Eurasie - La décentralisation by PLATFORMA

EURASIE

La décentralisation en EURASIE

Dialogue et renforcement des capacités des autorités locales et régionales des pays partenaires de l'UE dans les domaines du développement et de la gouvernance locale 2015

La décentralisation en EURASIE PLATFORMA – 2015 SKL – 2015 Ce document a été conçu comme le point de départ pour le “Séminaire pour le Dialogue et le développement des capacités des autorités locales et régionales en Eurasie dans les domaines du développement et de la gouvernance locale” qui s’est tenu à Tbilissi en Géorgie du 14 au 15 mai 2014. PLATFORMA Partenaires du projet : Dialogue et renforcement des capacités des autorités locales et régionales des pays partenaires de l’UE dans les domaines du développement et de la gouvernance locale Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE) Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) Association française du CCRE (AFCCRE) Agence pour la coopération internationale de l’Association des Communes Néerlandaises (VNG International) Association suédoise des autorités locales et des régions (SKL) Fédération Espagnole des Municipalités et Provinces (FEMP) Cités Unies France (CUF) Conférence des Régions Périphériques Maritimes (CRPM) Association des Régions Frontalières Européennes (ARFE) Association internationale des maires francophones (AIMF) Forum des administrations locales du Commonwealth (CLGF) Ville de Paris Province de Barcelone Régions Unies – FOGAR Avertissement : La présente publication a été élaborée avec l’aide de l’Union européenne. Le contenu de la publication, relève de la seule responsabilité de PLATFORMA et de SKL, et ne peut être considéré comme reflétant le point de vue de l’Union européenne. Design : acapella.be – Impression : Daddy Kate – Photo : EuropeAid Photo Library Cette œuvre est mise à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution 4.0 International.

La décentralisation en EURASIE | 2015

Table des matières 1. Tendances globales de la finance intergouvernementale

1.1. Charte européenne de fondation d’autogouvernement local pour le passage à la décentralisation

1.2. Des relations budgétaires intergouvernementales saines sont essentielles à un gouvernement décentralisé

1.3. Le financement des gouvernements locaux essentiellement par l’intermédiaire de leurs revenus propres est une tâche presque impossible aujourd’hui

1.4. La « dépendance aux transferts » implique de nouvelles manières d’obtenir des revenus et d’améliorer la responsabilité budgétaire

1.5. L’impôt sur le revenu personnel comme source de revenu du gouvernement local et moyen de promouvoir le développement économique

1.6. Confirmer les pools de subventions et la dévolution de la propriété comme piliers du succès du gouvernement local

2. EurasiE 2014

2.1. Formation, organisation et fonctionnement de l’auto-gouvernance locale

2.1.1. Statut juridique et politique – prévalence de la fragmentation

2.1.2. Structure territoriale et organisationnelle du gouvernement local : volonté politique ou besoin réel ?

2.1.3. Structures organisationnelles de gouvernance locale : gouvernance locale et gouvernance locale

2.1.4. Mandats du gouvernement local – un plaidoyer pour une désignation claire

2.1.5. Livraison des services –du changement structurel à la consolidation et à l’expansion

2.2. Finances publiques au niveau local

2.2.1. Les budgets locaux dans les systèmes de budgets nationaux

2.2.2. Revenus, relations fiscales intergouvernementales et autonomie fiscale des budgets locaux

2.2.3. Faible participation publique au processus budgétaire mais des signes de vie au niveau local

3. Conclusions

4. RecommAndations

Décentralisation administrative et territoriale

Décentralisation fiscale

Améliorer la gouvernance multi-niveaux

Amélioration de la participation du public, processus budgétaire et planification des services

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXE

1. TENDANCES GLOBALES DE LA FINANCE INTERGOUVERNEMENTALE Par Tony Levitas, Senior Research Fellow, Watson Institute for International Studies, Brown University

Les tendances récentes de la finance des gouvernements locaux suggèrent que les autorités municipales resteront très dépendantes des dotations du gouvernement national et des transferts pour l’essentiel de leurs revenus. Cette dépendance peut être réduite en donnant aux gouvernements locaux le pouvoir de disposer librement des biens municipaux (non essentiels), en améliorant la taxation de la propriété locale, et peut-être encore davantage, en donnant progressivement un contrôle plus important sur la taxation des revenus personnels. Même si cette dépendance peut être substantiellement réduite, les gouvernements locaux font cependant toujours partie d’un système de finance publique unique et il y aura toujours des tensions entre ces gouvernements locaux et le gouvernement national sur les règles qui régissent leurs revenus et leurs dépenses. Ces règles doivent être fixées par le gouvernement national. Pire encore, dans des contextes de décentralisation, il n’y a pas seulement une absence de réponses techniques évidentes aux questions relatives à ce que les gouvernements locaux devraient faire, et la manière dont ils devraient le payer, mais également à la nécessité, quelles que soient les règles ayant servi de fondement, de modifier ces règles.

Pour ces raisons, une réforme de la finance intergouvernementale relève probablement davantage de l’institutionnalisation et de l’enrichissement progressif d’un dialogue sur le fond entre les décideurs locaux et nationaux que d’une « amélioration des règles ».

1.1

harte européenne de fondation d’autogouvernement local C pour le passage à la décentralisation

Au cours des 25 dernières années, un nombre croissant de pays ont décentralisé le pouvoir et l’argent à des gouvernements infranationaux démocratiquement élus, notamment les municipalités. Cette tendance a été conduite par différents forces. Les efforts pour décentraliser le pouvoir politique font partie de la vague plus large de démocratisation qui a été générée par l’effondrement du communisme en Europe de l’Est et en Eurasie, et des régimes autoritaires dans des parties de l’Amérique du Sud, de l’Afrique et de l’Asie. La décentralisation a également été encouragée par la mondialisation du commerce et de la production qui a modifié la localisation de l’ « avantage comparatif » des États-nations vers les régions et les villes. Et certains gouvernements nationaux ont clairement « abandonné » les responsabilités aux gouvernements locaux afin de réduire leurs problèmes budgétaires. 1 Mais au niveau le plus général, la décentralisation a été conduite par des convictions plus larges sur les fondations des bonnes gouvernances. En bref, les décideurs au niveau national et international conviennent de plus en plus que, ainsi que le préambule à la Charte Européenne de l’Autogouvernement Local le formule, « les autorités locales sont l’une des principales fondations de tout régime démocratique » et que leur confier « de réelles responsabilités peut créer une administration (publique) effective et proche du citoyen ». En effet, l’une des mesures de ce « passage à la décentralisation » est le fait que les 47 membres du Conseil de l’Europe ont maintenant signé la Charte, qui est devenue le fondement des « Lignes directrices internationales pour la décentralisation et le renforcement des autorités locales » 2.

1 2

CLG/World Bank, 2008. U H imsworth, 2011, UN Habititat 1998.

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1.2

es relations budgétaires intergouvernementales saines sont D essentielles pour un gouvernement décentralisé

La Charte définit les fondations essentielles du gouvernement décentralisé. Les huit courts paragraphes de l’Article 9 traitent des questions critiques associées aux ressources financières des gouvernements locaux 3. Ils énoncent que les gouvernements locaux doivent avoir ; 1. des revenus divers et conséquents suffisants pour couvrir leurs responsabilités ; 2. qu’ils doivent avoir le contrôle réel sur au moins certains de ces revenus ; 3. q u’il doit y avoir des mécanismes qui fournissent aux juridictions les plus pauvres, ou aux juridictions dont les besoins de dépenses sont extraordinaires des fonds additionnels égalisateurs ; 4. que l’essentiel des subventions et transferts doit être librement utilisable ; 5. que les gouvernements locaux doivent avoir le droit d’emprunter à des fins d’investissement ; 6. et qu’ils doivent être consultés sur la manière dont les subventions leur sont attribuées. Ces principes de base sont extrêmement importants. Leur réalisation pratique n’est cependant pas seulement difficile, mais également substantiellement différente d’un pays à l’autre même lorsqu’elle est réussie. En bref, il n’y a pas de modèle simple de bonnes relations budgétaires intergouvernementales.

1.3

F inancer les gouvernements locaux essentiellement par leurs propres revenus est une tâche presque impossible aujourd’hui

Nous soulignons ci-dessous certaines des tendances récentes de la finance intergouvernementale. Nous commençons par rappeler l’idée centrale de la littérature sur le « Fédéralisme fiscal » car cette littérature éclaire souvent la manière dont les Ministères des Finances voient la manière dont les principes exprimés dans la Charte doivent être mis en pratique. L’idée centrale de cette littérature est que la décentralisation améliore la démocratie et rend les gouvernements plus efficients si les compétences des gouvernements locaux peuvent être alignées sur leurs compétences fiscales et les domaines d’avantages des services qu’ils fournissent. Ou, en présentant les choses un peu différemment, les gouvernements locaux seront efficaces et responsables si les électeurs connaissent les services qu’ils fournissent et comprennent que ce sont leurs impôts qui paient ces services. D’un point de vue de politique, cette logique de responsabilité et d’efficience fondée sur les impôts se traduira en pratique si 1. Les responsabilités du gouvernement local sont clairement séparées de celles du gouvernement national ; 2. Le domaine de leurs services est aligné sur leurs frontières territoriales ; et, de manière plus importante, 3. Les gouvernements locaux paient les services dont ils endossent la responsabilité dans toute la mesure possible sur les impôts qu’ils perçoivent 4.

Les problèmes de taxation de la propriété comme pilier fondamental de la finance du gouvernement local

Nous ne pouvons pas discuter ici en profondeur de l’accent que le fédéralisme fiscal met sur l’importance de la taxation du gouvernement local pour la bonne gouvernance. Mais deux aspects doivent être soulignés, car ils apportent un certain éclairage sur les raisons pour lesquelles la décentralisation s’est avérée si difficile à « réussir », ainsi que sur certaines tendances récentes de la finance intergouvernementale. Le premier point est que le fédéralisme fiscal a pris forme aux États-Unis et au Canada pendant les années 60 et 70, lorsque les gouvernements municipaux obtenaient plus de la moitié de leurs revenus de taxes foncières très solides, basées sur le marché. Cette taxation, selon les fédéralistes fiscaux, était la meilleure source de revenus du gouvernement local parce que, contrairement aux impôts sur le revenu et la consommation, les gens ne pouvaient pas facilement déplacer la base d’imposition dans d’autres juridictions en cherchant des taux plus faibles ; parce que de meilleurs services locaux augmenteraient la valeur des biens, en créant un lien positif entre la qualité du gouvernement local et la taxation ; et parce qu’il n’y avait pas de bonne raison pour laquelle l’impôt ne pouvait pas être administré de manière efficace par les autorités locales 5.

oir Annexe. V M usgrave, 1957 ; Oates, 1993 & 2005 ; Ter-Minassian, 2007. 5 Norregaard, 2007. 3 4

Mais quelles que soient les vertus théoriques de la taxation des biens locaux, il est juste de dire que dans la plupart des régions du monde, l’impôt s’est avéré une déception malgré des années d’investissement effectué par les gouvernements nationaux et les donateurs 6. Il est certain que l’impôt foncier génère pour le gouvernement local des revenus représentant entre 2,5 % et 3 % du PIB aux États-Unis, au Canada, et dans quelques autres pays (principalement) anglo-saxons. Mais la moyenne pour l’Union Européenne (UE) n’est que de 1,1 %. Plus important encore, dans le monde en développement et transitionnel, le rendement est souvent bien inférieur à 0,5 % du PIB 7. En bref, tandis qu’il existe de bonnes raisons d’améliorer l’imposition des biens immobiliers dans la plupart des pays, l’expérience révèle que l’impôt ne peut pas être rendu assez solide pour servir d’ancrage aux finances municipales dans un ordre décentralisé.

La centralisation des revenus publics causée par la révolution de la TVA

Le second point est que le fédéralisme fiscal a pris forme avant que la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) ne remplace l’imposition du point de ventes comme principal moyen d’imposer la consommation dans le monde. Dans l’imposition du point de ventes, seul le consommateur final paie l’impôt, et l’impôt n’a ainsi qu’un seul point d’origine. Cela rend possible de partager l’impôt entre les niveaux supérieurs et inférieurs de gouvernement, ou en réalité que les deux niveaux de gouvernement imposent la même transaction. Cependant, avec la TVA, tous les acheteurs intermédiaires de biens et de services paient l’impôt sur leurs rentrées, puis remettent au gouvernement la différence entre le montant d’impôt payé et le montant d’impôt reçu lorsqu’ils vendent le nouveau produit à une valeur supérieure, d’où taxe sur la valeur ajoutée, à quelqu’un d’autre. La nature de chaîne de la TVA améliore radicalement la conformité car les producteurs intermédiaires doivent pouvoir démontrer qu’ils ont payé la TVA sur leurs rentrées afin d’éviter d’avoir à remettre au gouvernement l’intégralité de la TVA qu’ils collectent lorsqu’ils vendent leur production. Mais cette même nature de chaîne de l’impôt implique que, pour le gouvernement qui l’impose, la TVA n’a aucun point d’origine. Et tandis que certains grands pays fédéraux permettent aux gouvernements d’imposer leur propre TVA, et ainsi, ont des systèmes compliqués de règlementation de leur commerce interrégional, il est techniquement impossible d’avoir une TVA au niveau infra-provincial 8. Ainsi, la révolution de la TVA au cours des 40 dernières années n’a pas simplement éliminé la taxation locale des ventes, mais a rendu impossible aux gouvernements locaux d’imposer des taxes sur la consommation générale, ou que les taxes à la consommation soient partagées avec eux sur une base d’origine 9. Cette situation est totalement inverse de celle de l’Amérique, l’un des rares pays au monde sans TVA, où presque 30 % du revenu infranational continue à provenir de taxes sur les ventes basées sur l’origine 10. Le message adressé ici est que l’objectif normatif du fédéralisme fiscal, visant à faire en sorte que les gouvernements locaux soient aussi financièrement indépendants que possible, s’est développé autour de deux taxes qui sont de peu ou pas d’importance dans la plupart des régions du monde aujourd’hui : une taxe foncière exceptionnellement solide basée sur le marché, et une taxe sur la consommation au point de ventes qui a cessé d’exister en dehors des US. Par conséquent, et à titre empirique, les municipalités de la plupart des pays perçoivent bien en-dessous de 40 % de leurs revenus sur leurs propres sources 11. Ou, autrement dit, l’une des plus importantes « tendances » des relations budgétaires intergouvernementales est la reconnaissance souvent réticente par les décideurs de la difficulté de décentraliser le pouvoir et la responsabilité sur des municipalités et d’en attendre toujours qu’elles produisent la plupart de leurs revenus à partir de leurs propres sources, car les taxes solides qu’on peut raisonnablement leur affecter ne sont pas si nombreuses.

ird, 2010. B NALAS 2013 ; Sepulveda & Martinez-Vasquez, 2011. Le Brésil, le Canada, et l’Inde ont tous des TVA provinciales. Ils ont également des systèmes compliqués de traitement du commerce inter-provincial (voir Mclure, 1987 & 2000). Cependant, le point de base se situe au niveau sous-provincial). 9 L e gouvernement national peut garder un pourcentage du rendement national de TVA pour les gouvernements locaux. Dans ce cas, la TVA est « partagée » avec les gouvernements locaux, mais elle n’est pas partagée sur la base d’origine. Au contraire, la « part » définit en réalité la dimension d’un pool de subventions qui est alors attribué aux gouvernements locaux sur la base d’une formule et non du montant de taxe générée dans leurs juridictions, ce qui est, dans le cas de la TVA, impossible pour les raisons que nous avons évoquées plus haut. Il est cependant important de reconnaître la différence en disant que le pourcentage du rendement national de la taxe leur sera affecté par la formule. 10 C alculs de l’US Census Bureau. 11 B lochlinger and King 2006 ; Smoke 2008 ; UCLG, 2008 p. 297. Dans la plupart des pays, une partie de ces revenus proviennent typiquement de sources nonfiscales, notamment la vente ou la location des actifs municipaux. Nous reviendrons sur ce point par la suite. 6 7 8

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1.4

L a « dépendance au transfert » génère de nouvelles manières d’obtenir des revenus et d’améliorer la responsabilité fiscale

Nous évoquerons dans un moment l’impôt sur le revenu personnel (IRP) comme manière potentielle de détourner cette règle générale. Mais il est tout d’abord important de considérer les implications de cette « dépendance au transfert » quasistructurelle sur la manière dont nous pensons les systèmes de finance intergouvernementale. D’une part, cette dépendance affaiblit clairement la logique fondée sur l’impôt de responsabilité politique et d’efficience économique que de nombreux défenseurs de la décentralisation considèrent comme son objectif central : Qu’en soumettant les gouvernements locaux à la discipline politique et économique qui provient de la levée de l’impôt, les officiels locaux seront budgétairement responsables et responsables envers leurs électorats. D’autre part, et de manière également importante, cette même dépendance au transfert sape sérieusement l’ « indépendance financière » que les gouvernements locaux voient souvent comme l’objectif central de la décentralisation. En bref, et que cela nous plaise ou non, les gouvernements locaux et nationaux sont liés dans un système unique de finance publique dont les tensions internes ne peuvent être éliminées en transformant miraculeusement les gouvernements locaux en unités budgétairement autonomes, autofinancées. Au contraire, le vrai défi est de gérer cette interdépendance mutuelle en développant un système de finance intergouvernementale qui fournisse immédiatement aux gouvernements locaux une plateforme financière robuste pour une action indépendante tout en promouvant également un comportement économique responsable. Cela est cependant plus vite dit que fait. La littérature habituelle sur la finance publique avance que la définition de cette plateforme doit commencer par le calcul des coûts par tête des responsabilités de service, ou « besoins de dépense », qui ont été assignés aux gouvernements locaux. Ces coûts par tête doivent alors être comparés à la capacité moyenne de génération de besoins de dépenses par tête de tous les gouvernements locaux. Toute différence entre les besoins de dépense moyens par tête des gouvernements locaux et leur capacité de génération de revenus par tête est appelée un « écart vertical ». Et cet écart, d’après cette littérature, doit être comblé par des subventions ou impôts partagés qui permettent aux gouvernements locaux de richesse moyenne et de besoins de dépenses moyens de payer les responsabilités de service qui leur ont été assignés. Les gouvernements locaux dont la capacité de génération de revenus est inférieure à la moyenne ou dont les besoins de dépenses sont supérieurs à la moyenne 12 doivent cependant recevoir des subventions additionnelles égalisatrices pour combler cet « écart horizontal » entre leurs situations financières et celles de la juridiction moyenne 13. Cette méthodologie est à la fois logique et techniquement difficile. En effet, elle est si difficile qu’elle est extrêmement complexe à réaliser dans la plupart des contextes en développement ou transitionnels. Il y a beaucoup de raisons qui l’expliquent. Du côté des dépenses, il est très difficile de tarifer les services qui sont assignés aux gouvernements locaux car les données sur leurs coûts sont souvent peu fiables ; les rares données qui existent reflètent souvent moins les coûts réels de ces services que le fait que le gouvernement national les sous-finançait avant leur décentralisation ; et, parce que les tentatives d’estimation, en l’absence de données historiques fiables, de ce que ces services devraient coûter génèrent presque toujours des chiffres bien supérieurs à la capacité du gouvernement de les financer. Sans parler du problème additionnel de tenter de déterminer quelle juridiction pourrait avoir des besoins de dépenses supérieurs à la moyenne qui pourraient être compensés par des subventions d’égalisation. Dans le même temps, du côté des revenus de l’équation, les problèmes ne sont qu’un peu moins ardus. Typiquement, il existe quelques données sur le montant des revenus de source propre que les gouvernements locaux peuvent effectivement collecter. Mais le recouvrement réel n’est pas une bonne mesure de la capacité réelle de lever des revenus car certains gouvernements locaux feront des efforts plus importants que d’autres en matière de recouvrement des impôts. En effet, la construction de système d’égalisation à partir du recouvrement réel crée des incitations perverses pour que les gouvernements locaux ne fassent pas beaucoup d’efforts fiscaux. Ce dont on a réellement besoin en effet, c’est de mesurer objectivement la base fiscale des gouvernements locaux. Malheureusement, cependant, ces mesures ne sont en général que peu nombreuses. Par exemple, les pays en développement n’ont jamais de cadastres qui permettraient aux décideurs de comparer la valeur de la base des impôts fonciers dans toutes les juridictions. Et cela signifie enfin qu’il est très difficile de construire des mécanismes d’égalisation construits directement sur l’impôt qui est typiquement considéré comme la source la meilleure et la plus appropriée de revenu fiscal local.

P ar besoins de dépenses supérieurs à la moyenne, nous visons des facteurs objectifs qui augmentent le coût de livraison des services publics dans des juridictions particulières. Les exemples de ces facteurs sont une faible densité de population, des distributions supérieures à la normale aux très jeunes ou aux personnes âgées, des conditions topographiques extrêmes, ou des taux de salaire supérieurs à la moyenne dans l’économie locale. 13 A hmad & Craig, 2007. 12

Ces difficultés ne signifient pas que les décideurs ne doivent pas essayer d’estimer ce que coûtent les responsabilités de service du gouvernement local, ou ce que leurs capacités de levée d’impôt sont réellement. Au contraire, il est très important que les officiels nationaux et locaux fassent des efforts continus pour améliorer la base empirique sur laquelle les décideurs concevront et adapteront les systèmes financiers intergouvernementaux. Cependant, les difficultés de détermination de la taille et de l’attribution des subventions et des transferts utilisés pour combler les écarts « verticaux » et « horizontaux » signifient que dans la plupart des pays en développement et transitionnels, ces décisions doivent être basées sur des « estimations devinées politiquement construites ». 14 Ces estimations devinées tentent de rapprocher les revenus limités des gouvernements des besoins illimités des gouvernements locaux. En effet, il est juste de dire que le succès ou l’échec relatif de la plupart des systèmes financiers intergouvernementaux dépend énormément de la qualité de ce dialogue entre les officiels locaux et nationaux. Les décideurs doivent ici trouver un équilibre difficile entre la définition de règles assez stables pour permettre aux gouvernements locaux de s’engager dans une planification financière à moyen terme au moins, et qui peut également être périodiquement révisée et renégociée à mesure que le processus de décentralisation se développe, que les conditions changent, ou que de nouvelles données deviennent disponibles. De plus en plus, les pays tentent de répondre à ces difficultés en imposant juridiquement la création de commissions financières intergouvernementales. Ces commissions sont en général composées à parts égales d’officiels des gouvernements nationaux venant des ministères les plus engagés avec les gouvernements locaux et de représentants nommés par les associations de gouvernements locaux. Dans les cas les plus solides, ces commissions doivent juridiquement se réunir régulièrement et donner des opinions et recommandations (non contraignantes) sur toutes les lois et ordonnances qui ont un effet important sur le fonctionnement et les finances des gouvernements locaux 15. Dans les cas moins solides, elles sont habilitées à faire des révisions périodiques du fonctionnement global du système financier intergouvernemental et à faire des recommandations pour son amélioration. Dans tous les cas, il n’est pas seulement important que ces commissions aient un accès complet à tous les revenus du gouvernement local et aux données de dépenses, mais que ces données soient facilement disponibles de telle sorte que les parties intéressées puissent peser dans le débat.

1.5

L ’IRP comme source de revenu du gouvernement local et moyen de promouvoir le développement économique

Il existe également certaines tendances intéressantes dans la manière dont certains pays en développement tentent de s’assurer que les gouvernements locaux aient des revenus adéquats, équitables et assez prévisibles pour leur donner une certaine mesure réelle de l’indépendance financière. Ici les tendances les plus prometteuses sont probablement liées à l’emploi de l’Impôt sur le revenu des personnes (IRP) pour fournir des revenus aux gouvernements locaux. Lorsqu’il est réalisé dans le monde post-communiste, le processus a en général commencé par l’attribution aux gouvernements locaux d’une part de l’IRP généré dans leurs juridictions 16. Quelques pays ont alors franchi une étape supplémentaire en permettant aux gouvernements locaux d’imposer une surcharge locale additionnelle sur le taux national, en transformant partiellement la taxe partagée en taxe de revenu propre. Et quelques pays envisagent actuellement de donner aux gouvernements locaux le contrôle total pour fixer le taux de l’impôt jusqu’à un certain plafond imposé au centre, une réforme qui transformerait intégralement l’impôt en véritable revenu propre. Il est utile d’ajouter ici qu’en Scandinavie, qui inclut certains des pays les plus décentralisés du monde, les gouvernements locaux sont non seulement responsables de la fixation des taux d’IRP mais également de l’intégralité du rendement de l’impôt, bien que le gouvernement national continue à fixer la base de la taxe et à la collecter. En fait, en donnant aux gouvernements locaux le contrôle total de cet impôt solide, la Suède, le Danemark et la Finlande ont, de manière plutôt unique, réussi à décentraliser radicalement aux gouvernements municipaux tout en esquivant le problème de la « dépendance au transfert ».

ans l’expression « estimations devinées politiquement construites » j’utilise le mot « politique » dans son sens positif : comme un résultat consciemment D déterminé destiné à produire un compromis raisonnable et acceptable entre les intérêts des différents groupes et sous-groupes sociaux. Les systèmes de transfert peuvent, et sont souvent, « politiquement truqués » afin de produire des résultats qui favorisent manifestement un groupe ou l’autre, qu’il s’agisse de juridictions contrôlées par un partie ou une ethnie. 15 A u cours des dix dernières années, la Pologne a développé une Commissions intergouvernementale régie par une législation spéciale, avec une structure de comité permanent. Elle se réunit tous les mois. Aucune législation affectant les revenus ou dépenses du gouvernement local ne peut être soumise au parlement sans examen préalable de la Commission. 16 U n prérequis du partage de l’IRP basé sur l’origine est l’enregistrement des paiements d’IRP sur le lieu de résidence des contribuables et non sur le lieu de leur emploi (ou pire, le siège social de l’employeur). Parmi les pays post-communistes qui partagent l’IRP sur la base de l’origine avec les gouvernements locaux, on compte la Pologne, la Croatie, la Serbie, le Monténégro, la Slovénie, la Lituanie. 14

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Cependant, tout partage d’IRP semble avoir un certain nombre de vertus dans de nombreux États nouvellement décentralisés. La première est que la part de l’impôt allant aux gouvernements locaux peut être ajustée à la hausse à mesure que de nouvelles fonctions sont décentralisées aux gouvernements locaux. La seconde est que le partage de l’impôt fournit des incitations budgétaires directes aux gouvernements locaux pour promouvoir le développement économique et la croissance des emplois, ainsi que de travailler avec le gouvernement national à la légalisation de l’économie grise. Et la troisième est que l’impôt peut en fin de compte être transformé en véritable revenu propre, intégralement ou en partie, ainsi que nous l’avons déjà indiqué. Le partage de l’IRP a cependant au moins un autre problème majeur : le rendement du partage différera substantiellement en fonction des gouvernements locaux en raison des différences de l’emploi, des salaires et de la taille relative de l’économie grise. En réalité, dans certains cas, la distribution de l’impôt peut être si faussée que seuls certains gouvernements locaux bénéficieront effectivement du partage. Dans les cas dans lesquels la base de l’impôt est concentrée exclusivement sur quelques grandes villes, il n’est guère indiqué d’utiliser le partage de l’IRP basé sur l’origine comme manière de combler l’écart vertical entre les besoins de dépenses par tête et la capacité de levée de revenus de la juridiction moyenne. Et dans virtuellement tous les cas où l’IRP est utilisé pour fournir aux gouvernements locaux des montants substantiels de revenus, certains mécanismes d’égalisation fiscale doivent être développés pour fournir un financement additionnel aux juridictions à faibles niveaux d’emplois (imposables). Il est ici important de noter qu’au moins dans les pays où la distribution de l’IRP n’est pas extrêmement faussée au profit d’une poignée de grandes villes, le partage de l’IRP lui-même donne un fondement au développement d’un système d’égalisation raisonnablement juste : parce que le gouvernement national fixe la base de l’impôt et l’administre dans tout le pays, le rendement par tête de l’IRP constitue une mesure raisonnablement objective de la richesse relative des gouvernements locaux. Cette mesure de richesse relative peut alors être utilisée pour concevoir un système d’égalisation qui fournisse aux gouvernements locaux dont le rendement par tête de l’IRP est inférieur à la moyenne nationale une subvention (par tête) qui rapproche de la moyenne nationale leurs revenus tirés de l’IRP partagé et de la subvention. En outre, les gouvernements locaux dont les revenus d’IRP par tête sont substantiellement supérieurs à la moyenne nationale peuvent être « taxés » pour payer une certaine partie du coût de l’égalisation 17.

1.6

onfirmer les pools de subventions et la dévolution de la C propriété comme piliers du succès du gouvernement local

Dans les pays dans lesquels la distribution de l’IRP est si faussée qu’il est peu indiqué d’utiliser le partage basé sur l’origine de l’impôt comme moyen de combler les écarts verticaux, ou comme fondement d’un système d’égalisation, il y a un autre mécanisme qui doit être développé pour fournir aux gouvernements locaux des revenus généraux. Les tendances les plus positives se trouvent dans ce domaine dans les pays qui stabilisent les pools de subventions en définissant juridiquement les montants qui seront attribués aux gouvernements locaux en pourcentages des revenus totaux du gouvernement national, ou en pourcentages de certains impôts du gouvernement national. Cela garantit que les gouvernements locaux peuvent raisonnablement obtenir que leurs budgets globaux ne fluctuent pas inconsidérément d’une année sur l’autre et augmentent (ou se contractent) comme l’économie globale. Il est également utile d’ajouter que certains des développements les plus positifs de la finance du gouvernement local peuvent être observés dans les pays dans lesquels les gouvernements locaux ont reçu la propriété ou le contrôle effectif de quantités importantes d’immobilier urbain (Pologne, Chine, Serbie). Dans ces pays, les gouvernements locaux tirent des montants significatifs de revenus de la vente ou de la location de la terre et des bâtiments. En effet, en Chine, ces revenus non-fiscaux constituent la source la plus solide de revenus pour les grandes villes. De manière tout aussi importante, le contrôle sur la terre ne facilite pas seulement la capacité des gouvernements locaux à planifier efficacement leur propre développement, mais à conclure des partenariats avec le secteur privé pour la construction de logements ou autres infrastructures publiques.

e type de système existe en Allemagne et a été utilisé avec un effet très positif en Pologne. Il est également utile d’ajouter que, dès lors que les paiements C d’IRP sont enregistrés sur le lieu de résidence du contribuable, le rendement de l’IRP peut être utilisé pour construire des indices de la richesse relative des gouvernements locaux en l’absence de partage effectif de l’impôt.

2. EURASIE 2014 Par Anna Dzembak et Leonid Pertsov, Institut d’économie urbaine, Moscou

Il y a certainement eu des réformes de décentralisation dans la plupart des pays de la région eurasienne (Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizie, Moldavie, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine and Ouzbékistan) et un développement d’une auto-gouvernance locale au cours des 10 ou 15 dernières années. Cependant, les processus de décentralisation sont fréquemment inspirés du souhait de se détourner de la centralisation excessive héritée de l’époque soviétique, plutôt que de la compréhension des avantages d’une distribution appropriée de l’autorité entre les différents niveaux de pouvoir. Par conséquent, de nombreuses autorités locales ont dû assumer les responsabilités sans l’autorité ou les ressources adaptées au succès de leur mission. Et, sans une forte base financière, la vaste majorité des gouvernements locaux ont été contraints de reconnaître la soumission de la gouvernance locale aux organes des gouvernements d’État. Cette reconnaissance s’est produite au niveau officiel (délégation de pouvoirs) et par un transfert informel aux régions du droit de prise de décision. Dans les pays eurasiens, l’approche dominante du gouvernement local est encore basée sur l’auto-organisation des citoyens en vue du développement territorial, de l’économie et de la sphère sociale, mais en tant que niveau inférieur de gouvernement à « intégrer » au niveau administratif vertical de l’État. Nous constatons un antagonisme constant et fort entre les tendances de centralisation et de décentralisation dans le développement de l’autogouvernement local dans les pays eurasiens. L’objectif de la présente étude est d’exposer les tendances actuelles du gouvernement local et les processus de décentralisation dans les pays eurasiens à toutes les parties intéressées afin de tirer des conclusions globales communes et élaborer des recommandations pertinentes pour la plupart des pays de la région eurasienne.

2.1

F ormation, organisation et fonctionnement de l’auto-gouvernance locale

2.1.1. Statut juridique et politique – la prévalence de la fragmentation Les constitutions de tous les pays eurasiens contiennent des articles, des sections ou des règles dédiés à l’auto-gouvernance locale et garantissant sa réalisation. Elles proclament que les droits des citoyens à l’autogouvernement local ne doit pas être limité. Les constitutions régissent les relations entre les organes de gouvernement centraux et locaux sur des principes tels que les suivants : ➜ la séparation des pouvoirs de l’État de ceux de l’autogouvernement local, ➜ l’indépendance organisationnelle et fonctionnelle de l’autogouvernement local dans son domaine de compétence, ➜ l’unité et l’intégrité du territoire de l’État, ➜ l’association de la centralisation et de la décentralisation dans l’exercice du pouvoir de l’État, ➜ l e développement social et économique équilibré des territoires, et ➜ l a responsabilité des organes organisationnels et des employés de l’autogouvernement local envers l’État. Certaines constitutions, notamment celle de l’Ouzbékistan, prescrivent que les relations entre les gouvernements central et local doivent être fondées sur la subordination et la coopération mutuelle.

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De son côté la Constitution de la Moldavie ne contient aucune référence spéciale relative à l’autogouvernement local, et indique que la gouvernance publique des unités administratives territoriales est basée sur les principes d’autonomie locale, de décentralisation des services de communauté, d’élection des autorités locales et de consultation publique sur les aspects localement significatifs. Dans tous les pays eurasiens, une législation spéciale a été adoptée pour définir le statut juridique de l’autogouvernement local. Le principe de l’indépendance structurelle des autorités locales par rapport aux autorités étatiques est reconnu dans la plupart des pays eurasiens qui ont adopté un certain degré de décentralisation du gouvernement (Arménie, Géorgie, Kirghizie, Russie, Ukraine et Moldavie). Dans ces pays, l’autogouvernement local bénéficie d’une certaine autonomie et est séparé du gouvernement étatique. Cependant, la législation d’un certain nombre de pays eurasiens ne comporte pas de dispositions relatives à la désintégration des autogouvernements locaux par rapport aux organes du pouvoir d’État ; au Kazakhstan, au Tadjikistan, au Turkménistan et en Ouzbékistan les organes du gouvernement local sont considérés comme des sous-systèmes d’un seul mécanisme administratif d’État, c’est à dire que la gouvernance locale est exercée via les représentants des autorités de l’État au niveau local. Par conséquent, les organes d’autogouvernement local sont inclus au système des organes d’État. Dans ces pays, l’autogouvernement local joue un rôle limité et n’a de fonctions qu’au seul niveau inférieur, dans les petits villages. Il est cependant nécessaire de noter que ces pays sont en train de mettre en œuvre des réformes pour étendre le rôle des autogouvernements locaux et élargir leurs fonctions. Un autre modèle d’autogouvernement local a été développé en Belarus. La loi « Relative au gouvernement local et à l’autogouvernement dans la République de Belarus » établit une combinaison particulière de différents éléments du gouvernement central de l’État, du gouvernement local d’État, et de l’autogouvernement local. L’autogouvernement local, par opposition à la notion d’un organe local contrôlé par l’État, est défini comme l’organisation et les activités des citoyens pour une solution indépendante des problèmes locaux ou par des entités élues. Cette définition prend en considération les intérêts de la population, le développement des unités territoriales administratives et la base des ressources matérielles et financières propres que le gouvernement local peut générer ou attirer. Mais, à ces trois niveaux (province, district ou ville avec des droits de district, municipalité urbaine ou rurale), les pouvoirs exécutifs sont intégrés dans le système du pouvoir exécutif d’État, même s’ils sont au même moment, des organes du gouvernement local. Les conseils locaux en Belarus, n’ont donc pas leurs propres pouvoirs exécutifs à présent dans certains pays eurasiens (Géorgie, Russie, Kazakhstan et Ukraine), on peut observer les changements des modèles de longue date de gouvernement local. En Géorgie un projet de loi amendé, la Loi organique de l’autogouvernement modifié a été rédigé par le Ministère du Développement régional et des infrastructures, dont le contenu, inspiré des « Principes de base de la décentralisation et de l’autogouvernement pour 2013-2015 », a été endossé par le Gouvernement de Géorgie en février 2013. Les principes guidant l’amendement proposé sont ambitieux puisqu’ils évoquent une réforme complète, et même davantage étant donné les contraintes de temps. Les principaux principes définis dans ce document concernent : ➜ la formation d’autogouvernement public dans chaque implantation, ➜ l’optimisation territoriale et l’amélioration de l’autogouvernement local, ➜ l’introduction d’éléments d’autogouvernement dans la structure des autorités régionales, ➜ des élections directes des maires des villes et des responsables des municipalités. L’amendement proposé à la loi organique est une déclaration claire de volonté politique de rapprocher des citoyens les décisions importantes pour leur vie quotidienne. Dans le même temps, l’Association Nationale des Municipalités de Géorgie a décidé de présenter ses propres propositions de révision de la loi organique au Parlement. Contrairement au projet du Ministère, celui de l’Association est largement fondé sur la division territoriale existante mais inclut un concept d’intégration améliorée entre les municipalités et les villages via un Conseil consultatif composé de représentants du village, et plusieurs réformes relatives à la gouvernance des municipalités incluant un rééquilibrage du rôle du président du conseil et du maire.

Le projet de loi « Relatif à la gouvernance locale » présenté par le Gouvernement de Géorgie a été amendé au cours des discussions parlementaires. En particulier, le Gouvernement a été chargé de développer d’ici la fin 2014 un projet de loi indépendant sur l’amélioration des mécanismes d’auto-gouvernance. à ce stade, les efforts visant à l’optimisation territoriale ont été limités à une augmentation du nombre des villes autogouvernées : plus de 7 villes ont été ajoutées au groupe déjà existant de 5 villes autogouvernées. Au niveau régional, un Conseil consultatif dirigé par un gouverneur a été créé (composé de représentants municipaux) pour remplacer le Conseil régional, un organe représentatif au large mandat, dont la création a été envisagée par le projet de loi original. Au Kazakhstan « Le Concept de développement du gouvernement local » a été approuvé par le décret présidentiel à la fin de l’année 2012. La première étape (2013-2014) de la mise en œuvre du concept envisage : ➜ l’amélioration du rôle de la population dans la gestion des aspects d’importance locale par des réunions et assemblées au niveau des villages, implantations, et villes de compétence régionale ; ➜ la création et le développement de mécanismes d’implication active de la population urbaine dans le processus de prise de décisions administratives ; ➜ l’extension de l’autonomie financière du niveau inférieur de gouvernance locale.

Conformément à ce Concept, il est proposé de formaliser dans la législation les principales dispositions suivantes : ➜ définition des pouvoirs des gouvernements locaux et leurs responsabilités ; ➜ règlementation des procédures de tenue des réunions des habitants et des assemblées rurales ; ➜ introduction d’une obligation de discussion obligatoire sur les aspects de financement d’importance locale par les assemblées d’habitants ; ➜ attribution aux organes exécutifs de gouvernance locale (akims) d’un niveau inférieur de droits sur la création de leurs propres revenus. Au Kazakhstan, actuellement, la réforme sur la répartition des pouvoirs entre les niveaux de gouvernance locale de l’État, relative à l’optimisation de la gouvernance du système d’État par la redistribution des pouvoirs et de l’autorité verticalement vers le bas « la république (centre), la région, le raion (district) – la ville et les implantations rurales » est en cours. On s’attend à ce que le mécanisme effectif d’interaction du gouvernement central et des organes exécutifs locaux soit élaboré. En avril 2014, l’Ukraine a approuvé le concept de décentralisation des pouvoirs, envisageant la réforme de la gouvernance locale au niveau de l’oblast (régional) et du raion (district) et étendant les mandats des communautés. Il est recommandé que le concept soit mis en œuvre en deux étapes. Dans un premier temps (d’ici à octobre 2014), le cadre législatif nécessaire doit être intégralement créé, et dans un second temps, la restructuration institutionnelle des organes d’auto-gouvernance locale et des organes exécutifs locaux doit être réalisée, et des élections locales doivent être tenues. La réforme prévoit un élargissement plus avancé des compétences des autorités locales, ainsi que des changements territoriaux au niveau local, y compris la fusion des municipalités sur la base du volontariat. En Moldavie, la réforme de la décentralisation fiscale lancée en 2012 doit avoir un impact important sur les budgets et l’organisation financière des autorités locales et régionales. Cette nouvelle réforme introduit des quotas fixes de taxes partagées, des transferts séparés avec des destinations spéciales et générales, des transferts séparés au 1er et 2e niveaux du gouvernement local, et libéralise les efforts fiscaux des autorités locales. Dans le même temps, un problème important de financement des compétences nouvellement déléguées s’est présenté, puisque le gouvernement tente d’annuler le financement d’une large majorité de juridictions auparavant financées de manière centralisée.

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Un pas important sur le chemin de l’établissement du gouvernement local en Eurasie a été fait par les projets d’assistance internationale. Le soutien externe à la décentralisation et à la réforme du gouvernement local fourni par la Banque Mondiale, USAID, UNDP, la BERD, l’UE et d’autres organisations internationales ont inclus une assistance financière et consultative.

2.1.2. Structure territoriale et organisationnelle du gouvernement local : volonté politique ou besoin réel ?

Structures territoriales diversifiées dans la région

Bien que les pays eurasiens aient à l’origine une division administrative et territoriale uniforme, ils ont opté par la suite, au cours du processus de décentralisation, pour différentes formes d’organisation territoriale de l’autogouvernement local. En général, ces formes sont très diversifiées. Dans un certain nombre de pays, des réformes territoriales se sont traduites par l’élargissement des unités régionales territoriales (Kazakhstan et Ukraine). Dans d’autres pays, la réforme territoriale a été utilisée pour rapprocher les processus de pouvoir public de la population (Azerbaïdjan, Arménie, Russie et Ouzbékistan). La plupart des pays ont introduit ou permis des unités territoriales autonomes en reconnaissance d’une certaine particularité, ethnique ou régionale, parfois avec une dimension de conflit : Azerbaïdjan (Nakhichevan et Nagorno-Karabakh), Géorgie (républiques d’Abkhaz et d’Adjar), Moldavie (Gagauz Eri, « République Predniestrovye « ), Tadjikistan (Nagorno-Badakhstan) et Ouzbékistan (Karakalpakstan). La Russie est le seul pays fédéral de cette région, Cependant, plusieurs pays ont un niveau intermédiaire de gouvernement sur une échelle plutôt large, distinct du niveau local ou municipal de gouvernement. Il est en général appelé oblast (région), en Arménie, au Belarus, au Kazakhstan, en République Kirghize, au Tadjikistan, au Turkménistan, en Ukraine et en Ouzbékistan. La Géorgie a également un niveau territorial (mkhare). La capitale et d’autres villes importantes peuvent avoir un statut juridique séparé, c'est-à-dire qu’elles sont directement soumises au gouvernement central. Le niveau du gouvernement local (niveau municipal), est habituellement organisé en deux niveaux. Le niveau le plus important, est une circonscription plutôt petite comportant de nombreux villages mais également quelques villes. De nombreuses fonctions municipales des petites et moyennes villes relèvent de pouvoirs au niveau du district. D’habitude, le niveau municipal inférieur est beaucoup moins significatif en ce qui concerne ses fonctions. Une organisation municipale à deux niveaux peut être observée en Azerbaïdjan, au Belarus, au Kazakhstan, en République Kirghize, en Moldavie, en Russie, au Tadjikistan et en Ukraine. Dans le même temps, il est intéressant de noter qu’un certain nombre de pays traversent un processus d’élargissement de municipalités de niveau inférieur. En conséquence, le nombre de municipalités en Azerbaïdjan a diminué de plus de 300 (de 2 000 à 1 700), et cette tendance persiste. Il n’existe qu’un niveau municipal, bien qu’il puisse être différencié, en Arménie, en Géorgie et en Ouzbékistan. Au Turkménistan, les institutions du gouvernement local n’existent qu’au niveau du district.

Le niveau de l’autonomie du gouvernement local varie considérablement, même entre des pays similaires 18. Pays

Niveau régional

Niveau intermédiaire

Niveau local

Arménie

10 marzers (régions administratives sans droits budgétaires)

Belarus

6 oblasts Ville de Minsk (capitale)

118 raions 10 villes de subordination oblast subordination

Géorgie

9 Régions Administratives (sans droits budgétaires) Républiques autonomes d’Abkhazia et Adjara

5 villes : Tbilisi (capitale), Batumi, Rustavi, Poti, Kutaisi 4 communautés : (Eredvi, Kurta, Tighvi and Azhara) 60 raions

Kazakhstan

14 oblasts 2 territoires à statut spécial : Astana (capitale) et Amaty

160 raions 39 villes

45 villes et environ 2 500 implantations rurales sans droits budgétaires

Kirghizie

7 oblasts (régions administratives sans droits budgétaires) 2 territoires à statut spécial : Bishkek (capitale) et Osh

40 raions 12 villes de subordination oblast

17 villes subordonnées au raion 453 implantations (auls)

Moldavie

1 unité territoriale autonome Gagauzia (Gagauz Eri)

32 raions 2 municipiums (Chisinau et Balti)

3 municipiums (Comrat, Bender and Tiraspol) 51 villes 847 villages (communes)

Russie

83 sujets de RF : 21 républiques autonomes, 46 oblasts, 9 krais, 4 okrugs, 1 oblast autonome, 2 cités fédérales : Moscou (capitale), St Petersburg

1,799 raions 521 villes (« gorodskoi okrug »)

21,595 implantations (1,734 urbaines et 19,861 rurales)

Ukraine

25 régions : 24 oblasts 1 territoire à statut spécial : Kiev (capitale)

488 raions 176 villes

243 villes 657 implantations 10 222 villages

Ville de Erevan (capitale) 48 communautés urbaines et 866 communautés rurales 1 193 unités municipales rurales (villes subordonnées au raion, villages, implantations)

L’analyse des aspects territoriaux d’autogouvernement local conduisent à la conclusion que quatre niveaux d’organisation sont constitués dans les pays eurasiens : communal, rural, municipal et urbain. Dans de nombreux pays eurasiens, un système original de gestion publique a été créé dans lequel l’auto-gouvernance locale est exercée au niveau du village, de la communauté, de l’implantation ou de la ville et le gouvernement local fonctionne dans le raion et les villes qui ne sont pas sous la tutelle du raion (concerne l’Arménie, la Belarus, le Kazakhstan, la République Kirghize, l’Ukraine, l’Ouzbékistan et le Tadjikistan). L’influence des autorités de l’État dans les raions et les villes est supérieure à celle qu’elles exercent dans les autres unités. On doit insister que le fait que la base territoriale de l’autogouvernement local dans un certain nombre de pays eurasiens se développe non seulement « vers le haut » en visant à l’établissement d’unités territoriales plus importantes, mais également « vers le bas », vers l’établissement d’unités plus petites. Tout d’abord, cela est lié à la résolution des problèmes relatifs aux implantations spécifiques : les réformes municipales visant à renforcer les municipalités ont conduit au fait qu’un certain nombre de petites implantations peuvent être intégrées dans une unité unique dans la plupart des pays eurasiens. Deuxièmement, probablement en raison du renforcement d’une tendance à la démocratisation et à la décentralisation au cours des dernières décennies, la demande de développement réel de l’autogouvernement au niveau du village, de la communauté et des districts urbains s’est fait jour.

G OLD II.

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Ici, les raisons d’optimiser la division municipale-territoriale seront un critère de l’accessibilité de l’autorité et d’une pertinence sociale et économique réelles, mais non une possibilité d’amélioration de la gouvernabilité territoriale. Notamment, sur la base de ce facteur objectif, la capacité de la zone à gérer tous les aspects d’importance locale de manière efficace, la division du territoire en municipalités sera mise en œuvre. Cependant, cette capacité est compliquée, elle n’est pas seulement définie par des paramètres formels comme la population et la densité, et pas seulement par des circonstances artificiellement créées comme la structure administrative territoriale ou l’accessibilité aux transports, mais également par un certain nombre d’autres facteurs gradués, comme la disponibilité des ressources naturelles, la géographie des capacités économiques, les tendances démographiques, les flux migratoires, l’infrastructure de service, etc.

2.1.3. Structures organisationnelles de gouvernance locale : gouvernance locale et gouvernance étatique Une analyse de la législation relative au gouvernement local dans tous les pays eurasiens confirme que le mandat des assemblées de représentants élus dans les pays respectifs est d’exécuter l’auto-gouvernance locale ; Cela confirme que le conseil ou assemblée municipal est la principale forme de représentation de la communauté locale. Par exemple, en Arménie les organes de l’autogouvernement local – avagani – sont élus dans une communauté dans le but d’exercer les pouvoirs publics et de traiter les problèmes municipaux. Au Belarus le système d’autogouvernement local consiste en conseils locaux de députés et d’organes territoriaux d’autogouvernement public. Ces derniers incluent des conseils et comités de micro-districts, de complexes de logements, ainsi que des résidents, sous-districts, quartiers, implantations et comités ruraux. Le gouvernement local est exercé par des comités exécutifs responsables envers l’État et de comités exécutifs à un niveau plus élevé. Au Kazakhstan l’organe représentatif des habitants dans le raion, la ville, l’implantation, le village (aoul) est le maslikhat, qui est l’organe local de gouvernance d’État agissant en tenant compte des intérêts étatiques. Au Kirghizie le kenesh local (conseils d’ail, de ville, de raion) constitue le système d’organes représentatifs de l’autogouvernement local. En Ouzbékistan, les députés du Conseil du peuple dirigés par les hokims sont les organes de l’autogouvernement local. On doit noter que le hokim d’un oblast, district ou ville, est le représentant le plus élevé et qu’il est également le chef de l’autorité représentative et exécutive. Le hokim n’est subordonné et responsable qu’envers le Président et le Kehgesh respectif. Il n’y a pas de délimitation de pouvoirs à ces niveaux de gouvernance étatique car on peut y constater une réunion des autorités exécutives et législatives. L’auto-gouvernance locale en Ouzbékistan est mise en œuvre dans les municipalités, kishlaks, auls et mahali, et, par conséquent, les organes de gouvernance locale sont les assemblées de citoyens. L’organe représentatif local de l’autogouvernement de l’Ukraine est le conseil (rural, d’implantation, de ville, régional et de raion). Les autorités municipales représentatives au Turkménistan sont les maskakhats, et les autorités exécutives – hyakimy (ces dernières remplissent la fonction de représentants locaux du Président du Turkménistan). Elles sont désignées et révoquées par le Président et intégralement responsables envers lui. Le Hyakimy administre les activités des organes de gouvernance locale. L’agence représentative jouant un rôle important dans la gouvernance municipale est en général élue au suffrage direct par le public vivant dans une unité administrative appropriée (Arménie, Azerbaïdjan, Kazakhstan, Kirghizie, Russie, Ukraine, Ouzbékistan et Tadjikistan). Dans tous les pays eurasiens, la représentation quantitative du conseil local dépend du nombre d’habitants de l’unité administrative donnée.

L’analyse du statut juridique des conseils municipaux dans les pays eurasiens suggère que les éléments de décentralisation sont présents, même dans les pays dans lesquels l’autogouvernement local est un sous-système non équivoque du mécanisme administratif étatique (Belarus et Kazakhstan). Un système mixte de gouvernance locale a été constitué en Azerbaïdjan, Ouzbékistan, Kazakhstan, Tadjikistan, Kirghizie et Ukraine où les agences étatiques sur place agissent aux niveaux de la région, du raion et de la ville, et l’auto-gouvernance locale est exercée par des formes directes et représentatives de la démocratie. Pour qu’un système intégré de pouvoir public impliquant l’État et les organes municipaux fonctionne, ce n’est pas seulement le développement du mécanisme juridique de leur coopération qui est important, mais également l’influence de l’État sur l’autogouvernement local. Le principal problème de mise en œuvre de toute réforme de l’autogouvernement est l’identification d’un équilibre concordant entre la centralisation et la décentralisation. À présent, il existe plutôt un déséquilibre qu’un équilibre dans les systèmes municipaux en ce qui concerne les interrelations entre les agences étatiques et les organes d’autogouvernement local, qui s’exprime par un fort impact étatique sur le gouvernement local, ayant un impact négatif sur le développement des principes démocratiques dans les pays eurasiens. Le contrôle administratif sur les organes du gouvernement local devient la tendance dans tous les pays eurasiens.

2.1.4. Mandats du gouvernement local – un plaidoyer pour une désignation claire La législation nationale des pays eurasiens concernant les compétences de l’auto-gouvernance locale est relative : ➜ à des aspects d’importance locale ; ➜ à des pouvoirs délégués (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Russie et Ukraine). Les aspects de répartition des pouvoirs entre les autorités publiques et le gouvernement local, et également entre les gouvernements de différents niveaux sont insuffisamment réglementés par la législation des pays eurasiens. La législation des pays eurasiens manque de dispositions relatives aux pouvoirs inhérents et aux pouvoirs délégués (Belarus, Ouzbékistan et Kazakhstan). En Kirghizie, en sus de la loi essentielle sur l’ « autogouvernement local » qui donne la liste des aspects d’importance locale et également la liste des pouvoirs délégués, une loi séparée définit les « Procédures de délégation des autorités étatiques spécifiques aux organes locaux d’autogouvernement ». Le premier groupe d’aspects concerne une compétence inhérente de l’auto-gouvernance locale. D’habitude, les compétences obligatoires et volontaires (optionnelles) de l’auto-gouvernance locale sont spécifiées dans sa structure. La liste des aspects d’importance locale ainsi qu’elle est prévue par la législation de tel ou tel pays ne diffère pas de manière significative dans chaque cas spécifique. Les aspects d’importance locale sont des aspects essentiels et intégrés à la gouvernance locale qui délimitent l’indépendance et les compétences de l’auto-gouvernance locale par rapport à la souveraineté de l’État. Le second groupe de pouvoirs est délégué par l’État à l’auto-gouvernance locale. La délégation des pouvoirs, en règle générale, est stipulée dans la législation nationale et sa mise en œuvre est effectuée sous le contrôle de l’État. L’exercice des pouvoirs délégués, par rapport aux aspects d’importance locale, est fondé sur les finances et facilités spécifiquement transférées par l’État.

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Dans la législation sur la gouvernance locale des pays eurasiens, les aspects suivants d’importance locale sont très souvent précisés : Country

Urbanisme

Arménie

Enseignement préscolaire

Enseignement secondaire

Services sociaux x

Azerbaïdjan

Santé publique

Kirghizie

Russie

Tadjikistan

Turkménistan

Ukraine Ouzbékistan

Développement économique

Belarus Kazakhstan

Distribution d’eau et d’électricité, transports publics

x x

Les aspects de développement social et économique des municipalités ont un niveau de priorité élevé pour l’autogouvernement local en Belarus et dans les pays d’Asie Centrale. Le problème de la délimitation des aspects d’importance étatique et locale est très différent dans ces pays. Cela est dû à la centralisation hiérarchique démontrée par l’impact des autorités étatiques sur les organes locaux d’autogouvernement. Par conséquent, les autorités centrales sont investies des fonctions règlementaires, et les autogouvernements locaux et les agences étatiques locales se voient confier les fonctions organisationnelles.

2.1.5. Livraison des services – du changement structurel à la consolidation et à l’expansion

Services sociaux

* éducation Dans la majorité des pays eurasiens, la responsabilité de l’enseignement public est divisée entre le gouvernement étatique local et l’autogouvernement local. Ce dernier, en règle générale, est chargé de l’enseignement préscolaire et scolaire. Cependant, le gouvernement étatique central édicte les règlementations générales dans ce domaine, et les autogouvernements mettent ces règlements en pratique. En Ouzbékistan, l’enseignement est centralisé. Concernant l’enseignement préscolaire, les organes étatiques centraux approuvent les directives, fournissent les ressources et supervisent l’exécution des lois, tandis que d’autres niveaux sont engagés dans la fourniture des services et le déploiement des ressources. Au Tadjikistan, l’autogouvernement local est chargé des établissements préscolaires et scolaires, tandis que les villes et les districts gèrent l’enseignement secondaire. En Ukraine, il n’y a pas de stricte séparation des fonctions dans l’éducation, ce qui se traduit par une confusion des pouvoirs entre le gouvernement étatique local et l’autogouvernement local. En Moldavie la réforme actuelle sur l’autogouvernement local appelle à un changement de la répartition des compétences dans le domaine de l’éducation, qui sera à l’avenir géré par le niveau régional (2e niveau) et non plus par les municipalités. L’objectif est d’introduire des économies importantes dans un système éducatif assez cher et d’assurer un accès égal à l’éducation. Cependant, les autorités locales pointent l’abandon du principe de subsidiarité, la centralisation de la compétence, et la dépendance politique du 2e niveau d’administration publique locale au gouvernement central. 19

C EMR,2013.

En Kirghizie, l’éducation est centralisée et les autogouvernements locaux sont seuls responsables de l’entretien des bâtiments municipaux utilisés par les écoles primaires et les maternelles. En Russie le pouvoir de fournir des services préscolaires est réparti entre les régions et les municipalités. Les régions sont habilitées à assurer la disponibilité des services et, en outre, à financer les principaux coûts de ces services, y compris les salaires.

Réforme du système institutionnel en Russie Au milieu des années 2000, la recherche des meilleurs modèles de gestion du secteur public avec un financement mixte des services fournis par les institutions par le budget et la population a été lancée en Russie. Entre 2006 et 2010, la réforme des institutions visant à améliorer leur indépendance a été mise en œuvre. Cette réforme couvrait toutes les institutions gouvernementales et municipales centrales de tous les niveaux de l’autorité publique. Avant la réforme, il n’y avait qu’un type d’institutions gouvernementales et municipales sans budget propre. À la discrétion de la région ou de la municipalité qui fondait cette institution, les revenus de services extraordinaires (revenus non-budgétaires) étaient soit conservés par cette institution soit transférés au budget de son fondateur. Par cette réforme, chaque institution a été classée sur la base de trois catégories : budgétaire, gouvernementale ou autonome, différenciée par le niveau d’indépendance dans la prise de décision et l’utilisation de fonds et actifs. La réforme a été plutôt conservatrice, indépendamment de l’amélioration de l’indépendance de l’institution, le fondateur conservant toujours un contrôle rigide de toutes les catégories d’institutions. L’issue de la réforme est différente en fonction des différentes régions et des secteurs sociaux. Dans certaines régions, les capacités réelles et l’efficacité des institutions sont restées les mêmes. Dans le même temps, la réforme a obtenu des résultats plutôt bons dans certains secteurs. Il s’agit notamment des établissements préscolaires. Une bonne part des établissements préscolaires a réussi à tirer parti de l’indépendance accrue, c'est-à-dire à augmenter la part des services payés fournis en sus du programme préscolaire de base. De cette manière, la réforme a amélioré l’efficience de ce type d’institutions, augmenté leur motivation et les a associées aux volumes et à la qualité des services non budgétaires fournis.

* Santé publique Presque tous les pays eurasiens ont divisé la responsabilité de la santé publique entre le gouvernement étatique (national et régional) et le gouvernement local. Dans un certain nombre de pays eurasiens, les autorités locales sont chargées de la fourniture des secours médicaux d’urgences, de l’organisation de l’assistance médicale dans la « zone de premier contact » avec les patients des hôpitaux, ambulances et postes médicaux, et de l’organisation des services médicaux de prévention En Russie, en 2012, la responsabilité des services de santé a été transférée au niveau régional, les autorités locales n’étaient chargées que des ambulances et de l’organisation de l’aide médicale dans la « zone de premier contact » avec les patients des hôpitaux en cas d’urgence. Dans le système existant d’autogouvernement local, et de santé, cette décision doit être vue comme la « solution de deuxième ordre ». Evidemment, la situation dans laquelle la plupart des villes avec des populations de plusieurs millions d’habitants ne peut pas intervenir sur leur système de santé n’est pas normale. Le transfert au système le plus efficient n’est pas faisable sans restructuration complexe de la santé et des autogouvernements locaux. Conformément au droit de l’Arménie, les responsables des municipalités sont chargés de l’organisation et de la gestion des institutions municipales de santé. Ils promeuvent l’amélioration de la situation sanitaire et mettent en œuvre des mesures sanitaires, d’hygiène, anti-épidémies et de quarantaine. Au Kazakhstan, les autorités étatiques locales administrent la santé publique. Elles assistent les hôpitaux locaux et les polycliniques générales, les cliniques spécialisées, les hôpitaux traitant la tuberculose, les centres de diagnostics et les postes médicaux ruraux. Ils sont également responsables de la prévention et du traitement des infections dangereuses. En Ouzbékistan, la santé publique est gérée essentiellement par l’État. L’autogouvernement local est responsable de l’organisation et du maintien des postes médicaux. Comme pour l’éducation, la santé en Kirghizie est centralisée et les gouvernements locaux sont seuls responsables de l’entretien des bâtiments municipaux utilisés pour les soins de santé.

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* Protection sociale La majorité des pays eurasiens ont un système multi-niveaux de financement des services de protection sociale. En règle générale, les autorités étatiques locales et les autogouvernements locaux n’ont pas de ressources financières adéquates de maintien des services publics dans les domaines de l’éducation, de la santé publique et de l’aide sociale, bien que les budgets totaux augmentent en permanence. Au Tadjikistan, la santé publique et les services de protection sociale ne sont pas gérés par les gouvernements locaux. Cependant, les budgets locaux financent 7 % et 8 % des dépenses d’aide sociale et d’éducation. Un autre modèle prévaut en Ouzbékistan : 100 % des dépenses d’assurance sociale sont couverts par les budgets locaux. Dans le même temps, l’aide sociale, la santé publique et l’éducation sont financés de la manière suivante : environ 20 % par l’État, environ 50 % par les budgets régionaux et de 20 % à 30 % par les budgets des districts. En Russie, les fonctions municipales de protection et d’assistance sociale ont été totalement transférées en 2008 au niveau régional. En pratique, certaines fonctions sont fréquemment transférées aux municipalités concernant la mise en œuvre, mais l’étendue de ce transfert est plutôt limitée. Le retrait des gouvernements locaux de la fourniture des fonctions de protection sociale est injustifié et contredit l’essence du gouvernement local. La décentralisation efficiente des fonctions dans ce domaine nécessite la mise en œuvre d’un modèle plus souple de transfert de fonctions. À défaut, une partie considérable des municipalités sera incapable de fournir des services de qualité appropriée. En Kirghizie les services sociaux relèvent de la responsabilité de l’État mais, en tant qu’autorités étatiques déléguées, les gouvernements locaux assistent les départements territoriaux de l’agence étatique pour définir les foyers à faible revenu et le niveau d’indigence afin que ces personnes puissant recevoir des allocations mensuelles de l’État. On peut conclure que la délimitation des pouvoirs entre les autorités gouvernementales étatiques et les organes de gouvernement local dans la plupart des pays eurasiens est établie sur un modèle de centralisation des fonctions d’État. On comprend qu’il est plutôt difficile de relever des fonctions purement locales, puisque la plupart de celles qui sont exercées par les organes du gouvernement local le sont conformément aux tâches formulées par l’autorité centrale. L’exercice des pouvoirs n’a de signification locale que lorsqu’il est exercé dans un domaine spécifique par le sujet concerné. La délimitation des pouvoirs sera établie sur la base de la décentralisation des fonctions étatiques, mais non en conférant des pouvoirs aux organes de gouvernement local à partir du système de pouvoirs des autorités étatiques. Les problèmes de développement de l’institution « de compétence conjointe » nécessite un examen plus détaillé dans tous les pays eurasiens, en tant qu’instrument de coopération étroite (synergie) de ces activités d’agences, sans sacrifier leur autogouvernance garantie par la constitution.

Approches de la fourniture des services sociaux

L’essentiel des services sociaux est fourni par les institutions publiques et municipales en Eurasie. L’emploi de fournisseurs non gouvernementaux et non municipaux de services sociaux est plutôt limité. La plupart des institutions privées sont financées par la fourniture de services payés. Seuls certains d’entre eux font exception. Pas moins d’un quart des services à domicile fournis à la population relèvent d’organisations non commerciales essentiellement dans le cadre de programmes fédéraux ou municipaux. Cependant, ces exceptions ne sont pas largement répandues. Il n’y a pas de statistiques officielles sur cet aspect. En Eurasie l’emploi de prestataires privés n’est pas vu comme un objectif séparé mais comme une manière d’améliorer la capacité de la prestation de services (cela est tout d’abord pertinent pour l’éducation préscolaire en manque de places libres) et en tant qu’outil pour rendre le système plus souple.

En Russie, l’emploi de prestataires privés de services sociaux au niveau fédéral n’a été défini comme tâche de la politique sociale qu’au début des années 2010, alors que cette mission ne parvenait pas à obtenir un statut de priorité essentielle pour le développement du système. L’expérience de l’emploi de prestataires privés de services a montré qu’ils sont relativement efficients dans la fourniture de certains services de qualité supérieure (établissements d’enseignement à caractère élitiste) ainsi que de services n’exigeant pas de financement considérable (assistance à domicile, fourniture de produits alimentaires aux catégories aidées de population, etc.). Concernant les autres services sociaux, l’emploi de fournisseurs non gouvernementaux (non municipaux) a entraîné des niveaux inacceptables de dépenses des budgets respectifs pour la fourniture et l’administration des services, tandis que l’emploi de prestataires privés au niveau local est plus compliqué qu’au niveau régional en raison du fait que les municipalités soumises à une gestion très centralisée du secteur public ont moins de libertés.

Participation publique à la livraison de services sociaux

Tous les pays de la région ont développé, à différents degrés, un cadre juridique pour assurer la participation du public aux prises de décisions sur les problèmes de fourniture de service. Ils ont également ratifié différentes conventions internationales les obligeant à sensibiliser le public et à le faire participer à la prise de décisions. Mais, malgré la présence de certains facteurs et mécanismes favorables à la participation des citoyens dans presque tous les pays, comme les référendums, initiatives, consultations locales avec le public etc., le niveau de participation civile générale est inférieur à celui des normes démocratiques établies par la Charte Européenne du Gouvernement Local. La situation actuelle concernant la participation des citoyens dans ces pays se caractérise par certains problèmes du point de vue du système législatif comme de celui de l’application pratique des mécanismes, formes et procédures de la participation des citoyens à la gouvernance locale. Très fréquemment, les pays comprennent la « participation du public » comme le droit de la communauté locale à avoir accès aux informations sur les différents processus, plutôt que toute participation à la prise de décision. La population des pays eurasiens est plus ou moins informée des actions de leurs gouvernements locaux et de leurs propres droits. Dans le même temps, le niveau de cette conscience est insuffisant pour la formation et le développement d’une démocratie locale participative. À cette fin, certains organes de gouvernance locale, responsables des gouvernements locaux, donateurs et ONG locales tentent d’obtenir certains résultats positifs. L’Ukraine en est un exemple.

Amélioration de la politique locale dans le domaine de l’éducation extra-scolaire dans la ville de Kherson (Ukraine) 20 Conformément à la législation du pays, les aspects relatifs à l’organisation de l’éducation extrascolaire relèvent des responsabilités propres du gouvernement local. En d’autres termes, il s’agit d’un type d’éducation parascolaire facultative additionnelle par laquelle les enfants, via un réseau de différentes écoles d’art, clubs, cours de sports etc. du quartier, peuvent montrer leurs capacités dans les domaines artistiques et sportifs et passent habituellement leur temps libre. La communauté territoriale locale, représentée par les services du Maire et le Ministère de l’Éducation, devait créer toutes les conditions de fonctionnement de ces facilités extrascolaires, assurer leur financement, et créer les conditions les plus favorables pour les enfants, de telle sorte qu’ils puissent assister à différentes classes et groupes dans ce domaine. Les organisations de la société civile de la ville ont décidé de réaliser une évaluation publique de la qualité de cette éducation extrascolaire, de connaître l’opinion des parents sur les politiques locales dans le domaine parascolaire, de réunir leurs suggestions sur les perspectives de développement dans ce domaine et, sur la base des résultats obtenus, de proposer au Conseil municipal l’adoption d’un nouveau programme d’éducation parascolaire. Pour mettre en œuvre cette idée, une coalition des organisations de la société civile a utilisé les mécanismes de participation des citoyens prévue dans la charte de la Ville : des consultations publiques et la présentation des initiatives du public au gouvernement local.

entre de recherche et de développement stratégique de Géorgie ( Center of Strategic Research and Development of Géorgie (CSRDG)). Participation des C citoyens au gouvernement local dans le partenariat oriental Pays : Analyse Comparative. 2012.

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Description du processus de participation Grâce aux efforts d’une organisation de jeunes, « Nouvelle initiative », un sondage auprès des parents ayant des enfants en âge scolaire a été réalisé sur les conditions de l’éducation parascolaire et la qualité des services fournis par les installations extrascolaires. La méthode des cartes de réponse des citoyens a été utilisée à cette fin. Grâce au résultat du sondage, les principaux problèmes du réseau des installations extrascolaires ont été identifiés, et un niveau assez élevé de mécontentement sur la qualité du travail de ces installations est apparu. Par la suite, une série de consultations du public a été organisée sur les directions du développement des activités parascolaires. De cette manière, le document final présentant des suggestions au Conseil municipal a été élaboré. La prochaine étape consistait en la création d’un groupe de citoyens pour rassembler 300 signatures demandant aux autorités municipales de tenir des réunions thématiques avec le public. Cette procédure a été déterminée par la Charte de Kherson. Conformément à la procédure, si 300 habitants de la ville présentent une demande de réunions thématiques avec le public, le Maire est tenu de les organiser, et les résultats doivent être discutés à la session du Conseil municipal. Les réunions publiques sur ces aspects ont eu lieu, et les citoyens ont exprimé leurs suggestions finales au Conseil municipal concernant les manières de développer les activités de l’éducation extrascolaire. Les représentants des autorités municipales ont également exprimé leurs points de vue sur la politique locale sur ces aspects. Les participants aux réunions ont voté une résolution qui a été présentée à l’examen des membres du Conseil municipal. La résolution a été examinée à la réunion du Conseil municipal, avec la participation des membres du groupe d’initiative. Résultats de la participation Sur la base des consultations publiques, le Conseil municipal a pris en considération les suggestions des citoyens et pris une decision sur le développement d’un nouveau programme d’éducation parascolaire. Dans le même temps il a été décidé de prendre pour base du nouveau programme la presque totalité des suggestions exprimées lors des consultations publiques (75 %). Les opinions des citoyens ont été ainsi prises en considération et une nouvelle politique d’éducation parascolaire a été élaborée en prenant en compte les intérêts des parents et des enfants.

Services Publics

Dans la plupart des pays de l’Eurasie, les gouvernements locaux sont responsables de la gestion et de l’alimentation en eau et des services d’assainissement, ainsi que du développement de l’infrastructure de distribution d’eau et d’assainissement, (à l’exception de l’Arménie et de la Géorgie), de la fourniture de chauffage du district (à l’exception de la Moldavie et du Tadjikistan), de la gestion des déchets solides, et des services de transports de passagers intra-urbains. En dépit de ces responsabilités locales, dans la plupart des pays, presque tous les règlements sur les services de base relèvent du domaine du gouvernement central (à l’exception du ramassage et de l’élimination des déchets solides et des services de transports de passagers dans certains pays). Les autorités régionales ou étatiques, et notamment les organes règlementaires nationaux, gèrent l’élaboration des politiques tarifaires relatives à ces services. Un exemple encourageant en est la Kirghizie, où les pouvoirs étatiques relatifs à l’alimentation et aux tarifs de l’eau et du chauffage ont été délégués aux gouvernements locaux depuis 2011, conformément à la loi sur le gouvernement local. Concernant les transports urbains, tous les problèmes relatifs à la qualité des services, la délivrance de permis, et le financement du développement des transports urbains sont gérés au niveau local. En règle générale, les autorités centrales ou régionales n’interfèrent pas dans la gestion des services de transport public, sauf pour deux aspects : fixer un plafond aux tarifs maximum, et mettre en œuvre des mandats relatifs à la concession de différents types de transports de passagers (transports urbains, ruraux et inter-cités).

* Distribution d’eau et assainissement L’accès à l’eau et aux services d’assainissement varie énormément dans la région. Plus de 75 % de la population urbaine en Russie, au Belarus, en Arménie, au Kazakhstan, en Ouzbékistan, et en Ukraine a accès à l’eau et aux services d’assainissement. La proportion la plus élevée de la population urbaine et rurale ayant accès à une distribution d’eau et à un assainissement centralisés se trouve en Russie, avec 100 % dans les villes et 96 % dans les petites villes de moins de 10 000 habitants. Mais même là, seuls 31 % des implantations rurales ont accès aux canalisations d’eau. Les services de canalisations d’eau sont fournis à 100 % des villes, 82 % des petites villes et 6 % des implantations rurales. L’essentiel de la population de la Kirghizie et de l’Ouzbékistan manque d’accès à des sources fiables d’eau potable, et la majeure partie de la population urbaine et rurale obtient de l’eau conformément à un programme déterminé (qu’elle soit livrée ou alimentée par des canalisations). En Géorgie, la plupart des implantations subit également des interruptions de la distribution d’eau. L’accès inadéquat à l’eau potable est un problème important en Moldavie et au Tadjikistan, notamment pour les pauvres et les populations rurales ; l’accès de la population des pays de l’Asie Centrale à un assainissement amélioré (égouts ou toilettes propres, avec bloc sanitaire, ou reliées à une fosse septique) est insuffisant. * Chauffage Les systèmes d’alimentation en chauffage de district, par des canalisations de vapeur ou d’eau chaude à partir d’unités centralisées, sont largement utilisés en Russie, en Ukraine, au Belarus, au Kazakhstan, en Ouzbékistan et en Kirghizie. Plus de 70 % des logements dépendent de ces systèmes en Russie, plus de 60 % en Ukraine, et plus de 50 % en Belarus et au Kazakhstan. Conformément aux politiques nationales, les pays prévoient d’augmenter progressivement la proportion de la population urbaine ayant accès au chauffage de district en construisant des centrales thermiques et en introduisant des technologies innovantes de haute performance. Une situation tout à fait différente prévaut en Arménie, en Géorgie, en Moldavie et au Tadjikistan, où les systèmes d’alimentation du chauffage de district sont hors service ou sont sur le point de l’être, en raison des investissements insuffisants et de l’entretien défectueux sur une période prolongée. Au Tadjikistan, le chauffage de district n’est fourni qu’au centre de la capitale du pays, Dushanbe. Même à Dushanbe, l’unité combinée de chauffage et d’électricité ne dessert que 10 % des besoins de la population de la ville et uniquement pendant les 3 ou 4 mois d’hiver. À présent, en Arménie, ainsi qu’en Géorgie, les foyers sont essentiellement chauffés par des unités individuelles à l’électricité et au fioul. La Moldavie est dans la même situation.

Chauffage de district en Moldavie Au début des années 1990, l’essentiel de la population moldave avait accès au chauffage de district. De nombreuses augmentations des ressources d’énergie importées ont causé l’indisponibilité des services de chauffage pour les consommateurs, ce qui s’est traduit par des défauts de paiements massifs et le passage au chauffage individuel. Fin 2011, l’alimentation centralisée de chauffage ne demeurait que dans 7 des 35 villes. En réalité, 97,7 % des appartements dépendant du chauffage centralisé se trouvaient dans deux grandes villes moldaves, Chisinau et Balti. Les systèmes de chauffage sont aujourd’hui individuels (par appartement) ou par des chaudières installées et préinstallées dans presque tous les nouveaux bâtiments construits dans la République, tandis que les nouveaux rattachements au chauffage centralisé sont rares.

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Les facteurs suivants ont contribué à la dégradation du chauffage de district dans ces pays : le manque d’investissement dans les systèmes de chauffage, l’entretien technique insuffisant, des technologies dépassées, des prix élevés des ressources importées (gaz et pétrole), le faible niveau des paiements des services par les consommateurs. * Services de transport public Dans tous les pays de la région, sauf le Kazakhstan, on observe un déclin de la qualité et de l’emploi des transports publics en raison de facteurs comme les augmentations de tarifs, la détérioration du service et l’augmentation des voitures particulières. Sur les deux dernières décennies, le seul type de transport à avoir connu une légère augmentation de l’investissement et de la construction est le métro. Plusieurs nouvelles stations de métro ont été réalisées en Arménie et en Géorgie. Le 1er décembre 2011, la première ligne de métro a été ouverte dans la ville d’Almaty (Kazakhstan). Le nombre de trajets en transport public au cours des dernières années dans la région Eurasie a diminué de plus de moitié, bien qu’en Russie, en Ukraine et au Belarus le déclin ne soit pas si important. Dans de nombreuses villes, la capacité de transport étatique et municipal (bus, trolleybus, et trams) a été remplacée par des microbus privés de capacité inférieure qui suivent les mêmes trajets que les transports étatiques. * Gestion des déchets solides La gestion des déchets en Eurasie, en règle générale, est limitée à la collecte et au transport des déchets destinés aux décharges. Les déchets ne sont pas « gérés » au sens moderne du terme. Les retards de collecte, les décharges non sanctionnées et les décharges illégales sont des problèmes communs à la plupart des pays de la région. Les règlementations légales de la gestion des déchets dans la région de l’Eurasie sont essentiellement ciblées sur la pollution environnementale, plutôt que sur la réutilisation et le recyclage des déchets solides. La plupart des pays sont dépourvus d’un système de collecte sélective des différents types de déchets. Cependant, il existe des approches émergentes du recyclage des déchets dans un certain nombre de villes en Russie, en Ukraine, au Kazakhstan, au Belarus et en Ouzbékistan, impliquant le ramassage sélectif, le tri et le recyclage.

Approches des fournitures de services publics

* Modèles de gestion En Eurasie, il y a des tendances positives de l’évolution des modèles de gestion, et la plupart des autorités locales choisissent les modèles qu’elles estiment appropriés à la gestion des entreprises qui fournissent les services essentiels. Dans presque tous les pays de la région, la distribution d’eau et les installations d’assainissement appartiennent aux municipalités ou à des collectivités locales de rang supérieur. En Kirghizie, au Tadjikistan, en Ukraine, en Belarus et en Russie, la plupart des sociétés de distribution d’eau sont des sociétés publiques gérées par l’État ou les collectivités locales. En Arménie et en Géorgie, la distribution d’eau et les systèmes d’assainissement sont gérés par des opérateurs privés. En Russie, près de 25 % de la population est fournie par des opérateurs privés dans le cadre de contrats de partenariats publics-privés (PPP). La situation du chauffage varie en fonction des pays d’Eurasie. En Russie, au Kazakhstan, en Ouzbékistan, en Ukraine et en Kirghizie, le marché du chauffage est disparate, avec des segments sous le contrôle de différents propriétaires, y compris des sociétés commerciales (privées ou à participation étatique) qui détiennent des sources importantes de chauffage et d’électricité et des canalisations de chauffage à partir d’unités combinées de chauffage et d’électricité, et des services de distribution étatiques ou municipaux qui détiennent en général des sources de chauffage à basse alimentation en électricité (chaudières municipales) et des réseaux de distribution de chauffage. En Belarus et au Tadjikistan, la pratique de fourniture verticalement intégrée de chauffage perdure, bien qu’à un moindre niveau qu’à l’ère soviétique.

Les modèles appliqués à la gestion des services collectifs engagés dans la collecte, le transport et l’élimination des déchets solides diffèrent en fonction des pays. En Ouzbékistan et en Kirghizie, ces services sont fournis par des agences municipales ou des services collectifs autorisés par les gouvernements locaux. Dans certaines villes, notamment en Ouzbékistan, en Russie, en Ukraine, au Kazakhstan, en Arménie et en Géorgie, les gouvernements locaux utilisent des opérateurs privés pour le ramassage et l’élimination des déchets solides. Dans le domaine des services de transport public, la part des transports détenus au niveau municipal est mineure.

Passage au service de minibus privés en Ouzbékistan Depuis 1991, l’Ouzbékistan est confronté à une détérioration importante de la performance de son système de transports de passage. En quelques années seulement, le pays a connu une réduction à plusieurs niveaux du nombre de trajets urbains des passagers et des personnes empruntant ces transports, tandis que la performance des services de transports s’est détériorée, en ne respectant pas les critères les plus essentiels de confort et de sécurité. En dépit de cette détérioration, la demande de services de transport urbains de passagers a perduré, et les opérateurs de transports municipaux et étatiques n’ont pas pu la satisfaire. Cela a fait le lit de l’arrivée d’opérateurs privés. La rapide croissance des services privés de transports de a été causée par le lancement (en 1995) d’une ligne de production de minibus Daewoo Damas à l’usine locale d’UzDaewoo. Le coût sans précédent de ces véhicules (de 4 000 à 6 000 euros, en fonction de la configuration du véhicule), ainsi que la possibilité d’achat à crédit a fait du minibus un élément incontournable du transport de passagers dans toute la république. En fait, dans la deuxième moitié de la dernière décennie, plus de cinq mille de ces minibus circulaient à Samarkand, deuxième grande ville de l’Ouzbékistan, où ils représentaient plus de 90 % de tous les transports intra-urbains de passagers.

Les opérateurs privés dominent le marché des services de taxi et de bus. Les gouvernements municipaux cherchent à encourager l’implication plus importante du secteur privé dans la fourniture des services de transport de passagers dans le but de revitaliser l’environnement concurrentiel et la fourniture de services basée sur des incitations. Indépendamment du type de gestion (étatique, municipale ou privée, la plupart des entreprises fournissant des services publics dans les pays de l’Eurasie sont confrontées au problème du manque de ressources financières. La plupart des services collectifs de distribution d’eau, d’assainissement et de chauffage sont confrontés au sous-financement, qu’il s’agisse de l’amélioration des systèmes ou de la couverture des coûts d’exploitation. Cela s’explique par une règlementation basée sur le principe des « taux tarifaires socialement acceptables ». Les écarts entre les coûts et les tarifs de l’eau, de l’assainissement et du chauffage pour les foyers sont couverts par des subventions budgétaires ou des subventions transversales. Le niveau le plus élevé de subventions transversales dans la région se trouve au Tadjikistan, où le prix de l’alimentation en chauffage des consommateurs industriels en 2010 était 28 fois supérieur au tarif appliqué aux ménages (20 et 0,7 Euro/Gcal respectivement). Les tarifs pour les ménages sont intentionnellement maintenus à un faible niveau, de telle sorte que les entreprises manquent de fonds pour les investissements. Les problèmes financiers que subissent les fournisseurs de distribution d’eau, d’assainissement et de chauffage en Moldavie, au Tadjikistan, en Kirghizie, en Arménie et en Géorgie, proviennent essentiellement des défauts massifs de paiements ou des prix en raison des niveaux de pauvreté dans ces pays. Les décideurs de l’État dans la région conviennent qu’il serait politiquement inacceptable d’augmenter les tarifs des services de base au niveau requis pour couvrir les coûts. En Russie, ces dernières années ont été caractérisées par une politique fédérale stricte de réduction des tarifs des services collectifs. Les partisans de cette politique soutiennent que les habitants de la Russie dépensent une part considérable de leurs revenus dans les paiements des services collectifs, qui sont bien supérieurs aux prix des pays industrialisés. Cet argument ne peut pas être soutenu par les données d’analyse.

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région pour conviennent qu’ilcoûts. serait politiquement inacceptable d’augmenter les tarifs des services de base au niveau requis couvrir les requis pour couvrir les coûts.

Danemark Danemark

Finlande Finlande Suède Suède

Grande Bretagne Grande Bretagne

France France Slovaquie Slovaquie

République Tchèque République Tchèque

Israël Israël

Allemagne Allemagne

Luxemburg Luxemburg Pays-Bas Pays-Bas

Canada Canada

Pologne Pologne Belgique Belgique

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Hongrie Hongrie Islande Islande

Autriche Autriche

Norvège Norvège

Espagne Espagne

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USA USA

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Part des paiements des services collectifs dans les dépenses des en ménages en UE Partdes des paiements services collectifs dans dans les dépenses des ménages UE et enen Russie Part paiementsdes des services collectifs les dépenses des ménages UE en 2012, % etSource : en Russie en 2012, % Statistiques OCDE, et en Russie en 2012, % RF Statistic Reporting Source: Statistiques OCDE, RF Statistic Source: Statistiques OCDE, RF Statistic Reporting En 2013, les dépenses moyennes des ménages en Russie dans le logement et les services collectifs étaient inférieures à 9 % du Reporting revenu moyen des ménages. Les ménages russes dépensent moins de 1 % de leur budget en distribution d’eau et en assainis-

sement. En 2013, les dépenses moyennes des ménages en Russie dans le logement et les services collectifs étaient En 2013, les dépenses moyennes des ménages en Russie dans le logement et les services collectifs étaient inférieures à 9% du revenu moyen des ménages. Les ménages russes dépensent moins de 1% de leur budget en inférieures dudes revenu moyen deseurasiens ménages. ménages russes dépensent moins de 1% centraux de leur et budget en Le manque àde9% fonds services collectifs sontLes principalement compensés par les gouvernements distribution d’eau et en assainissement. municipaux.d’eau Le financement privé du secteur est rare. La mobilisation de prêts des banques commerciales nationales distribution et en assainissement. est contrainte par la faible solvabilité des entreprises. Le financement de la dette pour les projets d’infrastructures est

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Participation privée à la fourniture des services essentiels

Les opérateurs privés sont attirés par le secteur des services collectifs dans la région Eurasie, et différents modèles de partenariats publics-privés (PPP) sont exploités. Cette approche est pratiquée tout d’abord en Russie, en Ukraine et en Arménie. Ces dernières années, les conditions juridiques et institutionnelles nécessaires à la mise en œuvre des projets PPP ont été établies. La législation du Kazakhstan a également conduit au développement de mécanismes PPP, mais au Kazakhstan, les mécanismes PPP sont mis en œuvre dans le transport ferroviaire, l’éducation et la santé. Les formes les plus largement utilisées de participation du secteur privé au secteur des services collectifs dans la région sont les baux. Dans ce modèle, le locataire assume la responsabilité de la gestion du système mais également du recouvrement des paiements des services fournis. Les autorités restent responsables des investissements qui peuvent être effectués, en tout ou en partie, à l’aide des paiements du bail. Il s’agit de cas dans lesquels l’opérateur est également responsable des investissements au titre d’un contrat de bail.

R éseau de coopération et d’échange entre les programmes de coopération territoriale, opérationnel depuis Interreg III.

En termes de développement PPP, les pays eurasiens peuvent être répartis en quatre groupes 21 : 1. A rménie et Russie : L’implication des entreprises privées dans le secteur des services collectifs est commune dans ces pays. Malgré différentes formes de coopération entre les entreprises et les autorités, les PPP réussissent généralement dans ces pays. 2. G éorgie, Kazakhstan et Ukraine : Récemment, ces pays font beaucoup pour attirer les entreprises privées vers le secteur des services collectifs. Cependant, l’implication des sociétés privées dans ce secteur est encore rare, avec seulement quelques exemples. 3. K irghizie, Moldavie, Tadjikistan et Ouzbékistan : Dans ces pays, la participation du secteur privé à la fourniture des services essentiels est soit inexistante soit très modeste. Cependant, il existe une base saine d’implication privée en raison de la décentralisation de la gestion des services collectifs par laquelle le gouvernement central transfère les responsabilités associées à des autorités régionales ou locales. 4. B elarus : Ce pays a un système national centralisé qui gère le secteur des services collectifs. Toutes les responsabilités du secteur reposent sur l’autorité étatique. Les sociétés privées ne sont pas impliquées dans la fourniture de services publics, et en outre, il serait impossible de les attirer sans changements institutionnels radicaux. On doit noter que les attentes de rentrées d’investissements privés dans les accords de partenariats public-privé ne se sont pas concrétisées dans tous les pays de l’Eurasie, même si les pays ont élaboré une législation et des mécanismes de PPP. Cela est principalement dû au manque de tarifs à long terme et de forte motivation politique pour la fixation des tarifs (notamment en Russie). Le modèle de partenariat public-privé suppose que les investissements privés attirés par le développement des installations de services collectifs soient payés sur la vente de marchandises et services produits par ces installations, c'est-àdire des opérations commerciales. Mais les revenus futurs provenant de ces opérations dépendent du prix (tarif) auquel ces produits seront vendus. Lorsque les tarifs sont imprévisibles, il y a de nombreux risques à évaluer les investissements requis et la période de retour sur investissement.

Participation des citoyens à la fourniture des services essentiels

Pratiquement aucun pays de la région ne fait participer les citoyens à la fourniture des services publics. Le rôle du gouvernement local dans la plupart des cas est de fournir aux citoyens un certain nombre de services sociaux prévus par la loi ; ces services sont subventionnés sur le budget de l’État, plutôt que d’être auto-organisés et autofinancés. Le montant du financement du service public est déterminé par l’État, plutôt qu’au niveau local, et dépend fréquemment des fonds attribués par les organes centraux de pouvoir. Dans cette situation, les formes potentielles d’engagement des citoyens au processus d’exercice du pouvoir au niveau local, prévu par la loi, perdent de leur signification. Elles donnent lieu au contraire à l’incrédulité sur la possibilité d’influer sur les décisions prises au niveau local. Cependant, la population de tous les pays de l’Eurasie participe à un certain degré au processus de fourniture des services publics. * Distribution d’eau et assainissement Le Kazakhstan et la Géorgie ont des lois prévoyant l’implication active du public dans la prise de décision relative à la distribution d’eau et à l’assainissement. Au Kazakhstan, avant d’adopter de nouveaux tarifs de l’eau et de l’assainissement, les organes territoriaux de l’Agence pour la règlementation des monopoles naturels organisent, en vertu d’une obligation, des consultations avec le public pour discuter des aspects relatifs aux opérations des sociétés d’eau et d’assainissement, du niveau des pertes techniques et commerciales d’eau, des dépenses des entreprises et des changements de tarifs. Différentes organisations publiques et représentants des communautés locales sont invités à ces consultations.

rganisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE)/Institute for Urban Economics. Document sur les principales tendances de O participation du secteur privé dans la distribution d’eau et l’assainissement dans la région EECCA. OCDE, 2010.

La décentralisation en EURASIE | 2015

La démocratisation en Géorgie a entraîné l’intensification de l’activité de différentes organisations de la communauté, qui représentent la part la mieux organisée et la plus consciencieuse de la société. En raison du fait que les problèmes d’eau et d’assainissement influencent directement les niveaux de bien être, de santé publique et d’environnement, les différentes organisations sociales contribuent activement à la résolution de ces problèmes. Une large gamme d’outils et de procédures de participation du public au processus de prise de décision dans le domaine de l’eau et de l’assainissement ont été incorporés à la législation nationale et aux conventions internationales. En Arménie, les organisations de la communauté sont également impliquées aux processus de fixation des tarifs de l’eau. La législation ukrainienne recommande l’engagement de représentants des organisations de la communauté et propriétaires de bâtiments accueillant plusieurs familles pour vérifier la conformité des services d’eau et d’assainissement aux normes et règles établies pour leur fourniture. Les lois de l’Ouzbékistan et de la Kirghizie encouragent également la participation du public à la rénovation, la réparation et l’entretien des réseaux de distribution d’eau, d’assainissement, et de fourniture de chauffage, ainsi que la création de partenariats locaux engagés dans la fourniture des services publics. Le programme Taza Suu de Kirghizie a envisagé la participation des communautés locales à la rénovation de l’infrastructure de distribution d’eau. Leur implication entraîne l’emprunt et le remboursement des prêts, l’entretien des systèmes de distribution d’eau et la fixation des tarifs.

Des bénévoles locaux construisent des toilettes au Tadjikistan Au Tadjikistan, les habitants de nombreuses implantations font des efforts pour créer leurs propres modèles d’organisation de distribution d’eau et d’assainissement. Notamment, la pratique de création de comités publics d’utilisateurs d’eau et d’administrations locales est largement utilisée. Un comité d’eau est composé de 10 à 12 personnes, élues par la communauté. Ces comités sont habilités à prendre des décisions sur tous les problèmes relatifs à l’organisation de la distribution d’eau et à l’assainissement dans une implantation. Les comités accumulent des fonds via les paiements mensuels de 1 à 2 somonis (USD 0,2) effectués par chaque foyer. Les fonds accumulés sont alors utilisés au financement de l’entretien et du fonctionnement des systèmes de distribution d’eau et d’assainissement. Dans les Muminabadskiy Raion, Temurmalikskiy Raion, et Beshkentckiy Raion du Khatlonskaya Oblast du Tadjikistan, tous les bénévoles locaux participent à la construction de toilettes, au nettoyage des canalisations d’eau et des réservoirs. Dans certaines implantations, l’implication de la communauté s’est traduite par la création de toilettes scolaires, le nettoyage des réservoirs d’eau potable, et l’organisation du cofinancement d’un projet de construction de réseau d’eau. Le comité d’eau de l’implantation de Shibonai, dont les habitants subissent depuis longtemps la forte incidence de la malaria en raison d’un bassin de collecte envahi par les mauvaises herbes, ainsi que les responsables religieux de la communauté, ont loué une pelle électrique et payé son chauffeur avec l’argent collecté auprès des habitants. Les problèmes ont ainsi été résolus, et le comité d’eau supervise désormais l’entretien et l’exploitation du bassin de collecte. Sources : Bukhoriev (2010) ; PARASTOR (2011) ; Khovar, (http://www.khovar.tj/rus/)

* Fourniture de chauffage Dans certaines parties de la Moldavie et de l’Arménie, les associations de propriétaires sont impliquées dans l’organisation et la gestion des systèmes de fourniture de chauffage. Il y a eu des projets pilotes réussis dans le domaine de la fourniture de chauffage dans les villes arméniennes de Yerevan, Gyumri, et Spitak. L’expérience acquise dans ces villes démontre que les coopératives peuvent être efficaces pour organiser la réhabilitation/rénovation et gérer les systèmes d’alimentation en chauffage via des prêts. 22

U NDP/GEF (2010).

In some parts of Moldova and Armenia, homeowners’ associations are involved in organizing and/or managing heat supply systems. There have been successful pilot projects in the sphere of heat supply implemented in the Armenian cities of Yerevan, Gyumri, and Spitak. The experience gained in these cities proves that cooperatives may be effective in organizing rehabilitation/renovation and in managing heat supply systems via raising loan funds.22

Existing and emerging challenges BasicDéfis service in the Eurasia region has shown some improvements over the last decade but actuelsprovision et émergents performance remains generally unsatisfactory, with negative impacts on the population, the environment and La fourniture de services essentiels en Eurasie a connu certaines améliorations au cours de la dernière décennie, mais la perthe economy as a whole. Countries have progressed at different paces and there are some examples of formance reste en générale décevante, avec des impacts négatifs sur les populations, l’environnement et l’économie dans son successes, most àcases, wheredifférents improvements performance beenmais observed they des have usually ensemble. Les paysbut ontin progressé des rythmes et il existe in certains exemples dehave réussites, dans la plupart The development of public provision in limitées. the Eurasia region is held remained at a limited scale. cas, lorsque des améliorations de performance ont été constatées, ellesservice sont restées en général Le développement de back by a la fourniture publics Eurasieof estafreiné par undertaken un certain nombre de facteurs. Les résultats d’une étude entreprise numberdes ofservices factors. The en results survey for this investigation specified a range of factors that ont précisé certains facteurs qui affectent le développement des services essentiels et leur importance relative. L’augmentation affect the development of basic services and their relative significance. The rise of energy prices (14%) was des prix de l’énergie (14 %) a été considérée comme le facteur principal, suivie par l’usure des infrastructures de services colfound most important, followed byfinancières utility infrastructure wear (13%). The affordability technologies lectifs (13 %).the La capacité à disposer des ressources suffisantes pour acquérir les nouvelles technologiesof et new le défaut of authority 12% each; and facteurs these were followed by and a lack etofdefinance support fromd’autorité other levels de financement soutien and des autres niveaux ont obtenu un score received de 12 % chacun. Et d’autres ont été mentionnés. other factors. Les facteurs développement desofservices selon le sondageto effectué auprès des Factorsaffectant mostlyprincipalement affecting the ledevelopment ofdu thesecteur sector publicpublics, services, according the questionnaire survey représentants des villes de certains pays de la région Eurasie sont les suivants : of city representatives from some countries of Eurasia region:

UNDP/GEF (2010).

La décentralisation en EURASIE | 2015

2.2

Finances publiques au niveau local

2.2.1. Les budgets locaux dans les systèmes de budgets nationaux Dans les années 1990, les pays eurasiens ont été confrontés à la nécessité de constituer des autorités locales et des budgets locaux qui n’existaient pas en Union Soviétique. Malgré les problèmes de finances locales des pays de l’Eurasie au cours des deux dernières décennies, des progrès significatifs ont été accomplis dans les domaines suivants : ➜ l’affectation explicite des dépenses a été confirmée par des dispositions législatives dans tous ces pays ; ➜ des revenus significatifs lorsque la décentralisation s’est produite ; ➜ des mécanismes de transferts d’égalisation relativement transparents ont été élaborés. Indépendamment du statut juridique de l’autogouvernement local, les budgets municipaux font partie du système de budget national. Les approches et les principes de gestion des finances locales sont déterminés au niveau national dans tous les pays d’Eurasie. Sont concernés les engagements sur les revenus et dépenses des budgets locaux, et les approches de gestion des finances locales. Le rôle des budgets locaux dans le système budgétaire est significatif dans tous les pays d’Eurasie. À ce titre, la part des budgets municipaux dans les dépenses totales du gouvernement élargi diffère sensiblement. En Arménie et en Russie, le rôle des budgets locaux est très faible (8,8 et 13,8 pourcent des dépenses du gouvernement élargi au cours des dernières années selon les données disponibles). En Kirghizie, en Moldavie et en Ukraine, cet indice varie de 20 à 50 pourcent, en Belarus et au Kazakhstan, il est supérieur à 50 % (voir Tableau 2). Evidemment, la place du niveau local dans le système budgétaire résulte des approches de la détermination du niveau local de l’autorité publique et de l’étendue de la présence du secteur public dans l’économie. Dépenses gouvernementales 23 Pays, années

Dépenses totales du gouvernement général (% du PIB)

Dépenses du gouvernement local (% du PIB)

Dépenses locales en pourcentage du gouvernement général (%)

année 1

année 2

année 1

année 2

année 1

année 2

Arménie (2008 ; 2011)

23,9

27,3

1,3

2,4

5,5

8,8

Belarus (2008 ; 2013)

48,7

29,5

17,3

18,2

35,5

61,7

Géorgie (2007 ; 2011)

29,0

36,8

6,1

7,0

21,2

19,0

Kazakhstan (2007 ; 2011)

20,6

25,8

11,0

16,5

53,4

64,0

Kyrgyzstan (2006 ; 2011)

23,3

38,2

6,1

7,7

23,8

25,9

Moldavie (2008 ; 2012)

41,4

34,3

10,2

8,2

24,6

23,9

Russie (2008 ; 2013)

42,9

37,4

7,8

5,1

18,3

13,8

Ukraine (2008 ; 2012)

45,4

34,9

14,2

15,6

31,2

44,6

S ources des données des tableaux et diagrammes des parties « Budgets locaux dans les systèmes de budget national » et « Revenus, relations fiscales intergouvernementales et autonomie fiscale des budgets locaux » : Finance des gouvernements locaux : Défis du 21 e siècle (GOLD II), 2010 ; Tumanyan D., Décentralisation fiscale en Arménie : pratique et difficultés, 2013 ; Programme du gouvernement local d’Arménie – Phase 3. USAID, 2010 ; Auto-gouvernance locale en Ukraine 2010-2012, USAID, 2013 ; Rapport de finance publique de la République de Belarus, Janvier -Décembre 2013, Abdrakhmanov S., évaluation de référence des revenus et dépenses des budgets locaux pour 2008 -2014 (Kazakhstan) ; Bulletin de la Banque Républicaine Pridnestrovsky N.4’2013 ; Ressources statistiques nationales, calculs des auteurs.

à partir, de 2000, le rôle des budgets locaux dans les systèmes budgétaires des pays d’Eurasie s’est affaibli. Ainsi qu’on peut le constater sur le tableau ci-dessus, une certaine décentralisation des fonds qui avaient été injectés dans l’économie comme dépenses des budgets locaux a eu lieu dans un certain nombre de pays. La Géorgie, la Moldavie et la Russie sont des exceptions. Dans le même temps, la croissance des fonds investis dans l’économie en tant que dépenses budgétaires a été accompagnée d’une diminution de l’autosuffisance financière des budgets locaux (voir ci-dessous) et de l’autonomie de la prise des décisions par les autorités locales, dans leur ensemble. La liste des responsabilités des dépenses locales des budgets locaux est affectée de manière significative par les divisions territoriales et administratives. Le nombre de fonctions assignées aux implantations n’est ainsi pas plus important en règle générale que les déséconomies d’échelle et les effets de déperdition. Les implantations sont typiquement chargées des responsabilités relatives au logement et aux installations de la communauté, de l’éducation et des loisirs préscolaires. Si les budgets des districts sont inclus à la catégorie du gouvernement local, la liste des responsabilités peut inclure, conformément aux critères d’affectation des dépenses, l’éducation en général et les soins primaires de santé. Si les budgets des régions sont considérés comme locaux, les dépenses de santé et d’éducation constitueront une large part des dépenses totales, et soutiendront de nombreuses responsabilités associées. En raison des économies d’échelle, les services fournis à ce niveau seront moins chers et atteindront une partie plus importante de la population. Dans certains pays, les responsabilités des dépenses ne sont pas claires : il est difficile de déterminer le niveau de gouvernement responsable d’un service donné. En Géorgie le gouvernement local « réalise les activités socio-culturelles et soutient les activités des objets concernés (institutions éducatives) ayant une importance locale » et « établit les institutions préscolaires et autres institutions éducatives ». À la suite de cet accord, l’éducation générale peut être fournie par le gouvernement local ou central (en réalité, il est fourni par le gouvernement central). En Moldavie la législation sur le gouvernement local assigne les mêmes pouvoirs aux autorités locales des premier et second niveaux. Le concept de problème d’importance locale (compétence locale) est défini en Russie mais la législation n’apporte pas de réponse claire à la question de savoir si la mise en œuvre de tous les aspects d’importance locale est obligatoire ou ne représentent qu’une possibilité pour la municipalité. Un des problèmes d’affectation des dépenses important en Eurasie résulte des « mandats non financés » qui représentent les obligations des gouvernements locaux de fournir un service ou de réaliser une tâche sans financement adéquat ou complet des gouvernements de niveau supérieur qui introduisent l’exigence ou l’obligation. Les mandats non financés existent en Arménie, en Kirghizie et en Moldavie. Au Kazakhstan, en Russie, en Ukraine, au Belarus et en Géorgie les mandats non financés sont officiellement interdits mais en pratique, certaines décisions législatives de niveaux supérieurs du gouvernement se traduisent effectivement par des charges financières additionnelles au niveau local. Malgré la délimitation formelle de l’autorité, les gouvernements centraux cherchent souvent à conserver le contrôle des dépenses locales. Une des manières de le faire est de permettre au trésor central de gérer (c'est-à-dire contrôler) l’attribution des dépenses publiques ; même si, sur le papier, le trésor est simplement supposé gérer le contrôle interne des fonds et ne jamais décider des priorités d’affectation des ressources, il peut exercer, et exerce souvent, une influence tout fait significative. Par exemple, les observateurs arméniens ont noté que le trésor intervient souvent dans les opérations financières des communautés locales. Une autre des méthodes utilisées par les gouvernements fédéraux et centraux visant à exercer le contrôle des dépenses publiques consiste à réglementer juridiquement le nombre de gouvernements locaux et d’employés su secteur public. On peut en trouver des exemples au Belarus, au Kazakhstan, en Ukraine et en Kirghizie. L’introduction de ce que l’on appelle le budget de programme dans les pays de l’Eurasie est une tendance notable dans le domaine de la gestion budgétaire au cours de ces dernières années. Lorsqu’elles sont portées sur le budget de programme, la part principale des dépenses est mise en œuvre sur la base des programmes, des documents incorporant les objectifs, les tâches, les activités, les ressources, les termes et les objectifs de performance. Ce processus est explicite en Russie, au Kazakhstan et en Géorgie, et à un moindre degré, en Ukraine. Dans tous ces pays, les programmes ont été mis en pratique au niveau national, et à l’étape suivante, dans les régions et les municipalités. Les expériences des pays qui ont entamé l’introduction du budget de programme montrent que cet instrument peut potentiellement augmenter l’efficacité et la transparence des dépenses budgétaires, mais son introduction au niveau local sera réalisée avec une grande discrétion.

La décentralisation en EURASIE | 2015

Le budget de programme requiert des investissements importants de fonds et de temps passé ainsi que la disponibilité d’un personnel qualifié. En outre, si les résultats de son introduction dans les grandes villes sont sûrement positifs, au niveau des petites villes et des raions, l’effet positif n’est pas évident, et pour la plupart des implantations, le programme est inutilement compliqué et s’avère un instrument consommateur de ressources.

2.2.2. Revenus, relations fiscales intergouvernementales et autonomie fiscale des budgets locaux La recherche de sources de revenus stables avec une base d’impôt distribué de manière égale représente un défi important pour la majorité des pays de l’Eurasie. En outre, plus la dimension de la municipalité est petite (implantation, village), plus il est difficile de trouver des sources de revenus convenables. En Eurasie, cette tâche est compliquée par le sous-développement des impôts fonciers. En URSS, le groupe de taxes foncières incluait l’impôt foncier personnel, l’impôt foncier de l’entité juridique et l’impôt sur la terre. Les volumes de toutes les taxes, notamment l’impôt foncier personnel, étaient très faibles ; il n’y a par conséquent pas de tradition d’évaluation immobilière dans les pays post-soviétiques. Actuellement, certains pays d’Eurasie sont toujours en train de séparer les taxes foncières de la taxe sur la terre (Russie et Arménie), d’autres ont combiné ces sources de revenus en un impôt unique. Egalement, en Moldavie et en Russie, les autorités locales peuvent modifier le taux d’imposition dans les limites édictées par la loi (voir Tableau 3). Dans tous ces pays, la base d’impôt des taxes foncières est fixée par la législation nationale. Structure des revenus des impôts locaux Pays, années

Impôt sur les revenus, bénéfices et plus-values

Taxes sur les salaires et la main d’œuvre

Taxes foncières (y compris sur les terres)

Taxes sur les biens et services

Autres taxes

Arménie (2009)

80,2 %

0,0 %

19,8 %

Belarus (2013)

59,5 %

0,0 %

10,1 %

29,7 %

0,0 %

Géorgie (2008)

36,9 %

0,0 %

62,5 %

0,0 %

0,6 %

Kazakhstan (2008)

36,2 %

34,0 %

14,0 %

6,6 %

9,1 %

Kirghizie (2013)

49,6 %

0,0 %

17,6 %

31 %

1,8 %

Moldavie (2012)

84,4 %

0,0 %

6,2 %

0,0 %

9,4 %

Russie (2013)

82,4 %

0,0 %

16,3 %

0,1 %

1,2 %

Ukraine (2012)

73,7 %

0,0 %

5,0 %

0,0 %

21,3 %

L’expérience montre par conséquent que dans des circonstances dans lesquelles la municipalité joue un rôle déterminant dans le secteur public, en particulier en cas de livraison d’une gamme perceptible de services dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’assistance et de la protection sociales, les impôts fonciers ne peuvent pas fournir une base de revenu suffisante. Parmi les pays étudiés, en Arménie, en Moldavie et en Kirghizie, le recouvrement des impôts locaux (droits) a été transféré ou délégué au niveau local. En Arménie le gouvernement local contrôle la base d’impôt et contrôle le recouvrement des impôts fonciers et des impôts sur les terres. Soixante-quinze inspections inter-municipales ont été créées pour remplir cette fonction. La délégation du recouvrement des impôts fonciers au niveau local en 2003-2005 a entraîné une augmentation de 38 pourcent du revenu fiscal collecté. La délégation du recouvrement de l’impôt sur les terres en 2006 a entraîné une augmentation de 36 pourcent du revenu fiscal collecté. L’expérience de ces pays a ainsi montré que les recouvrements d’impôt au niveau local améliorent la conformité fiscale. En fait, l’autonomie fiscale des gouvernements locaux est limitée dans la plupart des pays de la région. Tous les pays étudiés ont une liste fermée d’impôts locaux, certains pays (Belarus, Kazakhstan et Kirghizie) fixent les taux de partage des impôts partagés dans la loi budgétaire.

EURASIA 2014

En Russie, lesimpôt gouvernements voient assigner une quantité significative de responsabilités en matière de dépenses mais aucun propre. de Endistrict outre,seles gouvernements centraux (fédéraux) peuvent édicter des avantages fiscaux mais aucun impôt propre. En outre, les gouvernements centraux (fédéraux) peuvent édicter des avantages fiscaux (exemp(exemptions, etc.) pour les impôts locaux (Géorgie et Russie). tions, etc.) pour les impôts locaux (Géorgie et Russie).

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Arménie (2009)

Belarus (2013)

Géorgie (2008)

Kazakhstan (2010)

Revenus propres

Kirghizie (2013)

Moldavie (2009)

Russie (2013)

Ukraine (2012)

Transferts intergouvernementaux

Structure des revenus locaux

Les transferts intergouvernementauxsont sontutilisés utilisés pour déséquilibres verticaux et horizontaux, pour en- pour Les transferts intergouvernementaux pourréduire réduirelesles déséquilibres verticaux et horizontaux, courager les gouvernements locaux à suivre les politiques des gouvernements centraux (ou régionaux) ou assurer un ou encourager les gouvernements locaux à suivre les politiques des gouvernements centraux (ou régionaux) accès égal aux services publics à tous les citoyens. Les gouvernements locaux dans tous les pays reçoivent des transferts assurer un accès égal aux services publics à tous les citoyens. Les gouvernements locaux dans tous les pays d’égalisation à visée générale en plus des transferts ciblés. La part relativement faible des transferts dans les budgets loreçoivent transferts à visée puisque, généraleen en plusdudes transferts La part relativement faible des caux des du Belarus (30.4)d’égalisation n’est pas surprenante raison régime politiqueciblés. dans cette structure très centralisée, transferts dans les budgets locaux Belarus n’est pas surprenante puisque, enune raison le centre est susceptible d’être bien du moins inquiet (30.4) que la décentralisation des revenus n’entraîne pertedu derégime contrôlepolitique sur les cette organes verticalement alignés de pouvoir exécutif. En outre, le gouvernement centralinquiet a une opportunité législative de des dans structure très centralisée, le centre est susceptible d’être bien moins que la décentralisation retirer les excédents de revenus sous forme de transferts négatifs. revenus n’entraîne une perte de contrôle sur les organes verticalement alignés de pouvoir exécutif. En outre, le gouvernement central une opportunité législative retirer plus les excédents revenus sous forme de transferts Dans le même temps, au aKazakhstan la part des transferts de est encore élevée qu’ende Russie (61.6 pourcent des revenus) négatifs. bien que le Kazakhstan utilise également les taux d’impôts et les transferts négatifs, et ce chiffre augmente régulièrement depuis 10 ans ainsi qu’au Kazakhstan. Pour la Russie et le Kazakhstan, ce n’est pas seulement la part des transferts dans les revenus budgétaires des municipalités qui augmente, la mais également la part des En Moldavie en Ukraine, Dans le même temps, au Kazakhstan part des transferts esttransferts encore ciblés. plus élevée qu’enetRussie (61.6la part pourcent des transferts dans la structure des budgets locaux est également élevée (56,9 pourcent).

des revenus) bien que le Kazakhstan utilise également les taux d’impôts et les transferts négatifs, et ce chiffre augmente depuis ainsi concerne qu’au Kazakhstan. Pour Russie etdesletransferts. Kazakhstan, Le problème régulièrement actuel pour la plupart des10 paysans eurasiens la transparence et la la prévisibilité Les loisce quin’est dé- pas terminent lalastructure le processusdans d’attribution des transferts changent En qui outre, l’absence demais transparence seulement part deset transferts les revenus budgétaires desfréquemment. municipalités augmente, également la des méthodes de désignation des montants financiers des transferts peut être mise en question, et il existe des exemples part des transferts ciblés. En Moldavie et en Ukraine, la part des transferts dans la structure des budgetsdelocaux transferts motivés politiquement. est également élevée (56,9 pourcent). Les ratios de charges fiscales prélevés sur les impôts nationaux en faveur des budgets locaux doivent être établis à long terme

Le actuel la plupart des eurasiens concerne transparence et la prévisibilité afinproblème d’améliorer la qualitépour de la budgétisation locale.pays Des changements fréquents etla imprévisibles des impôts et revenus alloués des aux budgets Les locauxlois empêchent les organes locaux prendre des à long terme dans la planification budgétaire.changent transferts. qui déterminent la de structure et décisions le processus d’attribution des transferts fréquemment. En outre, l’absence de transparence des méthodes de désignation des montants financiers des transferts peut être mise en question, et il existe des exemples de transferts motivés politiquement. Les ratios de charges fiscales prélevés sur les impôts nationaux en faveur des budgets locaux doivent être établis à long terme afin d’améliorer la qualité de la budgétisation locale. Des changements fréquents et imprévisibles des impôts et revenus alloués aux budgets locaux empêchent les organes locaux de prendre des décisions à long terme dans la planification budgétaire. La décentralisation en EURASIE | 2015

C’est32 pourquoi, pour que les autogouvernements locaux deviennent plus autonomes, il est nécessaire d’élargir la liste des impôts locaux (notamment en Russie, en Kirghizie et en Géorgie) et/ou d’affecter à long termes 34 ces

C’est pourquoi, pour que les autogouvernements locaux deviennent plus autonomes, il est nécessaire d’élargir la liste des impôts locaux (notamment en Russie, en Kirghizie et en Géorgie) et/ou d’affecter à long termes ces impôts partagés dont les taux sont actuellement établis par les lois budgétaires annuelles (Kazakhstan, Belarus et Moldavie). Les impôts fonciers locaux doivent être introduits à la place d’impôts séparés sur les terres et les biens immobiliers. Dans les pays où la part des revenus locaux est la plus élevée (Kazakhstan, Moldavie et Russie) il est peut être recommandé de procéder à une étude globale des opportunités d’améliorations substantielles de la capacité fiscale des budgets locaux.

2.2.3. Faible participation publique au processus budgétaire, mais signes de vie au niveau local La condition préalable à la participation du public au processus budgétaire est l’ouverture des informations relatives au système budgétaire. La plupart des pays de la région sont caractérisés par des niveaux faibles et moyens d’ouverture du système budgétaire. Selon l’évaluation du Partenariat budgétaire international, le niveau d’ouverture des systèmes budgétaires au Tadjikistan et en Kirghizie est notablement inférieur à la moyenne mondiale. Les notes de la Géorgie, du Kazakhstan et de l’ Ukraine sont tout justes supérieures à la moyenne mondiale. La Russie dépasse de manière significative la moyenne mondiale avec une note de 74 (10e rang sur 100 pays en 2012). Indice d’ouverture budgétaire de certains pays d’Eurasie Pays

2006

2008

2010

2012

Kazakhstan

n/a

Kirghizie

n/a

Tadjikistan

n/a

Ukraine

n/a

Géorgie

Russie

Moyenne mondiale sur la base de l’échantillon de la recherche

Source : http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/full-report/

On peut estimer que le niveau de transparence du système budgétaire en Belarus correspond environ au niveau moyen mondial. En Arménie et en Moldavie cet indice est un peu inférieur à la moyenne mondiale et en Ouzbékistan – nettement inférieur. La transparence des finances publiques a augmenté récemment. Cette augmentation a été obtenue grâce au développement des technologies de l’information et de la politique étatique ciblée. La récente tendance est l’introduction de sites web spécialisés avec une information systématisée sur le budget pour le public, notamment des commentaires et des infographiques. Actuellement ces sites ne sont pas nombreux et sont créés essentiellement au niveau national et régional (Moldavie, Russie). Au niveau local, ces sites sont rares, mais leur nombre est en augmentation. La législation nationale des pays de l’Eurasie définit une liste assez limitée de possibilités de participation directe des citoyens au processus budgétaire.

Les mécanismes juridiques de participation du public au processus budgétaire dans les pays de l’Eurasie en 2014 : Pays

Réunion publique obligatoire pour la rédaction du budget local

Réunion publique obligatoire pour le rapport de mise en œuvre de la mise en œuvre budgétaire

Disponibilité du mécanisme juridique de financement ciblé des projets sur la base des charges spéciales à payer par le public

Arménie

non

Belarus

non

oui

Kazakhstan

oui

non

partie

Kirghizie

non

partie

Moldavie

non

Russie

oui

partie

Tadjikistan

non

Ukraine

non

oui

Ouzbékistan

non

oui

Source : législation nationale sur le gouvernement local et législation budgétaire La législation nationale de la plupart des pays est dépourvue d’exigences de réunions publiques obligatoires sur le projet de budget et (ou) le rapport de sa mise en œuvre au niveau local. Les normes juridiques impératives relatives à l’obligation de tenue des réunions publiques ne sont édictées que dans la législation Russe et Kirghize. Cependant, l’expérience de tenue des consultations publiques en Russie et en Kirghizie montre que l’établissement d’une obligation légale n’assure pas de participation réelle du public au processus budgétaire. Dans la plupart des cas, les consultations publiques sont effectuées formellement, mais leurs résultats ne sont pas correctement enregistrés ou sont totalement ignorés lors de la prise de décisions par les autorités locales.

Réunions publiques sur les budgets locaux en Kirghizie Les réunions publiques sur le budget local en Kirghizie ont été lancées dans le cadre d’un projet international. Les organes d’autogouvernement local de la ville de Naryn ont été les premières à lancer une vaste discussion sur le budget et sa mise en œuvre pendant des réunions publiques sur le budget en 1999. Progressivement, cette pratique des consultations publiques s’est développée et a été mise en œuvre avec succès dans d’autres villes et localités dans tout le pays. Actuellement, la plupart des organes de gouvernements locaux ont accumulé une expérience de tenue de réunions publiques sur le budget. Par conséquent, le soutien des donateurs ainsi que le soutien des projets spécifiques dans cette région ont été diminués et redéfinis afin d’assurer l’obtention de résultats qualitatifs plutôt que quantitatifs. De nombreux exemples de l’impact positif des réunions publiques sur les budgets locaux peuvent être observés dans 29 municipalités rurales des oblasts de Djalal-Abad et d’Issyk-Kul (dans le cadre du projet « Vox populi et responsabilité des organes d’autogouvernement local : processus budgétaire », financé par le gouvernement suisse et mis en œuvre par l’Institut de politique du développement). De novembre 2011 à 2013, 29 organes d’autogouvernement local de ces municipalités ont été assistées par la tenue de 49 réunions publiques de 4 000 participants. Au cours de ces évènements, 69 propositions ont été faites concernant les amendements ou ajouts aux budgets locaux, et 44 ont été adoptées par les organes de gouvernement local et approuvées par les conseils locaux. L’efficacité des réunions publiques a été évaluée au cours du concours « “Contribution réelle des citoyens au processus de rédaction des budgets locaux » (dans le cadre du même projet) destiné à sélectionner, encourager et diffuser les initiatives les plus réussies.

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Par conséquent, sans règlementations spécifiques des réunions publiques en place, même les petites implantations aux budgets très maigres ont la possibilité d’organiser une implication de base du public au processus budgétaire. Dans ce cas, il faut s’attacher à l’accessibilité de l’information et au format de la communication entre l’autorité locale et les habitants en tant que partenaires sur un pied d’égalité.

Le défaut d’obligation de réunion budgétaire n’implique pas que ces réunions ne soient pas organisées en pratique. En fait, des expériences de telles consultations sont observées dans tous les pays de la région. Il existe des exemples de coopération efficace avec le public et de prise en considération de l’opinion publique lors de la prise de décisions financières et budgétaires dans tous les pays de la région et dans différentes municipalités, des implantations rurales aux grandes villes. Cependant, ces exemples ne sont pas nombreux et seront considérés comme relevant du mérite des organes du gouvernement local dans des zones spécifiques. Le rôle des organisations internationales donatrices est en outre significatif dans la mise en œuvre de ces projets. Dans l’ensemble, on peut dire qu’il y a une augmentation visible de l’ouverture du système budgétaire dans les pays d’Eurasie ces dernières années, notamment au niveau local, mais pas de la capacité réelle du public à avoir un impact sur la prise de décision concernant les revenus et les dépenses des budgets municipaux. Seules les législations du Belarus, de l’Ukraine et de l’Ouzbékistan contiennent des dispositions obligeant le financement ciblé de projets financés par les ménages. Au Kazakhstan, en Kirghizie et en Russie ces dispositions sont partiellement introduites, c’est à dire que la législation de ces pays contient un certain nombre de dispositions permettant d’attirer les fonds des habitants, mais elles sont loin d’être complètes. Un exemple de règlementation incomplète est celui de la création du mécanisme d’auto-imposition, sans que la législation budgétaire ne prévoie de dispositions obligatoires sur les objectifs pour lesquels ces fonds peuvent être utilisés. En pratique, la part de l’auto-imposition dans les pays de l’Eurasie est négligeable.

Imposition des habitants de la région de Kirov (Russie) La législation russe prévoit que la décision d’introduire l’auto-imposition, c'est-à-dire un paiement unique ciblé par les citoyens, peut être prise par référendum (dans les implantations dont l’électorat est inférieur à 100 personnes, au cours d’une assemblée des citoyens). La région de Kirov domine en Russie en matière de levée de fonds auto-imposés aux fins de la mise en œuvre d’initiatives locales au niveau des implantations. Le programme régional de soutien de l’auto-imposition des citoyens se poursuit depuis son initiation en 2008. Le programme envisage le soutien des activités visant à la sélection de projets dans les implantations de la région de Kirov et la réalisation de référendums auprès des habitants concernant l’auto-imposition. En cas de décision positive au référendum et à condition d’une évaluation positive de la faisabilité du projet, le budget de la région de Kirov participe à la mise en œuvre des projets. Les fonds d’auto-imposition représentent 60 % du projet et les fonds du budget 40 %. Les autoimpositions varient de EURO 0,5 à 12. Les projets de la période 2008-2012 ont été mis en œuvre dans 227 implantations (au total, il y a 326 implantations dans la région). Les initiatives locales ont inclus la réparation des routes locales, l’aménagement du territoire, la reconstruction et la modernisation des systèmes de distribution d’eau et d’assainissement, la reconstruction d’un espace sportif etc. Une part considérable des projets, hors participation financière, a impliqué les citoyens sous la forme de travail bénévole, de matériaux fournis gratuitement et autres initiatives. Le projet n’a pas seulement permis la mise en œuvre d’un nombre considérable de projets locaux mais a également eu un impact positif sur les relations entre les habitants et les autorités publiques dans la région.

3. CONCLUSIONS Les pays de l’Eurasie sont parvenus à différentes étapes du développement de l’autogouvernement local. Mais en dépit des différences, ils partagent plusieurs tendances et caractéristiques générales. La décentralisation dans les pays de l’Eurasie a procédé d’un processus spontané fondé sur l’expérience acquise et conduisant à des changements du statut des entités administratives territoriales, des frontières des municipalités, et de l’affectation de la responsabilité des dépenses et des sources de revenus. Bien que l’auto-gouvernance locale formelle dans certains pays ait près de 20 ans, le processus de décentralisation n’est pas achevé. Dans tous les pays de l’Eurasie, l’aspiration des communautés locales à décider des aspects sociaux localement et en toute indépendance via leurs propres organes de représentation s’est développée. Ce mouvement est cependant contraint par des traditions de longue date. Dans certains pays, la décentralisation est empêchée par l’instabilité des conditions politiques et économiques. Le processus général de décentralisation et de renforcement de l’autogouvernement local est également gêné par le manque chronique de ressources, notamment celles nécessaires à l’exercice d’un pouvoir réel par les gouvernements locaux. Dans les pays eurasiens, le développement de l’autogouvernement local est sapé par la faiblesse de l’assise financière. Dans tous les pays, les responsabilités en matière de dépenses sont confiées à différents niveaux de gouvernement par la législation, mais cette affectation n’est pas toujours claire. Les mêmes définitions reviennent parfois en rapport avec les responsabilités des autorités de différents niveaux, et certaines responsabilités sont toujours affectées en fonction de l’ancienne méthode de délimitation institutionnelle (propriété). Parfois, l’affectation de fait diffère de celle qui est définie par la législation : les gouvernements locaux financent des charges qui ne relèvent pas de leur autorité. Le cofinancement des dépenses par différents niveaux de gouvernement est rare mais non absent. Concernant la région dans son ensemble, une approche centralisée domine toujours dans la fourniture des services publics et sociaux. La compétence juridique des municipalités est limitée par des attributions restreintes en matière de services sociaux et de santé. Le problème de la délimitation des responsabilités de l’État et des responsabilités locales est fondamental dans les pays eurasiens. Les budgets municipaux font partie du système de budget national. Le rôle des budgets locaux dans le système de budget est important dans tous les pays eurasiens. Cependant l’autonomie budgétaire des gouvernements locaux est limitée dans la plupart des pays de la région. Tous les pays étudiés ont une liste fermée d’impôts locaux, certains fixent les taux de partage des impôts partagés dans la loi budgétaire. Tous les pays de la région ont développé, à différents degrés, un cadre juridique assurant la participation publique au processus de prise de décision sur les aspects de développement de l’autogouvernement local et la fourniture de services au sein de la municipalité. Une augmentation visible de l’ouverture du système budgétaire dans les pays eurasiens a été réalisée ces dernières années, y compris au niveau local. Dans le même temps, la possibilité réelle du public à impacter la prise de décisions relatives aux revenus et aux dépenses des budgets municipaux est limitée. La participation à la prise de décision est encore plutôt rare, et relève plus de l’exception que de la règle. La plupart des pays eurasiens font des efforts visant au développement de l’autogouvernement et à l’amélioration de la qualité de la fourniture de services. Les activités au niveau national visant à l’amélioration du développement de l’autogouvernement local et du niveau et de la qualité des services doit inclure la décentralisation des pouvoirs et des ressources, une augmentation du financement global, une amélioration du climat d’investissement, l’adoption de programmes nationaux et de mesures assurant des incitations financières et administratives et le soutien aux initiatives locales.

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4. RECOMMANDATIONS Décentralisation administrative et territoriale Dans la plupart des pays eurasiens, les processus de décentralisation sont aujourd’hui en cours. On constate d’une part des déclarations du gouvernement sur la décentralisation juridique, mais d’autre part une augmentation de la centralisation des décisions. La décentralisation juridique doit être renforcée par des mandats administratifs et financiers des autorités locales. Les fonctions déléguées doivent être soutenues par des ressources financières adéquates. La recherche de la meilleure dimension des municipalités, qui est notamment difficile dans les municipalités rurales, dépend essentiellement d’un équilibre entre la proximité des décisions publiques et la prestation de services et le besoin de permettre la capacité de livrer ces services. ➜ La délimitation des pouvoirs entre les gouvernements locaux et étatiques doit être clairement définie et basée sur la décentralisation des fonctions étatiques mais non en conférant les pouvoirs des organes gouvernementaux locaux à partir du système de pouvoirs des autorités étatiques. ➜ Toute division territoriale doit être basée sur la capacité de la municipalité à gérer les aspects d’importance locale de manière efficace, et non sur le souhait de l’État ou de la région de mieux contrôler le territoire. ➜ Des politiques équilibrées doivent être élaborées, basées sur la décentralisation des responsabilités et des ressources, avec la création parallèle de mécanismes nationaux pour encourager le développement des gouvernements locaux grâce à des cadres législatifs et à des programmes étatiques pour soutenir les réformes locales.

Décentralisation budgétaire La décentralisation budgétaire est au cœur de la division des pouvoirs. La décentralisation administrative et politique est étroitement liée à la décentralisation fiscale et elles sont interdépendantes. La décentralisation des dépenses peut améliorer l’équilibre de la gouvernance, tout comme les finances publiques peuvent être conçues en fonctions des besoins infranationaux, entraînant une meilleure efficience des dépenses. ➜ Les gouvernements locaux doivent bénéficier de l’autonomie sur les budgets locaux : l’autonomie des dépenses doit être soutenue par l’autonomie des revenus avec des sources suffisantes de revenus et l’affectation claire des responsabilités relatives aux dépenses. ➜ Les mandats non financés doivent être éliminés non seulement sur le papier mais également dans la pratique quotidienne, les fonctions déléguées doivent être soutenues par des ressources financières adéquates. ➜ Les ratios des charges fiscales entre les impôts nationaux et les budgets locaux doivent être établis sur le long terme. ➜ Les autorités locales doivent être impliquées dans l’administration des impôts locaux. ➜ Les affectations de transfert doivent être prévisibles et transparentes.

Améliorer la gouvernance multi-niveaux Bien que davantage d’attention pratique doive être accordée à la subsidiarité et à la réalisation d’objectifs de décentralisation définis par le gouvernement, il est également important de garder à l’esprit que de nombreux défis présentés par le développement de l’autogouvernement local et la prestation de services sont une préoccupation nationale comme locale. Cela implique des aspects important comme le cofinancement budgétaire du secteur des services sociaux et publics au niveau local et des politiques tarifaires conçues en tenant compte de la capacité des personnes à payer. La faible dimension de la prestation de services au niveau local et les faibles compétences du personnel de direction local doivent être abordées, non par le transfert d’autorité à « des échelons supérieurs de pouvoir » mais plutôt par le développement de liens horizontaux sous forme de coopération inter-municipale et éventuellement, des partenariats avec le secteur privé pour une meilleure prestation de services .

Il existe également des fonctions plus efficacement placées à des niveaux supérieurs. Un authentique partenariat est l’objectif ici, et la coordination entre les juridictions est essentielle. ➜ Les liens verticaux et horizontaux peuvent être encouragés pour améliorer l’efficacité et l’efficience des services locaux. ➜ Davantage de pouvoir discrétionnaire doit être accordé aux gouvernements locaux pour adopter les modèles de fourniture les plus appropriés au niveau local. ➜ Le développement des outils de partenariat public-privé et la recherche des investissements privés dans le secteur de la prestation de services publics doivent être basés sur la politique de l’État et s’éloigner de la règlementation administrative étatique. ➜ Pour améliorer le climat d’investissement, il est nécessaire de créer un système d’incitations pour les prestataires de services afin de réduire les dépenses, moderniser leurs opérations et améliorer le niveau et la qualité des services. ➜ Des réformes de politique doivent également être envisagées afin de faciliter la coopération entre les municipalités en vue d’améliorer l’efficience de la prestation des services essentiels en favorisant les accords de coopération inter-municipaux qui permettront aux gouvernements locaux de gérer conjointement les services et d’entreprendre des programmes de développement local. ➜ Les autorités publiques doivent être prudentes en introduisant le budget de programme au niveau local, car l’effet positif au niveau des petites villes et des régions n’est pas évident, et pour l’essentiel des implantations, les programmes sont inutilement compliqués et nécessitent trop de ressources.

Amélioration de la participation du public, processus budgétaire et planification des services Un plan de développement urbain durable, minimisant les conflits sur l’utilisation des zones urbaines, et une politique équilibrée pour fournir des services essentiels de qualité supérieure à un nombre maximum des habitants sont tous liés à l’établissement de systèmes à long terme d’urbanisme. Cette règlementation de l’urbanisme requiert que les autorités locales s’assurent de manière adéquate des besoins en évolution de leurs citoyens. Un important outil à cette fin est l’implication des citoyens dans la discussion et la négociation des principaux problèmes relatifs à l’autogouvernement local, au processus budgétaire et à la planification des services. ➜ L’amélioration de la législation dans le domaine de la participation des citoyens et le passage de lois spécifiques qui prévoient des formes applicables, des mécanismes et procédures effectifs de participation des citoyens, l’adoption par les autorités locales de règlements, de lois additionnelles, d’ instructions plus détaillées et plus simples. ➜ L’introduction de programmes d’expérience avancée de participation civile, le soutien du développement des expériences réussies sur le terrain et un encouragement et une promotion solides de l’implication des citoyens dans les différents stades du cycle politique et de prise de décision. ➜ L’encouragement du partenariat et des campagnes de citoyenneté proactive, la planification et la gestion conjointes de la richesse et des finances publiques locales ➜ Pour l’inclusion des citoyens aux processus de prise de décision au niveau local, il est préférable d’appliquer des instruments innovants, des moyens de communication et des technologies différents : la création de plateformes interactives sur Internet et l’application de hotlines pour traiter les suggestions et les réclamations des citoyens concernant les opérations des autorités locales et des services locaux. ➜ L’implication des habitants dans le processus budgétaire permettra d’améliorer la qualité des décisions administratives au niveau local et de promouvoir la confiance du public dans les autorités. Pour impliquer le public au processus budgétaire, il est recommandé d’introduire des obligations et des mécanismes de relations directes avec le public dans l’adoption des budgets (consultations publiques) ainsi que les mécanismes d’auto-imposition afin de mettre en œuvre les initiatives locales dans la législation nationale. ➜ Le contexte de coopération avec le public dans le processus budgétaire représente un accès aux informations budgétaires présentées de manière simples et intelligibles.

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ANNEXE Article 9 de la Charte Européenne des autogouvernements locaux Ressources financières des autorités locales 1. Les autorités locales seront en droit, dans le cadre de la politique économique nationale, de bénéficier de ressources financières propres adéquates dont elles peuvent disposer librement dans le cadre de leurs pouvoirs. 2. Les ressources financières des autorités locales seront adaptées aux responsabilités prévues par la constitution et la loi. 3. Une partie au moins des ressources financières des autorités locales proviendra d’impôts et de droits locaux dont elles ont le pouvoir de déterminer le taux dans les limites de leur compétence,. 4. Les systèmes financiers sur lesquels les ressources disponibles aux autorités locales sont assis seront suffisamment diversifiés et solides pour leur permettre de s’adapter dans toute la mesure du possible à l’évolution réelle des coûts de réalisation de leurs tâches. 5. La protection d’autorités locales financièrement plus fragiles requiert l’institution de procédures d’égalisation financière ou de mesures équivalents conçues pour corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement et de la charge financière qu’elles doivent supporter. Ces procédures ou mesures ne réduiront pas le pouvoir que les autorités locales peuvent exercer dans leur propre sphère de responsabilité. 6. Les autorités locales seront consultées de manière appropriée sur la manière dont les ressources redistribuées doivent leur être affectées. 7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux autorités locales ne doivent pas être affectées au financement de projets spécifiques. La fourniture de subventions ne préjudiciera pas à la liberté essentielle des autorités locales d’exercer leur pouvoir discrétionnaire en matière de politique dans leur propre juridiction. 8. A ux fins d’emprunter pour les dépenses d’investissement, les autorités locales auront accès au marché national des capitaux dans les limites prévues par la loi.

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