VI. La Hacienda colonial tardía (1787-1820

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alamares de plata. Los contadores mayores de cuentas, superintendentes de las reales casas de moneda y directores generales de rentas reales en común o de la particular del tabaco y sus agregadas también podían usar el mismo uniforme, con la única diferencia de que debían llevar a lo largo de la casaca hasta la cartera diez alamares colocados a igual distancia, con una estrella en medio de cada alamar.52 Solo con el establecimiento de las intendencias en 1786 se ordenó que ningún oficial se instituyera comisario de guerra.53

Finalmente, las autoridades borbónicas se preocuparon por mejorar la eficiencia en el manejo de los libros de la contabilidad pública. En 1784, la Corona introdujo una innovación que buscó terminar con los vicios de la contabilidad tradicional de las cajas: el sistema de doble entrada. En teoría, la adopción de este procedimiento permitiría controlar de forma más expeditiva los ingresos y gastos de las cajas, de forma que se evitara el engorroso proceso de buscar los faltantes, los que, en última instancia, debían ser cubiertos por los oficiales reales (dentro de una partida especial conocida como alcances de cuentas); sin embargo, la implementación de una contabilidad de doble entrada requería del apoyo de los más antiguos y capacitados funcionarios de Hacienda, quienes desde el principio mostraron una actitud de desconfianza o franco rechazo al cambio y, más bien, optaron por boicotear la aplicación del nuevo sistema.

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La repentina desaparición de José de Gálvez en 1787 marcó el punto final de la gran ola reformista borbónica en América. Casi inmediatamente después, la Secretaría de Indias fue subdividida en dos: una para cuestiones de Gracia y Justicia; y otra para Guerra, Comercio y Navegación. Eventualmente, ambas secretarías serían suprimidas en 1790, por lo que todos sus asuntos pasaron a las secretarías restantes.54 Nunca más las Indias tendrían un peso similar en los asuntos de Estado como para merecer la creación de una secretaría privativa.

Sin el patronazgo de Gálvez, el visitador Escobedo debió abandonar el Perú en 1787, concluyendo abruptamente su misión. Casi inmediatamente, le fue repuesta al virrey su autoridad como superintendente general de Real Hacienda; en consecuencia, reasumió el mando supremo sobre todos los asuntos concernientes al erario y, de forma especial, la presidencia de la Junta Superior de Hacienda. Este cambio terminó por sepultar la independencia de los intendentes con respecto a la autoridad virreinal.

52. AGN, H3, Libro 900, 1789. 53. Martínez 1992: 146. 54. Corona y Armillas1984: 111.

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Otras iniciativas importantes también fueron abandonadas poco después del deceso de Gálvez, como el sistema de contabilidad de doble entrada, que fue suprimido por real cédula del 20 de octubre de 1787. La razón aducida fue que se trataba de un método muy trabajoso para los oficiales reales, lo que aumentaba el riesgo de que incurrieran en errores que podrían perjudicar toda la contabilidad. Aun así, la Corona ordenó mantener algunas innovaciones introducidas por la doble entrada, como la separación del líquido cobrado de las existencias del año anterior.55 En 1788, se eliminó igualmente el Juzgado de Media Anata, cuyas responsabilidades pasaron a estar a cargo de los oficiales de las cajas reales.56

Desde entonces, las autoridades introdujeron solo pequeñas modificaciones (especialmente, en lo concerniente a la definición de las tasas impositivas) que no variaron, en esencia, la estructura de la Hacienda Real establecida sólidamente durante el mandato de los visitadores Areche y Escobedo. La feliz coincidencia de un período de paz y una sana gestión financiera estatal, aunada a un aumento constante de la producción minera, condujeron a un crecimiento acelerado de los ingresos fiscales, lo que legitimó a ojos de los funcionarios españoles todo el proceso de reforma; sin embargo, a partir de 1796, el erario se vio sometido a una dura prueba de resistencia como consecuencia de la creciente demanda de fondos por parte del Estado metropolitano y colonial para hacer frente a una serie casi ininterrumpida de guerras externas (1796-1804 y 18081814) y revoluciones interiores (1809-1824). En este contexto, las autoridades introdujeron cambios sustanciales en la legislación que no solo revirtieron muchas de las reformas instauradas por los ilustrados ministros borbónicos, sino que transformaron las mismas bases del sistema fiscal. Por ello, esta fase debe ser vista, más que como el final del ciclo de reformas del setecientos, como un período de transición hacia el nuevo sistema impositivo de la naciente República peruana.

Las transformaciones operadas en el fisco a partir de 1800 no fueron el resultado de un meditado plan concebido desde la metrópoli, sino de las urgencias de un gobierno colonial acicateado por las crecientes demandas de dinero para financiar al ejército realista que luchaba contra los revolucionarios americanos. Por lo mismo, los cambios no estaban inscritos dentro de un programa ordenado de reformas, sino que constituían un conjunto bastante heterogéneo de normas dictadas por los virreyes militares que gobernaron durante ese período: Fernando de Abascal (1806-1816) y Joaquín de la Pezuela (1816-1820).

55. AGN, H3, Libro 900, 1788. 56. Ibídem.

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Las medidas aplicadas por ambos gobernantes fueron novedosas en varios aspectos: entregaron cada vez mayores responsabilidades a comités consultivos no gubernamentales, establecieron alianzas con la aristocracia criolla y cedieron el control de varias contribuciones a corporaciones privadas. Esta política iba claramente a contracorriente del centralismo borbónico, pues hizo retroceder el Estado colonial a una etapa previa al reformismo decimonónico, cuando la maquinaria hacendística todavía se encontraba parcialmente “privatizada” y en manos de la élite local. Ahora bien, la decisión de Abascal y de sus sucesores no estuvo dictada por la confianza o cercanía hacia los habitantes del país, sino simplemente por las urgencias de la guerra revolucionaria que estalló en 1809. Frente a este problema, el Virrey se decantó por una fórmula de consenso que demostró ser la única alternativa viable en tales circunstancias: establecer un pacto con la aristocracia local que le permitiera contar con el apoyo y la colaboración de los criollos en la larga y cruenta guerra contra los numerosos focos de resistencia anticolonial.57 En el ámbito de las finanzas públicas, esa política se tradujo en la creación de nuevas contribuciones (cuyo cobro fue cedido al Tribunal del Consulado) y el establecimiento de nuevos consejos consultivos para aumentar la recaudación, los que desplazaron a la anticuada Junta Superior de Hacienda.

Los primeros cambios en esta dirección se produjeron incluso antes de la llegada de Abascal al poder. En 1805, la Corona estableció un impuesto llamado subvención de guerra, por el cual todos los barcos extranjeros debían pagar una sobretasa de 1,5% sobre los productos importados y le otorgó la potestad al Consulado para realizar su cobro. Ese mismo año, el virrey marqués de Avilés designó al Consulado como ente recaudador de una nueva tasa llamada Corsarios, cuyos ingresos serían aplicados al acondicionamiento de barcos para realizar el corso en las costas del Pacífico.58 En 1810, el virrey Abascal autorizó a la misma corporación para cobrar una “contribución patriótica”, con la cual repagar el préstamo de un millón de pesos que solicitó en 1809 para afrontar las urgencias militares inmediatas.

La invasión napoleónica a España abrió la caja de Pandora del descontento incubado por largo tiempo a ambas orillas del Atlántico en contra del absolutismo borbónico. El vacío de poder en Madrid llevó a los liberales españoles a instaurar un gobierno representativo y constitucional en la cosmopolita ciudad de Cádiz, el cual buscó reorganizar todo el imperio hispánico. Bajo este mandato, el nuevo Gobierno parlamentario (conocido como las Cortes de Cádiz) abolió la mita y el tributo indígena por ser incompatibles con los ideales liberales de

57. Hamnett 2000: 8-9. 58. Parrón 1995: 105.

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igualdad (13 de marzo de 1811). La repercusión de esta medida para las arcas del Estado fue brutal, porque suprimió de un plumazo uno de los puntales más importantes de la recaudación, que representaba un tercio de los ingresos fiscales en 1811,59 en un momento en que el resto de entradas fiscales estaba experimentando, sino una contracción, sí un evidente estancamiento. Para empeorar el panorama, varias colonias americanas aprovecharon la ausencia del rey para proclamar su derecho al autogobierno bajo la fórmula de las Juntas de Gobierno. El esfuerzo de sofocar varios de estos brotes insurreccionales fue dejado en manos del Gobierno virreinal peruano, lo que aumentó considerablemente los gastos de defensa del régimen.

Frente al recorte de ingresos y a la continua expansión de los gastos, eran necesarias medidas draconianas para aminorar los cuantiosos déficit públicos, medidas que difícilmente podían dictarse sin la anuencia expresa de los contribuyentes. Bajo este contexto, se entiende la decisión de los virreyes de convocar a comités asesores independientes de la Junta General de Hacienda, conformados no solo por burócratas, sino también por connotados miembros de la élite criolla peruana. El primero en crearse fue la Junta de Tribunales, establecida por el virrey Abascal en 1811, con la misión de aprobar los nuevos impuestos para el sostenimiento del Estado. Abascal planteó a la junta una serie de propuestas, tales como incrementar el precio del tabaco, expandir la lotería pública a varias intendencias, transferir ingresos de la Caja de Censos de Indios e igualar los impuestos de aduana de Guayaquil a los del Callao.60

Aún más importante era buscar algún mecanismo para gravar de alguna forma a la gran masa indígena. Inicialmente, se propuso la creación de una “contribución provisional voluntaria”, que no era otra cosa que el tributo enmascarado con un barniz liberal, el cual no fue aprobado por las Cortes. Una iniciativa ulterior esbozada por el Gobierno virreinal consistía en cobrar un impuesto a las tierras indígenas, siguiendo el plan esbozado por los diputados de las Cortes de Cádiz de entregar a los indios, en propiedad individual, las tierras comunales que usufructuaban desde tiempos inmemoriales. Se trataba de un proyecto tan abiertamente revolucionario que hubiera transformado para siempre la estructura de la tenencia de la tierra y las relaciones sociales tradicionales de las comunidades andinas, basadas en la propiedad comunal y la reciprocidad. Pero la tremenda tarea que representaba la medición y reparto de las tierras, especialmente difícil en una época tan convulsionada, hizo inviable su aplicación y mantuvo a las comunidades indígenas relativamente libres del sistema impositivo hispánico.

59. Anna 2003: 88. 60. Ibídem: 89.

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El estallido de la revolución de Pumacahua y los hermanos Angulo en 1814, en comunicación con otros movimientos insurreccionales en el sur del continente, representó un nuevo desafío económico a la estabilidad del régimen colonial. Y frente a la absoluta carencia de fondos se apeló, como de costumbre, a las corporaciones de la capital. Así, en 1814, el Gobierno solicitó un crédito al Consulado para enviar 1.500 soldados a Arequipa, con el objetivo preciso de sofocar la rebelión de Pumacahua en aquella ciudad. Nuevamente, en 1815, fueron tocadas las puertas del Consulado para solicitar cuatro préstamos que montaron en conjunto un poco menos de 700.000 pesos.61 El Gobierno también buscó el apoyo de otras corporaciones solventes como la Real Compañía de Filipinas y el Cabildo de Lima, a las que obligó a contribuir con crecidos donativos y préstamos forzosos que deterioraron su situación financiera.62

Una vez agotadas todas las fuentes posibles de ingresos, el virrey se vio obligado a solicitar el consejo de una nueva comisión independiente conocida como Junta de Arbitrios, constituida por el arzobispo de Lima, el intendente de la capital, el prior del Consulado, dos comerciantes, el alcalde, el síndico, el director del Tribunal de Minería, los factores de la Compañía de Filipinas Pedro de Abadía y Juan Bautista de Oyarzabal, el deán de la catedral, los directores de la aduana de Lima y del estanco de tabaco, para formular una propuesta de arbitrio destinado a solucionar la pavorosa caída de ingresos del Estado. En ella, planteó un vasto conjunto de medidas, dentro de las cuales destaca un nuevo impuesto que sorprende por su grado de modernidad. El plan de 1815 incluía los siguientes puntos:63

Aumento de la alcabala del 6 al 7%.• •

Incremento del almojarifazgo del 3 al 4% y aplicación de una tasa de 6% a los artículos importados y 2% a los exportados, que hasta entonces estaban libres de derechos, y la subida de la tasa para los productos importados desde Panamá a un nivel de 20% para los permitidos y 16% para los prohibidos. Aplicación de una tasa adicional sobre los productos importados de Chile: 1 peso por fanega de trigo y 1 peso por quintal de sebo. Instauración de un impuesto de 7% al trafico de cabotaje de productos que habían estado previamente exentos de derechos, como jabones, pitas, lanas, cordobanes y textiles producidos básicamente por las comunidades indígenas. Los vinos pagarían 6% de alcabala y 3% de almojarifazgo, mientras que las piedras de sal de Huacho pagarían 2 reales por cada una.

61. Ibídem: 151. 62. Ibídem: 152. 63 Contreras 2001: 211-212.

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Incremento del diezmo minero en un real por marco adicional. Establecimiento de un impuesto sobre la propiedad predial urbana a una tasa de 5%. Imposición de una tasa del 5% sobre los réditos de capitales impuestos. Incremento del derecho de sisa. Instauración de una contribución a todos los locales públicos que brindaran algún tipo de servicio como fondas, cafés, tambos y casas de hospedaje. Imposición de un gravamen a todos los coches que circulaban por la capital. Establecimiento de un empréstito patriótico para solventar los gastos de la guerra. Restablecimiento del tributo indígena, aunque en condiciones más flexibles.

Esta serie inopinada de medidas tributarias, que combinaba impuestos de aduana, contribuciones directas, indirectas y de capitación (el regreso del tributo), muestra claramente a un Gobierno desesperado, que trataba de extraer hasta el último resto de una olla casi vacía para obtener recursos de cualquier índole. De todas estas iniciativas, la más redituable fue la imposición de sobretasas a los productos chilenos que, en conjunto, podía aportar un poco menos de un cuarto de millón de pesos.64 De esta forma, los ingresos de aduana producto del intercambio recíproco entre el Perú y la capitanía del sur se convirtieron en un recurso vital que sostuvo financieramente al régimen.

Más importante por su significado era, sin lugar a dudas, el impuesto que gravaba con una tasa fija la posesión de predios rústicos y urbanos. La novedad de esta contribución fue su naturaleza directa y progresiva, pues recaía básicamente en las clases propietarias cuyas riquezas estaban conformadas por bienes inmuebles. Y, a diferencia del fracasado proyecto de catastro del marqués de Ensenada que no pudo ser llevado a la práctica por la reticencia de la aristocracia española demasiado encadenada a los valores y privilegios estamentales del Antiguo Régimen, la aplicación de esta contribución territorial sí fue efectiva en el Perú, pues los grupos acomodados no tuvieron más remedio que participar activamente en el sostenimiento del Estado para evitar el derrumbamiento del orden colonial.

Las urgencias financieras del régimen fueron in crescendo a medida que pasaban los años, lo que llevó al nuevo virrey, Joaquín de la Pezuela, a conformar una nueva junta conocida como Comisión Permanente de Arbitrios,

64. Anna 2003: 158.

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instalada en 1816. Este comité estaba integrado por el intendente de Lima, el regente del Cuzco Manuel Pardo, el ex intendente de Arequipa Bartolomé María Salamanca, el oidor de Charcas Yrigoyen, el rector de San Marcos José Cavero, el factor de la Compañía de Filipinas Pedro de Abadía y los riquísimos comerciantes José de Arizmendi y Francisco Javier de Yzcue.65 El primer problema que debieron enfrentar los miembros de esta comisión fue la crisis financiera provocada por la pérdida de Chile a manos de las fuerzas revolucionarias comandadas por el general José de San Martín en 1817. La conquista de Chile no solo privó al Gobierno de la fuente más importante de ingresos de aduana por la importación de trigo y sebo (calculados en un millón de pesos), sino que implicó la virtual interrupción del tráfico legal con España a través de la ruta del Cabo de Hornos, pues las fuerzas navales chilenas declararon el bloqueo de las naves españolas que hacían el tráfico con el Perú.

Frente a esta crítica situación, en 1818, el Gobierno de Pezuela propuso una reforma radical que rompía con el antiguo sistema monopolístico español: el comercio libre con Inglaterra. El motivo principal para formular esa medida fue aumentar los impuestos al comercio, mediante la apertura de los puertos peruanos a los barcos de bandera británica. Esta iniciativa demuestra el pragmatismo de Pezuela, quien se daba perfecta cuenta de que el monopolio era una auténtica quimera en las circunstancias actuales de guerra revolucionaria e inseguridad marítima (debido a la existencia de una flota corsaria en aguas del Río de la Plata y Chile), por lo que resultaba lógico legalizar el tráfico extranjero que, ya para entonces, había logrado sentar sus reales en distintos puntos de la América hispánica. En todo caso, la entrega del comercio nacional a manos británicas era un sacrificio que redituaría suficiente dinero para mantener a flote al régimen colonial, aunque a costa de la conquista del mercado interno por parte de una gran potencia comercial. Si bien esta iniciativa no prosperó debido a la intransigencia del Consulado, cuyos miembros más prominentes eran españoles que temían perder la exclusividad para internar bienes en el virreinato, el virrey otorgó varias licencias de comercio a mercaderes peruanos y naves extranjeras que acoderaban en el Callao para mantener relativamente abastecido el mercado nacional.

Durante los postreros años del régimen colonial, el Gobierno sobrevivió merced a una combinación de ingresos fiscales de fácil percepción (especialmente, las rentas de aduana y el resucitado tributo indígena) y la exacción de los grupos acomodados dentro de una lógica de economía de guerra. El empeoramiento del conflicto bélico fue, así, en detrimento permanente de las élites peruanas que debieron elegir entre quedarse para sufrir la desposesión de gran

65. Hamnett 1978: 124, 133.