Utredning om samarbeid eller sammenslåing av Buskerud, Telemark og Vestfol by Oxford Research Norge

Utredning om samarbeid eller sammensl책ing av Buskerud, Telemark og Vestfold

Utredning om samarbeid eller sammenslåing av Buskerud, Telemark og Vestfold Oxford Research AS I samarbeid med BDO Illustrasjonsfoto

Carpenterstrategytoolbox.com

Om Oxford Research Knowledge for a better society

Oxford Research er et nordisk analyseselskap. Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger. Vi kombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårt spesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og utdanning samt velferds- og utdanningspolitikk. Oxford Research ble grunnlagt i 1995 og har selskaper i Norge, Danmark, Sverige, Finland og Latvia. Oxford Research er en del av Oxfordgruppen og retter sitt arbeid mot det nordiske og det europeiske markedet. Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4623 Kristiansand Norge (+47) 40 00 57 93 post@oxford.no www.oxford.no

Innhold 1.

Sammendrag

1.1

Vil en ny og større region være i stand til å utløse regionens vekstpotensial?

1.2

Hvordan vil en sammenslåing påvirke effektiviteten, og evnen til å yte gode tjenester?

1.3

Hvordan kan samarbeid eller sammenslåing påvirke samarbeidet mellom lokalt og regionalt nivå i lys av kommune- og regionreform?

1.4

Hva er en sammenslåings trolige virkninger på demokratiet?

1.5

Hva kan oppnås gjennom tettere formalisert samarbeid?

Formål og hovedproblemstillinger

2.1

Formål og avgrensninger

2.2

Problemstillinger

2.3

Metodisk tilnærming

Funksjonalitet og samfunnsutvikling

3.1

Hva bidrar til vekst - Programteori for attraktivitet

3.2

Strukturelle forhold - Samferdsel og infrastruktur, areal og miljø

3.3

Bedriftsattraktivitet - Næringsutvikling, utdanning og forskning

3.4

Muligheter for skaping av en ny og bredere form for styring

3.5

Bostedsedsattraktivitet – stedsutvikling, attraktivitet, kultur og folkehelse

3.6

Sammendrag

Kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet

4.1

Potensielle stordriftsfordeler

4.2

Overordnet analyse av dagens status vedrørende tjenesteproduksjon

4.3

Analyse av et utvalg tjenester

4.4

KOSTRA-analyser av tjenesteområdene er knyttet til samfunnsutviklingsområdet

4.5

Kvalitet i tjenesteproduksjonen

4.6

Fremtidens utfordringer

4.7

Konsekvenser ved en endret struktur

Forhold til kommune, regionene og staten, demokrati

5.1

Forhold til kommune, regionene og staten

5.2

Demokrati på regionalt nivå

Figurliste Figur 1 Programteori for attraktivitet ........................................................................................................... 11 Figur 2 Oversikt over andelen brutto driftsutgifter til ulike tjenesteområder ........................................ 47 Figur 3 Utvikling av det samlede behovet for tjenester fra 2012-2016 ................................................... 49 Figur 4 Netto driftsutgifter, administrasjon og styring, i kr. pr. innb., konsern ..................................... 50 Figur 5 Netto driftsutgifter til videregående opplæring, per innbygger 16-18 år, konsern ................... 52 Figur 6 Oversikt over fordeling av elever ved ulike utdanningsprogrammer ......................................... 53 Figur 7 Korrigerte brutto driftsutgifter fordelt på ulike utdanningsprogram per elev, konsern.......... 54 Figur 8 Brutto driftsutgifter, tannhelse, pr. innbygger i kroner, konsern ................................................ 56 Figur 9 Netto driftsutgifter til kultursektoren i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern ...... 57 Figur 10 Netto drifts utgifter i kroner per innbygger til samferdsel ........................................................ 58 Figur 11 Andel netto driftsutgifter per innbygger til ulike formål, konsern ........................................... 59 Figur 12 Andelen som fullført videregående skole på normert tid for årskullene 2006 til 2009 ......... 60 Figur 13 Forventet befolkningsutvikling i Telemark fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO ............................................................................................................................................................. 62 Figur 14 Forventet befolkningsutvikling i Buskerud fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO ............................................................................................................................................................. 62 Figur 15 Forventet befolkningsutvikling i Vestfold fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO .................................................................................................................................................................. 63 Figur 16 Utvikling i antall innbyggere for aldersgruppen 16-18 år .......................................................... 64 Figur 17 Utvikling i antall innbyggere for aldersgruppen 19-66 år .......................................................... 64 Figur 18 Oversikt over den regionale statsforvaltningen .......................................................................... 66

Tabelliste Tabell 1 Befolkning per 1.1.2015 etter sentralitet og landsdel .................................................................. 16 Tabell 2 Forholdstall, bruttoprodukt i de åtte østlandsfylkene sammenlignet med total bruttoprodukt i Norge. Alle verdier over 1,5 er uthevet. .................................................................................................... 25 Tabell 3 Forholdstall, bruttoprodukt i de åtte østlandsfylkene sammenlignet med total bruttoprodukt i Norge. Alle verdier over 1,5 er uthevet ..................................................................................................... 27 Tabell 4 Oversikt over klynger og nettverk på Østlandet ......................................................................... 28 Tabell 5 Beskrivelse av de kriteriene som er vektet tyngst for fylkeskommunene ................................ 48 Tabell 6 Fordeling av utgifter til administrasjon og styring på ulike KOSTRA-funksjoner, konsern 50 Tabell 7 Oversikt over nøkkeltall for de ulike fylkene knyttet til VGS for 2014-2015 for alle skoler (inkludert offentlig og private)....................................................................................................................... 51 Tabell 8 Oversikt over de viktigste fagskolene i regionen ......................................................................... 55 Tabell 9 Fylke, befolkningsstørrelse, areal og fylkestingsrepresentanter ................................................. 73 Tabell 10 Mandatfordeling med utgangspunkt i 2015-valget.................................................................... 74 Tabell 11 Deltakelsen ved fylkestingsvalg.................................................................................................... 78 Tabell 12 Oversikt over en sammenslåings trolige virkninger på demokratiet ...................................... 82

Sammendrag

Formålet med denne utredningen er å vurdere potensial og muligheter, utfordringer og konsekvenser ved et tettere formalisert samarbeid mellom Telemark, Buskerud og Vestfold fylkeskommuner, samt en sammenslåing av de tre fylkeskommunene. Det innebærer at utredningen, sammen med andre kilder, skal danne et faglig grunnlag for en politisk beslutning. Utredningen tar for seg følgende momenter:   

Funksjonalitet og samfunnsutvikling Kvalitet og effektivitet i fylkeskommunale tjenester Forholdet til kommunene, regionene og staten, demokrati

I utredningen har funksjonalitet og samfunnsutvikling hatt særlig prioritet. I tillegg har den først og fremst sett på hva som vil kunne skje ved en ren sammenslåing 10-20 år fram i tid.

1.1

VIL EN NY OG STØRRE REGION VÆRE I STAND TIL Å UTLØSE REGIONENS VEKSTPOTENSIAL?

Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil en BTV-region i større grad være i stand til å fylle samfunnsutviklingsrollen. Særlig vil en BTV-region gi et bedre fundament for å utvikle en mer sammenhengende region, samt å styrke næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet. Dette innebærer at mulighetene for å utløse vekstpotensialet i BTV-regionen vil forbedres. Dette er både knyttet til vekst i folketall, sysselsetting og verdiskaping. 1.1.1

En mer sammenhengende region

En annen mulig oppside er at en BTV-region i større grad vil kunne bli i stand til å realisere nye samferdselsog infrastrukturinvesteringer i kraft av sin tyngde. Dette vil for eksempel kunne være prosjekter der det ligger til rette for å utløse synergier knyttet til næringsutvikling eller skape bedre koblinger mellom bo- og arbeidsmarkeder. Samlet vil en BTV-region være noe bedre i stand til å utnytte synergiene i dagens bystruktur. Det innebærer at en i større grad vil kunne utvikle byregioner, som har et bredere service, tjeneste- og kompetansetilbud. Slikt sett vil en BTV-region bidra til få byregioner innen BTV som beveger seg et trinn oppover i byhierarkiet. 1.1.2

Bedre grunnlag for næringsutvikling og innovasjon

En del faktorer som er viktige for bedriftenes konkurransekraft er knyttet til de ressursene som finnes i et fylke, samt hvordan fylkeskommunen og andre offentlige aktører bidrar til å utvikle dem. En BTVregion vil være med på å skape et bedre grunnlag for næringsutvikling og innovasjon på flere måter. Den kan: 

    



Være med på å skape et bredere næringsfundament og legge til rette for at regionen får flere næringsaktiviteter basert på eksisterende styrker og ekspertise. Særlig ligger det til rette for å skape utvikling gjennom kobling av industrimiljøene og Høyskolen i Sør-Øst Norge. Det ligger spennende innovasjonsmuligheter i å integrere den kompetansen en har innen mikro- og nanoteknologi i Horten, med systemstyring og -utvikling på Kongsberg. På sikt ligger det også interessante muligheter i å koble miljøene i Kongsberg og Horten med prosessindustrien i Grenland. En annen næring som det er utviklingsmuligheter innen er utvikling av helse- og omsorgstjenester. Styrke næringsutviklingsarbeidet for kommunene i Telemark og Buskerud som ligger innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Særlig ligger det til rette for kunnskapsutveksling og en styrket satsing på utvikling av reiselivsnæringen. Få muligheter til å realisere innovasjonsprosjekter med en større risikobredde. Gjennom en større portefølje blir den samlede risikoen akseptabel, men de forventede resultatene bedre. Legge til rette for utvikling av felles strategier og skape koblinger på tvers. Dette vil gi bedre muligheter til å gjennomføre mer kraftfulle satsinger på prioriterte områder, som kan fremme innovasjon. Skape et enklere, mer samkjørt og kraftfullt virkemiddelapparat. Gjennom å bli større vil virkemiddelapparatet få muligheter til å utvikle mer spesialisert kompetanse, knyttet til de mest sentrale næringene i regionen. Bidra til bedre kompetanseutveksling og tilgang på FoU-ressurser. Gjennom en BTV-region vil det trolig være noe lettere å realisere et universitet. Det vil også være lettere å samordne FoU-ressursene og skape bedre muligheter for å kunne gjennomføre mer kraftfulle satsinger. Slikt sett vil en BTV-region kunne være et virkemiddel for mer systematisk bruk av FoUaktørene inn i ulike regionale utviklingsprosesser, samt i tjenesteutviklingen. Kunne danne et bedre og mer systematisk grunnlag for næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet i region. Særlig vil en kunne skape arenaer som gjør at en kan jobbe kontinuerlig med realisering av potensielle muligheter både innenfor og mellom ulike næringer.

Selv med en BTV-region er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at en vil ha begrensede ressurser tilgjengelig til næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet. Det er således ikke grunn for at tro at den direkte betydningen for verdiskapingen vil være svært stor, men den vil like fullt gi et betydelig bidrag. 1.1.3

Stedsutvikling og attraktivitet, kultur og folkehelse

Når det gjelder arbeidet med stedsutvikling og attraktivitet, kultur og folkehelse, er det noen fellesgevinster som kan la seg realisere ved en BTV-region. Dersom en i større grad forener krefter, vil det være lettere å få til bedre koordinering på tvers, samt kunne gjennomføre større utviklingstiltak og prosjekter. Det vil også være mulig å styrke kompetansen. Gjennom en felles stab bli noe lettere å opparbeide seg spesialisert kompetanse, samt legge til rette for kompetanseutveksling. Det vil kunne bidra til økt tjenestekvalitet på sikt.

1.2

HVORDAN VIL EN SAMMENSLÅING PÅVIRKE EFFEKTIVITETEN, OG EVNEN TIL Å YTE GODE TJENESTER?

Det er få studier av offentlige sammenslåinger som gir et entydig svar på hvordan tjenesteproduksjonen vil bli påvirket av en sammenslåing av Vestfold, Telemark og Buskerud fylkeskommuner, men det er forhold som tyder på at en endret struktur vil ha innvirkning på tjenesteproduksjonen i et fremtidsperspektiv. Innenfor de driftsrelaterte tjenestene, som videregående opplæring så vil den tydeligste direkte konsekvensen være at organisasjonen blir større. Dette vil på kort sikt medføre utfordringer med tanke på å samordne dagens tre organisasjoner inn under en ny felles overbygning, med utgangspunkt i ulike kulturer, arbeidsprosesser og rutiner. Stordriftsfordelene, som man på sikt kan realisere, er særlig knyttet til to forhold. For det første vil en større organisasjon medføre at ulike fagmiljøer blir større i antall og på sikt bredere i kompetanse. Innen ressurskrevende og spesialiserte fagområder, som eksempelvis naturbruk innenfor videregående opplæring, er fagmiljøene i dagens fylkeskommuner relativt spredt. Ved å samle kompetansen knyttet til de mindre utdanningstilbudene i BTV-regionen, kan man på sikt gi et styrket tilbudet til elevene. I tillegg vil det være mulig å satse på noen utdanningsprogrammer i enkelte deler av regionen gjennom å samle fagkompetanse til disse geografiske bestemte områder. Innenfor fagskoleutdanningen kan det også være potensielle stordriftsfordeler ved å samordne dette tilbudet i en ny BTV-region. Dette kan muliggjøre et mere strukturert samarbeide med viktige næringslivsaktører på tvers av dagens fylkesgrenser, med det formål å styrke tilbudet til elevene. Fylkesadministrasjonen er et annet tjenesteområde som en ny stor region kunne ha direkte konsekvenser på. Gjennom å samlokalisere deler av administrasjonen, og hente ut effektene av dette, vil man kunne frigi ressurser til mer strategiske og driftsnære oppgaver.

For det andre vil grenseutfordringer reduseres som følge av en ny større region. Dette vil også potensielt kunne være kostnadsbesparende ettersom man vil kunne gjøre strukturendringer i BTV-regionen på lengre sikt. I et fremtidsrettet perspektiv hvor befolkningsutviklingen er forventet å være sterkest i sentrale områder i dagens fylker, basert på SSBs befolkningsprognoser, så mener vi at det vil være en fordel å se BTV-regionen som en helhet. Man vil kunne ha større muligheter til å utvikle tjenestetilbudet i tråd med endringer i befolkningsgrunnlaget i BTV regionen.

1.3

HVORDAN KAN SAMARBEID ELLER SAMMENSLÅING PÅVIRKE SAMARBEIDET MELLOM LOKALT OG REGIONALT NIVÅ I LYS AV KOMMUNE- OG REGIONREFORM?

En ny BTV-region vil også kunne ha betydning for forholdet mellom stat, region og kommunene. En utvikling til færre og større kommuner gjennom den pågående kommunereformen, vil påvirke fylkeskommunenes rolle og betydning. Et redusert antall kommuner med større fagmiljøer, vil ha mulighet til å arbeide aktivt med utvikling av blant annet samfunns- og næringsliv. Dette vil stille sterkere krav til kompetanse og kapasitet på et regionalt nivå. I en slik situasjon vil det være en styrke for dagens fylkeskommuner å være en del av en større region. Et annet viktig moment er at en ny BTV-region vil kunne få overført flere oppgaver på sikt. Per dags dato vil flesteparten av de forslagene, som regjeringen la fram i regionmeldingen, bli videre vurdert, men det er tydelig at en forutsetning for at fylkene skal få flere oppgaver er at man etablerer færre og større regioner. Alle representantene fra de ulike fylkeskommunene mente at en styrking av antall oppgaver var en forutsetning for at fylkeskommunene skal kunne videreutvikle sin rolle, spesielt i forholdet til nye større kommuner (som trolig overtar blant annet tannhelsetjenesten fra fylkeskommunene). For Vestfold, Telemark og Buskerud vil en felles region være mer i tråd med den regionale statsforvaltningen i regionen, enn dagens fylkeskommunestruktur. Et stort antall statlige virksomheter er organisert slik at alle tre fylkeskommunene er en del av felles struktur. På lengre sikt kan dette kunne styrke samarbeidet med statsforvaltningen, men dette vil også være avhengig av faktorer som ikke er knyttet til struktur. Her tenker vi blant annet på ledelse, kultur og organisasjonsform.

1.4

HVA ER EN SAMMENSLÅINGS TROLIGE VIRKNINGER PÅ DEMOKRATIET?

I et fremtidsperspektiv finner vi et positivt mulighetsrom rundt økt folkevalgt kontroll over flere tjenester, samt styrking av regionpolitikeres kompetanse og kapasitet. Økt gjennomslagskraft inn mot Storting og regjering vurderes også som en positiv faktor. En region vil få færre folkevalgte, men flere oppgaver. Vi mener det da blir behov for tilføring av ressurser, for eksempel i form av frikjøp. Frikjøpet bør også spres til opposisjonen. Når det gjelder valgdeltakelse og allmenn interesse for regionpolitikk vurderer vi dette som nøytralt. Man kan finne ulike plausible argumenter for at valgdeltakelse

enten kan stige og synke. Vi finner utfordrende aspekter ved økte geografiske avstander, mindre nærhet til folkevalgte, samt representasjon av by og land for de partiene med færrest seter i regionstinget. Dette vil være en konsekvens av BTVs store areal, og mangfoldige demografi.

1.5

HVA KAN OPPNÅS GJENNOM TETTERE FORMALISERT SAMARBEID?

I prinsippet kan mange av de skisserte gevinstene også oppnås ved hjelp av tettere samarbeid. Slik Oxford Research og BDO ser det, vil det imidlertid i praksis være vanskeligere å realisere potensialet. Det er mer krevende å bli enige på tvers av organisasjoner, og det er også grunn til å tro at en vil få mer «trykk» på arbeidet dersom en er en felles region. Dette kan skyldes flere forhold: 



Det vil være et større spenningsfelt mellom fylkesnivået og regionnivået ved tre fylkeskommuner. Både politikerne og administrasjonen i de enkelte fylkeskommunen vil først og fremst være opptatt av hva som gagner sitt eget fylke. De vil ikke ha et regionalt mandat, og det vil ikke eksistere en egen regionstab. Det vil være mer utfordrende å ivareta den regionale utviklerrollen. En risikerer at politikerne blir mer opptatt av enkeltprosjekter og kortsiktige resultater, mens den regionale utviklerrollen krever fokus på strategiske veivalg, langsiktige utviklingsoppgaver, kontaktskapende virksomhet og utvikling av partnerskap. Mange uformelle samarbeid mellom de tre fylkeskommuner gir mindre folkevalgt kontroll. En konsekvens av dette er at det kan bli mindre fokus på innsatsen og dårligere resultater.

2. Formål og hovedproblemstillinger I juni 2015 ba Stortinget om en melding om nye oppgaver til større regioner. Stortinget fremhevet større regioner som en forutsetning for en forsterket rolle og nye oppgaver. Som en oppfølging av Stortingets signaler, oppfordret Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 2015 fylkeskommunene til å starte «nabopraten» om regionreform, og i den sammenheng å gjennomføre utredninger av mulige alternativer. Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner har engasjert Oxford Research og BDO til å gjennomføre sin utredning. Gjennom utredningen skal det belyses hvilke fordeler og ulemper som er knyttet til et tettere formalisert samarbeid eller sammenslåing av de tre fylkeskommunene. KMD har gitt fylkene frist 1. desember 2016 til å fatte vedtak om sammenslåing, slik at nye folkevalgte regioner kan tre i kraft fra 1. januar 20201.

2.1

FORMÅL OG AVGRENSNINGER

Formålet med utredningen er å vurdere potensial og muligheter, utfordringer og konsekvenser ved et tettere formalisert samarbeid mellom Telemark, Buskerud og Vestfold fylkeskommuner, samt en sammenslåing av de tre fylkeskommunene. Det innebærer at utredningen, sammen med andre kilder, skal tjene som et faglig grunnlag for en politisk beslutning. Telemark, Buskerud og Vestfold fylkeskommuner har gitt noen føringer for gjennomføringen av utredningen:   

Utredningen skal ikke ta utgangspunkt i nå-situasjonen eller historiske utviklingstrekk, men at den skal ha et klart framtidsperspektiv, 10-20 år frem i tid. Det skal også legges vekt på vurdering av den nye regionens potensial og muligheter, utfordringer og konsekvenser ved å eventuelt få ansvar for nye oppgaver på det regionale nivå. Utredningen skal belyse forholdet mellom byene og mellom byene og distriktene.

Gjennomgående er det også slik at oppdragsgiver først og fremst ønsker å belyse sammenslåing av de tre fylkeskommunene i utredningen.

2.2

PROBLEMSTILLINGER

I konkurransegrunnlaget påpekes det at utredningen skal ta for seg tre ulike hovedtemaer og problemstillinger: 

Funksjonalitet og samfunnsutvikling

https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/kmd/nyhetsbrev-fra-kmd/regionalnytt/2016/regionalnytt-2-2016/id2481843/#regionreform 1

 

Kvalitet og effektivitet i fylkeskommunale tjenester Forholdet til kommunene, regionene og staten, demokrati

I det videre går vi kort inn på hvert av disse. 2.2.1

Problemstilling 1: Funksjonalitet og samfunnsutvikling

Utredningen skal gi svar på om en ny og større region vil være i stand til å utløse regionens vekstpotensial. Fokuset i denne delen er på samferdsel/infrastruktur, utdanning/forskning, tilrettelegging for næringsutvikling, byog stedsutvikling, attraktivitet og kultur. I tillegg blir de eventuelle nye grensene problematisert; samsvarer de nye administrative grensene med grensene for avgrensningen av en naturlig, funksjonell region? Videre blir samspill og konflikt mellom byer, samt mellom by og land analysert. Utfordringene knyttet til samferdsel blir også beskrevet og analysert med fokus på helhetlig transportplanlegging inn mot Oslo/Akershus, og i andre nærområder til en eventuell BTV-region. Det er også viktig å ta hensyn til at regionen vil ha store områder som er preget av typiske distriktsutfordringer. 2.2.2 Kvalitet og effektivitet i fylkeskommunale tjenester Større regioner kan fremme helhetstenkning og samordning på tvers av sektorer og geografiske områder, samt styrke fagmiljøene som dermed kan bidra til å bedre kvaliteten i tjenesteproduksjonen. I denne delen vil fokuset være på hvordan et tettere samarbeid eller en sammenslåing av fylkene, vil påvirke evnen til å yte gode tjenester og hvordan effektiviteten i tjenesteproduksjon kan bli påvirket. Både kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet har blitt utredet. 2.2.3 Forholdet til kommunene, regionene og staten, demokrati Fylkeskommunene er ofte avhengig av et tett samarbeid med kommunene. Kommunene må også få mulighet til å påvirke det regionale nivå. Utredingen gir svar på hvordan mer formalisert samarbeid eller sammenslåing kan påvirke samarbeidet mellom lokalt og regionalt nivå. Her har kommunereform og regionreform blitt sett i sammenheng. Styrkning av rollen som samfunnsutvikler forutsetter at regionene har myndighet, virkemidler og en relevant oppgaveportefølje. Utredningen har analysert hvilke mulige statlige (sentrale eller regionale) oppgaver som kan løses bedre av en region med mer formalisert samarbeid eller en sammenslått region. Fokuset er i tillegg på hvilken utstrekning og hvordan en BTV-region kan ivareta eventuelle samordningsoppgaver av statlig virksomhet. Det å sikre demokrati handler om å desentralisere makt og myndighet til kommuner og regioner. Folkevalgt styring og kontroll må sikres ved overføring av oppgaver og ansvar til større enheter. I utredningen har vi belyst hvordan en større region vil påvirke demokratiet og evnen til å fremme gode helhetlige løsninger innenfor de to ulike alternativene.

2.3

METODISK TILNÆRMING

Denne utredningen baserer seg på eksisterende statistikk og forskning, planverk, tidligere evalueringer og intervjudata. Eksakte kildehenvisninger er oppgitt fortløpende i teksten. I delen for funksjonalitet og samfunnsutvikling er det gjort en metaanalyse av allerede gjennomførte studier, analyser og utredninger. Vi har også sett på fylkenes planer og strategier. Til sammen har dette gitt oss perspektiver på hvilke muligheter for vekst som finnes samt hvordan en BTV-region eventuelt kan bidra til å utløse dem. En annen viktig kilde til informasjon har vært intervjudata. Det har vært gjennomført plenumsintervjuer i alle tre fylkeskommuner, herunder sentrale fylkespolitikere både i ledelse og opposisjon, samt den administrative ledergruppen. I tillegg har det blitt gjort intervjuer med sentrale representanter fra næringslivet og akademia i de tre fylkene. I delene av utredningen som omhandler tjenester, og oppgaver, trekker utredningen viktige data fra ulike modeller og tallgrunnlag. Behovsvurderingene er gjort med utgangspunkt i Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) modell for kostnadsutjevning mellom kommuner, slik det er beskrevet i Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S – Grønt Hefte. Ved å benytte denne modellen vil vi på en strukturert måte kunne finne årsaker til endringer i behovet. Dette har gitt perspektiver på viktige faktorer som påvirker etterspørselen etter ulike fylkeskommunale tjenester, og forskjeller mellom fylkeskommunene. Videre er det foretatt ordinære KOSTRA-analyser av tjenesteområdene. Sammenhengen mellom tidsserieanalyser for behovsindikatorene og tjenesteproduksjonen har også synliggjort om det er endringer utover de som kan forklares gjennom endringer i fylkeskommunenes behov for tjenester innenfor de ulike områdene. KOSTRA analysene har dekket forholdene, prioritering, dekningsgrad og produktivitet. I tillegg har vi gjennomført analyser av utvalgte kvalitetsvariabler knyttet til tjenesteproduksjonen der det er mulig. Vi har også gjennomført intervjuer med den administrative ledergruppen ved de ulike fylkeskommunene.

3. Funksjonalitet og samfunnsutvikling Regionens langsiktige utvikling henger sammen med evnen til å skape nytt ved å bygge videre på det som allerede finnes. Kjennskap til regionens særtrekk, styrker og svakheter er derfor sentralt når politikk skal omsettes i konkrete planer, virkemidler og handling. Gode betingelser for folk og næringsliv gir attraktive regioner. Sett fra innbyggernes og bedriftenes ståsted, er utdannings- og kompetansenivået, bo- og leveforhold, kultur og kommunikasjon av avgjørende betydning for trivsel og vekst. De regionene som klarer å utnytte sine spesielle fortrinn til å skape attraktive arbeidsplasser og lokalsamfunn, vil ha best utviklingsmuligheter. 2 Plan- og bygningsloven tildeler fylkeskommunen rollen som den sentrale regionale utviklingsaktøren3. Rollen innebærer å skape produktivt samspill mellom engasjerte aktører i regionen, slik at regionens ressurser kan omsettes til konkurransekraft og til samfunnets beste. Et sentralt element i denne utredningen er å gi svar på om en ny og større region (eventuelt tettere samarbeid) vil utløse det vekstpotensialet som finnes i regionen. Vekstpotensialet påvirkes av en rekke faktorer, men noen elementer som er sentrale å belyse er samferdsel og infrastruktur, utdanning og forskning, næringsutvikling, byog stedsutvikling, attraktivitet, kultur og folkehelse. Disse faktorene henger tett sammen og påvirker hverandre gjensidig. I tillegg vil det være ulike behov mellom byer og distrikter, og det vil kunne være variasjoner i forhold i hvilken grad den nye inndelingen er i tråd med naturlig, funksjonell region. En utfordring knyttet til å gjennomføre en helhetlig analyse av funksjonalitetsdimensjonen er at det er en svært omfattende og kompleks problemstilling. Den handler i bunn og grunn om alle dimensjoner som er relatert til fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler4. Samfunnsutviklerrollen er både knyttet til målsettinger og rolleutøvelse. For det første skal fylkeskommunene legge til rette for å nå hovedmålsettingene i distrikts- og regionalpolitikken. Disse er5:   

Økt verdiskaping, sysselsetting og internasjonalt konkurransedyktig næringsliv Forbedre lokale og regionale rammevilkår for næringsliv og befolkning Utvikle attraktive regioner og senter for befolkning og næringsliv

Oppnåelsen av disse målene skal skje gjennom at det regionale nivået ivaretar følgende tre hoveddimensjoner ved rollen (Meld. St. 22 (2015-2016); Hofstad og Hanssen, 2015):   

Å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen, tilpasset regionale og lokale forhold Å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn Å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk

Kombinasjonen av målsettingene og dimensjonene ved rolleutøvelsen gjør at det utforende å finne en helhetlig analysemodell som kan dekke alt på en god måte. En tilnærming som tar opp i seg mange av Meld. St. 22 (2015-2016). Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver Trøndelagsutredningen. 4 Samfunnsutvikling handler om summen av innsats rettet mot klima og miljø, folkehelse, kompetanse, kultur, ressursforvaltning, samferdsel og næringsutvikling. 5 https://www.regjeringen.no/contentassets/f643c941018149fb9fa31f77cb7cab16/rega_statsbudsjettet.pdf 2

elementene er imidlertid den programteorien som Telemarksforskning har utviklet for attraktivitet6. Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil denne danne et hensiktsmessig overordnet rammeverk for funksjonalitetsdimensjonen og samfunnsutviklerrollen. Programteorien inneholder tre hoveddimensjoner, bedriftsattraktivitet, bostedsattraktivitet og besøksattraktivitet, og fokuserer på hvordan disse bidrar til å fremme vekst i verdiskaping, sysselsetting og befolkning. Dette er i tråd med hva som er hovedformålet med denne delen av utredningen – nemlig å adressere i hvilken grad en ny og større region vil bidra til å utløse det vekstpotensialet som finnes. I det videre gir vi først en kort oversikt over sentrale elementer i programteorien for attraktivitet. Disse gir viktige innspill til faktorer en må forholde seg til ved de forskjellige underproblemstillingene som er knyttet til funksjonalitets- og samfunnsutviklingsdimensjonen:   

Samferdsel og infrastruktur, areal og miljø Næringsutvikling, utdanning og forskning By- og stedsutvikling, attraktivitet, kultur og folkehelse

For å komme dypere ned i materien, vil vi også bruke andre teoretiske perspektiver/analysemodeller for området «næringsutvikling, utdanning og forskning». Disse er særlig knyttet til å fremme vekst i verdiskaping og sysselsetting, og gir innspill til hva som er mulighetsrommet ved en BTV-region.

3.1

HVA BIDRAR TIL VEKST - PROGRAMTEORI FOR ATTRAKTIVITET

Telemarksforskning utviklet en programteori for attraktivitet. Denne har et særskilt fokus på endogene forhold, det vil si faktorer som en kan være med på å påvirke selv og som har betydning for vekst. Dette er svært relevant relatert til fylkeskommunenes ansvar for samfunnsutvikling. Programteorien inneholder tre hoveddimensjoner, bedriftsattraktivitet, bostedsattraktivitet og besøksattraktivitet, og fokuserer på hvordan disse bidrar til å fremme vekst i verdiskaping, sysselsetting og befolkning. I figuren under gis det en nærmere oversikt over tilnærmingen.

Vareide, K., L. Kobro og H. Storm, 2013. Programteori for attraktivitet. Sammendragsrapport. TF-notat nr. 13/2013, Telemarksforskning, Bø. 6

Figur 1 Programteori for attraktivitet

Kilde: Telemarksforskning

Som det framgår av figuren over vil et steds attraktivitet påvirke nettoflyttingen til stedet, enten direkte gjennom bostedsattraktivitet eller indirekte gjennom arbeidsplassvekst, hvis det er snakk om bedriftseller besøksattraktivitet. Flytting er forårsaket av arbeidsplassutvikling og andre forhold. Arbeidsplassvekst er et resultat av fire forhold: strukturelle forhold, bedriftsrettede virkemidler, bedriftsattraktivitet og besøksattraktivitet. Steder med arbeidsplassvekst får normalt økt innflytting, mens steder med nedgang i antall arbeidsplasser som oftest får netto utflytting. Andre forhold som forårsaker flytting er relatert til tre faktorer: strukturelle forhold, personrettede virkemidler og bostedsattraktivitet. Steder med høy befolkningstetthet, som ligger innenfor større arbeidsmarkeder og som har tilstøtende områder med økonomisk vekst i pendlingsavstand, har systematisk bedre flyttebalanse, selv om utviklingen i egne arbeidsplasser nødvendigvis ikke er spesielt god. Regioner har i motsetning til kommuner mulighet til å påvirke strukturelle forhold, bedriftsrettede og personrettede virkemidler. Det innebærer blant annet at en både kan være med på å påvirke veksten gjennom samferdselsog infrastrukturtiltak samt gjennom å bruke benytte bedriftsrettede virkemidler som bidrar til utvikling av enkeltbedrifter, næringsmiljøer og det samlede regionale innovasjonssystemet.

Det er fire forskjellige faktorer som har innvirkning på besøks-, bedrifts eller bostedsattraktivitet:    

Bygninger og areal Ameniteter Identitet og stedlig kultur Omdømme

Dette er faktorer som en kan være med på å påvirke, og i det videre ser vi kort nærmere på disse. 3.1.1

Bygninger og areal

Bygninger og areal er en viktig forutsetning for utvikle stedlig attraktivitet. For besøksattraktivitet er overnattingskapasitet, hytter og areal for hyttebygging de viktige faktorene i denne kategorien. For bedriftsattraktivitet vil det være næringsarealer og næringslokaler som er viktige faktorer her. For attraktivitet som bosted er det tilgjengelighet til boliger og tomteareal som er de typiske faktorene. Tilgjengelighet av bygninger og areal alene vil som oftest ikke være en sterk drivkraft for attraktivitet, men mangel på tilgjengelighet er oftere en forklaring på manglende vekst. 3.1.2

Ameniteter

Ameniteter er et begrep som er lånt fra utenlandsk forskning på attraktivitet. Det engelske amenitites er et samleuttrykk for mange ulike typer fysiske kvaliteter og tilbud som eksisterer på et sted, og som kan gjøre stedet attraktivt. For attraktivitet som bosted er offentlige tilbud, som gode barnehager og skoler, eksempel på ameniteter. Private tilbud av tjenester, kulturtilbud, kulturarenaer, kafeer er andre ameniteter. Videre kan det være tilgang på natur og friluftstilbud, parker og estetisk vakre sentrum osv. som påvirker bostedsattraktiviteten. Mange av de samme amenitetene som er nevnt for bostedsattraktivitet kan også være med på å øke besøksattraktiviteten. Kultur, natur, og sentrumsegenskaper er forhold som kan tiltrekke besøkende. For bedriftsattraktivitet er tilgang på forretningstjenester, kompetanseinstitusjoner og en næringsvennlig kommune, eksempler på ameniteter som kan skape en mer attraktivt miljø for å drive forretning på et sted. Bedrifter kan også være opptatt av at et sted har ameniteter som gjør stedet attraktivt som bosted, fordi det indirekte kan gjøre det lettere å rekruttere ønsket personell. 3.1.3

Identitet og stedlig kultur

Identitet og stedlig kultur er en kategori av attraktivitetsskapende forhold som ikke er fysiske, men som har med sosiale relasjoner og holdninger å gjøre. Steder hvor innbyggerne er preget av åpenhet og toleranse kan oppleves som mer attraktive steder å bo enn steder preget av motsatte verdier. Når det gjelder besøksattraktivitet vil steder som er preget av gjestfrihet kunne være mer attraktive for besøk. For bedriftsattraktivitet er det flere kulturelle forhold som kan forklare hvorfor noen steder har større vekst. Det viser seg at bl.a. nettverksdannelse, innovasjon og fleksibilitet fører til økt attraktivitet for

bedrifter. Klyngeeffekter er ofte beskrevet som avhengig av at det er relasjoner mellom bedrifter innenfor et geografisk avgrenset område, preget av samarbeid, tverrfaglighet og tillit. 3.1.4

Omdømme

Et steds omdømme er definert som de assosiasjoner som personer uten tilknytning til stedet har av stedet. Steder kan forsterke sitt omdømme ved hjelp av markedsføring og reklame, uten å gjøre noe forbedringer på stedet. Omdømmet til stedet er ofte svakere enn hva stedets innbyggere selv synes at stedet fortjener. Det blir i slike tilfeller omdømmebyggingens oppgave å synliggjøres stedets kvaliteter bedre. Omdømmet kan ha en stor betydning for steders tiltrekningskraft både for bosetting, besøk og bedrifter. Det er i så fall snakk om forskjellige typer omdømme. Et sted kan ha et godt omdømme som sted å drive næring i, uten et godt omdømme som bosted eller besøkssted.

3.2

STRUKTURELLE FORHOLD - SAMFERDSEL OG INFRASTRUKTUR, AREAL OG MILJØ

Fylkeskommunenes rolle når det gjelder samferdsel og infrastruktur, areal og miljø7 er både med på å påvirke og legge de overordnede rammene for bedrifts-, besøks og bostedsattraktivitet. I dette delkapittelet vil vi se nærmere på hvilken betydning en BTV-region vil kunne ha for samferdsel og infrastruktur, areal og miljø samt helheten mellom dem. Dette innebærer at vi blant annet vil komme inn på:   

Tilrettelegging for en flerkjernet byutvikling Regionenes funksjonalitet, blant annet med hensyn til bo- og arbeidsmarked8 Muligheten for å utøve et helhetssyn og unngå utilsiktede konsekvenser av sektorvedtak.

For å belyse samferdsel og infrastruktur, areal og miljø er det i første omgang viktig at en legger den samlede utviklingen på Østlandet til grunn, og da særlig tar hensyn til veksten i Oslo og Akershus. Samtidig er det nødvendig at en samlet, BTV-region bestående av de tre fylkene drøfter gjennom i hvilken grad en slik region skal utforme en egen ATP-analyse og –strategi for sterkere å markere egne behov og potensialer. Siden de nye regionene fremst skal ha et forsterket ansvar for regional utvikling, er det naturlig at et slikt spørsmål settes på sakskartet. I regi av Osloregionen er det fastsatt noen overordnede målsetninger for areal og transportområdet9: 

Utbyggingsmønsteret skal være arealeffektivt basert på prinsipper om flerkjernet utvikling10 og bevaring av overordnet grønnstruktur.

Dette er først og fremst strukturelle forhold i Telemarksforskning sin programteori for attraktivitet. Funksjonalitet i forhold til næringsstruktur og næringsutvikling dekkes i kapittel 3.3. 9 Osloregionen, 2016. Samordnet areal- og transportstrategi for Osloregionen. 10 Dette er også et prinsipp som Telemark har lagt til grunn i sin ATP-plan. 7 8

 

Transportsystemet skal på en rasjonell måte knytte den flerkjernede regionen sammen, til resten av landet og til utlandet. Transportsystemet skal være effektivt, miljøvennlig, med tilgjengelighet for alle og med lavest mulig behov for biltransport. Osloregionen skal oppfylle nasjonale klima mål innenfor for sitt geografiske område.

I denne utredningen er prinsippet om en flerkjernet byutvikling en viktig ramme for å adressere utviklingen i Buskerud, Telemark og Vestfold samt for hvordan disse fylkene forholder seg til Østlandet forøvrig. I det videre ser vi nærmere på grunnprinsippene i en flerkjernet byutvikling. Dette er med på å danne et grunnlag for å vurdere hva som vil skje ved etableringen av en BTV-region, nærmere bestemt hva som vil kunne oppnås i tillegg sammenlignet med dagens situasjon der hver fylkeskommune opererer for seg selv. I forlengelsen av dette vil vi påpeke behovet for å avklare det fremtidige grensesnittet mot de interkommunale og interregionale samarbeidsforaene, herunder også Østlandssamarbeidet, med Oslo-regionen. 3.2.1

Flerkjernet byutvikling – ramme for utviklingen

Det har vært vanlig å se på utvikling av byer og deres omland som et funksjonelt hierarki, fra sentrum utover. Dette gir noen utfordringer. For det første, tas det mer eller mindre for gitt at de mest kompetanseintensive og spesialiserte funksjonene lokaliseres i sentrum av regionen. Særlig i perioder med høykonjunktur skapes et press mot de mest sentrale strøkene. Transportinfrastrukturen vil også innrette seg etter dette hierarkiet, der det legges til rette for innpendling til storbyene. For det andre, vil et slikt hierarki innebære en sterk konkurranse mellom byer på samme nivå. En by som utvikler seg ved å bevege seg oppover i hierarkiet, må nødvendigvis gjøre dette på bekostning av andre byer. En nyansering av dette synet er flerkjernet (polysentrisk) byutvikling. Konseptet bestrider ikke at det finnes et hierarki av steder, men søker en helhetlig planlegging der utviklingsforløpet påvirkes gjennom pragmatisk planlegging. Hensikten med å planlegge for polysentriske bysystemer er:    

Å unngå ukontrollert vekst i metropolregionene Å dra nytte av regional variasjon og spesialisering i konkurranseøyemed Å unngå planløs urbanisering og bosetting Å styrke samhandling og partnerskap mellom byer på samme nivå i byhierarkiet

Tanken er å legge til rette for at steder på lavere nivå i hierarkiet kan fungere som buffere, og som demning mot sentralisering mot høyere nivå. Hensikten er dels å avlaste hovedbyen slik at blant annet pendlingsreisene ikke blir for lange, eller at boligprisene blir for høye. Samtidig kan det være et ønske om å legge til rette for vekst og utvikling i et større område og å fremme andre fortrinn enn det hovedbyen kan by på. Det kan være industriell kompetanse, spesielle naturressurser, havn, m.m. Viktige fortrinn kan også være attraktive bymiljøer og bokvaliteter som tiltrekker seg arbeidskraft. Økt mobilitet i samfunnet gjør at bedriftene i økende grad lokaliserer seg der hvor tilgangen til arbeidskraft er god. For å tiltrekke seg attraktive arbeidstakere, bør et byområde være stort nok til å kunne tilby et bredt spekter av arbeidsplasser, blant annet for at to yrkesaktive i samme familie skal finne det attraktivt å

bo i byen. Det vil si at hver av kjernene må være sterke nok. I denne sammenheng kan muligheten for langpendling til Osloområdet også spille en viktig rolle. Når reisetiden til Oslo reduseres, vil det være lettere å bo lengre unna og samtidig jobbe der. En forutsetning for å utvikle tilstrekkelig store kjerner i form av «byklynger» er at byene ligger tett nok til å fungere som et felles bo- og arbeidsmarked, og er store nok til å utvikle grunnleggende serviceog tjenestetilbud for bedrifter og bosatte. En utfordring med flere sidestilte byer er å bli enig om hvor sykehus, høyskoler med videre skal lokaliseres. Slike institusjoner er viktige brikker i moderne byutvikling. En situasjon med sidestilte byer kan undergrave framveksten av sterke kjerner hvis man ender opp med lokalisering på «nøytral grunn» utenfor byene, eller at f.eks. høyskolemiljøer som bør henge sammen, blir spredd. Slik sett kan det være en fordel at enkeltbyer peker seg ut som «motor» innenfor enkeltsektorer, uten at næringsveksten strupes i andre sektorer i de tilgrensende byene. Alternativet til en slik utvikling vil være at den nåværende situasjonen der høyere ordens tjenester og ledende funksjoner dekkes utenfor regionen, og i praksis fra Oslo, vil vedvare. Ut fra folketall og institusjonelt mangfold innenfor for eksempel høyere utdanning og helse, er det påfallende at regionen ikke har sitt eget universitet, mens naboregionene i sør (UiA), øst (NMBU) og nord (UiO) har det. Det finnes heller ikke sykehusmiljøer i regionen på universitetsklinikknivå. Dette er eksempler på felt der en kunne se for seg at en samlet region utformet mer ambisiøse strategier enn tre enkeltfylker hver for seg makter. Andre eksempler kan være like nærliggende. Lykkes en med å få et løft på slike områder, kan en samlet region gjennom målrettet, strategisk arbeid skaffe seg en mer fremtredende plass i den nasjonale arbeidsdelingen innenfor særlig kompetansekrevende sektorer. Lykkes en med dette, vil det også være effekter å hente for utviklingen av mer avanserte og ledende funksjoner innenfor privat sektor, ikke minst fordi regionen allerede har god sentralitet og er koplet opp mot en internasjonal flyplassgeografi. Behovet for god kommunikasjon og infrastruktur i et flerkjernet perspektiv er komplekst og stedsavhengig. På den ene siden, vil reduserte avstandsulemper, og medfølgende reduserte transportkostnader, generelt være gunstig med tanke på den regionale konkurransekraften. Og gode og raske kommunikasjoner internt i de arbeidsmarkedene som de ulike bykjernene ligger i, er viktig for utviklingen av disse. Kjernene vil også i noen tilfeller ikke være store nok til å være selvforsynt med alle typer næringer og tjenester, og er avhengig av å dra veksel på andre byer. På den andre siden, vil bedret kommunikasjon mellom de ulike nivåene i hierarkiet, og særlig mot Oslo som hovedstad, erfaringsmessig støtte opp under det tradisjonelle hierarkiet. Netto pendling mellom to steder er alltid størst mot nivået over, og der stedet på nivået under står i fare for å funksjonelt reduseres til «innpendlingsomland». 3.2.2

Hvordan ser bo- og arbeidsmarkedene i regionen ut?

En viktig dimensjon knyttet til funksjonalitet og mulighetene for en flerkjernet byutvikling er hvordan de regionale arbeidsmarkedene ser ut. Nordregio (2012)11 har gjort en analyse av dette på nordisk nivå der de har laget ulike bykategorier. Disse er konstruert ut fra sentrale strukturelle faktorer som beskriver det lokale arbeidsmarkedet samt størrelsen på det ut fra befolkning. Drammen inngår i det lokale Roto, J., 2012. Demographic trends in the Nordic local labour markets. Nordregio working paper 2012:13, Nordregio, Stockholm. 11

arbeidsmarkedet til Osloregionen. Lenger vest i regionen er det lokale regionale arbeidsmarkeder som alle klassifiseres som «andre regionale sentre» innenfor et «potential urban proximity area». Dette er Tønsberg, Larvik/Sandefjord og Grenland. I tillegg klassifiseres Kongsberg som en mellomstor by innenfor et «potential urban proximity area». I Kommunal og regionaldepartementets regionale utviklingstrekk for 2016 har en sett nærmere på befolkningen i ulike deler av landet etter sentralitet. Resultatet av denne analysen vises i tabellen under. For Buskerud, Telemark og Vestfold (Vest Viken) bor de aller fleste i det som kan betegnes som mellomstore byregioner og småbyregioner. Både i Telemark og Buskerud har en imidlertid flere kommuner som ligger småsenterregioner og spredtbygdeområder. Tabell 1 Befolkning per 1.1.2015 etter sentralitet og landsdel

Landsdel 1. Østviken 2. Innlandet 3. Vest-Viken 4. Sørlandet 5. Vestlandet 6. Trøndelag 7. Nord-Norge Hele landet

Storbyregion 1 297 373

741 310 271 590 2 310 273 44,70 %

Mellomstore byregioner 204 201 200 113 521 832 217 549 253 862 127 169 1 524 726 29,50 %

Småbyregioner 71 290 78 482 100 550 24 361 178 206 111 260 215 184 779 333 15,10 %

Småsenterregioner 62 063 26 479 52 034 145 226 51 816 82 224 419 842 8,10 %

Spredtbygde områder 12 024 16 687 4 947 28 697 13 110 56 163 131 628 2,50 %

Totalt 1 572 864 352 682 665 548 298 891 1 347 301 447 776 480 740 5 165 802 100 %

Kilde: KMD 2016

Samlet gjør dette at Østlandet er en kompleks landsdel rent funksjonelt. På overordnet nivå er Oslo det ubestridte senter, men under dette er landsdelen preget av et overlappende og uklart hierarkisk funksjonelt mønster. Buskerud og Telemark har sine ubestridte sentra i Drammen og Grenland, mens Vestfold er preget av en struktur med fire mellomstore byer der Tønsberg historisk har de fleste administrative og politiske funksjoner. Med støtte i de resonnementene vi gjør i avsnittene ovenfor, vil vi argumentere for at en samlet region bør starte en prosess for å utvikle synergiene i den bystrukturen som regionen i dag har, med tanke på løfte denne til et høyere funksjonsnivå gjennom en planlagt arbeidsdeling. Målet kan f.eks. være å nå neste nivå innenfor Nordregios LLM-modell, det vil si å få til et «regionalt senter med universitet»12. 3.2.3

Pendlingsmønsteret i Buskerud, Telemark og Vestfold

I hvilken grad Buskerud, Telemark og Vestfold er en funksjonell region og fungerer i tråd med strategiene for en flerkjernet utvikling avhenger mellom annet av pendlingsmønsteret internt i region og inn

Op. Cit.

mot Oslo og Akershus. I det videre ser vi nærmere på dette basert på analyser som Transportøkonomisk institutt (TØI) har gjort for Osloregionen og Buskerud samt pendlingstall fra Statistisk Sentralbyrå sin statistikkbank13. TØI (2014) har gjennomført en analyse av pendlingen og pendlingsutviklingen i Osloregionen14. Analysen viser at pendlingen mot Oslo har økt i perioden 2001-2013, men i hovedsak fra det nære pendlingsomlandet innenfor cirka 45 minutters reisetid. Pendlingen mot Oslo fra innlands kommunene har avtatt noe. Utenom Oslo arbeider en økende andel av de sysselsatte i de lokale regionsentrene. Både i Buskerud, Telemark og Vestfold er hovedbildet lokal sysselsetting, og pendling mot sentra internt i fylket. I det videre ser vi mer detaljert på pendlingsmønsteret i hvert av de tre fylkene. Pendlingsmønsteret i Buskerud Aarhaug, Nore og Gundersen (2015) har gjort en analyse der de har sett på transport, næring og arbeidspendling i Buskerud. Resultatene viser at hovedtendensen i Buskerud er lokal sysselsetting, og pendling mot sentra internt i fylket. Imidlertid er det betydelig utpendling til Oslo, Asker og Bærum, særlig fra Røyken og Hurum, men også fra Drammen, Lier og Hole kommuner. Dette innebærer at de befolkningsrike kommunene i nedre deler av fylket er tett integrert med Oslo-regionen, noe som gir denne delen av fylket et ekstra bein å stå på. Dersom en ser mer detaljert på pendlingsstrømmene, er det slik at pendlingsomlandet til Drammen i første rekke strekker seg sørover og vestover. Det inkluderer i hovedsak kommunene Nedre Eiker, Øvre Eiker, Lier, Modum, Sigdal, Sande og Svelvik. Det er også en betydelig utpendling fra Drammen mot Oslo og Akershus. Kongsberg skiller seg fra Drammen ved at en langt større andel av de sysselsatte er bosatt i kommunen, og langt færre av de bosatte i kommunen pendler ut. Pendlingsomlandet til Kongsberg inkluderer særlig Øvre Eiker og Flesberg, men også Notodden, Lardal, Rollag og Hof har stor andel pendling til Kongsberg. I absolutte tall er det også betydelig pendling til Kongsberg fra Nedre Eiker, Drammen og Oslo. Ringerike har et lite pendlingsomland, i hovedsak kommunene Hole, Jevnaker og Krødsherad. Tilsvarende er situasjonen i Gol og Nes, det er kun begrenset innpendling fra de nærmeste nabokommunene. Oslo har et betydelig større pendlingsomland enn noen av byene i Buskerud. Imidlertid strekker pendlingsomlandet seg fra Oslo lengre østover og sørover enn vestover. Det indikerer ifølge Aarhaug, Nore og Gundersen (2015) at Buskerud i større grad enn Østfold har attraktive arbeidsplasser for egen befolkning.

Tallene fra Statistisk Sentralbyrå dekker hele Telemark og Vestfold. Det er bare noen kommuner fra disse fylkene som inngår Osloregion-samrbeidet. 14 Nore, N., J. Aarhaug, F. Gundersen, R. Barlindhaug og K. Sørlie, 2914. Areal og transportutvikling i Osloregionen – faktagrunnlag. TØI rapport 1378/2014. 13

Aarhaug, Nore og Gundersen (2015) har også sett på endringer i pendlingsmønsteret fra 2001 til 20113. Hovedtendensen er at mer pendling går mot lokale sentre. Det er også betydelig økning i returpendlingen særlig fra Oslo. Dette kan ha mange ulike årsaker, både at arbeidsplassene som finnes i Buskerud er mer attraktive relativt til arbeidsplassene som finnes i Oslo og Akershus. Det kan også være et tegn på endrede bopreferanser hvor unge i mindre grad etterspør landlige omgivelser og i større grad urbane miljøer enn det som var tilfellet ved årtusenskiftet. Pendlingsmønsteret i Vestfold Pendlingstallene i Statistisk Sentralbyrå sin statistikkbank viser at hovedtendensen i Vestfold også lokal sysselsetting. Det er særlig en betydelig pendling inn mot Tønsberg og Sandefjord fra nabokommuner i fylket. Tønsberg har den største innpendlingen fra Nøtterøy kommune (4143 personer) samt en relativt stor innpendling fra nabokommunene Horten (1960 personer), Stokke (1757 personer), Re (1091 personer) i tillegg til Sandefjord (1593 personer). Det er også interessant å merke seg at mer enn halvparten av befolkningen i Nøtterøy pendler ut, og de fleste mot Tønsberg. Befolkningen bosatt i Tønsberg pendler først og fremst ut mot Horten (1371 personer) og Nøtterøy (1369 personer). Innpendlingen til Sandefjord kommer i størst grad fra Larvik (2293) samt nabokommunene Andebu (465 personer) og Stokke (621 personer). Det er også viktig å merke seg at en del befolkningen som pendler til Sandefjord er fra Tønsberg (758 personer), selv dette tallet er relativt lavt. Sandefjord har en klar netto utpendling til Tønsberg. Pendlingsomlandet til Vestfold strekker seg mot andre regioner utenfor fylket, særlig mot Oslo og Drammen. Oslo har en relativt stor innpendling fra Tønsberg (1235 personer), Sandefjord (864 personer) og Larvik (813 personer). Pendlere til Drammen kommer stort sett fra nabokommunene Sande (1243 personer) og Svelvik (894 personer). Når det gjelder utpendling til andre kommuner i Buskerud, er tallene relativt lave. Det samme gjelder for utpendlingen til Telemark. De fleste utpendlerne er registrert i Larvik og reiser til Porsgrunn (427 personer) og Skien (328 personer). Pendlingsmønsteret i Telemark Også i Telemark er lokal sysselsetting hovedtendensen. Samtidig har Telemark, sammenliknet med Buskerud og Vestfold, minst pendling både internt i fylket samt utpendling mot regioner utenfor fylket. Det er imidlertid en relativt betydelig pendling mellom de tre mest befolkede kommunene som ligger sørøst, altså Skien, Porsgrunn og Bamble. Skien har de fleste innpendlerne fra nabokommunene Porsgrunn (4193 personer) og Bamble (899 personer). I Porsgrunn er tendensen likt, de fleste pendler inn fra Skien (4538 personer) og Bamble (1736 personer). I de andre delene av fylket er pendlingen lav. Dette skyldes først og fremst små arbeidsmarkeder og store geografiske avstander. Utpendlingen mot regioner utenfor fylket er veldig liten. De fleste som pendler ut av fylket jobber i Oslo og Kongsberg. Befolkningen som pendler mest til Oslo er bosatt i Porsgrunn (488 personer) og Skien (748 personer). Når det gjelder Kongsberg, har kommunene mest innpendling fra Notodden (632 personer). Ellers har Telemark veldig få utpendlere til Buskerud. Telemark har også få utpendlere mot Vestfold. De fleste som pendler østover, særlig til Tønsberg, Sandefjord og Larvik, er bosatt i Porsgrunn og Skien. Tallene av utpendlere til disse kommunene varierer mellom 137 og 294. Med andre ord er det en begrenset utpendling.

Oppsummering Det er relativt lite pendling på tvers av fylkene. Både i Buskerud, Telemark og Vestfold er hovedbildet lokal sysselsetting, og pendling mot sentra internt i fylket. Graden av utpendling til andre fylker varier. Jo lenger vest en kommer, jo mindre utpendling er det. For kommunene i Buskerud som ligger nærme Akershus, er det en betydelig utpendling til Oslo, Asker og Bærum. Disse kommunen er således tett integrert med Oslo-regionen, noe som innebærer at Buskerud har et bo- og arbeidsmarked som er tettere knyttet østover enn mot Vestfold og Telemark. 3.2.4

Samferdsel og infrastruktur

Graden av arbeidskraftutveksling kan påvirkes av samferdsels og infrastrukturutbygging. Fylkeskommunene er en sentral aktør for utviklingen av en god og sammenhengende infrastruktur. God infrastruktur er sentralt for utviklingen og utnyttelsen av regionale fortrinn. God infrastruktur binder sammen ulike regioner, knytter befolkning og næringsliv sammen i bo- og arbeidsmarkedsregioner, og legger grunnlag for samarbeid og utvikling mellom ulike aktører og mellom ulike markeder. 15 Slikt sett vil bedre vil bedre infrastruktur føre til regionforstørring gjennom at det blir enklere å arbeide i større avstand fra der en bor. Dette vil kunne gi et mer mangfoldig grunnlag for bosetting i regionen16. Samtidig vil bedre pendlingsmulighter kunne føre til økt transport. Det er derfor viktig å legge til rette for at transporten blir mest mulig miljøvennlig. Gjennom målrettet arealbruk kan en støtte opp rundt knutepunkt og hovedferdselsårer, noe som kan gjøre infrastrukturen mer kostnadseffektiv og tilbudet bedre. Sett fra Oslo/Akershus danner Buskerud, Telemark og Vestfold en ganske klar transportmessig utstråling langs vestkorridoren. Denne grener først av mot Ringerike i Sandvika, og deretter igjen deles i to ved Drammen. I et svært overordnet ATP-perspektiv gir det derfor mening å se de tre fylkene under ett. Alle disse byområdene inngår i en fysisk og økonomisk sammenhengende struktur som særlig utvikles langs de store kommunikasjonslinjene, E18/Vestfoldbanen, E134/Sørlandsbanen, E16/fremtidig Ringeriksbane, FV36/Bratsbergbanen. Det er vedtatt og jobbes med å realisere flere samferdselsprosjekter som vil bidra til utvikling av disse kommunikasjonslinjene samt den samlede infrastrukturen på Østlandet. Dette er mellom annet:   



Europaveiene bygges ut, eller er vedtatt bygget ut, som firefelts motorveier i korridorene ut fra Oslo. Det vil fire-felts motorvei gjennom Vestfold i løpet av 2016. Samordne kollektivtrafikken i hele regionen (buss, tog, T-bane, trikk og båt) slik at det fremstår som et samlet kollektivtilbud med et felles informasjons-, takst- og billettsystem. Den indre delen av IC-trianglet er vedtatt bygget ut frem mot år 2024, mens hele forbindelsen skal være ferdig rundt 2030. Ferdigstillelsen av den indre sirkelen vil gi en reduksjon i reisetiden fra Tønsberg til Oslo på 24 minutter, mens reisetiden fra Skien vil reduseres med 69 minutter. Det vil bli halvtimes frekvens til Skien hele dagen innen 2030. Sammenkobling av Vestfold -og Sørlandsbanen. Regjeringen har bedt Jernbaneverket om å utrede sammenkoblingen innen 2018. Dette vil gjøre reisetiden mellom Sørlandet og Oslo opp til en time kortere enn i dag og legge til rette for regionforstørring mot Agder-fylkene.

Meld. St. 22 (2015-2016). Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver Telemark fylkeskommune, 2014. Regional plan for samordna areal- og transport for Telemark 2015-25.



Når det gjelder godslogistikk, utvikle en nav-satellittstruktur for håndtering av gods -og logistikk i Oslofjordområdet med nye satellitter som på lang sikt kan avlaste Alnabru. Nordre Vestfold er et mulig sted for en terminalklynge sør-vest for Oslo, for eksempel ved Kopstad som er avsatt til næringsformål i fylkesplanen for Vestfold. Området ligger relativt nærme markedet i Oslo, det kan betjenes av flere havner i ytre Oslofjord og det har nærhet til jernbane og hovedveg. Vestfold og Telemark fylkeskommuner har utarbeidet en felles godsstrategi som peker på behovet for en jernbaneterminal på Kopstad i tillegg til en terminal lenger sør knyttet til havnene i Grenland og Larvik.

Utbedringen og utbyggingen av disse prosjektene innebærer at en må forvente at integrasjonen internt mellom de tre fylkene vil øke ytterlige. Det sammen gjelder for regionens integrasjonen med Oslo og Akershus samt mot Agder. Særlig er det grunn til å vente seg at en vil bli enda tettere koblet på utviklingen i Oslo-regionen. Dette vil være lettere å bo i BTV-regionen og jobbe i Oslo, men det vil også bli bedre muligheter for at personer i Oslo og Akershus kan jobbe i BTV-regionen. Dette vil kunne gi BTV-regionen noe bedre muligheter for å tiltrekke seg arbeidskraft med høy kompetanse. De skisserte prosjektene i kulepunktene over er i stor grad kommet i stand med den regionstrukturen som en har i dag. I forbindelse med en BTV-region blir det grunnleggende spørsmålet først og fremst i hvilken grad den nye regionen i større grad kan:   

Utnytte de nye mulighetene på en mer systematisk måte Se den samlede infrastrukturutviklingen i forhold til utviklingen av andre samfunnsområder Være i stand til realisere helt nye prosjekter

I det neste delkapittelet går vi nærmere inn på disse spørsmålene. 3.2.5

Hvordan vil en BTV-region kunne påvirke utviklingen?

Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil en BTV-region forbedre mulighetene for å se ulike infrastrukturinvesteringer og prioriteringer i sammenheng innenfor større og mer funksjonelle områder. På den måten vil hensynet til regionale forutsetninger og ulike samfunnsmessige behov noe bedre kunne ivaretas. Det innebærer at muligheten for å utøve et helhetssyn og unngå utilsiktede konsekvenser av sektorvedtak trolig vil forbedres. Med andre ord vil det bli større muligheter for å se samferdsel, infrastruktur, arealbruk og miljømessige hensyn i sammenheng. Mer integrerte bo – og arbeidsmarkeder De samferdselsog infrastrukturprosjektene som er i ferd med å realiseres i regionen vil føre til at en både får en utvidelse av pendlingsomlandet mot Oslo samt muligheter for større arbeidsmarkedsintegrasjon internt i fylket. Gjennom å bli en felles region vil det trolig være lettere å systematisk legge til rette for og unytte de mulighetene som finnes for å skape mer integrerte bo – og arbeidsmarkeder på tvers av fylkesgrensene og innenfor de eksisterende fylkesgrensene. En mulig konsekvens av dette kan være at en på sikt blir i stand til å utvikle synergiene i den bystrukturen en har i dag slik at en kommer opp på et høyere funksjonsnivå gjennom en god arbeidsdeling. Som påpekt tidligere kan et mål være å nå neste nivå innenfor Nordregios LLM-modell, det vil si å få til et «regionalt senter med universitet».

En tettere integrasjon vil også være gunstig for næringsutviklingen. Dette er både knyttet til bedre tilgang på kompetanse samt reduserte transportkostnader. En annen mulig oppside er at en BTV-region i større grad vil bli i stand til å realisere nye samferdselsog infrastrukturinvesteringer i kraft av sin tyngde. Dette vil for eksempel kunne være prosjekter der en ser at det ligger til rette for å utløse synergier knyttet til næringsutvikling eller skape bedre koblinger mellom bo- og arbeidsmarkeder. Flerkjernet byutvikling Dersom en blir en felles region kan det bli lettere å realisere grunnprinsippene i en flerkjernet byutvikling. Dette er knyttet til flere forhold. For det første vil det være lettere å legge til rette for at steder på lavere nivå i hierarkiet kan fungere som buffere, og som demning mot sentralisering mot høyere nivå. En vil kunne avlaste Oslo slik at blant annet pendlingsreisene ikke blir for lange, eller at boligprisene blir for høye. Samtidig kan en legge til rette for vekst og utvikling i et større område og å fremme andre fortrinn enn det hovedbyen kan by på. Vi kommer nærmere tilbake til dette i kapittel 3.3. For det andre vil kunne legge bedre til rette for at byområdene blir store nok til å kunne tilby et bredt spekter av arbeidsplasser, blant annet for at to yrkesaktive i samme familie skal finne det attraktivt å bo der. En forutsetning for å utvikle tilstrekkelig store kjerner i form av «byklynger» er at byene ligger tett nok til å fungere som et felles bo- og arbeidsmarked, og er store nok til å utvikle grunnleggende serviceog tjenestetilbud for bedrifter og bosatte. Dette vil være tilfelle i den nye regionen. En utfordring med flere sidestilte byer er imidlertid å bli enige om hvor sentrale offentlige institusjoner skal lokaliseres. En BTV-region kan legge bedre til rette for å handtere dette gjennom at den vil kunne styrke samhandlingen og partnerskapene mellom byene på samme nivå i byhierarkiet. Dette vil være vanskeligere å få til gjennom tettere formalisert samarbeid. Politikerne vil da være valgt fra hvert sitt fylke, noe som lettere gjør at de vil kjempe for sine interesser. I den samordnede areal- og transportplanen for Osloregionen legges det til grunn noen spesifikke strategier både for en flerkjernet region og for byog tettstedsutvikling. Dersom det blir en ny felles region vil det trolig være lettere å få til en koordinering som gjør at en oppnår disse prinsippene. Dette gjelder både med tanke på å:   

Konsentrere veksten til byer og tettsteder, og lokalisere viktige private og offentlige funksjoner til de største byene. Dette vil gjøre det lettere å få til motstrøms pendling. Utvikle attraktive byer og tettsteder etter prinsipper for kompakt og miljøvennlig stedsutvikling med boliger i gangavstand til arbeid, handel og tjenester. Lokalisere handel, arbeidsplasser, kultur og undervisning i sentrum, slik at de bygger opp under levende byer og tettsteder.

Mulige utfordringer Pendlingsmønsteret i de tre fylkene avdekker at de tre fylkene har en ulike geografisk orientering. Buskerud er i mye større grad orientert østover. For kommunene som ligger nærme Akershus, er det

en betydelig utpendling til Oslo, Asker og Bærum. Dette innebærer en risiko for at Buskerud ser større gevinster ved å slå seg sammen med fylkeskommunene som ligger østover. Det kan også tenkes at en BTV-region vil skape noen utfordringer de kommunene som ligger innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. I utgangspunktet har disse noe andre interesser når det gjelder samferdsel og infrastruktur enn de kommunene som ligger langs kysten har. Dette er særlig knyttet til forholdet mellom E18/Vestfoldbanen og E134/Sørlandsbanen. For de kystnære kommunene er det viktig med videreutvikling av E18/Vestfoldbanen, mens innlandskommunene i større grad ønsker en prioritering av E134/Sørlandsbanen. Særlig vil en prioritering av Vestfoldbanen og en sammenkobling med denne til Sørlandsbanen være av stor betydning for kystkommunene. Dette vil, slik Oxford Research og BDO vurderer det, kunne påvirke tilbudet for de innlandsstasjonene som ligger langs dagens Sørlandsbane.

3.3

BEDRIFTSATTRAKTIVITET - NÆRINGSUTVIKLING, UTDANNING OG FORSKNING

Næringsutvikling, forsknings- og kompetanseutvikling er svært sentrale deler av den regionale utviklingsrollen som fylkeskommunen har. Næringsstruktur og konkurransekraft legger sentrale premisser for samfunnsutviklingen. Dette er forhold som utvikles over tid, og som er betinget av hvilken tilgang til blant annet naturressurser, infrastruktur, kunnskap, kapitalmiljøer og arbeidskraft som finnes i hver region. For å stimulere til utvikling i næringsmiljøer og verdikjeder, trengs nærhet og kjennskap til de aktuelle næringene.17 Med tanke på videre utvikling av regionen er en svært sentral dimensjon hvordan en kan fremme sysselsetting og verdiskaping. På et overordnet nivå er næringslivet i de tre fylkene diversifisert, men med store regionale variasjoner. Telemark preges i større grad enn de andre to fylkene av at omstillingen fra en nedarvet industristruktur har tatt lengre tid enn den har gjort i Vestfold-byene og i nedre del av Drammensvassdraget. Utenfor de dominerende vekstaksene, står næringslivet overfor mange av de samme utviklingsutfordringene som ellers på indre Østlandet. Primærnæringer og reiseliv har her stadig stor betydning som kilde til sysselsetting og verdiskaping. Den varierte byog næringsstrukturen i regionen byr på store muligheter for fremtidig vekst og utvikling. Historisk har deler av regionen hatt sine glansperioder til ulike tider. Vestfoldbyene har hatt sjøfart og hvalfangst. Nedre deler av Drammens- og Skiensvassdragene ble industrialisert i den første norske industribølgen. Telemark var ett av kjerneområdene for den andre bølgen i norsk industriutvikling, den som bygget på elektrifisering. I dag er det de avanserte, forskningsbaserte bedriftene i Kongsberg og Horten som får størst oppmerksomhet. Det ligger et godt forsikringsprinsipp i å være så diversifisert, men det byr også på noen utfordringer. Med så mange geografiske tyngdepunkt innenfor én og samme region blir det vanskelig å skape entydige sentra.

Meld. St. 22 (2015-2016). Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver

Hvordan en kan fremme sysselsetting og verdiskaping er knyttet opp til mange ulike dimensjoner, men det vil være sentralt å drøfte i hvilken grad en BTV-region eller tettere samarbeid vil legge til rette for:     

Å skape et bredere næringsfundament Større grad av felles prioriteringer? Et bedre fundament for en mer helhetlig tilrettelegging for utvikling av verdikjeder på tvers av dagens geografiske grenser samt bedre muligheter til å skape nye, relaterte aktiviteter basert på det en allerede har. Å stimulere til bedre flyt av kunnskap og felles utvikling mellom en rekke aktører, som ulike klynger og forskningsmiljøer. Et mer enhetlig og kraftfullt bedriftsrettet virkemiddelapparat?

Samlet sett handler dette i bunn og grunn om i hvilken grad en BTV-regionen eller et tettere samarbeid vil legge til rette for et mer velfungerende regionalt innovasjonssystem. For å få en mest mulig helhetlig drøfting av næringsutvikling og utdanning og forskning, vil vi først presentere EUs smart spesialiserings-tilnærming. Dette gir et rammeverk for diskusjonen av disse problemstillingene. Deretter vil vi presentere en kortfattet analyse av næringsmiljøene i de tre fylkene. Dette er viktig for å identifisere mulighetsrommet. I siste bolk vil vi se nærmere på hva en BTV-region kan ha å si for utnytting av de mulighetene som eksisterer, det vil si kunne være med på å skape et mer velfungerende regionalt innovasjonssystem. 3.3.1

Smart spesialisering som rammeverk

Det grunnleggende rasjonale i smart spesialisering er at en ved å prioritere samfunnets ressurser til de næringene som i fremtiden vil ha størst komparative og konkurransemessige fortrinn, vil bidra til å skape en mer konkurransedyktig region i den globale økonomien. Gjennom å spisse midlene fra de offentlige virkemiddelaktørene, kan en skape større vekst. En må altså først identifisere de områder hvor regionen har eksisterende eller potensielle fortrinn. En smart spesialiserings-strategi innebærer at alle regioner skal maksimere det kunnskapsbaserte utviklingspotensialet i regionen uavhengig av om næringsstrukturen i utgangspunktet er høy- eller lavteknologisk basert. Dette innebærer at metodikken er relevant for alle regioner i Buskerud, Telemark og Vestfold, både de som befinner seg utenfor- og innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Ordet smart viser til hvordan nye spesialiseringer skal identifiseres. Strategien handler som nevnt om å finne fremtidens sterke næringer. Dette kan være de samme som finnes nå, men det kan også være helt nye muligheter som dukker opp. En fundamental del av arbeidet er at utviklingen av strategien skal foregå i samarbeid med sentrale aktører i regionen som har kjennskap til dagens innovasjonsbilde. Dette inkluderer både personer fra virkemiddelapparatet, akademia og sentrale aktører fra næringslivet. Ordet spesialisering er brukt for å vise til at mange bedrifter i samme næring, verdikjede eller med samme teknologi i en region, gir bedrifter noen konkurransefordeler i forhold til bedrifter som ikke

har et tilsvarende regionalt næringsmiljø å støtte seg til. Regioner bør således diversifisere deres næringsaktiviteter basert på hva som er deres eksisterende styrker og ekspertise. Dette fundamentet bør benyttes til å skape aktiviteter i nye relaterte områder gjennom regional forgreining (Boschma og Frenken, 201118). For å unngå at næringslivet blir værende slik det er, legges det innenfor smart spesialiserings-tilnærmingen også stor vekt på hvordan en kan bruke det en har for å skape en kontinuerlig fornying (path extension), skape nye aktiviteter basert på kompetansen og aktiviteten som er utviklet i det etablerte næringslivet (path renewal) samt skape og utnytte helt nye muligheter (path creation). Det eksisterer noe kunnskap om hvilke overordnede strategier som bidrar til de tre ulike utviklingsprosessene (Isaksen, 201419). Den første (extension) støttes av tradisjonell klyngepolitikk, av den norske modellen med medarbeiderdrevet innovasjon og av arbeid med effektiviseringstiltak som lean-strategier. Den andre modellen (renewal) støttes av såkalt plattformpoltikk. Den kan bestå av å stimulere til flyt av kunnskap og felles utvikling mellom en rekke aktører, som ulike klynger og forskningsmiljøer, og der utviklingen er konsentrert om å utvikle kunnskap og teknologi som i stor grad er generisk, det vil si har mange anvendelsesområder. Den siste utviklings-prosessen (creation) vil delvis baseres på forskning med stort innslag av grunnforskning for å bidra til å løse store samfunnsutfordringer. Det er forskning som i stor grad må koordineres på nasjonalt nivå, men der også regioner kan finne sin rolle i en nasjonal arbeidsdeling – og der det å støtte nye, forskningsbaserte forretningsideer på ulike måter også er en type virkemiddel. 3.3.2 Analyse av næringsmiljøene- hvilke muligheter finnes? For å kunne belyse hvordan en BTV-region kan påvirke veksten i næringslivet er det nødvendig å gjennomføre en analyse av det eksisterende innovasjonssystemet, den regionale økonomien samt å identifisere eksisterende ressurser eller potensielle muligheter i regionen. Gjennom et prosjekt som Oxford Research har gjennomført om smart spesialisering for Østlandssamarbeidet, har vi laget en analyse som kaster lys over de særskilte forutsetningene for framtidig verdiskaping. Dette er knyttet til følgende elementer:     

Nasjonale og regionale næringer med verdiskapingspotensial Den næringsmessige spesialiseringen i fylkene Næringsrettede strategier og satsingsområder Eksisterende klynger og nettverk Utdanning og forskning

Boschma, R. and Frenken, K. (2011). Technological relatedness, related variety and economic geography, in P. Cooke, B. Asheim, R. Boschma, 19 Isaksen, A. (2014) Industrial development in thin regions: trapped in path extension? (2014). Journal of Economic Geography . ISSN 1468-2702. 15 (3), s 585 - 600 doi. 18

I denne utredningen viser vi bare til arbeidet for Østlandssamarbeidet20 når det gjelder elementene «nasjonale og regionale næringer med verdiskapingspotensial» og «næringsrettede strategier og satsingsområder», men går nærmere inn på de tre resterende. Hvordan er den næringsmessige spesialiseringen i de tre fylkene? Dersom en skal få til en styrking av verdiskapingen gjennom en BTV-region er en blant annet avhengig av å se nærmere på hvilke næringer som utmerker seg. I hvilken grad er det slik at disse næringene er jevnt fordelt og slik sett kan gi opphav til fellessatsinger i Buskerud, Telemark og Vestfold? I denne sammenhengen er det også viktig å se nærmere på hvordan næringsstrukturen er sammenlignet med de andre fylkene på Østlandet og hvilke differensierings- og samarbeidsmuligheter en har. For å kartlegge den næringsmessige spesialiseringen i Buskerud, Telemark og Vestfold samt de andre østlandsfylkene, har vi tatt utgangspunkt i verdiskapingsmålet bruttoprodukt. I tabellen vises de næringer som har relativt høye bruttoprodukt i forhold til landet totalt. I tabellen er alle næringer som har et forholdstall høyere enn 1,5 uthevet. For Buskerud, Telemark og Vestfold skårer en høyt innen industri, bygg og anlegg samt helse og omsorgstjenester. Dette indikerer at det kan være flere interessante muligheter og prosjekter som kan drives i fellesskap ellers realiseres ved en BTV-region. Vi kommer nærmere tilbake til disse senere i delkapittelet samt i kapittel 4.3.3.

20 21

Oslo

Hedmark

Oppland

Buskerud

Vestfold

Telemark

Alle 8

Jordbruk og skogbruk Fiske, fangst og akvakultur Bergverksdrift Utvinning av råolje og naturgass, inkl. tjenester Industri**21 Elektrisitets-, gass- og varmtvannsforsyning Vannforsyning, avløp og renovasjon Bygge- og anleggsvirksomhet Varehandel og reparasjon av motorvogner Utenriks sjøfart Transport utenom utenriks sjøfart Post og distribusjonsvirksomhet Overnattings- og serveringsvirksomhet Informasjon og kommunikasjon Finansierings- og forsikringsvirksomhet Omsetning og drift av fast eiendom Boligtjenester, egen bolig Faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting Forretningsmessig tjenesteyting

Akershus

ALLE NÆRINGER

Østfold

Tabell 2 Forholdstall, bruttoprodukt i de åtte østlandsfylkene sammenlignet med total bruttoprodukt i Norge. Alle verdier over 1,5 er uthevet.

1,80 0,05 0,70 0,00 1,94 0,93 1,77 1,90 1,42 0,04 1,13 1,43 0,96 0,70 0,68 1,01 1,55 0,89 0,96

0,60 0,00 0,46 0,13 0,82 0,21 1,26 1,07 2,04 1,11 1,72 2,02 1,30 2,41 0,86 1,17 1,46 1,86 1,33

0,01 0,00 0,05 0,02 0,42 0,49 0,68 1,02 1,52 1,55 0,82 1,30 1,42 2,39 2,76 2,12 1,26 1,84 1,71

6,77 0,00 1,75 0,00 1,12 1,72 1,63 1,47 1,17 0,00 0,78 1,53 1,02 0,63 1,10 0,90 1,50 0,60 0,79

5,55 0,00 1,68 0,00 1,31 2,06 2,40 1,55 1,20 0,00 0,86 1,27 1,67 1,15 0,71 0,85 1,52 0,66 0,63

1,53 0,00 1,42 0,00 2,39 1,78 2,01 1,89 1,42 0,00 1,20 0,00 1,38 0,58 0,77 1,04 1,22 0,77 1,44

1,18 0,00 2,83 0,00 2,18 0,00 2,00 1,56 1,45 1,73 0,80 1,74 1,21 0,77 0,67 1,18 1,44 1,14 1,12

1,42 0,06 1,38 0,01 2,06 3,90 1,93 1,35 1,16 0,06 0,73 1,23 1,16 0,72 0,68 0,72 1,46 0,84 0,96

1,18 0,01 0,73 0,04 1,07 0,86 1,29 1,28 1,55 0,99 1,05 1,38 1,32 1,76 1,61 1,49 1,37 1,46 1,37

Oxford Research, 2016. Smart spesialisering på Østlandet – skisse til et mulig hovedprosjekt. Neste tabell gir mer detaljert oversikt over ulike typer industri

Offentlig administrasjon og forsvar Undervisning Helse- og omsorgstjenester Kultur, underholdning og annen tjenesteyting ¬ Offentlig forvaltning ¬¬ Statsforvaltning ¬¬ Kommuneforvaltning

1,29 1,40 1,74 1,05 1,51 1,13 1,82

1,01 1,08 1,23 0,89 1,11 0,93 1,25

1,61 0,92 0,81 2,06 1,08 1,64 0,60

2,03 1,48 1,87 1,66 1,86 1,71 1,99

1,50 1,61 1,85 1,31 1,70 1,34 2,00

1,09 1,09 1,46 1,16 1,24 0,95 1,49

1,20 1,42 1,55 1,13 1,40 1,13 1,63

1,23 1,48 1,73 1,29 1,52 1,11 1,87

1,39 1,13 1,22 1,51 1,25 1,33 1,18

I tabellen over gjøres det ikke analyser der en skiller mellom bedrifter innenfor og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet. For særlig kommunene innen virkeområdet er det også viktig å ha i mente at landbaserte primærnæringer som skog- og jordbruk stadig spiller en betydelig rolle både i egen kraft, og som grunnlag for en bearbeidingsindustri. Primærnæringene er også viktige som grunnlag for videre utvikling av reiselivet. Industri er en sentral næring i Buskerud, Telemark og Vestfold, og både bo- og arbeidsmarkedsregionene Kongsberg, Sandefjord/Larvik og Grenland kan ifølge analyser gjort av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) karakteriseres som «industriregioner (annet enn foredlingsindustri)»22. I tabell 3 bryter vi opp kategorien industri, og ser nærmere på hvilke industrier som har konkurransefortrinn i de ulike fylkene. De som utmerker seg når en ser på de tre fylkene er oljeraffinering, kjemisk og farmasøytisk industri, gummivare- og plastindustri, mineralproduktindustri, produksjon av metaller samt produksjon av metallvarer, elektrisk utstyr og maskiner. Som det framgår av tabellen under er imidlertid det geografiske tyngdepunktet for de ulike industrigrenene noe ulikt. Dette gir opphav for å utforske ulike kombinasjoner av industrier og lokalisering. Det er særlig interessant å se på forholdet og mulighetene som ligger i en tettere kobling mellom industrimiljøene i Horten, Kongsberg og Grenland. Dette belyses nærmere i delkapittelet om «potensielle muligheter» under.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016. Regionale utviklingstrekk 2016.

Østfold

Akershus

Oslo

Hedmark

Oppland

Buskerud

Vestfold

Telemark

Alle 8

Tabell 3 Forholdstall, bruttoprodukt i de åtte østlandsfylkene sammenlignet med total bruttoprodukt i Norge. Alle verdier over 1,5 er uthevet

¬ Nærings-, drikkevare- og tobakksindustri

1,91

0,99

0,66

1,97

1,24

0,78

1,74

0,52

0,99

¬ Tekstil-, beklednings- og lærvareindustri

3,93

0,00

0,24

0,34

0,00

1,99

0,94

1,04

0,70

¬ Trelast-, trevare- og papirvareindustri

7,88

0,44

0,07

7,81

4,68

1,97

2,64

0,94

1,75

¬ Trykking og reproduksjon av innspilte opptak

1,61

1,63

1,00

0,91

0,75

2,25

1,09

1,49

¬ Oljeraffinering, kjemisk og farmasøytisk industri

2,49

0,81

1,12

0,70

0,00

0,41

5,66

8,37

1,69

¬ Gummivare- og plastindustri, mineralproduktindustri ¬ Produksjon av metaller

3,10

0,99

0,21

1,40

1,61

2,82

1,63

3,88

1,22

0,38

0,00

0,22

1,01

0,39

0,28

1,93

2,90

0,49

¬ Produksjon av metallvarer, elektrisk utstyr og maskiner ¬ Verftsindustri og transportmiddelindustri

2,12

0,66

0,19

0,58

1,31

3,64

2,57

1,21

1,01

0,21

0,83

0,03

0,17

1,99

5,52

0,70

0,95

0,88

¬ Produksjon av møbler og annen industriproduksjon

0,74

0,71

0,51

1,29

2,72

2,27

1,95

0,55

0,97

¬ Reparasjon og installasjon av maskiner og utstyr

0,81

1,46

0,58

0,37

0,34

1,09

0,47

2,44

0,88

INDUSTRIER

Eksisterende klynger og nettverk Hva en har av næringsklynger og nettverk i regionen sier også noe om den næringsmessige spesialiseringen. I tillegg er også disse organisasjonene gode alternativer for å skape forankring i næringslivet, å skaffe seg en praktisk innfallsport for arbeidet med næringsutvikling samt å jobbe med utvikling av smart spesialiserings-strategier. I tabellen under gis det en oversikt over hva som finnes av nettverk og næringsklynger i de tre fylkene samt resten av Østlandet i en del sentrale næringer. Som det vises i tabellen under finnes det flere interessante næringsklynger og nettverk som kan danne et fundament for videreutvikling i de tre fylkene. Målt i sysselsetting og verdiskaping er NCE Systems engineering og NCE Micro og Nanotechnology de største næringsmiljøene. Som det vises i tabellen under har en også nettverk og klynger innen næringsområdene fornybar energi og miljø, helse og biotek/medtek, IT og Software, maritim, reiseliv og olje og gass. Dette gir regionen et godt utgangspunkt for å systematisk utforske hva de har behov for med tanke på videre utvikling og å kunne se ting på tvers. De vil også være en god innfallsport til involvering av næringsmiljøer i næringsutviklingsog innovasjonsarbeidet.

Tabell 4 Oversikt over klynger og nettverk på Østlandet Bransje

Fornybar energi og miljø

Helse og biotek/medtek

IT og Software

Maritim

Reiseliv

Metaller og materialer Olje og gass

Nettverk

Geografisk nedslagsområde

Borg Plastnet Energiforum Østfold Gjenvinning Østfold Green Business Norway Industricluster Grenland Vannklyngen OREEC - Oslo Renewable Energy and Environment Cluster Solklyngen Treklyngen NCE Smart Energy Markets Electric mobility Norway (Arena) Arena Heidner Arena Helse i Valdres Arena Helseinnovasjon DNFs helsefremmende kompetansenettverk Gro Helseinnovasjon Telemark Nansen Neuroscience Network NCE Oslo Cancer Cluster

Østfold, Fredrikstad Østfold, Halden Østfold, Fredrikstad Telemark, Skien Telemark, Porsgrunn Vestfold, Tønsberg

Oslo Medtech (Arena) Electronic coast Halden IT Forum IKT Grenland It Arena Hamar Game Collective Oslo ICT Network Engineering Coast MareLife Maritim og logistikk Maritimt Forum Oslofjorden Shipping & Offshore Network Gudbrandsdalsmat Guldkorn Matopplevelser i Numedal The Conference Coast Vestfold Mat NCE Systems engineering NCE Raufoss

Oslo Vestfold, Horten Østfold, Halden Telemark, Skien Buskerud, Drammen Hedmark, Hamar Oslo Vestfold, Tønsberg Oslo Østfold, Moss, Akershus Oslo Oslo Oppland, Sel Østfold, Sarpsborg Buskerud, Nore og Uvdal Vestfold, Sandefjord Vestfold, Larvik Buskerud Oppland

Subsea Valley

Akershus, Buskerud

Viken olje & gass nettverk

Østfold, Follo

ICT systems, mikro og nanoNCE Micro og Nanotechnology teknologi

Oslo Oslo Buskerud, Ringerike Østfold, Halden Buskerud, Kongsberg Hedmark, Hamar Oppland, Nord Aurdal Buskerud, Drammen Buskerud, Drammen Østfold, Moss, Akershus Telemark, Skien Oslo Oslo

Vestfold

Utdanning og forskning De tre fylkene deler på en felles høyskole, Høgskolen i Sørøst-Norge. Høyskolen består av tidligere Høgskolen i Buskerud og Vestfold og Høgskolen i Telemark. Gjennom sammenslåingen til en felles høyskole med regional profil er det etablert strukturer for regional tenkning, noe som kan munne ut i en samlet kunnskapsregion. De tre fylkene har også (sammen med Østfold) ett felles regionalt forskingsfond, noe som gjør at de har felles forskningsmessige prioriteringer gjennom det. Disse prioriteringene er i tråd med de næringsspesifikke karakteristikaene som er omtalt over. Fylkene har til felles at det har lavest andel offentlig finansiering til FoU23, men til gjengjeld høyest andel finansiering fra næringslivet. I tillegg utgjør utenlandsk finansiering en viktig inntektskilde til FoU i både Telemark og Vestfold. De strukturelle trekkene i finansieringen av FoU er også noe som skiller de tre fylkene fra nabofylkene. I Agderfylkene, Oslo og Akershus spiller offentlig (og til dels utenlandsk) finansiering en mye større rolle enn i Buskerud, Telemark og Vestfold. Fylkenes strategier for FoU utviser flere likhetstrekk, noe som viser på at det er en rekke felles faktorer på tvers av fylkene. Her vil en felles, overordnet regional FoU-strategi kunne bidra til å styrke og knytte sammen FoUaktivitetene og –aktørene som i dag befinner seg i ulike fylker. Dette vil også kunne være et virkemiddel for å få bidra mer systematisk bruk av FoU-aktørene inn i ulike regionale utviklingsprosesser samt i tjenesteutviklingen. Potensielle muligheter Dersom en ser smart spesialisering (se kapittel 4.1) i sammenheng med beskrivelsen og analysen av innovasjonssystemene, gir det opphav til noen muligheter. For å forsterke næringsutviklingsinnsatsen ligger det til rette for smart-spesialiseringsprosjekter ut fra to hoveddimensjoner i Telemark, Buskerud og Vestfold; næringsspesifikke og generelle prosjekter. Næringsspesifikke prosjekter Basert på den næringsmessige spesialiseringen en har i Buskerud, Telemark og Vestfold samt hva en har av strategier og fokusområder, ligger det godt til rette for å jobbe med utvikling og prosjekter knyttet til følgende næringer:   

Industrinæringer en er relativt tunge på i regionen, blant annet oljeraffinering, kjemisk og farmasøytisk industri, gummivare- og plastindustri, mineralproduktindustri, produksjon av metaller samt produksjon av metallvarer, elektrisk utstyr og maskiner. Bygge- og anleggsvirksomhet Helse- og omsorgstjenester

I tillegg til disse næringene er det også gode muligheter for en satsing på reiseliv. Både i de kommunene som ligger i det distriktspolitiske virkeområdet i Telemark og Buskerud er reiseliv en «tung» næring. Dette gir spennende utviklingsmuligheter. Gjennom å se regionen som en helhet og lære av hverandre kan en bidra til en mer kraftfull satsing på næringen. Dette er både knyttet til en felles strategi og til Kapittel 5, Regionale sammenligninger av FoU og innovasjon, Det norske forsknings- og innovasjonssystemet (Indikatorrapporten), Norges forskningsråd, 2015. 23

større utviklingsprosjekter. En slik reiselivssatsing vil både kunne være med på å styrke bedrifts- og besøksattraktivteten, noe som igjen på sikt vil kunne øke bostedsattraktiviteten. Innenfor hver av de skisserte næringene vil det være ønskelig å gjennomføre prosjekter som systematisk drøfter hva som er de kritiske ressursene for å skape konkurransefortrinn, hvordan ressursbehovet kan endre seg framover, hvordan en kan skape gradvis fornyelse og nye utviklingsbaner gjennom kobling av eksisterende næringsmiljøer og andre tiltak samt hvordan en kan utvikle et mest mulig hensiktsmessig regionalt innovasjonssystem. I denne sammenhengen vil det særlig være interessant å utforske de mulighetene som ligger i krysningspunktet mellom de største industrimiljøene i fylket. Det ligger interessante innovasjonsmuligheter både gjennom å koble sammen den kompetansen som befinner seg i bedriftene som er med i de to NCE’ene samt den tilsvarende kompetansen i Høyskolen i Sørøst-Norge på disse områdene. Rent konkret handler dette om å integrere den kompetansen en har innen mikro- og nanoteknologi (Horten) samt systemstyring (Kongsberg). På sikt ligger det også interessante muligheter gjennom å koble miljøene i Kongsberg og Horten med prosessindustrien i Grenland. Denne besitter nyttig industrikompetanse, og her kan også Høyskolen være med på å støtte opp om og fasilitere utviklingen og koblingen. En slik bred kobling av industrimiljøene vil være nyttig for alle parter med tanke på større grad av kunnskapsutveksling. Relatert til Telemarksforskning sin programteori innebærer det at en vil legge til rette for å utvikle både aspekter relatert til ameniteter og stedlig kultur (særlig samarbeidsrelasjoner). Det er også spennende muligheter innen utvikling av helse- og omsorgstjenester. Det er flere miljøer i de tre fylkene som befinner seg innen denne paraplyen, og gjennom en kobling mellom disse, Høyskolen og offentlige aktører kan det ligge vekstmuligheter for bedriftene innen næringen. I tillegg vil satsing på denne bransjen også ha muligheter for å utvikle et bedre helsetilbud i offentlig sektor gjennom utvikling av velferdsteknologi og digitalisering samt kunne legge til rette for etter og videreutdanning. Realiseringen av de skisserte mulighetene krever at en jobber systematisk og involverer et relativt bred spekter av aktører som kan gå grundig inn i mulighetene og hva som vil kreves for å realisere dem. Her vil den nye regionen kunne gjøre en viktig koblings- og fasiliteringsjobb. Vi vil understreke at en bransjerettet satsing ikke innebærer at en kun skal forholde seg til egen region. Det er også mulig å se for seg:  

Samarbeid med andre regioner og utenlandske aktører der hvor det er hensiktsmessig. På den måten vil en også være i stand til å inkorporere et verdikjede-perspektiv i enda større grad. Utviklingsprosjekter mellom næringer med tanke på å utnytte muligheter på tvers.

I denne sammenhengen vil det også være viktig å ta inn over seg den betydningen som internasjonale koblinger har for å fremme innovasjon. En studie gjennomført av Fitjar og Rodriguez-Pose (2011) viser at selv om interaksjon med en rekke partnere innen norsk by-regioner eller med andre nasjonale partnere har en ubetydelig effekt på bedrifters innovasjon, har bedriftene med et større mangfold av internasjonale partnere en tendens til å skape og innføre mer radikale innovasjoner. Dette viser at det er viktig at regionen har gode koblinger internasjonalt og er åpen for dette kulturelt. Det er flere store bedrifter som har internasjonale eiere i regionen, noe som bidrar til å skaffe impulser utenfra. Det er

ønskelig at regionen opprettholder dette og ytterligere videreutvikler de internasjonale relasjonene. Disse relasjonene kan betraktes som en amenitet som gir bedriftene i regionen bedre tilgang på kompetanse. Generelle prosjekter Med utgangspunkt i de foreslåtte næringsmessige spesialiseringene er det også mulig å utforske i hvilken grad det er tenkelig å få til mer generelle utviklingstiltak og skape utvikling gjennom disse. Dette innebærer at det blir viktig med en inngående analyse av forholdet mellom næringene. I den sammenhengen blir det sentralt å gå inn på om det er noen næringer/subnæringer som mangler for å klare å få til en god kobling mellom næringene og binde dem sammen. En slik analyse gjør det også mulig å identifisere huller i den regionale kunnskapsbasen og mulige områder for fremvekst av helt nye næringer. Det er også et alternativ å gjennomføre generelle satsinger som er løskoblet fra geografi og næring. Disse satsingene må da velges ut på en slik måte at de i størst mulig grad bidrar til verdiskaping på tvers av fylkene og næringer. Det finnes flere forskjellige måter å identifisere mulige satsinger: 



En kan benytte seg av de attraktivitetsdimensjonene som inngår i Reve og Sasson (201224) sin modell. På et overordnet nivå er dette klynge-, utdannings-, talent-, forsknings- og innovasjons-, eierskaps- og miljøattraktivitet. Hvordan kan den nye regionen systematisk legge til rette for utviklingen av disse, og hvilke dimensjoner er mest viktige for sentrale næringer? Å benytte teorier knyttet til hvilke faktorer som er mest avgjørende for å skape vedvarende konkurransefortrinn i bedrifter, for eksempel ressursbase teori, kan være aktuelt. Gjennom en slik analyse vil en få fram hvilke ressurser som er mest avgjørende for å skape konkurransefortrinn samt hva som er de mest kritiske ressursene for ulike næringer. Det vil gjøre det mulig å utvikle en nærings- og innovasjonspolitikk tar hensyn til de spesifikke forutsetningene i hver næring. Gjennomføre en dybdeanalyse av hvilke næringer som er kunnskapsmessig beslektet (relatert), og der kobling av kunnskap fra næringene kan gi grunnlag for ny kunnskap som kan skape ny næringsvirksomhet. Det er viktig at disse analysene gjennomføres med utgangspunkt i de ulike bo- og arbeidsmarkedene som finnes i Buskerud, Telemark og Vestfold. Selv om byer ligger tett inntil hverandre, kan det være slik at de har en næringsstruktur som krever en differensiert innovasjonspolitikk. Dette er viktig å avdekke gjennom grundige analyser, og i denne sammenhengen vil det være hensiktsmessig å involvere representanter fra Høgskolen i SørøstNorge og de sentrale klyngene i regionen. Prosjekter som fokuserer på utviklingen av nye teknologier som kan ha konsekvenser for et bredt spekter av næringer, og særlig de områdene som anses å være mest sentrale for de næringene som er de viktigste i Buskerud, Telemark og Vestfold i dag. McKinsey Global Institute (201325) gir en oversikt over de mest sentrale av disse.

Reve, T. og Sasson, A. (2012): Et kunnskapsbasert Norge. McKinsey Global Institute, 2013. Disruptive technologies: Advances that will transform life, business and the global economy. 24 25

3.3.3 Hvordan kan en BTV-region bidra til å utløse verdiskapingspotensialet? I utgangspunktet er bedriftene opptatt av hvor de kan skaffe seg de ressursene som bidrar til å gi dem konkurransefortrinn samt å få innpass i sentrale markeder. For å oppnå dette, opererer bedriftene på tvers av fylkesgrenser i den grad det er hensiktsmessig. Slik sett er fylkesgrenser ikke av avgjørende betydning for bedriftene. Imidlertid er det slik at en del faktorer som er viktige for bedriftenes konkurransekraft er knyttet til de ressursene som finnes i et fylke samt hvordan fylkeskommunen og andre offentlige aktører bidrar til å utvikle dem. Slikt sett er det en sammenheng mellom verdiskapingen i bedriftene og strukturen på det regionale nivået. Slik Oxford Research og BDO vurderer det, kan en BTV-region være med på å legge til rette for verdiskaping i noe større grad på følgende måter:      

3.4

Bredere næringsfundament Bredere handlingsrom for å skape innovasjon Utvikling av felles strategier og skape koblinger på tvers Et enklere, mer samkjørt og kraftfullt virkemiddelapparat Bedre kompetanseutveksling og tilgang på FoU-ressurser Ny måte å jobbe med næringsutvikling på – anvendelse av smart spesialiserings-tilnærmingen

MULIGHETER FOR SKAPING AV EN NY OG BREDERE FORM FOR STYRING

Bredere næringsfundament Lokaliseringsteori tilsier at et område bør spesialiseres med flere bedrifter innenfor samme bransje (klynger). Gjennom spesialisering og variasjon dempes den rene konkurransen mellom steder, og forhold for mer samarbeid legges til rette. Dette innebærer at en flerkjernet region vil bli mer konkurransedyktig hvis hver av kjernene (delområdene) driver fram egenartet kompetanse og næringsaktivitet og tilfører regionen noe den ellers ikke ville fått. Ut fra Oxford Research og BDO sin vurdering, vil en BTV-region være med på å legge til rette for dette i større grad enn hva som er tilfelle i dag. Det innebærer at en vil tilnærme seg de grunnprinsippene som legges til grunn i smart spesialiseringstilnærmingen, blant annet at:  

Regionen vil maksimere det kunnskapsbaserte utviklingspotensialet som finnes Legge til rette for at regionen diversifiserer deres næringsaktiviteter basert på hva som er deres eksisterende styrker og ekspertise. Gjennom det kan en jobbe for å skape aktiviteter i nye relaterte områder gjennom regional forgreining.

En forutsetning for dette er at en får til en infrastrukturutvikling (se kapittel 3.2) som støtter om dette samt klarer å koble på kunnskapsinstitusjoner som støtter opp om prosessene og hindrer at en låser seg inn i etablerte måter å gjøre ting på. Vi kommer nærmere tilbake til det sistnevnte under.

Bredere handlingsrom for å skape innovasjon Hvordan næringsstrukturen i regionen er har betydning for både de økonomiske resultatene og innovasjonsevnen. En nederlandsk studie har sett på ulike regionale økonomiske indikatorer og hvordan de påvirkes av om næringsstrukturen består av beslektet eller ubeslektet mangfold for. Denne konkluderer med at beslektet mangfold er positivt for sysselsettingsvekst, mens ubeslektet mangfold kan begrense veksten i arbeidsledighet i nedgangstider.26 Virkningene kan imidlertid variere sterkt mellom ulike næringer. Når det gjelder betydningen for innovasjon kan beslektet mangfold øke muligheten for å samhandle, kopiere, modifisere og kombinere ideer, praksiser og teknologier. Dette vil være viktig for innovasjonsevnen. Innovasjon som er et resultat av samhandling mellom ubeslektet kunnskap vil være sjeldnere, men slike kombinasjoner vil kunne føre til mer banebrytende innovasjoner. Dette innebærer at de vil ha en stor «oppside». Empiriske studier har påvist at både beslektet og ubeslektet mangfold er viktig for innovasjon, selv om beslektet mangfold ser ut til å være viktigere.27 Det er grunn til å tro at en BTV-regionen vil gi bedre muligheter for å fremme innovasjon både gjennom å satse på beslektet og ubeslektet mangfold. Grunnen til det er først og fremst at en ny og større region vil få en større portefølje av innovasjonsprosjekter. Det innebærer at risikoen i større grad vil «vaskes ut» i porteføljen, noe som gjør at en kan tillate seg å ta større risiko i enkeltprosjekter. I tråd med flere forskningsfunn vil det imidlertid være naturlig at hovedvekten fortsatt legges på beslektet mangfold. Utvikling av felles strategier og koblinger på tvers I regionmeldingen påpekes det at ulike geografiske inndelinger og styringsmodeller svekker regionenes mulighet til å styre den samlete innsatsen for næringsutvikling og forskning på en god måte28. Prioriteringer må i mange tilfeller foretas på vegne av mer enn ett fylke, og fylkeskommunens rolle i forvaltningen av midlene er ikke enhetlig. Per i dag har Buskerud, Telemark og Vestfold (sammen med Østfold) et felles regionalt forskingsfond. Dette fondet har noe felles prioriteringer, men ellers har de tre fylkene i liten grad felles strategier når det gjelder næringsutvikling og innovasjon. Dersom en får en BTV-region på plass åpner det opp for muligheter til å utvikle mer enhetlige strategier. Dette vil gi bedre muligheter til å gjennomføre mer kraftfulle satsinger samt å prioritere hva en ønsker å satse på. Dette vil øke mulighetene for å påvirke næringsutviklingen og den næringsrettet forskningsinnsatsen i regionen. Selv med en BTV-regionen er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at en vil ha begrensende ressurser tilgjengelig. Det er

Frenken et al. (2011); Boschma, R., & Iammarino, S. (2009). Related variety, trade linkages, and regional growth in Italy. Economic geography, 85(3), 289-311; Boschma et al. (2011); Van Oort, F., de Geus, S., & Dogaru, T. (2015). Related variety and regional economic growth in a cross-section of European urban regions. European Planning Studies, 23(6), 1110-1127. 27 Tavassoli, S., & Carbonara, N. (2014). The role of knowledge variety and intensity for regional innovation. Small Business Economics, 43(2), 493-509. 28

Meld. St. 22 (2015-2016). Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver

således ikke grunn for å tro at den direkte betydningen for verdiskapingen vil være svært stor, men mer kraftfulle satsinger og tydeligere prioriteringer vil være en positiv faktor. De ulike fylkene har sine ressurser, nettverk og verdikjeder. En BTV-region kan gi noe bedre tilgang på nye ressurser, nettverk og verdikjeder. Dette kan bidra til å skape en noe bredere utviklingsplattform for næringslivet i hvert av de gamle fylkene. Dette kan både være med på å gi virksomhetene større konkurransefortrinn samt hindre at de låser seg inn i bestemte måter å gjøre ting på. I denne sammenhengen er det, som nevnt tidligere, svært viktig å sikre gode koblinger til internasjonale aktører og miljøer. Som påpekt tidligere er det mange verdikjeder som strekker seg over fylkesgrenser. En BTV-region vil gi større muligheter for å utvikle verdikjeder samt å se ulike verdikjeder i sammenheng. I denne sammenhengen er en tilleggsgevinst at en BTV-region vil kunne gi de offentlige aktørene mer spesialisert kunnskap om bestemte næringer. Dette innebærer at de vil få et bedre grunnlag for å kunne være med på å utvikle de sentrale verdikjedene. En forutsetning for at dette skal kunne la seg realisere er at en opprettholder nærheten til de sentrale bedriftene og næringsmiljøene. En del av utviklingsbehovet som næringslivet har er knyttet til generelle utviklingstiltak på tvers av bransjer og fylkesgrenser. Slike utviklingstiltak er krevede å gjennomføre for enkeltfylker. Dette gjelder både ut fra kompetansekrav og kapasitet. Dersom det blir en større region, vil det trolig bli lettere å imøtekomme dette. Utviklingskostnadene vil være relativt like uavhengig av om det er snakk om et fylke eller en region. En større region vil dermed kunne gi bedre muligheter for gjennomføring av generelle tiltak. Et enklere, mer samkjørt og kraftfullt virkemiddelapparat Dagens organisering av nærings- og forskningsinnsats for regional utvikling er preget av ulik geografisk inndeling og ulike styringsmodeller. Det finnes både nasjonale og regionale virkemidler for næringsutvikling og forskning. Som det påpekes i regionmeldingen gjør organiseringen det uklart for både næringsliv, forskningsmiljøer og andre brukere hvordan virkemiddelapparatet fungerer, hvordan de ulike virkemiddelaktørene samhandler og hva som er fylkeskommunenes rolle. Det gjør det også utfordrende for fylkeskommunene å arbeide strategisk på tvers av virkemidler, programmer og aktører. 29 Etableringen av en BTV-region gjør at det blir naturlig å foreta en samlet vurdering av hvordan det regionale innovasjonssystemet og virkemiddelapparatet fungerer. Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil en BTV-region kunne bidra til et noe enklere, mer samkjørt og kraftfullt virkemiddelapparat. Dette kan ses på som en amenitet som påvirker bedriftsattraktiviteten (jmf kapittel 4.2), og er knyttet til flere forhold: 

Virkemiddelapparatet innen hvert fylke er i stor grad et ”generalistapparat”. Gjennom å forene kreftene vil det være mulig å både få en bredere og mer spesialisert kompetanse. Dette gjør at en i større grad kan bli i stand til å betjene det behovet som finnes i de «tyngste» og mest

Meld. St. 22 (2015-2016). Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver



 

avanserte næringsmiljøene. En annen fordel kan være at en kan adressere næringsutviklingsarbeidet på en helhetlig og mer systematisk måte. Dette er blant annet knyttet til bedre mulighetene for å være proaktiv. Det vil være positivt med tanke på å kunne møte næringslivets behov. Hvilke virkemidler en har tilgang på i de ulike fylkene varierer. Gjennom en BTV-region vil en samlet kunne få tilgang på et noe bredere sett av virkemidler enn hva en har i dag. I tillegg signaliserer regjeringen i regionmeldingen at nye større regioner kunne få ansvar for flere virkemidler på dette feltet. Det bredere virkemiddeltilfanget vil gjøre det lettere å treffe behovet. Gitt at den samlede porteføljen av prosjekter også blir større, vil en også kunne ta noe større risiko. Som påpekt tidligere vil risikoen i større grad «vaskes ut» når en har en bredere portefølje. Et av hovedpoengene i smart spesialiserings-tilnærmingen til EU er at virkemiddelapparatet skal foreta tydelige prioriteringer. Vi vurderer det slik at en BTV-region vil være noe bedre i stand til dette. Det vil kunne gi bedre «valuta for pengene» av de tilgjengelige midlene. I regionmeldingen skisseres det at nye og større regioner vil få ansvar for utforming og oppfølging av regionale oppdrag til nasjonale virkemiddelaktører for forskning, innovasjon og næringsutvikling. Samtidig må de nasjonale virkemiddelaktørenes gjennomføring av regionale oppdrag tilpasses de nye regiongrensene. Det vil kunne gi regionene muligheter på sikt30.

En forutsetning for at en BTV-region skal være i stand til å realisere de skisserte gevinstene er at en sikrer tilstedeværelse i de ulike delene av den nye regionen. Det er viktig å komme seg ut og «serve» de sentrale næringsmiljøene. I tillegg må en sikre at en også betjener de delene av den nye regionen som ligger i det distriktspolitiske virkeområdet. Disse områdene har en del særskilte næringsutfordringer som må ivaretas. En utfordring som en må forholde seg til i regionen er den videre finansieringen av de to NCE’ene som finnes. Begge disse to er på slutten av sin 10-års periode, og det er ikke noe garanti for at de vil oppnå GCE-status. Vi vurderer det slik at en BTV-region noe lettere vil kunne klare å få til en løsning som sikrer videre drift hvis det viser seg at framtidig finansiering blir vanskelig. Kompetanseutveksling og tilgang på FoU-ressurser Et spørsmål som må vurderes i forbindelse med en BTV-region er hvilken betydning det kan ha for å møte kompetanse- og FoU-behovet i næringslivet og arbeidslivet for øvrig. I hvilken grad vil det kunne føre til bedre kompetanseutveksling og tilgang på FoU-ressurser? Høyskolen i Sørøst-Norge ser for seg flere interessante muligheter her dersom det blir en BTV-region. På et overordnet nivå handler dette først og fremst om bedre samordning av ressursene, muligheter til å kunne gjennomføre mer kraftfulle satsinger samt muligheter for å koble sammen aktører på nye måter og delta samarbeidskonstellasjonene. I det videre ser vi nærmere på noen mer konkrete alternativer som kan la seg realisere. Høyskolen i Sørøst-Norge har vært involvert i en rekke utviklingsprosjekter i de tre fylkene. De aller fleste av disse har blitt gjennomført fylkesvis etter bestillinger fra ulike regionale aktører eller fylkeskommunene selv. Høyskolen erfarer imidlertid at mange av utviklingsbehovene og prosjektene er 30

Op.cit.

svært like i de tre fylkene. De kunne dermed lett ha vært gjennomført innenfor rammen av en større region. Sett fra Høyskolens ståsted ville dette også ha vært hensiktsmessig med tanke på å få til best mulige prosjekter og størst mulig kompetansemessige bidra. Per i dag gjennomføres det mange relativt like småprosjekter. Dersom Buskerud, Telemark og Vestfold blir en region, vil disse kunne gjennomføres som fellesprosjekter. Dette vil bidra til å øke kvaliteten på dem gjennom at en får muligheter til å gå mer i dybden. En tilleggsgevinst ved å jobbe innenfor en større geografisk ramme vil i tillegg vil være at en vil få en ny og tettere kobling mellom aktører fra akademia, det offentlige og næringslivet. Dette vil i seg selv kunne være gunstig for innovasjon, både inkrementelle og mer radikale. I dag gjennomføres Forskningsrådets VRI-program (Virkemidler for regional FoU og innovasjon) i hvert av de tre fylkene. Dersom det blir en BTV-region, vil det være mulig å samle ressursene og gjennomføre større prosjekter. Det vil kunne gi bedre uttelling både rent forskningsmessig og over for aktørene i næringsmiljøene i regionen. Blant annet vil en dekke hele regionen, noe som vil gjøre at en vil se ting mer på tvers og involvere et bredere spekter av aktører. Dette vil i seg selv kunne bidra til at en i større grad blir i stand til å løfte fram interessante muligheter som kan utforskes gjennom nye prosjekter. Den samlede høyskolen har et bredt spekter av fagdisipliner og utdanningstilbud. Disse er godt tilpasser det behovet som mange av de sentrale næringene og næringsmiljøene har. En utfordring som flere av næringsmiljøene har er å tenke bredt med tanke på kompetansebehov som ligger utenfor dagens kjerne, men som kan gi viktige bidrag til verdiskapingsutviklingen på sikt. Her kan høyskolen spille en integrerende rolle gjennom at den deltar i utviklingsprosesser innenfor et bredt spekter av næringer. Slik sett vil de ha en god oversikt over hva som er behovet i de ulike næringene, og gjennom det kunne bidra til å se interessante koblingsmuligheter. Det vil trolig være lettere å få realisert disse mulighetene dersom en kun har en geografisk ramme å forholde seg til. På den måten vil en BTV-regionstruktur kunne legge bedre til rette for at høyskolen kan være med på å skape nye utviklingsbaner for næringslivet. Kompetansekravet i arbeidslivet blir stadig høyere. Dette stiller økte krav til etter- og videreutdanning. Høyskolen jobber allerede aktivt med etter- og videreutdanning, men en BTV-region vil kunne gjøre at en kan styrke tilbudet ytterlige. Dette er knyttet til flere forhold:   

En vil ha en aktør å forholde seg til, noe som reduserer transaksjonskostnadene. Det vil være lettere å identifisere behovene og utvikle tilbud i tråd med dem. Det vil være mulig å utnytte stordriftsfordeler både gjennom lavere utviklings- og gjennomføringskostnader. Det vil føre til at det blir mulig å utvikle et bredere tilbud. Høyskolen dekker et bredt spekter av områder som både er relevant for behovet i offentlig og privat sektor.

Ny måte å jobbe med næringsutvikling på- smart spesialiserings-tilnærmingen Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil en BTV-region kunne bidra til at det blir lettere å ta i bruk EUs smart spesialiserings-tilnærming. Dette vil kunne danne et bedre og mer systematisk grunnlag for næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet i region. Som påpekt i kapittel 4.3.1 legges det vekt på at regioner bør diversifisere deres næringsaktiviteter basert på hva som er deres eksisterende styrker

og ekspertise, og bruke dette som fundament for å skape en kontinuerlig fornying (path extension), skape nye aktiviteter basert på kompetansen og aktiviteten som er utviklet i det etablerte næringslivet (path renewal) samt skape og utnytte helt nye muligheter (path creation). Det er skissert noen krav til hvordan en bør gå fram for å utvikle en slik strategi. Denne prosessen kan være et godt utgangspunkt for å skape et solid fundament for næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet i den nye regionen. Det første som må gjøres er å definere visjon og målsettinger. Fra en tydelig langsiktig visjon, kan en utforme konkrete målsettinger for å nå visjonen. Ved utformingen av strategien er det svært viktig at den fokuserer på et begrenset antall av innovasjons- og forskningsmessige prioriteringer. Dette skal være områder hvor det er realistisk at regionen kan utmerke seg. Dette kan være områder hvor regionen allerede er sterk, men også slike som fremstår som kommende muligheter. I tillegg til å prioritere spesielle næringer er det viktig å følge med på eventuelle horisontale prioriteringer, som finansiering til entreprenører, klyngevirksomheter eller offentlig innovasjon. Ny og bredere form for styring – tilrettelegging for entreprenørielle oppdagelser For å få til fornying er entreprenørielle oppdagelser et sentralt begrep innen for smart spesialiseringstilnærmingen. Entreprenørielle oppdagelser handler om hvordan en kan legge til rette for at nye næringer kan vokse fram fra eksisterende næringer og ressursgrunnlag, eller at eksisterende næringer kan utvikle seg i nye retninger. Konseptet innebærer at “entrepreneurs and public stakeholders are exploring, experimenting and learning what an industry or even better players in a market niche should do in the field of R&D+I and non-technological innovation in order to build unique competitive advantage.”31. Den entreprenørielle oppdagelsesprosessen skiller seg ut ved at den vil være en pågående prosess. Næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet vil da i stor grad handle om å identifisere næringer, bedrifter og entreprenører med et innovativt potensial, og som kunnskapsmessig kan være relatert til en regions styrker og komparative fortrinn. Dette vil gi bedre forutsetninger for å skape nye, relaterte utviklingsbaner og helt nye næringer. Denne typen nedenfra og opp-prosesser kommer ikke automatisk, men krever politisk ledelse i stor utstrekning samt involvering av entreprenører i bred forstand. Her vil en BTV-region ha bedre forutsetninger for å være en sentral drivkraft. For å diskutere hva som er mulige entreprenørielle oppdagelser, samt hvordan en kan legge til rette for å fremme dem, er det nødvendig å ha med seg aktører som både har inngående teknologisk/naturvitenskaplig, økonomisk og markedsmessig kompetanse. Dette innebærer at sentrale representanter fra bedriftene, næringsklyngene og forskningsmiljøene må være med. I tillegg må også aktører fra det offentlige virkemiddelapparatet delta for å diskutere hvordan de kan være med på å støtte opp under prosessen. Dette gjelder både på bransjenivå og mellom bransjer. Med aktørkonstellasjonene på plass er det nødvendig å jobbe med systematiske analyser og foresightprosesser på bransjenivå/i de sentrale næringsklyngene. Vil en da være i stand til å få en grundig diskusjon rundt mulige entreprenørielle oppdagelser og hvordan en kan bidra til å realisere dem. I 31

http://www.know-hub.eu/knowledge-base/videos/entrepreneurial-discovery-process.html

denne sammenhengen vil det også være svært sentralt med en diskusjon om hvilke muligheter en skal prioritere. Med tanke på å skape nye, relaterte utviklingsbaner, er det enda viktigere hvordan en kan skape arenaer for å diskutere mulige entreprenørielle oppdagelser i grenselandet mellom de sentrale næringene/klyngene. Dette krever en grundig prosess, og det må gjøres en kritisk vurdering av hvilke aktører som bør delta. Det vil også være avgjørende å finne en aktør som kan fasilitere denne delen av prosessen. Her vurderer vi det slik at en BTV-region vil kunne ha gode forutsetninger for å fylle rollen.

3.5

BOSTEDSEDSATTRAKTIVITET – STEDSUTVIKLING, ATTRAKTIVITET, KULTUR OG FOLKEHELSE

Generelt har den økonomiske og befolkningsmessige utviklingen vært svært sterk langs kysten hele veien fra Akershus grense i nord til Larvik i sør, mens Grenland har hatt en markert svakere vekst. Likedan har aksen Drammen – Kongsberg opplevd høy og vedvarende befolkningsvekst. Det samme gjelder også aksen Sandvika – Hønefoss. Utenfor disse aksene preges regionen av tradisjonelle distriktsutfordringer som tynnere bosettingsstruktur, lite diversifiserte arbeidsmarkeder og stedvis nedgang i folketall. Både for de delene av regionen som har vært preget av befolkningsvekst og de delene som har slitt mer med befolkningsutviklingen, er det et fokus på ulike dimensjoner relatert til bostedsattraktivitet. Dette er primært motivert ut fra tre forhold:   

Å bidra til befolkningsvekst32 Å skape attraktive steder og tilbud for de som allerede bor på stedet At bostedsattraktivitet har betydning for å sikre tilgang til arbeidskraft både i privat og offentlig sektor

Bostedsattraktivitet henger sammen flere forhold som fylkeskommunene arbeider med, blant stedsutvikling og attraktivitet, kultur og folkehelse. I det videre ser vi kort på hvert av disse områdene samt hvordan en BTV-region og tettere samarbeid vil kunne påvirke innsatsen på dem. 3.5.1

Stedsutvikling og attraktivitet

Innsatsen knyttet til stedsutvikling og attraktivitet med formål om å tiltrekke seg arbeidskraft, bedrifter og besøkende, foregår både på lokalt og på regionalt plan. Det er ofte på et lavere geografisk nivå at konkrete tiltak gjennomføres. Vi ser at fylkeskommunene fungerer som partnere for kommunene i stedsutviklingsprosjekter. Det regionale leddet kan for eksempel bidra gjennom å tydeliggjøre regionens særpreg, attraksjonskraft, omdømme og regionale fortrinn. Relatert til Telemarksforskning sin I «Regional plan samordna areal- og transport for Telemark 2015-25» har en for eksempel som resultatmål at Telemark skal ha en befolkningsutvikling som landsgjennomsnittet. 32

programteori for attraktivitet innebærer det at det regionale nivået både kan være med på å påvirke dimensjonene omdømme, arealer og bygninger, ameniteter og identitet og stedlig kultur. I praksis skjer dette først og fremst gjennom tilretteleggende prosjekter som har til hensikt å utvikle attraktive regioner og sentre for befolkning og næringsliv (hovedmål tre innen distrikts- og regionalpolitikken). Noen av disse gjennomføres av fylkeskommunen selv, men det store flertallet gjennomføres av kommuner, konstellasjoner av kommuner og regionråd. De sistnevnte prosjektene utformes med utgangspunkt i hva som er behovet lokalt, noe som gjør at innsatsen varierer mellom ulike geografiske områder. I den forbindelse er det også slik at en del av de regionale utviklingsmidlene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har geografiske føringer. En del av midlene skal brukes innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Det gjør at Telemark og Buskerud har en større pott tilgjengelig til regional utvikling enn hva som er tilfelle for Vestfold. Buskerud, Telemark og Vestfold har både gjennomført stedsutviklingsprosjekter individuelt og i fellesskap. Blant førstnevnte finner vi Buskeruds Kreative Slemmestad, Bolyst og blilyst i Sigdal og Vestfolds regionale plan for bærekraftig regionalpolitikk. Samtidig har Buskerud, Telemark, Vestfold og Østfold samarbeidet om en felles stedsutviklingskonferanse, Attraktivitet, bolyst og bomiljø og satsingen Attraksjonskraft gjennom stedsinnovasjon. En BTV-region vil, slik Oxford Research og BDO vurderer det, legge ytterligere til rette for gjennomføring av fellesprosjekter på dette området samt kompetanseutvikling. Vi kommer nærmere tilbake til dette i kapittel 4.4.4. 3.5.2 Kultur Kultur er en av de faktorene som er med på å påvirke bosteds- og besøksattraktiviteten. Hovedoppgaven for fylkeskommunene som regional utviklingsaktør på kulturfeltet har vært å drive aktivt, strategisk utviklingsarbeid i partnerskap med andre for å styrke og samordne de ulike områdene.33 Som det påpekes i regjeringens regionmelding, er fylkeskommunen en sentral aktør i utviklingen av kulturområdet, og en viktig samarbeidspart for staten i gjennomføringen av deler av den nasjonale kulturpolitikken. Det er blant annet etablert en rekke kunst- og kulturinstitusjoner. De fleste av disse mottar finansiell støtte fra både staten og fylkeskommunene. De samme aktørene støtter også opp om ulike organisasjoner innenfor kultur- og idrettsliv på regionalt nivå. Fylkeskommunene har også rollen som kulturminnemyndighet med ansvar for den regionale kulturminnepolitikken. Dette innebærer avgjørelsesmyndighet og førstelinjeansvaret i flere saker som angår kulturminner og kulturmiljøer. I rollen som kulturminnemyndighet har fylkeskommunen også mulighet til å legge til rette for at kulturminnene blir en viktig ressurs og premiss i regional utvikling, for eksempel for utvikling av reiselivsnæringen. Det er opp til den enkelte fylkeskommune hvordan den organiserer sitt kulturminnearbeid, og det er i dag stor variasjon i hvordan dette gjøres, både administrativt og politisk.

TRØNDELAGSUTREDNINGEN

3.5.3 Folkehelse Fylkeskommunen har gjennom Folkehelseloven ansvar for å fremme folkehelse. I folkehelsearbeidet er fylkeskommunene tett koblet til kommunene, statlige og regionale aktører, frivillige lag og organisasjoner med videre. Særlig er samarbeidet med kommunene og FoU-miljø viktig. Det systematiske partnerskapet er en nødvendig forutsetning for at folkehelsearbeidet skal lykkes. Folkehelsearbeidet i fylkeskommunene ivaretas gjennom regional utvikling og planlegging, kultursatsing, videregående opplæring og ulike former for tjenesteyting. I tillegg skal fylkeskommunene samordne folkehelsearbeidet i fylkene og støtte folkehelsearbeidet i kommunene. Fylkeskommunene initierer også tiltak og prosjekt. En særs viktig oppgave for fylkeskommunene er å ha oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer i fylkene. I dette inngår også arbeid med å skaffe fram, tilrettelegge og formidle kunnskap. 34 3.5.4

Mulige konsekvenser av en BTV-region

Uavhengig av om det er snakk om stedsutvikling og attraktivitet, kultur eller folkehelse, er det noen mer generelle positive konsekvenser en kan se for seg. Disse er både knyttet til bedre koordinering på tvers, utvikling av mer spesialisert kompetanse og mer kompetanseutveksling. Det finnes en del utviklingstiltak og prosjekter som det er behov for i alle de tre fylkene. I dag gjennomføres en del av disse i hvert enkelt fylke. Dersom en i større grad forener krefter, vil det være lettere å få til bedre koordinering på tvers samt kunne gjennomføre større utviklingstiltak og prosjekter. Det er tre gevinster ved dette:   

En vil kunne gjennomføre mer kraftfulle satsinger som i større grad kan oppnå ønskede resultater. Per i dag gjennomføres det relativt mange små prosjekter. En bruker en mindre andel av de tilgjengelige midlene på administrasjon. Slik sett vil en kunne oppnå bedre «valuta for pengene». En vil kunne se større områder og prosesser i sammenheng.

Per i dag må alle fylkeskommunene dekke hele bredden av kompetansebehov. Gitt den staben som en har, begrenser det muligheten for å utvikle dybdekunnskap. Dersom en blir en region, vil det gjennom en større samlet stab bli noe lettere å opparbeide seg spesialisert kompetanse på ulike områder samt legge til rette for kompetanseutveksling. Dette vil kunne bidra til økt tjenestekvalitet på sikt. Som nevnt over er det kommunene i det distriktspolitiske virkeområdet i Telemark og Buskerud som har hatt de største utfordringene når det gjelder folketallsutvikling. Gjennom en BTV-region er det mulig å tenke seg at en kan få til en ytterligere systematisering av stedsutviklings- og attraktivitetsinnsatsen. For eksempel vil en kunne formilde hvilke erfaringer en har med ulike arbeidsformer og tiltak. Hvilke er det som er mest hensiktsmessige? Dette samme vil også, som nevnt tidligere, gjelde for

Trøndelagsutredningen

næringsutviklingsarbeidet, og samlet kan en dermed tenke seg at en BTV-region vil gi bedre resultater. Hvor stor denne resultatforbedringen vil være, er det vanskelig å si noe om rent empirisk. En BTV-region trenger ikke nødvendigvis våre positivt for stedsutviklings- og attraktivitetsinnsatsen i distriktskommune. I den nye regionen vil distriktskommunene samlet utgjøre en mindre andel enn de gjør i dag. En mulig konsekvens av dette kan være at en på sikt vil bruke relativt sett mindre penger innen det distriktspolitiske virkeområdet på stedsutviklings- og attraktivitetstiltak og relativt sett mer utenfor. En grunnleggende tanke innen distrikts- og regionalpolitikken er at det er de som vet hvor «skoen trykker» som skal foreta prioriteringene. Dersom det blir en større region kan det tenkes at det blir slik at innsatsen harmoniseres i større grad. Dette kan i mange tilfeller ha en oppside, men det kan også være negativt. Blant annet kan det føre til at innsatsen blir preget av kompromisser som ikke er optimale for noen. En mulig konsekvens av dette kan være dårligere samlede resultater. En utfordring med en BTV-region kan være å skape en felles identitet. I de tre fylkene varierer det hvor sterk fylkesidentiteten er. I Buskerud og Vestfold er identiteten først og fremst knyttet til kommunenivået eller deler av fylket (f.eks. Hallingdal), mens Telemark i større grad har en felles identitet og et varemerke. Det er vanlig å betegne seg som «Telemarking». Dersom en slår sammen de tre fylkene vil det være vanskelig og tidkrevende å skape en felles identitet. Dette kan gå ut over helhetstenkingen, noe som vil påvirke de resultatene som oppnås. Hva kan oppnås gjennom tettere samarbeid? I prinsippet kan mange av de skisserte gevinstene også oppnås ved hjelp av tettere samarbeid. Slik Oxford Research og BDO ser det, vil det imidlertid i praksis være vanskeligere å realisere potensialet. Det er mer krevende å bli enige på tvers av organisasjoner, og det er også grunn til å tro at en vil få mer «trykk» på arbeidet dersom en er en felles region. Dette kan skyldes flere forhold: 



Det vil være et større spenningsfelt mellom fylkesnivået og regionnivået ved tre fylkeskommuner. Både politikerne og administrasjonen i de enkelte fylkeskommunen vil først og fremst være opptatt av hva som gagner sitt eget fylke. De vil ikke ha et regionalt mandat, og det vil ikke eksistere en egen regionstab. Det vil være mer utfordrende å ivareta den regionale utviklerrollen. En risikerer at politikerne blir mer opptatt av enkeltprosjekter og kortsiktige resultater, mens den regionale utviklerrollen krever fokus på strategiske veivalg, langsiktige utviklingsoppgaver, kontaktskapende virksomhet og utvikling av partnerskap. Mange mer uformelle samarbeid ved tre fylkeskommuner gir mindre folkevalgt kontroll og mindre fokus innsatsen.

3.6

SAMMENDRAG

Slik Oxford Research og BDO vurderer det, vil en BTV-region i større grad være i stand til å fylle samfunnsutviklingsrollen. Særlig vil en BTV-region gi et bedre fundament for å utvikle en mer sammenhengende region samt å styrke næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet. Dette innebærer at mulighetene for å utløse vekstpotensialet i BTV-region vil forbedres noe. Dette er både knyttet til vekst i folketall, sysselsetting og verdiskaping. 3.6.1

En mer sammenhengende region

En BTV-region vil forbedre mulighetene for å se ulike infrastrukturinvesteringer og prioriteringer i sammenheng innenfor større områder. På den måten vil hensynet til regionale forutsetninger og ulike samfunnsmessige behov noe bedre kunne ivaretas. Det innebærer at muligheten for å utøve et helhetssyn vil bli bedre. En vil kunne se samferdsel, infrastruktur, arealbruk og miljømessige hensyn i en helhet. Det er vedtatt og jobbes med en rekke samferdselsprosjekter i regionen. Utbyggingen disse prosjektene innebærer at en må forvente at integrasjonen internt mellom de tre fylkene vil øke ytterlige. Gjennom å bli en BTV-region vil det trolig være lettere å legge til rette for og unytte de mulighetene som finnes for å skape mer integrerte bo – og arbeidsmarkeder. Dette gjelder både på tvers av fylkesgrensene og innenfor de eksisterende fylkesgrensene. Samferdselsprosjektene vil også føre til at en vil bli enda tettere koblet på utviklingen i Oslo-regionen. Det vil være lettere å bo i BTV-regionen og jobbe i Oslo, men det vil også bli bedre muligheter for at personer i Oslo og Akershus kan jobbe i BTV-regionen. Dette vil kunne gi BTV-regionen noe bedre muligheter for å tiltrekke seg arbeidskraft med høy kompetanse. En annen mulig oppside er at en BTV-region i større grad vil kunne bli i stand til å realisere nye samferdselsog infrastrukturinvesteringer i kraft av sin tyngde. Dette vil for eksempel kunne være prosjekter der en ser at det ligger til rette for å utløse synergier knyttet til næringsutvikling eller skape bedre koblinger mellom bo- og arbeidsmarkeder. Samlet vil en BTV-region være noe bedre i stand til å utnytte synergiene i dagens bystruktur. Det innebærer at en i større grad vil kunne utvikle byregioner som har et bredere service, tjeneste- og kompetansetilbud. Slikt sett vil en BTV-region kunne bidra til få byregioner innen BTV som beveger seg et trinn oppover i byhierarkiet. 3.6.2

Bedre grunnlag for næringsutvikling og innovasjon

En del faktorer som er viktige for bedriftenes konkurransekraft er knyttet til de ressursene som finnes i et fylke samt hvordan fylkeskommunen og andre offentlige aktører bidrar til å utvikle dem. En BTVregion vil være med på skape et bedre grunnlag for næringsutvikling og innovasjon på flere måter. Den kan:



    



Være med på et skape et bredere næringsfundament og legge til rette for at regionen får flere næringsaktiviteter basert på eksisterende styrker og ekspertise. Særlig ligger det til rette for å skape utvikling gjennom kobling av industrimiljøene og Høyskolen i regionen. Det ligger spennende innovasjonsmuligheter i å integrere den kompetansen en har innen mikro- og nanoteknologi i Horten samt systemstyring og -utvikling på Kongsberg. På sikt ligger det også interessante muligheter i å koble miljøene i Kongsberg og Horten med prosessindustrien i Grenland. En annen næring som det er utviklingsmuligheter innen er utvikling av helse- og omsorgstjenester. Kunne styrke næringsutviklingsarbeidet for kommunene i Telemark og Buskerud som ligger innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Særlig ligger det til rette for kunnskapsutveksling og en styrket satsing på utvikling av reiselivsnæringen. Få muligheter til å realisere innovasjonsprosjekter med en større risikobredde. Gjennom en større portefølje blir den samlede risikoen akseptabel, men de forventede resultatene bedre. Legge til rette for utvikling av felles strategier og skape koblinger på tvers. Dette vil gi bedre muligheter til å gjennomføre mer kraftfulle satsinger, prioritere hva en ønsker å satse på og fremme innovasjon og hindre at en låser seg fast i etablerte måter å gjøre ting på. Skape et enklere, mer samkjørt og kraftfullt virkemiddelapparat. Gjennom å bli større vil virkemiddelapparatet få muligheter til å utvikle mer spesialisert kompetanse knyttet til de mest sentrale næringene i regionen. Bidra til bedre kompetanseutveksling og tilgang på FoU-ressurser. Gjennom en BTV-region vil det trolig være noe lettere å realisere et universitet. Det vil også være lettere å samordne FoU-ressursene og skape bedre muligheter for å kunne gjennomføre mer kraftfulle satsinger. Slikt sett vil en BTV-region kunne være et virkemiddel for mer systematisk bruk av FoUaktørene inn i ulike regionale utviklingsprosesser samt i tjenesteutviklingen. Kunne danne et bedre og mer systematisk grunnlag for næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet i region. Særlig vil en kunne skape arenaer som gjør at en kan jobbe kontinuerlig med realisering av potensielle muligheter både innenfor og mellom ulike næringer.

Selv med en BTV-regionen er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at en vil ha begrensende ressurser tilgjengelig til næringsutviklings- og innovasjonsarbeidet. Det er således ikke grunn for å tro at den direkte betydningen for verdiskapingen vil være svært stor, men gi et positivt bidrag. 3.6.3

Stedsutvikling og attraktivitet, kultur og folkehelse

Når det gjelder arbeidet med stedsutvikling og attraktivitet, kultur og folkehelse, er det noen fellesgevinster som kan la seg realisere ved en BTV-region. Dersom en i større grad forener krefter, vil det være lettere å få til bedre koordinering på tvers samt kunne gjennomføre større utviklingstiltak og prosjekter. Dette vil også være mulig å styrke kompetansen. Gjennom en felles stab bli noe lettere å opparbeide seg spesialisert kompetanse samt legge til rette for kompetanseutveksling. Det vil kunne bidra til økt tjenestekvalitet på sikt.

4. Kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet 4.1

POTENSIELLE STORDRIFTSFORDELER

Litteraturen som tar for seg optimal størrelsen for offentlig virksomheter er omfattende. Helt overordnet kan man dele inn argumentene inn i to teoretiske retninger, hvor den ene omhandler stordriftsfordeler (economies of scale), mens den andre tar for seg ulempene det medfører at en organisasjon, virksomhet eller institusjon blir for stor. Det sistnevnte teoretiske argumentet er blant annet rettet mot at det oppstår informasjonsgap ved at en virksomhet blir for stor, eller for kompleks til at ledere kan fatte effektive beslutninger. Disse desentraliseringsargumentene vektlegger i tillegg konkurranse mellom virksomheter som et gode for å kunne produsere mer effektive tjenester. Tilhengere av større kommuner og fylker i norsk og europeisk sammenheng har ofte sitt utspring i teorier som er fundert i økonomifaget. Her argumenteres det for at større enheter er mer effektive gjennom at man kan realisere stordriftsfordeler. I tillegg argumenteres det spesifikt for at større forvaltningsorganer har mulighet til å bygge opp bedre fagmiljøer, som igjen kan legge til rette for kvalitativt bedre tjenester. 4.1.1

Effekter av sammenslåinger – Effektivitet

Siden 1990-tallet har Norge vært gjenstand for en rekke store offentlige reformer. Herunder kan vi nevne helseforetaksreformen, NAV-reformen, kvalitetsreformen, kunnskapsløftet og ikke minst den pågående kommune- og regionreformen. Felles for svært mange av reformene i offentlig sektor er at man søker et forbedret tjenestetilbud ved hjelp av tilsynelatende få, men store endringer. Den internasjonale litteraturen som tar for seg effekter av sammenslåinger er omfattende, hvor en stor del av litteraturen er knyttet opp mot analyser av kommuner. Ettersom potensielle stordriftsfordeler er like relevant for kommuner og fylkeskommuner vil også empiri som tar utgangspunktet i kommuner være av interesse. Det finnes studier av sammenslåinger i vestlige land som dateres tilbake til 80-tallet. Denne litteraturgjennomgangen vil derimot fokusere på nyere litteratur som i all hovedsak tar for seg Europeiske land. Studier av sammenslåinger i Danmark og Sverige er interessante ettersom de skandinaviske kommunene har relativt sett de samme ansvarsområdene. Vi har valgt en tematisk inndeling av type av effekter i gjennomgangen. Studier som har tatt for seg de økonomiske konsekvensene av sammenslåinger har i stor grad fokusert på empirisk å undersøke stordriftsfordelene ved kommunesammenslåinger. Med andre ord å analysere hvorvidt «economies of scale» argumentet kan understøttes av empiri i en desentralisert del av offentlig sektor. De fleste studiene har brukt utgifter knyttet til administrasjon som den avhengige variabelen. Det er flere studier som finner at man har klart å redusere administrasjonsutgiftene (Reigenwertz 2012 og Hanes 201435). Her er det derimot viktig å påpeke at resultatene ikke nødvendigvis innebærer en

Hanes, N. (2014). Amalgamation Impacts on Local public Expenditures in Sweden. Local Government studies. Reigenwertz, Y. (2010). Do Municipal Amalgamations Work? Evidence from Municipalities in Israel. Hebrew University of Jerusalem 35

lineær sammenheng. Hanes (2014) analyse konkluderer med at mindre virksomheter har høyere administrasjonskostnader, men bare for offentlig virksomheter (eksempelvis kommuner) under en viss størrelse. Alle tre fylkeskommunene i denne analysen er over en slik terskelverdi. En nylig publisert danske studie, som tar for seg effektene av kommunereformen i Danmark fra 2007 finner at kommunesammenslåinger virker å føre til bedre økonomiske resultater for nye sammenslåtte kommuner (Hansen, et al 201436). En nærmere analyse av studien viser derimot at for flere av årene som er undersøkt er ikke effektene signifikante. Det kan med andre ord tyde på at langtidseffektene av reformen fremdeles er ukjente. En studie av sammenslåinger i Nederland finner heller ikke en signifikant effekt mellom utgifter per innbygger og størrelse (Allers og Geertsema 2014). Det er med andre ingen tydelige svar på hvorvidt sammenslåinger resulterer i stordriftsfordeler som igjen medfører reduserte utgifter til eksempelvis administrasjon. Grunnen til at resultatene fra studiene varierer såpass kan være mange, men som Allers og Geertsema (201437) poengterer så er argumentet om stordriftsfordeler egentlig basert på produksjonsenheter og ikke på organisasjoner. Her er det viktig å påpeke at studiene, som her er analysert, ikke har kontrollert for organisatoriske, ei eller kulturelle forhold. Ettersom disse forholdene er vanskelig å kvantifisere og dermed vanskelig å måle vil det alltid være utfordrende å forstå hvordan kommunestruktur påvirker økonomiske forhold. Et annet viktig poeng, som også diskutert av ekspertutvalget (i forbindelse med kommunereformen) og i oppgavemeldingen, er at effektiviteten i tjenesteproduksjonen er avhengig av hvorvidt stordriftsfordeler kan utnyttes. I forbindelse med regionreformen er det et viktig spørsmål om reduserte kostnader til administrasjon kan benyttes innenfor andre mer strategiske områder, som eksempelvis samfunnsutviklingsområdet. I oppgavemeldingen så står det skrevet (Meld.st. 14: 67) «Regionstørrelse har også innvirkning på kapasitet, kompetanse og fagmiljøer, som igjen har betydning for kvalitet, profesjonalitet og rettssikkerhet». Det er med andre ord varierende resultatet knyttet til størrelse på offentlig virksomheter sin effektivitet. Dette innebærer at det er vanskelig trekke klare konklusjoner knytet til effekten av en ny BTV region. 4.1.2

Effekter av sammenslåinger - Kvalitet

Kvalitativt gode tjenester er et begrep som inneholder svært mange komponenter. En FOU rapport fra 2001 pekte på en av utfordringene med kvalitetsbegrepet i offentlig sektor: «Problemet med offentlige tjenester er at de ofte er erfaringsgoder som inneholder ett eller flere ekspertdefinerte karakteristika» (NOU, 2001:12, s. 47). Det er gjennomført flere studier som vurderer hvorvidt større enheter leverer kvalitativt bedre tjenester til befolkningen. Av disse er det få som har viset at det er en sammenheng mellom størrelse og Hansen, S., & Houlberg, K. P. (2014). Do Municipal Mergers Improve Fiscal Outcomes? Scandinavian Political Studies, Vol. 37. 36

Allers, M. A., & Geersema, J. (2014). The effects of local government amalgation on public spending and service levels. evidence from 15 years of municipal boundary reform. Mimeo (University of Groningen). 37

kvalitet. En publisert dansk studie påpeker at vi mangler grunnleggende forståelse av sammenhengen mellom størrelsen på offentlig virksomheter og kvaliteten på tjenestene som leveres/produseres (Olsen 201038). Det er ingen enkel årsaksforklaring til hvorfor enkelte fylkeskommuner kan produserer kvalitativt bedre tjenester målt etter eksempelvis kvantifiserbare kriter, som andelen gjennomførte elever på normer tid i videregående opplæring sammenlignet med andre fylkeskommuner. Enkelte peker på kompetanse som en viktig forklaring, mens andre fremhever organisasjonskultur. Produktivitetskommisjonen sin rapport fra 2015 vektlegger eksempelvis god ledelse som en premiss for effektivitet i kommunal tjenesteproduksjon. I rapporten står det skrevet følgende: «En profesjonell og tydelig virksomhetsledelse er et grunnleggende premiss for effektivitet og innovasjon både i privat og offentlig sektor. Ledere i offentlig sektor bør i større grad holdes ansvarlig for hvilke resultater de oppnår. Samtidig bør ledelsen sikres tilstrekkelig handlingsrom til at det er grunnlag for å stille dem ansvarlig (NOU, 2015: 1, s. 309)». Det er med andre ord ikke kvantifiserbare forhold som påvirker både effektivitet og kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon, herunder finner vi blant annet organisasjonskultur og ledelse som er identifisert i ulike rapporter gjennom blant annet case-studier. Mulighetene til å teste eller kontrollere for disse er dessverre svært vanskelig. Konklusjonen av litteraturgjennomgangen som tar for seg effekter av kommunale reformer i Europa, med særlig henblikk på Sverige og Danmark viser det at det er begrenset kunnskap om de generelle effektene av en større enheter. Studiene, som har tatt for seg økonomiske konsekvenser, har vist at man kan oppnå stordriftsfordeler ved å slå seg sammen. Ettersom det ikke er en generell kausal sammenheng, så innebærer dette blant annet at styringen av selve fusjonsprosessen er avgjørende for gode resultater.

4.2

OVERORDNET ANALYSE AV DAGENS STATUS VEDRØRENDE TJENESTEPRODUKSJON

I analyse av dagen status i tjenesteproduksjon vil vi gjennomgå de ulike tjenesteområdene med fokus på effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen.

Olsen, A. (2010). Kommunalreformens konsekvenser. Tidskriftet politikk.

Figur 2 Oversikt over andelen brutto driftsutgifter til ulike tjenesteområder Buskerud

Vestfold

Telemark

EAFKUO Landet uten Oslo

70 60

Prosent

50 40 30 20 10 0

Kilde: KOSTRA 2015

Vi vil i denne delen fokusere på de tjenesteområdene som er størst i kostandsperspektiv. Ettersom tjenesteområdene næringsutvikling, samferdsel, kultur og arealplanlegging dekkes i det foregående kapitelet vil fokusere på følgende områder, med særlig vekt på videregående opplæring:     

Videregående opplæring Administrasjon og styring Tannhelse Kultur Samferdsel

Disse utgjør mellom 60 og 70 prosent av de samlede utgiftene som fylkeskommunene har. Vi vil gjøre analysene på basis av blant annet behovstall, KOSTRA-tall, dokumenter fra fylkeskommunene og samtaler med den administrative ledelse. Vi vil i all hovedsak benytte oss av tall fra perioden 20112014/15 i analysene. Tallene som danner grunnlaget for behovet er hentet på ulike tidspunkt fra ulike kilder (befolkningsframskrivinger, KOSTRA statistikk). I tillegg er det viktig å påpeke tallene for 2015 ikke er endelige og av den grunn kan inneholde feil sammenlignet med 2014-tall. De endelige tallen for 2015 kommer ikke før sommeren 2016. For administrasjon, samt andre mer overordnende analyser, vil vi vise enkelte tall for 2015. I tillegg er det viktig å påpeke at bruken av KOSTRA-tall varierer

for de ulike tjenesteområdene. Noen tjenester som videregåendeskole og tannhelse er lettere å kvantifisere sammenlignet med eksempelvis kulturtjenesten. Formålet med dette er å avdekke hvorvidt det er forskjeller mellom fylkeskommunene vedrørende effektivitet og kvalitet (der det kan måles på en objektiv måte). Vi vil fokusere på å forklare eventuelle forskjeller i prioritering, for deretter å kunne analysere hvordan kvaliteten og effektiviteten i tjenesteproduksjonen kan bli påvirket av en ny og større region. Før vi ser på de ulike tjenesteområdene vil først presentere overordnede behovsanalyser for fylkene. 4.2.1

Det samlede behovet for tjenester

For å beregne det samlede behovet for tjenester til fylkeskommunene i Norge for 2016 tar KMD gjennom Grønt hefte39 utgangspunkt i blant annet KOSTRA-tall for 2014. Deretter har man gjort beregninger av hvor stor vekt ulike kostnadsnøkler har. De viktigste kostnadsnøklene er beskrevet i tabellen under og er for 2016 som følger: Tabell 5 Beskrivelse av de kriteriene som er vektet tyngst for fylkeskommunene Kriterium Innbyggere 16-18 år Søkere i høykostandsutdanningsprogram Fylkesfaktor drift og vedlikehold

Kriterievekter 0,4467 0,1020 0,1276

Kilde: KMDs Grønt hefte

I figuren under har vi beskrevet behovet for tjenester over tid for de tre fylkeskommunene sammenlignet med gjennomsnittet for landet.

Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, som vedlegg til Statsbudsjettet

Figur 3 Utvikling av det samlede behovet for tjenester fra 2012-2016

Prosent

Buskerud

Vestfold

Telemark

Landsgjennomsnittet

105

120

100

Kilde: Grønt Hefte

2012

2013

2014

2015

2016

Som figuren over viser så har alle fylkeskommunene i 2016 et lavere behov sammenlignet med gjennomsnittet for landet. Dette skyldes blant annet at fylkeskommunene skårer lavere på kriterier som er knyttet til ferjesamband og fylkesveier (hvor høyt vedlikeholdsetterslep vektes høyere enn lavt vedlikeholdsetterslep). I tillegg skårer Vestfold og Buskerud lavere enn eksempelvis Telemark fylkeskommune. Dette skyldes blant annet at det er kortere reiseavstand i de førstnevnte fylkeskommune sammenlignet med gjennomsnittet for landet og for Telemark fylkeskommune. Det samlede behovet tilsier derfor at alle fylkeskommunene bør ha noe lavere utgifter samlet sett i KOSTRA. Det tilsier også at Vestfold og Buskerud skal ha et lavere utgiftsnivå sammenlignet med Telemark fylkeskommune. Telemark sin store nedgang fra 2015 til 2014 skyldes i all hovedsak en omlegging av fordelingsnøklene og vektene knyttet til de ulike nøklene. En årsak finner vi blant annet i vektingen av ulike befolkningsgrupper. I 2014 var befolkningen delt i 6 ulike grupper, men fra 2015 er befolkningen delt inn i 4 kategorier. Det samlede beregnede utgiftsbehovet knyttet til befolkningsgrupper er noe lavere i 2015 sammenlignet med 2014 for Telemark.

4.3 4.3.1

ANALYSE AV ET UTVALG TJENESTER Administrasjon og styring

det innledende avsnittet ser vi på den administrative kapasiteten i de ulike fylkeskommunene. Som mål på administrativ kapasitet vil vi benytte fylkeskommunenes lønnsutgifter til administrasjon og andel av fylkeskommunenes lønnsutgifter knyttet til administrasjon. KOSTRA rapporteringen fra fylkeskommunene skal forutsetningsvis være uavhengig av hvordan fylkeskommunene er organisert. Til tross for dette vil det ofte være slik at fylkeskommuner, som i større grad delegerer administrative I

oppgaver til «tjenesteytende» virksomheter vil vise lavere ressursforbruk til administrasjon enn fylkeskommuner med mer tradisjonell organisering. Dette skyldes at en del av den administrative ressursbruken rapporteres som tjenesteproduksjon og ikke administrasjon. Slik sett vil våre analyser ikke kunne skille mellom omfang på administrasjon som gir økt kapasitet, og omfang på administrasjon som skyldes uhensiktsmessig organisering. KOSTRA-analyser For å overordnet kunne si noe om kostnader knyttet til administrasjon og styring har vi tatt utgangspunkt i brutto driftsutgifter per innbygger. Som figuren under viser så har Vestfold de laveste utgiftene og Telemark de høyeste utgiftene målt i per innbygger i 2015. Ellers ser vi at det også er variasjon mellom de ulike fylkene fra år til år. Figur 4 Netto driftsutgifter, administrasjon og styring, i kr. pr. innb., konsern 1200 1000

Kroner

800 Buskerud

600

Telemark 400

Vestfold

200 0 2011

2012

2013

2014

2015

Kilde: KOSTRA 2015

For å ytterliggere kunne analysere hvordan kostnadene fordeler seg på ulike aktiviteter har vi sett nærmere på kostnader knyttet til de ulike KOSTRA-funksjonene i tabellen under. Tabell 6 Fordeling av utgifter til administrasjon og styring på ulike KOSTRA-funksjoner, konsern Variabler Brutto driftsutgifter til funksjon 400 Politisk styring, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 410 Kontroll og revisjon, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 420 Administrasjon, i kr. pr innb., konsern

Buskerud

Vestfold

Telemark

179

562

380

509

Brutto driftsutgifter til funksjon 430 Administrasjonslokaler, i kr. pr. innb., konsern

Kilde: KOSTRA 2015

Telemark har de høyeste utgiftene til politisk styring og kontroll per innbygger. Disse utgiftene er over dobbelt så høye sammenlignet med Vestfold og Buskerud. Dette skyldes blant annet at et høyt antall politikere får godtgjørelse for politisk arbeid sammenlignet med andre fylkeskommuner ifølge fylkeskommunen selv. Gjennom å undersøke den administrative kostnaden per ansatt, som ”serves” av administrative ressurser kan man beregne effektiviteten innen administrasjon. KOSTRA-tall viser at administrasjonen i Vestfold ”serves” flest andre ansatte i fylket. Dette tallet må derimot behandles med noe forsiktighet, ettersom det kan være forskjeller i hvordan de ulike fylkeskommunene har definert administrasjonsansatte i KOSTRA. 4.3.2

VGS

Fylkeskommunens har ansvaret for videregående opplæring. Dette inkluderer, i tillegg til videregående skolene, også opplæring i lærebedrift og voksenopplæringssentre. Ettersom dette tjenesteområdet er fylkeskommunenes mest resurskrevende, målt som andel av de totale bruttoutgiftene vil vi, i tillegg til KOSTRA-analyser, også gjøre vurderinger av kvalitative forhold. Skolestrukturen i fylkene Som tabellen under viser er det nesten dobbelt så mange skoler i Buskerud sammenlignet med Vestfold og Telemark. Tabell 7 Oversikt over nøkkeltall for de ulike fylkene knyttet til VGS for 2014-2015 for alle skoler (inkludert offentlig og private)

Fylke

Antall Elever

Antall fylkeskommunale Skoler

Antall Private skoler

Antall lærere

Gjennomsnittlig antall elever per skole

Buskerud Vestfold Telemark

10207 9268 6957

17 10 11

6 4 2

1344 1156 851

444 662 535

Gjennomsnittlig antall elever per lærere 7,6 8,0 8,2

Kilde: Udir

Det tabellen over ikke synliggjør er de geografiske avstandene mellom skolene, samt hvorvidt skolene er sentralisert rundt befolkningstette områder eller om fylkeskommunene har valgt å ha en desentralisert struktur. Tall fra Udir, samt andre relevant kilder, viser at Vestfold har redusert antall skoler og sentralisert disse rundt de mest befolkningstette områdene. Både Buskerud og Telemark har sammenlignet med Vestfold en mer desentralisert struktur. I Buskerud finner vi blant annet en videregående skole på Gol (nord i fylket) og Telemark har videregående skoler lokalisert fra Kragerø i sør til Rjukan i nord. Dette tilsier at de sistnevnte fylkene har en mer ressurskrevende struktur.

Behovet for tjenester innenfor dette tjenesteområdet er primært drevet av andelen innbyggere mellom 16-18 år. I tillegg så vektes også reiseavstand innad i fylkeskommunen. Dette er for å veie opp for mulige utfordringer knyttet til mindre skoler i utkantområder. KMDs grønt hefte viser at både Vestfold og Telemark et høyere behov for VGS tjenester sammenlignet med gjennomsnittet av landet. Dette skyldes for Telemark relativt store geografiske avstander. For Vestfold skyldes et noe høyere behov en høyere andel innbyggere mellom 16-18 år. Det er derimot verdt å merke seg at det ikke er de store variasjonene mellom fylkeskommunene. KOSTRA-analyser Figur 5 Netto driftsutgifter til videregående opplæring, per innbygger 16-18 år, konsern 180 000 160 000 140 000

Kroner

120 000 100 000

0600 Buskerud

80 000

0700 Vestfold

60 000

0800 Telemark

40 000 20 000 0 Kilde: KOSTRA

2010

2011

2012

2013

2014

Overordnet så vil også skolestørrelse være en viktig forklaring på kostnadsforskjeller mellom fylkeskommunene. Figuren ovenfor viser at Telemark over tid har noe høyere kostnader per innbygger mellom 16-18 sammenlignet med Vestfold og Buskerud. Dette tilsier at det er en sammenheng mellom behovet for tjenester og det overordnede kostnadsbilde for fylkeskommunene. For Vestfold fylkeskommune ser vi at de har et noe lavere utgiftsnivå enn det behovet skulle tilsi. For å videre kunne forklare forskjellene mellom de ulike fylkeskommunene er det nødvendig å se på ytterliggere nøkkeltall. Det er blant annet viktig å kartlegge dekningsgrader innenfor de ulike utdanningsprogrammene. Dette er blant annet fordi yrkesfaglig utdanning er dyrere enn studieforberedende utdanning. I gjennomsnitt koster en elev på yrkesfag 28 000 kroner mer enn en elev på studieforberedende utdanning (Udir 2015). Videre er det også store forskjeller mellom yrkesfaglige utdanninger. Eksempelvis koster naturbruk over 150 000 kroner per elev, mens elektrofag koster under 100 000 kroner per elev. I figuren nedenfor har vi derfor synliggjort andelen elever fordelt på ulike studieprogrammer.

Figur 6 Oversikt over fordeling av elever ved ulike utdanningsprogrammer Buskerud

Vestfold

Telemark

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Kilde: KOSTRA 2014

Som figuren over viser så har Vestfold den høyeste andelen elever på studiespesialisering. Dette innebærer også at fylkeskommunene har noe lavere gjennomsnittlig enhetskostnader. Dette kan således bidra til å forklare hvorfor Vestfold har lavere kostnader enn det behovet skulle tilsi. I tillegg har vi også fått opplyst at Vestfold har gjennomført strukturendringer de siste årene. Dette har betydd at man har redusert antall videregående skoler. For å kunne kontrollere for slike forskjeller har vi i tabellen under synligjort korrigerte brutto driftsutgifter fordelt på ulike utdanningsprogram per elev.

Figur 7 Korrigerte brutto driftsutgifter fordelt på ulike utdanningsprogram per elev, konsern

Kroner

Buskerud

Vestfold

Telemark

180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0

Kilde: KOSTRA 2014

KOSTRA-tall viser at Vestfold i gjennomsnitt de laveste enhetskostnadene. Til sammenligning har særlig Telemark høyere gjennomsnittlige enhetskostnader knyttet til enkelte studieprogrammer som eksempelvis service og samferdsel. Dette skyldes at fylket i større grad har mindre skoler, og derfor færre elever å fordele kostnadene på. Dette viser også kostnadsulempene knyttet til en spredt bosetningsstruktur. I Buskerud har man også noe høyere enhetskostnader sammenlignet med gjennomsnittet i Vestfold. Dette skyldes ifølge fylkeskommunene at man har noen mindre skoler i utkantsområder i fylket. Disse bidrar til at man får et noe høyere kostnadsnivå sammenlignet med Vestfold fylkeskommune. Fagskolene Fagskolene er et yrkesrettet alternativ til høgskole. Finansieringen av fagskoleutdanning ble overført fra Kunnskapsdepartementet til fylkeskommunene i 2010 i forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsreformen. Organiseringen av opplæringen kan være på heltid, deltid eller nettbasert. Fagskolene på Østlandet er en samarbeidsorganisasjon hvor de største og viktigste fagskolene i Telemark, Buskerud og Vestfold har samordnet informasjons- og kommunikasjonsaktiviteter under en felles paraply. I tillegg til de regionene er også Fagskolen innlandet, Gjøvik, Fagskolen Oslo Akershus og Fagskolen i Østfold en del av dette samarbeidet. I tabellen nedenfor har vi oppsummert de ulike fagskolene i regionen:

Tabell 8 Oversikt over de viktigste fagskolene i regionen Navn

Studieretning

Antall plasser/studenter

Fagskolen i Telemark

Kreftomsorg, lindrende pleie, psykiske helsearbeid og rusarbeid

AOF Telemark og Vestfold Fagskolen i Vestfold Fagskolen Tinius Olsen

Miljøarbeid knyttet til funksjonsnedsettelse mm. Elektrofag, Maritime fag, Helsefag, Restaurantfag, Butikkledelse Bygg og anlegg, data, elektro, teknikk og industriell produksjon

Fylke Telemark Telemark og Vestfold Vestfold Buskerud

36 300 250

Kilde: Diverse nettsider

I tillegg til disse fagskolene er det også mulig å ta utdanning gjennom nettbaserte tilbud. Fagskolene har en viktig rolle som rekruteringsarena for næringslivet og offentlige arbeidsgivere som eksempelvis kommuner. Fagskolene skal sikre korte og yrkesrettede utdanningstilbud, som skal være tilpasset stadig nye krav i arbeidslivet. Fra en NOU i 2014 vurderte man det dit hen at « … i det norske samfunnet er det liten tvil om at en prioritert satsing på fagskolen er helt nødvendig for å møte framtidens kompetansebehov i både offentlig og privat sektor» . I den samme NOU rapporten ble det også påpekt at det kan være utfordrende at det er 19 forskjellige fylkeskommuner, som gjør det vanskelig å sikre tilbudet av fagskoleutdanning uavhengig av fylkesgrenser. I den forbindelse kan det være potensielle stordriftsfordeler med å samordne fylkene i en ny region, herunder ved at man kan i større grad ser regionen under ett og dermed gjøre det eksempelvis lettere å samarbeide med viktige næringslivsaktører på tvers av dagen fylkesgrenser. 4.3.3

Tannhelse

Fylkeskommunene skal i henhold til tannhelsetjenesteloven gi gratis tannbehandling til følgende prioriterte grupper: 1. Barn og ungdom 0–18 år, 2. Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon, 3. Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie, I tillegg skal 19–20 åringer skal gis nødvendig tannbehandling innenfor en maksimal egenandel på 25 prosent. Fylkeskommunene kan også vedta å gi rett til vederlagsfri behandling til andre grupper, som for eksempel rusavhengige med tilbud i rusinstitusjon eller fengselsansatte, ved å fastsette dette i egen forskrift. For dette tjenesteområdet så er behovet styrt av antall innbyggere mellom 1-20 år (fordelt på to forskjellige indikatorer), innbygger over 67 år, samt antall psykisk utviklingshemmede over 18 år. Det førstnevnte kriteriet vektes med nesten 80 prosent for dette tjenesteområdet. Alle tre fylkeskommunene et lavere behov enn gjennomsnittet for landet. Dette skyldes i all hovedsak at man skårer lavere

på delkriteriet som måler andelen innbyggere fra 1-18 år. Buskerud og til dels Vestfold har det høyeste behovet for tjenester som skyldes at man skårer tilnærmet lik gjennomsnittet for landet for delkriteriet som måler andelen innbyggere fra 1-18 år. KOSTRA-analyser For å kunne analysere utgifter knyttet til Tannhelse på et overordnet nivå har vi tatt utgangspunkt i brutto driftsutgifter per innbygger. Indikatoren viser de samlede driftsutgiftene inkludert avskrivninger korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. Figur 8 Brutto driftsutgifter, tannhelse, pr. innbygger i kroner, konsern Buskerud

Vestfold

Telemark

1200 1000

Kroner

800 600 400 200 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

Kilde: KOSTRA

Indikatoren viser brutto driftsutgifter pasientbehandling for tannhelsetjenesten i fylket pr. innbygger i kroner. Funksjonen pasientbehandling omfatter alle typer direkte pasientbehandling og/eller kjøp av tjenester som inngår i eller erstatter denne. Brutto driftsutgifter viser de samlede driftsutgiftene inkludert avskrivninger korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/ internkjøp mv. Indikatoren viser dermed bruttokostnadene målt pr. innbygger for det aktuelle tjenesteområdet. Ettersom Buskerud fylkeskommune har organisert tannhelse i et eget foretak har det vært avgjørende å ta ut konserntallene i KOSTRA for å kunne sammenlignet de ulike fylkeskommunene. Brutto driftsutgifter til forskjell fra netto driftsutgifter inneholder ikke inntekter som tannlegene kan få ved å selge ledig kapasitet i det private markedet. Ettersom det er relativt stor variasjon i utgifter mellom fylkeskommunene er det viktig å se på mulige forklaringsvariabler. Vi har ved hjelp av KOSTRA-tall kunne forklare årsakene til forskjeller i ressursbruk målt i per innbygger (se vedlegg). Forklaringen skyldes i all hovedsak ulikt aktivitetsomfang. Den største aktiviteten finner sted i Buskerud og deretter Telemark. Disse to fylkeskommunene har et betydelig høyere utgiftsnivå sammenlignet med Vestfold.

4.4

KOSTRA-ANALYSER AV TJENESTEOMRÅDENE ER KNYTTET TIL SAMFUNNSUTVIKLINGSOMRÅDET

4.4.1

Kultur

Fylkeskommunene har som ansvar å fremme og tilrettelegge for et bredt spekter av kulturaktivitet i fylket. I alle hovedsak så går fylkeskommunale midler til noen hovedkategorier av kulturformål, disse er: • • • • •

Bibliotek Museer Kunstformidling Idrett Andre aktiviteter

Under den sistnevnte kategorien så finner vi blant annet kulturminnevern, folkehelse og kulturbasert næringsutvikling. Summen av fylkeskommunale utgifter for disse ulike aktiviteten er presentert i tabellen under. Som figuren viser hadde Telemark de høyeste utgiftene måt i prosent av samlede driftsutgifter. Til sammenligning er variasjonen mindre mellom Buskerud og Vestfold. Figur 9 Netto driftsutgifter til kultursektoren i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 0600 Buskerud

0700 Vestfold

2013

2014

0800 Telemark

5 4,5 4

Prosent

3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Kilde: KOSTRA

2011

2012

2015

Årsaken til at Telemark bruker mere ressurser på kulturfeltet skyldes blant annet høye utgifter til idrett. Vedrørende de andre aktivitetene er forskjellene mellom fylkeskommunene relativt små. Vestfold, bruker mer ressurser målt i per innbygger, på bibliotekstjenester sammenlignet med de andre fylkene. Dette har vært en bevist strategi fra Vestfold fikk vi opplyst fra samtaler med den administrative ledergruppen.

4.4.2

Samferdsel

Fylkeskommunene har ansvaret for overordnet planlegging og drift av lokal og regional rutetransport. Fra 2010 fikk fylkeskommunene et betydelig økt ansvar for drift og investering av vegnettet i fylket, inkludert også ferjedriften. Fylkeskommunen har også ansvar for skoleskyss og tilrettelagte transporttjenester for eksempelvis funksjonshemmede. I figuren nedenfor har vi presentert netto driftsutgifter til samferdselsoppgaver per innbygger. Her ser vi at Telemark og Buskerud har høyere utgifter sammenlignet med Vestfold. Figur 10 Netto drifts utgifter i kroner per innbygger til samferdsel 0600 Buskerud

0700 Vestfold

0800 Telemark

3500 3000

Kroner

2500 2000 1500 1000 500 0 2011

2012

2013

2014

2015

Kilde: KOSTRA

Om vi ser på behovskriterier, som er relevant for dette tjenesteområdet ser vi at behovet for tjenester er med på å forklare noe av variasjonen mellom fylkeskommunene. Innenfor fylkesveier eksempelvis har Telemark et betydelig større behov sammenlignet med Vestfold og Buskerud. I tillegg skårer også Telemark høyere på delkriteriet fylkesfaktorer båt.40 Vestfold fylkeskommunen har derimot det høyeste behovet for tjenester knyttet til buss og bane.

40 Kriterieverdi for kriteriet ”Fylkesfaktor

båt” er netto driftsutgifter ekskl. avskrivinger til hurtigbå-ter, gjennomsnitt 2012–

2014, basert på KOSTRA-tall

Figur 11 Andel netto driftsutgifter per innbygger til ulike formål, konsern

Prosent

0600 Buskerud

0700 Vestfold

0800 Telemark

55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Fylkesveier

Bilruter

Fylkesveiferger

Båtruter

Transp. for funksjonsh

Kilde: KOSTRA 2015

Om vi deretter ser på fordelingen av utgiftene innenfor samferdsel ser vi at fordelingen samsvarer med behovsanalysene. Vi ser også at Buskerud fylkeskommune har de høyeste utgiftene til transport for funksjonshemmede sammenlignet med de andre to fylkeskommunene.

4.5

KVALITET I TJENESTEPRODUKSJONEN

For tjenesteområdene som administrasjon og tannhelse er det vanskelig å objektivt kunne måle kvalitet. Innenfor videregående opplæring finnes det derimot noen objektive kvalitetsmål. Disse må allikevel ikke tolkes som et entydig og endelig mål på kvalitet. Vi vil videre presentere noen av de målbare forholdene som omhandler kvalitet, og som er knyttet til videregående opplæring. Innenfor videregående skoler er et av hovedmålene å øke andelen som har fullført og bestått. Ettersom Utdanningsdirektoratet måler gjennomføring i løpet av 5 og 10 års intervaller vil statistikken i all hovedsak fokusere på årskullene som startet i henholdsvis 2006, 2007, 2008 og 2009.

Figur 12 Andelen som fullført videregående skole på normert tid for årskullene 2006 til 2009 60 50

Prosent

40 0600 Buskerud

0700 Vestfold 20

0800 Telemark

10 0 2006

2007

2008

2009

Kilde: Udir

Figuren viser andelen elever som har fullført videregående opplæring på normer tid. Dette er definert for elever i studiespesialisering til tre år. For elever som begynner på yrkesfaglege utdanningsprogram, er normert tid satt til fire år. Tallene over viser at det er liten variasjon mellom fylkeskommunene. Med unntak av Buskerud, som ligger noe over for årskullet 2009, så ligger fylkeskommunene relativt likt på andelen som fullfører videregående opplæring på normert tid. Om vi også inkluderer de som fullfører videregående opplæring på mer enn normert tid så endrer ikke tallene seg betydelige. En noe høyere andel elever fra Telemark fullført videregående utdanning på mer enn normert tid sammenlignet med de andre fylkene. Årsakene til variasjon mellom fylkeskommunene kan ha flere forklaringer. En viktige forklaring som blant annet er påpekt i en rapport fra Udir er svake prestasjoner på grunnskolen som forklaring på hvorfor ikke flere gjennomfører videregående opplæring. Familiebakgrunn har en indirekte effekt, gjennom at elever som har foreldre med høyere utdanning i gjennomsnitt for bedre karakterer i grunnskolen. I en nylig publisert rapport fra 201641 om kvaliteten ved videregående opplæring ser vi at de ulike fylkeskommunene kommer noe ulikt ut. Senter for Økonomisk Forskning (SØF) har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet analysert kvaliteten ved de ulike fylkeskommunene ved bruk av forskjellige indikatorer. Analysen er tatt utgangspunkt i de elevene som avsluttet grunnskoleutdanningen i 200809. Analysen måler ulike resultatmål som: • • • • • • 41

Fullføring (Fullført videregående opplæring innen fem år etter avsluttet grunnskole) Deltagelse (Deltatt i videregående opplæring alle semestre etter avsluttet grunnskole til og med 6. semester. Det inkluderer alle som fullfører på normert tid og alle med normert progresjon) Normert progresjon (Er i VG3 seks semester etter avsluttet grunnskole) Normert fullføring (Fullført videregående opplæring på normert tid basert på ulike utdanningsprogram) Standpunktkarakterer (gjennomsnittlig) Norskeksamen (Gjennomsnittskarakter på avsluttende skriftlig eksamen i norsk hovedmål) SØF-rapport 01/16

•

Skriftlig eksamen (Gjennomsnittskarakter på alle skriftlige eksamener)

Skolekvalitet måler altså gjennomsnittet av alle skolebidragsindikatorer estimert for skolen og deretter aggregert på fylkesnivå. Resultatene viser at Vestfold og Telemark ligger over landsgjennomsnittet, mens Buskerud ligger noe under gjennomsnittet for landet. Undersøkelsen inkluderer også private skoler, som i gjennomsnittet er funnet å være noe bedre enn gjennomsnittet for de offentlige skolene.

4.6

FREMTIDENS UTFORDRINGER

Befolkningsutviklingen er viktig for at lokalsamfunn, kommuner, regioner eller fylker skal utvikle seg videre. SSB publiserer hvert år oppdaterte befolkningsframskrivinger. Framskrivingene lages i flere ulike alternativer, der det legges inn ulike forutsetninger for de fire komponentene som bestemmer folketallsutviklingen. • • • •

Barnetall per kvinne, det vil si fruktbarhet Levealder (dødelighet) Innenlandske flyttinger Nettoinnvandring (innvandring minus utvandring)

Middelalternativet (MMMM) er det som SSB kaller hovedalternativet, og det som er benyttet i denne analysen. MMMM viser at det er lagt til grunn middels utvikling innenfor alle de fire komponentene. Det er viktig å påpeke at analysene under inneholder usikkerhetsmomenter. Dette er særlig knyttet til omfanget av innvandring/flyktningestrømmer fra andre land, som ikke er inkorporert i modellen. For fylkene som helhet er det forventet en god befolkningsvekst i sentrale områder innenfor alle fylkene i aldersgruppen som er rettet mot videregående opplæring. Fra 2016 til 2040 vil fylkene ifølge middelalternativet til SSB forvente å vokse, men i ulikt tempo. En annen svært viktig utvikling, som har pågått siden 1950-årene er urbaniseringen. Den har medført at gjennomgående innflytting til de store byene fra andre deler av landet. Bosetningsmønstre vil være avgjørende for eksempelvis samferdselsutvikling, lokalisering og utbygging av skoler, samt viktig for det fremtidsrettede strategiske næringsutviklingsarbeidet. I de neste figurene har vi sammenlignet befolkningsutviklingen i de største kommunene i de ulike fylkene sammenlignet med resten av kommunene i fylket. De største kommunene er her definert som kommuner over 20 000 innbyggere ved baseline i 2015.

Figur 13 Forventet befolkningsutvikling i Telemark fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO Porsgrunn og Skien

Resten av fylket

120000 110000

Antall

100000 90000 80000 70000 60000 2015

2020

2025

2030

2035

2040

I Telemark vil sentraliseringseffekten være størst målt i prosent. De største kommunene Skien og Porsgrunn er forventet å vokse dobbelt så fort som resten av kommunene i fylket. Også i Buskerud er den forventede befolkningsøkningen størst i de mest befolkningsrike kommunene i fylket som vi ser av neste figur. Figur 14 Forventet befolkningsutvikling i Buskerud fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO Drammen, Kongsberg, Ringerike, Røyken, Lier og Nedre Eiker

Resten av fylket

230000 210000 190000

Antall

170000 150000 130000 110000 90000 70000 50000 2015

2020

2025

2030

2035

2040

For Vestfold fylkeskommune er befolkningen forventet å vokse med om lag 50 prosent frem mot 2040, men vi ser ikke de store forskjellene i utviklingen mellom de store og små kommunene i fylket. Dette kan trolig forklares med at det er relativt sett små geografiske avstander i fylket, og at man av den grunn ikke ser en så tydelig urbaniseringseffekt.

Figur 15 Forventet befolkningsutvikling i Vestfold fylke basert på SSB middelalternativ, Bearbeidet av BDO Horten, Tønsberg, Sandefjord, Larvik og Nøtterøy

Resten av fylket

230000 210000 190000

Antall

170000 150000 130000 110000 90000 70000 50000 2015

2020

2025

2030

2035

2040

I figurene over har vi sett på bosetningsmønstre for alle aldersgrupper. I de neste avsnittene skal vi se nærmere på den forventede befolkningsutviklingen for særskilte aldersgrupper. Herunder aldersgruppen som er knyttet opp mot videregående opplæring. I figuren under ser vi at veksten er lavest i Telemark fylkeskommune. Her vil veksten for aldersgruppen mellom 16-18 år rundt 1 prosent fra 2016 til 2040. For Vestfold fylkeskommune forventer SSB at fylket vil oppleve en vekst i den samme aldersgruppen på om lag 8 prosent. Den største veksten vil i all hovedsak foregå i Buskerud fylkeskommunen hvor SSB forventer en økning på nesten 15 prosent. For begge disse fylkeskommunene så vil man derfor kunne forvente et økt behov for tjenester knyttet til videregående opplæring.

Figur 16 Utvikling i antall innbyggere for aldersgruppen 16-18 år 06 Buskerud

07 Vestfold

08 Telemark

14000 12000

Kroner

10000 8000 6000 4000 2000 0 Kilde: SSB

2016

2020

2030

2035

2040

Om vi deretter ser på utviklingen i gruppen som i alle hovedsak utgjør personer i arbeidsfør alder ser vi noe av det samme bildet. Figur 17 Utvikling i antall innbyggere for aldersgruppen 19-66 år 06 Buskerud

07 Vestfold

08 Telemark

250000

Antall

200000 150000 100000 50000 0 2016

2020

2030

2035

2040

Kilde: SSB

Den største utviklingen finner sted i Buskerud og dernest Vestfold. I Telemark derimot er utviklingen svært lav. Også her vil utviklingen innad i de ulike fylkene være tilnærmet lik, med en relativt stor økning i sentrale strøk og en stagnasjon eller nedgang i mer perifere områder.

4.7 4.7.1

KONSEKVENSER VED EN ENDRET STRUKTUR Effektivitet

Ettersom det få studier som entydig viser at større enheter i offentlig sektor, automatisk medfører bedret effektivitet i tjenesteproduksjonen, er det vanskelig å konkludere med at en ny BTV-regionen vil få store konsekvenser for fylkeskommunenes tjenesteproduksjon, selv om det kan forventes endringer i forhold til dagens situasjon. Innenfor de driftsrelaterte tjenestene, som videregående opplæring og tannhelse så vil en ny struktur kunne få både direkte og indirekte konsekvenser i fremtiden. De direkte konsekvensene for en endret struktur i videregående opplæring vil være at man bygger en ny organisasjon med tanke på økte avstander mellom skolene i en ny region. Eksempelvis har flere ansatte ved de fylkeskommunale administrasjonene påpekt at fordelene med dagens struktur er at man har nær kontakt med rektorene. Stordriftsfordelene, som man på sikt kan realisere, vil på den andre siden være betydelig med tanke på spesielt to forhold. For det første vil en større organisasjon medføre et styrket fagmiljø på sikt. For det andre vil grenseutfordringer reduseres som følge av en ny større region. Dette vil også potensielt kunne være kostnadsbesparende ettersom man vil kunne gjøre strukturendringer på lengre sikt. Man vil eksempelvis kunne samle noen utdanningstilbud i enkelte deler av regionen, slik at man på sikt kan drive tjenestene mer kostnadseffektivt. En ny region vil ha direkte effekter på administrasjon. Dersom man sentralisere deler av administrasjonstjenestene vil man kunne frigi ressurser til mer strategiske og driftsnære oppgaver som eksempelvis samferdsel og næringsutvikling.

4.7.2

Kvalitet

Vedrørende den faglige kvaliteten på videregående opplæring er det usikkert om en ny region vil ha de store direkte effektene på kort sikt. På lengre sikt derimot vil en større region med større fagmiljøer videreutvikle tilbudet i alle deler av en ny region. Dette kan eksempelvis være i form av at man ønsker å satse på noen utdanningsprogrammer i enkelte deler av regionen ved å samle fagkompetanse innenfor geografiske bestemte områder. En endret struktur vil således komme som en indirekte effekt av at man kan etablere større fagmiljøer innad i en ny region. I tillegg en felles region også kunne gjøre det lettere å utveksle erfaringer knyttet til enkelte tjenesteområder med det formål å styrke tilbudet i alle deler av en ny region.

5. Forhold til kommune, regionene og staten, demokrati 5.1

FORHOLD TIL KOMMUNE, REGIONENE OG STATEN

5.1.1

Kartlegging av formelle samarbeid med fylkeskommunene og kommunene

Den regionale statsforvaltningen er en samlebetegnelse på virksomheter som er delt inn på ett lavere nivå enn nasjonalt, men som utfører oppgaver innenfor en geografisk avgrenset region som er større en det kommunale nivået. Den regionale inndelingen skal være fastsatt etter hva som er mest rasjonelt for virksomheten og de oppgavene som skal utføres. Begrepet rasjonelt tar her utgangspunkt i hva følgende prinsipper: 

Kostnadseffektivitet



Brukerretting



Kompetanse



Samordning

I Norge har vi en rekke regionale virksomheter som er interessant med tanke på en eventuell BTVregionstruktur. I avsnittet nedenfor gir vi en oversikt over hvilke regionale virksomheter som dekker hele regionen, og hvilket som skiller fylkeskommunene. Figur 18 Oversikt over den regionale statsforvaltningen

Navn på virksomhet:

Spesifikasjon av organiseringen/nivå på den statlige forvaltningen:

Vestfold

Telemark

Buskerud

Helseforetakene

Alle fylkene er en del av helse Sør-Øst

Sykehuset i Vestfold

Sykehuset Telemark HF

Vestre Viken HF

Politiet

Sør-Øst distrikt med hovedsete i Tønsberg

Den norske kirke

Bispedømme

Barne-, ungdoms- og familieetaten

Regioner

Sør-Øst

Tunsberg bispedømme

Region Sør

Agder og Telemark Bispedømme

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker Buskerud og Vestfold

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker Telemark

Fylkesnemnda for sosiale saker

Områder

Skatteetaten

Regionledelse i Skien

Toll- og avgiftsetaten

Regioner

Tollregion Sør-Norge

Kystverket

Regioner

Kystverket Sørøst

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker Buskerud og Vestfold

Skatt Sør

Agder lagmannsrett (dekker ikke Svelvik og Sande kommune)

Agder lagmannsrett

Borgarting lagmannsrett

Domstolene

Lagmannsrett

Kriminalomsorgen

Regioner

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Regioner for el-tilsyn

Husbanken

Regioner

Jordskifteretten

Områder

Norges vassdragsog energidirektorat

Regioner

Integrerings- og Mangfolds-direktoratet (IMDI)

Regioner

Øst

Sør

Indre Øst

Heimevernet

Distrikt

Mattilsynet

Regioner

Region Sør

Fiskeridirektoratet

Regioner

Region Sør

Vegvesenet

Regioner

Sør

Statsbygg

Regioner

Sør

Statsarkivet

Regioner

Kongsberg

UDI

Regioner

Region Sør Tilsynsregion ØstNorge

Tilsynsregion Sør-Norge

Tilsynsregion Øst-Norge

Husbanken sør

Vestfold jordskifterett

Nedre Telemark jordskifterett

Nedre Buskerud jordskifterett

Region Sør

Sør

Indre Østland

Statlig spesialpedagogisk tjeneste (Statped)

Regioner

Sør-Øst

Forbrukerrådet

Områder

Buskerud, Vestfold, Telemark

Kilde: NIVI 2015

Som oversikten viser så er Buskerud, Vestfold og Telemark fylkeskommune sammen om over halvparten av det desentraliserte regionale statsforvaltningen. Dette er en indikasjon på at de tre fylkeskommunene allerede kan sies å være en felles region. Dette innebærer at innbyggerne i de ulike fylkeskommunene allerede må forholde seg til regionale forvaltningsnivåer som inkluderer alle fylkeskommunene. Dette bildet viser også at en BTV-region vil være nærmere organiseringen av den regionale statsforvaltningen. Dette kan også være et utgangspunkt for overføring av nye oppgaver til en BTVregion på lengre sikt. Tabellen viser således at en BTV-region, i større grad enn nå vil samsvare med den regionale statsforvaltningen, dette kan potensielt medføre at det vil gjøre det lettere å samarbeide med de delene av den regionale statsforvaltningen som har samme geografiske ansvarsområdet.

5.1.2

Analyse av oppgaveløsning

Funn fra nylige publiserte rapporter om samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer En nylig publisert rapport fra NIVI (2015) tok for seg den statlige organiseringen på tvers av forvaltningsnivåer og regioner i Norge. Rapporten konkluderte med at den statlige organisering sett fra et fylkeskommunalt perspektiv ikke er hensiktsmessig organisert slik den er per dags dato. Rapporten baserte seg blant annet på intervjuer/spørreundersøkelser fra ansatte ved de ulike fylkeskommunene. Mange av respondentene mente at den statlige forvaltningen og spesielt ledelsen ved de ulike forvaltningskontorene ikke har kapasitet til å delta i samarbeid og dialog med fylkeskommunene. Dette medfører, ifølge respondentene, at det er vanskelig å inngå forpliktende samarbeid ettersom de man samarbeider med ved de ulike statlige forvaltningskontorene mangler nødvendig fullmakter. I tillegg påpekes det at staten ikke oppleves som koordinert eller samordnet i sin opptreden eller samhandling med fylkeskommunene. Man fremhever også at ulike deler av statsforvaltningen har ulike interesser, oppdrag og oppgaver. Dette medfører at det er vanskelig fra fylkeskommunenes side og forholde seg til de ulike deler av den regionale statsforvaltningen. Det pekes også på at styringssystemet i staten ikke tilrettelegger for regional samhandling mellom ulike aktører. Et annet moment som ble trukket frem i rapporten er oppgave- og rollefordelingen mellom spesielt fylkesmannen og fylkeskommunen, som av noen er fremhevet som preget av en viss kompetansestrid. I følge rapporten peker flere på at fylkesmannen ivaretar og tiltar seg en utviklingsrolle embetet ikke er ment å ivareta. Slike konflikter kan derfor medføre at det er krevende å få til helhetlige og samordnede løsninger, for eksempel innenfor plan, miljøvern og landbruk og øvrige næringsutviklingsoppgaver.

En annen rapport som også er publisert av NIVI fra 2015 tok for seg den fylkeskommunale organiseringen sett fra kommunene fant at fylkeskommunenes organisering, arbeidsformer og oppfølgingspraksis ikke oppleves som god nok. Flere av representantene fra kommunene og regionrådene etterlyste i rapporten en tettere og mer strukturert dialog med fylkeskommunen. Kommunene foreslår blant annet en mer strukturert og løpende samarbeidsform mellom fylkeskommune og kommune. Representanter fra kommunene etterspør også mer involvering og samarbeid om oppgaveløsningen, herunder påpekes blant annet kompetansedeling og spesielt at fylkeskommunene støtter opp om det kommunale utviklingsarbeid. Et eksempel på dette kan være at fylkeskommunen støtter opp med fagkompetanse og/eller fagsystemer for å tilrettelegge for utviklingsarbeid, eller at fylkeskommunen bidrar med finansiering av kommunale eller interkommunale stillingsressurser. 5.1.3

Betraktninger fra respondenter knyttet til samarbeid med statlige organer og pågående politiske prosesser

Helt overordnet er synet på samarbeidet med ulike statlige forvaltningsorganer fra representanter fra de administrative ledergruppene i de tre fylkene noe ulikt. De fleste har derimot fremhevet at man kunne ønske seg en mer harmonisering av den statlige forvaltningen på et regionalt plan. Vi ba videre om at respondentene kunne gi eksempler på samarbeid som fungerer godt og dårlig per dags dato. Vedrørende de samarbeidende som per dags dato ikke fungerer hensiktsmessig er det fremhevet fra enkelte at samarbeidet med NAV ikke har fungert tilfredsstillende. Andre påpeker at midlene til regionene kunne vært styrket og at med en BTV-regional struktur kunne man fått en annen tyngde i den regionale fondsstrukturen. Enkelte fylker påpekte også at samarbeidet med fylkesmannen fungerer godt etter flere år med utfordringer. De fleste av respondentene påpekte derimot at det en utfordring knyttet til drift og tilsynsoppgavene som fylkesmannen har ansvaret for. Felles for respondentene er at de mener at koordinering og samordning på tvers av fylker og statlige forvaltningsorganer innenfor samferdsel og næringsutvikling er utfordrende. Forvaltningsnivåene er mange og ulike. Dette mener man vanskeliggjør gode og stabile samarbeid over lengre tid. Samarbeidene per dags dato, mente noen respondenter er for avhengig av enkeltpersoner ved de ulike statlige kontorene. Et annet viktig element i veien videre er den pågående kommunereformen. Kommunene i de ulike fylkene er ikke kommet like langt alle steder. Men felles for alle respondentene er at man forventer at færre og større kommuner vil trolig ønske å være involvert/ta en lederrolle i forhold til regional utvikling. Dette vil derfor stille krav til at fylkeskommunen i årene som kommer enten er mer koordinert eller at man går sammen om å danne en BTV-region. I Vestfold er kommunereformen godt i gang sammenlignet med de andre fylkene. Fylket kan ende med å få en nær halvering av antall kommuner. Her var den administrative ledergruppen spesielt opptatt av at man i større grad må samordne seg på tvers av de nåværende fylkesgrensene. Felles for alle respondentene er at man ønsker et sterkere fylkesnivå med flere oppgaver enn det de har per dags dato. Analyse av den nylig publiserte regionmeldingen vil bli presentert i det neste avsnittet.

Regionmeldingen Stortinget ba i 2014 regjeringen om å gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene. Regionreformen har derfor som formål å legge til rette for en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet. «Regionreformen skal legge til rette for samordnet oppgaveløsning, samordning av sektorer og prioriteringer, og for sektorovergripende initiativer i regionene» (Meld. St. 22 2015-2016:6). I den forbindelse la Regjeringen frem den nye regionsmeldingen om nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver 5. april 2016. Under har vi kort oppsummert konklusjonene fra den nye stortingsmeldingen med særlig vekt på oppgaver og struktur. Regjeringen mener at dagens fylkeskommunale struktur ikke er hensiktsmessig. Man foreslår derfor at landet heller bør deles inn i 10 folkevalgte regioner. Dette begrunnes med at de nye regionene vil være bedre i stand til å se funksjonelle områder i sammenheng som grunnlag for samfunnsutvikling. Man mener også at større regioner vil bedre legge til rette for brede fagmiljøer med kapasitet og kompetanse til å ivareta fremtidens roller og oppgaver. «Departementet har tidligere bedt fylkeskommunene om å diskutere den regionale strukturen. Departementet ber fylkeskommunene om å fatte sine vedtak innen 1. desember 2016» (Meld. St. 22 2015-2016:8). Det er også viktig å påpeke at den nye regionsmeldingen fremhever manglende sammenfall mellom fylkesinndelingen og statens regionale inndeling som skaper samhandlings utfordringer. I lys av de nye fylkeskommunale grensene som skal vedtas endelig i Stortinget etter 1. desember 2016 vil regjeringen gjennomgå de statlige regiongrensene med mål om å skape en mer samordnet stat ovenfor kommuner og fylkeskommuner. Dette vil altså finne sted etter en regionreform er vedtatt. Vedrørende nye oppgaver så foreslår regjeringen at dagens oppgaver videreføres i nye regioner, med unntak av oppgaver som er vedtatt overført til kommunene som del av kommunereformen. I sum er det derfor lite konkrete nye store oppgaver som vurderes foreslått overført til nye regioner. Meldingen vektlegger allikevel å utdype noen områder særskilt. Meldingen fremhever at dagens vegansvar skal opprettholdes slik at regionale nivå skal fortsatt ha ansvar for fylkesveger. «I arbeidet med rullering av Nasjonal transportplan vil det vurderes omklassifisering av enkelte vegstrekninger med sterke næringsinteresser – som Stortinget har bedt om (Meld. St. 22 2015-2016:11). I tillegg forslås at nye regioner skal ansvaret for tilskudd til private lufthavner. Man vil i tillegg vurdere om regionene skal få et koordineringsansvar for utbygging av digital infrastruktur. I tillegg foreslås det at regionene får ansvaret for utforming og oppfølging av regionale oppdrag til nasjonale virkemiddelaktører for forskning, innovasjon og næring. De regionale forskingsfondene vil også videreføres. Man ønsker også et toårig forsøk, der en folkevalgt region får ansvaret for regionale næringsprogram for landbruket. Dette er oppgaver som fylkesmannen per dags dato har. Dert foreslås også å gi nye regioner ansvaret for å legge til rette for samarbeid mellom arbeidsliv og utdanningsaktører vedrørende etter og videreutdanning. (Beslutningen om finansiering og ansvaret for fagskolene vil komme i en egen melding i løpet av 2016). Meldingen fremhever også at forvaltningen av tilskudd til kulturformål vil gjennomgås med sikte på overføre dette til regionale nivå. «Det foreslås i tillegg å overføre fylkesmannens ansvar og rolle innen friluftsliv til nye folkevalgte regioner, og fylkesmannens ansvar for statlig eide og sikrede friluftsområder vil vurderes med sikte på overføring til større folkevalgte regioner» (Meld. St. 22 2015-2016:12). Regjeringen foreslår også å overføre oppgaver som i ligger hos Riksantikvaren, som vil innebære et

større ansvar i forvaltningen kulturminner. Meldingen vurderer også eventuelle endringer i ansvar for prosjektmidler (tilskuddsmidler) innen blant annet fiskerihavner, kultur, kulturminner og friluftsliv.

5.1.4

Konsekvenser ved en endret struktur

Forholdet mellom stat, regioner og kommuner Analysen av forholdet mellom stat, regioner og kommuner som også inneholder en foreløpige vurdering av Regjeringens oppgavemelding er analyser av eksterne faktorer som direkte eller indirekte kan ha effekt på dagens og den fremtidige strukturen. Regionmeldingen fra Regjering legger opp til en reform med mål om å redusere antall fylkeskommuner til 10 regioner. For Vestfold, Telemark og Buskerud så vil en felles region være mer i tråd med den regionale statsforvaltningen i regionen sammenlignet med dagens struktur. Over halvparten av dagens statsforvaltning er organisert slik at alle tre fylkeskommuner er en del av felles struktur. På lengre sikt kan dette kunne bedre samarbeidet med statsforvaltningen, men dette vil også være avhengig av faktorer som ikke er knyttet til struktur. Her tenker vi blant annet på ledelse, kultur og organisasjonsform. Den pågående kommunereformen vil mest trolig medføre et redusert antall kommuner, og dette betyr at alle fylkene, og spesielt Vestfold, vil få færre og større kommuner å forholde seg til. Dette innebærer at kommunene eksempelvis vil kunne styrke næringslivutviklingsarbeidet ved å etablere større fagmiljøer. I en slik mulig situasjon vil det kunne være en styrke for Fylkeskommunen å være en del av en større region som har mulighet til å kunne styrke sin rolle spesielt innenfor samfunns- og næringsutviklingsarbeid. Dette er nærmere belyst i kapittel 3. Et annet viktig moment er at nye regioner vil på sikt kunne få overført flere oppgaver. Per dags dato vil flesteparten av de forslagene som regjeringen la fram i regionmeldingen bli videre vurdert, men det er tydelig at en forutsetning for at fylkene skal få flere oppgaver er at man etablere færre og større regioner. Alle representantene fra de ulike fylkeskommunene mente at en styrking av antall oppgaver var en forutsetning for at fylkeskommunene skal kunne videreutvikle sin rolle, spesielt i forholdet til nye større kommuner (som blant annet overtar tannhelsetjenesten fra fylkeskommunene).

5.2

DEMOKRATI PÅ REGIONALT NIVÅ

Dette kapittelet tar for seg implikasjonene av en fylkessammenslåing på demokratiet. Først belyses en del veivalg og problemstillinger som melder seg i utformingen av regionnivåets viktigste institusjon; regiontinget. Dernest diskuteres demokratiet på regionalt nivå. Her løfter vi frem emner vurdert som spesielt viktige. Vi trekker også veksler på informasjon fra plenumsintervjuene med sentrale fylkespolitikere – både i politisk ledelse og opposisjon. Til sist vises en skjematisk oppsummering av trolige virkninger på demokratiet. Denne begrenses til å skille mellom det som vurderer som fordelaktig, ufordelaktig og nøytralt. Dette grunngis gjennom en kort argumentasjon, og er tiltenkt som nyttig i det videre ordskiftet blant fylkespolitikere og andre interessenter.

5.2.1

Hvordan kunne et regionstinget for BTV se ut?

Utformingen av et regionting har mange sider og problemstillinger. Vi vil ta for oss tingets størrelse og modell. Med størrelse menes antall folkevalgte tinget skal romme, og hvilke konsekvenser det ville medføre ved valg. Med modell sikter vi til valget mellom formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Valgene til et regionsting kunne vært organisert på flere måter. Man kan for eksempel se for seg direkte valg av regionstingsrepresentanter i en rekke valgkretser, kombinert med en ordning med utjevningsmandater.42 Man kunne også sett for seg at hvert fylke utgjorde en valgkrets. Det finnes imidlertid argumenter for at en ordning med tre kretser ikke vil bidra tilstrekkelig til å skape felles tilhørighet og legge til rette for et helhetlig og strategisk blikk på BTV som region. Hovedprinsippet for fylkesvalg er at de folkevalgte representerer hele befolkningen i fylket, og at disse ikke skal være representanter for bestemte geografiske områder eller kommuner i fylket. I denne sammenhengen stadfester Meld. St. Nr. 22 følgende: Når det gjelder valg til nytt regionalt folkevalgt nivå – regionting – vil det være naturlig at dette baserer seg på de hovedprinsippene som i dag gjelder for fylkestingsvalg. I dag utgjør ett fylke én valgkrets ved valg til fylkesting. Én region og én valgkrets vil fra starten av gi gode muligheter for å bygge opp en BTV-region og en ny felles regiontilhørighet.43 Vi legger derfor til grunn at en valgordning for BTV-regionen vil ha én valgkrets. 5.2.2 Regiontingets størrelse – et referansepunkt Dersom mandattettheten i Oslo skulle ligge til grunn ville regionstinget BTV fått 63 representanter. I plenumsintervjuene tok et av spørsmålene utgangspunkt i mandattettheten i Oslo. Mange mente her at et høyere antall representanter ville være fornuftig for et regionsting i BTV. Noen mente også at antallet kunne vært større i en første innledende periode for BTV.44 For å gi en oversikt over noen av de mest folkerike fylkene per dags dato, og hvordan BTV ville plassere seg i en slik kontekst, presenterer vi en enkel tabell sortert etter folketall:

Dette ble foreslått i Sundsbø-utvalget (KOU 1-98). Utvalget mente i sin tid at en slik ordning ville gi en større folkelig tilknytning til fylkesnivået, og styrke dets legitimitet. Valglovutvalget i NOU 2001:3 støttet ikke et slikt forslag, og mente det kunne bidra til en svekkelse av fylkeskommunen som regional enhet, og bidra til å skape oppsplitting og motsetninger mellom ulike deler av fylkene. 43 Det understrekes også i Meld. St. 22 at det senere vil utredes hvilke administrative og praktiske konsekvenser endringer i regionstrukturen har fått for valggjennomføringen. 44 Kommuneloven §7 gir fylkestinget selv rett til å bestemme antall representanter. I § 7.2 heter det at fylkeskommuner med over 300,000 innbyggere skal ha minst 43 representanter. Det settes ikke et øvre tak. 42

Tabell 9 Fylke, befolkningsstørrelse, areal og fylkestingsrepresentanter

Fylke BTV Oslo Akershus Hordaland Rogaland Trøndelag Østfold Buskerud Møre og Romsdal Norland

Innbyggere (01.01.2015)

Areal/km2

Fylkestingsrepresentanter

689.352 647.675 584.899 511.357 466.302 445.785 287.198 274.737 263.719 241.682

32.432 453 4.918 15.450 9.141 41.228 4.183 14.930 15.105 38.327

63 / 73 / 83 59 43 57 47 ? 45 35 43 47 57

Med sine 453 km2 er imidlertid Oslo svært lite i geografisk utstrekning sammenliknet med BTVregionens 32.000 km2. Det kan argumenteres for at et høyere antall ville gjøre det enklere å representere kompleksiteten i BTVs demografi i henhold til by-land dimensjonen. Den videre analysen tar derfor utgangspunkt i tre scenarioer med mandattall på 63, 73 og 83 for regionstinget. 5.2.3 Mandatfordeling med utgangspunkt i 2015-valget Oxford Research har gjort en gjennomgang av mandatfordelingen i et eventuelt regionsting for Buskerud, Telemark og Vestfold. Vi har basert oss på stemmegivningen fra fylkestingsvalget 201546 og sett på tre scenarioer, med et regionsting bestående av: 1) 63 representanter 2) 73 representanter 3) 83 representanter De tre alternativene settes opp mot partienes samlede stemmer i Buskerud, Telemark og Vestfold. Eksempelvis fikk Arbeiderpartiet 37.011 stemmer i Buskerud, 27.881 stemmer i Telemark og 33.922

Trøndelagsutredningen forelegger tre scenarioer på henholdsvis 53, 57 og 59 representanter. (Trøndelagsutredningen, Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommuner, 2015) 46 Tallene er hentet fra KMDs side valgresultat.no 45

stemmer i Vestfold. Dette tilsvarer 35% av de samlede stemmene (det ble totalt avgitt 286.104 stemmer ved valget.). Mandatfordelingen regnes ut på samme måte som ved fylkestingsvalg i dag47. Vi har videre lagt til grunn at Buskerud, Telemark og Vestfold utgjør en samlet valgkrets. Tabell 10 Mandatfordeling med utgangspunkt i 2015-valget

Ap H FrP Sp KrF MDG V SV R

Andel av stemmene BTV 35 % 26 % 12 % 8% 5% 5% 4% 3% 1%

Andel av setene i dagens tre FT

63 seter

73 seter

83 seter

Andel 63

Andel 73

Andel 83

36 % 26 % 12 % 9% 5% 5% 4% 2% 1%

22 17 7 4 3 3 4 2 1

25 20 9 5 4 3 4 2 1

29 22 10 5 4 4 5 3 1

35 % 27 % 11 % 6% 5% 5% 6% 3% 2%

34 % 27 % 12 % 7% 5% 4% 5% 3% 1%

35 % 27 % 12 % 6% 5% 5% 6% 4% 1%

I alle de fire scenariene oppnår de samme partiene som i dag sitter i de tre fylkestingene, representasjon. Mandatfordelingen i alle scenariene er tilnærmet lik den totale fordelingen av stemmene, noe som betyr at ingen partier blir systematisk over- eller underrepresentert. Arbeiderpartiet, som fikk 35% av stemmene i 2015, har i dag 36% av setene, og vil i et tenkt regionsting bestående av 63, 73 eller 83 mandater få respektive 22, 25 og 29 seter, noe som tilsvarer 34-35% i de tre scenarioene. Størrelsen på de tenkte regionstingene medfører ikke signifikant over- eller underrepresentasjon av de mindre partiene. KrF, for eksempel, får i alle scenariene 5% representasjon, noe som gjenspeiler partiets stemmeandel ved valget. Det største avviket vi finner, basert på stemmegivningen fra 2015, er SP som har 8 % av stemmene, men 6-7% av setene i de tre scenarioene. Her er det imidlertid slik at stemmeantallet i SPs tilfelle mangler noen få hundre stemmer for å oppnå et ekstra mandat. Man kan imidlertid slutte at for partiene med færrest mandater er representasjonen mer følsom. Det gir større utslag for et lite parti å miste ett sete, enn det eksempelvis er for et stort parti å miste tre seter.

Stemmene deles på delingstall etter Sainte-Lagües modifiserte metode (delingstall 1,4; 3; 5; 7; osv.) Basert på dette rangeres partiene i mandatfordelingen. 47

5.2.4 Parlamentarisme vs. formannskapsmodell Det finnes det to ulike måter å organisere politisk ledelse på fylkes- eller regionnivå; formannskapsmodellen og parlamentarisme. I formannskapsmodellen er fylkesutvalget øverste politiske organ. Fylkesutvalget settes sammen proporsjonalt av partiene i fylkestinget/regionstinget, og sitter i fire år. Dermed får alle eller de fleste partiene representasjon i det øverste politiske organet. Slik sikres at også mindre partier er involvert i det mest sentrale organet. Administrasjonssjefen har her både innstillingsrett og iverksetteransvar. 48 Det utøvende organet i en parlamentarisk styringsform velges med majoritetsvalg, og partisammensetningen i det utøvende organ vil bestemmes av fylkesrådets konstellasjoner. I dette alternativet må fylkes- eller regionrådet må ha støtte fra et flertall av fylkestinget/regionstinget. Fylkes-/regionrådet leder administrasjonen, og har dermed tilgang på ressurser som opposisjonen ikke har tilgang til. En slik ordning gir relativt mye makt og ressurser til de største partiene eller koalisjoner av partier. Dette betyr at opposisjonen i mindre grad inkluderes i politikkutformingen. Det finnes imidlertid noen variasjoner i den parlamentariske styringsformen, eksempelvis i Nord-Trøndelag, hvor administrasjonssjefen har hatt innstillingsrett. 49 Ordningen benyttes i dag av fire fylkeskommuner, men ikke i Buskerud, Telemark eller Vestfold. Ordningen som sådan har ingen direkte implikasjoner for de mindre partiene. Mindre partier kan oppleve å bli holdt utenfor posisjon, da de ikke har gode utsikter til å danne et flertall, eller de kan havne på vippen og få mye makt. Nordlandsforskning evaluerte i 2014 parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner. Evalueringen fant flere styrker med parlamentarismemodellen i fylkeskommuner. Når et politisk råd tar over administrasjonens styring vil det si at den har innstillingsrett og ansvaret for iverksetting av politiske vedtak. Slik sett kan man argumentere for at dette er uttrykk for mer folkevalgt kontroll idet politikerne i mindre grad formelt deler makt med administrasjonssjefen. Selv om dette systemet kan bli mer lukket, ville ansvaret for beslutninger fylkespolitikken imidlertid kunne fremstå klarere - til tross for at alle politiske råd per i dag består av koalisjoner. 50 Endel studier viser at parlamentarisme kan gi klarere skillelinjer i politikken. I studien fra Nordlandsforskning mener man å se muligheter for at dette kan vitalisere fylkespolitikken, og føre til høyere valgdeltakelse. Med mindretallsparlamentarisme vil imidlertid ikke de politiske skillelinjene bli like klare, og likner det mer forhandlingspregede politikkutøvelsen i formannskapsmodellen. Vår vurderering er at det mest naturlige for en BTV region er formannskapsmodellen. Ingen av dagens tre fylker har erfaring med parlamentarisme, og dette er et forholdsvis marginalt fenomen i Norge; bare 4 av dagens 19 fylker har dette. Videre vil en slik omveltning komme på toppen av andre endringsprosesser som skal gå seg til på lang sikt i en potensiell sammenslåing av fylkene.

Saxi, Hans P: Fra konsensus til majoritetsstyre? Fylkesparlamentarisme i Nordland i komparativt perspektiv, UiT 2007. Trøndelagsutredningen, Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommuner, 2015 50 Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, UiN-rapport nr. 4, 2014 48 49

Debatten om parlamentarisme og formannskap farges av hvorvidt man anlegger et majoritetsperspektiv eller konsensusorientert ideal for demokratiet. Av hensyn til en bred politisk representasjon vil vi tilråde å videreføre dagens formannskapsmodell i et fremtidig regionsting. Man kommer ikke utenom at opposisjonen i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisme ofte opplever betydelig frustrasjon. Fylkestingsrepresentantenes vurderinger av fylkestingets innflytelse viser at tingets innflytelse i fylkeskommuner med formannskapsmodell vurderes som signifikant høyere sammenliknet med fylkeskommunene som har parlamentarisme.51 Vi ser dette som et vektig argument i spørsmålet om sammenslåing. 5.2.5 Premisser, emner og dimensjoner i regionaldemokratiet Demokratiaspektet har tidligere vært sterkt debattert i forbindelse med kommunesammenslåinger. Litteraturen på dette feltet er derfor langt større enn ved sammenslåing av fylker og regioner. Vi finner det derfor hensiktsmessig å trekke veksler på forskningen og debatten som har pågått i forbindelse med kommunesammenslåinger. Enkelte sentrale emner og dimensjoner fra demokratidebatten om kommunesammenslåinger gjør seg gjeldende – om enn på en annen måte – i diskusjonen om fylkessammenslåing og demokrati. Årsakssammenhengene mellom areal, befolkningsstørrelse og demokrati er like fullt omdiskuterte. Sammenslåingers virkning på demokratiet befinner seg med andre ord midt i spenningsfeltet mellom empiri og politikk. Nærhet, representasjon og grasrotforankring har vært spesielt sterkt debattert i ordskiftet rundt kommunesammenslåinger.52 Kommunenivået skiller seg imidlertid sterkt fra det regionale mellomnivået, og man kan fremholde at rollen som fylkespolitiker skiller seg fra kommunepolitikeren53 ved at førstnevnte i større grad fokuserer på strategiske veivalg, langsiktige utviklingsoppgaver, kontaktskapende virksomhet, partnerskap – og mindre antall enkeltprosjekter og saker.54 Norsk institutt for byog regionforskning (NIBR) har eksempelvis oppsummert fylkespolitikerrollen55 som:   

Å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen; Å mobilisere private sektor, kulturliv og lokalsamfunn; Å samordne, koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk.

Ibid Harald Baldersheim om kommunesammenslåinger (http://panorama.himolde.no/2015/03/27/farvel-til-lokaldemokratiet/) 53 «På vei mot en BTV-region?», Arbeidsforskningsinstituttet, 2006. 54 «Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå», NIBR-rapport 2015:17. 55 Ibid. I sammendraget til NIBR rapporten konkluderes det at ”selv om potensialet er der, er utfordringene med regional utvikling og regional planlegging i dag at fylkeskommunen bare til en viss grad har vilje og evne til å gi strategisk retning for utviklingen, har problemer med å koordinere sprikende offentlige sektormyndigheter til felles innsats, og i varierende grad klarer å mobilisere ressurskontrollerende aktører (både offentlige og private).” 51 52

Ulikheten mellom fylkespolitikeren og kommunepolitikeren har derfor implikasjoner for hvordan man vekter ulike demokratiaspekter. Denne drøftingen vil videre ta utgangspunkt i a) at utredningen har et fremtidsperspektiv på 10-20 år, og b) Meld. St. 22, hvor det utpensles et mål om 10 regioner. Vi har gjort et utvalg emner og diskusjoner som vi mener er svært relevante for regionaldemokratiet. Disse strukturerer drøftingen, og listes i det følgende:       

Valgdeltakelse, allmenn interesse, og tilhørighet Nærhet – til folkevalgte Folkevalgt kontroll over tjenester Kompetanse & kapasitet hos fylkespolitikerne Geografisk distanse Representasjon av by-land Gjennomslagskraft

Det vil fremgå av diskusjonen under at mange av disse dimensjonene har et islett av både negative og positive utslag. Det er spesielt to forhold som er relevante i den sammenhengen. Det første er et resultat av bredere trender og utviklingstrekk i samfunnet, mens det andre kan sies å være mer relatert til en politisk grunnholdning. Fylkeskommuner er arenaer for tjenesteutvikling, myndighetsutøvelse, og samfunnsutvikling. De er imidlertid også arenaer for meningsbrytning, og beslutningsprosesser innenfor demokratiske rammer. I kommunesammenheng er det god dekning for å si at befolkningen i økende grad er blitt opptatt av tjenester, og hva myndighetene leverer – en form for output-legitimitet.56 Borgernes tilfredshet med tjenestene er slik sett et uttrykk for at man i større grad legger forretningslivets kriterier til grunn, og at folk i mindre grad har syn for hvordan beslutninger fattes.57 I et slikt markedsperspektiv blir borgerne i større grad kunder og forbrukere av offentlige tjenester. Dette har også sammenheng med reformidealer, og ulike forvaltningskonsepter. New Public Management bølgen satte eksempelvis fokus på kostnadseffektivitet og produktivitet. I den senere tiden har dette blitt supplert med økt oppmerksomhet rundt inter-organisatorisk læring, nettverks- og samarbeidsløsninger.58 Det kan imidlertid argumenteres for at det ene ikke nødvendigvis fortrenger det andre, og at dette i stor grad er sameksisterende syn og parallelle perspektiver. Man kan også mene at dette ikke er like relevant for fylkeskommunene, men det er like fullt en relevant del av det større politikk- og samfunnsbildet. Det andre forholdet dreier seg mer om de gamle primærstandpunktene som i sine ytterkanter enten tilsier at fylkeskommunen som forvaltningsnivå bør bort – eller styrkes. Hver og ens stillingstaken på disse forholdene vil farge hvordan man vurderer de ulike sidene ved en sammenslåing av BTV.

Intervju med Harald Baldersheim. (https://radio.nrk.no/sok?q=Harald%20Baldersheim&filter=rettigheter) Harald Baldersheim. (https://radio.nrk.no/sok?q=Harald%20Baldersheim&filter=rettigheter) 58 Morten Øgård, kap. 5 i Harald Baldersheim & Lawrence E. Rose, «Det kommunale laboratorium: Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering», Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS, 2014 56 57

5.2.6 Drøfting av emner og dimensjoner Landsgjennomsnittet valgdeltakelsen ved fylkestingsvalg i 2015 var 55%. For kommunestyrevalg var den 60%. Deltakelsen ved fylkestingsvalg har stort sett ligget noen prosent under kommunestyrevalgene i Norge. For kommunestyrevalgene har man sett at valgdeltakelsen ofte er høyere i kommuner med lavt folketall, hvor kommuner med 1.000-2.000 innbyggere ofte har rundt 70% deltakelse. Relativt sett har størrelse (i betydningen folketall) en langt større variasjon kommuner imellom sammenliknet med fylkene imellom. Sammenhengen mellom befolkningsstørrelse i fylkene og valgdeltakelsen er ikke signifikant. I tabellen under ser vi at Vestfold ligger på landsgjennomsnittet, mens Telemark og spesielt Buskerud ligger under: Tabell 11 Deltakelsen ved fylkestingsvalg

Fylke 01 Østfold 02 Akershus 03 Oslo 04 Hedmark 05 Oppland 06 Buskerud 07 Vestfold 08 Telemark 09 Aust-Agder 10 Vest-Agder 11 Rogaland 12 Hordaland 14 Sogn og Fjordane 15 Møre og Romsdal 16 Sør-Trøndelag 17 Nord-Trøndelag 18 Nordland 19 Troms Romsa 20 Finnmark Finnmárku

2007 53,8 60,5 61,5 53,3 55,3 55,4 56 57,1 55,1 58 58 59,7 59,8 56,3 57,3 57,6 54,4 54,2 53,9

2011 55,6 62,1 65,4 56,9 56,5 57,9 58,7 58,6 58,6 58,6 60,1 61,4 62,8 57,4 61,3 58,7 56,3 58,4 56,3

2015 49,5 56,9 63 53,9 53,3 52 55,2 54,2 54,1 54,8 55,8 58 60,5 52,7 56,2 55,7 52,8 54 53,2

Man kan argumentere for at en BTV-region ville få svakere identitet og tilhørighet, og at dette er noe som i sin tur vil innvirke negativt på valgdeltakelsen. Det foreligger ingen gode data på hvorvidt identitet påvirker valgdeltakelse på fylkesnivå. I forhold til stedstilhørighet kan det være vanligere at borgere identifiserer seg med mindre lokaliteter eller byer, snarere enn fylker. Men det kan virke som Telemark i denne sammenhengen er en sterkere identitetsmarkør som fylke enn hva som er tilfelle for Vestfold og Buskerud.

Meld. St. 22 gir en klar intensjon om at større regioner vil få større og flere oppgaver. Da disse ikke er spesifisert, men gjenstand for en proposisjon våren 2017 kan det ikke sies mye om dette utover hvilke områder som er nevnt. Vi finner et godt samsvar mellom mulige nye regionsoppgaver, og oppgaver som ble brakt opp av politisk ledelse og opposisjonen i plenumsintervjuene. Det kan argumenteres for at et sett med nye oppgaver i en større region vil kunne generere allmenn interesse, og overfor borgerne bringe større klarhet i hva som tilligger regionsnivået, og hva som tilligger kommunene. Dette kan potensielt tenkes å ha en positiv innvirkning på valgdeltakelsen. I sum finner vi imidlertid ikke gode nok grunner til å slutte at en BTV sammenslåing vil trekke valgdeltakelsen opp eller ned. Oppgavefordelingen som anføres i Meld. St. 22 er utførlig redegjort for tidligere i dette kapittelet. De brede områdene nye oppgaver skal hentes fra sammenfaller i stor grad med innspillene fra plenumsintervjuene. Et mye gjentatt ønske var at det regionale nivået skulle kunne få overført oppgaver fra de mange statlige direktorater og etater. Næringspolitiske og innovasjonspolitiske virkemidler ble også nevnt. I tillegg kom ofte de mer skjønnsmessige oppgavene til Fylkesmannen opp i plenumsintervjuene. Slik ville flere tjenester og oppgaver komme under folkevalgt kontroll. En styrking av regionene ved eventuell overføring av statlig myndighet til fylkeskommunene bør medføre økt kontroll og medbestemmelse via folkevalgte organer. Men for at den folkevalgte kontrollen skal gi mening som et argument for styrking av demokratiet, så forutsettes det at regionpolitikerne rent faktisk har kapasitet, kompetanse og ressurser til å realisere dette. Dette impliserer at flere politikerne driver politikk på heltid. En BTV sammenslåing kan gi en del besparelser over tid, eksempelvis i reduksjonen av folkevalgte, og andre administrative kostnader. Dette ser vi imidlertid som et åpent spørsmål. Sakskompleksiteten og saksomfanget vil øke i fremtidige regioner – regionene vil være mer rammestyrte, og samtidig ha færre folkevalgte. Vi finner derfor at en BTV region i langt større omfang må ha frikjøpte politikere, og at frikjøpet i stor grad må spres til opposisjonen. Når disse forutsetningene er til stede finner vi at dette vil kunne gi større kompetanse og kapasitet hos regionpolitikere. Dette kan tenkes å ha en positiv effekt på kvaliteten i politiske beslutninger. Idet en BTV sammenslåing reduserer antall folkevalgte (fra dagens 123), vil dette nødvendigvis også føre til en større konkurranse regionpolitikere seg imellom. Et vanlig argument mot frikjøp og profesjonalisering har vært at dette skaper større avstand mellom folk og politikken: «karrierepolitikere» mister tilknytningen til det øvrige arbeidslivet, noe som går på bekostning av dugnadsånden og samfunnsengasjementet som man mener burde ligge til grunn for politikerens virke. Med referanse til de tidligere omtalte forskjellene mellom fylkespolikerrollen og kommunepolikerrollen (kap. 6.2.5), ser vi imidlertid at dette argumentet gjør seg noe mindre gjeldende på det regionale mellomnivået enn det eksempelvis gjør i mindre kommuner. Fylkeskommunen har ofte blitt betraktet som å ha et mer distansert forhold til innbyggerne i fylket sammenliknet med forholdet til folkevalgte i kommunen. Noen har forklart dette med at det er liten kunnskap om fylkeskommunens ansvarsområder og oppgaver. I en BTV region vil en regionstingsrepresentant selvsagt representere enda flere innbyggere. I så måte kan man si at dette alternativet vil medføre mindre nærhet. Ettersom befolkningsstørrelsen på fylker i seg selv ikke later til å ha noen

innvirkning på valgdeltakelse ser vi få grunner til å skulle anse dette som et vektig argument, til tross for at det ikke kan utelukkes som en faktor. Den geografiske distansen er imidlertid en annen dimensjon. En BTV region vil potensielt innebære betydelige transportkostnader og tidsbruk idet ulike deler av regionsapparatet lokaliseres i ulike sentra i regionen. Det vil ikke bare gjelde den administrastive delen, men det kan også være relevant for interaksjonen mellom folkevalgte og innbyggere. Et annet moment er at større geografisk distanse kan medføre at folkevalgte i noe mindre grad møter hverandre direkte. Geografien og demografien i BTV gjør at by-land dimensjonen blir mer krevende med hensyn til representasjon. I plenumsintervjuene var det en utbredt holdning at partiene er opptatt av geografisk, aldersmessig og kjønnsmessig representasjon. Inntrykket fra disse intervjuene var at det generelt er stor tiltro til partienes ordinære prosesser og rutiner. Partiene med færrest mandater vil imidlertid få en større utfordring når det gjelder representasjon av by-land aksen. Dette er fordi et regionsting nødvendigvis må ha færre seter enn de tre fylkestingenes sammenlagte mandater (se kapittel 6.2.2-3) De politiske partiene får en spesielt viktig rolle ettersom det vil være viktig å gjøre organisatoriske grep for å imøtegå BTV scenarioet. Ordninger som likner fylkespartisekretærer, ressursgrupper, lokallag o.l, kan bli nyttige for å nå ut til folk – og for at folk kan nå partiene. Nye utviklingsoppgaver og ansvarsområder for regionen vil potensielt være vitaliserende i denne sammenhengen, men det understrekes at dette er et kontinuerlig arbeid og hanskes med for de politiske partiene. I denne konteksten kan man skjele til regionreformen i Sverige.59 De to svenske evalueringene vi referer nedenfor understreker noen av momentene drøftet over. Avslutningsvis er det godt belegg for å hevde at en BTV region vil ha større gjennomslagskraft inn mot storting og regjering. En stor regioner kan tenkes å kunne fremme mer vektige krav for å overdra statlige oppgaver til dem selv. En større region med flere innbyggere, som rår over flere ressurser, og har videre og mer omfattende myndighet og oppgaver sannsynliggjør dette. I plenumsintervjuene kom ofte begreper som ”kjøttvekta” og ”motvekt” opp som et argument for sammenslåing. Man skal imidlertid ta i betraktning at fylkessammenslåinger vil skje for andre fylker også. I så tilfelle vil maktforholdet til sentralmakten også endre seg for andre, nye regioner.

Hva gjelder konsekvenser for det regionale i Danmark, finnes det lite sammenliknbart materiell. En studie (Arbejdsvilkår for fuldtidspolitikere, Yosef Bhatti, Ulf Hjelmar og Lene Holm Pedersen, KORA, 2016) utført av danske KORA finner at danske regionordførere (regionsrådsformænd) ikke opplever store substansielle forandringer i sine politiske hverdager som følge av struktur- og kommunereformen i 2006. 59

En erfaring fra Sverige I Sverige ble det i 1998 gjennomført en begrenset regionreform i utvalgte områder. I forlengelsen ble det også gjennomført en forsøksordning samme år. Reformen gikk ut på at statlige kompetanser innenfor regionalutvikling og omsorgssektoren ble overført til noen utvalgte regioner, blant annet Skåne län og Västre Götalands län. Funn fra forsøksordningen har relevans i norsk kontekst ikke bare på grunn av sammenslåing til større enheter, men også i kjølvannet av Meld. St. 22, som åpner opp for å overdra statlig myndighet til regionene. En evaluering60 av forsøksordningen med større og mer kompetente regioner i Skåne og Västre Götaland ble gjennomført åtte år etter innføringen. Man fant at det demokratiske aspektet i større grad hadde blitt styrket. Større, mer kompetente regioner hang sammen med økt engasjement blant både lokallagene i partiene og blant innbyggerne. Innbyggerne viste økt deltakelse gjennom interessegrupper, mens de politiske lokallagene viste større interesse for spørsmål knyttet til de nye ansvarsområdene regionene hadde fått. I Skåne klarte også partiorganisasjonene å tilpasse seg den nye regionen, mens partiorganisasjonene i Västre Götaland opprettholdt de gamle geografiske skillelinjene, noe som oppfattes å være i utakt med tiden. I begge länene fant evalueringen at det ble økt kontakt mellom de lokale og de regionale partiorganisasjonene, og partiene klarte å løfte blikket og så i større grad til overordnede styringsnivåer enn før. En senere gjennomgang61 viste imidlertid at regional utviklingspolitikk i Skåne hadde utviklet seg i «meritokratisk» retning. Det var fortsatt høy politisk deltakelse gjennom interessegrupper men interessen for regionalutviklingen lokallagene tidligere hadde utvist, hadde blitt redusert, og makten var noe forskjøvet i retning eksperter, tjenestemenn og politikere. Forfatterne påpekte derfor at det er behov for bedre involvering av lokallagene i fremtiden hvis en skal lykkes med å sikre demokratisk forankring av regionalutviklingsprosjekter. Samtidig påpeker forfatterne at regionalutvikling oppfattes å være et konsensuspreget politikkområde med få reelle politiske skillelinjer.

5.2.7 Oppsummering Vi har i dette kapittelet vist partienes representasjon i tre størrelsesscenarioer med én valgkrets. Det vurderes som hensiktsmessig at et BTV regionting har større mandattetthet enn referansepunktet, Oslo. Dette vil si at BTV burde ha flere enn 63 representanter. Dette grunngis i forskjellene i areal, demografi, og mulighetene til å ivareta by-land dimensjonen. Videre er det etter vårt syn naturlig at BTV ville videreføre den formannskapsmodellen som dagens tre fylkeskommuner har erfaring med. I tabellen nedenfor gis en skjematisk oversikt over en sammenslåings trolige virkninger på demokratiet. Tabellen skiller mellom hva som vurderes som fordelaktig, ufordelaktig og nøytralt.

Regionförsök och demokrati - demokratisk legitimitet och regionalt utvecklingsarbete i Skåne och Västra Götaland, Jörgen Johansson, 2005 61 ”Kommunernas region”: Kommunernas inflytande i en sydsvensk storregion, i «Behöver vi en sydsvensk region? : Tio röster om möjligheter och fallgropar för medborgare, vård, näringsliv, politik och utveckling,», Johansson, Niklasson, Persson & Sjøstrand, 2014, s. 109-110. 60

Tabell 12 Oversikt over en sammenslåings trolige virkninger på demokratiet

Emne Valgdeltakelse og allmenn interesse

Vurdering +\-

Folkevalgt kontroll over tjenester

Kompetanse & kapasitet

Distanse (geografisk)

Nærhet til folkevalgte

Representasjon by-land

Gjennomslagskraft

Kommentarer Det kan tenkes at en BTV-region vil medføre mangel på identitet, tilhørighet og legitimitet, og at dette kan negativt påvirke valgdeltakelse. Samtidig kan det tenkes at en region med nye og større oppgaver vil kunne virke vitaliserende og være positiv faktor ift deltakelse. Vi finner ikke at vurderingsgrunnlaget er tilstrekkelig til å si at en sammenslåing trekker deltakelsen opp- eller ned. Regioner får flere oppgaver fra statsforvaltningen – direktorater, og fylkesmannen nevnt både i plenumsintervjuer og i Meld. St. 22. Flere skjønnsmessige oppgaver kan flyttes til regionnivået. Besparelser kan åpne for mer frikjøp. Politikeres kapasitet til å sette seg inn i sakskompleksitet kan gi høyere kvalitet på beslutninger. Den høyere konkurransen blant politikere for regionstingplassene kan også tenkes å være en positiv faktor her. Når regionsapparatet spres over flere sentra, vil dette medføre større distanseulemper i form av kostnader, og kanskje også mindre direkte kontakt mellom folkevalgte enn hva som er tilfelle i dagens fylker. Det faktum et en BTV region vil få færre folkevalgte i en region som strekker seg over et mye større område. Lokalkunnskap og representasjon. De minste partiene kan få det utfordrende å dekke by-land dimensjonen med færre seter i et regionsting. «Kjøttvekten.» En BTV region med høyere befolkningsantall enn Oslo, og som rår over større ressurser vil ha større gjennomslagskraft inn mot regjering og Storting.

Oppsummeringen av en BTV-sammenslåings trolige virkninger på demokratiet er blandet. I et fremtidsperspektiv finner vi et positivt mulighetsrom rundt økt folkevalgt kontroll over større og flere tjenester, styrking av regionpolitikeres kompetanse & kapasitet, samt gjennomslagskraften inn mot Storting og regjering. I en mer rammestyrt region med færre folkevalgte – men med flere og større oppgaver – mener vi det er behov for tilføring av ressurser til folkevalgte, og frikjøp som også spres til opposisjonen. Når det gjelder valgdeltakelse og allmenn interesse for regionpolitikk vurderer vi dette som nøytralt. Man kan med andre ord finne plausible argumenter for at valgdeltakelse enten kan stige og synke. Likeledes finner vi utfordrende aspekter ved økte geografiske avstander, nærhet til folkevalgte, samt representasjon av by-land dimensjonen for de partiene med færrest seter i regionstinget. Dette vil være en konsekvens av BTVs store areal, mangfoldige demografi, kombinert med et redusert antall folkevalgte. Ved å vise til erfaringer i Sverige antyder vi at partienes organisering, og måte og hanskes med et BTV scenario på, kan være av stor betydning. Dette ser vi både i forhold til representasjon, deltakelse, og hvordan partiene kan bidra til å vitalisere interessen for regionen.

DANMARK

NORGE

SVERIGE

Oxford Research A/S Falkoner Allé 20 2000 Frederiksberg Danmark Tel: (+45) 3369 1369 office@oxfordresearch.dk

Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge Tel: (+47) 4000 5793 post@oxford.no

Oxford Research AB Norrlandsgatan 11 103 93 Stockholm Sverige Tel: (+46) 08 240 700 office@oxfordresearch.se

FINLAND Oxford Research Oy Fredrikinkatu 61a 00100 Helsinki Finnland 0www.oxfordresearch.fi office@oxfordresearch.fi

BRUXELLES

LATVIJA

Oxford Research C/o ENSR 5. Rue Archiméde Box 4, 1000 Brussels www.oxfordresearch.eu office@oxfordresearch.eu

Baltijas Konsultācijas, SIA Vīlandes iela 6-1 LV-1010, Rīga, Latvija Tel.: (+371) 67338804 info@balticconsulting.com www.balticconsulting.com