جامعة قاصدي مرباح – ورقلة - كلية الحقوق والعلوم السياسية قسم الحقوق
مذكرة مقدمة الستكمال متطلبات شهادة ماستر أكاديمي الميدان :الحقوق و العلوم السياسية الشعبة :الحقوق التخصص :قانون عام لألعمال من إعداد الطالبة :المعة بوسيف بعنوان:
النظام القانوني للرقابة على المؤسسة العمومية االقتصادية في التشريع الجزائري
نوقشت و أجيزت بتاريخ3692/60/91.: أمام اللجنة المكونة من السادة : الدكتور ( :هميسي رضا أستاذ محاضر (أ) جامعة قاصدي مرباح ورقلة) الدكتورة ( :لعجال يسمينة أستاذة محاضرة (ب) جامعة قاصدي مرباح ورقلة ) الدكتور ( :دمانة محمد أستاذ محاضر (ب) جامعة قاصدي مرباح ورقلة)
السنة الجامعية3692/3693 :
رئيسا. مشرفا و مقررا. مناقشا.
اإلهداء أتقدم بإهداء هذا العمل الجد متواضع إلى أغلى ما في الوجود ،إلى من بعثهم اهلل مؤيدين و مربين لينيرا درب حياتي ،إلى والديا الكريمين و الحبيبين عليا. إلى ماما التي كانت قدوة لي في الدنيا و مرجعي قريبة أو بعيدة، إلى أبي الذي كان سندي و عونا لي. إلى من كانت مرافقتهم لي في مشواري عونا لي على انجاز ما أردت، إلى أحب الناس لي إخوتي خاصة مرتجى و وليد ،و كل زمالئي و زميالتي الفضليات و كل من ساعدني من بعيد أو من قريب.
الشكـ ـ ـ ـ ـ ـ ــر إن الحمد و الشكر هلل نحمده و نستعين به ،الذي وفقني و أعانني على انجاز هذا العمل الجد متواضع فهو أحق أن يشكر و يحمد. أتوجه بالشكر الجزيل و االمتنان اعترافـا بالفضل و تقديرا للجميل أخص به األستاذة الفـاضلة الدكتورة يسمينة لعجال التي تحملت عناء اإلشراف و التوجيه و النصائح القيمة خالل انجاز هذا العمل رغم ما تمر به من ظروف إال أنها لم تبخل عليا بالترشيد و التوجيه. كما اتقدم بالشكر و العرفـان إلى األستاذ الفـاضل زرقـاط عيسى على مساعدته و توجيهاته القيمة أثناء انجاز هذه المذكرة المتواضعة ،و إلى كل من ساعدني على إتمام و لو بكلمة طيبة. كما أرجو من اهلل سبحانه و تعالى أن يجعله من صالح األعمال التي ينتفع بها.
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
المقدمة
باعتبار المؤسسة العمومية االقتصادية الخلية األساسية والهامة كعون اقتصادي و بكونها عمود لالقتصاد الوطني ككل ،فانها تعد مرفق عام يتمتع بالشخصية المعنوية والذمة المالية المستقلة ،تهدف إلتباع الحاجات العامة للمجتمع ،وتعود ملكيتها للدولة ،إال أن هذا المصطلح ظهر أول مرة قبل النصف الثاني من القرن 91م ،حيث شهد بعدها عدة تغيرات و تطورات ،حيث عرفها القانون التوجيهي 19/88أن المؤسسات العمومية االقتصادية هي شركات مساهمة أو شركات محدودة المسؤولية تملك الدولة أو الجماعات المحلية فيها مباشرة هيئة غير مباشرة.جميع األسهم أو الحصص ،كما عرفها األمر 10/19و الذي أعطى استقاللية أكثر للخدمات العمومية االقتصادية و أخضعها في تنظيمها للقانون الخاص(التجاري) على أنها شركات تجارية تحوز فيها الدولة أو أي شخص معنوي آخر خاضع للقانون العام أغلبية رأس المال االجتماعي مباشرة أو غير مباشرة و هي تخضع للقانون العام. حيث أن هذا الكيان أو هذه الخلية األساسية تحتاج لرقابة تضبط تسيير أدائها مما يعود على االقتصاد الوطني بالنفع وضبط ا وتقييما و حماية للممتلكات من الضياع و ضمان الستمرارها لتحقيق األهداف المسطرة فإنها تحتاج لرقابة و التي تعد وسيلة التأكد من تحقيق األهداف. و لما نتطرق لدراسة رقابة المؤسسة العمومية االقتصادية فإننا ال محالة ندرس مدى استقاللية المؤسسات حيث أنه تبعا لتغير االقتصادي الجزائري من االقتصاد الموجه إلى اقتصاد السوق ،أصبحا المؤسسات العمومية االقتصادية تمتاز باستقاللية أكبر في التسيير و اتخاذ الق اررات التي تراها مناسبة لها في هيئاتها الداخلية المؤهلة لذلك ،حيث سن المشرع قوانين تنظيم و تضبط األجهزة التي يراها تشرف على الرقابة داخل المؤسسة و كذا خارجها .ونظ ار لكون المؤسسة العمومية االقتصادية تحتل مكانة في القانون الجزائري ،ولما لها من أهمية في االقتصاد الوطني فان هذا الوجود البارز لها يتطلب ضبطه والسهر على تبني سياسة رشيدة حيث يمكن تلخيص أهمية البحث موضوع الدراسة للعناصر اآلتية إعطاء صورة حقيقية على الواقع الذي تعيشه المؤسسة رغم دخول الجزائر األلفية الثالثة و للوقوف على حالة التدهور المستمر الذي يصيب المؤسسات .و كذا ضرورة تسليط الضوء على الرقابة الداخلية و الخارجية المطبقة على المؤسسات العمومية االقتصادية ،و توضيح مدى أهمية األجهزة لقائمة بها و كذا تدعيم و إثراء البحث العلمي في مجال اإلدارة و التسيير و سد الفراغ الموجود حول هذا الموضوع على مستوى الدراسات الجامعية .ضرورة تبني أسس سليمة للرقابة على المؤسسات العمومية :بهدف تفعيل آليات الرقابة و ما ينجر عنها من نتائج ايجابية تنعكس على أداء المؤسسة العمومية االقتصادية ووضعها المالي والمحاسبي. أ
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
المقدمة
و الحرص على حماية مصالح المساهمة و األطراف ذات المصلحة مما يزيد من ثقة هذه األطراف بما يضمن تعامالت شفافة مبنية على التعاون و تحقيق المصلحة الجماعية. ما دفعنا الختيار الموضوع سلسلة الفضائح المالية التي مست كبريات الشركات و التي فتحت المجال لجدل كبير حول فعالية أنظمة و آليات الرقابة التي تعتمدها المؤسسات العمومية االقتصادية ،والواقع الذي تعيشه الجزائر في ظل ما يحيط بها من تحوالت اقتصادية جديدة تفرض عليها إعادة النظر في بعض ممارساتها في إطار توجهها نحو اقتصاد السوق و انضمامها إلى المنظمة العالمية للتجارة ما يستوجب عليه حوكمة و رقابة أداء و تسيير مؤسساتها التي تعتبر أداة فعالة للنهوض باقتصاد الوطن ،و بالنظر لقلة وندرة البحوث والدراسات حول موضوع رقابة المؤسسات باعتبارها تمثل جانب حساس في إدارة المؤسسات كذلك األهمية البالغة للموضوع في ظل التغيرات االقتصادية و تأثيرها على تنظيم المؤسسات و صيرورة عملها ،إضافة إلى التالعبات و االختالسات التي أصبحت ظاهرة داخل المؤسسات العمومية االقتصادية الجزائرية ،بسبب غياب الرقابة و إهمالها للدور الهام و تقاعصا من أصحاب المسؤولية في أداء واجباتهم لغياب الضمير الذي يوجب عليهم أداء مهامهم كاملة . فكان لنا أن نحاول دراسة هذا الموضوع و تجسيد مدى انطباقه على الواقع المعاش من خالل القوانين فمن الصعوبات التي واجهتنا :قلة المراجع و انعدام البحوث القانونية و المقاالت المتخصصة في هذا الموضوع لدا تم االعتماد على النصوص القانونية و بعض المراسيم العامة و كذا عرض النصوص القانونية المختلفة و تحليلها ومناقشتها ،ذلك الن حدود الدراسة تقتضي أن :تهتم الدراسة بآليات الرقابة في تفعيل أداء المؤسسات العمومية االقتصادية ،وتطبيقا مع الواقع في ظل ما يحيط بها من تغيرات ،وتكمن الدراسة في الرقابة الداخلية في المؤسسة من خالل أجهزتها إب ار از لدور الجمعية العامة و مجلس اإلدارة ،وكذا رقابة مندوب الحسابات ،ثم تتوضح لدينا آليات خارجة عن المؤسسة وهي هيئات تابعة للدولة كرقابة خارجية اد اررية و وسائية تتجسد في هيئة مجلس المحاسبة والمفتشية العامة و كذا مجلس مساهمات الدولة. و ذلك نظ ار للفترة التي يمر بها االقتصاد الوطني والعالمي من تحوالت وانفتاح ،وجب على المؤسسات العمومية االقتصادية تبني أسس سلمية األداء المؤسسة و النهوض به بهدف تمثيل الدور الذي تلعبه الرقابة و آلياتها و ما ينجر عنها ،حرصا على مصالح المساهمين و األطراف ذات المصلحة ،بما يضمن تعامالت شفافة ،فهل تعد الرقابة أداة فعالة في تحسين أداء المؤسسة العمومية االقتصادية ؟ .
ب
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
المقدمة
و لإلجابة على اإلشكالية السابقة الذكر ،و تحليل أبعادها ،جوانبها و كذا النتائج المتوصل إليها ،قمنا بتقسيم الدراسة إلى فصلين :الفصل األول تناولنا فيه الرقابة الداخلية المطبقة على المؤسسة العمومية من خالل إبراز دور أجهزتها المتخصصة ،و أما الفصل الثاني سنتناول الرقابة الخارجية كآلية أخرى تعزز سابقتها ،و عليه اعتمدنا على المنهج الوصفي إلبراز المفاهيم و الخصائص و المبادئ و األسس التي تحكم بعض آليات الرقابة ،و كذا المنهج التحليلي الذي قمنا يتحايل النصوص بموجبه نظ ار لما تتطلبه الدراسة.
ج
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تكريسا لمبدأ استقاللية المؤسسات العمومية االقتصادية الذي يناشده المشرع منذ سنة 9188من خالل القانون التوجيهي ،19/88وحاول إعطائه فعالية أكثر في األمر 10/19حيث دعم المشرع طابع المتاجرة الذي تتميز به المؤسسات العمومية االقتصادية ،و ذلك بإخضاعها ألحكام القانون التجاري سواء في إنشاءها أو تسيرها وادارتها ،حيث سعى المشرع الجزائري من خالل التنظيم الجديد للمؤسسات العمومية االقتصادية إلى الحد من الرقابة الخارجية وتدعيم الرقابة الداخلية ،وهذا تطور في نظام القطاع العام في الجزائر ،وذلك تماشيا مع تغير النظام االقتصادي. حيث أن المشرع أراد تدعيم هذا المبدأ (استقاللية المؤسسات) أكثر من خالل األمر ،10/19وذلك بإخضاع المؤسسات العمومية االقتصادية إخضاعا تاما للقانون التجاري سواءا في التسيير أو التنظيم أو المراقبة باستثناء المؤسسات ذات الطابع االستراتيجي ،والمؤسسات التي تخضع للشكل الخاص المنصوص عليه في المرسوم التنفيذي .382/19 حيث أنه يقع على عاتق إدارة المؤسسة إقامة نظام سليم للرقابة الداخلية ،ومن مسؤوليتها المحافظة عليه والتأكد من مدى سالمة تطبيقه ،كما أن هناك التزاما آخر قانونيا يقع على عاتقها بإمساك حسابات منتظمة وبصفة خاصة في شركات المساهمة وكذلك تعدد أصناف المؤسسات ،وكبير حجمها واتساع رقعتها من حيث النشاط وتنوع عمالياتها أدى إلى تقسيم وظائف المؤسسة ونشاطاها ـ حيث انه تم تقسيم هذا الفصل إلى ثالثة مباحث :المبحث األول الرقابة الداخلية ،رقابة أجهزة المؤسسة كرقابة ذاتية المبحث الثاني ،إضافة إلى رقابة مندوب الحسابات في مبحث مستقل ثالث ـ
المبحث األول :مفهوم الرقابة الداخلية لقد تعددت المفاهيم واآلراء التي تناولت موضوع الرقابة الداخلية حيث يضع البعض تعريفا لها باعتبارها أسلوبا علميا أو خطة تنظيمية يحاول آخرون تعريفها من زاوية وسائلها ،البعض اآلخر يعتبرها وظيفة إدارية بحتة ألن التقدم العلمي والتكنولوجي الذي صاحب هذا العصر والذي أدى إلى زيادة الوحدات االقتصادية وزيادة المسؤوليات الملقاة على عاتقها في تحقيق أهدافها ،فضال عن تعقد المشاكل اإلدارية الناتجة عن تنوع وزيادة حجم األعمال اإلدارية هذا باإلضافة إلى تأخر نتائج المراجعة الخارجية ،كل هذه األمور رجعت من الرقابة الداخلية أم ار حتميا تقتضيه اإلدارة العلمية الحديثة للمحافظة على الموارد المتاحة
( )1ـ،
و من هنا فانه سيتم
-1عبدي نعيمة ،دور آليات الرقابة في تفعيل حوكمة المؤسسات ،دراسة حالة الجزائر ،مذكرة الستكمال متطلبات شهادة الماجستير في علوم التسيير ،جامعة قاصدي مرباح ورقلة ، 2009،ص55ـ 3 Hamini allel: le contrôle interne et l aboration de bilan contable، Alger ، 2003، PP 21 22
1
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
التطرق في هذا المبحث إلى تعريف الرقابة الداخلية ومن ثم أنواع الرقابة الداخلية في المطلب األول ،و أهم األ هداف التي يسعى المشرع للوصول إليها لضمان أداء المؤسسات المطلب الثاني ،كذلك العناصر الهامة التي تتجسد من خاللها الرقابة الفعالة المطلب الثالث ـ
المطلب األول :تعريف الرقابة الداخلية تعرف على أنها " هي انضباط عام في التسيير بهدف االحترام وااللتزام باإلجراءات القوانين والقواعد وأي ()2
عملية تؤدي إلى تحقيق مبادئ الثقة داخل المؤسسة"
كما تعرف الرقابة الداخلية إنها "تهدف إلى إيجاد أو اكتشاف ،بطريقة عملية وسريعة ،األخطاء والغش ،وهي كذلك تهدف إلى التأكد من أن كل التسجيالت التي تجسد األحداث والتي سجلت وفقا للقانون وللقواعد الخاصة بالمؤسسة.
الفرع األول:تعريف المعهد األمريكي للمحاسبيين القانونيين تعرف على أنها " :تشمل الخطة التنظيمية ووسائل التنسيق والمقاييس المتبعة في المؤسسة بهدف حماية أصولها ،وضبط مراجعة البيانات المحاسبية والتأكد من دقتها ،ومدى االعتماد عليها وزيادة الكفاءة والفعالية وتشجيع العاملين على التمسك بالسياسات اإلدارية الموضوعية(.)3 كما تعرف الرقابة الداخلية ":بأنها إجراءات متخذة من قبل اإلدارة أو المجلس أو أية أطراف أخرى لتحسين إدارة الخطر ،والزيادة من احتمالية تحقيق األنظمة والبرامج الموضوعية لإلدارة ،التخطيط ،التنظيم ،التوجيه وتطبيق اإلجراءات للحصول على تأكيد معقول بأن األهداف والبرامج التي سيتم تحقيـقها ـ كما ترتبط الرقابة الداخلية باإلجراءات ،وهذه األخيرة يقصد بها المراحل المتتبعة ،واألفعال التي تجز من أجل اتخاذ الق اررات في أفضل الظروف ،وهذا ما يسهل عملية اتخاذ القرار في المؤسسة ويسمع بتسريح وتبسيط الرقابة ،كما يسمح كذلك بالتحديد الجيد للمهام ،وتجنب التداخل فيما بينهاـ
الفرع الثاني :تعريف مجمع الخبراء المحاسبيين لقد عرف مجمع الخبراء بفرنسا الرقابة الداخلية أنها مجموع الضوابط التي تساهم في التحكم بالمؤسسة وهو يحدد 0أهداف
()4
ـ
2ـ محمد سمير الصبان ،نظرية المراجعة وآليات التطبيق ،د ط ،الدار الجامعية ،اإلسكندرية ، 2001،ص 199ـ 1- SIEGLEM J-Y ET ALL : LES MECANISMES COMPTABLE DE L’ENTREPRISE ENTREPREND MANTCHERSTION. PARIS. P305 .
2
1995.
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
مراقبة جودة المعلومات المالية من خالل المستندات المقدمة من طرف اإلدارة ـ ،تشجيع احترام سياسات اإلدارة و ذلك بالتقيد بالقيام بتنفيذ خطة اإلدارة ،تحسين األداء .و كدا التأكد من الحماية و المحافظة على الذمة المالية ـ كذلك أنها عبارة عن مراحل والتي تعتبر كوسيلة لبلوغ نهايتها ،وليست الرقابة الدانية تعرف لرقابة "بأنها إجراءات متخذة من قبل اإلدارة أو المجلس أو أية أطراف أخرى لتحسين إدارة الخطر ،والزيادة من احتمالية تحقيق األنظمة والبرامج الموضوعية لإلدارة ،التخطيط ،التنظيم ،التوجيه وتطبيق اإلجراءات للحصول على تأكيد معقول بأن األهداف والبرامج التي سيتم تحقيقها. وعلى العموم يمكن تعريف الرقابة بأنها إحدى وظائف التسيير التي تعني بمتابعة وتقييم كل عملية وأنشطة المؤسسة ومقارنتها مع ما خطط له ومن تم تحديد االنحرافات بطريقة وصفية أو بغية اتخاذ ما يلزم من ق اررات لتجنب وقوع االنحرافات أو معا يحتضر في حالة وقوعها خلية نهاية في حد ذاتهاـ الرقابة الداخلية تنفذ من طرف أفراد المؤسسة،وليست فقط مجموعة دفاتر إجراءات ،ووثائق ،ويضم تنفيذها في كل مستويات الهيكل التنظيمي ،تحقيق اإلدارة من خالل الرقابة الداخلية تأمينا معقوال وليس تأمينا مطلقا تتجه الرقابة الداخلية إلى ( )5ـ
تحقيق أهداف مختلف في عدة ميادين كما عرفها كل من قيلت وهيكلز
الرقابة على أنها العملية التي تسعى إلدارة من خاللها إلى التحقيق من أن ما حدث هو الذي كان يفترض أن يحدث واذا لم يحدث ذلك فال بد من إجراء التعديالت الالزمة
()6ـ
وعلى العموم يمكن تعريف الرقابة بأنها إحدى وظائف التسيير التي تعني بمتابعة وتقييم كل عملية وأنشطة المؤسسة ومقارنتها مع ما خطط له ومن تم تحديد االنحرافات بطريقة وصفية أو كمية.بغية اتخاذ ما يلزم من ق اررات لتجنب وقوع االنحرافات أو معالجتها في حالة وقوعها ـ
المطلب الثاني :أنواع وأهداف الرقابة الداخلية للمؤسسة ب اعتبار أن الرقابة الداخلية إجراءات متخذة من قبل اإلدارة لتجنب وقوع المسيرين و الموظفين للحصول على تخطيط محكم لتحقيق األهداف المسطرة ،فان هذا النوع من التنظيم له أنواع تمت دراستها في الفرع األول ثم و أهداف تسعى األجهزة المختصة بها لتحقيقها في الفرع الثاني .
-5عبد الرحمان بابنات ،وآخرون ،التدقيق اإلداري و تأهيل المؤسسات الصغيرة و المتوسطة ،د ط ،دار المحمدية العامة الجزائر ،2008،ص .56 -6مشار إليه في مذكرة عبدي نعيمة .مرجع سابق ص 45ـ
3
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الفرع األول:أنواع الرقابة الداخلية بعد التطرق إلى التعاريف البسيطة عن الرقابة الداخلية سندرس أنواعها كالتالي:الرقابة اإلدارية كنوع هاو للرقابة باعتبارها إجراءات إدارية،و الرقابة المحاسبية باعتبارها نوع من الرقابة التي يقوم بها محافظي الحسابات و من خالل البيانات المثبتة بدفاتر الحسابات ـ أوال -الرقابة اإلدارية :تشتمل على خطة التنظيم والوسائل واإلجراءات المختصة بصفة أساسية لتحقيق أكبر كفاءة ،إنتاجية ممكنة وضمان تحقيق السياسات اإلدارية ،إذ تشتمل على كل ما هو إداري ،سواء كانت برامج تدريب العمل ،طرق التحليل اإلحصائي ودراسة حركة المؤسسة عبر مختلف األزمنة تقارير األداء .الرقابة على الجودة...الخ
(. )7
ثانيا -الرقابة المحاسبية :تعبر عن الخطة التنظيمية وكافة اإلجراءات الهادفة الختبار دقة البيانات المحاسبية المثبتة بالدفاتر والحسابات ودرجة االعتماد عليها والوقوف على سالمة المعالجة المحاسبية من جهة ومن جهة أخرى العمل على حماية أصول المؤسسة. باعتبارها " بأنها إجراءات متخذة من قبل اإلدارة أو المجلس أو أية أطراف أخرى لتحسين إدارة الخطر والزيادة من احتمالية تحقيق األنظمة والبرامج الموضوعية لإلدارة ،التخطيط ،التنظيم ،التوجيه وتطبيق اإلجراءات للحصول على تأكيد معقول بأن األهداف والبرامج التي سيتم تحقيقها،
الفرع الثاني :أهمية الرقابة الداخلية لقد مرت عملية الرقابة بصفة بمراحل تطور مختلفة وفقا الحتياجات كل مرحلة ابتداء من استخدام سجالت محددة بهدف المطابقة وكشف أي اختالفات إلى المرحلة التي بات فيها من الضروري كشف أي تصرفات غير مرغوب فيها خاصة السرقات واالختالسات بهدف حماية موارد المؤسسة ،وكان ذلك في ظل وجود المؤسسات الصغيرة والمتوسطة الحجم ،لكن مع ظهور مؤسسات المساهمة كبيرة الحجم مع بداية القرن ( )8ـ
العشرين الماضي ،ظهرت الحاجة أكثر إلى تدعيم عملية الرقابة بأدواتها وأساليبها
كما تزداد هذه األهمية وذلك من خالل النظر إلى النقاط الهامة والمتمثلة في كثرة التقلبات والمفاجآت والفرص والمخاطر التي يعرفها محيط المؤسسة اليوم والمرتبطة بالسوق وكبر حجم المؤسسة من يوم ألخر إضافة إلى التوزيع الجغرافي للمؤسسة ،تعدد واختالف المستويات التنظيمية تبعا للهيكل التنظيمي المعتد و كذا زيادة حدة المنافسة وتقلص الدور الحمائي للدولة ألنها تتميز المؤسسات الكبيرة ،باتساع نشاطها وتنوع عملياتها ،األمر -http:// mohasaba- 3oloum ,org /t263- topic
-8عبدي نعيمة ،نفس المرجع ص 46ـ
4
7
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الذي يجعل عملية تخطيط السياسية في غاية من الصعوبة حيث يصبح من الضروري تقييم وظائف النشاط إللى مراكز مختلفة تبسيط عملية التخطيط والتنفيذ ومتابعة السياسات مما يحقق أهداف المؤسسة المرجوة واستخدام الموارد المتاحة أقصى استخدام .كذا يعتبر السبيل الذي يحقق الرقابة الذاتية على عمليات المؤسسة ()9
وأن هذه النظم تتطور حسب تطور نشاط المؤسسة وتعدد عملياتها
الفرع الثالث:أهداف الرقابة الداخلية يقصد بالمراقبة الداخلية ذلك األسلوب من التنظيم اإلداري والمحاسبي الذي يجعل األعمال اليومية في مؤسسة ما تتم بشكل يشترك فيه أكثر من شخص واحد في تحقيق كل عملية من العمليات وبهذا يكون عمل كل موظف مكمال ألعمال موظفين آخرين وذلك بغرض منع أو اكتشاف الغش والتزوير وعلى هذا فإن المراقبة الداخلية تقتضي توزيع وتقسيم الصالحيات بين الموظفين وأسلوب تسجيل العمليات على أساس جعل كل جزء من األعمال مكمال وأسلوب تسجيل العمليات على أساس جعل كل جزء من األعمال مكمال ألعمال موظفين آخرين وذلك بغرض منح أو اكتشاف الغش والتزوير وعلى هذا فإن المراقبة الداخلية تقتضى توزيع وتقسيم الصالحيات بين الموظفين وأسلوب تسجيل العمليات على أساسا جعل كل جزء من األعمال مكمال ألعمال األخرى ومستقال عنها في نفس الوقت
()10
أي القواعد األساسية للرقابة الداخلية أن ال يقوم شخص واحد بإنجاز
كل المراحل المتعلقة بعملية واحدة من أولها إلى أخرهاـ حيث تتمثل أهداف الرقابة الداخلية في أربعة عناصر رئيسية والتي أصبحت تلقى قبوال عاما كهدف عام ألي رقابة داخلية: أوال -حماية أصول المؤسسة:
()11
تتمثل أصول المؤسسة هدف رئيسيا من أهداف الرقابة الداخلية وتتخذ
عملية أصول المؤسسة أشكاال مختلفة تدور جميعها حول توفير الحماية التامة ألصول المؤسسة من التبديد والضياع والسرقة ويمكن أن يتحقق هذه الحماية عن طريق ما يلي: .9الوقاية من األخطاء المتعمدة :قد يرتكب الموظف خطأ متعمدا قصد إخفاء فعل منحرف ،ويكون هذا الفعل مخطط له بالتواطؤ مع أفراد غير أمناء داخل المؤسسة ومن أمثلة ذلك:
-9غوالي محمد بشير ،دور المراجعة في تفعيل الرقابة داخل المؤسسة ،دراسة حالة تعاونية الحبوب الجافة بور قلة ،مذكرة لنيل شهادة الماجستير ،3110ص.32
-10عبد الوهاب خياطة ،تفتيش الحسابات و مراجعة الميزانيات ،د ط ،مطبعة طرلين ،حلب سوريا ،1966 ،ص 24ـ -11غوالي محمد بشير ،مرجع سبق ذكره ،ص 64ـ
5
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تعتمد عدم إجراء قيد محاسبي معين؛ باإلضافة إلى التالعب والتحريف في السجالت بالشكل الذي يبدو معه عدم وجود تعارض مع التطبيق السليم لمبادئ المحاسبية المتعارف عليها ،إدراج أسماء وهمية في كشف األجور لتغطية عجز في النقدية أو االستفادة من هذه األجورـ .2الوقاية من ألخطاء غير المتعمدة :أن سبب حدوث هذا النوع من األخطاء هو الجهل بقواعد المحاسبة الخاصة بالمؤسسة ومن أمثلتها ما يلي: تسجيل االستثمارات في حسابات المصاريف األمر الذي يجعل األًصول تظهر في الميزانية بأقل من قيمتها والنتيجة تنقص األمر الذي يؤثر على الوضعية الصافية للمؤسسة ،أخطاء السهو غير المتعمدة سواء كليا أو جزئياـ .3الوقاية من االختالس والسرقة والغش: يعني ذلك حماية األصول من التصرفات غير المشروعة وغير المقبولة بصفة عامة ومن أمثلتها ما يلي: االستيالء على أموال الشركة دون وجه حق؛ أو باغتصاب أصل من أصول الشركة عن طريق إجراءات تضليلية تكهين بعض أصول الشركة رغم صالحيتها بغرض االستيالء عليها. ثانيا -دقة البيانات المحاسبية ودرجة االعتماد عليها: إن مزاولة النشاطات المختلفة للمؤسسة يترتب عليها مجموعة من العمليات ينتج عنها مبادلة منتوج أو خدمات المؤسسة مع أطراف من خارج المؤسسة ،ويتم إنجاز هذه العمليات من خالل 0خطوات هي كالتالي: .1التصريح بالعمليات :بحيث تضمن هذه الخطوة مجموع السياسات والق اررات اإلدارية الخاصة بإجراءات التبادل التجاري ،وعمليات التحويل واستخدام األًصول في أغراض محددة وقد يكون القرار خاص يتعلق بمنح خصم لعميل ،دون غيره أو يأخذ صفة العمومية يمكن تطبيقه على جميع العمليات المتشابهة كتحديد سعر البيع ألي عميل. .2تنفيذ العمليات :تتمكن هذه الخطوة من تحقيق اإلجراءات والخطوات المتتابعة وتنفيذ العمليات المختلفة التي تقوم بها المؤسسة ،ويجب ربط كل خطوة من الخطوات أو إجراء من اإلجراءات بالمسؤول عند تنفيذها حتى تتم محاسبته. .3التسجيل الدفتري للعمليات :تتضمن هذه الخطوة تسجيل كل العمليات التي تمت ونفذت في الدفاتر والسجالت الخاصة ،بذلك والمعدة لكل مجموعة من العمليات ،حيث يتم تخصيص دفاتر معينة لكل مجموعة متجانسة من العمليات.
6
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
.4المحاسبة عن نتائج العمليات :تتمثل هذه الخطوة في تحديد نتيجة العمليات المختلفة التي قامت بها المؤسسة خالل الفترة التي يتولد عنها مجموعة من البيانات المحاسبية يمكن االعتماد عليها أما داخل المؤسسة كوسيلة التخاذ الق اررات وتقيم األداء أو من خارج المؤسسة وهذا وفقا لحاجة كل طرف على حدي.12 ثالثا -الكفاءة اإلنتاجية :ويقصد بها التنسيق الكامل بين عناصر المدخالت باعتبارها إدارة نسبيا من جهة وذات تكاليف مرتفعة من جهة أخرى من أجل خلق الثروة بأقل قدر ممكن من المدخالت. حيث أن زيادة وتطوير الكفاءة اإلنتاجية تعد من األهداف الرئيسية إلدارة المؤسسة حيث يمكن أن تلعب الرقابة الداخلية ،دو ار هاما في هذا المجال عن طريق متابعة مراحل العملية اإلنتاجية ،ورقابة عناصر اإلنتاج. .1الرقابة الداخلية على المدخالت :تهدف الرقابة الداخلية خالل هذه المرحلة إلى: التأكد من حسن استخدام موارد المؤسسة وذلك بمقارنة معدالت األداء الفعلي بالمعدالت المخططة ،الحفاظ على هذه الموارد وحمايتها من التلف والسرقة ،باإلضافة إلى التأكد من مدى كفاءتها التشغيلية في العملية اإلنتاجية. )2الرقابة الداخلية على التشغيل :تهدف الرقابة في هذه المرحلة إلى: التحقق من عدم مخالفة اإلجراءات التنظيمية داخل المؤسسة؛ التحقق من انتظام العملية بكافة إجراءاتها وخطواتها والكشف عن أي انحراف عن هذه اإلجراءات وبيان أسبابها. متابعة عملية التشغيل ورقابتها أول بأول وتقييم مستوى أداء األجهزة والمعدات واألفراد وفقا لمعدالت األداء المخططة والمعيارية. .3الرقابة الداخلية على المخرجات :بحيث تهدف هذه الرقابة إلى: التحقق من كمية اإلنتاج من السلع أو الخدمات ورقابتها؛ تقييم معدالت اإلنتاج الفعلية ومقارنتها بالمعدالت (. )13
المعيارية ،وبحث أسباب االنحرافات إن وجدت ـتقييم ما تحقق من منافع العملية اإلنتاجية
باإلضافة إلى معايير أخرى تتطلب االهتمام بالتحقق من ان هذه المخرجات صحيحة في عملية الرقابةـ
12ـ غوالي محمد بشير ،نفس المرجع ،ص .35 -13غوالي محمد بشير مرجع سابق ،ص 67ـ
7
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية (. )14
رابعا -تشجيع االلتزام بالقوانين والسياسات اإلدارية
تعتمد جميع أنشطة المؤسسة على مجموعة من اللوائح والقوانين التي تحدد المستويات اإلدارية المختلفة المؤسسة وحقق وواجبات العاملين فيها وكذا السياسات اإلدارية المتتبعة داخل المؤسسة مثل :سياسات اإلنتاج والتحويل ،وسياسات البيع والتسويق وما إل ذلك وتهدف الرقابة الداخلية في هذا المجال إلى ما يلي: التحقق من مدى االلتزام بالقوانين واللوائح والسياسات؛ كشف وبيان أي مخالفات أو انحرافات؛ بيان أسباب وقوع هذه االنحرافات والمخالفات؛ وضع التوصيات واالقتراحات الالزمة لعالج هذه المخالفات وتصحيح هذه االنحرافات.
المطلب الثالث:عناصر الرقابة الداخلية يتوقف نجاح وفعالية نظام الرقابة الداخلية أي مؤسسة على مدى توافر مجموعة من المقومات الضرورية والعناصر الهامة لخلق نظام سليم وفعال للرقابة داخلي المؤسسة وفيما يلي عرض مختصر ألهم هذه العناصر التي أهمها :خريطة تنظيمية في الفرع األول وكذا العناصر البشرية المالئمة في الفرع الثاني ونظام سجالت ومستندات متكامل في الفرع الثالث.
الفرع األول خريطة تنظيمية تتحقق الرقابة الداخلية يوجهها (الرقابة المحاسبية والرقابة اإلدارية) بوجود هيكل تنظيمي داخل المؤسسة ويتم ذلك من خالل خريطة تنظيمية متكاملة يجب أن تتوفر بها الخصائص اآلتية: أوال:البساطة :أي أن تكون الخريطة غير معقدة وبسيطة يفهم من خاللها كافة المستويات اإلدارية المختلفة عموديا واقعيا. ثانيا :الوضوح :أي أن تكون الخريطة التنظيمية التي تعتمدها المؤسسة سهلة الفهم بالنسبة لجميع األفراد والعاملين في المؤسسة حتى يتبنى لكل فرد أن يكون على علم بما له من سلطات وما عليه من مسؤوليات مما ييسر عملية الرقابة ويحقق األهداف العامة للمؤسسة. ثالثا :دليل عمل :تتوقف سالمة بيانات القوائم المالية بدرجة كبيرة على فهم اإلجراءات الخاصة بأوجه النشاط المختلفة ولتحقيق هذا الهدف تقوم كثير من المؤسسات بإعداد دليل اإلجراءات بوضع الدورة المستندية ويحدد طرف وخطوات تقسيم العمل ،والتسجيل والتبويب في السجالت المختلفة
-14عبد الفتاح محمد اصحن و آخرون ،الرقابة و المراجعة الداخلية ،د ط،دار الجامعة الجديدة ،اإلسكندرية ، 3119 ،ص911ـ
8
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
رابعا :المرونة أي تكون الخريطة التنظيمية قبلة لتغير والتعديل أي ظروف غير عادية خالل حياة المؤسسة دون أن يؤثر هذا التعديل على الهيكل العام لها ،أو اإلخالل بالتنظيم القائم ومن الظروف التي يترتب عليها (.)15
جراء تعديالت معينة في الخريطة التنظيمية لحدوث توسعات في أنشطة المؤسسة أو خلق وظائف جديدة
خامسا :المالئمة :أي أن تكون الخطة متقنة ومالئمة لكل من الشكل القانوني للمؤسسة والقطاع التابعة لها فقد تكون مؤسسة فردية ،شركة حكومية ،شركة أشخاص أو شركة أموال كما يجب أن تالءم أيضا مع طبيعة النشاط وحجم المؤسسة. سادسا :التكلفة :هنا يجب مقارنة الفوائد التي تعود على المؤسسة من تصميم الخريطة التنظيمية مع تكاليف إعدادها ومن الطبيعي أن تكون الفوائد أعلى من التكاليف ولتحقيق هذا يجب عند إعداد الهيكل التنظيمي للمؤسسة ما مع مراعاة ما يلي: أن يكون هذا الهيكل واقعيا وغير مبالغ فيه؛ ن يراعي اإلمكانيات المادية الالزمة في المؤسسة؛ و كذا مراعاة اإلمكانيات البشرية العامة في المؤسسة.
الفرع الثاني :العناصر البشرية المالئمة أن العنصر البشري هو أساس نجاح أي نظام رقابي ألن األفراد في مختلف المستويات اإلدارية مسؤولون مسؤولية كاملة عن تنفيذ أسس وقواعد نظام الرقابة الداخلية داخل المؤسسة ـ وكذا قدرة ونزاهة الع املين يمكن أن تزيد من فاعلية نظام الرقابة الداخلية إذا تم االستفادة منها عن طريق االهتمام بالجوانب اإلنسانية عند تنظيم العمل وبالتحديد عالقة اإلدارة بهم ذلك باإلضافة إلى وجود نظام عادل للحوافز والترقيات ووجود نظام للتدريب المستمر من شأنه أن يثير حماس العاملين ويزيد من كفاءتهم اإلنتاجية كما ونوعا ويخلف فيهم إحساس بالتعاون فيما بينهم لتحقيق أهداف المؤسسة .16
الفرع الثالث :نظام سجالت ومستندات متكامل هي تحقيق النظام المحاسبي دوره في مجال الرقابة الداخلية أن يتضمن خصائص هامة باعتباره مصدر المعلومات الالزمة لمن يهمهم أمر المؤسسة . أوال :البساطة :يجب أن يتضمن سجالت أو دفاتر لها أهداف محدده وأن يراعي في تصميم المستندات ما يلي:
-15غوالي محمد بشير مرجع سبق ذكره ص 68ـ coopers et hyberand :La nouvelle de control d’interne , IFACI,2000,P173ـ
9
16
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
توضيح خطوات سير المستندات وتحديد البيانات المطلوبة من المستويات الوظيفية التي تمر عليها.األخذ بمبدأ الترقيم المسبق؛ إعداد المستند في نفس وقت وقوع العمليات، ثانيا :توفير األفراد المتخصصين :يجب أن يكون القائمين على العمل المحاسبي في المؤسسة على درجة عالية من الكفاءة والخبرة واإللمام بالقواعد المحاسبية المتعارف عليها ولزيادة كفاءة العاملين في اإلدارة المالية أن يتم تدريبهم تدريبا صحيحا ويتبني أن يكون من بينهم قيادة قادرة على اإلشراف والمتابعة وضمان النظام العمل ،كما يجب توفير قنوات االتصال الالزمة ،بين هؤالء األفراد والعاملين في المستويات اإلدارية العليا (. )17
وباقي الموظفين الذين يستخدمون البيانات المالية
المبحث الثاني :رقابة أجهزة المؤسسة الرقاب ة الداخلية تعتبر كإجراءات ووسائل مستعمل داخل الهيئات اإلدارية العمومية كالتحليل وتقارير األداء حتى يتم التأكد من دقة وصحة البيانات المحاسبية ومختلف التقارير ،وتعد ذاتية إذ أن اإلدارة تراقب نفسها بنفسها ،فتقوم بتصحيح ما تكتشفه من أخطاء في تصرفاتها حيث أن الهدف من هذه الرقابة الحفاظ على المال العام ،وبالتالي نتطرق إلى رقابة الجمعية العامة في المطلب األول و رقابة هيئة اإلدارة مجلس المراقبة في المطلب الثاني.
المطلب األول :رقابة الجمعية العامة إن اآلليات الداخلية للرقابة تشير إلى توفير اإلجراءات والمبادئ التي تتبعها المؤسسات إلدارة وتوجيه أعمالها ومتابعة أدائها من أجل تعظيم فائدة المساهمين واألطراف األخرى ذات المصلحة ،حيث أن اآلليات الداخلية للرقابة يتم تبيانها داخل المؤسسة بناء على القواعد واألسس التي تحدد كيفية اتخاذ الق اررات وتوزيع السلطات داخل المؤسسة ،بين مختلف األجزاء الفاعلة ومن بين هذه اآلليات الجمعية العامة ومجلس اإلدارة من خالل اللجان المتخصصة التابعة له والتي أضافت نفس جديد زاد فعالية هذا المجلس التي ستساهم بشكل كبير في التقليل من حدة التعارضات الموجودة بين مختلف األطراف مما يساهم في حماية أفضل الحقوق المساهمين وضمان مصالح جميع األطراف داخل المصلحة()18ـ ـ باعتبار الجمعية العامة هي الهيئة السيادية في المؤسسات العمومية االقتصادية بحيث تضم جميع المساهمين الذين ينحصر عملهم في مراقبة أعمال اإلدارة وال تنتهي أعمالهم ومهامهم إال بانقضاء الشركة وزوال شخصياتهم المعنوية حيث لها سلطات واسعة في اإلشراف والمراقبة لمؤسسة بحيث تعتبر المالك ألسهم ـ-benott pige ,audit et contrôle interne. les essentielle de gestion، 1997، p 133 ـ -Roland perz، la gouvernance de l entreprise ,(paris ، édition la découverte ,2003,p43
10
17 18
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المؤسسة وبالتالي لها جميع السلطات التي تترتب على حق الملكية ،ومن هذا المنطلق سنتطرق لتعرف الجمعية العامة في الفرع األول و كذا اختصاصات الجمعية العامة في الفرع الثاني،و تمت إد ارج ضمانات الرقابة الفعالة من قبل الجمعية العامةـ
الفرع األول :تعريف الجمعية العامة تعتبر الجمعية العامة في المؤسسة العمومية كجهاز من أجهزة اإلدارة حيث تحتوي على جميع المساهمين الذين ينحصر عملهم في رقابة أعمال اإلدارة()19حيث تجتمع الجمعية العامة العادية مرة على األقل في السنة حالل الستة أشهر التي تسبق قفل السنة المالية ،فيما عدا تمديد هذا األجل بناء على طلب مجلس اإلدارة أو مجلس المدرين حسب الحالة ،بأمري الجهة القضائية المختصة التي تثبت في ذلك بناءا على عريضة. وال يقبل هذا األمر أي طعن ،بحيث يقدم مجلس اإلدارة أو مجلس المدرين إلى الجمعية العامة بعد تالوة تقريره جدول حسابات النتائج ،والوثائق التلخيصية ،والحصيلة ،وفضال عن ذلك يشير مندوب الحسابات في تقريرهم ()20
إلى إتمام المهمة التي أسند إليهم وفقا للقانون
حيث يحق لمندوبي الحسابات دعوة الجمعية العامة العادية لالنعقاد كلما تقاعس مجلس اإلدارة عن اتخاذ هذا اإلجراء وكلما اقتضت الضرورة لذلك وعادة يقوم مندوبو الحسابات بذلك عندما ترتكب إدارة الشركة مخالفات" ()21
مالية تضر بالشركة فيستدعونها للنظر والبث في ذلك
وكلما كانت هناك حالة إستعجالية ،حيث أن المشرع
الجزائري في هذه الحالة خالف المشرع الفرنسي الذي منح المساهمين حق اللجوء إلى المحكمة قصد تعين وكيل قضائي.يكلف باستدعاء الجمعية العامة وقصر هذا الحكم على مجلس اإلدارة ومندوب الحسابات.
الفرع الثاني:اختصاصات الجمعية العامة من خالل نص المادة 315من ق .التجاري الجزائري أنه: تتخذ الجمعية العامة العادية كل الق اررات غير المذكورة في المادة 310والتي تنص على اختصاص الجمعية العامة غير العادية. فإنه يستخلص من هذا النص أنه الجمعية العامة العادية ال يجوز لها أن تباشر اختصاصات الجمعية العامة غير العادية ،والمتعلقة خاصة في تعديل القانون األساسي للشركة ،فيما عدا هذا المجال تختص الجمعية العامة العادية بجمع المجاالت المتعلقة بغرض الشركة فلها أن تتخذ الق اررات الالزمة بشأنها حتى تحقق الهدف -19نادية فوضيل ،شركات األموال في القانون الجزائري ،د ط ،ديوان المطبوعات الجامعية الجزائر ،2003 ،ص 277ـ -20المادة 676من ق ت ـ
-21احمد محرز ،الفانون التجاري الجزائري ،الشركات التجارية ،د ط ،الجزء الثاني ،مطابع سجل العرب ،القاهرة،سنة ،1979ص 299ـ
11
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المنشود ومن ثم فاختصاصات الجمعية العامة العادية غير محصورة في مجال محدد أو نشاط معين لدى يتم التطرق إلى بعض المسائل التي تتكفل الجمعية بها ،و منها الجانب المالي،و المسائل اإلدارية،إضافة للمسائل المتعلقة بتصفية الشركة ومندوب الحسابات و سيتم دراستها كالتالي: أوال -الجانب المالي تتولى الجمعية القيام بتكوين احتياطي قانوني واحتياطات أخرى كاالحتياط النظامي واستعماله في مجال يعود بالنفع على الشركة أو على المساهمة في حالة ما إذا لم يخصص ألغراض أخرى. كذلك تتولى الموافقة على توزيع نسبة من ألرباح الصافية التي تحققها الشركة نتيجة بيه أصل من األصول الثابتة أو التعويض عنه الموافقة على إصدار االستناد وعلى الضمانات التي تتقرر لحمايتهاـ ثانيا -المسائل اإلدارية كما تتولى الجمعية العامة العادية عزل مجلس اإلدارة أو أحد أعضائه ورفع دعوى المسؤولية عليهم وتوقيع الغرامات المالية في حالة عدم حضور أعضاء المجلس بدون عذر مقبول ،كما تتكلف الجمعية بالتصدي ألي عمل من إكمال اإلدارة إذا عجز المجلس عن البت فيه بسبب عدم اكتمال النصاب والمصادقة على أي عمل يصدر عن المجلس واصدار توصيات بشأن األعمال التي تدخل في اختصاصات المجلس()22ـ ـ ثالثا -المسائل المتعلقة بمندوب الحسابات حيث تقوم الجمعية العامة العادية بتعيين مندوبي الحسابات هذا ما جاء في نص المادة 195مكرر :0والتي تنص على أنه" :تعين الجمعية العامة العادية للمساهمين مندوبا للحسابات أو أكثر لمدة 2سنوات تختارهم من بين المهنيين المسجلين على جدول المصنف الوطني،كما تنظر في عزلهم واقامة دعوى المسؤولية عليهم ،كما تقوم بالنظر في تقارير المراقبين في حالة الشركة والحسابات التي يقدمها مجلس اإلدارة وعن االقتراحات المختصة بتوزيع أنصبة األرباح. كما تقوم بالبت في تقارير مندوبي الحسابات إحالة استنتاج مجلس اإلدارة عن تزويرهم بالمعلومات الواجب إبالغها إليهم. 23
-22نادية فوضيل شركات االموال في القانون الجزائري مرجع سابق ص 294ـ 23ـ المادة 195مكرر 0ف 3من ق ت
12
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
رابعا:المسائل المتعلقة بتصفية الشركةـ تقوم الجمعية العامة العادية بتحديد المصفى وعزله ويمكن أن تزيد في المادة المقررة للتصفية بعد اإلطالع على تقرير المصفي ،كما تنظر في الحساب المؤقت الذي يقدمه المصفي وتقوم بالتصديق على الحساب الختامي ألعمال التصفية ،كما تعين المكان الذي تحفظ فيه الشركة وثائقها بعد شطبها من السجل التجاري. ولذلك فإن اختصاصات الجمعية العامة العادية واسعة من حيث الرقابة على شؤون الشركة ،فهي تقوم ابتدءا من حياة الشركة إلى غاية تصفيتها ودورها تأصل عام ينحصر في الرقابة دون القيام بأعمال اإلدارة ولكن استثناء يمكن أن تصدى ألي عمل من األعمال التي تدخل في اختصاص مجلس اإلدارة ولكن استثناء يمكن أن تتصدى ألي عمل من األعمال التي تدخل في اختصاص مجلس اإلدارة شريطة أن يثبت عجز هذا األخير عن البث فيه كأن يعود السبب لعدم اكتمال النصاب فيه أو لعدم صالحية أحد أعضائه أو تعمدهم عدم الحضور. فيما عدا هذا االستثناء ال يجوز للجمعية العامة العادية أن تتعدى على السلطات المخولة لمجلس اإلدارة والتدخل في شؤونه ،وينحصر دورها إلى جانب اختصاصها الرقابي في مجز المصادقة على أي عمل يصدر عن المجلس أو توصية تدخل ضمن اختصاصه. وق اررات الجمعية العامة العادية تلزم جميع المساهمين في الشركة وال يجد سلطاتها إلى قيدين: 24 تلتزم بجدول األعمال فال يجوز للجمعية العامة العادية أن تتداول في غير المسائل المدرجة فيه؛ كما تلتزم باحترام أحكام القانون والنصوص المدرجة في القانون األساسي للشركة. حيث تتولى الجمعية العامة رقابة جميع األعمال التي تقوم بها هيئة اإلدارة والتسيير وكذا األعمال التي يقوم بها مراقب الحسابات وتتولى المصادقة على تقرير مندوب الحسابات ،كما تعتبر الهيئة المختصة بتعيين وعزل أعضاء مجلس اإلدارة ومجلس المراقبة وكذلك المسيرين ومندوب الحصص والحسابات ألن من له سلطة التعيين والعزل له سلطة الرقابة على من عينه
.25
كما يتجلى الدور الرقابي للجمعية العامة في المصادقة على األعمال والوثائق المتعلقة بالمؤسسة كالمصادقة على القانون األساسي وتقرير مجلس اإلدارة أو مجلس المراقبة حسب الحالة وتقرير مندوب الحسابات ـ
24ـ نادية فوضيل .نفس المرجع .ص.313
25ـ سعود زهير .النظام القانوني لتسيير ورقابة المؤسسات العمومية االقتصادية على ضوء األمر – 10/19مذكرة لنيل شهادة الماجستير قانون األعمال، جامعة الجزائر بن عكنون ،،على الرابط topic 11t org , 3oloum - mohasaba://http-ص81
13
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
كذلك يعتبر الدور الرقابي للجمعية العامة في المؤسسة العمومية االقتصادية فعال نظ ار لمساهمة جميع األطراف في هذه الرقابة (الشركاء والمساهمين ،مندوب الحسابات ،وحتى القائمين باإلدارة أو للمساهمين حق اإلطالع على الوثائق الالزمة المتعلقة بالوضعية المالية واإلدارية للمؤسسة قبل انعقاد الجمعية العامة ويمكنهم االستعانة بخبراء إذا كانت تنقصهم الخبرة الالزمة لذلك ـ
الفرع الثالث :ضمانات الرقابة الفعالة من قبل الجمعية العامة لقد وضع المشرع الجزائري ضمانات تضمن فعالية الرقابة المطبقة من قبل الجمعية العامة وهي: منع إبرام أي اتفاقية بين المؤسسة وأحد القائمين بإدارتها سواء بصورة مباشرة أو غير مباشرة بدون استثناء الجمعية العامة مباشرة ومسبقا تحت طائلة البطالن ،أي أن جميع العقود التي تتم بين المؤسسة واحد القائمين بإدارتها يجب أن تكون محل ترخيص مسبق من الجمعية العامة واال عدت باطلة ،فالجمعية العامة هي التي تتولى الفصل في تقرير الحسابات وال يجوز الطعن في االتفاقيات التي تصادق عليها الجمعية العامة إلى في حالة التدليس ،كذلك ال يجوز للقائمين باإلدارة المعنيين أن يشاركوا في التصويت وال تؤخذ بعين االعتبار أسمهم لحساب النصاب وأغلبية. (.)26
حيث تعد الجمعية العامة هي المكلفة بمنح مكافآت وأجر القائمين باإلدارة على بدل الحضور
بالنسبة للمؤسسات التي تأخذ الشكل الخاص فإن الجمعية العامة هي التي تعين مجلس المدرين ومن بينهم الرئيس وهي التي تبرم العقود معهم التي تحدد فيها المهام الموكلة لهم وحقوقهم وواجباتهم ومدة عهدتهم في إطار ما يسمى عهدة التسيير( ،)27كما تتولى الجمعية العامة مهمة تعيين مندوب الحسابات والفصل في حسابات السنة المالية المقصودة ،وهي تحدد أتعابه. إال أن رقابة الجمعية العامة تبقى محدودة األثر نظ ار لضخامة عدد المساهمين وكذا انصرافهم عن الحضور للجمعية من جهة ،ومن جهة أخرى فإن مراجعة دفاتر المؤسسة وحساباتها تقتضي خبرة فنية قد ال تتوفر في غالبية المساهمين.
المطلب الثاني :رقابة هيئة اإلدارة تعتبر هيئة اإلدارة هي الثانية للرقابة الداخلية بعد الجمعية العامة ،ففي إطار القانون الجزائري تتكون مؤسسات المساهمة من شركاء ال يتحملون الخسائر إال بمقدار مساهمتهم كما أن عدد هؤالء المساهمين يجب أال يقل عن سبعة مساهمين حيث تدار هذه المؤسسات من طرف مجلس اإلدارة يتكون من أعضاء يتراوح عددهم بين -26المادة 632من ق ت الجزائري ـ -27سعود زهير ،مرجع سابق ص 81ـ
14
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
ثالثة أعضاء و اثنه عشر عضو يعينون من طرف الجمعية العامة العادية كما أن مدة عضويتهم تحدد من خالل القانون األساسي كما يمكن عزلهم في أي وقت من طرف هذه الجمعية أو إعادة انتخابهم دون أن يتجاوز ذلك ستة سنوات إضافة إلى أن هؤالء األعضاء يمثلون مساهمات شخص معنوي هو الدولة هذا ما وضحته المادة 393من المرسوم التشريعي رقم 18/12والمؤرخ قي 35أفريل ،9112حيث الزال مبدأ ارتباط الملكية باإل دارة جليا و سائدا في إدارة المؤسسات المساهمة في كافة األنظمة و القوانين حيث لم يرد على هذا المبدأ إال القليل من االستثناءات مما جعله األصل في إدارة مؤسسات المساهمة من بين هذه االستثناءات ما يرد عادة في تكوين مجلس إدارة المساهمة التي يملكها القطاع العام في هذه الحالة ،حيث ال يمكننا أن نتصور قيام الشخص المعنوي بإدارة المؤسسة بذاته لكونه شخص اعتباري و عليه فان الدولة بواسطة احد أجهزتها تقوم بتعيين مجلس اإلدارة ،أما فيما يتعلق بأعضاء مجلس اإلدارة فانه يجب على مجلس اإلدارة بكل أعضائه أن يكون مالكا لعدد من األسهم يمثل على األقل %31من رأسمال المؤسسة ،حيث يحدد القانون األساسي الحد األدنى من األسهم التي يحوزها كل قائم باإلدارة حيث تخصص هذه األسهم لضمان جميع أعمال التسيير مع عدم أمكانية التصرف فيها ،28كما انه ال يجوز للقائمين باإلدارة أن يحصلوا من المؤسسة على أية أجرة دائمة كانت أم غير دائمة ما عدا األجور المبينة في المواد 323ـ 322ـ 320ـ 321من المرسوم التشريعي 18/12المذكور سابقا ،و من خالل ما تقدم فان هيئة اإلدارة تتجسد في مجلس اإلدارة الذي سنتطرق إليه في الفرع األول ،و مجلس المراقبة الذي سنتناول رقابته و الصالحيات في الفرع الثاني.
الفرع األول :رقابة مجلس اإلدارة هذا النوع من التنظيم تختاره المؤسسات العمومية اإلقتصادية عندما تريد الجمع بين تسيير المؤسسة العمومية اإلقتصادية و مراقبتها ،و الهيئة المكلفة بتعيين أعضاء مجلس اإلدارة و تشكيلته هي الجمعية العامة للمؤسسة العمومية اإلقتصادية ،ما عدا المؤسسة الخاضعة للشكل الخاص المشار إليها سابقا و التي يكون فيها تقرير تشكيلة أعضاء مجلس المديرين من طرف مجلس مساهمات الدولة حسب مهام المؤسسة العمومية اإلقتصادية و طبيعتها وحجمها و الذي يكون من عضو إلى ثالثة أعضاء ،و إذا تولى عضو واحد مهام مجلس المديرين يسمى مدير عام وحيد ،و يتم تعيينهم من طرف الجمعية العامة بعد موافقة رئيس الحكومة على ترشيحهم و أخذ رأي مجلس مساهمات الدولة ،و تنهى مهامهم بنفس األشكال وخالفا للقواعد العامة السائدة في الشركات الخاصة و التي يقتصر فيها تشكيل مجلس اإلدارة على المساهمين فقط ،فإن المشرع و مراعاة للطابع 28ـ المادة 391من ق ت.
15
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
العمومي للمؤسسة العمومية اإلقتصادية أوجب أن يشتمل مجلس اإلدارة على ممثلين إثنين للعمال ,وذلك أخذا بفكرة تمثيل مصالح العمال المنصوص عليها في قانون عالقات العمل.
أوال :تشكيلة مجلس اإلدارة يتكون مجلس إدارة المؤسسة العمومية اإلقتصادية التي تأخذ شكل SAPمن 2اعضاء على األقل ومن أثني عشر 12عضو على األكثر ،و في حالة الدمج يجوز الرفع إلى30عضوا ،ينتخب أعضاء مجلس اإلدارة من طرف الجمعية العامة العادية و تحدد مدة عضويتهم في القانون األساسي بشرط أن ال تتجاوز 6سنوات و يمكن إعادة إنتخابهم كما يمكن للجمعية العامة غير العادية عزلهم في أي وقت ،حيث ال يمكن لشخص طبيعي أن ينتمي في نفس الوقت إلى أكثر من خمس مجالس إدارة لشركات مساهمة توجد مق ارتها بالجزائر طبقا للمادة 393ق ت ،29أما إذا كان الشخص معنوي فال يطبق عليه هذا الحكم .ويمكن لمجلس اإلدارة أن يقوم بتعيينات مؤقتة في حالة شغور منصب قائم باإلدارة بسبب الوفاة أو اإلستقالة و يجب أن تعرض التعيينات المؤقتة على الجمعية العامة العادية المقبلة للمصادقة عليها ،و إذا أصبح عدد القائمين باإلدارة أقل من الحد األدنى المطلوب قانونا وجب على القائمين باإلدارة إستدعاء الجمعية العامة العادية إلتمام عدد أعضاء المجلس و يجب أن يشتمل مجلس اإلدارة على مقعدين لصالح العمال حسب األحكام المنصوص عليها في قانون عالقات العمل يتمتعان بنفس صالحيات األعضاء اآلخرين ،حيث كان قبل 9188نظام المشاركة اإلستشارية الذي أقره قانون التسيير االشتراكي للمؤسسات لسنة 9119بواسطة مجالس العمال ،ولم تكن اإلختصاصات المخولة للعمال ذات فعالية و لكن بعد صدور القانون , 19-88رفع نسبيا من مستوى وفعالية هذه المشاركة و كرسها األمر 10-19و هذا خروجا عن المبادئ العامة للقانون التجاري الذي يحصر المشاركة في مجلس اإلدارة للشركة على المساهمين فقط دون العمال ،هذا تماشيا مع طابع العمومية الذي تمتاز به المؤسسات العمومية اإلقتصادية ،حيث ال يجوز لألجير المساهم في الشركة أن يعين قائما باإلدارة إال إذا كان عقد عمله سابقا بسنة واحدة على األقل لتعيين ،ويجب على مجلس اإلدارة أن يكون مالكا لعدد من األسهم يمثل على األقل %31من رأس مال الشركة و تخصص لضمان جميع أعمال التسيير و هي غير قابلة للتصرف فيها و يحدد القانون األساسي للمؤسسة الحد األدنى من األسهم التي يحوزها كل قائم باإلدارة ،و إذا لم يكن القائم باإلدارة عند تعيينه مالكا للعدد المطلوب من األسهم أو توقفت أثناء توكيله ملكيته لها يعتبر مستقيال تلقائيا . 29ـالمادة 393من ق ت .
16
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
ينتخب مجلس اإلدارة من بين أعضاءه رئيسا له بشرط أن يكون شخصا طبيعيا يسمى رئيس مجلس اإلدارة ويتولى رئيس مجلس اإلدارة المديرية العامة للشركة و يمثلها في عالقاتها مع الغير ،و ال تصح مداوالت مجلس اإلدارة إال إذا حضر نصف عدد أعضاءه على األقل ،و تؤخذ ق ارراته باألغلبية و يرجح صوت الرئيس عند تعادل األصوات ،ما لم ينص على خالف ذلك في القانون األساسي.
ثانيا :صالحيات مجلس اإلدارة لمجلس اإلدارة عدة صالحيات ،تتمثل أهمها فيما يخص المؤسسات المنظمة في شكل شركات مساهمة في استدعاء الجمعية العامة للمساهمين لإلجتماع وتبليغ المساهمين بذلك و تزويدهم بالوثائق الضرورية ،وضع جدول أعمال الجمعية العامة و إعداد جدول حسابات النتائج ،و القيام بالتعيينات المؤقتة في حالة شغور منصب قائم باإلدارة أو أكثر بسبب وفاة أو إستقالة بين جلستين عامتين أو عندما يصبح عدد القائمين باإلدارة أقل من الحد األدنى المطلوب في القانون األساسي ثم عرضها للمصادقة عليها من الجمعية العامة المقبلة. كما له كامل السلطات للتصرف بإسم الشركة في نطاق موضوع الشركة مع مراعاة السلطات المسندة صراحة في القانون لجمعيات المساهمين طبقا للمادة 332ق ت تقرير نقل مقر الشركة في نفس المدينة ،كما يقوم بتعيين مساعدي رئيس مجلس اإلدارة بإقتراح منه ويحدد سلطاتها باالتفاق مع رئيس مجلس اإلدارة. كما يجوز لمجلس اإلدارة أن يأذن بتسديد مصاريف السفر و التنقالت وكذا المصاريف التي أداها القائمون باإلدارة في مصلحة الشركة ،باإلضافة إلى منح اإلذن للرئيس المدير العام أو المدير العام بإعطاء الكفاالت أو الضمانات اإلحتياطية أو الضمان بإسم الشركة في حدود كامل المبلغ الذي يحدده ، 30يمنح أجور إستثنائية عن المهام المعهود بها للقائمين باإلدارة. مع اإلشارة إلى أنه يمكن تحديد مهام مجلس اإلدارة في القانون األساسي ،أما فيما يخص تحديد أجور مكافئات أعضاء مجلس اإلدارة للمؤسسة العمومية اإلقتصادية تنص المادة ": 323على أن تمنح لهم الجمعية العامة مكافأة لهم عن نشاطهم مبلغا ثابتا سنويا عن بدل الحضور يقيد في تكاليف اإلستغالل" ،كما يستحق العضو بجهاز اإلدارة أيضا مكافئة في شكل نسبة معينة من األرباح الصافية التي تحققها المؤسسة بعد اقتطاع
30
ـالمادة 330من ق ت .
17
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
مجموعة من العناصر كاإلحتياطات المختلفة ،
31
وبصفة عامة يجب الرجوع إلى األحكام العامة للقانون
المدني التي تبقى الشريعة العامة في ميدان الشركات و التي يجب مراعاتها من طرف المديرين. باإلضافة أن الجمعية العامة لمجلس اإلدارة تمنح مكافآت عن نشاطات أعضائه: مكافآت ثابتة تتعلق ببدل الحضور في مجلس اإلدارة تمثل مبالغ ثابتة سنويا مع تقييد هذه المبالغ فيتكاليف االستغالل حيث يتحصل هؤالء األعضاء على كل جلسة ثم الحضور فيها على مبلغ ثابت يقدر بخمسة اآلالف دح بعد إخضاعها للضريبة. مكافآت متغيرة تتعلق غالبا باإلرباح المحققة من طرف المؤسسة طبقا للشروط المنصوص عليها في المادتين 131ـ 138من نفس المرسوم التشريعي حيث تحدد نسبتها الجمعية العامة و عادة ال تفوق هذه النسبة مبلغ عشر جلسات أي ال تفوق خمسين ألف د ج للعضو الواحد يحدد كيفية توزيع المبالغ اإلجمالية التي تمثل بدل الحضور و النسب بين أعضائه.32 كما انه يجوز لمجلس اإلدارة منح أجور استثنائية عن المهام أو الوكاالت المعهود بها القائمين باإلدارة في هذه الحالة يجب آن تقيد هذه األجور في تكاليف االستغالل هذا إضافة إلى مصاريف السفر و التنقالت التي يأذن بتسديدها مجلس اإلدارة و كذا المصاريف التي يتحملها القائمين باإلدارة في مصلحة المؤسسة .
33
أما فيما يخص مهام رئيس مجلس اإلدارة فقد نصت عليها المادة 325من المرسوم التشريعي السابق الذكر ينتخب مجلس اإلدارة من بين أعضائه رئيسا له شريطة أن يكون شخص طبيعيا و ذلك تحت طائلة بطالن التعيين ،كما يحدد مجلس اإلدارة أجره حيث يعين هذا الرئيس لمدة ال تتجاوز مدة نيابته كقائم باإلدارة مع إمكانية إعادة انتخابه كما يجوز للمجلس أن يعزله في أي وقت ،34في هذا اإلطار يتولى رئيس المجلس و تحت مسؤوليته اإلدارة العامة للمؤسسة في كل الظروف مع مراعاة السلطات التي يخولها القانون صراحة الجمعيات المساهمين و كذا السلطات المخصصة لمجلس اإلدارة ،هذا إضافة إلى بعض األحكام األخرى التي توضح عالقة القائمين باإلدارة بالمؤسسة التي عالجت في مجملها مسائل تتعلق بكيفية معالجة الشعور في منصب العضوية أحوال القائمين باإلدارة من حيث عدم قبولها لعقد العمل في هذه المؤسسة بعد تعيينهم فيها 31
ـانظر المواد من 277ـو 272ـ 277من ق ت . 32ـ عبدي نعيمة.مرجع سابق.ص.958
33ـ المادة 322من ق ت .
34ـ المادة 323من نفس القانون.ـ .
18
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الحضور في اجتماعات هذا المجلس الذي ال تصح مداوالته إال بحضور نصف أعضائه و ما إلى ذلك من األمور التي من المفروض أن تضبط عمل المجلس ـ
الفرع الثاني :رقابة مجلس المراقبة أن شركة المساهمة التي اتبعت في إدارتها و في هيكلتها أسلوب مجلس المديرين تعين عليها أن تتبعه بمجلس آخر وهو مجلس المراقبة الذي يتولى لرقابة عليه وعلى تسييره إلدارة الشركة ،ويتكون هذا المجلس من سبعة ( )11أعضاء محدد أدنى ومن اثني عشر ( )93عضو كحد أقصى ويمكن أن يتجاوز هذا العدد في حالة اندماج الشركة شريطة أال يتجاوز دلك أربعة وعشرين عضو ( )30وأن يكون األعضاء قد مضت على عضويتهم أي مارسوا مهام الرقابة منذ أكثر من ستة أشهر(.)35حيث انه سيتم التطرق إلى اختصاصات مجلس المراقبة في الفرع األول ،وكذا القيود الواردة على عضويته الفرع الثاني ـ
أوال :صالحيات مجلس المراقبة: إن الجمعية العامة العادية هي التي تقوم بانتخاب أعضاء مجلس الرقابة قد يكون العضو من األشخاص الطبيعيين كما قد ي كون من األشخاص االعتبارية وفي حالة األخيرة يجب على الشخص االعتباري تعيين من يمثله بصفة دائمة ويخضع هذا األخير لنفس الشروط وااللتزامات كما يتحمل المسؤولية المدنية والجزائية كما لو كان عضوا باسمه الخاص دون أن يمس هذا المسؤولية التضامنية للشخص المعنوي الذي يمثله واذا عزل (. )36
الشخص المعنوي ممثله وجب عليه استخالفه في الوقت نفسه أي فو ار
واذا تغير منصب أو أكثر في مجلس المراقبة بسبب الوفاة أو االستقالة التزام المجلس بين جلستين باستخالفه أي عليه القيام بتعيينات مؤقتة واذا انخفض عدد أعضاء المجلس عن الحد األدنى القانوني أي ( )11أعضاء وجب على مجلس المدرين استدعاء الجمعية العامة. فو ار للبت في الموضوع قصد استكمال النصاب القانوني أما إذ انخفض العدد عن الحد األدنى الذي يستوجب القانون األساسي للشركة ولكن دون أتن يقل عن الحد األدنى القانوني في هذه الحالة يلتزم مجلس المراقبة بالتعيين المؤقت إلتمام النصاب الذي فرضه القانون األساسي وهذا في أجال 12أشهر ابتداء من اليوم الذي وقع فيه الشغور أي االنخفاض
(.)37
-35المادة 658من ق ت ـ
-36نادية فوضيل مرجع سبق ذكره ص 263ـ -37المادة 665ف 3من ق ت
19
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
و تعرض التعيينات التي قام بها المجلس عند انخفاض عدد أعضائه عن الحد األدنى القانوني أو عن الحد األدنى الذي فرضه القانون األساسي لشركة على الجمعية العامة المقبلة لتصادق عليها..واذا افترضنا أن الجمعية لم تصادق على التعيينات فإن جميع التصرفات والمداوالت التي قام بها المجلس قبل رفض المصادقة تعد صحيحة في نظر القانون ،أما إذا أغفل أو أهمل المجلس عن هذه التعيينات أو انه قام بها ولكنه لم يستدعى الجمعية العامة للمصادقة عليها ففي هذه الحالة يحق لكل من يهمه األمر اللجوء إلى القضاء لتعيين وكيل يقوم باستدعاء الجمعية العامة إلجراء التعيينات والمصادقة عليها أو اإلجراء المصادقة وحسب إذا كانت قد تمت من طرف المجلس(.)38
ثانيا :القيود الواردة على مدة عضوية مجلس المراقبةـ إذا تم تعيين أعضاء مجلس المراقبة في القانون األساسي لشركة فال يجوز أن تتجاوز مدة عضويتهم ثالث سنوات إما إذ تعيينهم من طرف الجمعية العامة العادية ،فال يجوز أن تتجاوز مدة عضويتهم ستة سنوات وفي حالة انفصال الشركة أو اندماجها يتم تعيين أعضاء مجلس المراقبة من طرف الجمعية العامة غير العادية(،)39 حيث ترد على مجلس المراقبة القيود التأديبية األتي ذكرها: 1ـ ـ ـ يحضر على مل عضو من مجلس المراقبة االنتماء إلى مجلس المديرين ـ 2ــــ إذا كان عضو مجلس المراقبة شخصا طبيعيا فال يحق له االنتماء في نفس الوقت إلى أكثر من خمسة مجالس مراقبة لشركات المساهمة التي يكون مقرها بالجزائر وال ينطبق هذا على الممثلين الدائمين لألشخاص االعتباري( )40ـ 3ــــ كما أنه في حال أنه أراد أحد أعضاء مجلس المدرين أو أحد أعضاء مجلس المراقبة أن يبرم عقدا مع الشركة لتي تنتمي إليها إال أن هذا ال يتسنى له إال بعد حصد له على إذن مسبق من مجلس المراقبة ويطبق نفس الحكم على العقد الذي يسعى فيه العضو المشار إليه ’نفا في إبرامه بطريقة غير مباشرة أو عن طريق استعمال الوسطاء ،أما إذا أبرمت الشركة عقدا مع إحدى المؤسسات التي يكون فيها أحد أعضاء مجلس المديرين أو أحد أعضاء مجلس المراقبة مالكا أو شركيا أو مسي ار أو قائما باإلدارة أو مدي ار عاما للمؤسسة فيجب أن يخضع لترخيص مسبق واال أعتبر باطال بل تعد كل االتفاقات التي تبرم مع الشركة باطلة (.)41
-38المادة 665ف 6من ق ت
-39نادية فوضيل ،مرجع سابق ،ص335ـ -40المادة ،330القانون التجاري
-41نادية فوضيل ،نفس المرجع السابق ،ص333
20
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
4ـــــيحضر على أعضاء مجلس المديرين أو أعضاء مجلس المراقبة باستثناء األشخاص المعنوية أن يفترضوا بأي شكل كلن من الشركة كما يحضر عليهم أن يتخذوا الشركة كضمان احتياطي أو كفيل عندما يقومون بالتزاماتهم الشخصية نحو الغير ،ويخضع الممثلون الدائمون لألشخاص المعنوية لنفس الحكم وتعود الحكمة في ذل ك إلى المحافظة على أموال الشركة وعدم التالعب بها ،واستعمالها من طرف أعضاء المجلس ألغراض شخصية ال تخدم مصلحة الشركة
( )42ـ
و في نهاية هذا الفرع نالحظ إن المشرع وضع رقابة تدريجية لألجهزة الداخلية للمؤسسة العمومية االقتصادية كل حسب الصالحيات الموكلة له ،فتاتي رقابة الجمعية العامة ثم رقابة جهاز اإلدارة ثم رقابة هيئة المراقبة ،لذا يجب أن تعمل هذه األجهزة بالتنسيق مع بعضها البعض لضمان رقابة فعالة.
المبحث الثالث:رقابة مندوب الحسابات نظ ار لكبر نشاط المؤسسات العمومية االقتصادية ،باإلضافة إلى التعقيد الذي تتميز به ،لذلك توجب خلق جهاز رقابي يضمن عدم انحراف اإلدارة و حماية للمساهمين الذين تنقصهم الخبرة و ال يشاركون في اإلدارة و هذا من خالل المهمة المنوط لمندوب الحسابات باإلضافة إلى التقارير التي يعدونها باعتباره
الشركاء في
الشركة بحيث تعد رقابة دائمة و مستمرة ،حيث أن هذه المهنة نظمت ألول مرة بالجزائر من خالل القانون 18/19المؤرخ في 9119/10/31الذي يحدد شروط و كيفيات التعيين و ممارسة المهنة و أختام القانون التجاري في المرسوم التشريعي 18/12التي تنظم عمل مندوب الحسابات و عالقته مع الشركةو المساهمين فيها،إلى غاية إصدار القانون التوجيهي للمؤسسات العمومية االقتصادية .43 19/88الذي أخضع المؤسسة العمومية االقتصادية لقواعد القانون التجاري و المدني اللذان تصل صراحة على أحكام قانونية خاصة و أصبحت هذه المؤسسات خاضعة ألنظمة رقابية داخلية و هذا ما حبسته المادة 01من ق : 19/88يتعين على المؤسسات العمومية االقتصادية تنظيم و تدعيم هياكل داخلية خاصة بالمراقبة في المؤسسة و تحسين و بصفة مستمرة أنماط سيرها و تسييرهاـ حيث أدخل المشرع عدة تعديالت على نظام محافظي الحسابات فكانت البداية بإصدار رقم 18/19كما سبق ذكره .44فانه سيتم دراسة رقابة مندوب الحسابات من خالل ثالث مطالب األول تطرقنا إلى تعريف مندوب الحسابات و المركز القانوني له والمطلب الثاني تطرقنا إلى اختصاصاته ،ثم المسؤولية الناجمة عن مهنته. -42المادة 319القانون التجاري
43ـ القانون رقم 19/88المتعلق بالقانون التوجيهي للمؤسسات العمومية االقتصادية .ج ،ر العدد3ـ
44ـ بن داود إبراهيم-الرقابة المالية على النفقات العامة ،ق الجزائر والمقارن-د ط -دار الكتاب الحديث.ط.3191.ص908
21
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المطلب األول :تعريف مندوب الحسابات و مركزه القانوني لقد عرف القانون 18/19محافظ الحسابات في نص المادة 31منه على أنه :يعد محافظ الحسابات في مفهوم هذا القانون "كل شخص يمارس بصفة عادية باسمه الخاص و تحت مسؤوليته مهنة الشهادة بصفة انتظامية حسابات الشركات و الهيئات المعنية برقابة محافظ الحسابات وفقا ألحكام التشريع المعمول به"
45
كذلك يجب توفير الشروط اآلتية : أن يكون جزائري الجنسية ،و وجوب حيازته شهادة لممارسة المهنة على النحو اآلتي:بالنسبة لمهنة محافظ الحسابات أن يكون حائ از على الشهادة الجزائرية لمحافظ الحسابات أو شهادة معترف بها. ـ ـ أن يتمتع بجميع الحقوق المدنية و السياسية ،وأن ال يكون قد صدر في حقه حكم بارتكاب جناية أو جنحة مخلة بشرف المهنة. ــأن يؤدي اليمين المنصوص عليه في المادة 31من القانون 19/91
.46
تنص ":يؤدي الخبير المحاسب
و محافظ الحسابات و المحاسب المعتمد بعد االعتماد و فبل التعيين في المنصف الوطني أو الغرفة الوطنية أو في المنظمة الوطنية و قبل القيام بأي عمل .اليمين أمام المجلس القضائي المختص إقليميا لمحل تواجد مكاتبهم بالعبارات اآلتية: " أقسم باهلل العلي العظيم أن أقوم بعملي أحسن قيام و أتعهد أن أخلص في تأدية وظيفتي و أن أكتم سر المهنة و أسلك في كل األمور سلوك المتطرف المحترف الشريف،واهلل على ما أقول شهيدـ" ،من خالل الشروط التي تم ذكرها فان هذا المطلب يتفرع إلى تعيين مندوب الحسابات أي الجهة المختصة بالتعيين أوال كذلك المركز القانوني له في فرع ثاني ـ الفرع األول :تعيين مندوب الحسابات تعيين الجمعية العامة أو الجهاز المكلف بالمداوالت بعد موافقتها كتابيا ،و على أساس دفتر أساس دفتر .
الشروط ،محافظ الحسابات من بين المهنيين المعتمدين و المسجلين في جدول الغرفة الوطنية
45ـ المادة 31من القانون رقم 18/19المؤرخ في 9119/10/31الذي يحدد كيفيات التعيين و ممارسة المهنة
46ـ القانون 19/91مؤرخ في 31يونيو 3191يتعلق بمهنة الخبير المحاسب و محافظ الحسابات و المحاسب المعتمد.
22
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
كما نص القانون التجاري الجزائري في المادة 1/5مكرر 0أنه :تعيين الجمعية العامة العادية للمساهمين مندوبا للحسابات أو أكثر لمدة ثالث سنوات تختارهم بين المهنيين المسجلين على جدول المصنف الوطني. و تتمثل مهمتهم الدائمة ،بإنشاء أي تدخل في التسيير ،في التحقيق في الدفاتر و األوراق المالية ،للشركة و هي مراقبة انتظام حسابات الشركة و صحتها ،كما يدققون في صحة المعلومات المقدمة في تقرير مجلس اإلدارة ،أو مجلس المديرين حسب الحالة ،و في الوثائق المرسلة إلى المساهمين حول الوضعية المالية لشركة و حسابا تها ،و يصادقون على انتظام الجرد و حسابات الشركة و الموازنة و صحة ذلك و يتحقق مندوبو الحسابات إذا تم احترام مبدأ المساواة بين المساهمين ويجوز لهؤالء أن يجروا طيلة السنة التحقيقات أو الرقابة التي يرونها مناسبة. كما يمكنهم استدعاء الجمعية العامة النعقاد في حالة االستعجال و إذا تم تعيين الجمعية العامة مندوبي الحسابات ،أو في حالة وجود مانع أو رفض واحد أو أكثر من مندوبي الحسابات المعينين ،يتم اللجوء إلى تعيينهم أو استبدالهم بموجب أمر من رئيس المحكمة التابعة لمقر الشركة بناء على طلب من مجلس اإلدارة أو مجس المديرين ،حيث تدوم مدة تعيين مندوب الحسابات ثالثة سنوات قابلة للتجديد مرة واحدةـ كما ال يمكن تعيين نفس محافظ الحسابات بعد عهدتين متتاليتين إال بعد مضي 2سنوات .و في حالة عدم المصادقة على حسابات الشركة أو الهيئة المراقبة خالل سنتين ( )13ماليتين يتعين على محافظ الحسابات إعالم وكيل الجمهورية المختص إقليميا بذلك و في هذه الحالة ال يجري تجديد مهمة محافظ الحسابات
. 47
عندما تعين شركة أو هيئة ،شركة محافظة الحسابات بصفة محافظ الحسابات فإن هذه األخيرة تعين من بين أعضائها المسجلين فيجدول الغرفة الوطنية محافظ للحسابات يتصرف باسمها ،عندما تقرر شركة أو هيئة تعيين أكثر من محافظ حسابات فإن كل محافظ منهم يمارس مهنته طبقا ألحكام القانون ،حيث تحدد المهنة عن طريق التنظيم.48 أما فيما يتعلق بالقانون التجاري ورد بالمادة 1مكرر أنه :عند انتهاء مهام مندوب الحسابات يقترح على الجمعية العام ة عدم تجديد عضويته و يجب على الجمعية العامة سماعه،كذلك تجتمع الجمعية العامة العادية
47ـ المادة 31من نفس القانون.
48ـ المواد 38ـ 31من نفس القانون
23
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
التي تفصل في حسابات السنة المالية الثالثة يبقى مندوب الحسابات المعين من الجمعية العامة بدل مندوب آخر ،و يمارس وظيفته حتى انتهاء مهمة المندوب الذي استخلفه.49 كما يجوز للجمعية العامة و كل مساهم أو عدة مساهمين يمثلون على األمل عشر ( )91/9رأي مال المؤسسة ومجلس المديرين أن يطلبوا من المحكمة المختصة إنهاء مهام مندوب الحسابات قبل االنتهاء العادي للمهام ووظائفه حسب المادة 195مكرر 1من ق ت ـ
الفرع الثاني:المركز القانوني لمندوب الحسابات يعد مندوب الحسابات في مركز اتصال بين المساهمين في الشركة و مجلس اإلدارة و هذا في مجال الرقابة وقد أثار تكييف المركز القانوني لمندوب الحسابات صعوبات كثيرة .50حيث حسم المشرع هذا الجدل الحقيقي الذي يقول أن هناك ما أعتبره مجرد عامل في الشركة تربطه عالقة تعاقدية أو تنظيمية ،بينما هناك من اعتبره بمثابة الحكم بين المساهمين الذين وضعوا فيه ثقتهم و بين واقع حسابات الشركة و سلوك مجلس اإلدارة .51حيث حسم الجدل باعتبار أن مندوب الحسابات مجرد وكيل عند الشركة إذ نصت المادة 383من ق ت على أنه يحدد مدى و آثار مسؤولية المندوبين نحو الشركة حسب القواعد العامة للوكالة ،حيث تم حذف هذا النص من خالل المرسوم 9112و استبدل بنص المادة 195مكرر 0الفقرة 12الذي تعرض لمسؤولية الحسابات دون أن يذكر أنه وكيل عند الشركة.
المطلب الثاني:اختصاصاته و المسؤولية الناجمة عن مهنته يتجسد الدور الرقابي لمندوب الحسابات في :التحقيق في الدفاتر و األوراق المالية للمؤسسة و مراقبة انتظام الحسابات السنوية و صحتها في الدفاتر و مطابقة النتائج للعمليات التي تمت في السنة المنصرمة ،و كذا الوضعية المالية و ممتلكات المؤسسة .52و يفحص صحة الحسابات السنوية و مطابقتها للمعلومات المبنية في تقرير التسيير الذي يقدمه المسيرون المساهمون مع إبداء رأيه في شكل تقرير خاص حول إجراءات الرقابة الداخلية المصادق عليها من مجلس اإلدارة و مجلس المديرين أو المسيرين.
49ـ المادة 195مكرر 1من ق ت
50ـ أحمد محرز .القانون التجاري الجزائري.الشركات التجارية .ج.3د ط .مطابع سجل العرب القاهرة .9111ص.292 51ـ المادة 195مكرر 90من ق ت .
52ـ المادة 1/5مكرر 1من ق ت الجزائري
24
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الفرع األول :اختصاصات مندوب الحسابات يعلم المسيرين والجمعية العامة أو هيئة المداولة المؤهلة ،بكل نقص قد يكتشفه أو يطلع عليه و من طبيعته أن يعرقل استمرار استغالل المؤسسة أو الهيئة،كما يقدر شروط إبرام االتفاقيات بين الشركة التي يراقبها و المؤسسات أو الهيئات التي تكون فيها للقائمين باإلدارة أو المسيرين للشركة المعنية مصالح مباشرة أو غير مباشرة ، 53حيث تخص هذه المهام فص قيم ووثائق الشركة أو الهيئة و مراقبة مدى مطابقة المحاسبة للقواعد المعمول بها دون التدخل في التسيير. كذلك في مهامه التحقق من مدى احترام مبدأ المساواة بين المساهمين،و لكي يقوم محافظ الحسابات بهذه المهام يمكن له في أي وقت اإلطالع على السجالت و الموازنات و المراسالت و كل الوثائق الخاصة بالمؤسسة ،كما يمكن له أن يطلب من القائمين باإلدارة في المؤسسة توضيحات و معلومات ،و أن يقوم بالتفتيش التي يراها الزمة.54 عندما تعد الشركة أو الهيئة حسابات مدمجة أو حسابات مدعمة ،يصادق محافظ الحسابات أيضا على صحة و انتظام الحسابات المدعمة و المدمجة و صورتها الصحيحة و ذلك على أساس الوثائق المحاسبية و تقرير محافظي الحسابات لدى الفروع أو الكيانات التابعة لنفس مركز القرار.55 حيث يترتب على المهمة المنوط لمحافظ الحسابات إعداد:
تقرير المصادقة بتحفظ أو بدون تحفظ على انتظام و صحة الوثائق السنوية و صورتها الصحيحة أو عند
االقتصاد ،وفض المصادقة المبرر. تقرير المصادقة على الحسابات المدعمة أو الحسابات المدمجة عند االقتصاد تقرير خاص حول االتفاقيات المنظمة. تقرير خاص حول تفاصيل أعلى خمس تعويضات ـ تقرير خاص حول االمتيازات الخاصة الممنوحة للمستخدمين. تقرير خاص حول إجراءات الرقابة الداخلية. 53ـ المادة 32من القانون 19/91السالف الذكر
54ـ سعود زهير .النظام القانوني لتسيير و رقابة المؤسسات العمومية االقتصادية على ضوء األمر – 10/19مذكرة لنيل شهادة الماجستير في قانون األعمال .جامعة الجزائر .ص81
55ـ المادة 30من القانون 19/91السابق الذكر.
25
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تقرير خاص حول مالحظة تهديد محتمل على استمرار االستقالل. حيث تحدد معايير التقرير و آجال إرسالها إلى الجمعية العامة و إلى األطراف المعنية عن طريق التنظيم.
56
وهي تتجسد االستقاللية و الضمان للرقابة الفعالة من طرف محافظ الحسابات و حماية حقوق المساهمين و المساواة بينهم ،وضع المشرع عدة ضمانات لذلك منها ما ورد في القانون التجاري الجزائري ،منها ما ورد في القانون 18 / 19المتعلق بمهنة الخبير المحاسب و محافظ الحسابات و المحاسب المعتمد. أنه ال يجوز تعيين محافظ الحسابات من بين األقرباء و األصهار حتى الدرجة الرابعة و ال من بين القائمين باإلدارة و أعضاء مجلس اإلدارة و مجلس المديرين و كذلك مجلس المراقبة الم ازولين لنشاطهم ،و حتى الذين انتهت وظائفهم في أجل خمس سنوات من تاريخ إنهاء مهامهم ،و كذلك أزواج القائمين باإلدارة وأعضاء مجلس المديرين أو مجلس المراقبة و األشخاص الذين منحتهم المؤسسة أجرة بحكم وظائفهم غير وظيفة مندوب حسابات في أجل 5سنوات من تاريخ إنهاء وظائفهم.57 ال يمكن لمحافظ الحسابات أن يقوم برقابة المؤسسات يملك فيها بصفة مباشرة أو غير مباشرة مساهمات ،وال يمكن له ممارسة وظيفة مستشار جنائي أو مهمة خبير قضائي لدى مؤسسة يراقب حساباتها ،أو أن يشغل منصب مأجور في مؤسسة راقبها قبل أقل من 12سنوات بعد وكالته .58كذلك يجب على حافظ الحسابات ممارسة مهامه في الرقابة دون تدخل في التسيير ،حيث يكون ملزم بالحفاظ على السر المهني الذي يطلع عليه بحكم ممارسة وظيفته.
الفرع الثاني :المسؤولية الناجمة عن مهنة مندوب الحسابات بما أن مندوب أو مسئولي الحسابات يشكلون هيئة قائمة بذاتها في الجهاز التنظيمي لشركة المساهمة تقوم بمراقبة إعمال الشركة ،فإذا ترتب عن أدائها بمهمة الرقابة أخطاء انجرت عنها إضرار للشركة أو المؤسسة أو الغير تحملت مسؤوليتها سواءا المدنية والتي سنشير إليها في الفرع األول ،و إما الجزائية و التي درستاها في الفرع الثاني.
56ـ المادة 35من نفس القانون.
57ـ المادة 195مكرر 1من ق ت
58ـ سعود زهير .المرجع السابق .ص .88
26
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
أوال:المسؤولية المدنية طبقا للقواعد العامة أي ما هو وارد في القانون المدني في المادة : 930كل فعل أي كان يرتكبه الشخص بخطئه و يسبب ضر ار للغير يلزم من كان سببا في حدوثه بالتعويض59ـ هذا فيما يخص المسؤولية المدنية. باعتبار أن القانون ألزم على كل شخص سواء معنوي أو طبيعي عند قيامه بخطأ يلحق ضر ار بالغير فانه يتحمل مسؤولية هذا الخطأ بالتعويض فان مندوب الحسابات يتحمل مسؤولية خطئه بالتعويض .
ثانيا:المسؤولية الجزائية أما المسؤولية الجزائية تقضي أنه :يعاقب بالحبس من سنة إلى 5سنوات و بغرامة من 31.111دج إلى 51.111دج أو بإحدى هاتين العقوبتين فقط،كل مندوب للحسابات يتعمد إعطاء معلومات كاذبة أو تأكيدها عن حالة الشركة أو الذي يكشف إلى وكيل الدولة عن الوقائع اإلجرائية التي علم بها60ـ كذلك تطبق أحكام قانون المادة 13من ق العقوبات" .61حتى من يعمل بأية صفة كانت في مؤسسة و أدلى أو شرع في اإلدالء إلى أجانب أو إلى جزائريين مقيمون في بالد أجنبية بأسرار المهنة أو المؤسسة التي يعمل فيها دون أن يكون مخوال له ذلك يعاقب بالحبس من سنتين ()13إلى خمس سنين( )15وغرامة 511دج الى91.111دج،كذلك يعاقب كل من يمارس مهنة الخبير المحاسب ومهنة محافظ الحسابات بطريقة غير شرعية بغرامة من 51.111دج إلى 3.111دج ،وفي حالة العود ،يعاقب مرتكب هذه المخالفة بالحبس تتراوح مدته من ستة ( )13أشهر إلى سنة واحدة ،و بضعف الغرامة62ـ حيث يعد ممارسا غير شرعي لمهنة الخبير المحاسب أو محافظ الحسابات كل شخص غير مسجل في الجدول أو تم توقيف مؤقت لتسجيله أو شطبه من الجدول و الذي يمارس أو يواصل في أداء العمليات المنصوص عليها في أحكام هذا القانون ،كذلك يعد ممارسا غير شرعيا لهذه المهنة كل من ينتحل إحدى هذه
59ـ المادة 930من القانون المدني الجزائري. 60ـ المادة 821من ق ت ـ
61ـ قانون العقوبات الجزائري ـ
62ـ المادة 12من قانون 19/91السالف الذكر.
27
الفصل األول ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الصفات أو تسميات شركة لها خبرة في المحاسبة أو شركة محافظة الحسابات أو شركة محاسبة أو أية صفة أخرى ترمي إلى خلق تشابه أو خلط مع هذه الصفات و التسميات.63 و مما سبق تبيينه فأن األشواط و المراحل التي مرت بها مهنة محافظ الحسابات سمحت في األخير سد الفراغ القانوني الذي كانت تعاني منه المهنة مقارنة مع ماكان موجود سابقا ،لكن إذا أردنا االقتراب أكثر من وقائع ممارسة هذه المهنة مقارنة مع ما كان سابقا و ما هو منتظر ،فإن يمكن القول أن هناك العديد من النقاط التي تحتاج للرؤية الجديدة بالنسبة لآلليات التي تحكم عملها باعتبارها تشكل جوهر الفاعلية بالنسبة لجودة المراجعة و المراقبة .ومن أهم هذه العناصر ،استقاللية مهنة محافظ الحسابات و التي تعد عنص ار هاما في زيادة الثقة في الجمهور في رأيه و ذلك بإعطاء مصداقية أكثر للمعلومات المالية التي تحويها القوائم المالية للمؤسسة. أما بالنسبة لتعيين محافظ الحسابات و الذي يتم عادة من طرف الجمعية العامة للمساهمين فهو يهدف لمصالح هؤالء المساهمين الذين يمتلكوه وفي أغلب الحاالت مساهم واحد و الدولة كذلك األمر بالنسبة لتحديد الغاية التي تحدد بناءا على جدول محدد قانونا ،فهو ملزم بمراعاة و احترام سر المهنة فيما يخص األفعال و األعمال التي اطلعوا عليها بحكم ممارسة وظائفهم .كذلك يسألون سواء إزاء الشركة أو الغير عن األضرار الناتجة عن أخطائهم و الالمباالة التي يكونوا قد ارتكبوها في ممارسة وظائفهم. إال أنه يمكن القول أنه مهمة مندوب الحسابات مهمة ذات فعالية في تحقيق الحكم الراشد و الجيد في المؤسسات لتمتعها باالستقاللية ووجوب الشفافية.
63ـ المادة 10من نفس القانون.
28
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تماشيا مع الطابع العم ومي الذي تتميز به المؤسسات العمومية االقتصادية رغم ما تتميز به من استقاللية ومتاجرة ،ونظ ار الن رأس مالها يتكون من رؤوس أموال عمومية ،فانه يجب المحافظة عليها و مراقبتها واستغاللها أحسن استغالل ،و هذا ما يقتضي توضيح مظاهر الرقابة هذه الرقابة ،و تحديد السلطة الوصية عليها و المكلفة برقابتها و كما رأينا المشرع اخذ باالتجاه الذي يرمي إلى الحد من التدخالت الخارجية في شؤون المؤسسة العمومية االقتصادية ،و تدعيم الرقابة الداخلية على حساب الرقابة الخارجية ،باعتبار أن الرقابة الخارجية هي السلطة التي تمارسها جهة أو أكثر من خارج الوحدة االقتصادية ذاتها ال تتداخل مهام الجهة الواحدة مع األخرى . و بالرجوع إلى التطور الذي شهده االقتصاد الوطني ألزم على المؤسسة أن تواكبه باعتبارها النواة الهامة للنهوض باقتصاد الوطن ،حاول المشرع إيجاد وسيلة تضبط و تقيم تحمي ممتلكاتها من الضياع ،و كذا ضمان لها االستمرار لتحقيق األهداف المسطرة مسبقا ،ليتم توضيح آليات هذه السلطة كوسيلة تضمن صحة التنفيذ و التطبيق ،فأننا في دراستنا لهذا الفصل بعنوان الرقابة الخارجية تم تفريعه إلى مباحث أولها رقابة الجهات المركزية من خالل اإلشارة إلى رقابة الو ازرة و مجلس مساهمات الدولة ،ثم تطرقنا إلى رقابة مجلس المحاسبة ثم بدراسة رقابة مصلح و ازرة المالية و المتجسدة في المفتشية العامة للمالية ،كرقابة للجهات المركزية المتخصصة ،حيث تدخل كلها في إطار رقابة السلطة التنفيذية و ذلك الكتفائنا بدراستها فقط دون الرقابة التشريعية و القضائية.
المبحث األول:رقابة األجهزة المركزية: أصبح للجهات المركزية دور محدود في رقابة المؤسسات العمومية االقتصادية ،إال فيما يخص المؤسسات التي يكتسي نشاطها طابعا استراتيجيا ،أو المؤسسات التي تخضع للطابع الخاص المنصوص عليه في المرسوم التنفيذي 19ـ ـ ،1 382و كما أننا سنتطرق إلى دراسة هذا المبحث من خالل رقابة السلطة التنفيذية متجسدة في رئيس الجمهورية ،والحكومة ،ثم الو ازرة كرقابة جهات مركزية ،في المطلب األول ،ثم رقابة مجلس مساهمات الدولة نظ ار ألهميته في مطلب ثان.
1ــالمرسوم التنفيذي 382/19االمؤرخ في 3رجب 9033الموافق في 30سبتمبر ، 3119المتضمن الشكل الخاص بأجهزة المؤسسات العمومية االقتصادية و تسييرها .
29
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المطلب األول:رقابة السلطة التنفيذية: بما أن رئيس الجمهورية هو أعلى هرم السلطة منحه الدستور صالحيات واسعة لتسيير شؤون البالد حسب ما يتماشى مع المصلحة العليا للبالد في جميع الميادين و منها الميدان االقتصادي ،حيث حاول المشرع استرجاع كافة الصالحيات خاصة منها التعيين في الوظائف العليا و السامية للدولة ،و ذلك من خالل الصالحيات التي يمنحها له الدستور ،1و بما إن الرئيس هو الذي يتولى اإلشراف على توجيه السياسة الوطنية خاصة منها االقتصادية ،و ذلك في إطار مجلس الو ازرة الذي يتولى رئاسته ،فله الحق في االطالع على برنامج الحكومة و وضع ما يراه مناسبا فيه قبل عرضه على البرلمان ،2إضافة إلى الحكومة و الثاني
و الو ازرة بحيث أننا سنتناول كل منها من خالل الفرعين األول صالحيات رئيس الجمهورية رقابة الو ازرة و الحكومة.
الفرع األول:رقابة رئاسة الجمهورية: باعتبار الرئيس أعلى هيئة في السلطة التنفيذية ،فانه غالبا ما يتولى تعيين رؤساء مجالس إدارة المؤسسات العمومية االقتصادية بواسطة مراسيم رئاسية باقتراح من الحكومة ،و يعطي التعليمات الالزمة للحكومة لتوجيه االقتصاد الوطني وخاصة عندما يتعلق األمر بالمؤسسات ذات الطابع االستراتيجي
و يسهر على
توفير الضمانات الالزمة لجلب المستثمرين الخواص خاصة منهم األجانب ،و يتم كل هذا في إطار احترام المبادئ العامة للدستور. باعتباره القائد األعلى للقوات المسلحة للجمهورية ،و كذا بصفته يتولى مسؤولية الدفاع الوطني،كما يقرر السياسة الخارجية لألمة و يوجهها ،يرأس مجلس الوزراء ،و يعين رئيس الحكومة و ينهي مهامه
و
يوقع المراسيم الرئاسية ،كما له حق إصدار العفو و حق تخفيض العقوبات أو استبدالها ،يمكنه أن يستشير الشعب في كل قضية ذات أهمية وطنية أو عن طريق االستفتاء ،كما يبرم المعاهدات الدولية
و يصادق
عليها. و من أهم الصالحيات المخولة له انه :يعين في الوظائف و المهام المنصوص دستوريا ،التعيينات التي تتم في مجلس الوزراء ،كما يعتبر رئيسا لمجلس الدولة و أمين عام للحكومة و محافظ بنك الجزائر 1
انظر المادة 18من الدستور.
2
انظر المادة 11من الدستور.
30
و يعين
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
القضاة و مسؤولو أجهزة األمن ،كما يعين رئيس الجمهورية سفراء الجمهورية و المبعوثين الدبلوماسيين األجانب و أوراق إنهاء مهامهم.
الفرع الثاني :رقابة الحكومة و الوزارة تعد الو ازرة المكلفة بالمساهمة و اإلصالحات هي الهيئة المكلفة بتوجيه و مراقبة القطاع االقتصادي،
و
تسهر على تنفيذ برنامج الحكومة في هذا المجال ،و قد صدر المرسوم التنفيذي 233/3111الذي يحدد صالحيات وزير المساهمة و تنسيق اإلصالحات ،و يقوم هذا األخير باقتراح عناصر السياسة
الوطنية في مجال المساهمة و تنسيق اإلصالحات في إطار السياسة العامة للحكومة ،كما يقوم بمتابعة و مراقبة تنفيذ ذلك باالتصال مع قطاعات الو ازرات المعنية طبقا للقوانين و التنظيمات المعمول بها 1ومن هنا تتضح صالحيات الوزير المكلف بالمساهمة و تنسيق اإلصالحات: حيث أعطى المشرع للوزير المكلف بالمساهمة و اإلصالحات ،صالحيات تمكنه من ضمان السير الحسن للمؤسسات االقتصادية و هي:السهر على االنجاز الدوري لتقارير تقييم الوضعية االقتصادية
و المالية
للمؤسسات العمومية االقتصادية و تبليغها ألعضاء مجلس مساهمات الدولة ،كما يقترح آليات
و كيفيات
فتح الرأسمال االجتماعي للمؤسسات العمومية االقتصادية على الرأسمال الخاص ،باإلضافة إلى قيامه بتنسيق النشاطات المرتبطة بتحضير برنامج الخوصصة ،و يتولى تنفيذ إستراتيجية خوصصة المؤسسات العمومية االقتصادية.2 كما يقوم باقتراح اآلليات الالزمة لتطوير التنظيم االقتصادي عن طريق السوق ،وهناك مديرية خاصة على وزرة المساهمة و تنسيق اإلصالحات مكلفة بضبط و تنفيذ الكيفيات التقنية لتنظيم المؤسسات مستوى ا العمومية االقتصادية و مراقبتها تسمى مديرية دراسات السياسات و المناهج و التقييم ،باإلضافة إلى قسم تسيير مساهمات الدولة ،و تتمثل وسائل الرقابة هنا في تقديم التقارير الدورية من طرف أجهزة تسيير
1المادة 19من المرسوم التنفيذي 233/3111المؤرخ في 35اكتوبر 3111الذي يحدد صالحيات وزير المساهمات و تنسيق اإلصالحات 2المادة 39من األمر 10/19السالف الذكر.
31
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المؤسسات العمومية االقتصادية إلى الجهات المركزية ،أو إرسال لجان تحقيق متخصصة من طرف الجهات المركزية إلى المؤسسات العمومية االقتصادية.1 حيث وضع المشرع باإلضافة إلى الرقابة الداخلية ورقابة أجهزة المؤسسة ،أجهزة خارجية كما المؤسسة العمومية االقتصادية ،و هي أجهزة متخصصة لرقابة المؤسسات العمومية االقتصادية المتمثلة أساسا في مجلس مساهمات الدولة و المنصوص عليه في األمر ،2 10/19و كذا القوانين منها المرسوم التنفيذي . 3352/19
المطلب الثاني :رقابة مجلس مساهمات الدولة لضمان رقابة دائمة و مستمرة على المؤسسات العمومية االقتصادية و طرائق هيئة وصية تمارس رقابة خارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية و المتمثلة في مجلس مساهمات الدولة و الذي أنشأ على أنقاض المجلس الوطني لمساهمات الدولة. ويتولى رئاسة مجلس مساهمات الدولة رئيس الحكومة و تحت سلطة ،حسب ما اورد في المادة 8من األمر 10/19و التي تنص " :أنه يؤسس مجلس مساهمات الدولة يوضع تحت سلطة رئيس الحكومة الذي يتولى رئاسته ،و يدعي في طلب النص "المجلس". تحدد تشكيلة وسيره عن طريق التنظيم ،يجتمع المجلس مرة واحدة 19على األقل كل ثالثة أشهر أو بطلب من أحد أعضائه حيث يتولى الوزير المكلف بالمساهمات أمانة المجلس ،4و ليتم دراسة عمل المجلس و كيفية ممارسته الرقابة فإننا سندرس تشكيلة المجلس و صالحياته ثانيا.
الفرع األول :تشكيلة مجلس مساهمات الدولة طبقا لألمر 10/19والذي جاء في ن المادة الثامنة منه على أنه تحدد تشكيلة سير مجلس مساهمات الدولة عن طريق التنظيم ،فإنه صدر المرسوم التنفيذي 352/19المؤرخ في 3119/11/91المتضمن تشكيلة
1سعود زهير مرجع سبق ذكره ،ص .10
-2األمر 10/19المؤرخ في 3119/18/1المتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية االقتصادية و تسييرها و خوصصتها -3المرسوم التنفيذي 352/19المؤرخ في 3119/10/91المتعلق بتشكيلة مجلس مساهمات الدولة و تسييرها. -4المادة 91من األمر 10/19السابق ذكره.
32
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
مجلس المساهمات الدولة و يسرد و الذي حدد تشكيلة :يتشكل المجلس الموضوع تحت سلطة رئيس الحكومة الذي يتولى رئاسته من : وزير الدولة ،وزير العدل وزير الدولة ،وزير الداخلية والجماعات المحلية. وزير الدولة ،وزير الشؤون الخارجية. وزير المالية . وزير المساهمة وتنسيق اإلصالحات. وزير التجارة. وزير العمل و الضمان االجتماعي. وزير تهيئة اإلقليم و البيئة. وزير الصناعة و إعادة الهيكلة. الوزير المنتدب لدى وزير المالية المكلف بالخزينة و إصالح المالية ،الوزير المعني أو الوزراء المعنيينبجدول األعمال.1 و ما يالحظ من خالل هذه التشكيلة أنه تشكل كله من وزراء و منه يتم استنتاج أنه هيئة تابعة للسلطة التنفيذية ،و هذا بالنظر لألهمية التي تشكلها المؤسسات العمومية االقتصادية الوطني ،و هذا ما يفسر أيضا إرادة الدولة في المحافظة على دورها في مراقبة هذه المؤسسات و حماية األموال العمومية و ضمان استغاللها أحسن استغالل.2
-1المادة الثانية من المرسوم التنفيذي 352/19السابق ذكره. -2سعود زهير.المرجع السابق ذكره .ص.11
33
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
حيث تعقد اجتماعات مرة كل 12أشهر تحت سلطة رئيس الحكومة ،و يتولى الوزير المكلف بالمساهمات أمانة المجلس 1ويتخذ ق ارراته عن طريق التداول.
الفرع الثاني :صالحيات مجلس مساهمات الدولة باعتبار مجلس مساهمات الدولة هيئة رقابية دائمة تمارس الرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية فإن له صالحيات و مهام حدده قانونا من أهم اإلصالحيات الممنوحة له: ~ ضبط تنظيم القطاع العمومي ،حيث تعفى من كل الحقوق والرسوم ،كل الوثائق والمستندات والعقود التي تعد في إطار عمليات إعادة تنظيم القطاع العمومي االقتصادي التي يقررها مجلس مساهمات الدولة.2 ~يحافظ على المعلومة ويؤسس إجراءات كفيلة بضمان سرية هذه المعلومة ،يرسل ملف التنازل اى لجنة مراقبة عمليات الخوصصة ،يعرض على مجلس مساهمات الدولة ملف التنازل يحتوي بالخصوص على ~ تقييم األسعار وحدها األدنى و األعلى و كذا كيفيات نقل الملكية التي تم قبولها و كذا اقتراح المشتري. ~يتولى متابعة عمليات الخوصصة لجنة يحدد تشكيلها مجلس مساهمات الدولة بموجب الئحة.3 يعد الوزير المكلف بالمساهمات تقري ار سنويا عم عمليات الخوصصة ويعرضه على مجلس مساهمات الدولة و على الحكومة ،حيث يعرض هذا التقرير على مجلس الوزراء موضوع عرض أمام الهيئة التشريعية.4 كما له الصالحية في إخضاع المؤسسات العمومية للشكل الخاص المنصوص عليه في المرسوم التنفيذي19 ،5382/حيث يتخذ مجلس مساهمات الدولة بموجب الئحة قرار إخضاع مؤسسة عمومية اقتصادية ما للشكل الخاص المحدد في المرسوم ، 382/19غير أم أحكامه ال تخص المؤسسات العمومية االقتصادية المكلفة بتسيير مساهمات الدولة.6
-1المادة 91من األمر 10/19السابق ذكره.
-2المادة 99من األمر 10/19السابق ذكره. -3المادة 32من األمر.10/19 -4المادة 30من نفس األمر.
-5المرسوم التنفيذي 382/19المذكور سابقا. -6المادة 13من المرسوم .382/19
34
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المبحث الثاني :رقابة مجلس المحاسبة أن الرقابة المالية التي يجريها مجلس المحاسبة هي من قبيل الرقابة الالحقة على النفقات العامة و ال تقل أهمية عن رقابة باقي الهيئات بل تعد أعالها درجة و أدقها إجراء و هذا كله نتيجة ما خول لهذا المجلس من أدوات رقابية و نتيجة لالستقاللية التي يتمتع بها أيضا نتيجة لنظامه القانوني من حيث أنه يمثل هيئة قضائية و إدارية في نفس الوقت ،هذا بعد سلسلة من التطورات التي شهدها ابتداء من دستور 9113إلى آخر النصوص المنظمة له ،و من خالل دراستنا لهذا المبحث فاننا قسمناه إلى مطالب درسنا في األول تطور النظام القانوني له ،ثم في المطلب الثاني ارتأينا إلى دراسة تنظيم هذا المجلس ،وابراز أهم صالحياته باعتبار هيئة رقابية جد هامة على المؤسسات االقتصادية كمطلب ثالث.
المطلب األول :تطور النظام القانوني لتنظيم مجلس المحاسبة لقد أسس مجلس المحاسبة بموجب دستور 9113في مادته 911والتي تنصص " :على أنه يؤسس مجلس محاسبة مكلف بالرقابة الالحقة لجميع النفقات العمومية للدولة و الحزب و المجموعات المحلية و الجهورية و المؤسسات االشتراكية بجميع أنواعها ويرفع مجلس المحاسبة تقري ار سنويا إلى السيد رئيس الجمهورية"و تتمثل مهمته بموجب هذا القانون في مراقبة كل العمليات المالية للدولة ،1حيث تم تأسيس هذه الهيئة مبدئيا عام 9181و خضع في تسييره للمتغيرات التالية: القانون 19/18تعدل الفقرة 19من المادة 911من الدستور كما يلي:2 المادة ": 911يؤسس مجلس محاسبة مكلف بمراقبة مالية الدولة و الحزب والمجموعات المحلية و المؤسسات االشتراكية بجميع أنواعها".حيث جاء هذا التعديل بأن جعل رقابة مجلس المحاسبة رقابة عامة وشاملة لمالية الحزب و الجماعات المحلية و المؤسسات االشتراكية ،لكن ما يعاب عليه أن قانون عادي جاء لتعديل نص دستوري و هذا ما يسمى بتدرج القوانين .حيث أن هذا التنظيم له تفريعات أهمها دراسة تطور النظام القانوني له ،ثم النظام الهيكلي لهذا المجلس ،ثم اجتماعاته وطرق الطعن في الق اررات الصادرة عنه.
-1بن داود إبراهيم.الرقابة المالية على الهيئات العامة.دط.دار الكتاب الحديث.الثاهرة.3111ص.959 -2القانون 19/18المؤرخ في 3118/19/93المتضمن التعديل الدستوري.
35
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الفرع األول:النظام القانوني لمجلس المحاسبة يعد مجلس المحاسبة الهيئة العليا للرقابة البعدية على األموال العمومية ،و قد خوله القانون كل الصالحيات للقيام بمهامه في مجال التحريات و المعاينات التي تمكنه من التواصل السير الحسن
و االستقالل
األمثل للموارد العامة بما يحقق الفاعلية والرشاد ،حيث خوله القانون اختصاصات قضائية إدارية في ممارسة مهامه ومنه االستقاللية ،حيث أنه غير خاضع ألي جهة سوى كونه موضوع تحت السلطة العليا لرئيس الجمهورية ،بمبدأ تدرج القوانين . و
ليأتي بعدها القانون 15/81في 9مارس 9181الذي أعطى لمجلس المحاسبة االختصاص اإلداري
القضائي لممارسة رقابة شاملة على الجماعات و المرافق و المؤسسات و الهيئات التي تسير األموال العمومية أو تستفيد منها مهما يكن وضعها القانون. ثم يليه القانون 23/11المؤرخ في 9113/93/10الذي حصر مجال تدخله حيث استثنى من مراقبته .
المؤسسات العمومية والمرافق العمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري و جرده من صالحياته القضائية
األمر 23/11المؤرخ في 9115/93/91ليحذف الصفة القضائية عن مجلس المحاسبة و ذلك في نص المادة 95تنص " مجلس المحاسبة هيئة وطنية مستقلة للرقابة المالية الالحقة يعمل بتفويض من الدولة طبقا ألحكام الدستور". حيث تم إعادة الوصف القضائي لمجلس المحاسبة لصدور األمر .131 /15حيث تنص المادة 13منه على أن " مجلس المحاسبة يعتبر المؤسسة العليا للرقابة البعدية ألموال الدولة و الجماعات اإلقليمية والمرافق العمومية "..ونصت المادة 12على ":مجلس المحاسبة مؤسسة تتمتع باختصاص إداريو قضائي في ممارسة المهام الموكلة إليه ،و هو يتمتع باالستقالل الضروري ضمانا للموضوعية و الحياد و الفاعلية في أعماله". 31/25آخر النصوص المنظمة لمجلس المحاسبة عدا تلك المتعلقة بالقانون األساسي لمجلس المحاسبة والنظام الداخلي له وكذلك المتعلقة بإجراءات تقديم الحسابات لمجلس المحاسبة ،حيث تتمثل هذه النصوص فيما يأتي : األمر 33/15المؤرخ في 9111/93/10يتعلق بمجلس المحاسبة . 1
-األمر رقم 31/15المؤرخ في 9115/11/91يتعلق بمجلس المحاسبة.
36
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المرسوم الرئاسي 311/15المؤرخ في 9115/99/31يحدد النظام الداخلي لمجلس المحاسب، المرسوم التنفيذي 53/13المؤرخ في 9113/99/33يحدد انتقاليا األختام المتعلقة بتقديم الحسابات إلى مجلس المحاسبة .ليأتي التعديل الدستوري لسنة 9113
1
في المادة 911والتي تنص على أنه " يؤسس
مجلس المحاسبة بالرقابة البعدية ألموال الدولة و الجماعات المحلية و المرافق العمومية ،حيث يعد مجلس المحاسبة تقري ار سنويا يرفعه إلى رئيس الجمهورية ،يحدد القانون صالحيات مجلس المحاسبة ويضبط تنظيمه و عمله و جزاء تحقيقاته". بما أن مجلس المحاسبة يعتبر الهيئة العليا للرقابة البعدية أو الخارجية عن المؤسسة العمومية
االقتصادية،
لهذا فمن مهامه التدقيق في شروط استعمال الهيئات للموارد و الوسائل و األموال العامة التي تدخل في نطاق اختصاصاته ،ويقوم بتقييم التسيير و يتأكد من مطابقة العمليات المالية و المحاسبية لهذه الهيئات مع القوانين و التنظيمات الجاري العمل بها ،حيث تهدف الرقابة التي يقوم بها على كل الهيئات و المؤسسات العمومية االقتصادية إلى نتائج تتمحور في عنصرين : تشجيع االستعمال الناجح و الفعال للموارد والوسائل المادية واألموال العامة ،وكيفية إعادة ترحيلها إلى إنفاقها ،مع إجبارية تقديم الحسابات و تطوير النزاهة و الشفافية في تسيير األموال العمومية،
الفرع
الثاني :النظام الهيكلي لمجلس المحاسبة: نظ ار للدور الهام الذي يلعبه مجلس المحاسبة فقد حضي بتشكيلة بشرية و أخرى هيكلية 2حيث تعد هذه التشكيلة قضائية كلية و هذه التشكيلة تصم كل من رئيسه ،ونائب الرئيس ،مع رؤساء الغرف ،إضافة إلى الناظرون و المستشارون وسيتم ذكرهم على التوالي: أوال :رئيس مجلس المحاسبة :و هو يتولى إدارة المجلس و يقوم بالتنظيم العام ألشغال مجلس المحاسبة ويعين الرئيس بموجب قرار رئاسي. ثانيا :نائب الرئيس :ويعمل على مساعدة الرئيس في مهمته خاصة ما يتعلق بتنسيق أشغال المجلس ومتابعتها وتقييم فاعليتها. ثالثا :رؤساء الغرف :يتولون تخطيط أشغال القضاة داخل الغرف و ينشطونها ويتابعونها وينسقونها ويراقبونها. -1مرسوم رئاسي .028/13مؤرخ في 33رجب 9091الموافق لـ .9113/93/11يتعلق بإصدار نص تعديل الدستور المصادق عليه في. 9113/99/38
-2المادة 285من األمر 31/15المؤرخ في 9115/11/91السابق ذكره.
37
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
رابعا :رؤساء الفروع :و يقومون بتنظيم األشغال المستندة إلى فروعهم ويسهرون على حسن تأديتها. خامسا :االستشاريون والمحتسبون :يتولون أشغال التدقيق و التحقيق أو الدراسة المستندة إليهم في آجالها المقررة لها. سادسا :الناظر العام :و يتولى دور النائب العام في النظارة العامة ويعمل الناظر العام على متابعة االختصاصات القضائية المستندة إليه. سابعا :الناظرون المساعدون :و هم يقومون بمساعدة الناظر العام في تأدية مهامه
.
و تضم هيكلة مجلس المحاسبة كل من الغرف مجتمعة ،النظارة ،ثم كتابة الضبط و التي تعمل على استالم المستندات ،ثم األقسام التقنية و المصالح اإلدارية وستتم دراستها كالتالي: أـ) ـالغرف :إذ هناك 18غرف ذات اختصاص وطني و هناك 11غرف ذات اختصاص إقليمي و غرفة االنضباط في مجال الميزانية والمالية. ب)ـالنظارة العامة :و على رأسها ناظر عام يساعده من 12إلى 13نظار مساعدين ،كما لها مصالح إدارية تمكنها من أدائها لمهامها. جـ)ـ كتابة الضبط :تعمل على تسليم و تسجيل الحسابات و المستندات الثبوتية و األجوبة و الطعون المودعة لدى مجلس المحاسبة و تبلغ الق اررات ،و تقوم بمسك األرشيف و تسليم منح و مستخرجات من قرارات مجلس المحاسبة ،كما تعمل كتابة الضبط و تحديد جدول أعمال جلسات المجلس و نجد على رأس كتابة الضبط ،1كاتب الضبط الرئيسي وهو من يتولى اإلشراف على العمليات السابقة. دـ األقسام التقنية و المصالح اإلدارية و نجد لها قسم تقنيات التحليل و المراقبة.
الفرع الثالث:اجتماعات المجلس و طرق الطعن في الق اررات الصادرة عنه أوال :اجتماعات المجلس يجتمع مجلس المحاسبة في تشكيالت على النحو اآلتي:
-1المادة 13من المرسوم 211/15المؤرخ في 9115/99/31يحدد النظام الداخلي لمجلس المحاسبة .العدد.13.
38
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
)9كل الغرف مجتمعة :وهذا ما أكدته المادة 01من األمر 31/15و ذلك من أجل القيام بالمهام اآلتية: البث في االستئناف إلي ترفع أمام االجتماعات ضد ق اررات الغرف و الفروع. إبداء الرأي في مسائل االجتهاد القضائي تقديم االستشارات لرئيس المجلس إذا ما طلب ذلكحيث ال تصح مداولة تشكيلة كل الغرف مجتمعة إال بحضور نصف أعضائها على األقل. 3ـ) ـ الغرف و فروعها :حيث نصت المادة 51من األمر الرئاسي 31/15و ذلك في تشكيلة تضم 12 قضاة على األقل ألجل الفصل في نتائج التدقيقات و التحقيقات وعقب إشغالها تضبط تقييماتها النهائية و تقدم كل التوصيات و االقتراحات الضرورية . )3ـــــغرفة االنضباط في مجال تسيير الميزانية و المالية :و هذا وفقا لنص المادة 59من نفس األمر
و
تكون هذه الغرفة من رئيس و 13مستشارين على األقل و هي تختص في مجال البث في الملفات التي تنحصر بها عمال بأحكام هذا األمر ،من خالل القرار رقم 11/10الصادر في 9111/15/11الصادر في غرفة االنضباط في مجال التسيير الميزانية والمالية المتعلقة بسير جامعة التكوين المتواصل.1 لجنة البرامج و التقارير :وهذه اللجنة تضم وفقا للمادة 53حتى األمر : 31/15رئيس مجلس المحاسبة ونائبه والناظر العام ورؤساء الغرف و كذا بحضور األمين العام وتكلف هذه اللجنة بالتحضير والمصادقة على: • التقرير السندي الموجة إلى رئيس الجمهورية و الهيئة التشريعية. • التقرير التقييمي حول مشروع قانون ضبط الميزانية التمهيدي. • مشروع البرنامج السنوي لمجلس المحاسبة و حوصلته العامة. يمكن أن تكون الق اررات الصادرة عن مجلس المحاسبة محل مراجعة ،أو استئناف أو الطعن بالنقض ولدى سنتطرق لها كاآلتي : أ) ــالمراجعة :تكون بطلب من الشخص المعني أو السلطة السلمية أو الوصية عنه من قبل الناظر العام بمجلس المحاسبة ،وفق ما نصت عليه المادة 913من األمر .31/15 -1المادة 59من األمر 31/15السابق ذكره.
39
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
كما يمكن أن تكون المراجعة تلقائية من قبل الغرفة أو الفرع الذي أصدر القرار و تكون المراجعة ألسباب متعددة أهمها الخطأ أو اإلغفال أو التزوير أو ظهور عناصر جديدة تبرر ذلك. حيث يستلزم طلب المراجعة اشتمال الوقائع واألسباب التي يتم االستناد إليها باإلضافة إلى الوثائق
و
المستندات الثبوتية ،ويتم توجيه هذا الطلب إلى رئيس مجلس المحاسبة في أجل أقصاه سنة واحدة من تاريخ تبليغ القرار موضوع الطعن ن ويقوم رئيس الغرفة أو الفرع بتعيين قاضي يتولى دراسة ملف المراجعة ليقدم مرفقا بآرائه للناظر العام الذي بذوره يقدم مالحظاته المكتوبة يتم تحديد الغرفة أو الفرع المختص بالنظر في طلب المراجعة و تحديد تاريخ الجلسة.1 ب)ـــاالستئناف :نصت المادة 911من األمر :2 31/15إن هناك طريق آخر لمواجهة ق اررات مجلس المحاسبة و هو االستئناف ،حيث إن كل ق اررات المجلس قابلة لالستئناف من قبل الشخص المعني أو السلطة السلمية أو الشخصية عنه ،كما ينظر الناظر العام في أجل شهر من تبليغ القرار المطعون فيه ويتم إيداع عريضة الطعن لدى كتابة ضبط مجلس المحاسبة. حيث يتم دراسة االستئناف بتشكيلة الغرفة مجتمعة عدا الغرفة المصدرة للقرار محل االستئناف و يتم الفصل فيه بموجب قرار و يتم تحديد الجلسة من قبل رئيس مجلس المحاسبة و يبلغ الشخص المستأنف بذلك ، وذلك و قسم الدراسات ومعالجة المعلومات باإلضافة إلى مديرية اإلدارة و الهياكل حيث أن قسم تقنيات الهيكل و المراقبة يعتبر من أهم األقسام التقنية إذ يعد دالئل الفحص و األدوات المنهجية الالزمة للقيام بمعليات التدقيق و يحدد المقاييس و المؤشرات الضرورية للبرمجة الراشدة و اإلشراف على عمليات التدقيق كما يساعد هياكل الرقابة في عملها الرقابي و يوفر لها التقنية الالزمة للقيام بعملية التدقيق حسب المادة 31 من المرسوم .3211/15 ج) الطعن بالنفض : إضافة إلى المراجعة واالستئناف طريقتين للطعن في ق اررات المجالس عندنا طريقة ثانية وهي الطعن بالنقص حيث أن يكون الطعن بالنقص في ق اررات مجلس المحاسبة الصادرة عن تشكيلة كل الغرف مجتمعة أمام
-1بن داود إبراهيم.مرجع سابق.930. 2
-نفس المرجع السابق.ص.935
-3بن داود ابراهيم.مرجع سابق.ص955
40
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المحكمة العليا من طرف الشخص المعني أو ممثله القانوني أو بطلب من الوزير المكلف بالمالية أو السلطات السلمية أو الوصية أو من طرف الناظر العام.1 كما يشمل مجلس المحاسبة على أجهزة أخرى تتمثل في: ا) ديوان رئيس مجلس المحاسبة :الذي يعمل على تنظيم العالقات مع المؤسسات العمومية الوطنية و يضمن متابعة العالقات مع المؤسسات األجنبية الدولية والجهوية للرقابة ،كما يقوم مجلسا لمحاسبة بكل أعمال البحث و الدراسة واإلشارة وكل مهمة تفتيش أو تحقيق إداري و يلخص دراسة مشاريع النصوص لمعروضة على مجلس المحاسبة إلبداء رأيه فيها. ب) مكتب المقررين العامين للجنة البرامج والتقارير ويكلف هؤالء المقررين العامين وعددهم 12تباعا باألعمال المتعلقة بتحضير: مشروع التقرير السنوي مشروع التقرير ألتقييمي للمشروع التمهيدي لقانون ضبط الميزانية. المشروع التمهيدي لبرنامج النشاط السنوي لمجلس المحاسبة و مشروع التقدير ألتقييمي لتنفيذ البرنامجالمصادق عليه. ج) اآلمانة العامة :وتعمل على تنشيط أعمال أقسام المجلس التقنية ومصالحه اإلدارية ومتابعتها والتنسيق بينها تحت سلطة رئيس مجلس المحاسبة. د) مستخدمو مجلس المحاسبة :يشمل مجلس المحاسبة في الوقت الحالي على عدد إجمالي من المستخدمين يقدر ب 051 :شخص أو مستخدم ،منهم 311قضاة موزعين بين المقر والغرف اإلقليمية و 358مستخدم يمارسون النشاطات التقنية و اإلدارية.2
-1المادة 991من األمر .31/15 -http://www.acc4arab.com/acc/showthread.phppt :933
41
2
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المطلب الثاني :مجال واختصاص مجلس المحاسبة يختص مجلس المحاسبة كهيئة رقابية عليا في الدولة برقابة مجموعة من المصالح و الهيئات ،وهذا ماجات به المواد من 1إلى 93من األمر 31/15على هذه المصالح و المعينات كاآلتي: مصالح الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات والمرافق العمومية باختالف أنواعها والتي ترى عليها المحاسبة العامة ،المرافق العامة ذات الطابع الصناعي و التجاري للمؤسسات والهيئات العمومية التي تمارس نشاط صناعي وتجاري أو مالي والتي تكون أموالها أو مواردها أو رؤوس أموالها كلها ذات طابع عمومي، باإلضافة إلى تسيير األسهم العمومية في المؤسسات والمرافق والهيئات العمومية مهما كانت وضعيتها القانونية على أن يكون للدولة فيها قسط من رأس مال الهيئات التي تسير النظام اإلجبارية للتأمين والحماية االجتماعي. المرافق العمومية أو من أي هيئة أخرى خاضعة للمحاسبة العمومية ،مراقبة استعمال الموارد التي تجمعها الهيئات التي تلجأ إلى التبرعات العمومية من أجل دعم القضايا األساسية و االجتماعية والعلمية باإلضافة إلى كون أن مجلس المحاسبة يستند في رقابته للوثائق و السجالت المقدمة له كما له أن يجري رقابته بالمعاينة .في عين المكان أو بطريقة فجائية أو بعد التبليغ و يتحكم في هذا الصدد بحق
و
صالحية التحري ،غير أنه يستثني في مجال رقابة مجلس المحاسبة أي تدخل منه في إدارة أو تسيير الهيئات الخاضعة لرقابة التحري وليس لمجلس المحاسبة أي يعيد النظر في مدى صحة األهداف المسطر أو البرامج التي أعدتها السلطات اإلدارية ،سيتم التعرض إلى األطر الرقابية التي يتقيد بموجبها المجلس ،و كذا إجراءات الرقابة التي يتخذها المجلس.
الفرع األول :األطر الرقابية لمجلس المحاسبة لمجلس المحاسبة ثالث أطر رقابية أو طرائق لممارسة عمله الرقابي و هي تتمثل في حق اإلطالع
و
التحري و كذا رقابة نوعية التسيير و رقابة االنضباط في مجال تسيير الميزانية و المالية و أيضا مراجعة حسابات المحاسبين العمومية و اآلمرين بالصرف. أوال :حق اإلطالع و سلطة التحري:
42
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
)9يحق له اإلطالع على كل الوثائق والمستندات و الدفاتر التي تؤدي لتسهيل مهامه الرقابية على العمليات 1
المالية و المحاسبية و كذا التقييم مدى سالمة التسيير للهيئات و المصالح الموضوعة تحت رقابته. )3له سلطة التحري بغية اإلطالع على أعمال اإلدارة و مؤسسات القطاع العام.
)2كما لقضاة مجلس المحاسبة حق الدخول والمعاينة لكل محالت اإلدارات و المؤسسات الخاضعة لرقابة المجلس. )0كما له سلطة االستماع إلى أي عون في المعينات و اإلدارات العمومية. )5و له أيضا سلطة اإلطالع على النصوص المرسلة إليه ذات الطابع التنظيمي الصادر عن إدارات الدولة والتي تتعلق بالتنظيم المحاسبي و المالي و اإلجرائي في تسيير األموال العمومية. )3و يحق له االستعانة بخبراء و مختصين ألجل دعم مهامه و مساعدته في أشغاله إذا أقتضى األمر ذلك و حتى تمكن المجلس من تحقيق هذه العناصر فال يلتزم تجاهه بالسر المهني أو الطريق السلمي ،و من أجل ضمان الطابع السري المرتبط بوثائق أو معلومات تمس بالدفاع أو االقتصاد و الوطنيين يستوجب على المجلس اتخاذ كل االحتياط الالزمة .2و من جهة أخرى يتعين على كل آمر بالصرف في الهيئات و المؤسسات الخاضعة لرقابة مجلس المحاسبة أن يقدم حساباته في اآلجال القانونية و إال تتم معاقبته طبقا لما نصت عليه القوانين. كما يتعين على كل آمر بالصرف في الهيئات و المؤسسات الخاضعة لرقابة مجلس المحاسبة أن يقدم حساباته في اآلجال القانونية واال تتم معاقبته ،كما يستوجب على الهيئات الخاضعة لرقابة مجلس المحاسبة أن ترسل إليه و بطلب منه وفق اآلجال التي يحددها الحسابات و الوثائق الضرورية في ذلك االلتزام يقع على مسيري األسهم العمومية للجماعات و الهيئات العمومية .
و نفس
3
ثانيا :رقابة نوعية التسيير : أن مجلس المحاسبة يعمل أيضا على مراقبة عمل الهيئات و المصالح العمومية الخاضعة لرقاته و يعمل على تقييم استعمالها للموارد و الوسائل المادية و األموال العمومية وتسييرها في إطار االقتصاد والفعالية 1
بن داود ابراهيم مرجع سابق ص857 -2المادة 55من األمر 31/15السابق ذكره. -3المادة 31من نفس األمر
43
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
والنجاعة استنادا لألهداف و المهام الموكلة لها ،كما يقيم فعالية النظام الرقابي لهذه الهيئات .كما يقوم مجلس المحاسبة بالتأكد من مدى توفر الشروط المطلوبة لمنح و استعمال اإلعانات و المساعدات التي تمنحها الدولة أو إحدى الهيئات أو المصالح العمومية التابعة لها. ثالثا :رقابة االنضباط في مجال تسيير الميزانية والمالية. 1 إذا شكل ت مخالفة أو خرقا صريحا للقواعد المتعلقة بقواعد االنضباط في مجال الميزانية و المالية
و
ألحقت ضر ار بالخزينة العمومية للدولة أو هيئة عمومية ،فهنا لمجلس المحاسبة االختصاص في تحميل أي مسير أو عون تابع للمؤسسة أو المرافق أو الهيئات العمومية الخاضعة لرقابتها المسؤولية عن هذا الخطأ المرتكب ،و من هنا فال بد للمجلس أن يعاقب عن هذه األخطاء و المخالفات بغرامات يصدرها في حق مرتكبيها ال تتعدى المرتب السنوي اإلجمالي الذي يتقاضاه العون المعني عند ارتكابه للخطأ المعاقب عند و هذا ما نصت عليه المادة 81من األمر .31/15 رابعا :مراجعة حسابات اآلمرين بالصرف و المحاسبين العموميين :حيث تنص المادة 13من المرسوم التنفيذي 53/13الذي يحدد األحكام المتعلقة بتقديم الحسابات إلى مجلس المحاسبة على أنه ":يجب على اآلمرين بالصرف الرئيسين و الثانويين وعلى المحاسبين العموميين التابعين لمصالح الدولة والجماعات اإلقليمية و مختلف المؤسسات والهيئات العمومية الخاضعة لقواعد المحاسبة العمومية أن يودعوا حساباتهم اإلدارية وحسابات التسيير لدى كتابة ضبط مجلس المحاسبة في اجل أقصاه 21يوم من السنة الموالية للميزانية المقفلة" ،و من هنا فإن اآلمرين بالصرف و المحاسبين العموميين ملزمون بأداء حساباتهم لدى كتابة ضبط مجلس المحاسبة و الذي بدوره يقوم بمراجعة تلك الحسابات بهذا يدقق في صحة العمليات المالية ومدى تطابقها مع النصوص والتنظيمات المعمول بها ،بعد ما يقدم المقرر تقريره ويقدم الناظر العام مالحظاته المكتوبة ويتم اتخاذ القرار بأغلبية األصوات.
الفرع الثاني :إجراءات الرقابة للمجلس يختص مجلس المحاسبة في مجال عمليات الرقابة التي يقوم بها بوضع مجموعة من التقارير من خالل مذكرة التقييم ،و المذكرة المبدئية ،إضافة إلي اإلجراء أالستعجالي ،وكذا التقارير المفصلة و غيرها. أوال :مذكرة التقييم :نصت " أنه بعد إجراء عمليات مراقبة نوعية التسيير يقوم مجلس المحاسبة بأعداد تقييم .1المادة 919من األمر 31/15
44
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
نهائي يتضمن كل التوصيات واالقتراحات بغرض تحسين فعالية و مرودية الهيئات و المصالح الخاضعة لرقابته ويرسلها أيضا إلى مسؤولي هذه الهيئات و إلى الوزراء و السلطات االدراية المعنية". 1ثانيا :اإلجراء المستعجل :و الذي من خالله يخطر رئيس مجلس المحاسبة و يطبع السلطات السلمية أو الوصية أو كل سلطة معنية إذا ما تطلب األمر ذلك. ثالثا :المذكرة المبدئية :و بموجبها يقوم رئيس المحاسبة بإطالع السلطة و تقدير و مراقبة أموال الهيئات .
والمصالح العمومية الخاضعة لرقابته
رابعا :التقرير المفصل :يسجل فيه كل الوقائع التي تمكن أن توصف بالوصف والتي الحظها مجلس المحاسبة أثناء ممارسة رقابته ،يوجه الناظر العام هذا التقرير إلى وكيل الجمهورية المتخصص إقليميا مصحوبا بالمجمل. خامسا :التقرير ألتقييمي حول المشروع التمهيدي لقانون ضبط الميزانية ترسل الحكومة هذا التقرير بعد قيام مجلس المحاسبة بإعداده إلى الهيئة التشريعية مرفقا بمشروع القانون المرتبط به". سادسا :التقرير السنوي :يعد مجلس المحاسبة تقري ار سنويا و يرسله إلى رئيس الجمهورية يبين التقرير السنوي المعاينات و المالحظات و التقييمات الناجمة عن أشغال و تحريات مجلس المحاسبة مرفقة باآلراء و المقترحات التي يرى من الواجب أن يقدمها وأيضا آراء و ردود المسئولين والممثلين القانونيين ،والسلطات الوطنية المعنية و يتم نشره في الجريدة الرسمية . و ترسل نسخة من هذا التقرير إلى الهيئة التشريعية وبهذا يتعين في ألخير على السلطات اإلدارية و على مسؤولي الهيئات التشريعية الخاضعة للرقابة إطالع مجلس المحاسبة بالنتائج المترتبة على رقابته وكتمان هذه التقارير نجد مثال تقرير سنة 9115الذي يتضمن :مراقبة 85هيئة إدارية ،عدد التحقيقات في عمليات مالية 381عملية تخص مختلف اإلجراءات .تبليغ 933حكم أصدرهم المجلس و تتفرع هذه األختام على نحو 23مذكرة تقييم ظروف التسيير و 39قرار تبرئة ذمة ،و 11ق اررات و ضم في حالة مدين و 93قرار رفض حسابات.
2
ــ المادة 12من األمر 31/15نفسه. 2 بن داوود ابراهيم نفس المرجع ص 811 1
45
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
و ما يستشف من خالل التعرض لمجلس المحاسبة و اختصاصاته كتقديرها لرقابته يتبين لنا أن الغاية التي يقوم بها هي رقابة مالية تقييمه واصالحية فهي بهذا تهدف لحماية األموال العامة بوجه عام وكيفيات اإلنفاق العام بوجه خاص وال يتعلق منها بالقواعد المحاسبية والمالية. كما تعد رقابته صالحية و هذا ما يستشف من خالل النتائج التي تسفر عنها عمليات التحري و المراقبة، وكذا االقتراحات والتقارير التي يقدمها إلى الهيئات و المصالح العمومية المعنية ،و ذلك بهدف التوصل إلى أحسن السبل في التسيير المهني أو بالسلم اإلداري كما له أن يوقع عقوبات يراها مالئمة للمخالفات التي يرتكبونها.
المبحث الثالث :رقابة مصالح وزارة المالية نجد في مجال الرقابة أن الو ازرة المالية دورها البارز ،حيث أنها تسهر على رعاية و رقابة مالية الدولة و على رأسها نجد و ازرة المالية الذي خول له العديد من الصالحيات الرقابية بموجب مراسيم منها 55/15 باإلضافة إلى أنه تم تنظيم اإلدارة المركزية لو ازرة المالية بموجب المرسوم التنفيذي 55/15وفي هذا الصدد نجد أن مجال الرقابة على المؤسسات الحكومية االقتصادية ال يخلو من رقابة المفتشية العامة للمالية و مفتشية مصالح المحاسبة في إطار و ازرة المالية حيث جاء تقنينها في األمر رقم .119/18المتمم لألمر رقم 10/19المتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية االقتصادية وتسييرها وخوصصتها الذي صادق عليه مجلس األمة ،أن هذا األمر يم ّكن رئيس الجمعية العامة في المؤسسات العمومية من طلب تدخل المفتشية العامة للمالية في حال مالحظة أي تجاوزات. كما يهدف هذا النص إلى تقنين الرقابة الخارجية التي تقوم بها المفتشية العامة للمالية بناء على طلب السلطات المؤهلة من أجل مراقبة تسييرها ومسك الحسابات الخاصة بهذه المؤسسات ،و سنتناول رقابة المفتشية العامة للما لية ،و كذا الهيكل التنظيمي لها ،باإلضافة إلى اختصاصاتها في المطلب الثالث. سنتناول الهيكل التنظيمي للمفتشية ،و صالحياتها و الدور الذي تلعبه في تفعيل الرقابة الخارجية.
ــ لقانون 19/18المؤرخ في 31أوت ، 3119المتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية االقتصادية و تسييرها و خوصصتها.
1
46
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
المطلب األول :الهيكل التنظيمي للمفتشية العامة للمالية حيث تعتبر المفتشية العامة للمالية هيئة رقابية على كل الهيئات و المؤسسات العمومية التابعة للدولة
و
هي تابعة خاضعة لسلطة وزير المالية و قد تم استحداثها ألول مرة بموجب المرسوم رقم ،152/81غير أنه و بغض النظر عن األحكام المنصوص عليها في القانون التجاري فإن المفتشية العامة للمالية تقوم برقابة و تدقيق تسيير المؤسسات العمومية االقتصادية ،بناءا على طلب من السلطات أو األجهزة التي تمثل الدولة المساهمة حسب الشروط و الكيفيات التي يحددها القانون ،غير أن المؤسسات العمومية االقتصادية المتعلقة بمشاريع بمساهمة من الميزانية ،تخضع للرقابة الخارجية من المفتشية العامة للمالية حسب الكيفيات المنصوص عليها بالنسبة للمؤسسات و اإلدارات العمومية.2 كذلك تمارس الرقابة المفتشية العامة للمالية على التسيير المالي والمحاسبي لمصالح الدولة و الجماعات اإلقليمية وكذا الهيئات واألجهزة و المؤسسات الخاضعة لقواعد المحاسبة العمومية و تمارس رقابتها كذلك على :المؤسسات العمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري ،هيئات الضمان االجتماعي و الثقافي التابعة للنظام العام و اإلجباري ،و كذا كل الهيئات التي تستفيد من مساعدة الدولة أو الهيئات العمومية .و كل مؤسسة عمومية أخرى مهما كان نظامها القانوني.3 كذلك يمكن لها ممارسة الرقابة على كل شخص معنوي آخر يستفيد من المساعدة المالية من الدولة أو جماعة محلية أو هيئة عمومية بصفة تساهمية أو في شكل إعانة أو قرض أو تنسيق أو ضمان ،لدى باعتبار المفتشية العامة للمالية هيئة رقابية دائمة على الهيئات و المؤسسات التابعة للدولة ،فان لهذه الهيئة هيكل تنظيمي يتفرع إلى التنظيم المركزي للمفتشية ،إضافة إلى الهياكل المحلية للرقابة و التقويم
و التي
سنتناولها من خالل الفرعين اآلتيين :كل من التنظيم المركزي و الهياكل المحلية للمفتشية العامة للمالية ، وهياكل الدراسات و التسيير في الفرع الثالث: الفرع األول :التنظيم المركزي للمفتشية العامة للمالية:
-1المرسوم رقم 52-81المؤرخ في 19مارس 9181يتضمن أحداث المتفشية العامة للمالية عدد.91 -2المادة الثانية (1مكرر )9من القانون 19/18المؤرخ في 31أوت ، 3119السابق الذكر. 3
-المادة 3من المرسوم التنفيذي 313/18المؤرخ في 13سبتمبر 3118يحدد صالحيات المفتشية العامة للمالية
47
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
باإلضافة إلى رئيس المفتشية العامة للمالية الذي يديرها و الذي يعين بموجب مرسوم تحت سلطة الوزير المكلف بالمالية ،نجد عددا من الموظفين العاملين بها و كذا مجموعة من الهياكل و الوحدات المختصة في الرقابة . حيث أن رئيس المفتشية العاملة للمالية يسهر و يعمل على حسن سير تنفيذ عمليات الرقابة و الدراسات و كذا تسيير المستخدمين و الوسائل و يمارس السلطة السليمة على جميع الموظفين الخاضعين لسلطته.1 كما يسهر على تنفيذ عمليات الرقابة و التدقيق و التقييم و الخبرة المنوطة بالهياكل المركزية و الجهوية التي تشكل المفتشية العامة للمالية ،حيث يسهر على حسن سير هذه الهياكل المركزية و الجهوية ،كما يضمن إدارة و تسيير المستخدمين و الوسائل بالمفتشية العامة للمالية ،يساعد رئيس المفتشية العامة مديران للدراسات.2
الفرع الثاني :الهياكل المحلية للرقابة و التقويم تعتبر هذه الهياكل عملية للتدقيق و الرقابة يديرها مراقبون عامون للمالية. حيث أنه توكل مهام الرقابة و التدقيق و التقييم و الخبرة المنوطة بالمفتشية العامة للمالية ألربعة ()10 مراقبين عاملين للمالية ،موضوعين تحت سلطة رئيس المفتشية العامة للمالية ،حيث يراقب أو يمارس المراقب العام للمالية اختصاصه على عدة قطاعات نشاط
.3
أوال :حيث تحدد مجاالت االختصاصات القطاعية للمراقبين العاملين للمالية ،كما يأتي: ~9المراقب لعام للمالية المكلف برقابة و تدقيق و تقييم وخبرة الكيانات التابعة لقطاعات إدارات السلطة ووكاالت المالية و اإلدارات المكلفة بالصناعة و المناجم و الطاقة وكذا الجماعات المحلية. ~3المراقب العام للمالية المكلف برقابة و تدقيق و تقييم وخبرة الكيانات التابعة لقطاعات التعليم و البحث العلمي و التربية والتكوين والصحة و الشؤون االجتماعية و التضامن الوطني و الثقافة و االتصال الشؤون الدينية و الشباب و الرياضة والمجاهدين و العمل و التشغيل.4 -1بن داود إبراهيم .مرجع سبق ذكره.ص.931
-2المادة ( )12من المرسوم التنفيذي رقم 312/18مؤرخ في 3سبتمبر ، 3118يتضمن تنظيم الهياكل المركزية للمفتشية العامة -3المادة 5من المرسوم رقم 312/18السابق الذكر. -4المادة 3من نفس المرسوم.
48
.
و
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
2ـ ـ المراقب العام للمالية المكلف برقابة و تدقيق وتقييم خبرة الكيانات التابعة لقطاعات السري و األشغال العمومية. ~0المراقب العام للمالية المكلف برقابة و تدقيق و تقييم المؤسسات العمومية االقتصادية و المؤسسات المالية العمومية ،و كذا تدقيق القروض الخارجية. ثانيا :مهام المراقبين العاميين للمفتشية العامة للمالية : في إطار ممارسة مهامهم يكلف المراقبين العامين للمالية خصوص بما يأتي : اقتراح البرامج الرقابية القطاعية . تأطير و متابعة عمليات الرقابة و التدقيق و التقييم و الخبرة و اإلشراف عليها ،و المنفذة في إطارالبرنامج أو خارجه . المصادقة على المذكرات المنهجية للتدخل و كذا التقارير التي تعرض عليهم . السهر على احترام القواعد العامة لتنفيذ رقابة المفتشية العامة للمالية. اقتراح كل إجراء من شأنه تحسين فعالية الممارسة الرقابية للمفتشية العامة للمالية. إعداد الحصائل و التلخيصات القطاعية الدورية. انجاز كل دراسة و تحليل لملفات خاصة موكلة للمفتشية العامة للمالية.1عالوة على هذا فإن منصب المراقب العام للمالية يعد وظيفة عليا يستند في تصنيفها و دفع راتبها إلى وظيفة مفتش عام لو ازرة .كما يشرف المراقبون العامون للمالية على مدير البعثات المحدد عددهم بعشرين( )31على المهام الموكلة لهم حسب القانون. حيث يقترح مدير البعثات عملية الرقابة للوحدات المحلية التابعة للهياكل المركزية و يديرها و يؤطرها ويتابعها ،حيث يحضر و ينظم و يقود إلى النهاية عمليات الرقابة المكلف بها .و يضمن أيضا تنسيقا وقطاعيا مع جميع الهياكل الجهوية للمفتشية العامة للمالية.2 ثالثا :مهام مدير البعثات : يقوم مدير البعثات خصوصا ،و في إطار إشراف المراقبين العامين عليهم بالمهام اآلتية :
-1المادة 1من نفس المرسوم .
-2المادة 8و 1من نفس المرسوم.
49
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
اقتراح أعمال رقابية لتسجيلها في البرنامج السنوي لتدخل المفتشية العامة للمالية . متابعة تنفيذ البرنامج و إعداد الحصائل الخاصة به . اقتراح الوحدات العملية التي تتكفل بعمليات الرقابة . السهر على تحضير إشغال المهمات و تنظيمها و تنسيقها. اقتراح مذكرات منهجية متعلقة بتنفيذ المهمات مع األخذ في الحساب األهداف المسطرة. تقديم االقتراحات المتعلقة بقوام و مدة و مناطق تدخل كل وحدة من الوحدات العملية و توزيع األعمالبينها. تقدير الوقائع التي تمت معاينتها و عند االقتضاء ،متابعة تنفيذ التدابير التحفظية المنصوص عليها فيالتنظيم المعمول به .و السهر على نوعية أعمال الفحص ،و كذا السهر على تطبيق القواعد العامة لتنفيذ رقابة المفتشية العامة للمالية.إضافة تجميع التقارير الخاصة بالوحدات العملية و التكفل عند االقتضاء بالتقارير الشاملة و التلخيصات المتعلقة بها.1 إضافة إلى ضمان متابعة سير اإلجراء التناقصي الذي يسري عقد تبليغ التقارير ،و اقتراح كل تدبير من شانه تحسين فعاليته ممارسة رقابة المفتشية العامة للمالية. إعداد الحصائل و التالخيص القطاعية الدورية و القيام بكل دراسة و تحليل الملفات خاصة معهودة للمفتشية العامة للمالية ،حيث يعد منصب مدير البعثة وظيفة عليا يستند في تصنيفها و دفع راتبها ،2إلى وظيفة مدير بإدارة مركزية. رابعا :الفرق المكلفة بالتفتيش :و هي وحدات متنقلة يشرف عليها رؤساء بعثات أو رؤساء فرق ،و تقوم بأعمال المعاينة و المراجعة بعين المكان على أساس الوثائق المقدمة.3
-1المادة 91من نفس المرسوم.
-2المادة 91من المرسوم السابق الذكر.
-3بن داود إبراهيم .المرجع السابق.ص919
50
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
يحدد عددهم بالثالثين ( )21و يمارسون مهامهم تحت إدارة مديري البعثات ،حيث يحضر المكلف بالتفتيش عمليات الرقابة المسندة إلى الفرقة و ينضمها و يتابعها و يقودها.1 بحيث يعد منصبه وظيفة عليا تستند في تصنيفها و دفع راتبها إلى وظيفة نائب مدير بإدارة مركزية. مهام المكلفين بالتفتيش ،حبث يكلف المفتشون بالمهام على وجه الخصوص كالتالي : ضمان تحضير أعمال الفرقة و تنظيمها و تنسيقها. تقديم مذكرات منهجية لتنفيذ عمليات الرقابة مع األخذ في الحساب األهداف المقررة. تقديم االقتراحات المتعلقة بقوام و مدة و مناطق تدخل الوحدة المعلية. توزيع المهمات بين المفتشين الذين يشكلون الفرقة و متابعة سير األعمال و تقديم عرض حال فيذلك. معاينة الوقائع و عند االقتضاء طلب تنفيذ التدابير التحفظية المنصوص عليها في التنظيم المعمول به. تجميع أشغال مفتشي الفرقة و تقدير مدى تأسيس المعاينات و المالحظات المكتشفة بغرض إعداد تقريرالتدخل. تحليل أجوبة المسيرين و استغاللها في إطار تنفيذ اإلجراء التناقضي. السهر على احترام القواعد العامة لتنفيذ رقابة المفتشية العامة للمالية. إعطاء عالمات تقييمية لعناصر الوحدة المعلية التي يشرف عليها.2فإنه و مما تقدم يتم اقتراح المراقبين العامين للمالية ،ومديري البعثات و المكلفين بالتفتيش من بين إطارات المفتشية العامة للمالية ،واطارات اإلدارات و المؤسسات العمومية الذين لديهم خبرة كبيرة في مجال الرقابة و التدقيق
و
كذا
في
مجاالت
أخرى
تستجيب
الحتياجات
المفتشية
العامة
للمالية.
أما فيما يتعلق بالمفتش المكلف بقطاع تدخل إقليمي فيتولى مراقبة مصالح و جماعات و هيئات خاضعة
-1المادة 92من المرسوم السابق الذكر -2المادة 92من نفس المرسوم.
51
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
لرقابة المفتشية العامة للمالية في حدود إقليمية ،و يتولى كل مفتش مهمة إعداد و تقرير سنوي عن نشاط قطاعه و يتم إرساله إلى المفتشية العامة إلى رئيسها.
الفرع الثالث :هياكل الدراسات واإلدارة و التسيير عالوة على الهياكل العملية :تضم المفتشية العامة للمالية هياكل الدراسات و التفتيش و اإلدارة والتسيير، وهي مجموعة من المديريات م نها مديرية البرامج و التحليل و التلخيص ،وكذا مديرية المناهج و التفتيش و اإلعالم اآللي و كذا مديرية إدارة الوسائل.1 أوال :مديرية البرنامج و التحليل و التلخيص والتي تضم : رئيس لدراسات مكلف بالبرنامج و التلخيص. رئيس دراسات مكلف بالتحليل و جمع المعطيات. رئيس دراسات مكلف بمتابعة التقارير و حفظها و أرشفتها .ثانيا :مديرية المناهج و التقييس و اإلعالم اآللي ،والتي تضم : رئيس دراسات مكلف بالمناهج و التقييمات . رئيس دراسات مكلف باإلعالم اآللي و التوثيق.ثالثا :مديرية إدارة الوسائل ،والتي تضم : المديرية الفرعية للمستخدمين المديرية الفرعية للوسائل العامة -المديرية الفرعية للتكوين و تحسين المستوى.2
-1بن داود إبراهيم .من المرجع سبق ذكره .ص911 -2المادة 93من المرسوم 312/18سبق ذكره
52
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الفرع الرابع :تنظيم الهياكل الخارجية للمفتشية العامة للمالية تهيكل المصالح الخارجية للمفتشية العامة للمالية تحت سلطة رئيس المفتشية العامة للمالية ،في شكل مفتشيات جهوية تقع مقراتها بواليات متعددة منها (:سطيف ،سيدي بلعباس ،عنابة و قسنطينة ،تلمسان تيزي وزو ،مستغانم ،ورقلة ،ووهران) . حسب النص 13من المرسوم التنفيذي .1310/18الذي يحدد االختصاص اإلقليمي للمفتشيات الجهوية بقرار من الوزير المكلف بالمالية. كما يمكن تعبئة الوحدات العملية للمفتشيات الجهوية
للقيام بمهمات خارج الدوائر اإلقليمية للمفتشيات
الجهوية التابعة لها ،حيث يدير المفتشية الجهوية مفتش جهوي له منصب لوظيفة عليا يستند في تصنيفها و ت حديد راتبها إلى وظيفة مدير بإدارة مركزية ،باإلضافة إلى ممارسة السلطة السلمية على المستخدمين التابعين للمفتشية التي يديرها.2 حيث يتم تحديد المكلفين بالتفتيش لكل مفتشية جهوية حسب الوالية من العدد 10إلى 18مكلفين . مهام المفتش الجهوي :يحضر المفتش الجهوي و ينظم و يقود عمليات الرقابة الموكلة إلى المفتشية الجهوية إلى نهايتها ،بحيث يكلف على الخصوص بما يلي : اقتراح أعمال رقابة قصد إدراجها في البرنامج السنوي لتدخالت المفتشية العامة للمالية. السهر على تحضير أشغال المهمات و تنظيمها و تنسيقها . تعيين الوحدات العملية التي تكفل بعمليات الرقابة الموكلة للمفتشية الجهوية. اقتراح مذكرات منهجية لتنفيذ المهمات أو المصادقة عليها ،مع النظر لألهداف المحددة. تقدير الوقائع المعاينة ،و عند االقتضاء متابعة تنفيذ التدابير التحفظية المنصوص عليها في التنظيمالمعمول به.
-1المرسوم التنفيذي 310/18المؤرخ في 3رمضان 9031الموافق ل .3118/11/3يحدد تنظيم المفتشيات الجهوية للمفتشية العامة للمالية صالحياتها
-2المواد 0و 5من المرسوم السابق الذكر .
53
و
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
السهر عليها في التنظيم المعمول به. السهر على توعية أشغال الفحص. اقتراح كل تدبير من شأنه تحسين فعاليته رقابة المفتشية العامة للمالية. فحص التقارير التي تعدها الوحدات العملية و المصادق عليها ،و عند االقتضاء إعداد التقاريرالشاملة أو التالخيص المتعلقة بمواضيع أو قطاعات نشاط ،قبل عرضها على المصالح المركزية .لضمان تنسيق نشاط المصالح الخارجية ،ال سيما فيما يتعلق بتنفيذ اإلجراء الحضوري. و كذا السهر على مستواه ،على تطبيق القواعد العامة لتنفيذ رقابة المفتشية العامة للمالية . إعداد تقارير و حصائل دورية و تالخيص حول نشاط المفتشية الجهوية.1 كما يسهر المفتش الجهوي زيادة على الصالحيات الموكلة إليه فيما يخص الرقابة ،غير حسن استعمالالوسائل الموضوعية تحت تصرف المفتشية الجهوية.
المطلب الثاني :اختصاصات المفتشية العامة للمالية كما أنها الهيئة الرقابية الدائمة و التي تمارس نشاط الرقابة على التسيير المالي و المحاسبي لمصالح الدولة و الجماعات اإلقليمية و كذا الهيئات و األجهزة و المؤسسات الخاضعة لقواعد المحاسبة العمومية فإن لها صالحيات و اختصاصات جاء بها المرسوم التنفيذي 313/18المؤرخ في 3سبتمبر 3118
و الذي
يحدد صالحيات المفتشية العامة للمالية ،من خالل دراسة اختصاصات المفتشية العامة سيتم التطرق الى مجاالت عملها ثم اجراءات التدخل التي تقوم بها في العمل الرقابي.
الفرع األول :مجاالت عمل المفتشية العامة للمالية تعمل المفتشية العامة للمالية على رقابة مجاالت التسيير المحاسبي و المالي لمصالح الدولة ،كما يخضع لرقابة المفتشية العامة للمالية المؤسسات العمومية و الصناعية و التجارية وكذا االقتصادية.2 يمكن أن تقدم تدخالت المفتشية العامة للمالية على ما يأتي : تقييم آدءات أنظمة الميزانية ،باإلضافة للتقسيم االقتصادي و المالي لنشاط شامل أو قطاعي أو فرعي أو لكيان اقتصادي. -التدقيق أو الدراسات أو التدقيقات أو الخبرات ذات الطابع االقتصادي والمالي والمحاسبي.
-1المادة 8من المرسوم 310/18السابق الذكر. -2بن داود إبراهيم .مرجع سابق .ص 919
.
54
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تقييم شروط تسيير و استغالل المصالح العمومية من طرف المؤسسات االعتبارية ،مهما كان نظامها.يمكن أيضا للمفتشية العامة للمالية أن تقوم بتقسيم شروط تنفيذ السياسات العمومية و كذا النتائج المتعلقة بها ،و بهذه الصفة ،تكلف خصوصا بما يأتي.1 القيام بالدراسات و التحاليل المالية و االقتصادية من أجل تقدير فاعلية و فعالية إدارة و تسيير المواردالمالية و الوسائل العمومية األخرى. إجراءات دراسات مقارنة و تطورية لمجموعات قطاعات أو مابين قطاعات . تقييم تطبيق األحكام التشريعية و التنظيمية وكذا تلك المتعلقة بالتنظيم الهيكلي .و ذلك من ناحية تناسقهاو تكييفها مع األهداف المحددة. تحديد مستوى االنجازات مقارنة مع األهداف المحددة و التعرف على نقائص التسيير و عوائقه وتحليل أسباب ذلك ،بما أن المفتشية العامة للمالية تمارس رقابتها على التسيير المالي والمحاسبي لمصالح الدولة وكذا الهيئات و األجهزة و المؤسسات الخاضعة لقواعد المحاسبة العمومية ...الخ .كما تتم ذكره في المادة 3 من هذا المرسوم 313/18فإن تدخالتها في مهام الرقابة أو التدقيق أو التقييم أو التحقيق أو الخبرة و التي تقوم حسب الحالة ،فإنها تكلف خصوصا بالمهام اآلتية: سير الرقابة الداخلية و فعالية هياكل التدقيق الداخلي شروط تطبيق التشريع المالي و المحاسبي وصفة المحاسبات وصدقها وانتظامها. النظر لمستوى االنجازات مقارنة مع الهداف. تسيير اعتمادات الميزانية واستعمال وسائل السير.كذا شروط منح واستعمال المساعدات و اإلعانات التي تقدمها الدولة و الجماعات اإلقليمية و الهيئات والمؤسسات،مع تطابق النفقات المسددة مع األهداف المتبعة بطلب الهيئة العمومية .2لتقوم المفتشية بتنفيذ ما تم ذكره سابقا عليها القيام بما يلي: رقابة تسيير الصناديق و فص األموال و القيم و السندات و الموجودات من أي نوع و التي يوزعها المسيرون أو المحاسبون. التحصل على كل مستند أو وثيقة تبريرية ضرورية لفحوصهم بما في ذلك التقارير التي تعدها أية هيئةرقابية و أية خبرة خارجية. -1المادة 0من المرسوم التنفيذي 313/18المتضمن تحديد صالحيات المفتشية العامة للمالية. -2المادة 5من المرسوم التنفيذي 313/18السابق ذكره
55
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
تقديم طلبات شفاهية أو كتابية للمعلومات. القيام في األماكن ،بأي بحث و إجراء أي تحقيق بغرض رقابة التصرفات أو العمليات المسجلة فيالمحاسبات. القيام في عين المكان بأي فحص بغرض التيقن من صحة و تمام التقيد المحاسبي ألعمال التسيير ذاتالتأثير المالي عند االقتضاء معاينة حقيقة الخدمة المنجزة.1 و بهذا تمارس المفتشية العامة للمالية حق مراجعة جميع المعلومات التي أجراها المحاسبون العموميون ومح اسبو الهيئات ،غير أنه ال يمكن مراجعة الحسابات التي تمت تصنيفها نهائيا طبقا لألحكام التشريعية والتنظيمية المعمول بها . كما تؤهل المفتشية العامة للمالية للقيام بالتقويم االقتصادي للمؤسسات العمومية االقتصادية و ذلكبتدخالت بناءا على طلب الهيئات و السلطات المؤهلة قانونا و هذا ما أكده المرسوم التنفيذي 11/13الذي يؤهل المفتشية للتقويم االقتصادي للمؤسسات العمومية االقتصادية. عند معاينة قصور أو ضرر جسيم خالل المهمة ،تعلم المفتشية العامة للمالية فو ار السلطة السليمة أوالوصية حتى تتخذ في الحين التدابير الالزمة لحماية مصالح المؤسسة أو الهيئة الرقابية.2 في إطار تنفيذ صالحياتها يمكن للمفتشية العامة للمالية و تحت رقابتها و مسؤوليتها ،أن تشترك فيأعمالها أعوانا مؤهلين في قطاع المؤسسات و اإلدارات العمومية ،بعد موافقة السلطة السلمية التابعين لها. بحيث يمك لهؤالء األعوان المؤهلين الذين تشركهم المتفشية العامة للمالية ،الحصول على المستندات والمعلومات و يخضعون لنفس الواجبات المحددة لمفتشي المفتشية العامة للمالية. كذلك يمكنها أيضا استشارة مختصين أو خبراء ب‘مكانهم أن يساعدوها في أعمالها أو يوضحوها لها .3كما تقوم ال مفتشية العامة للمالية دوريا برقابة موسعة و بتفتيش مصالح اإلدارات و الهيئات الموضوعة تحت سلطة أو وصاية الوزير المكلف بالمالية ،وكذا بتقدير نشاط و فعالية المصالح الرقابية التابعة له .باإلضافة إلى أنها تنسق نشاطها مع نشاطات المفتشية العامة للدوائر الو ازرية ،بغية التكامل في قيادة برامج التدخل الموكلة لهذه الهيئات الرقابية.4
-1المادة 3من نفس المرسوم
-2المادة 1من المرسوم التنفيذي 313/18السابق الذكر -3المادة 91من نفس المرسوم -4المادة 93من نفس المرسوم
56
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الفرع الثاني :إجراءات تدخل المفتشية العامة للمالية في العمل الرقابي ماهو معمول به أنه خالل الشهر األول من كل سنة يقوم وزير المالية بتحديد برنامج عمل المفتشية العامة للمالية خالل السنة مع األخذ بعين االعتبار طلبات المراقبة التي يتقدم بها أعضاء الحكومة
و مجلس
المحاسبة....الخ. كذلك تحدد عمليات الرقابة للمفتشية العامة للمالية في برنامج سنوي يعد ويعرض على الوزير المكلف بالمالية،خالل الشهري ن األولين من السنة ،بحيث يتم تحديد هذا البرنامج حسب األهداف المحددة ،تبعا لطلبات أعضاء الحكومة أو الهيئات و المؤسسات المؤهلة ،كذلك يمكن القيام بعمليات الرقابة خارج البرنامج طبقا لطلب من نفس السلطات التي ذكرت آنفا ،1و المالحظ أن تدخالت المفتشية العامة للمالية التي تتم في عين المكان و على الوثائق تتميز بمبدأ المباغتة و المفاجئة ،أو تكون مهمات الدراسات أو التقسيمات أو الخبرات موضوع تبليغ مسبق. و تقوم بانجاز األشغال التحضيرية المرتبطة بتدخالت مستغلة كل المعطيات االقتصادية و المالية
و
التقنية لممارسة عملها الرقابي ،كما لها حق المبادرة بأي اقتراحات أو آراء تخص إجراءات أو تقنيات يتطلب استخدامها في مجال الفعالية و النجاعة ،إلتمام مهام الوحدات العملية للمفتشية العامة للمالية على مسئولي المصالح أو الهيئات المعنية بصفة مباشرة أو غير مباشرة بالتدخل ،لضمان شروط العمل الضرورية ، باإلضافة إلى انه يحق لهذه الوحدات الدخول إلى كل المحالت التي تستعملها أو تشغلها الصادرات و المصالح و الهيئات المراقبة. عند قيام هذه الوحدات بإجراء عمليات الفحص على ملفات محاطة بسر الدفاع الوطني ،فإنها تقوم بتحرياتها تبعا لرسالة مهمة مشتركة بين الوزير المكلف بالملية و الوزير المكلف بالدفاع الوطني.2
في إطار
أعمال التحقق يمكن الوحدات العملة للمفتشية العامة للمالية التقرب من مسئولي اإلدارات والهيئات العمومية والجهات األخرى و كذا األعوان الموضوعين تحت سلطتهم من اجل اإلطالع على كل المستندات و المعلومات المتعلقة بالكيان موضوع التدخل. باستثناء مهام التحقيقات يجب إعالم المسير بالمعاينات التي كشفت عنها الوحدات العملية للمفتشية العامة للمالية و ذلك قبل تدوينها في تقرير المهمة عند انتهاء مهام الرقابة ،يعد تقرير أساسي يبرز المعاينات و التقديرات حول التسيير المالي و المحاسبي للمؤسسة أو الهيئة المراقبة و كذا حول فعالية التسيير بصفة -1المادة 92من المرسوم التنفيذي 313/18السابق الذكر -2المادة 93من نفس المرسوم التنفيذي السابق الذكر
57
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
عامة ،ويعد هذا التقرير السنوي في نهاية كل سنة ،حيث يتضمن التقرير أيضا كل اقتراح كفيل بتحسين األحكام التشريعية و التنظيمية التي تحكمه.1 حيث يبلغ مسير المؤسسة أو الهيئة المراقبة و كذا وصايته بالتقرير األساسي ،ال يصبح هذا التقرير نهائيا إال بعد تأكيد و تثبيت المعاينات التي يتضمنها ،و ذلك عند نهاية اإلجراء التناقضي و يرسل التقرير المعد على اثر مهمة أمرت بها سلطة مؤهلة إلى هذه السلطة دون سواها. للتمكن من تنفيذ اإلجراء التناقضي يجب على مسيري المصالح و الهيئات المرسلة إليهم التقارير أن يجيبوا لزوما في أجل أقصاه شهرين ( )13على المعاينات و المالحظات التي تحتويها هذه التقارير وعليهم أيضا أن يعلموا بالتدابير المتخذة المتعلقة بالوقائع المدونة في هذه التقارير
.2
يمكن تمديد هذا األجل استثنائيا بشهرين ( )3من طرف رئيس المفتشية العامة للمالية جد موافقة الوزير المكلف بالمالية. عند انقضاء أجل االستحقاق المحدد في الفقرة األولى ،تصبح التقارير األساسية التي لم يرد عليها نهائية. حيث يترتب عن جواب المسير على التقرير األساسي ،إعداد تقرير تلخيصي يختم األجزاء التناقضي
و
يعرض هذا التقرير نتيجة المقاربة بين المعاينات المدونة في التقرير األساسي و جواب مسير الكيان المراقب، حيث أن التقرير التلخيصي يبلغ مرفقا بجواب المسير للسلطة السلمية أو للوصية للكيان المراقب دون سواها، حيث تعلم السلطة الوصية المفتشية العامة للمالية بالتدابير التي آثارها التقرير المبلغ لها .3و في األخير تعد المفتشية العامة للمالية تقريا سنويا يتضمن حصيلة نشاطاتها و ملخص معاينتها
و األجوبة المتعلقة
بها ،وكذا االقتراحات ذات األهمية العامة التي اقتبستها من ذلك ،خصوصا بغرض تكييف أو تحسين التشريع و التنظيم اللذين يحكمان النشاطات الخاضعة لرقابتها ،و يسلم التقرير السنوي إلى الوزير المكلف بالمالية خالل الثال ثي األول من السنة الموالية للسنة التي أعد بخصوصها ،عالوة على التقرير السنوي ، تعد المفتشية العامة للمالية في نفس اآلجال تقري ار يرسل إلى السلطات المؤهلة ،يتعلق باالستجابة التي لقيتها المعاينات و التوصيات. ومما سبق نستخلص كتقدي ار لعمل المفتشية العامة للمالية في مجال الرقابة باعتبارها هيئة رقابية ذات دور بالغ األهمية و ال يمكن االستغناء عن المهام التي تؤيدها في مجال المراقبة و التقويم االقتصادي
-1المادة 39من المرسوم التنفيذي السابق
-2المادة 33و 32من المرسوم التنفيذي 313/18نفسه
-3المواد 32و 30و 35من المرسوم التنفيذي 313/18السابق الذكر
58
و كذا
الفصل الثاني ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــالرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية
الدراسات و التحاليل ،و كواقع ملموس علة هذه الرقابة رقابة على مستوى المؤسسات التابعة للقطاع االقتصادي خالل السنين الماضيين ،سجلت المفتشية العامة للمالية 23عملية افتتاح أشغال الجلسات وزرة المالية ،و جاء التدخل من الحكومة و رئيس المفتشية ،اإلطارات الخامسة ،أكده ا
و مفتشي
المفتشية العامة للمالية بحضور األعضاء المهنية في القطاع االقتصادي ،حيث سجلت المفتشية العامة للمالية من خالل تدخالتها إعداد 911تدخ من التدخالت األخرى للمفتشية و المتعلقة بالمفتشية ب 938 بنوعية أفضل كثير من التقارير التي اعتمدت في السابق أيضا قامت مصالح تقرير عملية رقابة سمحت بإعداد 950تقري ار .1و كذا تمارس المفتشية حق مراجعة جميع العمليات التي اجراها المحاسبون العموميين ،و محاسبو العمليات الهيئات المذكورة غير انها يمكن مراجعة الحسابات التي تمت تصفيتها نهائيا طبقا إلحكام التشريعية و التنظيمية المعمول بها.2 حيث نخلص إن المشرع الجزائري وضع عدة ميكانيزمات للرقابة على المؤسسة العمومية االقتصادية إضافة إلى تلك الطبقة داخل المؤسسة ،محاولة المشرع لحماية المصالح العمومية و األموال العمومية من الضياع ،أدرج هيئات الرقابة الخارجية باالعتبار أن المؤسسة العمومية تتميز باالستقاللية و تدعيما لمبدأ المتاجرة ،و لكونها تقوم على رؤؤس أموال عمومية فانه يوجب المحافظة على هذه األموال و مراقبتها
و تسييرها في
أحسن السبل و االستغالل .
1
. http://www.echoroukonline.com/ara/?news=33955
2
http: // www. el massa. com. / ar/centent/ vieu3133/ـ
59
ـ
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
الخاتمة.
بعد تناولنا لموضوع دور آليات الرقابة في تفعيل أداء المؤسسات العمومية االقتصادية في التشريع الجزائري، و مدى إعمال الرقابة داخل المؤسسات جاء كمحاولة لإلجابة على اإلشكالية التي يتمحور حولها بحثنا ،و التطرق إلمكانية الدور الذي تلعبه الرقابة في تحقيق السياسة و الحوكمة الرشيدة للمؤسسات االقتصادية مع محاولة إسقاط ذلك على الواقع الجزائري من انطالقة مدى استعداد هذا الواقع لتبني أسس و مبادئ جديدة للرقابة ،و ذلك من خالل الفصلين اللذين تناولنا فيهما الرقابة الداخلية للمؤسسة باعتبارها آلية ذاتية تطبق داخل حرم المؤسسة ،و الرقابة الوصائية التي تجسد الرقابة الخارجية مع ضرورة دراسة تنظيمها الهيكلي و البشري ،و محاولة منا ايجاز بعض النتائج كحوصلة لما توصلنا اليه على ضوء هذه الدراسة كاألتي:
النتائج: بالنظر إلى شركات المساهمة الجزائرية و التي تعد من أهم المؤسسات العمومية االقتصادية في التشريع الجزائري ،تعمل في بيئة ال تعكس وجود اختالف بين الواقع الذي تعيشه كل من مجالس إدارتها وبين القوانين المنظمة لعملها ،في إطار األساليب التي تحوكم بها المؤسسات الجزائرية فلم يتحقق ذلك نتيجة إن مجالس اإلدارة لم تستطيع ممارسة دورها بالشكل الذي كان يرجى منها . نقص الرقابة نتيجة التساهل الذي لوحظ في تطبيق القوانين المتعلقة بالهياكل التنظيمية ،و ذلك ما أدى إلى إعادة تقييم دورها و التي من المفروض أن يكون لها تفعيل أساسي في إطار مجموع أنظمة الرقابة و هو ما ال يختلف كثي ار عن الواقع الذي تعيشه المؤسسات العمومية االقتصادية. أما بالنسبة لمهنة مندوب الحسابات نجد أن هناك نقصا في عدد الشركات ذات األسهم حيث تكاد ال تجد مكتبا لمحافظي الحسابات ،كل هذا فرض من المتغيرات التي أثرت بشكل كبير على مهنة مندوب الحسابات و التي أصبحت تعيش في جو من التناقض فرض بعض التنازالت ،و هذا ما يوحي لضرورة األخذ بمتغيرات أخرى بعين االعتبار ،و إصدار قوانين تساهم في توسيع نطاق المهنة و إعطاء أهمية للمراجعة ،الن االكتفاء بالقانون التجاري وحده ال يكفي لدراسة مهنة مندوب الحسابات. وكذا النظر إلى آلية الرقابة الخارجية المطبقة من السلطة التنفيذية و المتجسدة في رئيس الجمهورية بالنظر إلى التنظيم الجديد للمؤسسات العمومية االقتصادية تم بواسطة أمر و لم يتم بواسطة قانون ،في حين كان الواجب أن يكون بواسطة قانون نظ ار لنا يحتاجه هذا المجال من دراسة واسعة و مناقشات معمقة و أخد
60
ـ
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
الخاتمة.
الوقت لذلك ،عكس التشريع بأوامر و الذي يتم في وقت قصير بين دورتي البرلمان و ال يحق للبرلمان تعديله فإما يقبله كله أو يرفضه. كما عمد المشرع الجزائري إلى وضع هيئات وصية عالوة على الرقابة المطبقة من السلطة التنفيذية ومتمثلة في مجلس مساهمات الدولة ،و الذي انشأ على أنقاض المجلس الوطني لمساهمات الدولة ،لما للمؤسسة العمومية االقتصادي من أهمية في االقتصاد الوطني ،وهو ما يفسر إرادة الدولة في المحافظة على دورها في مراقبة هذه المؤسسات و حماية األموال العمومية و استغاللها أحسن استغالل. و لذلك نجد إن المشرع الجزائري فعل حسن عند وضعه عقوبات جزائية لمرتكبي المخالفات و حتى الجرائم على صعيد ممارسة الرقابة على المؤسسات ،إال انه كان من األحسن أن يخص بها قوانين تكون أكثر شرحا و وضوحا ،غير تلك التي جاءت بها القوانين العامة ،فعند إخضاع المشرع المؤسسات االقتصادية في تنظيمها إلى اإلحكام العامة للقانون التجاري رغم طابعها العمومي كان هدفا منه لفتح المجال للدخول في ميدان المنافسة التجارية في السوق الوطنية ،والعالمية لما تقتضيه متطلبات اقتصاد السوق ،حيث عمد إلى تعزيز الرقابة الداخلية على حساب الرقابة الخارجية ،كما كان عليه إعطاء أهمية من خالل تنظيمها في نصوص خاصة و ذلك إب ار از للمفاهيم و المبادئ التي تحكم هذه اآللية.
التوصيات: بالنظر ألهمية المؤسسات العمومية االقتصادية في االقتصاد الوطني و االقتصاد العالمي و بغية التوجه لالنفتاح على السوق الدولية على المؤسسات العمومية االقتصادية أن تواكب ضرورة إعادة النظر في األطر التشريعية المنظمة لعمل شركات المساهمة ،و كل ما يتناسب مع المتغيرات االقتصادية التي تميز المناخ الجزائري في الوقت الحاضر من خالل الدمج في اقتصاد السوق في ظل خوصصة فعالة لهذه المؤسسات. أن يتم تفعيل دور الرقابة في المؤسسات العمومية االقتصادية الجزائرية خاصة من مجال تفعيل كل من عمل مندوبي الحسابات و كذا رقابة األجهزة الداخلة لها ،لما لها من أهمية بتامين نزاهة الممارسات اإلدارية داخل المؤسسة ،أخذا بعين االعتبار األسس التي تقوم عليها هذه الرقابة.
61
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ قائمة المراجع
النصوص القانونية: القوانين: القانون رقم 233/3111المؤرخ في 35اكتوبر 3111ــالذي يحدد صالحيات وزير المساهمات و تنسيق اإلصالحات. القانون رقم 19/91المؤرخ في 31يونيو ـــيتعلق بمهنة الخبير المحاسب و محافظ الحسابات و المحاسب المعتمد . األوامر: األمر 58/15المؤرخ في 33سبتمبر 9115المعدل و المتمم بالقانون رقم 15/11المؤرخ في 92مايو 3111المتضمن القانون المدني الجزائري. األمر 51/15المؤرخ في 33سبتمبر 9115المتضمن القانون التجاري الجزائري. األمر 953/33المؤرخ في 98صفر 9283الموافق ل 8يونيو ، 9133يتضمن قانون العقوبات الجزائري . األمر 31/15المؤرخ في 91جويلية 9115المتعلق بمجلس المحاسبة ج .ر العدد 33 األمر 10/19المؤرخ في أول جمادى الثانية 9033الموافق ل31اوت ،3119يتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية االقتصادية و تسييرها و وخوصصتها ج.ر العدد44 األمر 19/18المؤرخ في 39صفر 9031الموافق ل 38فيفري 3118ــيتمم األمر|10|/1المؤرخ في 31اوت 3119يتعلق بتنظيم المؤسسات العمومية االقتصادية و تسييرها و وخوصصتها ج.ر العدد . 11 المراسيم: المرسوم الرئاسي 028/13المؤرخ في 33رجب الموافق ل1ديسمبر 9113ــ يتعلق بإصدار نص تعديل الدستور المصادق عليه في 22نوفمبر 1331 المرسوم التنفيذي 352/19المؤرخ في 91ابريل 3119ـ المتعلق بتشكيلة مجلس مساهمات الدولة وتسييرها ٍج .ر العدد11
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ قائمة المراجع
المرسوم التنفيذي 382/19المؤرخ في 30ديسمبر 3119ـ ـيتضمن الشكل الخاص بأجهزة إدارة المؤسسات العمومية االقتصادية ج .ر العدد .11 المرسوم التنفيذي 313/18المؤرخ في 3سبتمبر 3118ـ ـــ ـيحدد صالحيات المفتشية العامة للمالية ج .ر عدد.15 المرسوم التنفيذي 312/18المؤرخ في 3سبتمبر 3118ـ ـ يتضمن تنظيم الهياكل المركزية للمفتشية العامة للمالية ج .ر العدد .15 المرسوم التنفيذي 310/18المؤرخ في 3سبتمبر 3118ــــــ بتضمن تنظيم المفتشيات الجهوية للمفتشية العامة للمالية و صالحياتها ج .ر عدد.15
المراجع: أوال :بالعربية: احمد
محرز،القانون
التجاري،الشركات
التجارية،الجزء
الثاني
،مطابع
سجل
العرب،القاهرة.9111، بن داود إبراهيم،الرقابة المالية على النفقات العامة في القانون الجزائري و المقارن ،دار الكتاب الحديث ،القاهرة . 3111
عبد الفتاح محمد الصحن ،و آخرون،الرقابة و المراجعة الداخلية ،دار الجامعة الجديدة اإلسكندرية.3119،
عبد الرحمان بابنات ،و آخرون ،التدقيق اإلداري و تأهيل المؤسسات الصغيرة و المتوسطة دار المحمدية العامة ،الجزائر 3118،ـ عبد الوهاب خياطة ،تفتيش الحسابات و مراجعة الميزانيات ،مطبعة طربين حلب، سوريا9133، محمد سمير الصبان ،نظرية المراجعة و اليات التطبيق ،الدار الجامعية ،إسكندرية 3119، نادية
فوضيل،
شركات
الجامعية،الجزائر3112،
األموال
في
القانون
الجزائري
،
ديوان
المطبوعات
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ قائمة المراجع
المذكرات: سعود زهير ،النظام القانوني لتسيير و رقابة المؤسسة العمومية االقتصادية،على ضوء األمر 54/51ــمذكرة لنيل شهادة الماجستير في قانون األعمال ــجامعة الجزائر بن عكنون ـ ـ على الرابط . 2http :mouhassaba ; oloum ; org/t11 /topic : عبدي نعيمة ،دور آليات الرقابة في تفعيل حوكمة المؤسسات ـ ـ ـ دراسة حالة الجزائر ،مذكرة الستكمال متطلبات شهادة الماجستير في علوم التسيير ،جامعة ورقلة.3111، غوالي محمد بشير ،دور المراجعة في تفعيل الرقابة داخل المؤسسة ــــــ دراسة حالة تعاونية الحبوب الجافة ،مذكرة لنيل شهادة الماجستير في علوم التسيير ،جامعة ورقلة .3110 ثانيا :بالفرنسية: de
essentielle
interne ,les
contrôle
et
pige ,audit
benott
gestion ,paris,9111 coopers et hybrand, la nouvelle de contrôle d interne } IFACI{, 3111 bilan
adoration
l
de
entreprise,edition
l
et
interne
contrôle
le
:
allal
hamini
contable ;Alger,3112 la
de
gouvernonance
,la
perz
rolond
decuovert,paris,3112 y et all : les mecanisme comtable de l entreprise،ـ ـ siegle m j entreprende, mantchrestion، paris ,9115
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ قائمة المراجع
المواقع االلكترونية: تاريخ التصفح 3192/10/93:
topic .ـhttp:// mohassaba3oloum.org.263
تاريخ التصفح http:// www.acc0arab.com// acc.showthread.phpt 3192/15/91: 122 http://ar.algerie360.com تاريخ التصفح3192/ 15/93:
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ الفهرس الشكر المقدمة الفصل األول :الرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية المبحث األول :مفهوم الرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
9
المطلب األول :تعريف الرقابة الداخلية على المؤسسة العمومية االقتصادية
9
الفرع األول :تعريف المعهد األمريكي للمحاسبين القانوني.
9
الفرع الثاني :تعريف مجمع الخبراء المحاسبين
3
المطلب الثاني:أنواع و أهداف الرقابة الداخلية للمؤسسة
2
الفرع األول :أنواع الرقابة الداخلية
0
الفرع الثاني :أهمية الرقابة الداخلية
0
الفرع الثالث :أهداف الرقابة الداخلية المطلب الثالث:عناصر الرقابة الداخلية
5 8
الفرع األول :خريطة تنظيمية
8
الفرع الثاني :العناصر البشرية المالئمة
1
الفرع الثلث :نظام مستندات متكامل:
1
المبحث الثاني:رقابة أجهزة المؤسسة المطلب األول:رقابة الجمعية العامة
91 91
الفرع األول:تعريف الجمعية العامة.
99
الفرع الثاني:اختصاصات الجمعية العامة العادية:
99
الفرع الثالث :ضمانات الرقابة الفعالة من قبل الجمعية العامة:
90
المطلب الثاني :رقابة هيئة اإلدارة:
90
الفرع األول :رقابة مجلس اإلدارة
95
الفرع الثاني :رقابة مجلس المراقبة:
91
المبحث الثالث :رقابة مندوب الحسابات: المطلب األول :تعريف مندوب الحسابات ومركزه القانوني.
39 33
الفرع األول تعيين مندوب الحسابات:
33
الفرع الثاني:المركز القانوني لمندوب الحسابات:
30
المطلب الثاني:اختصاصاته و المسؤولية الناجمة عن مهنته.
30
الفرع األول :اختصاصات مندوب الحسابات
35
الفرع الثاني:المسؤولية الناجمة عن مهنة مندوب الحسابات
33
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ الفهرس الفصل الثاني:الرقابة الخارجية على المؤسسة العمومية االقتصادية المبحث األول:رقابة األجهزة المركزية: المطلب األول:رقابة السلطة التنفيذية
31 21
الفرع األول :رقابة رئيس الجمهورية:
21
الفرع الثاني:الحكومة والو ازرة:
29
المطلب الثاني:رقابة مجلس مساهمات الدولة :
23
الفرع األول :تشكيلة مجلس مساهمات الدولة:
23
الفرع الثاني :صالحيات مجلس مساهمات الدولة:
22
المبحث الثاني :رقابة مجلس المحاسبة : المطلب األول :تطور النظام القانوني لتنظيم مجلس المحاسبة:
20 25
الفرع األول :النظام القانوني لمجلس المحاسبة
25
الفرع الثاني:النظام الهيكلي لمجلس المحاسبة:
21
الفرع الثالث :اجتماعات المجلس و طرق الطعن في الق اررات الصادرة عنه.
28
المطلب الثاني :مجال و اختصاص مجلس المحاسبة.
09
الفرع األول :األطر الرقابية لمجلس المحاسبة:
03
الفرع الثاني :إجراءات الرقابة للمجلس:
00
المبحث الثالث :رقابة مصالح وزارة المالية: المطلب األول :الهيكل التنظيمي للمفتشية العامة للمالية:
03 03
الفرع األول :التنظيم المركزي للمفتشية العامة للمالية:
01
الفرع الثاني :الهياكل المحلية للرقابة و التقويم:
08
الفرع الثالث :هياكل الدراسات واإلدارة و التسيير:
59
الفرع الرابع :تنظيم الهياكل الخارجية للمفتشية العامة للمالية:
53
المطلب الثاني :اختصاصات المفتشية العامة للمالية :
50
الفرع األول :مجاالت عمل المفتشية العامة للمالية
51
الفرع الثاني :إجراءات تدخل المفتشية العامة للمالية في العمل الرقابي
51
الخاتمة
31
قائمة المراجع:
32
:الملخص
من خالل الدراسة التي تقدمت و المجسدة في دور آليات الرقابة من حيث مدى إمكانية مساهمتها في تفعيل عمل و أداء محافظة على المصالح العامة فتم التطرق إلى الرقابة الداخلية كرقابة ذاتية أو خطة تنظيمية، المؤسسات العمومية االقتصادية بحيث تتجسد في رقابة أجهزة المؤسسة من،و إجرائية و مجموع الوسائل التي تتبناها المؤسسة بهدف المحا فضة على أصولها
خالل الجمعية العامة كهيئة سيادية في المؤسسات العمومية االقتصادية بحيث تضم جميع المساهمين الذين ينحصر عملهم في وكذا، باإلضافة لمجلس اإلدارة،مراقبة أعمال اإلدارة وال تنتهي أعمالهم ومهامهم إال بانقضاء الشركة وزوال شخصياتهم المعنوية إضافة إلى رقابة مندوب الحسابات كل شخص يمارس بصفة عادية باسمه الخاص و تحت مسؤوليته، رقابة مجلس المراقبة نظم المشرع هيئات أخرى تابعة للدولة كرقابة خارجية و، عالوة على ذلك هذه األجهزة،مهنة الشهادة بصفة انتظامية حسابات
و صالحياتها و المتمثلة في كل من مجلس مساهمات، و قام بتقنينها ضبطا لهياكلها و األطر الرقابية لها، هي رقابة وصائية و بالرغم من محاولة إعطاء المشرع أهمية لهذه الهيئات إال أنها تبرز، والمفتشية العامة للمالية، الدولة و مجلس المحاسبة الن الرقابة الداخلية تعد أساس قيام ا لمؤسسة العمومية على ركائز صحيحة لهذا تم تعزيزها على،كأقل أهمية من سابقتها .10/19 حساب الرقابة الخارجية و هذا ما جاء ت به التشريعات أهمها األمر .}. الرقابة الخارجية، مجلس اإلدارة،الرقابة الداخلية، {المؤسسة العمومية االقتصادية:الكلمات المفتاحية RESUME :
Cette étude vient étude le note de le rôle des mécanismes de contrôle en termes de possibilité de sa contribution pour activer le travail et la performance économique des institutions publiques, afin de maintenir d'intérêt public nous entamons de contrôle interne comme auto ou un plan organisationnel et procédural et la somme des moyens adoptés par l'institution afin d'actifs d'argent de comptabilité, de sorte incorporée dans les dispositifs d'organisation du contrôle par l'assemblée générale au tant que souverain dans les entreprises publiques économiques afin d'inclure tous les actionnaires qui sont confinés à leur travail dans le suivi du travail .le législateur a donne l impotence et un cadre réglementaire aux organes de l état tel que le conseil de surveillance ;le conseil d administration. Le conseil de contabilite et l inspection générale des finances en raison que le control interne est basée sur des substrats publiques de la fondation correctes de l entreprise publique pour cela le contrôle interne a été renforce au détriment du contrôle externe et c est-ce qui est venu dans l ordre 01/04. Mots-clés: {les entreprises économique institution, le contrôle interne, le conseil d'administration, de supervision externe, le rôle des mécanismes de contrôle. SUMMARY : This dissertation deals with control mechanisms and their possible contributaion to good corporat governance of companies .role of controls mechanisms in terms of the possibility of its contribution to enable the works and preformance of economic and public. entreprises to maintain public interest.we treat internal control as an organizational and procedural and the sum of the means adopted by the company to protect.its assets ;so embedded in the davices control organisation by the general assembly as the sovereign in economic public companies to includ all shareholders who are confined to thrie work in monitoring the work .legislator gave importance and regulatory bodies to state organs such as the supervisory board , the board of directors,the board of accounting and the general inspectorate of finance , because that internal control which is based on public substrates correct foundation of public company that interal control has been strengthened at the expense of external control and this what came in the order 01/04 key words: {public économique institution, infernal control, the board of direct ors, externat control, the
rôle of the control mecanismes .