI, de uso directo, permiten el uso de los recursos naturales bajo estrictas medidas de manejo12. Cada país ha adaptado el sistema de categoría UICN a sus realidades sociales e institucionales, lo que dificulta realizar comparaciones a nivel regional y subregional. Sin embargo, teniendo como referencia las correspondencias establecidas entre las categorías de áreas protegidas nacionales y las UICN, podemos afirmar que Colombia se distingue por haber 11

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). (2009). op. cit. p. 118.

12

Para más información sobre las categorías de áreas protegidas visitar el Portal UICN Categorías de manejo de áreas protegidas de la UICN. www.uicn.org. Recuperado marzo 2009. Para Colombia las Reserva Nacional Natural corresponde a la Categoría I, los Parque Nacional Natural corresponden a la Categoría II y los Santuario de Flora y Fauna a la Categoría III.

24


designado la mayoría de sus áreas protegidas amazónicas en categorías de uso indirecto, predominando las I y II de la UICN.13 Los países de la región han aumentado la extensión de sus sistemas de áreas protegidas con el fin de dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en la Convención sobre Diversidad Biológica, firmada en Río de Janeiro en junio de 1992 y en el IV Congreso Mundial de áreas protegidas que se llevó a cabo en Caracas, en 1993. Allí se estableció como meta declarar un 10% de cada bioma en áreas protegidas. Hoy se puede afirmar que los países de la región amazónica han alcanzado las metas internacionales. Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela ubican sus vacíos de conservación fuera de la Amazonia, a diferencia de Brasil que ha identificado vacíos de conservación en el bioma Amazonas.14 (Ver tabla 2). A continuación se relaciona el área protegida por país.

13

Según la WWF, Brasil tiene un 80% de áreas protegidas declaradas como de uso directo y Ecuador, Guyana y Surinam alrededor de 80% en áreas de uso indirecto. Andrade , G. Biodiversidad, Procesos Ecológicos y Servicios Ecosistémicos. El reto del mantenimiento de una Amazonia integra, funcional y resistente ante el cambio climático global. WWF y Fundación Humedales. (2008). p. 8.

14 Ibid.

p. 12.

25


Tabla 2 Áreas Protegidas estrictas en la cuenca amazónica15

País

Número de áreas protegidas estrictas

Superficie protegida (ha)

Bolivia

20

7.263.056

Brasil

100

42.003.496

15

8.185.816

Ecuador

6

2.161.932

Guyana

2

7.870.000

15

10.044.203

Surinam

6

552.570

Venezuela

5

1.660.015

168

79.740.588

Colombia

Perú

Total

Recientemente, los estudios de análisis de prioridades de conservación están siendo complementados con el fin de considerar un número mayor de pautas para establecer metas en cuanto a declaratoria de áreas protegidas. Entre los criterios incluidos se encuentran: el cambio climático, la riqueza de especies y el endemismo, la oferta de bienes y servicios 15

Tabla adaptada del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). (2009). op. cit. p. 115. Los datos de Colombia se actualizaron a enero de 2010, se entiende como conservación estricta 12 Parques Nacionales Naturales, 2 Reservas Nacionales Naturales y 1 Santuario de Flora y Fauna.

26


ambientales y el nivel de amenaza de conversión del hábitat, entre otros. Con este enfoque, los análisis concluyen que el porcentaje fijado del 10 al 12%, como territorio declarado de conservación para cada tipo de ecosistema, es el valor mínimo para evitar la extinción de especies en el futuro cercano, pero que como principio general todas las áreas deberían conservar como mínimo un 30% de su cobertura original.16 A raíz de estos desarrollos los sistemas de áreas protegidas están revisando y fijando nuevas metas en cuanto al porcentaje de territorio cobijado por áreas reservadas a la conservación. Por ejemplo, Brasil se propuso, para el 2010, tener por lo menos el 30% del Bioma Amazonas efectivamente representado en el Sistema de Unidades de Conservación.17 Por otra parte, se están realizando análisis de prioridades en ecorregiones que no corresponden necesariamente a los límites políticos de cada país y que arrojan nueva información sobre la necesidad de creación o ampliación de áreas protegidas18 y son insumo para las iniciativas de conservación transfronteriza.

16 Márquez,

G. (2003). Ecosistemas estratégicos de Colombia. Revista de la Sociedad Geográfica de

Colombia 133: 87-103. Citado en Valenzuela, E (2006). Leyes de potencia para priorización de áreas para conservación: La Cuenca del Río Garagoa, un estudio de caso. Tesis de grado presentado para optar al título de Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales. Bogotá D.C. p. 57. Mimeo. 17 Unión 18

Internacional para la Conservación de la Naturaleza UICN. www.countdown2010.net

Redparques. (2008). Memorias del taller Construcción de una Visión de Conservación Regional para la Amazonia. Agosto 28, 29 y 30 de 2008. Bogotá, Colombia.

27


Como figuras de ordenamiento territorial, complementarias a las de áreas protegidas, vale la pena mencionar las Reservas de Biosfera, las cuales implementan modelos de ordenamiento territorial orientados a la conservación y el desarrollo sostenible. En la Amazonia se encuentran: en Perú, la reserva Manu; en Ecuador, Yasuní y Sumaco; en Bolivia, PilónLajas y Beni; y en Brasil, la reserva de Amazonia Central. Ya en la cuenca del Orinoco encontramos, en Venezuela, la Reserva de la Biosfera Alto Orinoco-Casiquiare y en Colombia, El Tuparro.19 Las tierras indígenas son la figura con mayor peso en el ordenamiento territorial de la Amazonia. Abarcan 139.244.900 hectáreas lo que representa un 21% de la cuenca amazónica. 20 En cuanto al peso de esta figura en cada país, Colombia encabeza la lista con un 37.5%21, seguida por Brasil con un 22%, Bolivia con un 21% y Perú con un 12.8%. 22 Sumado a lo anterior, Colombia tiene la legislación más sólida en el reconocimiento de la autonomía indígena y la protección de sus tierras. Se trata de un modelo de ordenamiento territorial y reconocimiento de derechos a las poblaciones tradicionales que genera oportunidades para la coordinación y cooperación con las autoridades públicas indígenas en 19 Morales,

M. (2007). Reporte de Trabajo Participación II Encontro Internacional das Reservas

da Biosfera da Amazonia. Belem, Pará, Brasil. Septiembre 26 – 28 de 2007. Dirección Territorial Amazonia Orinoquia. Parques Nacionales Naturales de Colombia. 20 Andrade, 21 Datos

G. (2008). op. cit. p. 9.

laboratorio de Sistemas de Información Geográfica SIG – Dirección Territorial Amazonia

DTA. 22 Andrade,

28

G. (2008). op. cit. p. 9.


torno a la conservación. 23 En la Constitución Política colombiana, además, se implementó la doble nacionalidad, lo que reconoce la condición de los pueblos indígenas que comparten territorio fronterizo. 24 El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés) realizó un estudio sobre la representatividad ecosistémica, teniendo en cuenta áreas protegidas de uso directo, de uso indirecto y tierras indígenas. El estudio muestra cómo las tierras indígenas poseían la mayor representatividad de la heterogeneidad terrestre25. Si se establece una meta del 10% de representatividad de dicha heterogeneidad bajo figuras de conservación de uso indirecto, el vacío de conservación sería de cerca del 70%. “Sin embargo, si tomamos en cuenta las 23 El

principio de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana “…otorga a las comunidades

indígenas, (…) un status especial que se manifiesta en el ejercicio de facultades normativas y jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de acuerdo con sus valores culturales propios (C.P., artículo 246). Igualmente, la Carta les confiere el derecho de gobernarse por autoridades propias según sus usos y costumbres (C.P., artículo 330); consagra una circunscripción electoral especial para la elección de senadores y representantes (C.P., artículos 171 y 176); y, les garantiza el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y territorios (C.P., artículos 63 y 329).” ST188/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-007/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-104/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); ST-349/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-496/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); SU-039/97 (MP. Antonio Barrera Carbonell). 24 Constitución 25 Datos

Política de 1991, Título III, Capítulo 1°, Artículo 96.

de sistemas ecológicos de TNC/NatureServe 2006, subdivididos por las ecorregiones de

WWF. Suárez, C. F. Análisis de Representatividad, Vacíos de Conservación y Portafolio de Áreas Prioritarias., WWF Colombia. En Redparques (2009). Memorias Taller oportunidades regionales de conservación en el bioma amazónico. Mimeo. p. 43.

29


otras figuras de conservación, incluyendo los territorios indígenas, como oportunidades y complementariedad en la conservación, tendríamos un vacío cercano al 8%.”26 Mapa 1 Áreas protegidas y tierras indígenas en la Amazonia

26 Ibid.

30

p. 53.


El mismo estudio arrojó como conclusión que los territorios en el nordeste amazónico, en Colombia y Venezuela, representan las áreas de mayor representatividad ecosistémica entre las tierras indígenas de la región amazónica. Si bien estos estudios suponen un manejo sostenible de los territorios indígenas, que no podemos determinar con exactitud, existen análisis que muestran que en el 2002 la deforestación en la Amazonia brasilera ha sido entre 7 y 11 veces menor dentro de los territorios indígenas y otro tipo de áreas forestales protegidas, en relación a otras áreas no protegidas. 27 Aunque las tierras indígenas no hacen parte de los sistemas de áreas protegidas28 , su magnitud, ubicación, biodiversidad y estado de conservación las hace indispensables para cualquier estrategia de protección de la Amazonia (mapa 1), lo cual exige la integración de visiones interculturales a las herramientas de gestión ambiental.

27 WWF. Áreas forestales protegidas: estrategia clave para frenar el cambio climático. En www.wwf.org.

co. Recuperado marzo de 2010. 28 En

Colombia los resguardos indígenas no hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SINAP; sin embargo, la legislación permite el traslape parcial o la sobreposición de áreas protegidas y resguardos indígenas, lo que es especialmente relevante en la Amazonia, donde “se encuentran 12 áreas protegidas, con un total de 6.651.157 hectáreas, de las cuales el 47,3% presenta traslape con 20 resguardos indígenas legalmente constituidos”. Ospino, H.A .et. al. (2011). Ordenamiento Ambiental y Conservación. La experiencia de las Áreas Protegidas traslapadas con Territorios Indígenas en la Amazonia Colombiana. Parques Nacionales Naturales de Colombia. Bogotá.

31


Tendencias determinantes en la gestión de áreas protegidas en la región amazónica en cuanto a cooperación e integración

La escala geográfica de los problemas ambientales demuestra que su solución escapa al ámbito y posibilidades de un Estado. Se hace necesario entonces el diseño de instituciones y mecanismos que, mediante la cooperación, la corresponsabilidad y la integración, aborden los desafíos ambientales. 29 Esta interdependencia entre naciones, se desprende de los procesos ecológicos, por ejemplo, en el papel que cumple el Amazonas en la regulación climática mundial: se calcula, por ejemplo, que los árboles amazónicos absorben al menos un 10% de las emisiones globales de dióxido de carbono y que la deforestación y quema de bosques produce cerca de un 20% de los gases efecto invernadero. 30 La pérdida de cobertura vegetal afectaría, además, el régimen de lluvias para la Cordillera de los Andes, Norteamérica, Europa y Sudáfrica.31 Para abordar estos problemas se han suscrito tratados y acuerdos internacionales que buscan facilitar el trabajo mancomunado de los Estados. En términos de conservación transfronteriza, las estrategias usadas son, generalmente, corredores ecológicos, sistemas 29 Pérez,

C. (2001) “Ecología e integración La protección del medio ambiente”. En “Integración Re-

gional una Condición para la Paz y el Desarrollo”. Konrad Adenauer Stiftung. Bogotá. 30 “El 31

oro verde”. En Semana. 14 de noviembre de 2009. Sección Mundo.

La pérdida de la cobertura vegetal afectaría el proceso de evaporación y transpiración realizado por el bosque que entrega a la atmósfera más de seis millones de millones de toneladas de vapor de agua cada año, que se convierten en lluvias y son distribuidas a través de las ondas estáticas de aire cálido que viajan hacia afuera desde la cuenca. Bunyard, P. (2002). Climate Initiatives Fund, Climate and the Amazon: Consequences for our Planet. Mimeo. p. 2.

32


de áreas protegidas y mosaicos de conservación locales, subregionales y transfronterizos que implican el trabajo coordinado de figuras de ordenamiento territorial como áreas protegidas, reservas forestales, reservas de biosfera y tierras indígenas. Tales iniciativas tienen como objetivo la conservación de grandes paisajes, atendiendo a las escalas de los procesos ecológicos y evolutivos y apuntándole a una mayor efectividad en la conservación.32 Estas iniciativas se hacen aún más relevantes ante las restricciones para declarar nuevas áreas protegidas, como son los cambios de uso del suelo para actividades productivas, los asentamientos humanos y la construcción de infraestructura. Las estrategias de conservación transfronteriza gradualmente se han popularizado. Según los documentos emanados del Congreso de Durban, en el 2003 se contaba con 169 iniciativas de creación de complejos de áreas protegidas transfronterizas, que comprendían 666 áreas protegidas en 113 países. Estas iniciativas tienen un importante valor agregado ya que no sólo buscan armonizar las escalas de la administración pública con las escalas ecológicas, sino que “fomentan la cooperación pacífica entre las comunidades y las sociedades a través de las fronteras internacionales y promueven el crecimiento y la integración económica regionales”.33 Tal es el caso del Parque Trinacional Gran Limpopo, en territorio de Sudáfrica, 32 Según

los estudios una conservación a largo plazo y efectiva se puede lograr enfocándose en paisa-

jes entre 5.000 a 50.000 km 2 . Wild Life Conservation Society WCS Amazon-Andes Conservation Program.www.wcs.org. Recuperado diciembre de 2009. 33 Bridgewater,

P., Jhonson,J., Borrini-Feyerabend, G. (2003). Conexiones en los paisajes terrestres y

marinos. Recomendaciones del V Congreso Mundial de Parques. Convenio sobre Diversidad Biológica. UNEP/CBD/SBSTTA/9/INF/21/Add.3. Durban. p. 2.

33


Mozambique y Zimbabwe, con 35.000 Km2. El tratado de creación, firmado en diciembre de 2002, unió el Gonarezhou zimbabwense y el Limpopo mozambiqueño al Kruger sudafricano, haciendo evidente que una alianza en torno al medio ambiente puede aportar a la solución pacífica de conflictos políticos entre países en zonas de frontera; tales iniciativas se han denominado “parques de paz” y están siendo implementadas en otros países. 34 A pesar de estas decisiones, “aun no existe un marco estratégico mundial para la conservación transfronteriza, como tampoco un enfoque acordado para el seguimiento y la evaluación de los progresos realizados en el logro de los objetivos biológicos, sociales, económicos, políticos, jurídicos, institucionales y de paz y cooperación”35. Por lo anterior, la categoría de Parque Binacional o Trinacional de manejo conjunto no existe en la actualidad; y en consecuencia se trabaja bajo acuerdos bilaterales o trilaterales para un manejo coordinado. La cooperación internacional ha priorizado las iniciativas de conservación transfronterizas incluyendo, como criterios de evaluación, el número de países involucrados, la extensión geográfica cubierta, la diversidad de actores y figuras de conservación y de desarrollo sostenible. Entre este tipo de iniciativas de cooperación para la Amazonia se pueden mencionar: Bienes Públicos Regionales, liderada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); la iniciativa Andes Amazonia de la Fundación Gordon y Betty Moore y la iniciativa de Conservación en la Cuenca del Amazonas (ICCA)36 de la Agencia de los Estados 34 Peace

Parks Foundation www.peacepark.org.

35 Bridgewater, 36 En

34

P. et. al. (2003). op. cit. p. 27.

inglés ABC Iniciative Amazon Basin Conservation.


Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). 37 Por su parte, otros cooperantes están contribuyendo al fortalecimiento institucional y a la gestión de organismos multilaterales: el Ministerio de Relaciones Exteriores de Holanda (DGIS) y la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), por ejemplo, apoyan el fortalecimiento de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica38 y la Agencia de Cooperación Finlandesa hace lo propio con la Comunidad Andina; con esta cooperación se espera que la OTCA y la CAN sean instancias eficaces en el impulso de iniciativas ambientales transfronterizas y transnacionales en la región amazónica. En cuanto a corredores de conservación, en Latinoamérica existen experiencias a analizar y replicar como el Corredor Marino de Conservación del Pacífico Este Tropical, entre las áreas protegidas en las Islas Galápagos-Coco-Malpelo-Gorgona- Coiba y el Corredor Vilcabambo-Amboró con un área aproximada de 30 millones de hectáreas.39 En la Amazonia podemos mencionar la iniciativa MAP, constituida por las regiones Madre de Dios (Perú), Acre (Brasil) y Pando (Bolivia).40 37 La

visión de la ICCA es “conformar una sociedad ambiental a lo largo y ancho de la Cuenca del

Amazonas con el compromiso, la capacidad y la cooperación de ser un administrador efectivo para la diversidad biológica y servicios ambientales de importancia mundial en la Cuenca”. ICCA realizó su primera convocatoria en el 2006 y una segunda fase en 2010. 38 Estas

instituciones financian entre otros, el programa Uso Sostenible y Conservación de los Bos-

ques y la Biodiversidad en la Región Amazónica, que busca, en uno de sus componentes, apoyar iniciativas transfronterizas. 39 Corredor

Vilcabamba-Amboró. Un Esfuerzo Binacional. www.conservation.org.pe

40 Iniciativa

MAP. www.map-Amazonia.net.

35


En el 2006, la organización Pronaturaleza adelantó un estudio en Latinoamérica en el que determinó áreas transfronterizas relevantes para la conservación. Dos de las diez zonas priorizadas se ubican en la Amazonia, una entre Brasil y Guyana, y otra entre Brasil y Surinam; dicha categorización se realizó usando los criterios de impacto antrópico, significancia ecológica, áreas protegidas existentes y propuestas, indicadores sociales y económicos y capacidad institucional.41 Por su parte, Germán Andrade identificó como prioritaria la gestión de los complejos de áreas protegidas colindantes de La Paya (Colombia), Güeppi (Perú) y Cuyabeno (Ecuador); Río Purús y Sierra Divisor Perú entre Brasil y Perú; el Trapecio Amazónico entre Perú, Colombia y Brasil; Bahuaja Sonene-Madidi entre Perú y Bolivia y Itenz Guapote Bolivia y Brasil.42 Otros estudios centran la atención en el nordeste amazónico. Según las proyecciones de cambio climático, se afirma que esta región será un refugio para la biodiversidad, ya que tiene una menor probabilidad de sufrir los impactos negativos de los cambios climáticos. Por lo tanto, resultan necesarias “medidas de preservación y manutención de condiciones de conectividad de estas áreas con el resto de la selva Amazónica.”43

41

OTCA. (2007). Una evaluación sobre las oportunidades de conservación en áreas adyacentes en zonas de frontera en Latinoamérica. Taller 6 de agosto del 2007, organizado por BID y OTCA En Río de Janeiro, Brasil.

42 Andrade, 43

G. (2008). op. cit. p. 15.

La estabilidad de la región mencionada fue inferida a partir de reconstrucciones históricas de cambios climáticos en el pasado. Salazar, L. F. (2008). El Cambio climático y la Amazonia. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais. Cachoeira Paulista, SP. Brasil.

36


A pesar de las iniciativas y los estudios mencionados, la agenda de integración entre países amazónicos está encabezada por temas comerciales y de infraestructura, como lo evidencia por ejemplo la iniciativa IIRSA (Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana). Los proyectos de integración en términos de infraestructura frecuentemente entran en contradicción con objetivos ambientales, al fomentar directa o indirectamente la degradación y fragmentación de hábitats. Este tema fue tratado en la Declaración de San Carlos de Bariloche, en el II Congreso Latinoamericano de áreas protegidas, en la que se pide a los gobiernos “velar por que los compromisos y acuerdos comerciales y de desarrollo económico, y las iniciativas de infraestructura, no afecten negativamente las áreas protegidas y menoscaben las posibilidades de alcanzar los objetivos de conservación y apoyo al desarrollo por los cuales fueron creadas, asegurando el cumplimiento de las convenciones internacionales que tienen carácter vinculante para nuestros países”.44 Otro de los temas que encabezan la agenda de integración en la región es el de defensa y seguridad, lo que se evidencia en la suscripción de acuerdos de cooperación para el control de insumos químicos, el narcotráfico y el lavado de activos. Dichas iniciativas de colaboración entre ejércitos han tocado tangencialmente algunas temáticas ambientales, como las que hacen referencia al tráfico de fauna y madera.45 44 UICN

(2007). Declaración San Carlos de Bariloche, II Congreso Latinoamericano de Parques

Nacionales y otras áreas protegidas. octubre de 2007. p. 10. 45 OTCA

(2006). Acta de la I Reunión de Ministros de Defensa Sobre Defensa y Seguridad Integral de

la Amazonia de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica. Bogotá, Colombia, Julio 13 de 2006 www.otca.org.br. Estos acuerdos a raíz de que “Las actividades que afectan los recursos

37


Por lo anterior, se deben fortalecer las plataformas de diálogo intersectorial a nivel regional, con el fin de posicionar las temáticas ambientales de integración y fomentar la inclusión de criterios de biodiversidad en los proyectos de integración y cooperación en cuanto a infraestructura, energía y defensa. De otra parte, encontramos tendencias que transforman la gobernanza en las áreas protegidas, como son los esquemas participativos y la descentralización en la administración de áreas protegidas y algunas competencias en materia ambiental.46 El manejo de las áreas protegidas se ha ampliado a formas más pluralistas, participativas, complejas y diversas, lo naturales en algunas oportunidades entran en alianza con otras actividades ilícitas como el narcotráfico; que usa los ríos amazónicos como salida alterna al Pacífico de la producción de cultivos y laboratorios en la cuenca del río Putumayo, desde Manaos se traen búfalos, cemento y combustibles en bongos y en ellos hay caletas para llevar la droga de regreso. Las rutas del narcotráfico sirven también para transportar bienes fruto de la exploración ilegal de recursos naturales como oro y madera”. Reyes, A. (2009) Guerreros y campesinos. El despojo de la tierra en Colombia. Norma. Bogotá. Pp. 327 -328. 46

En Perú existen áreas protegidas de carácter regional y municipal Ley de Áreas Naturales Protegidas Ley N° 26834 y la Resolución de Intendencia Nº 029-2006-INRENA. En Ecuador se está discutiendo el tema ya que a raíz del nuevo texto Constitucional (2008) y de las Políticas y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, se busca que la creación y gestión de las Áreas Naturales Protegidas (AP), este liderado por el Estado pero con la participación de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Ministerio del Ambiente del Ecuador-Programa GESOREN/GTZ. 2008. Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Quito, Ecuador. En Bolivia el Decreto Supremo Nº 24781 31 de Julio de 1997 clasifica las áreas protegidas como de carácter nacional y carácter departamental.

38


que implica el desarrollo de un nuevo paradigma de conservación que requiere adecuaciones institucionales e implementar mecanismos de co-manejo y co-gestión.47 Un indicador de esta tendencia es el aumento de la popularidad de las categorías V y VI de UICN, que buscan la conservación a través del uso y aprovechamiento directo y sustentable de los recursos naturales,48 reconociendo la posibilidad de la conservación mediante el uso y el manejo que los pueblos tradicionales le han dado a los ecosistemas. Todo esto hace que las instituciones estén más comprometidas con las particularidades de la Amazonia, donde las áreas prioritarias para la conservación están habitadas por poblaciones indígenas. En cuanto al fortalecimiento de las áreas protegidas de carácter regional y local, estas iniciativas tienen una especial importancia en las regiones amazónicas de cada país, las cuales han estado tradicionalmente alejadas de los centros de decisión política y han sido débiles institucionalmente. Por lo que la descentralización fortalece a las administraciones locales y regionales, generando condiciones para la coordinación y cooperación entre países en zonas de frontera. En lo que concierne a las relaciones internacionales, actualmente se tiende a conformar redes transgubernamentales, lo que implica que el Estado se desagrega en partes funcionales (agencias regulatorias, ejecutivos tribunales y legislaturas) y estas realizan contactos y alianzas con sus contrapartes en el exterior, permitiendo llegar a acuerdos de gestión 47 Guerrero,

E., Sguerra, S. & Rey, C. (2007). Áreas Protegidas en América Latina: De Santa Marta

1997 a Bariloche, Bogotá, Parques Nacionales Naturales de Colombia y Comité Colombiano UICN, p. 15. 48 Ibid.

p. 18.

39


específicos, en una dinámica más ágil que la de los organismos multilaterales. En estas redes, en las que también participan actores de la sociedad civil, se diseñan mecanismos de regulación conjunta que resultan de intercambios permanentes, negociaciones y ajustes recíprocos.49 Esta tendencia es concomitante con la multiplicación de actores. Además de gobiernos nacionales, regionales y locales, hoy hacen presencia en la región amazónica asociaciones de base y comunitarias y múltiples ONG locales, nacionales e internacionales, las cuales han multiplicando sus interrelaciones y han generando formas de trabajo asociado y en redes transnacionales. Los pueblos indígenas de la región amazónica, por ejemplo, han generado procesos de asociación en organizaciones binacionales y multilaterales, como son la Federación Binacional Ashuar, entre el pueblo Ashuar ecuatoriano y peruano, y la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), que reivindican los vínculos culturales entre los pueblos y buscan tener una mayor presencia política en las discusiones regionales. A su vez, Norteamérica y Europa tienen presencia activa en la región, no sólo mediante agencias de cooperación y embajadas, sino también a través de su sociedad civil organizada, la cual participa como financiadora e implementadora de proyectos. Entre estas ONG se pueden mencionar el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Wildlife Conservation 49 Toro,

M. C. (2003). La Gobernanza Internacional: una propuesta para gestionar la globalización,

Seminario Internacional de Investigación “Contenido y límites del concepto de gobernanza”, 12 y 13 de junio de 2003 México – UNESCTO/CERI/Colegio de México Pp. 1-3.

40


Society (WSC), Conservación Internacional (CI) y Amazon Conservation Team (ACT). Estas organizaciones han conformado asociaciones como es el caso de la Fundación Natura Regional que trabaja de manera transfronteriza en Colombia y Ecuador mediante la alianza de dos Fundaciones preexistentes;50 o han conformado redes transnacionales como es el caso de la Alianza Amazónica, entre representaciones nacionales de la WWF. Las nuevas formas de gobernanza y la dinámica del tema ambiental en la agenda internacional ameritan un profundo análisis desde la óptica de las áreas protegidas, con el fin de que, a partir del contexto macroregional, se diseñen instituciones y formas de gestión y conservación, acordes con los paradigmas actuales.

50 Entrevista

a Roberto Gómez Charry realizada por Paola Andrea Liévano para Mosaico Social con

colaboración de la Red de Desarrollo Sostenible de Colombia. Red de Desarrollo Sostenible de Colombia:www.rds.org.co y Fundación Natural www.natura.org.co. Recuperado agosto 2007.

41


Escenarios de gestión para Parques Nacionales Naturales en la región amazónica

L

as tendencias mencionadas en el capítulo anterior tienen un impacto y una expresión en los escenarios de gestión de cada una de las fronteras amazónicas de Colombia. A continuación se reseña el abordaje que desde el Estado Colombiano se le ha dado a las fronteras amazónicas, para después caracterizar los escenarios que determinan la gestión de Parques Nacionales Naturales. Desde el descubrimiento de América, la Amazonia fue disputada por España y Portugal a pesar de la firma de tratados como el de Tordesillas que en 1494 pretendía dirimir el conflicto de estas dos naciones por sus colonias. Alrededor de 1673, los portugueses empezaron a penetrar por el río Amazonas, suscitando enfrentamientos con 43


misiones españolas, por lo que se firmaron nuevos tratados como el suscrito en Madrid en 1750 que fijaba los límites de sus fronteras amazónicas. Dichos tratados fueron más tarde referentes de los nacientes Estados americanos en sus disputas fronterizas1. En el siglo XIX, las fronteras amazónicas se pueden describir como “abiertas y marginales”2. Los gobiernos volvieron a interesarse en ellas, dada la creciente demanda de materias primas provenientes de la región, que alimentaban las industrias europeas. Así fue como trataron de legitimar su posesión sobre dichos territorios, mediante la publicación de la cartografía y la realización de gestiones diplomáticas, ante la dificultad de una real ocupación territorial. Durante la mayor parte del siglo XX, la Amazonia no estuvo presente en la agenda política colombiana; las pocas menciones históricas hacen referencia a la guerra con el Perú y los escalofriantes relatos sobre la cauchería y la prisión de Araracuara3. 1

Díaz, S. (2008). Contribuciones a la historia de la Cartografía de Colombia: Una red de investigadores y un caso de estudio. Tesis de Grado. Departamento de Historia. Facultad de Ciencias Humanas. Universidad Nacional. Sede Bogotá. Mayo de 2008. Mimeo. p. 47.

2

Ibid. p. 48.

3

Posterior a la guerra con el Perú, Colombia buscó ocupar estas zonas de frontera y estableció en 1939 la colonia penal en Araracuara, la cual generó cambios culturales en las poblaciones indígenas. Los nativos iniciaron un intercambio de cacería y cultivos por herramientas, ropa, bebidas alcohólicas, cigarrillos y otros bienes, más adelante comenzaron a hacer trabajos domésticos para los empleados de la colonia y algunos se volvieron guardianes. “La interacción cercana con guardianes y penados condujo a problemas que amenazaban la propiedad, los matrimonios y hasta la salud y la vida mismas de la gente de la localidad. En 1971, la colonia penal se cerró por sus altos costos, malas condiciones de seguridad, y por estorbar en procesos de colonización civiles”. Londoño, S.

44


En las primeras décadas del siglo XX se configuraron las fronteras amazónicas, que hoy conocemos, las cuales respondieron a las dinámicas económicas surgidas en torno a la actividad de la cauchería. Mediante tratados internacionales, Colombia definió sus fronteras amazónicas: con Ecuador en 1916; con Perú en 1922 y en 1934; con Venezuela en 1891; y con Brasil, en 1907 y 1928.4 Como resultado de este proceso, Colombia comparte con Venezuela, Ecuador, Perú y Brasil 5.738 kilómetros de frontera, de los cuales 4.224 corresponden a la Amazonia.5 Si bien en Colombia no existe una demarcación legal de la Amazonia, el Instituto SINCHI ha propuesto una delimitación que incorpora límites hidrográficos y biogeográficos, la cual arroja una extensión de 483.119 km2, lo que representa el 41.8% del territorio colombiano, distribuido en los departamentos de Caquetá, Guainía, Guaviare, Putumayo y Vaupés; y parte de los departamentos de Cauca, Meta, Nariño y Vichada. En total, son 58 municipios y 20 corregimientos,6 de los cuales una docena de los primeros y otra más de los segundos son fronterizos. & Carlos David. (2004). Muinane: un proyecto moral a perpetuidad. Universidad de Antioquia. Medellín. Pp. 289 - 290. 4

En 1907 se demarca la línea divisoria entre la Piedra del Cocuy y la boca del Apaporis y en 1928 se define la línea Apaporis-Tabatinga. Andrade, F. (1965). “Demarcación de las fronteras de Colombia”. En: Historia Extensa de Colombia, Vol. XII, Bogotá.

5

Datos laboratorio de Sistemas de Información Geográfica- SIG, Dirección Territorial Amazonia,

6

“i) el límite de la cuenca hidrográfica en el sector occidental definido por la divisoria de aguas, ii) en el

DTAO, Parques Nacionales Naturales de Colombia. sector norte hasta donde llega la cobertura de bosque, y iii) en el sur y oriente corresponde a las fronteras políticas internacionales” Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas – SINCHI (2008). Sistema de Información Ambiental Territorial – Amazonia SIAT-AC. http://siatac.siac.net.co/web/guest/region.

45


La región posee 1.240.481 habitantes, de los cuales un 50% vive en áreas urbanas y nucleadas.7 Los indígenas suman aproximadamente 150.000 y existe una población de colonos, fruto de migraciones internas, dirigidas unas por políticas de gobierno, y otras asociadas a conflictos socio económicos que han impulsado la expansión de la frontera agropecuaria. En 1959 gran parte de la región fue declarada bajo la figura de la Reserva Forestal de la Amazonia, con una extensión de 37.183.662 hectáreas, establecida por la Ley 2ª de 1959. En las décadas de los ochenta y noventa se declararon la mayoría de los 15 Parques Nacionales Naturales, que pueden considerarse de ámbito amazónico, y que representan 8.185.816 hectáreas,8 y 201 resguardos indígenas que representan 20.495.493 de hectáreas.9 Estas figuras protegen aproximadamente el 60% de la Amazonia y determinan la vocación forestal y de conservación de este territorio.

7 Ibid. 8

Datos del Laboratorio de Sistemas de Información Geográfica SIG de la Dirección Territorial Amazonia.

9

La Ley 160 de 1994. Estableció que el Incora [hoy Incoder] verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad de los resguardos y el Ministerio del Medio Ambiente [hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial] lo relacionado con la función ecológica que le es inherente.www.minambiente.gov.co.

46


En cuanto a la política pública para zonas de frontera, el Estado colombiano promulgó un Estatuto de Fronteras10 que apenas tuvo aplicación. Fue, sin duda, la Constitución Política de 1991 (artículos 289 y 337) la que creó un marco para la atención e integración de las zonas fronterizas,11 enfatizando el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y la cooperación “con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.”12 Las disposiciones constitucionales fueron desarrolladas por la Ley 191 de 1995 que a su vez determinó la elaboración del documento Conpes13 3155, el cual fija los lineamientos para el desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo.14 Para impulsar dichos 10

En desarrollo de la Ley 10 de 1983, por la cual se provee al Gobierno de instrumentos para el manejo de la política de fronteras, y el Decreto 3348 de 1983, Estatuto de Fronteras, se creó la Secretaría de Asuntos Fronterizos, cuyo objeto era “establecer el marco rector de la política social, económica, agropecuaria e industrial en zonas de frontera internacional” y “promover convenios para el manejo de los asuntos ambientales con los países limítrofes”, Decreto 2220 de 1983 – Artículo 1°.

11

Constitución Política de Colombia: Art. 289. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas de fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiental.

Art 337: La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo. 12 Constitución 13 Consejo 14

Política de 1991, Título II, Capítulo 3°, Artículo 80.

Nacional de Política Económica y Social.

El documento buscó generar estrategias especiales para fomentar la integración y el desarrollo socio– económico de las regiones fronterizas, de manera participativa y concertada con las comunidades

47


lineamientos, se creó la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), órgano de coordinación y orientación superior para el manejo y ejecución de la política de fronteras.15 En cuanto a la región amazónica, se elaboró el Conpes 2545 de agosto de 1991 para el desarrollo y la conservación de la Amazonia. Con el fin de identificar y concertar una agenda temática para la región amazónica a nivel nacional, que sirva de base para intervenir en la formulación de políticas y estrategias de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), se creó en Colombia la Comisión Nacional del Tratado de Cooperación Amazónica, mediante el Decreto 3479 del 30 de septiembre de 2005.16 A pesar de haber sido creada desde el 2005, dicho organismo sólo empezó a funcionar en abril de 2010. y entidades territoriales respectivas. Ministerio de Relaciones Exteriores. Dirección de Planeación Nacional DNP. Dirección Desarrollo Territorial. (2002). Documento Conpes 3155. Lineamientos para el desarrollo de la política de Integración y desarrollo fronterizo. Bogotá. 15 La

comisión es presidida por el Ministro de Relaciones Exteriores y estará conformada por los

Ministros del Interior, Defensa Nacional, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Económico, Comercio Exterior, Medio Ambiente, Transporte, Educación, Salud, Minas y Energía, y el Director del Departamento Nacional de Planeación. El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y el Director de la Red de Solidaridad Social serán invitados permanentes a la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo. Decreto 569 de 2001. 16

Esta comisión está integrada por el ministro de Relaciones Exteriores, el ministro de Interior y Justicia, el ministro de Defensa Nacional, el ministro de Protección Social, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, el ministro de Educación Nacional, el ministro de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, el director del Departamento Nacional de Planeación y el director de Colciencias.

48


Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-201017 fortaleció la implementación del Plan Fronteras18 y de la Política de Seguridad Democrática, la cual respondió a la concentración de grupos armados al margen de la ley en zonas de frontera, mediante el Plan Patria.19 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, entiende las fronteras como zonas de desarrollo e integración, por lo que las políticas públicas aplicadas a dichas regiones deben contar con un enfoque diferencial y estratégico; reconocer y respetar la diversidad biológica, étnica y cultural; promover desarrollo de política exterior e interna; convocar la participación de los habitantes de fronteras y el concurso de diversos niveles de gobierno; garantizar la integralidad y pertinencia con los contextos regionales y velar por la seguridad, la soberanía y la integridad territorial. 20 17 Ley 18

1115 de 2007.

El plan fronteras empezó a implementarse en el 2003, buscando el fortalecimiento de las relaciones entre el Gobierno Central, los niveles territoriales y las comunidades de frontera. Al 30 de abril de 2010, se atendieron 64 centros poblados. Informe Ministerio de Relaciones Exteriores. 2010.

19

El Plan Patria desarrolló el concepto sobre la acción de administración, control y seguridad fronteriza en Colombia, contemplando las siguientes líneas de acción; Definición de una franja fronteriza con base en criterios estratégicos, de una estructura permanente de seguridad fronteriza y de un aparato institucional de control y administración fronterizo; construcción de capacidades disuasivas; desarrollo de una doctrina militar y policial enfocada en fronteras, intensificación de la acción integral y despliegue de la oferta estatal interinstitucional en la franja fronteriza. Ministerio de Defensa Mindefensa anuncia “Plan Patria para las zonas de frontera”. Noticias y Documentación. 29 de agosto de 2009. www.mindefensa.gov.co.

20

Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para todos. Capítulo VI Soportes transversales de la prosperidad democrática. C. Relevancia internacional. 3. Políticas de desarrollo fronterizo. B) objetivo general y principios rectores de la política. p. 519.

49


El Plan Nacional de Desarrollo propone la implementación del Plan Fronteras para la Prosperidad, que tiene como objetivo “impulsar el desarrollo social y económico de las poblaciones de frontera terrestre y marítimas del país y su integración con los países vecinos, mediante la generación de oportunidades y su inclusión social”. El Plan diferencia tres grandes tipos de fronteras: comerciales, ambientales y marítimas, la región de Amazonia y Orinoquia, es clasificada como frontera ambiental. Dicha región es caracterizada por la presencia de áreas protegidas, territorios étnicos y reservas minero – energéticas, poca densidad poblacional, institucionalidad débil, influencia de grupos al margen de la ley y actividades como la minería ilegal, la extracción no regulada de maderables, el comercio ilícito de biodiversidad y el tráfico de armas, precursores y combustibles. 21 A pesar de que las propuestas para las áreas de frontera han sido constantes en la normativa colombiana, la presencia integral del Estado, en las zonas de frontera, no han tenido el resultado esperado. Tradicionalmente el gobierno ha enfocado sus esfuerzos en el centro del país. Si bien algunas entidades hacen presencia en zona de frontera, usualmente extienden su oferta institucional a través de los mismos programas que se desarrollan a nivel nacional, sin un enfoque diferenciado que atienda a la vocación de los territorios de frontera amazónica. Como consecuencia existen dificultades en la inversión, fragilidad en la comunicación institucional e intersectorial y fragmentación de las iniciativas. La débil presencia en zonas de frontera también se ha expresado en la forma como el país ha manejado sus relaciones con los países vecinos, en la que prima el ejercicio de una soberanía 21 Ministerio

50

de Relaciones Exteriores. (2010). Plan Fronteras para la Prosperidad. Bogotá.


basada en la diplomacia, pero no en la presencia de facto, estatal o militar. 22 Adicionalmente, gran parte del territorio amazónico está en una situación legal indefinida en cuanto al régimen de ordenamiento territorial. Los corregimientos departamentales, 12 de los cuales están ubicados en áreas de frontera amazónica, carecen de un marco jurídico;23 los resguardos indígenas, entretanto, están a la espera de la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial que los convertiría en entidades territoriales. 24 La caracterización de la frontera amazónica, realizada con miras a la elaboración de las políticas, se basa en indicadores que tienen como unidad de medida departamentos, municipios y corregimientos fronterizos, los cuales no permiten discriminar los territorios que efectivamente tienen una influencia en la zona. Además, la baja densidad poblacional del territorio amazónico hace que este sea visto como aislado, vacío, inhóspito, inhabitado, 22 Existe

una razón de estrategia militar que explica en parte la poca presencia de las fuerzas armadas

colombianas en la frontera y es la inconveniencia de tener bases fijas de tropas, que aumentan la vulnerabilidad frente a las guerrillas. Reyes, A. op. cit. p. 10. 23

Conforme a lo expuesto en el fundamento 20 de la sentencia C-141/01, los efectos de “la declaración de inexequibilidad del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 quedan diferidos por un término máximo dos legislaturas, a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que permita la progresiva transformación de los corregimientos departamentales en municipios, o su incorporación en municipios existentes”. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

24

Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

51


lo que contribuye a que la política exterior se concentre en centros urbanos, con mayor dinamismo comercial, y que las particularidades de este territorio sean descritas como limitantes para el desarrollo, la integración y la soberanía y no como activos estratégicos para la nación. En consecuencia, se ha entendido la región amazónica como un territorio a colonizar e integrar a las dinámicas de desarrollo del centro del país. Actualmente, la Amazonia debe ser analizada teniendo en cuenta su relevancia internacional en su condición de última frontera agrícola global. Por esta razón, el DNP lidera la elaboración de dos documentos Conpes que determinan la posición del país en cuanto a la Amazonia y sus fronteras. Estos son: “Lineamientos de política para el desarrollo ambiental sostenible de la Amazonia colombiana” y “Lineamientos para la construcción de una propuesta de política de Estado, diferenciada, participativa e integral para las fronteras terrestres y marítimas del país”. Tales documentos están siendo alimentados con el informe de la Misión de Relaciones Exteriores, el cual subraya que el país no está aprovechando las posibilidades que ofrecen los cambios en el escenario internacional, debido a su preocupación por resolver los problemas de seguridad. La Misión aconseja entonces convertir el medio ambiente en uno de los ejes fundamentales de la política exterior y tener un mayor protagonismo en las discusiones internacionales y regionales sobre la Amazonia. 25 Se recomienda, además, actualizar la ley 25 Bell,

G, Borda, S., Gómez, H.J.,Ramírez, S., Reina, M., Reyes, C., & Tokatlián, J.G. (2010). Resu-

men ejecutivo del Informe de la Misión de Política Exterior de Colombia, con el apoyo del BID, la CAF, Fedesarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Abril de 2010. Pp 9 - 10.

52


y la política de fronteras, así como las instituciones encargadas de manejarlas, y la construcción de una presencia integral y democrática en las zonas fronterizas. Para la construcción de los documentos de política, no se puede ignorar el cambio de contexto en cuanto al orden público, ya que si bien el conflicto armado y el narcotráfico han ocupado el primer lugar en la agenda política con los países vecinos, un eventual cambio de prioridades podría generar un aumento de las presiones de tipo sectorial sobre algunas áreas de interés para la conservación. Por esta razón, es necesario generar estrategias y plataformas de diálogo para encarar este escenario desde la conservación. Simultáneamente hay que ajustar el arreglo institucional con el fin de propiciar un mayor liderazgo en los asuntos de fronteras, mayor coordinación intersectorial, y entre los diferentes niveles de Gobierno, y mayor eficacia de los mecanismos existentes. Estos arreglos deben permear la política hasta los niveles operativos. Por ejemplo, se debe procurar la flexibilización de los procedimientos para el tránsito de embarcaciones, automotores y desplazamiento de los funcionarios públicos a países vecinos, 26 con el fin de facilitar la integración a nivel fronterizo. Se espera que los Documentos Conpes, todavía en proceso de elaboración, construyan una visión a largo plazo para la región, que defina cómo se inserta la Amazonia en los procesos nacionales, regionales y globales, teniendo en cuenta su riqueza natural y cultural, las visiones sectoriales, las expectativas locales y el ordenamiento territorial establecido por 26 En

Colombia el Decreto 1050 del 10 de abril de 1997, dicta las disposiciones sobre las comisiones

al exterior.

53


la existencia de áreas protegidas y territorios ancestrales. La construcción de la apuesta estatal para la Amazonia y sus fronteras debe considerar como un activo la experiencia de Parques Nacionales Naturales, sobre todo por su presencia en la región y el conocimiento de las dinámicas locales. Asimismo, debe relevar el papel de las áreas protegidas de frontera como estrategia de integración y soberanía, que posibilita la coordinación para el ordenamiento territorial entre naciones, la integración de pueblos vecinos y garantiza la oferta de bienes y servicios ambientales. Parques Nacionales Naturales de Colombia ha integrado en su esquema de planeación la dimensión fronteriza; en el Plan Estratégico Nacional 2007-2019 se dejó explícita la importancia de diseñar, fortalecer e implementar instrumentos de coordinación entre países vecinos, relacionados con la conservación de áreas protegidas y ecosistemas estratégicos compartidos. 27 A su vez, el Plan de Acción del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) plantea como meta la definición de rutas de trabajo para áreas protegidas fronterizas, transfronterizas y de alta mar. Por su parte, el equipo de la Dirección Territorial Amazonia (DTA), en su planeación estratégica definió, como meta al 2019, que las áreas protegidas fronterizas a su cargo estén integradas a procesos de ordenamiento y gestión ambiental entre países, contribuyendo así a la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP. En el cumplimiento de dichas metas en el ámbito amazónico y orinocense, se incluye la 27 Parques

Nacionales Naturales de Colombia. Plan Estratégico 2007- 2019. Bogotá D.C., julio de

2007. p. 23.

54


gestión de cinco áreas protegidas que se sitúan en línea de frontera amazónica, el PNN Tuparro, que limita con Venezuela en la cuenca del Orinoco y que es relevante en el análisis por su relación con la Amazonia, y el Santuario de Flora y Plantas Medicinales Orito IngiAnde. Aunque este último no comparte línea de frontera, se considera dentro del ámbito fronterizo, hecho que fue reconocido desde su creación, ya que entre sus objetivos está el de contribuir al mantenimiento de las relaciones ecológicas entre los ecosistemas andinos y los ecosistemas amazónicos y armonizar el enfoque de conservación occidental y el manejo tradicional e integrado de la cosmovisión del pueblo indígena Cofán, que habita territorios en Colombia y Ecuador. (Ver página siguiente, Tabla 3).

55


Tabla No. 3 Áreas protegidas de ámbito fronterizo Amazonia Orinoquia Área protegida Extensión (Año de creación)

Departamento

Municipios / corregimientos

País con que limita

Longitud en frontera (km)

Porcentaje respecto al área total del sistema terrestre%

111.76

9.6

RNN Puinawai 1.092.500 Has (1989)

Guainía

Inírida, corregimientos de Puerto Colombia, Pana – Pana y Morichal

Brasil

PNN Amacayacu 293.500 Has (1975)

Amazonas

Leticia Puerto Nariño

Perú

5.84

2.6

PNN Río Puré 999.880 Has (2002)

Amazonas

Corregimientos de Pedrera, Tarapacá y Arica

Brasil

95.47

8.7

PNN La Paya 422.000 Has (1984)

Putumayo

Leguízamo

Ecuador Perú

7.66 Ecuador 17.40 Perú

3.7

Santuario de Flora y Plantas Medicinales Orito Ingi – Ande 10.204 Has (2009)

Putumayo Nariño

Orito (Putumayo)Pasto y Funes (Nariño)

Ecuador

No aplica

0.08

PNN Tuparro 548.000 Has (1980)

Vichada

Primavera, Cumaribo

Venezuela

33.31

4.8

PNN Yaigojé Apaporis 1´056.023 Ha (2009)

Vaupés Amazonas

Taraira

Brasil

162.89

9.3

434.39

38.8

Total áreas fronterizas amazonia y orinoquia 4.422.107 Ha

56

Distancia línea de frontera con Ecuador

7.66

Distancia línea de frontera con Venezuela

33.37

Distancia línea de frontera con Perú

23.24

Distancia línea de frontera con Brasil

370.12


Mapa 2 Escenarios de frontera amazónica

A continuación se caracterizan los escenarios de frontera amazónica, en cuanto a la presencia de figuras de ordenamiento territorial, iniciativas de conservación, presiones y amenazas, plataformas institucionales de integración y perspectivas de trabajo. Con dicha información se desarrollaron iniciativas para proponer a las instituciones homólogas de los países vecinos. Se logró así insertar el tema de áreas protegidas en las agendas de las comisiones de vecindad. 57


Escenario Frontera Venezuela-Colombia La frontera con Venezuela se definió en 1941. En Colombia corresponde al departamento de Vichada, que comprende los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía; en Venezuela encontramos el Estado del Amazonas, con los municipios Atures, Autana, Atabapo, Guainía y Río Negro. La gran cuenca del Orinoco, a través del brazo de los ríos Casiquiare y Negro, se comunica con la del río Amazonas. 28 Entre las comunidades indígenas que habitan en esta frontera, encontramos piaroas, curripacos, puinaves, ye’kuanas o makiritares, hiwis o guahibos, bares, piapocos o tsases, warekenas. 29 Estos pueblos han ocupado históricamente territorios colombianos y venezolanos, manteniendo fuertes nexos culturales e intercambios económicos permanentes. Venezuela cuenta con un Sistema de Áreas Protegidas con gran diversidad de categorías, comprendidas bajo el régimen de las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAES), las cuales totalizan 250, que descontando la sobreposición de numerosas figuras y las áreas complementarias, suman 51 millones de hectáreas, lo que corresponde al 55,6 % del territorio nacional. Las categorías de protección se dividen en aquellas que tienen fines protectores, tales como parques nacionales, monumentos naturales y refugios

28

Berman, E. (2005). La Frontera Colombo- Venezolana en el Sirap Eje Orinoco. Informe consultoría. Dirección Territorial Amazonia Orinoquia. Parques Nacionales Naturales de Colombia. Bogotá. p. 7.

29

Tomado de Mapa de Venezuela, etnias del Orinoco. Delgado, L. (2004). Vida indígena en el Orinoco. Planeta. Bogotá.

58


de fauna silvestre; y las que tienen fines protectores mediante usos reglamentados. Entre estas últimas figuran: reservas de biosfera, reservas nacionales hidráulicas, reservas de fauna silvestre, áreas críticas con prioridad de tratamiento, áreas de protección de obras públicas, zonas de reserva para la construcción de presas y embalses, áreas de recuperación ambiental y protección, zonas protectoras y áreas con fines productores como las reservas forestales, las áreas boscosas baja protección, las áreas de aprovechamiento agrícola especial y las áreas rurales de desarrollo integrado. Este sistema de áreas protegidas es el más extenso de la región amazónica, después del de Brasil; el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente administra las reservas de biosfera y las zonas protectoras y reservas forestales. Otras categorías de áreas protegidas son administradas por autoridades militares, agrícolas, pesqueras y de infraestructura. Por su parte el Instituto Nacional de Parques de Venezuela (INPARQUES) administra el subsistema de parques nacionales y monumentos naturales, el cual cuenta con 43 parques naturales, 21 monumentos naturales y 79 parques de recreación. 30 En el Estado venezolano del Amazonas se ubican cuatro parques nacionales que abarcan aproximadamente cinco millones y medio de hectáreas31 y dieciséis monumentos naturales. En la zona de influencia de la frontera colombo-venezolana se ubican los Monumentos Nacionales Piedra Cerro Autana, Piedra La Tortuga, Piedra Pintada, Macizo Cuao-Sipapo, 30 Fundación 31 Parque

para la Defensa de la Naturaleza www.fudena.org.ve/areas1.htm. abril 2010.

Nacional Serranía La Neblina. 1.360.000 ha., Yapacana 320.000 ha., Duida Marahauka,

373.740 ha.y Parima Tapirapeco 3.420.000 ha.

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Mapa 3 Frontera Orinoco Venezuela – Colombia. Territorios indígenas y áreas protegidas

61


Cerro Yaví y Piedra del Cocuy. Colombia, por su parte, declaró en frontera con Venezuela el PNN Tuparro y la Reserva de Biosfera del mismo nombre, con un área de 918.000 hectáreas. Para la región del Orinoco, el Instituto Alexander von Humboldt y otras instituciones aliadas de Venezuela y Colombia32 han investigado la biodiversidad de la zona y desarrollado mapas temáticos de información biológica que sustentan una propuesta de creación de 18 áreas de conservación preferencial, de las cuales cuatro de ellas son binacionales. 33 La instancia de coordinación es la Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF), 34 la cual ha realizado treinta reuniones y un gran número de reuniones técnicas bilaterales. En el marco de la COPIAF XXXIV, realizada en abril de 2005, se creó el Comité Técnico Binacional Permanente para los Parques Nacionales Naturales entre la Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia y el Instituto de Parques de Venezuela (Inparques); dicho comité técnico tuvo un primer encuentro en Cúcuta el 14 y 15 de junio de 2005. 35 Para este comité se cuenta con una secretaría técnica y unos 32

Por Venezuela, la Fundación La Salle de Ciencias Naturales, y por Colombia, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (IAvH), la Fundación Omacha, WWF Colombia y el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional.

33

Instituto Alexander von Humboldt. Boletín de Prensa No. 5. Taller binacional priorizará áreas para la conservación en el Orinoco Colombo-Venezolano. Bogotá, septiembre de 2009.

34 Creada 35 Por

por Declaración de Ureña del 18 de marzo de 1999.

Colombia hacen parte el Director General de Parques Nacionales Naturales, los Directores

Territoriales de Norandina, Orinoquia y Caribe; por parte de INPARQUES, el Presidente de INPARQUES, el Director General de Parques Nacionales y los directores Regionales de Zulia, Amazonas y Táchira.

62


comités operativos, entre los que se encuentra el Comité Operativo Tuparro-Amazonas. 36 Las organizaciones indígenas y las ONG de la región también han adelantado trabajos binacionales. Un ejemplo es la iniciativa regional CANOA -Cooperación y Alianza en el Norte y Oeste Amazónico- en la que participan, por Venezuela, la Organización Regional de Pueblos Indígenas del Amazonas (ORPIA); por Colombia, la Fundación GAIA, la Fundación Etnollano y la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (OPIAC); y por Brasil, el Instituto Socioambental (ISA) y la Federación de Organizaciones Indígenas del Río Negro (FOIRN). Esta alianza busca la integración fronteriza de pueblos indígenas de la región del nordeste amazónico. Por su parte, fundaciones como la WWF y FUDENA, en Colombia y Venezuela respectivamente, han sumado esfuerzos en torno a la protección de especies carismáticas de la región. En cuanto a perspectivas de trabajo en la región, existen problemas que deben ser enfrentados de manera coordinada, como es el ordenamiento pesquero y el control de la minería ilegal de oro, diamantes, granito y bauxita. Tanto la pesca como los minerales son comercializados por Venezuela, dada su infraestructura de transporte que conecta las zonas fronterizas con poblaciones como Puerto Ayacucho y San Fernando de Atabapo.37 Por otra parte, es recomendable incluir, dentro de las iniciativas bilaterales, el monitoreo y control de incendios forestales y la creación de circuitos ecoturísticos entre la Reserva de Biosfera del Tuparro 36 Compuesto

por el PNN Tuparro, Corporinoquia y autoridades locales y regionales en el caso co-

lombiano y por el Director Regional Amazonas, Dirección Estadal Ambiental, comisión Regional de Planificación y Ordenamiento por parte de la República Bolivariana de Venezuela. 37 Bermán,

E. (2005). op. cit. p 8-11.

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y los Monumentos Nacionales de la Piedra Cerro, la Tortuga y Autana. En resumen, la extensión e importancia ecológica de la cuenca del Orinoco, las fluidas y estrechas relaciones históricas, la existencia de instancias diplomáticas específicas y la existencia de actores tanto públicos como privados con experiencia e interés en la coordinación en temas ambientales, y con presencia local, generan un contexto favorable para el desarrollo exitoso de iniciativas de conservación transfronteriza. El principal obstáculo, para el avance en estas iniciativas, es la inestabilidad en las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela, que ha imposibilitado las reuniones binacionales, tanto técnicas como políticas para la ratificación y el seguimiento de acuerdos. Además, ha habido dificultad para compartir cartografía oficial por motivos de soberanía y seguridad. En lo operativo, para ingresar al PNN Tuparro, los funcionarios colombianos han visto complicado su tránsito por territorio venezolano.

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Escenario Frontera Brasil-Colombia Con Brasil se comparte una frontera de 1.645 kilómetros, definida en 1907 y en 1928. En Colombia corresponde a los municipios de Mitú y Taraira en el departamento de Vaupés; el municipio de Leticia y los corregimientos Pedrera y Tarapacá en el departamento del Amazonas; y el municipio de Puerto Inírida en el departamento del Guainía. Estos departamentos colindan con el Estado más extenso del Brasil, Amazonas, cuya capital es Manaos. En esta frontera se comparten las cuencas de los ríos Amazonas, Campuyá, Yaguas, Vaupés, Puré, Caquetá, Putumayo, Guainía-Río Negro e Isana, compuestas principalmente por caatingas amazónicas, bosques altos, bosques bajos inundables de aguas negras, y sabanas amazónicas.38 Aproximadamente dos terceras partes de la frontera albergan indígenas; los pueblos transfronterizos más representativos son los ticunas, que también habitan en Perú; los curripacos-baniwa y los mirañas. 39 En Colombia se encuentran, en frontera con Brasil, la RNN Puinawai y los PNN Río Puré, Amacayacu y Yaigojé-Apaporis. El 77,7% de estas áreas protegidas están traslapadas con resguardos indígenas. En el departamento del Guainía, hallamos los resguardos de los ríos Atabapo e Inírida, Tonina-Sejal-San José y el de los ríos Cuiarí e Isana, habitados por puinaves y curripacos. En el departamento del Amazonas, se ubican los resguardos 38 Ibid.

p. 9.

39 Franco,

R. Territorios indígenas y parques nacionales en la historia de la Amazonía colombiana, en

Ospino, H.A., et. al. (2011). op. cit.

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Mapa 4 Frontera Colombia - Brasil. Ă reas protegidas y tierras indĂ­genas

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Cothué-Putumayo, Tarapacá y Nazaret que albergan a los yaguas y ticunas; y el resguardo Yaigojé-Río Apaporis, en el que viven los pueblos macuna, tanimuka, letuama, cabiyari, yauna y yujup maku. En el departamento del Vaupés, están los resguardos indígenas de los cubeos, los guajibos y los curripacos. Al otro lado de la frontera, se encuentran las Estaciones Ecológicas Juami-Japurá40 y Jutaí-Solomões41; y las Tierras Indígenas Alto Río Negro, Apaporis, Tiquie-Japurá, Vale do Javari y Eware I y II. En Brasil no existe el traslape entre resguardos indígenas y áreas protegidas, como sucede en Colombia. Con la República de Brasil se han sostenido relaciones estables históricamente y con instrumentos que agilizan la gestión bilateral y de trabajo en frontera. La Comisión de Vecindad Colombo-Brasilera42 es un órgano político de alto nivel que actúa como promotor de cualquier asunto relacionado con la integración de los dos países. De la Comisión de Vecindad hace parte la Comisión Mixta para la Cooperación Técnica y Científica, que creó un grupo de medio ambiente encargado de abordar temas prioritarios como los recursos genéticos, la restauración ecológica, las áreas protegidas, el manejo de bosques, el ecoturismo y la sostenibilidad ambiental y el ordenamiento pesquero. Además, entre Brasil y Colombia está vigente el acuerdo de cooperación,43 que brinda un marco de referencia para acuerdos 40 Brasil.

Decreto No. 88.542 de julio de 1983.

41 Brasil.

Decreto Nº 88.541, de 21 de julio de 1983.

42 Acto 43

de instalación el 22 y 23 de enero de 1994.

Ratificado por el Decreto Nº 92.661, de 16 de mayo de 1986. Firmado a los 12 días del mes de marzo de 1981, por Ramiro Saraiva Guerreiro, por el Gobierno de La República Federativa de Brasil y por

67


en torno a la conservación ambiental, y el Memorando de Entendimiento para combatir las actividades ilícitas en los ríos fronterizos.44 La institucionalidad ambiental en Brasil está compuesta por el Ministerio de Ambiente, el Instituto Brasilero de Medio Ambiente (IBAMA) y el Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad (ICMBio). Este último administra el Sistema de Unidades de Conservación (SNUC), el cual posee áreas de preservación integral o uso indirecto y unidades de uso sostenible. En Brasil existen 296 Unidades de Conservación que suman poco más de 73 millones de hectáreas, que representan un 8,4% del territorio del país. En la Amazonia existen 113 unidades de conservación, que representan el 13,5% del total del bioma en el país.45 Con el programa para Áreas Protegidas de la Región Amazónica (ARPA, por sus siglas en inglés), se pretende la declaración de 20 millones de hectáreas de áreas protegidas y la consolidación de 30 millones de hectáreas de conservación en el amazonas brasilero. Adicionalmente, se impulsa el trabajo en corredores de conservación. Por estas razones, el trabajo en la región

Diego Uribe Vargas, por la República de Colombia, en el marco de lo establecido por el artículo XVIII del Tratado de Cooperación Amazónica. 44 OTCA.

Acta de la I Reunión de Ministros de Defensa Sobre Defensa y Seguridad Integral de la

Amazonia de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica. OTCA. Bogota, julio 13 de 2006. www.otca.org.br 45

Cury, K. DIREP Instituto Chico Mendes De Conservação Da Biodiversidade – ICMBio – BRASIL. Memorias III Taller Internacional de La Red de Áreas Naturales Protegidas Andes Amazonas. Quito 12 a 15 mayo 2008.

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amazónica brasilera representa una oportunidad para las posibilidades de coordinación de la gestión ambiental entre los dos países. (En el mapa 1 se pueden observar estos corredores y sus posibilidades de conexión con Colombia). De otra parte, las tierras indígenas son manejadas por la Fundación Nacional del Indio (FUNAI), órgano del Ministerio de Justicia que desarrolla la política indigenista. Con esta entidad existen oportunidades de trabajo, a partir de las estrategias especiales de manejo que desarrolla Parques Nacionales Naturales de Colombia con pueblos indígenas. En la actualidad, se ha iniciado un trabajo de cooperación horizontal con la FUNAI, en torno a las experiencias en la estrategia de protección para los pueblos en aislamiento voluntario en el Brasil, lo cual es de interés para la gestión del PNN Río Puré, ya que uno de los motivos para su declaratoria es la protección de pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Con Brasil se tienen antecedentes de cooperación como la elaboración del Plan Modelo Para el Desarrollo Integral del Eje Tabatinga-Apaporis (1989) y la Zonificación Ambiental para el Plan Modelo Colombo-Brasilero (eje Apaporis– Tabatinga) (1997), realizada con el apoyo de la OEA y la participación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi-IGAG, el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas-Sinchi, el Instituto de Estudios Ambientales-IDEAM y la Universidad Nacional de Colombia. Sin embargo, el tema ambiental es reciente en la agenda de la Comisión Binacional y ha logrado motivar un compromiso real desde las instituciones colombianas y brasileras. En la agenda binacional se han incluido, en cuanto a áreas protegidas, la suscripción del Plan Frontera Verde, el cual busca articular esfuerzos nacionales para garantizar la conectividad

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ecológica en la región fronteriza. La reciente declaratoria del Parque Nacional Natural Yaigojé-Apaporis, en zona de frontera, contribuye al logro de los objetivos de dicho plan, ya que esta área “hace parte de un mosaico de áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (…) que en conjunto propende por mantener la funcionalidad ecosistémica necesaria para la consolidación de una estrategia de conservación de la cuenca amazónica.”46 En concordancia, uno de los objetivos de conservación del área es “contribuir a la conectividad de los ecosistemas de las cuencas del río Caquetá y del río Negro, garantizando la integralidad ecosistémica del área como aporte a la funcionalidad de las mismas, a los procesos de regulación climática y al sustento de la reproducción social, cultural y económica de los grupos indígenas del área protegida.”47 Otro de los temas incluidos en la agenda binacional es el de la minería ilegal de oro de aluvión y la explotación insostenible del recurso forestal. Por tal motivo, se firmó el Plan de Acción, Monitoreo y Control en el 2007, que se enfoca en las cuencas del Río Puré/Purué, y del Caquetá/Japurá, en el que se incluye intercambio de información, implementación de sistemas de comunicación en la frontera y acciones coordinadas. Para la cuenca del río Caquetá-Japurá, a nivel nacional, varias instituciones públicas y privadas con experiencia de trabajo en el Bajo Caquetá han identificado un problema de 46 Ministerio

de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Resolución 2079 del 27 de octubre de

2009 “Por medio de la cual se declara, reserva, delimita y alindera el Parque Nacional Natural Yaigoje Apaporis”. p. 7. 47 Ibid.

p. 14.

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sobrepesca, causado por la explotación indiscriminada del recurso, la introducción de artes de pesca foráneas, de alto rendimiento, y el uso inadecuado de artes tradicionales. Este diagnóstico ha determinado la importancia de la inclusión del tema de ordenación pesquera en la agenda de trabajo binacional con el fin de garantizar la sostenibilidad del recurso48 e iniciar un trabajo que permita, a futuro, la ordenación de la cuenca compartida del Caquetá-Japura. En cuanto a la región del nordeste amazónico, en la frontera de la cuenca compartida del Río Negro, en la que se ubican la Reserva Nacional Natural Puinawai y algunos territorios indígenas, se ha priorizado el trabajo con pueblos aborígenes transfronterizos, reconociendo el contexto cultural y la potencialidad del trabajo iniciado anteriormente por la sociedad civil y las organizaciones indígenas. En este sentido, en el marco de la Comisión Mixta Brasil-Colombia, los países se comprometieron a adelantar un proyecto que busque la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial asociado a la conservación de la biodiversidad en los territorios indígenas del noroeste amazónico, articulando las políticas públicas a nivel transfronterizo.49 Por Colombia participan el Ministerio de Cultura, Parques Nacionales Naturales de Colombia y el Fondo Patrimonio Natural.

48 Parques

Nacionales Naturales de Colombia, Fondo Patrimonio Natural, Conservación Interna-

cional, GAIA Amazonas, Instituto SINCHI, Tropembos Internacional. Segundo Encuentro de Ordenamiento Ambiental del Bajo Caquetá. Camaritagua 18 al 23 de 2008. 49 Ministerio

de Cultura, Parques Nacionales Naturales de Colombia y Fondo Patrimonio Natural.

Proyecto Cartografía Cultural del Noroeste Amazónico (Colombia y Brasil).

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Como vemos, esta frontera tiene un gran potencial por la magnitud de las tierras indígenas y parques naturales existentes, la amplia y cualificada institucionalidad brasilera y el intercambio diplomático que permite el respaldo político a las iniciativas planteadas. La principal dificultad radica en la imposibilidad de generar una dinámica de trabajo local en frontera, por lo que la gestión se enfoca en las capitales. El punto de trabajo para la gestión local es Leticia-Tabatinga, donde actúan representantes de las instituciones antes mencionadas. En los demás lugares, el contacto sistemático entre funcionarios locales no es posible, por lo remoto de los territorios y la escasa presencia estatal.

73


Escenario Frontera Perú-Colombia La frontera de Colombia con Perú es de 1.626 kilómetros y fue definida inicialmente en 1922 y más tarde con los acuerdos de paz que terminaron con la Guerra Colombo-Peruana, en 1934. La frontera es marcada por el río Putumayo desde el punto de triple frontera peruana, colombiana y ecuatoriana hasta la desembocadura del río Yaguas, y en el Trapecio Amazónico por el río Amazonas. En la frontera colombiana se ubican los departamentos del Amazonas, con los municipios de Leticia y Puerto Nariño, y el departamento del Putumayo, con el municipio de Puerto Leguízamo y otros tres corregimientos. En la frontera, en el departamento del Amazonas, se encuentran los resguardos de Cotuhé-Putumayo, Mocagua, Puerto Triunfo, Santa Sofía y El Progreso, Nazareth, los del Km 6 y 11 de la vía a Leticia, y Puerto Nariño, donde habitan los huitotos y los yaguas. En el departamento del Putumayo, se encuentran los resguardos de Buenavista, Calarcá, Yarinal-San Marcelino, El Hacha, El Tablero, La Paya, Agua Negra, con población siona, inga, cofán y huitoto. Esta es la frontera menos poblada con 23.185 habitantes.50 La frontera en el Perú corresponde a la región de Loreto, habitada por pueblos indígenas, en su mayoría transfronterizos, como los murui, provenientes de La Chorrera y El Encanto (Colombia), quienes viven hoy en día en los ríos Ampiyacu y Napo en el Perú, a donde fueron llevados, forzosamente, por caucheros, en los inicios del siglo XX.51 Comparten 50 Ministerio 51 Ospino,

de Relaciones Exteriores. (2010). Ibid. p. 19.

H. A et. al. (2011). op. cit.

75


esta región los secoyas, huitotos, quichuas, cocama-cocamillas, ticunas y boras. Con Perú se comparten las cuencas de los ríos Cotuhé, Putumayo y Amazonas; en la frontera, en territorio colombiano, se encuentran las áreas protegidas de PNN Amacayacu y La Paya; y se ubican en la zona de influencia de esta frontera los PNN Cahuinarí y Río Puré. En territorio peruano, se encuentra la Zona Reservada Güeppi. Se está gestionando la ratificación a nivel nacional del Área de Conservación Regional Ampiyacu-Apayacu, declarada por el Gobierno Regional de Loreto,52 ubicada en las provincias de Maynas y de Mariscal Ramón Castilla, y se discute la creación del área protegida regional Ere-Campuya, en la cuenca media del Putumayo, en la provincia Mariscal Ramón Castilla.53 Como se observa en el Mapa 5, la figura de resguardo indígena es predominante en el área Colombiana. Por el contrario, en Perú no existe la figura de titulación colectiva; y si bien en la frontera habitan pueblos indígenas, el gobierno del vecino país ha otorgado concesiones forestales y petroleras.

52 El

Gobierno Regional de Loreto mediante Ordenanza Regional No. 024-2007-GRL-CR del 9 de

diciembre de 2007 solicitó al Gobierno Nacional el establecimiento de esta área que comprendería 433.099 ha. 53

INRENA y CorpoAmazonia. Plan de Acción Binacional para el Control de la Extracción y Comercio Ilegal de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre en la Zona de Integración Fronteriza Colombo Peruana. julio 2007. p 37.

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Mapa 5 Frontera Colombia - Perú - Ecuador. Áreas protegidas y territorios indígenas

Para la gestión con el Perú se cuenta con la solidez y trabajo constante de las instancias diplomáticas. La Comisión de Vecindad e Integración54 opera mediante Comités Técnicos Binacionales (CTB). Parques Nacionales Naturales ha participado en el Comité de Desarrollo e Integración Fronteriza y el Comité de Comercio, Turismo e Inversiones. 54 Constituida

el 15 de febrero de 1994, a partir de la reunión de la Comisión Permanente del Pacífico

Sur en Lima en marzo de 1993.

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En el marco de la Comunidad Andina, la región fronteriza ha sido priorizada al ser declarada Zona de Integración Fronteriza (ZIF), figura con la que se designan áreas adyacentes a las líneas de frontera. En ellas se deben adoptar políticas y ejecutar planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera conjunta, compartida, coordinada y orientada, incluyendo la gestión de cuencas hidrográficas binacionales y áreas naturales protegidas.55 Esta zona de integración fronteriza cuenta con un documento de diagnóstico liderado por el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas-Sinchi y el Instituto Nacional de Desarrollo, (INADE). Con base en el diagnóstico se desarrollará el Plan Binacional de Desarrollo de la ZIF. La institucionalidad pública ambiental del Perú fue fortalecida con la creación del Ministerio de Ambiente de Perú y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP). Este último se encarga de la administración de 67 áreas de carácter nacional, que representan aproximadamente el 14% del territorio peruano.56 Por otro lado, el impulso a la descentralización de la gestión ambiental ha permitido el fortalecimiento del gobierno regional de Loreto57, en frontera con Colombia, que desarrolla el Programa de Conservación, Gestión 55 Establecida

por Colombia y Perú, mediante las Notas Reversibles DM/DDF-42562 del Ministerio

de Relaciones Exteriores de Colombia y (GAB-SAA) RE 6-8/50 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, definieron la ZIF Colombo Peruana. En el marco de la Decisión 501 de la Comunidad Andina dada en Valencia Venezuela. junio 2001. 56

Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - SINANPE /www.sernanp.gob.pe/ sernanp/contenido.jsp?ID= 9. Mayo 2010.

57 Transferencia

de funciones a los gobiernos regionales. Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM,

se ha aprobado el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos

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y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, en el cual se incluye la creación y gestión de áreas protegidas regionales. En Loreto (Perú) y en Putumayo (Colombia), los equipos locales encargados de áreas protegidas hacen presencia en la frontera lo que favorece la dinámica del trabajo local. Sin embargo, estos equipos tienen escaso apoyo de otras instituciones estatales, por la incipiente presencia en la zona de éstas últimas. En la agenda binacional están incluidas iniciativas relacionadas con ordenamiento pesquero y forestal, control de extracción de flora y fauna silvestre, áreas protegidas fronterizas y procesos productivos sostenibles. En cuanto al ordenamiento pesquero y forestal,58 las iniciativas han sido lideradas por parte del Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas-Sinchi de Colombia y el Instituto de Desarrollo Peruano (INADE). En el 2007, se inició la construcción del Plan Binacional para el Control de la Extracción de Flora y Fauna Silvestre para la Cuenca del Putumayo con el fin de encarar amenazas Regionales y Locales del año 2009. http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_ content&view=article&id=418. Mayo 2010. 58 La

actividad pesquera es central por ser fuente de “seguridad alimentaria para 1.900 familias, y

contribuye periódicamente con ingresos económicos, por lo menos, a 700 familias de pescadores comerciales”, tanto en Colombia como en Perú. Agudelo, E; Alonso, J.C. & Moya L.A. (Eds) (2006). Perspectivas para el ordenamiento de la pesca y la acuicultura en el área de integración fronteriza colombo – peruana del río Putumayo. Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas SINCHI & Instituto Nacional de Desarrollo INADE. Bogotá. Pp. 17 y 93.

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como la tala, la minería ilegal y el tráfico de fauna. Para la construcción del plan se elaboró un diagnóstico de la situación del recurso forestal, una agenda de trabajo y una propuesta de implementación. Esta iniciativa es liderada por Corpoamazonia, Parques Nacionales Naturales en Colombia y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) de Perú. Así mismo teniendo en cuenta el análisis de presiones y amenazas en la cuenca del Putumayo, y ante la oportunidad de contar con tres áreas protegidas colindantes, Parques Nacionales de Colombia inició el acercamiento con las autoridades de los sistemas de áreas protegidas de Ecuador y Perú, tanto a nivel local como nacional. El resultado de dicha gestión es el diseño y puesta en marcha del Programa Trinacional de Conservación y Desarrollo Sostenible del Corredor de Áreas Protegidas La Paya (Colombia), Güeppi (Perú) y Cuyabeno (Ecuador) (V. Mapa 5). Esta iniciativa aborda los temas de ordenamiento ambiental del territorio; mitigación de presiones y amenazas; monitoreo e investigación; acciones conjuntas de control y vigilancia; promoción de sistemas de uso y manejo sostenible de recursos naturales en zonas aledañas a Áreas Naturales Protegidas; cooperación entre pueblos indígenas transfronterizos; intercambio de experiencias y cooperación horizontal entre equipos de las áreas protegidas de los tres países, entre otros temas, con una visión de ecorregión y de cuenca. La puesta en marcha de este programa ha requerido del establecimiento de arreglos institucionales para la planeación y toma de decisiones entre las autoridades de los Sistemas de Áreas Protegidas de los tres países, así como el diseño de esquemas de administración

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de recursos acordes con el contexto fronterizo y trinacional. Para el diseño y ejecución de dicho esquema se contó con el concurso de los Fondos Ambientales de cada país.59 Esta iniciativa regional despertó el interés en cooperantes como la Unión Europea, la GIZ, el Organismo Autónomo de Parques de España, y de organismos intergubernamentales como la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y la Comunidad Andina. El Programa Trinacional es considerado, por el Programa de Áreas Protegidas de OTCA, como una experiencia piloto a ser sistematizada y replicada, ya que ha desarrollado novedosos mecanismos de implementación política técnica y administrativa para promover la cooperación e integración entre países a partir de áreas protegidas fronterizas. El Programa, en su implementación, ha generado alianzas con WWF Colombia, WWF Perú, WWF Alemania, la Fundación Natura del Ecuador, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), el Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA) Perú y la Fundación Tropenbos Colombia. Recientemente, el Departamento del Interior de Estados Unidos también ha manifestado su interés en apoyar dicha iniciativa trinacional a través de apoyo de carácter técnico en procesos de planificación regional y gestión de nuevas fuentes de financiación para iniciativas de conservación y desarrollo sostenible. Se ha identificado, además, una propuesta para la agenda binacional que consiste en trabajar una alianza en torno al ordenamiento ambiental de las cuencas del Putumayo y el Cotuhé, 59

Fondo Patrimonio Natural por Colombia, Fondo Ambienta Nacional FAN por Ecuador y el Fondo de Promoción de las Áreas Naturales Protegidas del Perú Profonanpe.

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las cuales han sido afectadas por la tala y la minería de oro de aluvión; para lo que se cuenta con la presencia en campo y la experticia de los equipos del PNN Amacayacu en Colombia y el mosaico de áreas protegidas regionales de Loreto. En este momento el reto consiste en perfeccionar y consolidar los mecanismos de coordinación con el fin de diseñar un modelo eficiente de gestión, y construir una visión compartida a largo plazo sobre la región.

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Escenario Frontera Ecuador – Colombia La frontera con Ecuador tiene una extensión de 586 kilómetros distribuidos a través de las regiones pacífica, andina y amazónica. Esta última corresponde al departamento de Putumayo, con los municipios de Puerto Leguízamo, Puerto Asís, San Miguel y Valle del Guamuez. En Ecuador encontramos la provincia de Sucumbíos. La frontera es fijada por el río Putumayo, desde la confluencia con el Cehembí hasta la desembocadura del San Miguel. En la región fronteriza habitan los indígenas cofanes, sionas y quichuas. En la frontera de Nariño, se encuentra el resguardo Santa Rosa de Sucumbíos, habitado por los cofanes; en Putumayo, los resguardos de Buenavista, que alberga al pueblo Siona, y Yarinal, perteneciente al pueblo cofán. En la región habitan colonos y desplazados, producto de migraciones internas, y refugiados que han llegado a territorio ecuatoriano. En Ecuador, el Subsistema de Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE) cuenta con 44 áreas naturales protegidas.60 Las categorías de manejo usadas en el vecino país son: parque nacional, reserva ecológica, reserva biológica, reserva de producción faunística, reserva marina, reserva geobotánica, refugio de vida silvestre y área nacional de recreación. Las relaciones diplomáticas con Ecuador cuentan con la plataforma de la Comisión de vecindad e integración Colombo Ecuatoriana,61 en el marco de la cual se creó la Comisión de Cuencas Hidrográficas y Asuntos Ambientales. En la agenda de esta se inscribe 60 Ministerio 61 Se

de Ambiente del Ecuador www.ambiente.gov.ec/contenido.php?cd=1678. Abril 2010.

estableció mediante la Declaración Presidencial Barco - Borja, del 20 de junio de 1989.

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Programa Trinacional de Conservación y Desarrollo Sostenible del Corredor de Áreas Protegidas La Paya (Colombia), Güeppí (Perú) y Cuyabeno (Ecuador), ya mencionado. Se ha identificado, además, la potencialidad de intercambio en torno a las estrategias de trabajo en áreas protegidas y territorios cofanes, con base en la experiencia de manejo del Santuario de Fauna y Plantas Medicinales Orito Ingi-Ande, en Colombia, y de la Reserva Ecológica Cofán-Bermejo y la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, en Ecuador. Desde tiempos precolombinos, esta región ha funcionado como un corredor cultural que facilita el intercambio y articulación de tipo comercial y chamanístico entre las poblaciones indígenas, principalmente aquellas asociadas con la cultura del yagé. Las oportunidades de trabajo con el Ministerio de Ambiente ecuatoriano pasan por las iniciativas ya mencionadas y por la cooperación horizontal en renglones como el ecoturismo, de tradicional fortaleza económica en el vecino país, cuyas áreas protegidas reciben aproximadamente 355.000 visitantes anuales. Las dificultades diplomáticas con Ecuador impidieron la reunión de las comisiones binacionales; sin embargo, la unidad de Parques Nacionales ha mantenido la comunicación con sus homólogos, tanto directa como en el marco de la OTCA y de la CAN. Por ejemplo, la iniciativa del Programa Trinacional, la cual estaba en marcha, al momento de las dificultades diplomáticas, logró continuar su implementación y al ser de carácter trinacional, Ecuador continúo considerando la iniciativa, que constituía un compromiso de vecindad, no sólo con Colombia, sino también con Perú.

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De la caracterización de estos escenarios, podemos concluir que el enfoque de Parques Nacionales Naturales para la gestión debe responder a la heterogeneidad de cada frontera y que si bien se cuenta con instrumentos formales de política para entablar estas relaciones, estos sólo han incluido recientemente el tema de ambiente en sus agendas, pero aún sin una necesaria visión intersectorial.

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Escenario Regional Amazónico Los Estados han suscrito convenios y tratados internacionales que ofrecen un marco de colaboración y orientación en torno a la conservación. El más importante, para la gestión de las áreas protegidas amazónicas, es el Plan de Trabajo de Áreas Protegidas adoptado por la VII Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Dicho documento considera, en la meta 1.2, la integración de las áreas protegidas dentro de paisajes terrestres y marinos más amplios, de tal forma que se mantengan la estructura y la función ecológica; y en la meta 1.3, el establecimiento y fortalecimiento de redes regionales, áreas protegidas transfronterizas y colaboración entre áreas protegidas vecinas a través de las fronteras nacionales.62 Los organismos intergubernamentales también han desarrollado mecanismos para fomentar la cooperación en términos de conservación. En el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), los Estados adoptaron el Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de las Américas,63 en 1996, en la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Este plan contempla 65 iniciativas, dos de las cuales se refieren específicamente a áreas protegidas. La Iniciativa 25 compromete a los gobiernos a “promover, según corresponda y de acuerdo con la legislación y los acuerdos vigentes, y con el aporte correspondiente de las partes locales interesadas, la identificación de áreas protegidas transfronterizas y parques nacionales que los países vecinos respectivos 62 Convención 63 Red

de Diversidad Biológica. COP 7 Decisión CBD VII/28 www.cbd.int

Interamericana de Información sobre Biodiversidad. www.iabin.net

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consideren fundamentales para la conservación de la biodiversidad. Fomentar, además, la cooperación entre dichos países con el fin de mejorar la gestión sostenible de dichas áreas”. La Iniciativa 27, por su parte, insta a “promover el intercambio de experiencias innovadoras sobre alianzas de cooperación para la gestión de áreas protegidas”. Y la Iniciativa 31 se refiere a la necesidad de información y determina la conformación de la Iniciativa Interamericana de Información sobre Biodiversidad (IABIN, por sus siglas en inglés), que cuenta con una Red Temática de Áreas Protegidas. La Comunidad Andina (CAN) cuenta con varios instrumentos para orientar la política ambiental de los países miembros como son: los Lineamientos para la gestión ambiental y el desarrollo sostenible en la Comunidad Andina (2001); la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino (2002), y la Decisión Andina sobre las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF),64 mencionada anteriormente. Adicionalmente, en el marco de la CAN, se conformó el Grupo de Alto Nivel para la Integración y el Desarrollo Fronterizo (GANIDF), responsable de coordinar y proponer al Consejo Andino los programas y planes de acción que exija la ejecución de la Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo. La CAN está prestando una especial atención a la Amazonia por lo que, con el apoyo financiero del Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia, ha iniciado la implementación del Programa Regional de Biodiversidad en la Amazonia de los Países Miembros de la CAN (BioCAN), con el propósito de contribuir al desarrollo sostenible de los países miembros 64

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Comunidad Andina Decisión 501. Zonas de integración Fronteriza. Valencia Venezuela. junio 2001.


de la Comunidad Andina, mejorar la calidad de vida de sus poblaciones amazónicas y reducir la pobreza, a través del fortalecimiento de la gestión ambiental. En este sentido, el Programa BioCAN busca fortalecer de manera integrada las experiencias subregionales existentes en la región, y promover modelos adecuados de gestión sostenible de los recursos de la biodiversidad Andino-Amazónica, en el marco del CDB y la Estrategia Regional de Biodiversidad. Este programa se implementará durante 3 años a partir del 2010. El 3 de julio de 1978 se firmó el Tratado de Cooperación Amazónica el cual tiene como objetivo promover el desarrollo armónico de la Amazonia, permitiendo una distribución equitativa de los beneficios del desarrollo entre los Estados firmantes, elevando el nivel de vida de sus pueblos e incorporando los territorios amazónicos a sus economías nacionales. En la VIII Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de los Países Miembros se concertó y aprobó el Plan Estratégico 2004-2012, del cual se derivan varios mecanismos que están en proceso de ratificación. Entre estos se cuentan el Plan de Acción sobre Biodiversidad Amazónica, el cual busca constituirse en un instrumento de coordinación, comunicación y cooperación. Dicho plan cuenta con las siguientes áreas programáticas: investigación, tecnología e innovación en biodiversidad amazónica, áreas protegidas, gestión, monitoreo y control de especies de fauna y flora silvestres amenazadas por el comercio, uso sostenible de la biodiversidad y biocomercio. 65 Las inmensas oportunidades de la región amazónica, en actividades productivas, científicas 65

OTCA (2010) Memoria de la reunión regional “rescatando y valorando la biodiversidad amazónica: hacia la aprobación e implementación de un Plan de Acción Regional”. Lima, 06-07 de mayo de 2010.

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y de conservación, otorgan a los países amazónicos una posición privilegiada en las negociaciones internacionales. A mediano plazo, se considera la posibilidad de que los países asuman posiciones como bloque regional en negociaciones internacionales. La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica exploró esta posibilidad en el VII Periodo de Sesiones del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques (FNUB), en el 2007 y en la preparación de la Cumbre de Copenhague en 2009, para lo que se realizó una reunión previa en Manaos. Las conclusiones se plasmaron en una declaración que reiteraba la voluntad de las naciones de proteger la amazonia y “utilizar sus recursos de manera sustentable, aunque con el apoyo financiero y tecnológico internacional apropiado”.66 Más recientemente, las autoridades ambientales de los países miembros de OTCA coordinaron actividades conjuntas para la celebración en el 2011 del Año Internacional de los Bosques. Parques Nacionales Naturales de Colombia ha participado activamente en las iniciativas lideradas por OTCA y CAN, aportando sus desarrollos políticos, técnicos y metodológicos, poniendo en consideración de las autoridades de áreas protegidas de la región los énfasis desarrollados en la Amazonia, como son el trabajo de uso, ocupación y tenencia de la tierra, los acuerdos con pueblos indígenas amazónicos, en torno a los regímenes especiales de manejo, y las experiencias de ecoturismo. Así se han fortalecido las alianzas subregionales y bilaterales y se han identificado temáticas para desarrollar proyectos de cooperación técnica horizontal.

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Potencias deben ayudar al Amazonas será el mensaje único de países amazónicos. El Tiempo Sección Verde. 23 de marzo de 2010.

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La Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestre (Redparques), creada en 1983, en el marco de la FAO67 conformó una Subred de Áreas Protegidas Amazónicas, en la que se inició un proceso para la construcción de una visión amazónica compartida, para lo cual se ha consolidado información biológica regional y se han propiciado espacios técnicos de discusión entre instituciones públicas y de la sociedad civil de la región. Parques Nacionales Naturales de Colombia fue elegida para coordinar Redparques, para el periodo 2008-2010 y reelegida para continuar la labor hasta el 2012. Por su parte, organizaciones de la sociedad civil amazónica han impulsado la iniciativa ARA (Articulación de la Región Amazónica)68, dirigida a articular, tanto nacional como internacionalmente, entidades estatales, organizaciones no gubernamentales y empresarios con el fin de crear una plataforma de diálogo y acción en torno a la reducción de la deforestación y la conservación de bosques y ecosistemas. Los mecanismos de colaboración establecidos y las iniciativas de cooperación e integración existentes son vitales ya que las principales presiones a los recursos naturales de la región derivan de procesos, intereses y acuerdos supranacionales, por lo que la respuesta desde lo ambiental debe darse también al mismo nivel. Adicionalmente, estos instrumentos tienen el potencial de revitalizar las múltiples conexiones históricas y culturales de la región y dina67 Organización

de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Oficina Regional para

América Latina y el Caribe de la FAO www.rlc.fao.org/es/tecnica/parques/ Mayo 2010. 68 Entre

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las que se encuentran la Fundación AVINA, Fundación GAIA Amazonas.


mizar así la cooperación entre territorios, culturas y comunidades en la región amazónica. Si bien los acuerdos formales están vigentes, estos no han tenido los alcances esperados y su implementación se ha visto dilatada por desacuerdos políticos entre naciones.

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Conclusiones y lecciones aprendidas

P

a rques Nacionales Naturales debe fortalecer y cualificar su trabajo en las áreas protegidas de frontera, lo que implica complementar los siguientes aspectos de su gestión: El proceso de planeación del manejo debe fortalecer el desarrollo del contexto fronterizo, incluyendo la información sobre instituciones homólogas y afines, así como sobre las iniciativas de conservación, desarrollo sostenible y dinámicas sectoriales, al otro lado de las fronteras. Asimismo, deben sistematizarse y georreferenciarse los datos sobre presiones y amenazas en zonas de frontera, considerando en lo posible que estos puedan homologarse con los sistemas

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de información geográfica de otras instituciones y países vecinos, con el fin de generar análisis regionales. En el mismo sentido, las problemáticas y las regiones de frontera deben ser objeto de los planes de investigación de Parques Nacionales, ya que estas han sido escasamente estudiadas, entre otras razones por la situación de orden público, desaprovechando así su condición como laboratorios de dinámicas eco-sistémicas y socio-ambientales. Similares consideraciones podrían hacerse en la planeación del manejo de los Sistemas Regionales de Áreas Protegidas pertenecientes al ámbito fronterizo, con el fin de que estos sistemas puedan integrarse a procesos de complementariedad y continuidad ecológica con figuras de conservación y desarrollo sostenible al otro lado de la frontera. Con la información de contexto sistematizada, se contaría con el insumo para establecer rutas de gestión institucional que permitan generar una respuesta ágil a las problemáticas detectadas, ya que tradicionalmente estas han sido percibidas como imposibles de solucionar, por el desconocimiento sobre trámites e instancias. Estas rutas de gestión deben flexibilizar los procedimientos administrativos y operativos, tales como las compras de materiales, la escogencia de proveedores, los trámites de comisiones al exterior, entre otros, para que estos correspondan a las realidades territoriales.1 Del trabajo anteriormente descrito resultaría una estrategia de Parques Nacionales Naturales para intervenir en áreas protegidas de frontera que le permita capitalizar su experiencia de 1

Si bien estos procedimientos responden a normas de carácter nacional, pueden ser revisados para volverse más operativos.

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trabajo en estas zonas y sus oportunidades de gestión. Dicha estrategia debe responder a la heterogeneidad de los territorios de frontera y a los diseños institucionales de las autoridades ambientales en los países vecinos. Adicionalmente, tendrá que incluir enfoques diferenciados para las distintas poblaciones, ya que se ha mantenido un énfasis lógico en lo indígena, que no ha permitido visibilizar la presencia de otros grupos sociales, como campesinos y colonos. Asimismo, debe fortalecer la coordinación interinstitucional, con corporaciones autónomas regionales, autoridades indígenas, alcaldías gobernaciones y fuerza pública, ya que la mayoría de las problemáticas difícilmente pueden ser resueltas por una sola institución. La estrategia fijará metas realistas a mediano y largo plazo; tal como se ha evidenciado existe una brecha entre las declaraciones formales de integración y cooperación y su aplicación en el territorio. Dicha estrategia sería un insumo valioso para influir efectivamente en la elaboración del Conpes para el desarrollo ambiental sostenible de la Amazonia colombiana y el Conpes para la construcción de una propuesta de política de Estado, diferenciada, participativa e integral para las fronteras terrestres y marítimas del país. De la misma manera, Parques Nacionales Naturales puede posicionar sus intereses sobre áreas protegidas fronterizas en espacios como la Comisión Nacional Permanente del Tratado de Cooperación Amazónica y la CIIDEF, y orientar las posibilidades de cooperación internacional en torno al Amazonas. 2 2

En todas las instancias anteriores la representación la tiene el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y las intervenciones de Parques Nacionales Naturales se coordinan permanentemente con dicha institución.

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Así Parques Nacionales Naturales fortalecería su posición como actor relevante en la construcción e implementación de una política pública de frontera que medie en los conflictos intersectoriales y logre una intervención coherente en la región. Enriquecería, además, la política exterior del país, robusteciendo y multiplicando las dimensiones de la integración y cooperación entre Estados vecinos. A nivel internacional, se debe apoyar el proyecto de decisión sobre áreas protegidas transfronterizas, incluido en la recomendación XIV/2 del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico Técnico y Tecnológico (SBSTTA, por sus siglas en inglés), que se presentó durante la 10ª Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica, celebrada en Nagoya, Japón, en octubre de 2010. Esta decisión “insta a las partes a explorar activamente las posibles zonas adecuadas para la cooperación transfronteriza en áreas protegidas y, utilizando medios eficaces, crear un entorno propicio para la cooperación transfronteriza en lo que se refiere a prácticas de planificación y gestión, conectividad y desarrollo más allá de las fronteras nacionales”.3 Al iniciar la gestión binacional se deben tener en cuenta las fortalezas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, para que estas se conviertan en un punto de partida para los procesos de cooperación. El Sistema de Áreas Naturales Protegidas en Colombia tiene ventajas comparativas que se convierten en insumos para la cooperación horizontal. El país cuenta con una notable 3

Recomendación incluida en el mensaje de los participantes de la Conferencia sobre Conservación de la Biodiversidad en Bosques Tropicales Transfronterizos, convocada en Quito, Ecuador. 24 de julio de 2010. UICN Sur www.uicn.org

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trayectoria en gestión ambiental, por tener una de las primeras legislaciones ambientales en Latinoamérica y por la temprana y pionera constitución del Sistema Nacional Ambiental (SINA), en cabeza del Ministerio de Medio Ambiente, que en el 2002 fue fusionado para pasar a ser el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Colombia ha sido líder en la región en cuanto a la gestión de áreas protegidas, lo que se puede evidenciar en el hecho de haber sido la sede del I Congreso Latinoamericano de Áreas Protegidas, celebrado en Santa Marta en 1997, y su cualificada participación en el II Congreso Latinoamericano en Bariloche. Parques Nacionales Naturales de Colombia ejerció la Secretaría Técnica, del proyecto “Planificación y manejo de áreas protegidas de la Amazonia de la Subred de Áreas Protegidas Amazónicas”4, asumida por el Inderena y el Ministerio de Ambiente, de 1996 a 1997. Actualmente, la institución tiene la vicepresidencia regional para América del Sur de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN y la Presidencia de la Subred de Áreas Protegidas de la Región Amazónica, en el marco de Redparques, y ha jugado un activo papel en las iniciativas lideradas por la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, la Comunidad Andina y la Organización de Estados Americanos en torno a áreas protegidas. Asimismo, Colombia tiene una gran potencialidad para las iniciativas transfronterizas, no solo por el estado de conservación de sus recursos naturales y figuras como la reserva forestal, el parque nacional y el resguardo indígena, sino por poseer ecosistemas de transición, como son el Piedemonte Andino Amazónico, también presente en Perú, Ecuador, 4

Financiado por la Unión Europea y ejecutado por la Secretaría Pro-Tempore del TCA.

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Bolivia y Venezuela, y las sabanas del Orinoco, compartidas con Venezuela. En el ámbito amazónico, esto le da una singularidad al país y genera la necesidad de articulación con los países que comparten tales ecosistemas. En el caso de Parques Nacionales Naturales de Colombia, sus fortalezas y experiencias están consignadas en las líneas de trabajo, priorizadas en el Plan Estratégico Nacional, como son el ordenamiento ambiental del territorio en espacios subregionales, en el marco de la consolidación del SINAP; la promoción e implementación de estrategias e incentivos socioeconómicos a partir de la valoración de los servicios ambientales que proveen las áreas protegidas; la coordinación con las autoridades indígenas de la función pública de la conservación y del ordenamiento ambiental en áreas protegidas traslapadas con resguardos y/o con territorios indígenas; y la estrategia para prevenir, mitigar y controlar los conflictos por uso, ocupación y tenencia en las áreas protegidas. La experiencia en estos temas puede ser objeto de intercambio, capacitación y cooperación con otros sistemas de áreas protegidas. Las fortalezas mencionadas deben incidir en el posicionamiento de la temática ambiental en las agendas diplomáticas de integración, ya que generalmente la integración sólo hace alusión a la conectividad entre procesos económicos ligados al desarrollo de infraestructura. Para este propósito, se debe evidenciar la relación de los aspectos ambientales con la salud y el bienestar de la población, los servicios ambientales que prestan los ecosistemas, como la regulación hídrica o climática5 y la potencialidad de las iniciativas ambientales en el lo5

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El Foro Humanitario Global, estimó que las consecuencias del calentamiento global cuestan


gro de la cohesión social. Además, en estos espacios multilaterales, es necesario promover la responsabilidad social y sectorial, con instrumentos como los estudios sobre impacto ambiental y el pago por servicios ambientales, con base en una perspectiva de planificación ambiental estratégica, más allá de las fronteras nacionales.6 La institucionalidad pública ambiental debe priorizar el logro de sus objetivos, a través de las agendas diplomáticas binacionales y multilaterales, para garantizar la sostenibilidad a largo plazo y el respaldo estatal. Aunque han surgido nuevas formas de gobernanza internacional, como las redes transgubernamentales —que parecen más ágiles, eficaces y horizontales—, es necesario tener en cuenta que estas no son “ámbitos neutrales, sino ámbitos políticos,” donde sus miembros no pueden disociarse del país al que pertenecen, generando disparidades en la capacidad de influencia de los actores.7 Considerando los dilatados tiempos de las agendas diplomáticas, y para mantener el dinamismo de los procesos, resulta conveniente trabajar simultáneamente desde lo local y desde lo nacional, con el fin de que se encuentren “los procesos de arriba hacia abajo (top-down) y los de abajo hacia arriba (botton-up)”, logrando la participación activa y el compromiso de los actores locales, así como el apoyo político e institucional de los niveles subregional y nacional.8 125.000 millones de dólares anuales, en la actualidad, y ascendería a 300.000 millones en veinte años. Rodríguez, M..“Calentamiento global, deterioro ambiental y desastres El Tiempo. 14 de junio de 2009. 6

Andrade, G. (2008). op. cit. p. 29.

7

Toro, M. C. (2003). op. cit. p. 11.

8

Suárez de Freitas, G. (2007). Informe Final. Consultoría GTZ/OTCA/DGIS. Para el proyecto de

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Para iniciar la coordinación binacional es necesario, en primer lugar, identificar prioridades e intereses compartidos por equipos homólogos de cada país. Luego, realizar acciones colaborativas dentro de la gestión cotidiana de cada institución y, posteriormente, compartir enfoques y plantear un proceso sólido, en el que se gestionen recursos de cooperación internacional, acordes con las expectativas y los alcances previamente determinados. De esta manera, se seguiría una ruta que partiría de la colaboración y, pasando por la cooperación, llegaría a la integración en regiones de frontera. En los procesos de cooperación regional y fronteriza, se recomienda integrar temas como el mantenimiento de procesos ecológicos, protección de especies migratorias, mitigación de impactos en construcción de infraestructura, diseño de circuitos bilaterales y trilaterales de ecoturismo9 o de biocomercio y creación de plataformas para compartir la información cartográfica y temática. En cuanto al enfoque, es imprescindible privilegiar la vinculación y bienestar de las poblaciones fronterizas, las cuales tradicionalmente han recibido escasos beneficios del Estado, por lo que resulta conveniente integrar iniciativas de seguridad alimentaria, ecoturismo o investigación comunitaria. Esta puede ser la llave para que otros actores, tanto públicos como privados, promuevan el desarrollo sostenible en estas áreas, generando un arraigo entre la población y el territorio, y consolidando identidades en apoyo al Programa Trinacional. 9

La OTCA declaró el 2009: Año del Destino Amazonia, con el objetivo de “coordinar acciones y programas para destacar la región en el mercado mundial de turismo, aumentar la consciencia regional sobre la importancia de sus recursos turísticos y consolidar acciones que aceleren el desarrollo del turismo sostenible”. Noticias 29 de enero de 2008 www.otca.org.br

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torno a las regiones de frontera. Los procesos fronterizos, a su vez, deben impactar a otros sectores de la institucionalidad pública e influir en disposiciones nacionales para el logro de la coordinación normativa en cuanto a vedas, permisos y protocolos de control de tráfico de fauna y flora. Las alianzas entre países no deben tener como única referencia la continuidad territorial y ecosistémica sino también los procesos sociales y de desarrollo que se concretan en cada frontera. Es imprescindible, por lo tanto, articular esfuerzos con gobiernos locales, comunidades y pueblos indígenas transfronterizos respecto a diversas posibilidades de conservación y desarrollo sostenible. Un ejemplo: cuando un área protegida colinda con una concesión forestal, minera o de hidrocarburos, existe también una oportunidad de coordinación entre países para la mitigación de impactos ambientales. El fortalecimiento de la gestión ambiental en áreas protegidas de frontera contribuiría a transformar la concepción que se tiene de la frontera como una línea de diferenciación, donde se concibe al otro como opuesto, zonas tradicionalmente marginales, con poca influencia en la toma de decisiones estatales y/o atendidas exclusivamente en términos de seguridad nacional.10 Por el contrario, las fronteras pasarían a ser territorios donde se construyen identidades sociopolíticas y culturales y se generan propuestas de desarrollo propio, con fuerza simbólica y capacidad de resiliencia.11 10 González,

S. (2007). La emergencia de la tripe-frontera Andina (Perú-Bolivia y Chile) en Serie

Integración Social y Fronteras Número 3. Convenio Andrés Bello. Bogotá. p 16. 11 Ibíd.

Pp.44 y 45.

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Áreas protegidas amazónicas colombianas  

Documento de Marcela Galvis Hernández para Parques Nacionales Naturales de Colombia. Primera edición: mayo de 2011

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