Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.
10 de septiembre de 2015
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El Paquete Económico 2016 llega bajo la espectativa de un “presupuesto base cero”. Además, se presenta dentro de condiciones complejas: una fuerte caída de los ingresos petroleros –derivada por los bajos precios del crudo a nivel internacional–, bajas tasas de crecimiento económico y, así como con evaluaciones de pobreza que sugieren resultados limitados por el lado de la política social.
1. Criterios Generales
1
2. Gasto Público // Presupuesto Base Cero
2
reorganización profunda de su gasto público federal. En este paquete, el ejecutivo propone una
3
reducción de 221,000 millones de pesos (mdp) en
Gasto por nivel educativo . . . . . . . .
4
el gasto programable, cuando se compara el Pro-
2.2. Salud y Seguridad Social . . . . . . . . . . . . .
7
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
2.1. Educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.
(PPEF), con el Presupuesto de Egresos de la Fede-
3. Ingresos Públicos // Reforma Energética // Refor8
ración (PEF) aprobado en 2015. El recorte abarcó la
3.1. Ingresos petroleros . . . . . . . . . . . . . . . .
12
mayoría de los ramos administrativos (bajo control
3.2. Ingresos no petroleros . . . . . . . . . . . . . .
15
del ejecutivo). Se trata de un esfuerzo notable que
4. Deuda Pública
15
logra detener la inercia presupuestal que imperó
5. Subnacional // Participaciones y Aportaciones
16
6. Comentarios finales
17
ma Hacendaria
durante más de una década. Sin embargo, el PPEF pone de manifiesto tres cosas:
1. Una reorganización de fondo del gasto público implica revisar los ramos autónomos,
1.
Criterios Generales
incluyendo los organismos de control presupuestario directo y las Empresas Productivas
Desde una perspectiva técnica, es imposible rea-
del Estado (EPE). Por ende, va a llevar tiem-
lizar un presupuesto base cero para México. La
po y tiene que ocurrir en concordancia con el
estructura presupuestaria y el entramado de com-
poder legislativo.
promisos son complejos para construir el análisis
2. Se pugna por un gasto público de calidad. Es-
desde “una hoja en blanco”. De cualquier mane-
to debe de dar pie a importantes ahorros. Sin
ra, difícilmente el país podrá evitar una eventual
embargo, existen funciones prioritarias del
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Estado como son educación, seguridad social
El Simulador Fiscal CIEP proyecta un sistema fis-
y desarrollo de infraestructura, cuyos finan-
cal mexicano frágil y poco viable en el largo plazo.
ciamientos no podrán ser completados por
Se necesita continuar con la reorganización del
medio de las economías provenientes de la eli-
gasto. Dado lo incierto de los ingresos petroleros
minación de gastos superfluos. Los recursos
en los siguientes años, se deben considerar otras
necesarios son sustancialmente más cuantio-
fuentes de ingreso que permitan tener una hacien-
sos.
da pública sólida, sin dejar de lado la incidencia
3. El gasto no programable va a continuar presio-
entre generaciones. El sistema fiscal debe de ser
nando el racionamiento de recursos. La razón
el pilar que garantice el desarrollo económico y
es que sus componentes principales, el ser-
social del país.
vicio de la deuda y las participaciones a los estados, seguirán con una importante trayectoria alcista durante los siguientes años. Si no existen ingresos para cubrir esos incremen-
2.
Gasto Público // Presupuesto Base Cero
tos, tendrán que haber mayores reducciones en el gasto programable.
Ante un panorama de reducción en los ingresos petroleros, el Gobierno Federal anunció una reingeniería del Gasto Público con perspectiva
Es de notar el tema del endeudamiento público.
“Base Cero”. De lo anterior, se desprendieron me-
Más allá de las justificaciones (crecimiento econó-
didas para la revisión profunda de los programas
mico menor al esperado, desplome de los ingre-
del presupuesto, incluyendo a los servicios per-
sos petroleros), el incremento de la relación deuda
sonales, al gasto de operación (necesarios para
completa del gobierno federal al Producto Interno
la implementación de la política pública) y a los
Bruto (PIB), en los últimos cuatro años, rondará
programas de inversión (que pueden impulsar el
entre los 10 puntos PIB. También ha existido un
desarrollo económico). Sin embargo, el Paquete
pronunciado sesgo de subestimación. Los Crite-
Económico (PE) 2016 refleja que, debido a las rigi-
rios Generales de Política Económica (CGPE) para
deces que tiene la estructura del gasto público, se
el paquete 2011 pronosticaban unos Saldos His-
dejan pendientes los cambios estructurales que
tóricos de Requerimientos Financieros del Sector
permitirían reducir las presiones al gasto público
Público (SHRFSPF) del 33.9 % del PIB, para finales
por el lado del gasto no programable. Los prin-
de 2016; los CGPE actuales hablan de 47.9 % del
cipales cambios, derivados de esta reingeniería,
PIB. Es necesario que la Secretaría de Hacienda
modifican principalmente lo administrado por el
y Crédito Público (SHCP) modele escenarios me-
Poder Ejecutivo Federal.
dios y pesimistas (no sólo los más positivos) para
Para 2016, se propone un gasto total neto de
que se tenga una mayor conciencia de los riesgos
4’746,945.7 mdp; un 1.9 % menos de lo aprobado
fiscales.
en 2015, en términos reales. Esto significa una re-
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ducción, en términos de PIB, de 1.3 % .
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es afectado en mayor proporción que el gasto co-
Se propone para 2016, una reducción del gasto
rriente. La distribución del gasto programable del
dirigido al total programas y proyectos específicos
PPEF 2016 resulta de la siguiente forma: Servicios
a cargo del Sector Público, tanto en términos del
Personales 23.7 % , Subsidios 11.4 % , Otros de ope-
PIB como en la proporción del total PPEF. Del gasto
ración 11.9 % , Pensiones 13.0 % , Gastos de capital
neto total, se desprenden 2 componentes: el gasto
15.0 % .
neto programable y el gasto no programable. Para
El PE 2016 propone un gasto orientado al desa-
el gasto programable (neto), el cual se ejerce a tra-
rrollo social y establece como prioridad las áreas
vés del Gobierno Federal, los poderes autónomos,
de: Seguridad Nacional, Ciencia y Tecnología, Edu-
las Entidades de Control Presupuestario Directo
cación Superior, Cultura, y Programas que impul-
(ECPD) y en parte las EPE, con algunos ramos ge-
san la productividad y la actividad económica. El
nerales, se proponen 3’562,048.1 mdp; esto es el
PPEF 2016 distribuye el gasto programable de la
75.0 % del total del PPEF y el 18.5 % del PIB en 2016.
siguiente forma: Gobierno 9.3 % , Desarrollo So-
Para el 2015, este gasto representó el 20.3 % del
cial 61.7 % y Desarrollo Económico 29.0 % ; cuya
PIB y el 78.17 % del PEF.
asignación refleja el 1.7 % , 11.4 % y 5.4 % del PIB, respectivamente. Respecto de lo aprobado en el
A pesar de la contracción en el gasto total, haaño anterior, estos rubros se redujeron en -0.2 % brá una mayor proporción del gasto para fines no , -0.5 % , -1.2 % en términos de PIB, siendo el desaespecíficos, como lo son las Participaciones a los rrollo económico el más afectado. Refiriendo a las estados y municipios, así como el pago a los distintos tipos de deuda, ambos considerados como gastos “ineludibles”. Para el gasto no programa-
otras prioridades de gobierno, las asignaciones en términos de PIB, son las siguientes: Seguridad Nacional 0.5 % ; Recreación, Cultura y Otras Mani-
ble, se propone un incremento del 12.2 % en térfestaciones Sociales 0.1 % ; Educación 3.4 % ; Cienminos reales; esto es el 6.2 % del PIB y el 25.0 % cia, Tecnología e Innovación 0.3 % ; que son casi del PPEF 2016; que totaliza más de lo asignado las mismas ponderaciones que se tenían en 2015: a la administración del gobierno federal (ramos 0.5 % , 0.2 % , 3.6 % y 0.3 % , respectivamente. administrativos). La reingeniería del gasto programable tiene como resultado, respecto a lo aprobado en 2015,
2.1.
Educación
lo siguiente: reducciones en Servicios Personales
El PE 2016 destina 685,218.2 mdp para la fun-
(-0.7 % ), Subsidios (-12.9 % ) y Gastos de capital
ción de Educación. Este presupuesto representa
(-21.0 % ); favoreciendo Otros de operación, con un
el 14.4 % del gasto neto total y 3.8 % del PIB. Esto
incremento del 1.0 % , y Pensiones, con una varia-
representa una disminución, en términos reales,
ción real del 9.0 % . Esto representa una reducción
de 1.9 % con respecto al PEF asignado para 2015.
del gasto corriente (incluyendo pensiones) del 1.1 %
La estructura programática de este presupuesto
, por lo que el gasto en inversión (gasto de capital)
no cambió, por lo tanto, sigue siendo distribuido
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Cuadro 1: Gasto Público total miles de millones de pesos corrientes PEF 2015
PPEF 2016
Distribución
Distribución
Variación
2015 %
2016 %
real
% PIB 2015
% PIB 2015 24.7
Gasto Neto Total
4,694.68
4,746.9
100.0
100.0
-1.9
26.0
Gasto No Programable
1,024.86
1,184.9
21.8
25.0
12.2
5.7
6.2
Gasto Programable
3,669.82
3,562.0
78.2
75.0
-5.8
20.3
18.5
2,795.29
2,849.7
59.5
60.0
-1.1
15.5
14.8 11.6
Gasto Corriente c/Pensiones
2,246.11
2,232.8
47.8
47.0
-3.6
12.4
Servicios Personales
1,098.46
1,124.8
23.4
23.7
-0.7
6.1
5.9
Subsidios y subvenciones
605.18
543.3
12.9
11.4
-12.9
3.3
2.8
Gasto Corriente
542.4
564.7
11.6
11.9
1.0
3.0
2.9
Pensiones
549.17
616.9
11.7
13.0
9.0
3.0
3.2
Gastos de capital
874.53
712.3
18.6
15.0
-21.0
4.8
3.7
Otros de operación
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información PEF 2015 y PPEF 2016.
entre ocho ramos1 , entre ellos la Secretaría de Edu-
niñas y jóvenes2 . El Fondo de Aportaciones para
cación Pública (SEP). El presupuesto asignado a la
la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) re-
SEP es de 275,912.9 mdp, lo que representa una
presenta el 81.6 % del gasto a educación básica.
reducción de 3,055.1 mdp con respecto al asignado
El mayor incremento está propuesto para el nivel
en 2015.
de Posgrado, con un aumento real de su presupuesto de 23.6 % . Sin embargo, al igual que en años posteriores, su presupuesto no alcanza el
2.1.1.
Gasto por nivel educativo
2.0 % del presupuesto educativo. En cuanto al pre-
Para el 2016, se propone reducir el presupuesto
supuesto “Educación para Adultos”, éste tuvo un
para el Nivel Superior. Son 4,832.3 mdp menos que
aumento de 0.4 % , lo que significa que se propone
el presupuesto asignado para el 2015 (3.9 % menos
gastar 5,576.95 mdp para atender a 22.6 millones
en términos reales). El nivel de educación Básica
de personas3 con rezago educativo.
sigue teniendo la mayor proporción del presupues-
En cuanto a la clasificación económica del gasto
to educativo, siendo de 434,684.24 mdp asignados
en Educación, el gasto corriente representa 98.0 %
para atender la educación de 29,977,310 de niños,
y el gasto en inversión 2.0 % con respecto al gasto total (ver Figura 1). El incremento de gasto en inver-
1. Ramos Administrativos: Secretaría de Educación Pública Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Alimentación, Secretaría de Marina, Defensa Nacional. Ramos
sión, con respecto a 2015, fue de 263.8 % . Este incremento se debe a que el Fondo de Aportaciones
Generales: Provisiones Salariales y Económicas, Aportaciones Federales para Entidades y Municipios, Previsiones y Aporta-
2. Estimaciones de CONAPO de la población objetivo del nivel
ciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Ramos Autónomos: Instituto Nacional
de educación básica (personas entre 3 y 15 años de edad). 3. Cifra de acuerdo al Informe de Evaluación de la Política de
para la Evaluación de la Educación.
Desarrollo Social en México 2014.
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Cuadro 2: Gasto público programable por función millones de pesos de 2016
Función
Gobierno
PEF 2015
337,752.0
PPEF 2016
330,204.2
Composi-
Composi-
ción 2015
ción 2016
%
%
9.2
Diferencia
Variación
real
real
9.3
-17,980.1
-5.2
% PIB 2016
1.7
Legislación
13,253.6
13,926.4
0.4
0.4
263.4
1.9
0.1
Justicia
97,275.4
111,525.0
2.7
3.1
11,245.0
11.2
0.6
31,241.3
26,690.9
0.9
0.7
-5,515.4
-17.1
0.1
8,000.8
7,758.2
0.2
0.2
-489.7
-5.9
0.0
29,158.0
21,055.9
0.8
0.6
-9,002.7
-30.0
0.1
95,322.1
91,763.5
2.6
2.6
-6,502.9
-6.6
0.5
49,969.9
44,708.2
1.4
1.3
-6,805.1
-13.2
0.2
Coordinación de la Política de Gobierno Relaciones Exteriores Asuntos Financieros y Hacendarios Seguridad Nacional Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior Otros Servicios Generales
13,530.9
12,776.1
0.4
0.4
-1,172.7
-8.4
0.1
2,150,995.5
2,199,538.3
58.6
61.7
-17,896.2
-0.8
11.4
33,726.6
29,365.5
0.9
0.8
-5,402.8
-15.5
0.2
253,712.8
229,625.6
6.9
6.4
-31,923.8
-12.2
1.2
511,434.2
520,678.8
13.9
14.6
-6,552.4
-1.2
2.7
28,392.8
19,720.4
0.8
0.6
-9,549.4
-32.6
0.1
648,139.4
655,337.5
17.7
18.4
-12,821.3
-1.9
3.4
Protección Social
674,534.5
743,925.9
18.4
20.9
48,556.7
7.0
3.9
Otros Asuntos Sociales
1,055.2
884.6
0.0
0.0
-203.2
-18.7
0.0
1,181,067.9
1,032,305.7
32.2
29.0
-185,242.5
-15.2
5.4
24,396.3
19,065.5
0.7
0.5
-6,084.3
-24.2
0.1
108,290.7
87,590.3
3.0
2.5
-24,045.2
-21.5
0.5
852,406.7
760,897.7
23.2
21.4
-117,837.8
-13.4
4.0
148.4
183.5
0.0
0.0
30.5
19.9
0.0
Desarrollo Social Protección Ambiental Vivienda y Servicios a la Comunidad Salud Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales Educación
Desarrollo Económico Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza Combustibles y Energía Minería, Manufacturas y Construcción Transporte
110,661.3
89,840.1
3.0
2.5
-24,239.3
-21.2
0.5
Comunicaciones
17,385.4
9,360.4
0.5
0.3
-8,562.0
-47.8
0.0
Turismo
6,742.0
5,828.3
0.2
0.2
-1,121.9
-16.1
0.0
Ciencia, Tecnología e Innovación
61,037.1
59,539.9
1.7
1.7
-3,382.5
-5.4
0.3
3,669,815.4
3,562,048.1
100.0
100.0
-221,118.9
-5.8
18.5
Gasto Neto Programable Total
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información PEF 2015 y PPEF 2016.
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
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Figura 1: Clasificación Económica del Presupuesto Función Educación PPEF 2016
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información PEF 2015 y PPEF 2016.
Múltiples (FAM), con un presupuesto de 10,687.75
proponen 42,111.0 mdp. Este aumento de 509.9 %
mdp, cambia, de ser gasto como Aportaciones, a
en términos reales de la clasificación “Otros Co-
ser un gasto en inversión física. El presupuesto del
rriente” se debe a las siguientes razones:
FAM (1.6 % del gasto en educación) es 2.0 % más en términos reales que el aprobado en 2015 y, como
El presupuesto del FONE se clasifica como
se mencionó en el Tercer Informe de Gobierno, el
“Aportaciones” y como “Otros Corriente”. En
FAM será la fuente de pago para los bonos de in-
el Presupuesto 2015, el 100 % de sus recursos
fraestructura educativa que se planean para este
estaban clasificados como “Aportaciones”. Pa-
año 2016.
ra este 2016, se propone que el 9.3 % de los
Dentro del gasto corriente, el aumento más 4
grande fue en la clasificación “Otros Corriente” .
recursos del FONE y el 45.61 % del FAETA se clasifiquen como “Otros Corriente”.
Los recursos, en el 2015, con esta clasificación fueron de 6,698.15 mdp; mientras que, para el 2016, se
El presupuesto de SAGARPA5 clasifica 26.4 millones como “Otros Corrientes”.
4. La clasificación económica del gasto “Otros Corriente” se refiere a todos los recursos destinados a transferencias a
5. Los programas de SAGARPA que cambian la clasificación
fideicomisos, seguridad social, al exterior, internas y asigna-
de su gasto son 1) Desarrollo y aplicación de programas edu-
ciones al sector público, bienes muebles e inmuebles, entre
cativos a nivel medio superior y 2) Desarrollo y aplicación de
otros.
programas educativos en materia agropecuaria.
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
Se crea “Programa de Separación Laboral” en
2.2.
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Salud y Seguridad Social
el Ramo 23 con 2,135.2 mdp con la clasificación La reforma de seguridad social encaminada a de “Otros Corrientes” ser universal es un tema que sigue pendiente para Este cambio en los presupuestos de FONE, FAE-
ser discutido en el Senado. El PPEF 2016 no indica
TA y SAGARPA, junto con la creación de este nuevo
que este tema sea prioritario debido a caídas en
programa, provoca que los recursos a aportacio-
el presupuesto asignado a gasto en salud y gasto
nes, que son parte de “Servicios Personales”, se
en pensiones no contributivas.
reduzcan y aumenten los gastos con la clasificación de “Otros Corriente”. No olvidando que estos
Gasto en Salud De acuerdo a los PEF’s aproba-
recursos siguen siendo parte de Gasto Corriente,
dos de 2013 a 2015, el crecimiento en el presupues-
gasto que se refiere a la adquisición de bienes y
to asignado a la función salud fue 3.5 % en pro-
servicios que realiza el Sector Público para pro-
medio. Sin embargo, el PPEF 2016 presenta una
porcionar los servicios de educación y que no son
caída de 1.2 % en términos reales, respecto al PEF
infraestructura.
2015. Se analiza el gasto en salud desde diferentes
Analizando la clasificación económica del presu-
aspectos: por ramos, por subfunción y por tipo
puesto en cada nivel educativo, el PE 2016 propone
de gasto, con la finalidad de observar en cuáles
gastar el 79.3 % (345,113.2 mdp) del presupuesto
rubros se presentan las disminuciones más impor-
de educación Básica en “Servicios Personales” y
tantes y sus posibles implicaciones.
“Aportaciones” (ver Figura 2). Mientras que para
Por ramos (ver Figura 3a), se observa que el
el gasto en infraestructura, se proponen 6,840.76
presupuesto para el ISSSTE y para la Secretaría de
mdp (1.57 % del gasto en educación). De ese presu-
Salud decrece 7.4 % y 6.6 % , respectivamente, en
puesto en infraestructura para educación básica,
el PPEF 2016, respecto al PEF 2015.
6,840.16 mdp provienen del FAM y 603,560 pesos
Por otro lado, se observa en la Figura 3b que,
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
por tipo de gasto dentro de la función salud, en
cación (INEE).
el PPEF 2016, se propone un decremento de 23.8 %
Para la creación del “Programa Nacional de In-
real en gasto de inversión, mientras que otros gas-
glés”, se propone asignar 789.0 mdp, que repre-
tos corrientes aumentan 7.6 % , respecto al PEF
sentan el 0.2 % del presupuesto de educación bá-
2015.
sica. La distribución del gasto educativo entre los
Finalmente, hubo una redistribución del presu-
niveles educativos, así como en su clasificación
puesto dentro de la función salud, aumentando
económica, no cambió con respecto al PEF 2015.
69.5 % los recursos de la subfunción “Protección
Dentro de la estructura programática propuesta
Social en Salud “. El aumento está dirigido a aporta-
para el 2016, no existe un presupuesto asignado
ciones federales para estados y municipios (ramo
a una Secretaría de Cultura; por lo que se espera
33), mientras que los recursos de las otras subfun-
que siga estando la SEP a cargo de este objetivo.
ciones disminuyen en promedio 20.9 % , siendo
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
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Figura 2: Clasificación económica del gasto en niveles educativos PPEF 2016
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información PEF 2015 y PPEF 2016.
la más afectada “Generación de recursos para la
este programa aumenta con el tiempo.
salud”. El presupuesto dispuesto para atender a
Por otro lado, el Ejecutivo propone un aumento
las personas, principalmente por IMSS e ISSSTE,
de 9.0 % en las pensiones contributivas, aunque
instituciones que atienden a más del 60 % de la
el crecimiento del número de pensionados por
población, cae 14.3 % del PEF 2015 al PPEF 2016.
parte de instituciones de seguridad social crece alrededor del 0.05 % cada año. La disminución en el presupuesto del PAM po-
Gasto en Pensiones El gasto en pensiones se
dría aumentar la brecha entre los adultos mayores
divide en pensiones contributivas (IMSS, ISSSTE, que cuentan con una pensión (contributiva o no) y PEMEX, etc.) y en no contributivas (es decir, el prolos que no tienen esos recursos para su vejez. grama de Pensión para Adulto Mayores (PAM) operado por SEDESOL). En el PPEF 2016, se establece que este programa recibirá 39,486 mdp, cantidad que representa 9.9 % menos en términos reales
3. Ingresos Públicos // Reforma
que la asignada en el PEF 2015. PAM experimen-
Energética
tó una expansión en sus recursos en 2014, con la
Hacendaria
//
Reforma
finalidad de proveer de una pensión a toda la población potencial y que no recibiera una por parte
Figura 5
de las instituciones de seguridad social y así tener
dación del 24.8 % del PIB, proponiendo incurrir en
una pensión universal en el país. En el PEF 2015,
una deuda del 3.2 % del PIB. En particular, la es-
se anunció un recorte, asegurando que los bene-
tructura de recursos del Sector Público, para el
ficiarios no se verían afectados. Sin embargo, la
año 2016, contiene 5 variaciones significativas, si
población que cumple los requisitos para recibir
se compara con la estructura propuesta por la LIF
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En total, la ILIF 2016 estima una recau-
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
9 de 19
Figura 3: Variación real del gasto en salud ( % ) (a) Por ramos*
(b) Por tipo de gasto
Nota(s): * Se incluyen los ramos con mayor proporción dentro de la función salud Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información de PEF 2013, PEF 2014, PEF 2015 y PPEF 2016.
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Cuadro 3: Gasto en salud por función y subfunción millones de pesos
Subfunción
Variación
PEF 2015
PPEF 2016
26,018.00
21,720.00
-19.02
373,139.10
329,568.50
-14.32
15,564.90
10,915.20
-31.97
4. Rectoría del Sistema de Salud
11,688.60
9,844.20
-18.30
5. Protección Social en Salud
85,023.60
148,630.90
69.57
Total
511,434.20
520,678.80
-1.24
real ( % )
1. Prestación de Servicios de Salud a la Comunidad 2. Prestación de Servicios de Salud a la Persona 3. Generación de Recursos para la Salud
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información PEF 2015 y PPEF 2016.
Figura 4: Variación real del gasto en pensiones contributivas y no contributivas ( % )
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información de PEF 2013, PEF 2014, PEF 2015 y PPEF 2016.
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Figura 5: Ingresos del Sector Público
2015: Derechos hidrocarburos / FMP Se espera menos recaudación, con una cifra del 2.5 % del PIB al 2016.
Cabe destacar que, de los 9 conceptos listados en la Figura 5, 3 representan ingresos que son –y que estarán bajo control– de organismos y empresas públicas y éstos ascienden al 5.0 % del PIB o al 20.2 % del total de ingresos. De igual forma, un
Financiamiento Se propone menos financiamiento, siendo del 3.2 % del PIB. ISR Se estima una recaudación en aumento equi-
3.2 % del PIB o 12.9 % del total son derivados de financiamiento, por lo que éstos no representan ingresos propios del Sector Público.
valente al 6.5 % del PIB en el 2016. Asimismo, es importante mencionar que la FiIEPS Se espera una mayor recaudación, del tamaño del 1.9 % del PIB. Lo anterior, se deriva principalmente a la estimación a la alza del IEPS a gasolinas y diésel del Artículo 2, Fracción I.
gura 5 muestra la evolución de las estimaciones propuestas, ya sea por la SHCP o por el Congreso de la Unión, y no necesariamente reflejan la situación económica y de finanzas públicas por la cual el país está transitando (o ha transitado). Por
PEMEX + CFE Se pronostica una caída en la recau-
lo tanto, a continuación, se mostrarán los cifras
dación de sus ingresos propios, pasando del
observadas por la SHCP para los años previos al
2.4 % al 2.0 % del PIB y del 2.0 % al 1.6 % del
2015, las estimadas por el CIEP con información de
PIB, respectivamente.
la SHCP para el año 2015 y lo propuesto por la ILIF
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12 de 19
Figura 6: Ingresos petroleros
2016 para el mencionado año.
petroleros del Sector Público (ver Cuadro 4) de la ILIF 2016, respecto a la LIF 2015; esto debido a
3.1. Ingresos petroleros
una caída de los ingresos propios de PEMEX y de los ingresos petroleros del Gobierno Federal de
A un año de la implementación de la Reforma
13.8 % y 39.4 % real, respectivamente. De igual
Energética, la realidad del sector petrolero en Mé-
manera, en el Cuadro 4, se destaca la reducción de
xico ha sido complicada. En la LIF 2015, se estimaba
la proporción de los ingresos petroleros del Sector
una producción de petróleo de 2,400 miles de ba-
Público sobre los ingresos totales, sin considerar
rriles diarios (mbd); sin embargo, de acuerdo a los
los ingresos derivados por financiamiento, al pasar
CGPE 2016, para el siguiente año fiscal, se espera
en la LIF 2015 de 29.7 % a 20.9 % en la ILIF 2016.
una producción de 2,247 mbd, representando una caída del 6.4 % . Aunado a la disminución de la
Ahora bien, considerando los ingresos petro-
plataforma de producción, se encuentra la caída
leros del Gobierno Federal aprobados en la LIF
del precio de la mezcla mexicana, dicha caída fue,
2015 y asumiendo que se llegara a aprobar los
entre lo estimado en la LIF 2015 y la ILIF 2016, de
$472,050.2 mdp de la ILIF 2016 (Cuadro 4), es posi-
36.7 % , ya que pasó de 79 dólares por barril (dpb)
ble estimar las transferencias ordinarias del Fondo
a 50 dpb.
Mexicano del Petróleo (FMP) y hacer una compara-
Ante la coyuntura antes mencionada, se espera una disminución del 30.0 % real de los ingresos
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ción entre lo acumulado y lo esperado para el 2015, así como el estimado para el 2016 (ver Cuadro 5).
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Cuadro 4: Comparación de ingresos petroleros del Sector Público millones de pesos de 2016
Concepto
LIF 2015
ILIF 2016
Contribución de
Contribución de
los ingresos
los ingresos
petroleros del
petroleros del
Sector Público
Sector Público
sobre los ingresos
sobre los ingresos
totales LIF 20151
totales ILIF 20161
(% )
(% )
Variación real LIF 2015 vs ILIF 2016 (% )
(= 1 + 2) Ingresos petroleros del Sector
1,232,741.7
862,806.9
29.7
20.9
-30.0
453,288.4
390,756.7
10.9
9.4
-13.8
779,453.4
472,050.2
18.8
11.4
-39.4
768,113.6
471,539.8
18.5
11.4
-38.6
11,339.8
510.4
0.3
0.01
-95.5
Público (1) PEMEX (2 = 2.1 + 2.2) Ingresos petroleros del Gobierno Federal (2.1) Transferencias ordinarias del Fondo Mexicano del Petróleo (2.2) ISR petrolero
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información LIF 2015 e ILIF 2016 Nota(s): (1) Los ingresos totales no considerar los ingresos derivados por financiamiento.
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14 de 19
Cuadro 5: Estimación de transferencias ordinarias del FMP millones de pesos nominales
Porcentaje AcumulaConcepto
do
Objetivo 20152
20151
del acumulado sobre el
Variación Objetivo
real entre
ILIF 20163
LIF 2015 vs ILIF 20164
objetivo 2015 Fondo de estabilización de los ingresos 16,634.2
16,634.3
100.0
10,385.1
-39.4
4,839.0
4,839.0
100.0
3,021.1
-39.4
3,194.5
3,194.5
100.0
1,994.41
-39.4
737.2
737.2
100.0
460.3
-39.4
982.9
982.9
100.0
613.7
-39.4
3,291.5
6,578.1
50.0
4,106.8
-39.4
20.4
40.8
50.0
25.5
-39.4
216.6
385.6
56.4
240.8
-39.4
214,592.5
816,534.8
26.3
881,963.2
4.78
244,509.8
849,927.2
28.8
902,810.8
3.0
presupuestarios Fondo de estabilización de las entidades federativas Fondo sectorial CONACYT-SENER-Hidrocarburos Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del IMP Fondo sectorial CONACYT-SENER-Sustentabilidad Energética Fondo de extracción de hidrocarburos TESOFE-Auditoría Superior de la Federación Transferencia a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidorcarburos Para cubrir el PEF en un 4.7 % del PIB5 TOTAL
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información LIF 2015, ILIF 2016, Fondo Mexicano del Petróleo y Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Nota(s): (1) Las cifras son hasta julio de 2015; (2) Estimado de acuerdo al Título V, Capítulo I de la LFPRH; (3) Para obtener los cálculos se asumió que los ingresos petroleros del Gobierno Federal establecidos en el cuadro del Anexo B.2 de los CGPE 2016 fueron aprobados; (4) Se utilizó un deflactor para obtener las cifras del 2015 en millones de 2016 y así calcular las tasas de variación; (5) Para obtener los valores del 2015 se utilizó el PIB de CGPE 2015.
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
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Como se puede observar en el Cuadro 5, en el
tales como el del ISR y el del IEPS, principalmente
2015, sólo se ha recaudado el 26.3 % para cubrir
derivados por el fin de la consolidación fiscal de
el PEF 2015 en un 4.7 % del PIB y un 28.8 % para
personas morales, así como por el IEPS de gasoli-
recaudar el total de las transferencias ordinarias
nas y diésel del Artículo 2, Fracción I. Si se compara
del FMP6 . Asimismo, al realizar las estimaciones de
con lo observado en el 2014, el ISR habría crecido
los elementos de las transferencias ordinarias del
en 0.8 % del PIB en el 2015, esperando se manten-
FMP para el 2016, existe una caída real del 39.4 %
ga dicho incremento para el 2016. De igual forma,
de los fondos establecidos en el artículo 16, frac-
el IEPS habría crecido en 0.7 % del PIB entre el 2014
ción II, incisos a) al f) de la Ley del Fondo Mexicano
y 2015, esperando aumentar un poco más su cifra
del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo7 .
hasta llegar al 1.9 % del PIB para el 2016.
Sin embargo, al revisar lo necesario para cubrir el PPEF 2016 en un 4.7 % del PIB ($881,963.17 mdp) y el total de las transferencias ordinarias del FMP ($902,810.80 mdp) existe un crecimiento real del 4.8 % y 3.0 % respectivamente. Aun y cuando existen esfuerzos por parte del Gobierno Federal de una reingeniería del gasto, dado el ritmo de recaudación que se observa en el 2015 y lo estimado en el 2016, existe todavía una brecha qué alcanzar para lograr cumplir el total de las transferencias ordinarias del FMP y lograr empezar a dirigir los recursos a las reservas del FMP.
4.
Deuda Pública
A partir del año 2009, con motivos de la crisis financiera internacional, el Sector Público empezó a incurrir en deuda para solventar los compromisos adquiridos y su gasto público. Sin embargo, no fue hasta el 2010 cuando se incurrió en una deuda que superaba los $300 mil mdp y hasta el 2014 cuando se financió por encima de los $600 mil mdp. No obstante, este sería el primer año en donde se pide, al Congreso de la Unión, no considerar, para la meta del balance presupuestario, las nom-
3.2. Ingresos no petroleros
bradas “inversiones de alto impacto del Gobierno Federal”. Cabe aclarar que, actualmente, la Ley
Figura 7
En el año 2015, es probable que se inFederal de Presupuesto y de Responsabiliad Ha-
cremente la recaudación de ingresos tributarios cendaria (LFPRH) no considera, únicamente, las 6. Considerando cifras hasta julio de 2015 y sin considerar la aplicación de las coberturas que se ejercerán a finales del
inversiones de PEMEX y de la CFE para dicha meta. El constante incremento de la deuda y el pos-
2015 7. Este decrecimiento es consistente con la reducción de los
tergamiento para lograr la meta de equilibrio pre-
ingresos petroleros del Gobierno Federal (ver Cuadro 4), ya
supuestario es un tema aún pendiente para las
que de acuerdo al Título V, Capítulo I de la Ley Federal de
finanzas públicas y para el Sector Público. Lo ante-
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, dichos ingresos
rior se hace evidente en la Figura 6, en donde se
se utilizan para el cálculo de los fondos que se exponen en el artículo 16, fracción II, incisos a y f de la Ley del Fondo
aprecia cómo los SHRFSP han ido aumentado en
Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
las mismas proyecciones de la SHCP, sin concretar
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
16 de 19
Figura 7: Principales ingresos no petroleros
los compromisos adquiridos de reducirlos en el
relos, Campeche y Tabasco tendrían una reducción
mediano plazo. Es decir, en la ILIF 2011, se estima-
de su gasto por encima del promedio nacional. A
ban tener unos SHRFSP en el 2016 del 33.9 % del
su vez, Estado de México, Morelos, Veracruz, Sina-
PIB; 5 años después, en la ILIF 2016, se proyectan
loa, Coahuila, Yucatán, Campeche y Chiapas son
que sean, para el mismo año, del 47.8 % del PIB,
estados que incrementaron sus niveles de pobre-
un aumento de 13.9 % del PIB.
za extrema de 2012 a 2014 y que tendrían recortes a su gasto.
5.
Subnacional // Participaciones y Aportaciones
La Recaudación Federal Participable (RFP) sería para 2016 de 2’431,465.8 mdp (12.7 % del PIB), lo que representaría un incremento del 2.0 % en tér-
El Gasto Programable del Sector Público en 2016
minos reales respecto a 2015. Como se observa en
tendría una reducción de 5.8 % en términos reales
el Cuadro 2, en ese mismo porcentaje crecería el
respecto a 2015. Como se observa en el Cuadro 7,
Fondo de Fomento Municipal. El incremento en el
con el 93.8 % de los recursos distribuidos, Hidalgo,
Fondo General de Participaciones sería ligeramen-
Baja California, Aguascalientes, Chihuahua, Coli-
te menor por el BET. Otros conceptos participables
ma, San Luis Potosí, Oaxaca y Baja California Sur
e incentivos económicos aumentarían 37.0 % , por
no tendrían una reducción de su gasto respecto a
lo que el total de participaciones incrementarían
2015. Jalisco, Durango, Zacatecas, Tamaulipas, Mo-
8.5 % en términos reales.
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
A nivel nacional, las aportaciones incrementa-
17 de 19
Referencias
rían en 1.1 % , en términos reales, respecto a 2015. Como se observa en el Cuadro 9, Baja California
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Sur, Baja California, Oaxaca, Hidalgo y Sonora ten-
Desarrollo Social (2015). Medición de la pobreza:
drían los mayores incrementos en el monto de
Resultados de pobreza en méxico 2014 a nivel
aportaciones. Sin embargo, 18 entidades federati-
nacional y por entidades federativas. Disponible
vas tendrían menores aportaciones en 2016. San
en
Luis Potosí, Campeche, Jalisco, Nuevo León y Ta-
MP/Paginas/Programas_BD_10_12_14.aspx.
basco serían los estados con mayores retrocesos.
Ingresado el 8 de septiembre de 2015.
http://www.coneval.gob.mx/Medicion/
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
6.
Comentarios finales
(2014a).
Acuerdo por el que se da a cono-
cer a los gobiernos de las entidades fedeEste análisis es un esfuerzo que hace el CIEP, año
rativas la distribución y calendarización pa-
con año, por publicar una primera evaluación del
ra la ministración durante el ejercicio fiscal
paquete antes de que cumpla 72 horas de haber si-
2015, de los recursos correspondientes a los
do entregado. Es un compromiso ante la sociedad
ramos generales 28 participaciones a entida-
de nutrir la opinión pública con un análisis basado
des federativas y municipios, y 33 aportacio-
en criterios técnicos, ideas plurales y sin agendas
nes federales para entidades federativas y mu-
partidistas. Reconocemos la importancia de deba-
nicipios. diario oficial de la federación.
tir las finanzas públicas y el Paquete Económico,
ponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.
por lo que el 21 de septiembre del año en curso,
php?codigo=5376981&fecha=23/12/2014.
se publicará un análisis con mayor profundidad
gresado el 8 de septiembre de 2015.
Dis-
In-
del mismo. Dicho documento será una evaluación exhaustiva de la estructura de los ingresos y los gastos estimados para 2016, e incluirá un desglose
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (2014b). Desglose del paquete económico para el
de las participaciones y aportaciones a los esta-
año 2015. Disponible en http://www.hacienda.
dos, los principales recortes a los programas pre-
gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/
supuestarios, un análisis de la deuda de Pemex y
ppef2015/index.html.
CFE, y la incidencia del gasto en educación y salud. El CIEP busca con este documento contribuir al
Ingresado el 8 de
septiembre de 2015. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
inicio del debate para lograr la sostenibilidad del
(2015).
sistema fiscal en el largo plazo.
para el año 2016. Disponible en http://www.
Propuesta del paquete económico
shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/ ppef2016/index.html.
Ingresado el 8 de
septiembre de 2015.
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
18 de 19
Cuadro 6: Compromisos de los SHRFSP % del PIB
Año
ILIF 2013
ILIF 2014
ILIF 2015
ILIF 2016
2014
36.8
40.5
42.4∗
43.4∗∗
2015
36.5
41.0
43.3
46.9∗
2016
36.2
40.9
43.3
47.8
2017
35.8
40.1
42.8
47.8
2018
35.4
39.4
42.3
47.4
2019
n.d.
38.6
41.9
47.0
2020
n.d.
n.d.
41.5
46.6
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con cifras estimadas en las ILIF’s de los respectivos años. ∗ Cifras estimadas en los CGPE de los respectivos años. ∗∗ Cifra reportada en los CGPE 2016.
Cuadro 7: Gasto Programable del Sector Público en Clasificación Geográfica 2016 Variación
Monto 2016 Entidades
Variación real
Pobreza
respecto 2015
extrema 2012
Variación real
Pobreza
respecto 2015
extrema 2012
(millones de
(millones de federativas
Variación
Monto 2016 Entidades
pesos)
federativas pesos)
a 2014
a 2014
Hidalgo
$67,445.7
21.73 %
26.65 %
Yucatán
$41,289.4
-3.46 %
11.27 %
Baja California
$60,383.6
6.89 %
15.34 %
Guanajuato
$73,313.0
-3.79 %
-18.95 %
Aguascalientes
$24,655.9
4.14 %
-36.38 %
Tlaxcala
$15,699.5
-3.82 %
-26.38 %
Chihuahua
$63,049.9
3.96 %
46.98 %
Puebla
$66,342.8
-3.86 %
-6.40 %
$28,285.1
1.82 %
-11.20 %
Veracruz
$187,787.0
-4.23 %
22.15 %
San Luis Potosí
$45,439.9
1.11 %
-24.63 %
Sinaloa
$53,979.5
-4.26 %
19.68 %
Oaxaca
Colima
$63,743.5
0.60 %
23.32 %
Chiapas
$70,120.4
-4.41 %
1.54 %
Baja California Sur
$21,145.0
0.02 %
14.35 %
Querétaro
$32,103.5
-4.53 %
-22.89 %
Nayarit
$21,892.9
-0.44 %
-26.35 %
Jalisco
$105,622.7
-5.91 %
-43.25 %
Quintana Roo
$20,017.1
-0.47 %
-11.95 %
Durango
$35,373.0
-6.25 %
-27.36 % -22.43 %
Guerrero
$63,847.8
-0.61 %
-21.90 %
Zacatecas
$22,452.4
-6.28 %
Nuevo León
$92,668.3
-0.87 %
-43.24 %
Tamaulipas
$83,263.7
-7.13 %
-5.34 %
$57,911.3
-1.25 %
-31.64 %
Morelos
$30,260.9
-10.40 %
27.39 %
$1,342,748.5
-1.85 %
-31.27 %
Campeche
$154,017.1
-27.62 %
9.35 %
$54,301.9
-2.16 %
-1.31 %
Tabasco
$93,865.1
-33.11 %
-21.32 %
México
$179,045.1
-2.57 %
27.62 %
Extranjero
Coahuila
$60,608.8
-2.61 %
18.36 %
No distribuible
$3,562,048.1
-5.84 %
-0.75 %
Sonora Distrito Federal Michoacán
Total
$8,438.9
-6.03 %
$220,929.0
-20.65 %
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2015); Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (2015)
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Paquete Económico 2016: Componentes e información destacada
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Cuadro 8: Participaciones Federales 2016 Variación real Monto 2016 respecto 2015 Fondo General de Participaciones Fondo de Fomento Municipal Otros conceptos participables e incentivos económicos
$490,497,171,794
1.92 %
$24,314,657,732
1.98 %
$162,255,470,307
36.95 %
$2,282,913,319
-0.21 %
$679,350,213,152
8.54 %
Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos Total Participaciones Federales
Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (2014b, 2015)
Cuadro 9: Aportaciones Federales 2016 Entidades
Variación real
Entidades
Monto 2016 federativas Baja California Sur Baja California
Variación real Monto 2016
respecto 2015
federativas
respecto 2015
$6,195,381,402
12.84 %
Distrito Federal
$12,924,677,761
-0.26 %
$16,456,684,613
7.62 %
Guerrero
$30,330,216,419
-0.51 %
Oaxaca
$34,476,334,548
7.11 %
Yucatán
$11,139,066,832
-0.56 %
Hidalgo
$20,432,914,209
5.66 %
Nayarit
Sonora
$14,176,820,879
5.64 %
Zacatecas
Aguascalientes
$8,723,041,856
-0.63 %
$10,893,860,656
-0.69 %
$8,554,257,618
4.12 %
Colima
$5,257,118,159
-0.83 %
Chihuahua
$18,687,629,602
2.36 %
Guanajuato
$24,851,273,902
-0.90 %
Puebla
$30,434,017,809
1.97 %
Morelos
$10,842,987,152
-0.93 %
Quintana Roo
$8,753,837,146
1.90 %
Coahuila
$15,140,765,357
-1.06 %
Veracruz
$45,300,655,543
1.82 %
Sinaloa
$15,926,301,809
-1.10 %
México
$63,984,973,242
1.10 %
Durango
$12,388,945,595
-1.11 %
Chiapas
$37,062,065,244
0.58 %
Tabasco
$12,733,415,507
-1.11 %
Tamaulipas
$19,329,702,380
0.16 %
Nuevo León
Michoacán
$26,222,250,590
0.02 %
Jalisco
Tlaxcala
$8,753,761,034
-0.12 %
Campeche
Querétaro
$9,985,009,762
-0.17 %
San Luis Potosí
$616,523,284,092
1.13 %
Nacional
$20,558,462,935
-1.13 %
$31,000,711,982
-1.31 %
$7,713,935,472
-1.31 %
$17,292,207,077
-1.34 %
Nota(s): La distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se calculó con el monto garantizado de 2010. La distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples Infraestructura Educativa se calculó con los porcentajes de asignación de 2015. Entidades federativas ordenadas por variación real respecto 2015 de forma descendente. Fuente(s): Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (2014a, 2015)
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