Blogi: Viranomaisen ohjaus ja neuvontakin voi velvoittaa

Viranomaisen ohjaus ja neuvontakin voi velvoittaa

Pelastuslaitokset käyttävät vuosittain paljon onnettomuuksien ehkäisyn resursseja rakentamisen ohjaukseen ja neuvontaan. Vaikka pelastusviranomaisella ei ole rakennuslupamenettelyssä toimivaltaa, erilaiset lausunnot ja kannanotot voivat olla kohdettaan tosiasiallisesti velvoittavia. Miltä asetelma näyttää oikeusvaltioperiaatteen näkökulmasta, ja miten asiantuntijaviranomaisen tulisi ottaa se toiminnassaan huomioon?

Ohjaus ja neuvonta käsitteinä

Lainsäädännöstä tulevia termejä ohjaus ja neuvonta käytetään vaihtelevasti tarkoittaen usein samaa asiaa. Oikeudellisesti niillä on kuitenkin eroja. Neuvonta voidaan mieltää hallintolaista tulevaksi viranomaisen yleiseksi velvollisuudeksi neuvoa esimerkiksi menettelyyn liittyvissä yksityiskohdissa. Ohjausta taas käytetään tilanteessa, jossa yksityiskohtaisia ohjeita tai tarkkaa lainkohtaa ei ole, vaan tilanne sisältää väljiä säännöksiä ja tulkintaa. Hyväksyttävään lopputulokseen pääsemiseksi voi olla useita mahdollisia ratkaisuja. Viranomaisen on tunnistettava, mihin tilanteeseen ohjaus ja neuvonta sopivat, ja toisaalta mihin ne eivät sovi.

Iso osa rakennusten paloturvallisuusratkaisuista tehdään rakentamis- ja suunnitteluvaiheessa. Paloturvallisuuden optimitavoitteet löytyvät lainsäädännöstä, mutta viranomainen ohjaa ja neuvoo lopullisia suunnitteluratkaisuja tavoitteisiin pääsemiseksi. Tällöin lain vaatimusten täyttymiseksi käytetään muodollisen normihierarkian ulkopuolista aineistoa, kuten ohjeita ja lausuntoja. Tällaisten kannanottojen on toisinaan nähty asettuvan jopa rakennusluvan saamisen ehdoiksi.

Pehmeät oikeuslähteet ja niiden hyväksyttävyys

Oikeustieteessä eri oikeuslähteitä ryhmitellään esimerkiksi niiden sitovuuden perusteella. Pelastusviranomaisen ohjeet ja lausunnot voidaan lukea niin kutsuttujen pehmeiden oikeuslähteiden (soft law) joukkoon. Soft law -käsitteellä pyritään kuvaamaan sitä harmaata aluetta, joka jää kohdettaan oikeudellisesti sitovan ja ei-sitovan aineiston väliin. Se, miten laajasti soft law -tyyppinen aineisto on otettava huomioon päätöksessä, luonnollisesti vaihtelee, sillä aineiston normatiivinen velvoittavuus ja oikeusvaikutukset ovat ennen kaikkea soveltamistilannekohtaisia.

Viranomaisvaatimuksiin voi sisältyä paljon harkintamarginaalia, kuten yleislausekkeita ja väljiä normeja. Tällöin on kyse eri intressien punninnasta. Vaatimusten tarkoituksenmukaisuutta harkittaessa viranomaisen on tärkeää ymmärtää vastuunsa laajan harkinnan käyttäjänä. Vaikka lausunnot eivät ole oikeudellisesti sitovia, eivätkä hallintotuomioistuimet ole olleet innokkaita viittaamaan ratkaisujen perusteluissa normihierarkian ulkopuoliseen soft law –aineistoon, on niillä nähtävissä kuitenkin tosiasiallista sitovuutta. Jollain oikeudenaloilla soft law -tyyppisen aineiston velvoittavuuden on myös nähty vahvistuvan ennakkopäätösten kautta korkeimman tuomioistuimen viitatessa ratkaisussaan soft law -aineistoon.

Tarkoituksenmukaisuuteen nojaava harkinta jää usein tuomioistuinkontrollin ulkopuolelle. Siksi harkinnan tueksi tarvitaan kriteerejä ja kontrolloitavuutta, jotta päätöksenteko ei näyttäydy mielivaltaisena vaadittaessa erilaisia järjestelyjä vaikkapa pelastustoiminnan edellytysten varmistamiseksi. Soft law -aineiston velvoittavuus sekä normatiivinen merkitys syntyvät suurelta osin sen hyväksyttävyyden perusteella. Hyväksyttävyyttä voidaan lisätä kannanoton laadukkailla ja tieteellisesti merkittävillä perusteluilla. Lausuntojen tulisi sisältää faktoihin perustuvan perustelun kannalta keskeistä tietoa, jolla vähennetään päätökseen kohdistuvaa tiedollista epävarmuutta. Pelastuslaitoksissa olisikin tärkeää käydä keskustelua siitä, miten ohjauksen ja neuvonnan sisältöä ja laatua kontrolloidaan.

Blogi perustuu kirjoittajan tekemään pro gradu -tutkielmaan, jossa tarkasteltiin viranomaisen ohjauksen ja neuvonnan velvoittavuutta.

Teksti: Eero Nyman Pelastusylitarkastaja Etelä-Suomen aluehallintovirasto