ÉTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
Juan Falconi Puig Apartes de la exposición en el Seminario Internacional de Derecho Administrativo y Público, organizado por la Federación de Judiciales del Ecuador, el Consejo Nacional de la Judicatura, la Asociación de Jueces para la Democracia y la Asociación Iberoamericana de Profesionales en Derecho Público y Administrativo, Jesús González Pérez, con la coordinación de la Dra. Patricia Vintimilla Navarrete, en Quito, Ecuador, el 21 de Octubre de 2005.
ANTECEDENTES.El vocablo ética viene del griego “éthos” que significa costumbre y se lo entiende como sinónimo de moral, que viene del latín “more” que también significa costumbre. En la antigüedad se entendió el vocablo en sentido adjetivo y no sustantivo ya que se usó la acepción ética para calificar el comportamiento humano y surgió entonces la ética como doctrina de las costumbres, con base en ciertos principios establecidos por el hombre mismo. Con la evolución del vocablo se confirió a éste un sentido más específico del aludido comportamiento moral y así se fue identificando lo ético con lo bueno, lo honesto, lo justo y, en general, lo recto dentro de un orden determinado. Actualmente se mantiene la función adjetiva relacionada con los actos humanos en función de órdenes de conducta fundamentales para la vida y desarrollo del hombre; el derecho y la moral, a su vez consideradas como disciplinas éticas. Autores clásicos como por ejemplo Giorgio del Vecchio traduce el principio ético en un doble orden de valoraciones: los actos humanos en relación a su actor, sujeto a un orden de necesidad positiva o negativa que es el deber y las acciones humanas en comparación con los actos de otros sujetos para llevar a una consideración objetiva del obrar. Así la relación de compatibilidad entre acto y acto se considera en forma objetiva más que subjetiva del obrar. No olvidemos que los principios preliminares del ordenamiento de la conducta humana se derivan del hechizo, del tabú y fundamentos que podrían denominarse “mágicos” que no establecían un papel racional entre el medio y el fin de la voluntad y el comportamiento humano. Con la organización social sedentaria y el elemento religioso, más tarde entra en juego el aspecto político, que mantiene una conciencia colectiva determinada por la instancia divina y trascendente que se va estructurando en razón de los fines sociales. Los sentimientos familiares, la cooperación social e inclusive la división del trabajo van configurando el concepto del deber que adquiere connotación moral. El daño genera la reacción de venganza que las comunidades aceptan como sanción que va dando vida a la idea de justicia bajo una estructura lógica que cobra fuerza y se unifica sobre fundamentos religiosos y políticos. En el Oriente antiguo la vida social ordenada estaba dada con base en la relación entre el cielo, el soberano y el pueblo que era la totalidad. El cielo inspiraba al soberano y ofrecía el bienestar al pueblo y las faltas morales del soberano acarreaban desastres y penurias que eran la manifestación de desacato al cielo y esta fue la base de la doctrina moral de Confucio.
Para los egipcios el criterio regulador de su conducta estaba dado por la creencia de la prolongación de la vida después de la muerte, cuando el alma era justificada por los dioses según el comportamiento en la vida terrena. Evidencias son las inscripciones de contenido espiritual en las tumbas, cual consejo y máxima para guiar el comportamiento humano. La ética del pueblo hebreo antiguo fue la manifestación de sus consideraciones religiosas y ejemplo son los Diez Mandamientos que, con el paso del tiempo se convirtieron en la base de la doctrina cristiana con su inmensa aceptación histórico-social. En estas tablas están presentes los aspectos éticos de honrar a los padres, no matar, no robar, no levantar falso testimonio o codiciar bienes ajenos. En síntesis, las Tablas de la ley de Dios contienen la pauta para la vida del hombre en sus aspectos fundamentales: su honor y sus bienes. En la India, Buda representa la conciliación de la religión Brahamánica y la vida autónoma del ser humano. El hombre sólo podía ser virtuoso únicamente a través de una vida ajena a los aspectos materiales y consagrados a la meditación: El asceta que no suple las miserias humanas producto de las pasiones del espíritu que nunca alcanzan total satisfacción y en su plan de vida no entran el lujo, el orgullo, la vanidad o el placer superficial. Los sofistas intentaron resolver los problemas éticos manteniendo que todo depende exclusivamente de la voluntad y criterio del individuo proclamando la inutilidad de la obligatoriedad moral y es Sócrates quien considera la ética como el aspecto central de la actividad del hombre, que debe llevarlo a su perfección, dando a sus reflexiones filosóficas un contenido moral. Para Sócrates es moral todo lo que está de acuerdo con el conocimiento del bien. El hombre es bueno por su saber, por su conocimiento verdadero que necesariamente llega al bien. Pero fue Aristóteles el filósofo que trató a la ética como disciplina, hasta el determinado modo de ser de una cosa, esencia de la virtud. Ya con la influencia de Platón la virtud es trasladada al hombre como una cualidad propia, que se manifiesta como el justo medio en su obrar. Los Escolásticos restringieron la ética al ámbito moral, y siguiendo a Sócrates a ese campo moral comprendía lo relativo al derecho. Así, para Santo Tomás de Aquino la justicia tiene el carácter principal de la moral. Para Santo Tomás todos los bienes son parciales y finitos y no llevan a la perfección del hombre, que consiste en entender la verdad suprema que es también la bondad, fin último de la verdad a la que puede aspirar el hombre. El sentimiento de aprobación o desaprobación de las acciones humanas estructuran la noción de moralidad y el juicio moral que toda persona hace sobre sus propios actos, se fundamenta en el juicio moral que antes se había formulado sobre los actos de otros. Para John Stuart Mill prevalece la vida moral sobre la vida psicofísica y el mayor valor del altruismo frente al egoísmo. Y el monje Tomasio, allá por 1705, es quien se refiere a lo moral como relativo al fuero interno y al derecho, como relativo al fuero externo. Kant, en cambio, rechaza la doctrina ética considerada sobre la base del obrar humano por encima de la investigación sobre el elemento ordenador de esos contenidos (la felicidad como supremo bien) y excluye la contingencia empírica con el fundamento del comportamiento ético. La ley moral es conocida por el hombre mediante la razón y su obligatoriedad es impuesta por el deber. Eso es lo que lleva al hombre al sometimiento a la ley moral. Kant establece tres postulados básicos: la libertad, la inmortalidad del alma y la existencia de Dios. La moral se convierte en una estructura ideal sobre el hábito y sobre la costumbre, pero aquella, la moral, está sujeta a una valoración como cuando determinada actuación se la califica de buena. Sin embargo, la ética tiene grandes enemigos porque lo que hoy importa es el tiempo el dinero.
DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS. El sistema político democrático tiene como pilar la legitimidad que se nutre cuando el Gobierno trata de solucionar los grandes problemas nacionales, como la pobreza, y trabaja con honestidad y objetividad en el ejercicio de la función pública, teniendo siempre como meta el bien común. Para esto los funcionarios deben necesariamente actuar con una ética de la función pública. La falta de ética en la función pública se manifiesta en la corrupción de los funcionarios y combatirla tiene que ser permanente, para lo que no es suficiente la CCCC, sino arraigando los valores morales que deben primar en el manejo de la cosa pública. Para esto, el estudio de la cívica y de la ética en los niveles medios y superiores hará que lleguen a la función pública ciudadanos conscientes de ser instrumentos eficaces para la sociedad, aunque no tengan estímulos y estén sujetos a represalias, cuando quieren imponer reglas éticas en la función pública. Tenemos abundantes leyes y órganos de control que obligan a la fiscalización de la Administración Publica y reglan la responsabilidad de los funcionarios públicos y los derechos de los ciudadanos para informarse, mediante la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Y si bien el funcionario público sabe cuales son sus derechos, obligaciones y prohibiciones, tanto en el campo ético como jurídico, el problema principal estriba en que los órganos de control a veces no controlan y las leyes no se cumplen. La lealtad para con las instituciones y las normas vigentes deben primar en el desempeño del cargo público y privado. Usar correcta y honestamente los recursos públicos y no abusar del Poder Público con fines corruptos como el nepotismo o para conseguir ventajas personales, no permitir el conflicto de intereses entre lo público y lo particular o privado, excusándose e inhibiéndose, cuando sea del caso, es cumplir por parte del servidor público la ética, mereciendo la recompensa de la sociedad, no de los particulares. La corrupción amenaza sistemáticamente nuestro sistema democrático cuando ciertos Gobiernos pierden legitimidad rápidamente y por ellos no podemos consolidar la democracia, en la que nuestros ciudadanos ya no creen.
MORAL Y POLITICA.El estudio de la relación entre la política y la moral es antiguo y se plantea en los siguientes términos: todo lo que es legítimo en política ¿es moral? Se halla el gobernante obligado a cumplir su palabra y ofertas, que es una obligación moral para con los electores. Entre nosotros se considera buen político aquel que justifica porque no cumple su palabra, partiendo del supuesto que el fin justifica los medios. Max Weber habló de la relación entre la política y la moral, distinguiendo entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad: quien actúa en la primera, respeta los principios de conducta vigentes desde antes, independientemente de sus consecuencias. Quien actúa en la segunda, considera cumplir su deber obteniendo resultados que para el político corrupto confunde el interés particular con el público y el beneficio personal con el general. Constant resume esta situación en los términos siguientes: "Los Ministros serán a menudo denunciados, acusados a veces, raramente condenados y nunca castigados".
James Madison, en el Capítulo 51 de El Federalista,dice que si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, sobrarían tanto los controles internos como externos sobre el gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: Primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados y luego obligarlo a que se regule a sí mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial e indispensable sobre el gobierno, pero la experiencia ha demostrado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares. Hume, por su parte, señala que: "Al idear cualquier sistema de gobierno habría que suponer que todo ser humano es un bribón que carece de todo otro propósito que no sea su interés privado. John Stuart Mill advirtió en su famosa obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo que: "El verdadero principio del gobierno constitucional es que hay que dar por sentado que el poder político se empleará abusivamente para promover los fines particulares de quien lo detenta", y Alfred Marshall efectuó una contraposición muy ingeniosa: "¿Piensa usted en un gobierno realmente sabio, justo y fuerte o el gobierno tal como es en la actualidad?". Pero en una elección tras otra los electores son fácilmente engañados por aquellos que elige, no obstante que está demostrado que sólo buscan su propio beneficio. Según Arthur, estos disponen de información y manejan grandes recursos públicos, con los que, por ejemplo, pueden actuar en el Mercado alterando los precios, y la responsabilidades por sus actos con frecuencia son determinadas años después, si acaso se llegan a determinar. Uno de los efectos más graves de la corrupción pública es la denominada Ley de Gresham de la Interacción Social, según la cual la mala conducta expulsa a la buena y todas las personas son inducidas por la presencia de unos pocos a adoptar un comportamiento interesado. Brennan y Buchanan sostienen que las instituciones deben ser diseñadas de forma que "...el altruismo o la solidaridad y la buena educación sean apreciados en todo su valor, pero no se las puede dar por supuestas". Es decir, no se puede dar por supuesto que el ejercicio de los poderes discrecionales de los políticos se ejerzan en interés de los demás, a menos que existan restricciones institucionales que aseguren ese efecto (Rechazo del Modelo del déspota bueno o benevolente). Robert Klitgaard, estudioso de la corrupción pública, en sus libros Controlando la Corrupción (1990) y Ajustándonos a la Realidad (1994), hace propuestas válidas y dice: la corrupción se incrementa allí donde existe más monopolios públicos, más reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia. Klitgaard construye la teoría de incentivos para disminuir la corrupción, que parte de la crítica a la falacia común: se asume con frecuencia que los gobiernos son corruptos porque la gente es inmoral, y concluye que la solución es educar a los ciudadanos, lo que se conseguirá sólo a través de generaciones. En los últimos años se ha hablado mucho de codificar las normas éticas. Y sobre eso habla el Informe sobre Normas en la Vida Pública del Comité Nolan, de 1995 en Gran Bretaña, que debería difundirse en Ecuador. Dentro del Programa Latinoamericano de Investigación Conjunta sobre Política Criminal hay un temario sobre la corrupción de funcionarios públicos, iniciado en 1995. Y en ese año se llevaron a cabo simposios sobre la materia en París (13 y 14 de mayo) y Buenos Aires (29 de abril), ambos con importantes conclusiones. Existe también el Informe de la Comisión Nacional de Ética Pública de Chile (1996), documentos de Naciones Unidas con medidas sobre la corrupción en la Administración Pública, y la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos, suscrita en Caracas en marzo de 1996.
ETICA Y CORRUPCION EN LA FUNCIÓN PÚBLICA.-
Toda política para combatir la corrupción, que en nuestro país debería adelantar la CCCC, debe considerar, al menos, lo siguiente: a) Políticas preventivas para simplificar la maquinaria administrativa, que complica la actividad pública y también la privada, poniendo dificultades para “vender” facilidades. b) Políticas encaminadas a terminar con la impunidad. c) Políticas educativas: promover la decencia, la honradez, el servicio público y similares desde los primeros niveles de educación. No puede dejar de mencionarse el papel fundamental que juega en este proceso la opinión pública, especialmente a través de los periodistas y los medios de comunicación serios, esto es los que no son parte activa de la corrupción, que practican la ética periodística. Nuestro país ha visto, principalmente desde 1998, una serie de denuncias y escándalos relacionados con el manejo arbitrario de fondos públicos y del público, que no se justifican en la naturaleza humana, ni en la pérdida de valores, pues el problema tiene raíces profundas. El control de los órganos de control no funcionó y como consecuencia de ello los fondos públicos se dilapidan sin la rendición de cuentas, prevista en la Constitución. El sigilo bancario se aplica de manera selectiva y para los bancos que no cumplen con informar al juez no hay sanción específica, aparte de una queja al órgano de control. El abuso de la personalidad societaria o jurídica, como la sociedad anónima o limitada, pone a buen recaudo el patrimonio, ora se trate del mal habido en la función pública, ora sea el de lo cónyuges que terminan y liquidan la sociedad conyugal. La persecución de los delitos es inútil sin una fiscalía seria y jueces probos, que aporten a la credibilidad de la Función Judicial. Sobre estos temas el constitucionalista español Francisco Tomas y Valiente, decía: "que el más grave efecto de la corrupción, entendida como simbiosis perversa entre ilícitos beneficios privados y ejercicio del poder público, consiste en que si es tolerada de modo duradero produce descomposición del sistema, porque desencadena un proceso de entropía que puede acabar, no con la existencia del Estado pero si con la del Estado democrático, etapa final que se alcanza cuando ni los políticos elegidos ni los ciudadanos electores creen ya en la democracia " El Profesor Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alicante (España), José Manuel Canales Aliende, en sus reflexiones sobre la ética pública, en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, entre el 8-11 Oct. 2002, dice que este no es un tema novedoso, sino permanente, que hoy aparece reforzada como una lucha contra la corrupción; y que en algunos países como en Estados Unidos, con motivo del escándalo de Watergate en 1978, empieza a tener un lugar prioritario. Los únicos recursos que finalmente cuentan son los recursos humanos. Entonces debemos comenzar por respetar a nuestros jueces, empezando por los políticos, y ciertos medios de comunicación que los desacreditan ante la ciudadanía cuando no atienden favorablemente sus intereses, independiente de la legalidad de los mismos, olvidando que la mayoría de los funcionarios y los jueces son apenas consecuencia del sistema. Estos tienen unos chivos expiatorios favoritos y no hay ley o funcionario que les ponga freno. Según Luís F. AGUILAR (1996), "La nueva delimitación del ámbito del Estado respecto del mundo privado y social recorta y adelgaza a la Administración Pública como conjunto de organizaciones, programas, procesos y personal. Por otro lado, la nueva forma de cumplir las funciones públicas, que comienza a incorporar organizaciones privadas y no gubernamentales (lucrativas o no),
transforma el ejercicio y el instrumental administrativos. La primera tendencia de redimensionamiento del Estado impacta en la dimensión de la cantidad: un Estado reducido conlleva un aparato reducido. La segunda tendencia, relativa al nuevo patrón de rectoría o gobierno, impacta en la dimensión de la calidad". Otros autores, como CUNILLGRAU (1999) sostiene que: "sin reforma política en sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad". La ética pública se caracteriza por el servicio público bueno y oportuno. Entonces es de la ética de la función pública el profesionalismo, la eficiencia, la calidad de la atención y el servicio al ciudadano, la imparcialidad, la transparencia y la sensibilidad para entender que el ciudadano es quien lo remunera y la razón de ser de la existencia del funcionario público. En el ya referido Informe Nolan, así denominado por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que elaboró en 1994, a petición del entonces primer ministro, un documento o informe sobre "Normas de conducta para la vida Pública", que afectaba a la ética y a la clase política, se estableció siete principios de la Vida Pública, a saber: 1) Desinterés: Los que ocupan cargos públicos deberían tomar decisiones sólo con arreglo al interés público; 2) Integridad: Los que ocupan cargos públicos no deberían tener ninguna relación financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles en el desempeño de sus responsabilidades oficiales; 3) Objetividad: En la gestión de los asuntos públicos, incluidos los nombramientos públicos, la contratación pública, o la propuesta de individuos para recompensas y beneficios, los que ocupan cargos públicos deberían elegir por el mérito; 4) Responsabilidad: Los que ocupan cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el público, y deben someterse al control que sea apropiado para su cargo; 5) Transparencia: Los que ocupan cargos públicos deberían obrar de la forma más abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más necesario para el interés público; 6) Honestidad: Los que ocupan cargos públicos, tienen la obligación de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja, de tal forma que protejan el interés público. 7) Liderazgo: Los que ocupan cargos públicos deberían fomentar y apoyar estos principios con su liderazgo y su ejemplo. Estados Unidos tiene la "Oficina del Gobierno de Ética" dependiente del Presidente, y una "Oficina de Consultas Especializadas" para proteger a los empleados públicos que denuncien el fraude y corrupción públicas; y nosotros, no obstante que tenemos en la Ley Orgánica del Ministerio Público normas que protegen al denunciante, no es raro que sea éste y no el denunciado, el que termina sancionado; independiente, claro está, de la denuncia maliciosa que nuestros jueces son tímidos, por decirlo de alguna manera, en declarar, cuado el denunciante es persona de cierto perfil, particularmente de los que “fungen” de periodistas. El Comité P.U.M.A. de la O.C.D.E., ha señalado en mayo de 1998, los siguientes principios o recomendaciones de ética en el servicio público: a) las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras. b) las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta. c) una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos. d) los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones indebidas.
e) debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos. f) el proceso de toma de decisiones debe ser transparente y permitir la investigación. g) las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras. h) los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética. i) las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética. j) la regulación y la gestión de los recursos humanos deben motivar una conducta ética. k) deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público. l) deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares. En el caso español, la Administración Pública es una organización compuesta de personas que gestionan intereses generales, conforme al artículo 103 de la Constitución. “La idea de servicio debe presidir la actuación de cualquiera que realiza una función pública” (RODRÍGUEZ-ARANA, 1993). No se puede, pues, separar la relación entre el contenido de la ética pública y la teoría política. Por ello la lucha contra la corrupción y la injusticia son, entre los fines de la ética pública, los más importantes.