Richting kiezen Strategienota 2013-2017 Omgevingsdienst West-Holland
Richting Kiezen Strategienota 2013-2017 Omgevingsdienst West-Holland
Webversie: augustus 2013 In opdracht van: algemeen bestuur Opgesteld door: Omgevingsdienst West-Holland
Voorwoord Voor u ligt de Strategienota 2013-2017 van de Omgevingsdienst West-Holland. In dit koersdocument staat beschreven wat het bestuur de komende vier jaar van de dienst verwacht. De nota biedt bestuur, directie, management én medewerkers helderheid over doel en richting van de Omgevingsdienst. De strategische keuzes in dit document met betrekking tot taken, onderlinge relaties (governance) en organisatie, zijn gebaseerd op intensief overleg tussen de Omgevingsdienst en haar deelnemers. Verschillende ontwikkelingen vormden in 2012 de aanleiding om een nieuwe strategienota op te stellen voor de Omgevingsdienst (veranderende regelgeving, bezuinigingen, veranderende behoeften van deelnemers, uitbreiding van taken). Doel: de ontwikkelrichting van de dienst voor de komende vier jaar vaststellen, binnen de sterk veranderende bestuurlijke context waarin vergunningverlening, toezicht en handhaving worden uitgevoerd. Een gezamenlijke aanpak leidt tot hogere kwaliteit, meer efficiëntie, doelmatiger uitvoering en meer eenduidigheid voor het bedrijfsleven. Dat is een belangrijke motivatie voor deelname in de Omgevingsdienst. Daarnaast werken wij voor zeer diverse opdrachtgevers in de regio, die zelf bepalen wanneer en hoe zij een beroep op ons doen. Daarom doen de keuzes in deze nota recht aan de meerwaarde van samenwerking én aan de verwachtingen van onze afzonderlijke opdrachtgevers. Op basis van die keuzes kunnen wij inspanningen en investeringen zo effectief en efficiënt mogelijk inrichten. Deze nota heeft een looptijd van vier jaar. In die periode krijgen vele relevante ontwikkelingen vorm: binnen het landelijke stelsel van Omgevingsdiensten, de regio Holland-Rijnland, de bestuurlijke veiligheids- en de politieregio, en in landelijke regelgeving zoals de Omgevingswet. In die - enigszins ongewisse - context maken we heldere keuzes die bepalend zijn voor de verdere ontwikkeling van de Omgevingsdienst. Dit is een nota op hoofdlijnen. De bedrijfsmatige consequenties en het parallelle traject tot een nieuw besturingsmodel voor de dienst krijgen een concrete uitwerking in een Uitvoeringsplan 20132017, inclusief planning, kostenraming en personele invulling. Dit wordt de deelnemers apart ter goedkeuring voorgelegd. Op basis van dit uitvoeringsplan kan het management van de dienst sturen en monitoren. Naar verwachting zal deze transitie besparingen opleveren, zodat zij kostenneutraal kan verlopen. Graag blikt de Omgevingsdienst samen met haar partners op constructieve wijze vooruit. Deze strategienota helpt om de koers te bepalen: meer kwaliteit met minder middelen. De samenhangende begrippen dienstverlening, samenwerking en kwaliteit zijn daarbij richtinggevend.
Derk Eskes, directeur Omgevingsdienst West-Holland
Inhoud 1.
Inleiding ....................................................................................................................... 4
2. Achtergronden en ontwikkelingen ................................................................................ 5 2.1. Professionalisering ................................................................................................................. 5 2.2. Landelijke kaders uitvoeringsdiensten ................................................................................... 6 2.3. Behoeften en keuzes deelnemers .......................................................................................... 7 3. Strategische keuzes ...................................................................................................... 9 3.1. Flexibilisering taken ................................................................................................................ 9 3.2. Uitbreiding takenpakket ......................................................................................................... 9 3.3. Generiek productenboek ..................................................................................................... 10 4. Positionering en ontwikkelopgave .............................................................................. 11 4.1. Positionering......................................................................................................................... 11 4.2. Contouren ontwikkelopgave ................................................................................................ 12 Bijlage 1: uitwerking takenpakket ............................................................................................... 15 Bijlage 2: overzicht structurele producten en diensten .............................................................. 18
3
1. Inleiding De Omgevingsdienst West-Holland is op 1 januari 2012 veranderd van milieudienst in een regionale uitvoeringsdienst: een dienst waarin gemeenten in de regio Holland-Rijnland en de provincie ZuidHolland hun milieutaken (en een aantal andere taken met betrekking tot de leefomgeving) gezamenlijk laten uitvoeren. Het aantal deelnemers is sinds 2008 gestaag toegenomen (van vijf tot twaalf). Deze trend zet de komende jaren door; de gemeente Katwijk treedt in 2014 toe, en verwacht wordt dat ook de gemeenten Voorschoten en Noordwijkerhout op termijn zullen toetreden. Tegelijkertijd verbreedt de dienst, aansluitend bij de wens van de deelnemers, het oorspronkelijke (milieu)takenpakket. Zo besteden Noordwijk en de provincie de bouwtaken uit aan de dienst. Ook Hillegom en Lisse onderzoeken deze mogelijkheid. Werd er enkele jaren geleden gekozen voor een onveranderde werkwijze en organisatie bij de vorming van de Omgevingsdienst, inmiddels vragen die nieuwe taken, ambitie en positie van de dienst ĂŠn de aanbevelingen uit het Klanttevredenheidsonderzoek 2012 om verandering - en verbetering. Daarvoor is een fundamentele herziening nodig van de werkwijze en organisatie, in een sterk veranderende (bestuurlijke) context waarbinnen vergunningverlening, toezicht en handhaving worden uitgevoerd. Daarbij zijn wensen en keuzes van de opdrachtgevers bepalend: wat verwachten zij van de Omgevingsdienst als uitvoerder en opdrachtnemer? Welke taken willen zij onderbrengen bij de Omgevingsdienst? Hoe willen zij de onderlinge relaties regelen? In welke richting moet de Omgevingsdienst zich ontwikkelen? De hiervoor geschetste vragen en ontwikkelingen vergen strategische keuzes; van de Omgevingsdienst en van de deelnemers, als eigenaar en opdrachtgever van de Omgevingsdienst. Deze strategienota schetst die keuzes - ĂŠn de contouren van de daaruit voortkomende ontwikkelopdracht - voor de komende vier jaar (2013-2017). De nota is het resultaat van intensief overleg tussen Omgevingsdienst en deelnemers over de gewenste ontwikkeling van de Omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie. Op basis van heldere keuzes kan het management verantwoorde bedrijfsvoeringsbeslissingen nemen, zodat inspanningen en investeringen zo effectief en efficiĂŤnt mogelijk worden ingericht. Leeswijzer In hoofdstuk 2, Achtergronden en ontwikkelingen, komen de bepalende factoren voor de keuzes in deze strategienota aan bod. Hoofdstuk 3, Strategische keuzes, beschrijft de keuzes op basis van die factoren met betrekking tot de uitvoering van taken en de inrichting van de Omgevingsdienst. Het gaat met name in op de ontwikkeling van het takenpakket: flexibilisering, mogelijke uitbreiding en verbreding van taken. Hoofdstuk 4, Positionering en ontwikkelopgave, schetst ten slotte de positie van de Omgevingsdienst, haar ambities en de contouren van de ontwikkelopgave voor de dienst.
4
2. Achtergronden en ontwikkelingen Verschillende ontwikkelingen bepalen de mogelijkheden, de positionering en de strategische keuzes van de Omgevingsdienst. In dit hoofdstuk worden deze beschreven. Het gaat om ontwikkelingen op het gebied van professionalisering, de landelijke kaders voor omgevingsdiensten, en de wensen en keuzes van deelnemers.
2.1.
Professionalisering
Een aantal ontwikkelingen maakt verdergaande professionalisering in werkwijze, opbouw en toepassing van expertise noodzakelijk. Daarbij gaat het om multidisciplinaire samenwerking, ketensamenwerking, expertise-uitwisseling en landelijke kwaliteitscriteria. Multidisciplinaire aanpak Traditioneel heerst er een zekere verkokering in vakdisciplines die te maken hebben met bewaking en bevordering van de leefbaarheid in de fysieke leefomgeving (ruimtelijke ordening, milieu, bodem, bouw, brandweer en APV). Op het gebied van omgevingsrecht leidt de toenemende complexiteit van wettelijke kaders tot onduidelijkheid en onzekerheid over geplande ruimtelijke projecten. Dat alles is ineffectief, inefficiënt en niet wenselijk, omdat het simpelweg niet bevorderlijk is voor de kwaliteit van de leefomgeving, aldus de commissie Mans1. Daarnaast is het niet klantvriendelijk: vooral bedrijven worden regelmatig geconfronteerd met bezoeken van toezichthoudende instanties die niet van elkaar weten dat ze recentelijk hetzelfde bedrijf hebben bezocht. Ten slotte is het onnodig duur: toezichthouders kunnen efficiënter met beschikbare capaciteit en middelen omgaan als controles beter worden gecoördineerd. Onder burgers, ondernemers en overheden groeit dan ook het besef dat multidisciplinaire samenwerking nodig is om - soms complexe - vraagstukken op te lossen. Vandaar de invoering van omgevingsdiensten, de Wabo en de Omgevingswet. Steeds vaker worden multidisciplinaire teams van experts en beleidsadviseurs ingezet. Waar mogelijk worden gezamenlijk controles uitgevoerd, zodat met minder mensen meer bedrijven kunnen worden gecontroleerd. Ook in de back-offices worden vaker taken gecombineerd, integrale afwegingen gemaakt en wordt vaker één loket geboden voor burgers. Naar verwachting zet deze trend tot integratie - mede door de financiële omstandigheden - krachtig door. Met name op de beleidsterreinen milieu, bodem, bouwtoezicht en brandveiligheid ziet de Omgevingsdienst mogelijkheden voor de gewenste multidisciplinaire aanpak. In de eerste plaats is het daar mogelijk als uitgangspunt gewenst gedrag te stimuleren en ongewenst gedrag te voorkomen. Ten tweede heeft men daar, ongeacht de discipline, vaak te maken met dezelfde betrokkenen (die ook verwachten dat toezichthouders en handhavers als één overheid optreden).En ten derde wordt hier steeds meer gebruik gemaakt van dezelfde vergunning-, bezwaar- en handhavingsprocedures. Ketensamenwerking Er valt ook veel winst te boeken in de zogeheten ketensamenwerking tussen partijen met toezichttaken: gemeenten, de Omgevingsdienst, het Openbaar Ministerie, de Veiligheidsregio Hollands Midden, Belasting Samenwerking Gouwe-Rijnland (BSGR), DCMR Milieudienst Rijnmond, de Omgevingsdienst Midden-Holland en de rijksinspecties. 1
De tijd is rijp, Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM regelgeving, juli 2008 5
De Omgevingsdienst richt zich op samenwerking met deze ketenpartners en zoekt voor haar deelnemers voortdurend naar mogelijkheden om de kwaliteit van de uitvoering te verhogen en de kosten te drukken. Sprekend voorbeeld hierbij is de samenwerking tussen de Veiligheidsregio Hollands Midden en de Omgevingsdiensten Midden-Holland en West-Holland in de veiligheidsketen. Door gebruik te maken van elkaars expertise wordt de integrale benadering van de veiligheidsteken verbeterd. Met het ondertekenen van een convenant in februari 2013 is de samenwerking verder geĂŻntensiveerd en worden de afspraken geborgd. Een vergelijkbaar traject is in ontwikkeling met de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg Hollands Midden. Intensivering van de samenwerking uit zich ook door meer controles voor elkaar uit te voeren en elkaars controle-instrumentarium beter te benutten. Daarnaast kan efficiĂŤntere informatiedeling zorgen voor beter inzicht in risico's en naleefgedrag. Bij tijdelijke pieken (en dalen) in werklast kan worden gedacht aan capaciteitsdeling. Tot slot leidt participatie in kennisnetwerken tot meer professionaliteit van medewerkers. Expertise-uitwisseling Expertise-uitwisseling is nodig voor het bewaken en bevorderen van de leefbaarheid. Toenemende complexiteit in regelgeving en technologie vragen om verdere specialisatie, vooral op het gebied van inhoudelijke normen, wettelijke procedures, gedragssturing, risicoanalyse en -prioritering en logistieke kennis en vaardigheden. Op de expertisegebieden gedragsturing, (risico)prioritering en (proces)logistiek staat de kennisontwikkeling feitelijk nog in de kinderschoenen. De Omgevingsdienst kan kennis en ervaringen inventariseren en inzetten voor alle deelnemers - ĂŠn andere toezichtspartners (bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid). Landelijke kwaliteitscriteria Het Rijk, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben hun streven naar schaalvergroting2 op het vlak van de uitvoering van de Wabo vastgelegd in afspraken en in het wetsvoorstel Vergunningverlening Handhaving en Toezicht. Doel: meer kwaliteit. Provincies en gemeenten hebben ingestemd met de kwaliteitscriteria 2.13, die eisen stellen aan de Omgevingsdienst en aan gemeenten en provincies die zelf vergunningverlenings-, toezicht- en handhavingstaken uitvoeren. De Omgevingsdienst voldoet (binnenkort) aan deze criteria voor de milieutaken, maar (nog) niet voor de bouwtaken. De verdere aanscherping van de kwaliteitscriteria door het Rijk, met name voor de bouwtaken, brengt voor de meeste gemeenten in Holland Rijnland in de nabije toekomst het risico mee dat zij hun taken niet meer conform de eisen kunnen uitvoeren. De Omgevingsdienst kan hierin voorzien.
2.2.
Landelijke kaders omgevingsdiensten
De mogelijkheden, positionering en keuzes van de Omgevingsdienst worden ook bepaald door de ontwikkelingen rond de landelijke kaders voor de vorming van de omgevingsdiensten. Wettelijk verplicht basispakket In 2009 stelden VNG, IPO en het Rijk minimale taken vast voor de omgevingsdiensten. Dit basispakket behelst taken van de gemeenten met een bovenlokale dimensie, die daarom op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden, zeer complexe taken, en provinciale taken. De 2
Wetsvoorstel Vergunningverlening Handhaving en Toezicht, ter commentaar voorgelegd aan IPO, UvW en VNG op 5 mei 2012. http://www.uitvoeringmetambitie.nl/nieuws_nw.php?id=161 3 Kwaliteitscriteria 2.1: voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, Programma Uitvoering met Ambitie, 7 september 2012.
6
Omgevingsdienst voert voor de deelnemers een breder takenpakket uit dan dit wettelijke basispakket. Deze aanpak, die voordelen biedt op het gebied van efficiëntie, effectiviteit en expertiseontwikkeling, kan verder worden uit gebouwd. Kwaliteitscriteria Of de vergunningverlening, toezicht en handhaving op adequaat niveau plaatsvinden, wordt bepaald op basis van kwaliteitscriteria. Vooral omvang en kennisniveau zijn hierbij van belang. De Omgevingsdienst voldoet (binnenkort) aan de kwaliteitscriteria en om deze taken op het vereiste kwaliteitsniveau voor haar deelnemers uit te voeren. Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdiensten moeten zich organiseren in een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Ook de organisatie van de Omgevingsdienst is vormgegeven in een GR. Dit betekent dat de Omgevingsdienst, als overheidsorganisatie, niet concurreert met marktpartijen. De GR van de Omgevingsdienst heeft dertien deelnemers (twaalf gemeenten, één provincie); de verwachting is dat dit aantal zal toenemen. Een nieuwe, slagvaardige bestuursstructuur, met een heldere opdrachtgeversrol voor het bestuur en een opdrachtnemersrol voor de uitvoeringsorganisatie, is waarschijnlijk gereed in 2014. Mogelijke schaalvergroting na evaluatie omgevingsdiensten In 2014 worden de 28 ingerichte omgevingsdiensten geëvalueerd. Daarbij zullen beheersbaarheid en kosten worden betrokken. Mogelijk zal worden besloten in de provincie Zuid-Holland verdere schaalvergroting van omgevingsdiensten te realiseren door samenvoeging met Omgevingsdienst Midden-Holland op de schaal van de veiligheidsregio, of, samen met Midden-Holland en Haaglanden, op de schaal van de politieregio. In afwachting van de evaluatie wordt in deze strategienota uitgegaan van een zelfstandige positie van de Omgevingsdienst. Vanzelfsprekend stemt de dienst haar werkwijze, producten en diensten intussen wel zo goed mogelijk af met de andere omgevingsdiensten in de provincie. Zo wordt een gemeenschappelijke producten- en dienstencatalogus voor alle Zuid-Hollandse omgevingsdiensten ontwikkeld (zie 3.3). Overigens worden vraagtekens geplaatst bij verdere schaalvergroting op korte termijn: zo drong de VNG in oktober 2012 bij het Rijk aan op een beleidsmoratorium voor zes jaar, zodat de omgevingsdiensten voldoende gelegenheid krijgen om te functioneren zoals gepland.
2.3.
Behoeften en keuzes deelnemers
Naast de ontwikkelingen op het gebied van professionalisering en de landelijke kaders, zijn de wensen en keuzes van deelnemers in de Omgevingsdienst bepalend voor de te maken strategische keuzes door de dienst. De landelijke kwaliteitscriteria voor de uitvoering van Wabo-taken, de tendens om uitvoerende taken uit te besteden en de veranderende vraag en druk op gemeentefinanciën stellen de gemeenten voor lastige keuzes. Voldoen aan criteria Wabo-taken Zo is de kans is groot dat de gemeenten niet zelfstandig op alle gebieden kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria bij de uitvoering van Wabo-taken. De deelnemende gemeenten kunnen daarom de Omgevingsdienst mandateren de desbetreffende Wabo-taken (gedeeltelijk) over te nemen. De Omgevingsdienst biedt een degelijke basisinfrastructuur voor gezamenlijke uitvoering van Wabotaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
7
Regie houden over uitvoering Daarnaast willen met name enkele kleinere deelnemende gemeenten veel uitvoerende taken uitbesteden, maar wel als opdrachtgever regie houden over de uitvoering; het uitgangspunt van de zogeheten ‘regiegemeente’ . Ook voor hen kan de Omgevingsdienst Wabo-taken uitvoeren. Flexibele adviesdiensten Ten slotte leidt de toenemende druk op gemeentefinanciën tot meer behoefte aan flexibele diensten en beter inzicht in de kosten. Wegens de uitvoering van Wabo-taken door de 28 regionale uitvoeringsdiensten, kort het Rijk structureel op het gemeentefonds. Daarnaast is de vraag van gemeenten naar advisering op het gebied van ruimtelijke ordening variabel; deze hangt onder meer af van het aantal bouwplannen en de gemeentefinanciën. Daarom willen gemeenten beter inzicht in de kosten van de uitvoering (zo bleek ook uit het Klanttevredenheidsonderzoek 20124). De Omgevingsdienst kan gemeenten en provincie naar behoefte flexibel adviesdiensten leveren, waarbij zij optimale regie krijgen over de uitvoering en bestedingen goed kunnen verantwoorden. Uitgangspunten bij de inrichting van deze flexibele adviesdiensten zijn: de Omgevingsdienst is een door de deelnemers gefinancierde overheidsorganisatie, die dus niet concurreert met derden en zichzelf niet positioneert als adviesbureau, maar een positie als preferred supplier nastreeft (conform art. 39 GR); om optimaal te kunnen voorzien in de veranderende vraag van opdrachtgevers is op termijn naar verwachting tien tot vijftien procent flexibele bezetting nodig (vast te stellen als de omvang van de mandaattaken en adviestaken duidelijk is; zie ook het uitvoeringsplan); de financieringsstructuur wordt aangepast en uitgewerkt in het uitvoeringsplan (adviesdiensten op basis van klantvraag en offerte met prijs, kwaliteit en doorlooptijd); formatie en financiering vragen keuzes van de deelnemers; er dient aandacht te zijn voor ontwikkeling van adviesvaardigheden en scholing van medewerkers.
4
Zie Klanttevredenheidsonderzoek Omgevingsdienst West-Holland 2012
8
3. Strategische keuzes Op basis van de in het vorige hoofdstuk beschreven ontwikkelingen en de geconstateerde mogelijkheden, beschrijft dit hoofdstuk de strategische keuzes van de Omgevingsdienst op het gebied van taken, diensten en producten voor de komende vier jaar. Achtereenvolgens komen flexibilisering van taken, uitbreiding van het takenpakket en het generieke productenboek aan bod.
3.1.
Flexibilisering taken
De Omgevingsdienst wil gewenst gedrag stimuleren en risico’s beperken. Dit doet zij door advisering bij (ruimtelijke) planvorming en ontwikkelingen (preventief) én door vergunningverlening, toezicht en handhaving (corrigerend of repressief). We onderscheiden vaste, collectieve taken die in mandaat worden uitgevoerd, en flexibele, vraaggestuurde adviestaken (zie bijlage 1). Collectieve mandaattaken De collectieve mandaattaken zijn de taken die de dienst in mandaat (verplicht) op gelijke wijze uitvoert voor alle deelnemers: vergunningverlening, toezicht en handhaving, inclusief bijbehorende communicatie-, strategische en afstemmingstaken met betrekking tot de ‘traditionele’ milieutaken. In dit vaste pakket is ook het wettelijk basistakenpakket ondergebracht. De komende jaren kan desgewenst uitbreiding met Wabo-taken plaatsvinden. De kwaliteit, de kosten en de prioritering van deze diensten worden door het bestuur voor alle deelnemende partijen (jaarlijks) uniform vastgesteld (in het jaarprogramma). De kosten worden naar rato verdeeld over de deelnemers. Flexibele adviesdiensten De adviesdiensten zijn gebaseerd op de vraag van de deelnemers. De Omgevingsdienst beschikt over expertise op een aantal specialistische gebieden die van nut kan zijn voor de aangesloten gemeenten. Het gaat hierbij onder meer om: advies over lokale beleidsontwikkeling op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, duurzaamheid en economische ontwikkeling; ondersteuning bij de uitvoering van lokaal ruimtelijk en duurzaamheidsbeleid; programmataken in het kader van de uitvoering van regionale programma’s (zoals het Programma financiering externe veiligheid). Deze adviesdiensten op maat kunnen op verschillende manieren ondersteuning bieden: beleidsvoorbereidend, beleidsondersteunend, als klankbord, als schrijfhulp. Deelnemers nemen adviesdiensten naar eigen inzicht af op basis van hun wensen en werkaanbod (bijvoorbeeld het aantal bouwvergunningaanvragen). Voor alle diensten worden compacte opdrachtbeschrijvingen of offertes opgesteld, veelal volgens een vast format. Doel: helder zicht op aanpak, kosten en kwaliteit. Uren worden apart geregistreerd en op projectbasis verrekend.
3.2.
Uitbreiding takenpakket
Toetreding deelnemers De hoeveelheid (milieu)taken die wij uitvoeren zal de komende jaren verder toenemen, door toetreding van een aantal gemeenten in de regio Holland Rijnland. Naar verwachting treden Voorschoten, Katwijk en Noordwijkerhout op relatief korte termijn toe. Dit kan voor de huidige deelnemers voordelen bieden door verdere schaalvergroting en professionalisering.
9
Overdracht Wabo-taken De Omgevingsdienst anticipeert op verdere overdracht van Wabo-taken, vooral op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht; de provincie en de gemeente Noordwijk besteden deze al uit aan de dienst en de gemeenten Hillegom en Lisse overwegen dit te doen. Bij de Omgevingsdienst MiddenHolland gebeurt dit al op grotere schaal. Of, in welke mate en in welk tempo dit ook daadwerkelijk zal gebeuren, is vanzelfsprekend aan de deelnemende gemeenten. Bij een positieve beslissing zullen in nauw overleg afspraken worden gemaakt, onder meer over de inrichting van front- en back-office, werken op locatie en de netwerkorganisatie. Gemeenten hebben al te kennen gegeven dat zij het eerste aanspreekpunt willen blijven voor burgers en bedrijven (front-office), als taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het kader van de Wabo (met name bouwtaken) in mandaat worden overgedragen. Zij zijn eindverantwoordelijk en worden daar ook door burgers en bedrijven op aangesproken. Eventuele werkzaamheden van de Omgevingsdienst zullen dan ook met name in de back-office liggen. Dit gebeurt ook voor de gemeente Noordwijk. Voorop staat dat bestuur, management en medewerkers bij overdracht van taken zorgen dat de kwaliteit gewaarborgd is.
3.3.
Generiek productenboek
Om gestandaardiseerd, efficiënt en transparant te kunnen werken, is optimale duidelijkheid nodig over de producten en de diensten en het werkproces. Daarvoor zijn een heldere Producten- en Dienstencatalogus (PDC, zie bijlage 2) en Zaaktypecatalogus noodzakelijk. De taken van de Omgevingsdienst zijn nu vastgelegd in de eigen PDC, met per product en dienst de werkzaamheden, de grondslag (wettelijk/niet-wettelijk) en de kentallen voor de monitoring. Deze PDC moet worden geactualiseerd voor de huidige situatie en gericht op de uitvoering van nieuwe taken. De Omgevingsdienst werkt samen met de andere Zuid-Hollandse omgevingsdiensten aan één gemeenschappelijke PDC, die voor elke dienst zelfstandig te gebruiken is. Dit bevordert de samenwerking en de informatie-uitwisseling tussen diensten. Die gemeenschappelijke PDC specificeert op eenduidige wijze alle wettelijke producten en diensten (en de eisen waaraan zij moeten voldoen) van de omgevingsdiensten voor gemeenten, provincie, burgers en ondernemers (behalve aanvullende, regionale en lokale afspraken over producten en diensten voor opdrachtgevers). Ten behoeve van het zaakgericht werken wordt ook een gezamenlijke ‘zaaktypecatalogus’ (ZTC) ontwikkeld, met een beschrijving van de primaire processen rond vergunningverlening en handhaving. Op basis daarvan kunnen de diensten en hun partners op uniforme wijze informatie uitwisselen, en is helder wat opdrachtgever en opdrachtnemer op elk moment in het proces kunnen verwachten omtrent kwaliteit en voortgang van de dienstverlening.
10
4. Positionering en ontwikkelopgave In dit hoofdstuk worden de positionering van de Omgevingsdienst en de ontwikkelopgave die zij heeft op basis van de hiervoor behandelde strategische keuzes beschreven.
4.1.
Positionering
De Omgevingsdienst is de uitvoeringsorganisatie van en voor de deelnemende gemeenten en provincie. De deelnemers zijn eigenaar en de opgebouwde kennis en expertise is van hen. Samenwerking in de Omgevingsdienst biedt duidelijke meerwaarde, door breed gedragen gezamenlijke omgevings- en milieubeleidsontwikkeling en efficiënte uitvoering van omgevings- en milieutaken. De missie, visie, kernwaarden en ambitie van de Omgevingsdienst komen tot uiting in de dagelijkse werkzaamheden. Missie De Omgevingsdienst West-Holland werkt aan duurzaamheid, veiligheid en de kwaliteit van de woonen leefomgeving in Holland Rijnland, door: gespecialiseerde kennis te bundelen; taken efficiënt, kwalitatief hoogstaand en prijsbewust uit te voeren; te werken vanuit een sterke betrokkenheid bij de opdrachtgever; gezamenlijk uniform uitvoeringsbeleid op maat te ontwikkelen. De Omgevingsdienst wil als kwalitatief hoogstaand uitvoeringsdeskundige het beleid van haar deelnemers uitvoeren en handhaven en omgevingsvraagstukken integraal aanpakken. Visie De toegevoegde waarde van de Omgevingsdienst voor haar deelnemers is dat zij de benodigde kwaliteit, expertise, professionaliteit en schaalvoordelen kan bieden, kan innoveren en de bewaking en verbetering van de woon- en leefomgeving integraal aanpakt. Daarbij hoort optimaal gebruik van nieuwe methoden, technieken en samenwerkingsarrangementen, zodat risico’s voor de lokale fysieke leefomgeving beheersbaar worden. Essentieel daarbij is dat het gaat om taken die de Omgevingsdienst - door het bovenlokale schaalniveau - effectiever en efficiënter kan uitvoeren dan de individuele deelnemers. Kernwaarden De Omgevingsdienst realiseert haar missie door haar taken en diensten vanuit de volgende kernwaarden uit te voeren. Toewijding: wij doen ons werk dienstbaar, betrokken, zorgvuldig en met hart voor de samenleving. Omgevingsbewustzijn en innovatievermogen: wij weten wat er speelt en bieden innovatieve oplossingen. Nabijheid: wij staan middenin de samenleving, naast onze opdrachtgevers, burgers en ondernemers, wij zijn toegankelijk en bereikbaar. Betrouwbaarheid: wij zorgen voor degelijke antwoorden en voor volledige en correcte informatie; bestuur, burgers en collega's kunnen van ons op aan; Flexibiliteit: wij passen ons aan veranderende omstandigheden en anticiperen en reageren adequaat op in uitzonderlijke situaties. Professionaliteit en resultaatgerichtheid: wij boeken concrete, controleerbare resultaten.
11
Ambitie De ambitie van de Omgevingsdienst kan worden samengevat in tien punten. De omgevingsdienst wil: 1. voor de hele regio Holland Rijnland en op het gehele terrein van de fysieke woon- en leefomgeving beleid uitvoeren dat door haar deelnemers (gemeenten en provincie) wordt vastgesteld; 2. een zelfstandige en betrouwbare organisatie zijn die haar bedrijfsvoering op orde heeft; 3. nauw samenwerken met haar deelnemers, toegankelijk zijn en oplossingen bieden op basis van degelijke kennis van de lokale situatie en contacten met burgers en ondernemers (ook via het loket van de gemeenten); 4. meer dan alleen handhaven en toezicht houden, maar gewenst gedrag stimuleren (bijvoorbeeld door voorlichting) en haar instrumentarium daaraan aanpassen, zodat onnodige kosten worden bespaard en de samenwerking met burgers en bedrijven verbetert; 5. een kennisintensieve uitvoeringsorganisatie zijn op het gebied van de fysieke leefomgeving, die voortdurend expertise opbouwt, om die in te zetten voor kwaliteitsverbetering van de woon- en leefomgeving en beleidsontwikkeling; 6. voortdurend innoveren en methoden en technieken verbeteren die ten goede komen aan de kwaliteit en de efficiëntie van de uitvoering (als ‘lerende organisatie’, waarin vaardigheden, cultuur en expertise zich continu ontwikkelen); 7. risico's beheersbaar maken, met een minimaal beroep op collectieve middelen en zo min mogelijk druk op burgers en bedrijven; 8. een sterke regionale partner zijn die innovatief samenwerkt met deelnemers en andere uitvoeringsorganisaties (zoals de veiligheidsregio, het OM en andere RUD’s); 9. deelnemers altijd hoge kwaliteit van uitvoering bieden (en daarom tweejaarlijks een onafhankelijk klanttevredenheidsonderzoek laten uitvoeren, waarbij wordt gestreefd naar een waardering van minimaal een 7); 10. voldoen aan de kwaliteitseisen voor een uitvoeringsorganisatie conform de ‘package-deal’ tussen Rijk, IPO en VNG5.
4.2.
Contouren ontwikkelopgave
Gegeven de in het vorige hoofdstuk beschreven keuzes, ligt er voor de Omgevingsdienst een stevige ontwikkelopgave op het gebied van bedrijfsvoering, klanttevredenheid, governance en cultuur en vaardigheden. De samenhangende begrippen kwaliteit en klantgerichtheid zijn hierbij richtinggevend. In hoofdlijnen ziet die opgave er als volgt uit.6 Bedrijfsvoering Op het gebied van bedrijfsvoering moet de basis op orde zijn, zodat de kwaliteit van de uitvoering op niveau blijft bij de overdracht van taken en personeel van deelnemers. Hiervoor is nodig dat de bereikbaarheid, het politiek-bestuurlijke fingerspitzengefühl en de informatievoorziening van de organisatie op orde zijn. Dit vraagt onder meer om modernisering van ICT-systemen en verdere ontwikkeling van informatievoorziening en het front- en back-office-proces. Vervolgens is goede regie nodig op de toetreding van deelnemers en verbreding van Wabo-taken. Daartoe zal een toetredings/verbredingsplan worden opgesteld, op grond waarvan de toetreding van Katwijk, Voorschoten en Noordwijkerhout plaatsvindt en de analyse van mogelijke verbreding van Wabo-taken samen met de deelnemers wordt uitgevoerd.
5
Hierbij gelden de kwaliteitseisen op grond van IS0 9001, de wettelijke kwaliteitseisen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), de KPMG-kwaliteitscriteria op input en de VROM-IPO-VNG-kwaliteitscriteria met betrekking tot de output en outcome. 6 Deze contouren worden na vaststelling van de Strategienota uitgewerkt in het op te stellen Uitvoeringsplan.
12
Om optimale duidelijkheid te bieden over producten, diensten, kwaliteit en kosten, worden heldere dienstverleningsovereenkomsten ontwikkeld: met iedere opdrachtgever wordt voor 31 december 2013 een geactualiseerde dienstverleningsovereenkomst afgesloten, en de Producten- en Dienstencatalogus wordt geactualiseerd. Samen met gemeenten en provincie werkt de Omgevingsdienst aan een transparanter en eenduidiger planning-en-control-cyclus, die goed is afgestemd op de taakindeling (flexibel). Doel: optimale efficiëntie en in- en externe informatievoorziening – door afspraken met deelnemers over gewenste resultaten (beter) vast te leggen, én adequater te rapporteren over de voortgang. Dat gebeurt op basis van een meerjarig beleidsplan, een planning-en-control-nota met afspraken over tarieven, indexering, begroting en rapportages, en (jaarlijkse) werkplannen voor alle deelnemers. Aan de hand daarvan vinden voortgangsgesprekken plaats over de kwaliteit van de uitvoering. Standaarddiensten worden per deelnemer verrekend op basis van de jaarlijkse werkplannen, voor maatwerk gebeurt dat op offertebasis, conform de PDC. Op 1 januari 2014 moeten de bij de planning-encontrol-cyclus behorende overzichtelijke, compacte producten (gebaseerd op de afspraken met opdrachtgevers uit april 2013) gezamenlijk kunnen worden vastgesteld. Ten slotte werkt de Omgevingsdienst (samen met alle Zuid-Hollandse omgevingsdiensten) aan een nieuwe, transparante financieringsstructuur, waarin (voor zo ver mogelijk) op kentallen wordt afgerekend, met specificatie op producten. Dit hangt samen met de herziening van de planning-encontrol-cyclus. Doel: meer efficiëntie binnen de afgesproken financiële kaders. Klanttevredenheid Niet in de laatste plaats moet worden gezorgd dat de klanttevredenheid toeneemt. Naast de onder Bedrijfsvoering genoemde maatregelen, is daarvoor het volgende nodig: betere bereikbaarheid via diverse kanalen (onder meer de website); doorontwikkeling van het werken op locatie bij opdrachtgevers, zodat dit structureel kan gebeuren; professionalisering van de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer, door herijking van de Producten- en Dienstencatalogus en afspraken in dienstverleningsovereenkomsten; optimale transparantie over kosten in afwachting van nieuwe planning- en control-cyclus; periodieke productieoverzichten; twee maal per jaar voortgangsoverleg met het management; Snelle uitvoering van mogelijke quick-wins en structurele maatregelen uit het Verbeterplan Klanttevredenheidsonderzoek7. Governance De wijze van governance (en goed opdrachtnemer- en opdrachtgeverschap) moet binnen de dienst beter worden uitgewerkt, afgestemd op de schaalgrootte en vertaald in de nieuwe planning- en control-cyclus, zodat de lokale betrokkenheid gewaarborgd is. Cultuur en vaardigheden medewerkers De hiervoor genoemde doelen stellen eisen aan de bedrijfscultuur en de vaardigheden van onze medewerkers. Op die terreinen is het volgende nodig: daadwerkelijke verdere implementatie van kernwaarden van de Omgevingsdienst, vast te leggen in het Uitvoeringsplan; verdere ontwikkeling van adviesvaardigheden, met name op het gebied van de leesbaarheid van adviezen en rapporten; verdere ontwikkeling van projectmatig werken, om adviesdiensten met optimale kwaliteit en efficiëntie te kunnen leveren tegen aantrekkelijke kosten. 7
Verbeterplan Klanttevredenheidsonderzoek van 4 maart 2013, zoals besproken in het DB van 4 maart 2013.
13
14
Bijlage 1: uitwerking takenpakket Het takenpakket van de Omgevingsdienst is verdeeld in mandaattaken en adviestaken (zie 4.1). 8 De mandaattaken worden op basis van een jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma geraamd en uitgevoerd. De adviestaken worden uitgevoerd op basis van de behoefte van de individuele deelnemers. Onderstaande tabel geeft deze categorieën en hun kenmerken beknopt weer. Ondersteunende taken, zoals vastgelegd in de GR hoofdstuk 10 art. 25 GR, worden hier niet benoemd. Vast collectief pakket Mandaattaken (VTH) Aard
8
Vergunningverlening, toezicht en handhaving conform de package deal en op grond van de volgende wetten, waarvoor een of meerdere deelnemers de Omgevingsdienst hebben gemandateerd in de gemeenschappelijke regeling: de Wet milieubeheer de Ontgrondingenwet de Wet inzake de luchtverontreiniging de Waterwet de Wet geluidhinder de Wet bodembescherming de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de Wet ruimtelijke ordening de Woningwet de Drank- en horecawet de Gemeentewet de Algemene wet bestuursrecht de Wet openbaarheid van bestuur de Provinciewet de Wet bevordering integriteitsbeoordeling
Flexibele vraaggestuurde (advies)diensten Adviesdiensten (RO) Voorbeelden Overige adviesdiensten Veelal samenhang met Opstellen VTH-taken; Duurzaamheids (Milieu)advisering in het agenda ruimtelijk planproces, Uitvoering regionale begeleiding van MERprogramma’s procedures en advisering (bijvoorbeeld het op het gebied van provinciaal archeologie, ecologie en programma natuur. Ook Duurzame beleidsondersteuning Gebiedsontwikkeling vanuit expertise op (DGO) milieuterreinen Projecten (algemeen, bodem, geluid, gemeentelijke lucht, klimaat en energie) duurzaamheidsfonds en (bijvoorbeeld uitvoering Producten met een wettelijke subsidieregeling grondslag (zie kolom 1), als bestaande woningen, aspect van duurzaamheidsmarkt) vergunningsprocedures of als APV-taken zelfstandig product: Projecten plaatsing Luchtkwaliteitsplannen zonnepanelen Milieuadvisering bij gemeentelijke ruimtelijke plannen (onder gebouwen meer lucht, externe NME-project veiligheid, geluid, bodem, Gevelsanering ecologie, archeologie, ISV-bodem duurzaamheid) ISV-geluid Akoestische onderzoeken (gevelsanering) (niet voor Projecten vergunningsprocedures) planvorming Advisering externe duurzaam maken veiligheid bedrijfsterreinen NSL Advisering Advies MER-procedures gemeenten over Geluidskaarten en -
Zie de Gemeenschappelijke regeling, hoofdstuk 3, artikel 5 t/m 8
15
Vast collectief pakket Mandaattaken (VTH) en door het openbaar bestuur Producten (zie bijlage 2 voor uitwerking): omgevingsvergunninge n toezicht en handhaving (inrichtinggebonden) vergunningverlening, toezicht en handhaving (nietinrichtinggebonden) en advisering juridische producten overige producten
Kenmerk
Uitvoering in mandaat Wettelijke taak Niet vraaggestuurd, maar op basis van verplichtende afspraken met deelnemers Behorend tot het structurele takenpakket
Flexibele vraaggestuurde (advies)diensten Adviesdiensten (RO) Voorbeelden Overige adviesdiensten contouren private Zonebeheer, Hogere bodemvraagstukken grenswaardenprocedures (koppeling met ROprojecten en soms met vergunningen) Bodemkwaliteitskaarten Helpdesk bodem Beoordelen bodemgeschiktheid in kader van ruimtelijke plannen Wettelijke advisering over vergunningen voor andere overheden Stralingsrisico’s Geurverordening en saneringsplannen Advies bij gevelsanering Advies bij weg- en verkeerslawaai Advies bodembeheer Grondverzet Advies waterbodemsanering, sanering ondergrondse tanks, bodeminformatiepunt Meerjarenprogramma Milieucommunicatie (geen wettelijke basis) Uitvoering niet in mandaat Uitvoering niet in Grotendeels wettelijke mandaat taken Geen wettelijke taak Vraaggestuurd Vraaggestuurd Sterke relatie met het (Nog) geen onderdeel structurele takenpakket structureel Omgevingsdienst als takenpakket preferred supplier (art. 39a Uitvoering ook GR) mogelijk door externe Uitvoering ook mogelijk partijen: keuze aan door externe partijen, opdrachtgevers; maar vanwege Omgevingsdienst is synergievoordelen geen marktpartij, en uitvoering door offreert voor inzicht Omgevingsdienst meest in kosten en kwaliteit, gewenst. maar niet om te concurreren.
16
Vast collectief pakket Mandaattaken (VTH) Ontwikkeli ng aard en volume
Financiering en monitoring
Mogelijke verbreding van taken door overdracht van (VTH) Wabo-taken van gemeenten naar de Omgevingsdienst. Mogelijke verbreding door uitvoering delen van de Horecawet Mogelijk toename volume door toetreding nieuwe gemeenten in Omgevingsdienst. Mogelijke afname van taken door uittredingen deelnemers Afrekening op basis van vooraf vastgestelde prijs en kwaliteit. Volume, kosten en kwaliteit jaarlijks vastgesteld in Jaarprogramma. Monitoring op basis van dienstverleningsoveree nkomst. Producten en diensten vastgelegd in PDC
Flexibele vraaggestuurde (advies)diensten Adviesdiensten (RO) Voorbeelden Overige adviesdiensten Afhankelijk van vraag Afhankelijk van vraag opdrachtgevers (onder opdrachtgevers. meer op basis van het Omvang sterk aantal bepaald door prijs en bouwvergunningen). kwaliteit. Omvang sterk bepaald Financiële druk bij door prijs en kwaliteit. deelnemers leidt tot Financiële druk bij afname vraag. deelnemers leidt tot Taken kunnen bij afname vraag. derden worden Taken kunnen bij derden belegd. worden belegd, maar Omgevingsdienst is preferred supplier (art. 39 GR).
Vraag is bepalend voor volume; afrekening, kwaliteit en prijs op basis van offerte. Monitoring uitvoering op basis van individuele offerte, in overleg met ambtelijk opdrachtgever. Producten en diensten kunnen structureel zijn en worden daarom vastgelegd in PDC.
17
Vraag is bepalend voor volume; afrekening, kwaliteit en prijs op basis van offerte. Monitoring uitvoering op basis van individuele offerte in overleg met ambtelijk opdrachtgever. Geen structureel product of dienst en daarom niet vastgelegd in PDC.
Bijlage 2: overzicht structurele producten en diensten Onderstaande tabel geeft een beknopt overzicht van de producten en diensten in het kader van het vaste, collectieve pakket (inclusief de diensten en producten in het kader van de package deal). VERGUNNINGEN EN MELDINGEN (inrichtinggebonden)
Product of dienst Omgevingsvergunning
Vooroverleg Omgevingsvergunning beperkte milieutoets Milieuneutrale veranderingsvergunning ‘Opgelegde’ vergunning
Variant Oprichtingsvergunningen Veranderingsvergunningen Revisievergunningen Deelrevisies Intrekkingsbesluiten
Behandeling melding Activiteitenbesluit Kennisgeving Maatwerkvoorschrift Gelijkwaardigheidsbesluit Besluit verplichting activiteitenbesluit Ontheffing ontdoen van afvalstoffen (buiten een inrichting) Vergunning vuurwerkontbranding Vuurwerkmelding
Onderdeel Ontwerpbesluit Zienswijzen
Geactualiseerde vergunning Ambtshalve gewijzigde vergunning
AOV, BRZO, mobiele puinbreker Maatwerkvoorschrift, Nadere eis Besluit akoestisch onderzoek
Ontheffing verbranden Ontheffing slootdemping
Melding vuurwerkontbranding Melding vuurwerkopslag
Beoordeling reguleringsituatie Ontheffing route gevaarlijke stoffen TOEZICHT EN HANDHAVING (inrichtinggebonden)
Product of dienst Controle (preventief)
Controle (repressief)
Variant Integrale controle Administratieve controle Deelcontrole Aspectcontrole BRZO-inspectie Hercontrole Administratieve controle Sanctiecontrole
18
Onderdeel BRIKS Opleveringscontrole
Product of dienst Gebiedscontrole Niet-inrichtinggebonden controle
Beoordeling rapportageverplichting Handhavingsbesluit Sanctie (bestuurlijk)
Variant Havenpiket Inventarisatie Milieuvlucht Controle mobiele puinbreker Controle vuurwerkevenement Controle lozen buiten inrichting
Onderdeel
Invorderingsbesluit
Bestuursdwang Last onder dwangsom Intrekking vergunning Gedoogbeschikking
Actualisatie
Bestuurlijke strafbeschikking milieu Proces-verbaal Klachtbehandeling Behandeling voorval melding Besluit op handhavingsverzoek VERGUNNINGVERLENING, TOEZICHT EN HANDHAVING (niet inrichtinggebonden) en ADVISERING
Product of dienst Beschikking Wet Bodembescherming (Wbb)
Variant Beschikking Wbb ernst en spoed saneringsplan saneringsplan inclusief ernst en spoed evaluatierapport nazorgplan nazorgplan inclusief evaluatierapport
Behandeling melding Besluit Uniforme Saneringen (BUS) Behandeling melding Besluit bodemkwaliteit Vooroverleg bodemactiviteit Beoordeling milieuaspect
Beoordeling rapportage bodemonderzoek o Wbb o niet-Wbb o Bbk omgevingsvergunning sanering ondergrondse tank
Onderdeel
Advies milieuaspecten ruimtelijke ontwikkeling
19
Bodem Lucht Geluid Externe veiligheid Verkeer Straling Wind Duurzaamheid Ecologie Archeologie Bodem Lucht
Advies milieuaspecten gemeentelijk beleid
Advies milieuaspecten calamiteit
Advies geluid APV en Horeca Controle bodemsanering
Sanctie Wet Bodembescherming Subsidie bedrijvenregeling bodemsanering Zonering industrielawaai Sanering verkeerslawaai (ISV) Rapportage EU-richtlijn omgevingslawaai Regionale VerkeersMilieuKaart Rapportage monitoring Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) Projectmanagement NSLproject Uitvoering bodemsanering Advies MER
Geluid Externe veiligheid Verkeer Straling Wind Duurzaamheid Ecologie Archeologie Juridisch MER Bodem Lucht Geluid Externe veiligheid Verkeer Straling Wind Duurzaamheid Ecologie Archeologie Bodem Lucht Geluid Straling Ecologie Chemisch
Controle bodemsanering: o Wbb o niet-Wbb Controle ontgronding
Bestuursdwang Wbb
Verstrekken opdracht
Advies noodzaak MER Advies aanmeldnotitie MER Advies MER-rapport
20
JURIDISCH
Product of dienst Bezwaarbehandeling
Variant
Beroepbehandeling
Behandeling beroep Behandeling hoger beroep
Onderdeel Voorbereiden besluit op bezwaar Voorlopige voorziening Voorlopige voorziening
Behandeling WOB-verzoek Juridische (beleids)ondersteuning OVERIG / GENERIEK
Product of dienst BRZO-coördinatie Deelname crisisorganisatie Detachering expertise Grondstromenmakelaar Helpdesk Informatieontsluiting
Variant
Onderdeel
Meldkamer Milieujaarverslag Permanente meting
Projectuitvoering Rapportage bodeminformatiepunt Rapportage vuurwerkbesluit Voorlichting
Relatiebeheer Preventieadvisering Branchegerichte advisering
21
Bodem Inrichtingen Zaken Veiligheid (BRZO)
Geluid Geur Fijn stof
Communicatieplan