7.4. CONTRIBUCIÓN DE OSINERGMIN: IMPACTO DE LA SUPERVISIÓN EN LA REDUCCIÓN DE ACCIDENTES FATALES
Las actividades desarrolladas en el sector minero registran un nivel de riesgo particular diferente del resto de sectores productivos en el país. Los principales peligros están asociados a los accidentes mortales y daños ambientales y patrimoniales, los cuales generan externalidades negativas sobre el bienestar social y, por lo tanto, una falla de mercado. En ese contexto, y complementario al rol promotor del Estado, el gobierno central ejerce una función normativa con el objetivo de salvaguardar los estándares de riesgos socio-ambientales inmersos en las
actividades mineras (Vásquez et al., 2013). Por otra parte, de acuerdo a lo señalado por Tamayo et al. (2013) y Vásquez (2012), la normatividad legislativa no es una condición suficiente para corregir la falla de mercado identificada. En tal sentido, se presenta otra falla de mercado denominada riesgo moral debido a las dificultades de obtener información confiable con respecto a los esfuerzos de las empresas concesionarias para cumplir con las normas de seguridad. En el marco de la teoría de la ejecución pública de las leyes, el Estado, mediante Osinergmin, ha diseñado y adoptado instrumentos económicos que tienen como objetivo eliminar las asimetrías de información entre las empresas concesionarias mineras, las poblaciones
y trabajadores y el organismo supervisor. Estos mecanismos buscan disuadir a las concesionarias de adoptar comportamientos oportunistas y la internalización de las consecuencias de sus incumplimientos.
Proceso de supervisión
De acuerdo con lo descrito en el capítulo 4, en 2007, mediante la Ley No 28964, se transfirieron al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinerg) las funciones de supervisión y fiscalización de la normativa en seguridad e higiene minera22, las cuales contienen un conjunto de disposiciones entre las que destacan la supervisión de emplazamientos superficiales o subterráneos para la exploración y explotación superficial y subterránea, instalaciones conexas vinculadas al almacenamiento y transporte y la fiscalización del personal empleado. Adicionalmente, se le transfirió la competencia de protección y conservación del ambiente23 en la gran y mediana minería, asociada al Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), la remediación de pasivos ambientales, las normas de cierre de minas, entre otros. No obstante, en los años 2010 y 2011, se transfirieron al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) las competencias ambientales y en seguridad y salud en el trabajo, respectivamente. De acuerdo con lo señalado por Dammert y Molinelli (2007), el inicio de las supervisiones por parte de Osinergmin en 2007 fue financiado por el arancel minero. Sin embargo, esta forma de financiamiento generaba una diversidad de restricciones presupuestales que imposibilitaban incrementar el enforcement por parte de Osinergmin. Los autores señalan
Fuente: GSM-Osinergmin.
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un limitado desarrollo de los reglamentos, metodologías imperfectas y estrategias de fiscalización, así como la necesidad de implementar diseños muestrales. A partir de lo establecido en la Ley No 29901 se precisan las competencias de Osinergmin, cuyo ámbito de fiscalización se limita a la supervisión de la seguridad de la infraestructura, instalaciones y gestión de seguridad y operaciones de la mediana y gran minería. En este contexto, Osinergmin ha venido implementando mejoras en el procedimiento de supervisión y fiscalización entre las que destaca la supervisión segmentada por especialidad: geomecánica, geotecnia, transporte, plantas de beneficio, ventilación (ver cuadro 7-6), la intensidad de las visitas de supervisión y la adopción de una supervisión basada en riesgos, en la cual se priorizan e intensifican las supervisiones hacia aquellas unidades mineras que registren un nivel de riesgo de seguridad en las infraestructuras mayores con respecto a otras. Finalmente, a partir de la precisión de las competencias, Osinergmin adiciona al procedimiento de cálculo de multa, vinculado a los costos evitados y postergados, las ganancias ilícitas derivadas de los incumplimientos normativos, intensificando la severidad de los incentivos económicos para garantizar el cumplimiento. La adopción de las estrategias de supervisión señaladas ha permitido que el nivel de riesgo en las actividades de supervisión registre una significativa reducción, generando que el número de accidentes mortales se reduzca durante el periodo analizado. El gráfico 7-14 muestra la evolución del número de accidentes mortales de la mediana y gran minería registrados durante el periodo analizado, pasando de 55 accidentes mortales a 25 entre los años 2007 y 2015, respectivamente. No obstante, es importante
Cuadro 7-6 Alcance de las competencias de supervisión de Osinergmin en la mediana y gran minería Especialización
Ámbito de Fiscalización
Geomecánica
Osinergmin supervisa el cumplimiento de las normas de seguridad de las operaciones mineras, para prevenir accidentes por desprendimiento de rocas, revisando los métodos de explotación y los elementos de sostenimiento, así como el control de las mallas de perforación y la cantidad de explosivos en voladuras.
Geotecnia
Osinergmin supervisa y fiscaliza los depósitos de relaves y desmonte, tajos abiertos y pilas de lixiviación, verificando en ellos el cumplimiento de los parámetros operativos y constructivos. Asimismo, supervisa los parámetros de monitoreo y controles geotécnicos para garantizar la estabilidad física, así como la vida útil de cada componente.
Transporte, maquinarias e instalaciones auxiliares
Plantas de Beneficio
Ventilación
Osinergmin supervisa el cumplimiento de las normas de seguridad minera referidas a los estándares, procedimientos, parámetros técnicos de diseño, construcción y operación del sistema de transporte, maquinarias e instalaciones auxiliares. Además, de las plataformas de perforación, pozas de sedimentación, sistemas de bombeo de lodos, labores subterráneas, almacenamiento y usos explosivos, vías de acceso, infraestructuras, condiciones de maquinarias y equipos usados para el desarrollo de los proyectos de exploración. Osinergmin verifica el cumplimiento de las normas de diseño de construcción y operación de la planta, plan de preparación y respuesta de emergencia, prevención y control de incendios, sistema de izaje, escaleras, andamios, barandas y mantenimiento de maquinarias y equipos, entre otros. Asimismo, supervisa y fiscaliza el estricto cumplimiento de las prácticas de almacenamiento, transporte y manipulación de los concentrados de minerales y metales refinados provenientes de las distintas unidades mineras del país.
Osinergmin supervisa los sistemas de ventilación necesarios para el correcto desarrollo de las labores subterráneas. Asimismo, supervisa la emisión de gases de los equipos, la ventilación en polvorines y las condiciones de uso y seguridad de ventiladores principales secundarios y auxiliares.
Fuente: GSM-Osinergmin. Elaboración: GPAE-Osinergmin.
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