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Título: Estado y fuerzas transnacionales en el caso de la extranjerización de tierras en Argentina (1990-2008).

Resumen: Este artículo se propone reflexionar sobre el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierras agrícolas en la República Argentina por parte de capitales extranjeros, desde la perspectiva del poder del Estado ante las fuerzas transnacionales en la globalización.

Con el objetivo de analizar cómo las estructuras estatales condicionaron el inicio y la evolución del proceso de extranjerización de tierras, se describirán las condiciones institucionales que posibilitaron el inicio y evolución de la extranjerización de tierras en Argentina durante el período 1990-2008, la reacción social ante el fenómeno y los intentos de respuesta política, para finalmente indagar sobre las implicaciones políticas de este proceso Autor: Sol Yamila Mora.

Mail: solmora@live.com.ar Palabras Claves: Estado- Extranjerización de tierras - Fuerzas TransnacionalesArgentina- Estructura institucional interna

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I. Introducción En un escenario internacional en que el agotamiento y la degradación de los recursos naturales intensificó la búsqueda por el acceso a las fuentes de esas riquezas (Klare; 2001), la República Argentina se presenta como un territorio que, en virtud de su magnitud, que la ubica como el octavo país del mundo en términos de superficie, el porcentaje de tierras aptas para la agricultura y sus vastos recursos naturales, se sitúa en un lugar de primera importancia como reservorio de los recursos considerados estratégicos a nivel mundial. Esas condiciones fueron suficientes para propiciar la llegada de capitales internacionales interesados en la adquisición de grandes extensiones de tierras, con la particularidad de que esa demanda no se dirigió sólo a las regiones productivas tradicionales, sino también a sus 15.000 km de fronteras.

En Argentina si bien el proceso denominado como extranjerización de tierras comenzó hacia 1970, se agravó fuertemente y continúo acelerándose tras el debilitamiento del rol del Estado a partir de 1990 (Pengue; 2007). De acuerdo a cálculos de la Federación Agraria Argentina (FAA), a inicios del año 2000, 7 millones de hectáreas pertenecían a extranjeros, cifra que se elevó hasta 21 millones de hectáreas en 2010 (Noticias del Congreso Nacional; 06/09/2010).

El propósito de este artículo es analizar cómo las estructuras estatales condicionaron el inicio y la evolución de la extranjerización de tierras en Argentina, y cuáles han sido las implicaciones en términos políticos de ese proceso. En este sentido, el proceso será estudiado temporalmente desde 1990 a 2008,

cuando

la crisis financiera y

económica fue un evento divisor que llevo a repensar el rol del Estado y su relación con el mercado (Rosenthal; 2010).

Considerando a la extranjerización de tierras como una fuerza transnacional, este trabajo se aleja de las corrientes teóricas que argumentaron una erosión de la capacidad del Estado de responder ante los nuevos procesos y actores, adoptando en su lugar una perspectiva que permite aprehender la mutua interacción entre ambos, a partir del análisis de la estructura institucional interna del Estado.

Con ese fin, se parte de la hipótesis de que la causa del proceso de extranjerización de tierras en Argentina no reside por sí sola en la naturaleza transnacional del fenómeno, sino en la manera en que el Estado organizó sus instituciones para interrelacionarse con esas fuerzas transnacionales, y que la posterior aceleración del ingreso de capitales internacionales al sector tierra contribuyó a debilitar el ejercicio del poder del Estado sobre su territorio.

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En la primera parte de este ensayo, tras desarrollar los argumentos centrales del debate académico sobre la entre relación Estados y fuerzas transnacionales y algunas cuestiones conceptuales, se expondrá el enfoque teórico que guiará este trabajo. A continuación se procederá al análisis de las instituciones relativas a la propiedad de la tierra en Argentina y su vinculación con el inicio de la extranjerización de tierras, la reacción social ante el fenómeno y los intentos de respuesta política; elementos que conforman la estructura institucional interna. En última instancia, se indagarán las implicaciones políticas de este proceso.

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II. Estado y fuerzas transnacionales: elementos teóricos y conceptuales En el actual orden mundial, el sistema interestatal está interconectado y arraigado en complejas estructuras de fuerzas, relaciones, movimientos y redes que se sobreponen y operan mundialmente (Held; 1997). Este conjunto de procesos característicos de la globalización implican, en palabras de Beck (2004:42), “…la perceptible pérdida de fronteras del quehacer cotidiano en las distintas dimensiones de la economía, la información, la ecología….y…que modifica a todas luces con perceptible violencia la vida cotidiana y que fuerza a todos a adaptarse y a responder”.

En la denominada por Beck segunda modernidad, junto al sistema de Estados soberanos, hasta ese momento actor exclusivo de las Relaciones Internacionales, surgió

una

poderosa

sociedad

mundial

no

estatal

compuesta

por

actores

transnacionales. Si bien la compleja interacción entre el mundo de los actores y las fuerzas estatales y no estatales dista mucho de ser un fenómeno reciente (Held; Op. Cit.), Beck señala que, precisamente, la novedad de la globalización no reside sólo en el denso entramado con mayor dependencia y relaciones reciprocas ni en la percepción de esa transnacionalidad, sino también en la cantidad y el poder de los actores, instituciones y acuerdos transnacionales (Beck; Op. cit).

En este punto es necesario introducir dos precisiones conceptuales. Las fuerzas transnacionales son entendidas según la definición de Marcel Merle como “los movimientos y las corrientes de solidaridad de origen privado que tratan de establecerse a través de las fronteras y que tienden a hacer valer o imponer su punto de vista en el sistema internacional” (Merle; 1991: 411 cit. por Barbé; 2008:210).

Respecto de los alcances del término extranjerización de tierras, la Organización Mundial de Comercio (2010) en su Informe sobre Comercio Mundial 2010, explica que la tierra es el recurso natural fijo e inmóvil por excelencia, por lo que no puede ser objeto de comercio. Por ello, la extranjerización consiste en inversiones directas en tierras en países extranjeros, que pueden adoptar la forma de arrendamientos a largo plazo, compra directa

o agricultura contractual. En razón de que estos flujos de

capitales parten de una iniciativa privada e influyen en el sistema internacional y en el sistema político interno, pueden considerarse una fuerza transnacional.

Dentro del ámbito académico, el surgimiento y la proliferación de las relaciones transnacionales propició un debate que se inició en la década del setenta y resurgió a principios de los años noventa, dando lugar a una abundante literatura acerca de las implicaciones de los nuevos actores y procesos para el poder y la capacidad soberana del Estado nación (Cohen; 2005).

Held et al. (2002) clasifican los argumentos de este debate en tres escuelas: los híperglobalizadores, los escépticos y los transformacionalistas. La primera y la última

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perspectiva tienen en común el cuestionar la visión tradicional, westfaliana, del Estado moderno.

Precisamente, el Estado moderno está estrechamente vinculado a la noción de soberanía, que supone el reconocimiento del derecho exclusivo de jurisdicción sobre un territorio y una población particulares que posee cada Estado (Held; 1997).

Junto

a la soberanía, otro rasgo que diferencia al Estado nación de cualquier otro actor internacional es la disposición de un territorio, como ámbito de ejercicio del poder estatal. Como afirma Norberto Bobbio: …la condición necesaria para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan ese territorio y obedecidos efectivamente por la gran mayoría de los destinatarios... (Bobbio; 2003).

De manera que, “…el poder político ha llegado a verse como territorial por naturaleza, pues la condición de estado se considera territorial por naturaleza” (Agnew; 2010:194).

Los defensores de

la tesis hiperglobalizadora argumentan que

las redes

transnacionales de producción, distribución e intercambio condujeron al surgimiento de un mercado global en el que desaparecerá el Estado nación, cada vez más incapaz de controlar lo que sucede dentro de sus propias fronteras o de satisfacer por si mismo las demandas de sus ciudadanos. Las instituciones internacionales también erosionan la soberanía y la autonomía estatal. Como afirma Susan Strange “El declive de la autoridad de los

Estados se refleja en una difusión de la autoridad en otras

instituciones y asociaciones, organizaciones locales y en una asimetría creciente entre los Estados con mayor poder y los más débiles” (Strange; 2001:22).

Por el contrario, para los escépticos la globalización, entendida como el surgimiento de un mercado global, es un mito, puesto que en realidad sólo existe una mayor internacionalización, es decir, interacciones entre economías predominantemente nacionales que dependen del poder que conservan los Estados para

regular y

fomentar activamente sus actividades.

En último lugar, la tesis transformacionalista reposa en la convicción de que

la

globalización es un proceso histórico sin precedentes, una poderosa fuerza que impulsa los cambios económicos, políticos y sociales que están reformando las sociedades y el orden mundial. En esta era de turbulencias mundiales, Rosenau advierte la coexistencia de dos estructuras bifurcadas: el mundo de los Estados y el mundo multicéntrico de los actores transnacionales no estatales (Rosenau; 1990 cit. por Cohen; Op. Cit.).

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Desde esta perspectiva, los Estados conservan el supremo poder de decisión legal dentro de su territorio, pero este se yuxtapone con la jurisdicción de las instituciones internacionales y el derecho internacional. A su vez, ya no conservan el único mando de lo que acontece dentro de sus fronteras. Por ello, está concepción se asocia a un desmembramiento de la relación entre soberanía, territorialidad y poder del Estado, que a nivel internacional ya no puede ser considerado como la única forma de autoridad en el mundo. Pero ello no significa el fin del Estado, sino que en el núcleo de esta postura existe la creencia de que la globalización reconstituye o somete el poder de los gobiernos nacionales a una reingeniería para reestructurarse en respuesta a la complejidad global.

La revisión de las tres tendencias en el debate sobre la globalización constituye un marco de referencia para aproximarse a las controversias teóricas generadas en torno a la transformación en las relaciones de poder entre Estados y actores no estatales.

Sin embargo, existe una serie de enfoques teóricos que, distanciándose las escuelas anteriormente señaladas, aportan elementos que contribuyen a reflexionar de una manera diferente la presencia de estos nuevos actores y procesos en el sistema internacional.

En primer lugar, Keohane y Nye (1971) sostienen que es erróneo interrogarse acerca de la presunta pérdida de control de los Estados, ya que, en general, los gobiernos han sido incapaces de controlar exitosamente sus territorios por largos períodos de tiempo ante fuerzas sociales de gran escala o avances tecnológicos.

En está visión, los argumentos sobre el desvanecimiento de la soberanía estatal son apresurados, puesto que ignoran que los Estados siempre operaron en un ámbito internacional interdependiente, en el que el control de los movimientos a través de las fronteras fue permanentemente desafiado. Ello no implica negar el impacto de las fuerzas transnacionales, sino reconocer que

“…el control y la autoridad de

los

estados han sido persistentemente disputados” (Krasner; 2001:26).

Asimismo, Cohen (Op. Cit.) y Risse (1999) insisten en que carece de sentido hablar del Estado en términos abstractos. Para estos autores, cada país percibe la globalización de distinta manera y, pese a la enorme presencia de relaciones transnacionales en el escenario internacional, la influencia de las mismas no siempre será igual: mientras que algunos Estados puede obtener ventajas de ellas, para otros será una fuente de problemas.

Por lo tanto, aún asumiendo que el Estado-nación territorial esté en decadencia, este será un proceso desigual, ya que la repercusión de los flujos globales estará mediada por la posición del Estado en las jerarquías militar, política y económica, la pauta

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institucional de la política doméstica; así como por el gobierno y las estrategias de la sociedad para debatir los imperativos globales (Held; 2002).

Por lo demás, como argumenta Held, la globalización no es sinónimo de repliegue absoluto de los Estados, debido a que más allá de la expansión de los vínculos intergubernamentales y transnacionales, “…la importancia del Estado-nación, del nacionalismo, la independencia territorial y el deseo de lograr, reconquistar o mantener la soberanía no parecen haber disminuido en épocas recientes” (Held; 1997:122).

Al reivindicar a los Estados y la especificidad de su posición en el sistema internacional, esas consideraciones permiten explorar la forma en cada uno de ellos ha respondido a las presiones y oportunidades internacionales.

En lugar de sostener a priori que el Estado está atrapado en redes de interconexión de fuerzas a las que no puede controlar, este trabajo adoptará el enfoque teórico propuesto por Thomas Risse (Op. cit.), que consiste en analizar la mutua interacción entre Estados y actores transnacionales, en particular la forma en la que los segundos interactúan con la política doméstica de los países elegidos. Para ello, resulta central el concepto de estructura institucional interna, es decir, “las instituciones políticas del Estado, a las estructuras sociales y a las redes políticas que las vinculan entre sí” (ibídem; 382).

En otros términos, la estructura interna comprende la organización de las instituciones políticas y sociales del Estado, la distribución del poder en sus órganos, las reglas para la toma de decisiones, y los procedimientos basados en la ley y la costumbre; así como la estructura de formación de demandas de la sociedad civil y las instituciones intermedias que vinculan al Estado con la sociedad.

A fin de analizar la estructura institucional interna, se debe contemplar, en un primer nivel, el grado de centralización o fragmentación de los poderes de decisión y ejecución dentro de las instituciones estatales.

Por su parte, las estructuras sociales deben ser caracterizadas en términos de su fortaleza o debilidad, atendiendo a la existencia de divisiones religiosas, ideológicas o de clase; la capacidad de movilizar sus demandas hacia causas políticas y la centralización o fragmentación de la estructura de las organizaciones sociales.

En último lugar, las instituciones intermedias deben estudiarse a partir de su capacidad de agregar las demandas sociales y canalizarlas hacia procedimientos políticos, así como la existencia de mecanismos de toma de decisiones consensuales o en los que la polarización de posiciones conduzca al bloqueo de las decisiones.

Desde la perspectiva de Risse, las diferencias en las estructuras internas son las que determinan el distinto impacto político que tienen los actores transnacionales, por que al definir tanto la posibilidad de estos actores de acceder a los sistemas políticos, así

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como los requisitos y la fuerza necesarios para que impacten en las políticas del Estado son las encargadas de mediar, filtrar y refractar las acciones de los actores no estatales que se proponen influir en determinadas políticas.

Al respecto, Risse afirma que mientras mayor sea la centralización del sistema político, será más difícil el acceso de los actores transnacionales. No obstante, en este enfoque resulta fundamental el supuesto de que estos desean ingresar a un Estado a fin de cumplir un propósito o una meta política especifica. Su éxito dependerá de su capacidad de formar “coaliciones ganadoras”, aliándose con otros actores dentro del Estado o induciéndolos a realizar cambios en las políticas que sean favorables a sus objetivos. En última instancia, esta posibilidad depende de su capacidad de adaptación a la estructura interna del país.

De esa forma, la influencia política de las fuerzas transnacionales será mayor en Estados con estructuras sociales débiles que en aquellas donde la movilización política sea alta, ya que en las segundas es probable la formación de coaliciones contrarias a sus actividades.

Las instituciones intermedias con mecanismos

consensuales de toma de decisiones también pueden contribuir a que su impacto político sea alto y duradero.

III. La estructura institucional interna de Argentina Las instituciones políticas relativas a la propiedad extranjera de la tierra.

Para explicar las instituciones estatales referidas a la propiedad extrajera de la tierra es necesario comenzar por una de las modificaciones introducidas por la Reforma de la Constitución Nacional de 1994 respecto a los recursos naturales, al disponer en el artículo 124 que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio…”.

Ello significa que, en virtud de la organización política-administrativa federal del país, cada provincia posee su régimen de propiedad de la tierra y de los recursos naturales, puesto que al dominio sobre ellos se asocia la jurisdicción. De esta manera, así como el Estado Nacional posee tierras fiscales a largo de todo el territorio, que son gestionadas por distintos organismos nacionales, cada una de las provincias dicta la legislación para regular la entrega de sus tierras fiscales. No obstante, estas pueden verse afectadas por normas de carácter nacional, cuya aplicación las sustraiga de las jurisdicciones locales.

Respecto a la tierra, en la República Argentina no existió durante el período estudiado en el presente trabajo una ley federal que regule su propiedad por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras. Es más, ello está en consonancia con el artículo 20 de la Constitución Nacional, que reconoce que “Los extranjeros gozan en el territorio de la

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Nación de todos los derechos civiles del ciudadano…”, entre ellos, poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos. En cambio, si se formuló una legislación específica relativa a las áreas de fronteras, dadas las diferentes realidades que las caracterizan en relación al resto del territorio nacional.

La norma central de ese régimen es el Ejecutivo Nacional; 1944), que en su

Decreto-Ley N° 15.385 de 1944 (Poder

primer artículo establece la creación de las

zonas de seguridad, comprendidas dentro de una franja de 150 km ubicada a lo largo de la frontera terrestre y 50 km alrededor de la frontera marítima de todo el territorio de la Nación Argentina y el perímetro alrededor de ciertas áreas en el interior del país, con la finalidad de complementar las previsiones territoriales de defensa nacional.

En función de ello, el cuarto artículo de la ley, modificado por el art. 42 de la Ley Nº 23.554/88 de Defensa Nacional (Congreso de la Nación; 1988),

hace referencia

explícita a la propiedad extranjera en esa zona al afirmar: “Declarase de conveniencia nacional que los bienes ubicados en la zona de seguridad pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos…”

Ese artículo pone en evidencia la importancia que el Estado otorgaba a la radicación de ciudadanos argentinos nativos en las fronteras, pero sin expresarse en términos de una prohibición a la adquisición y venta de inmuebles a extranjeros. Es por ello que está norma incorporó el régimen de previa conformidad, que consiste en un acto administrativo que permite que las personas físicas extranjeras con ciertos años de residencia ininterrumpida en el país, las personas jurídicas argentinas y las personas jurídicas extranjeras, tras cumplir una serie de requisitos establecidos normativamente, puedan adquirir una autorización para la adquisición de inmuebles y la cesión de permisos y concesiones para la explotación de servicios públicos en las zonas de seguridad.

Desde 1944, el Decreto-Ley 15.385 mantuvo su vigencia con norma fundamental en la materia, si bien sufrió algunas modificaciones, entre ellas, en los órganos de aplicación y en requisitos de previa conformidad.

Inicialmente, el órgano que recibió la responsabilidad para la tramitación de la previa conformidad fue la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad, dependiente del Consejo de Defensa Nacional, creada con la misión de velar por los intereses de defensa nacional en las zonas de seguridad. Posteriormente, esta facultad fue transferida a distintos órganos hasta que se dispuso que recayera dentro de las competencias de la Secretaria del Interior y la Dirección de Asuntos Técnicos de Fronteras, dependiente de ese organismo y encargada de tramitar los expedientes y verificar el cumplimiento de todas las exigencias de la normativa (Ministerio del Interior; 2008).

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El trámite de previa conformidad, en los términos de la Resolución 205 de la Superintendencia Nacional de Fronteras (1995) se iniciaba con la presentación de una serie de formularios administrativos1, cuyos requisitos variaban de acuerdo a la figura jurídica.

Los ciudadanos argentinos nativos quedaban exceptuados del trámite en tanto no registraran antecedentes judiciales que afectaran a la seguridad y defensa nacional.

En cambio, a los argentinos naturalizados y las personas físicas extranjeras se les exigía poseer cierta cantidad de años de residencia para realizar el trámite, requisito que variaba según la provincia y el departamento donde desearan adquirir su propiedad. Por ejemplo, en La Rioja, Catamarca, Chaco y Entre Ríos a las personas extranjeras originarias de un país no limítrofe se les exigía dos años de residencia permanente en el país, mientras que en Tierra del Fuego está debía ser de cinco años (ibídem; art. 10).

Mientras que las personas jurídicas argentinas debían informar cuál sería la finalidad del inmueble,

a las personas jurídicas extranjeras2 la Resolución demando la

presentación de un proyecto de inversión que incluyera un detalle del monto del capital a invertir y

las fuentes de financiamiento, el cronograma de la inversión, y la

nacionalidad de la mano de obra a emplear (ibídem; art. 14).

La legislación también contempló una vía de excepción para el otorgamiento de la previa conformidad a personas extranjeras y argentinos naturalizados que no cumplieran con los años de residencia. La

única diferencia con el procedimiento

descripto anteriormente es que, junto a los formularios, se requería la entrega de un proyecto de inversión, y el trámite estaba condicionado a la obligación de elevar periódicamente un informe que reflejara el cumplimiento de las etapas del proyecto, así como la nomina del personal empleado, y a la verificación de las actividades por las autoridades nacionales, provinciales o municipales (ibídem; art. 18).

Del examen de la institucionalidad en materia de propiedad extranjera de la tierra surge

un alto grado de fragmentación de los poderes de decisión entre las

autoridades provinciales y nacionales, pero que puede ser contrarrestado mediante

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Para las personas físicas estos eran la solicitud de previa conformidad, los antecedentes del solicitante y los antecedentes del inmueble. Las personas jurídicas, a esos tres formularios debían adjuntar los antecedentes de compañías, sociedades y asociaciones y otros documentos: el certificado de antecedentes judiciales, balances, acta de constitución del último directorio e indicar el acto jurídico para el cual se solicita la previa conformidad y la finalidad del inmueble.

2 La Resolución N° 205/95 considera persona jurídica extranjera a aquella constituida en el extranjero, y en la que la mayoría del paquete accionario y de los votos en las asambleas de los accionistas sean propiedad de personas físicas extranjeras o jurídicas constituidas en el extranjero; y a las que posean su sede social principal en un país extranjero o su órgano de gobierno controlado por ciudadanos extranjeros.

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leyes federales, como sucedió en la zona de seguridad de fronteras. En esa área también se manifiesta una dispersión en término ejecutivos, ya que la responsabilidad en la materia fue transferida a distintos órganos, así como en variedad de situaciones comprendidas en la normativa de previa conformidad.

La implementación de la normativa.

Del análisis anterior se desprende que la legislación no prohibía la venta de tierras a extranjeros en las zonas de seguridad, pero esas operaciones debían ser estrictamente monitoreadas por las autoridades competentes. Con todo, el análisis de no sería completo sin explorar su implementación. Las fuentes que proporcionan esa información son, en este caso, dos exámenes realizados por la Auditoría General de la Nación (AGN) en el ámbito de la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio del Interior respecto a la compraventa de tierras por extranjeros: el primero de ellos en la zona Andino-Patagónica, durante el período 2003-2007 y el segundo en las provincias de Corrientes y Misiones entre 2005-2008.

En ambos la Auditoría denunció dificultades para el cumplimiento adecuado de todas las exigencias del trámite de previa conformidad. Una de las irregularidades encontradas fue en la presentación de los proyectos de inversión, ya que se observó que no fueron exigidos en todos los casos, o bien no existió un seguimiento y control de los mismos. Por ejemplo, en la región andino-patagónica un 3% de los expedientes revisados no contaba con el proyecto, mientras que un 15% lo adjuntó incompleto (Auditoria General de la Nación [AGN]; 2008:8). A ello se agrega que el 46,5 % de esos trámites fueron aprobados por la vía de excepción, donde el cumplimiento del proyecto de inversión es fundamental. Lo que flexibilizó más el procedimiento es que, según indicó la Auditoría General, no se preveían sanciones legales

ante el

incumplimiento de ese requerimiento.

La debilidad de esa supervisión encuentra su explicación en que la Dirección de Asuntos Técnicos de Fronteras (DATF) carecía de una estructura estable que le permitiera inspeccionar in situ la ejecución real de los proyectos de inversión, por lo que, según comunicó ese organismo a la Auditoría General “…no se tiene conocimiento sistematizado ni organizado de las

actividades económicas y

demográficas de las zonas de seguridad de fronteras. Lo que se conoce sobre el tema es parcial…” (AGN; 2009:10).

En referencia al trámite de previa conformidad, la DATF informó que la legislación en esa materia era dispersa, que la mayoría de las normas habían sido emitidas por organismos ahora inexistentes o que perdieron su competencia, y que carecían de un manual de procedimiento para la realización del trámite.

En la misma nota, afirmó

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que el sistema informático de Registro Nacional de Expedientes de Previa Conformidad era muy endeble, carecía

de componentes técnicos que le den

confiabilidad, acceso restringido y el soporte magnético no estaba protegido (Ibídem).

Tras la inspección en las dos regiones, las observaciones de la Auditoría fueron similares: la ausencia de un procedimiento único y uniforme aplicable al trámite de previa conformidad, el incumplimiento de las exigencias de alrededor de la mitad expedientes aprobados, la información correspondiente a la ubicación de los establecimientos era insuficiente para su localización y la ausencia de la copia de las escrituras impedía conocer la titularidad de los inmuebles.

En resumen, existe una gran distancia entre el conjunto de aspectos legislados y su implementación. La gravedad del asunto fue admitida por la DATF: … no existen mecanismos de control que aseguren que todas las operaciones de compraventa de inmuebles en zonas de seguridad obtengan previamente la autorización de la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad. Su cumplimiento depende en gran parte de la voluntad del escribano interviniente y del empleado del Registro de Propiedad Inmueble Provincial que recibe la escritura para su inscripción (Nota DATF N° 8-284/1; 2008 cit. por AGN; 2009: 9) En suma, las dificultades en la ejecución de las normas y la ausencia de una base de datos con el registro de la titularidad de los inmuebles, las operaciones inmobiliarias y los planes de inversión, en conjunción con la fragmentación descripta en el apartado anterior conformaron una situación de debilidad institucional tal, que el Estado no disponía de un conocimiento sistematizado del número de tierras que pertenecen a extranjeros, las formas de dominio, el origen de los dueños o los planes de desarrollo (Pengue; Op. Cit.).

Los inicios y evolución de la extranjerización de tierras en Argentina.

Las instituciones políticas relativas a la propiedad de la tierra en Argentina facilitaron el acceso de capitales de todo el mundo que se dirigieron hacia el recurso suelo. La profundización de este proceso, iniciado hacia 1970, coincidió con la adopción de la estrategia económica de 1991 con la sanción de la Ley de Convertibilidad y el Decreto 2.284 que desreguló el mercado interno de bienes y servicios, el comercio exterior y el mercado de capitales (Barsky, Gelman; 2009).

Al debilitarse el rol del Estado, se agravaron dos procesos: la concentración de la tenencia de la tierra y el ingreso de grandes inversores, tanto locales como del exterior, por ejemplo, la empresa italiana textil Benetton y la firma Cresud perteneciente

al

financista

húngaro

George

Soros

(Rapoport;

2000).

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La venta de inmuebles rurales tuvo una nueva aceleración tras la crisis de 2001 y la consecuente devaluación de la moneda, al caer el precio de la tierra en Argentina.

Justamente, el bajo precio de la tierra, junto a las riquezas naturales y paisajísticas del territorio son dos factores que junto a la débil regulación de la propiedad de la tierra alentaron el fenómeno.

A causa de que la inexistencia de una base de datos oficiales imposibilita conocer acabadamente quienes han adquirido tierras en el país y en que cantidad, para dar cuenta de la magnitud del proceso es necesario remitirse a algunos casos puntuales que han trascendido públicamente al ser denunciados por medios de comunicación, movimientos sociales y, en ocasiones, dirigentes políticos, que contribuyen a tener un conocimiento parcial de la situación (Dagotto; 2005).

Entre ellos se encuentran las 35.000 hectáreas adquiridas en la Patagonia por Jacob Suchard; las 117.000 hectáreas compradas por la empresa Norteamérica fabricante de helicópteros Poquiteros S.A. en Recreo, Catamarca; en San Luis, el Grupo Italiano Radici adquirió 40.000 hectáreas y el conde alemán Zichy Thyseen 80.000 hectáreas; Liag Argentina, de capitales australianos, produce fibras y cría ganado en 120.000 hectáreas que abarcan Buenos Aires, Formosa y Chaco (Repiso; 05/05/2011). Cresud dispone de 468.000 hectáreas, de las cuáles 115.000 están en la región pampeana, que se suman a 13.000 hectáreas del grupo italiano, Paoletti.

De manera análoga, dentro del perímetro demarcado como zona de seguridad, la forestal chilena Arauco (Alto Paraná S.A.) posee 233.700 hectáreas en Misiones, y Forestal Andina S.A. adquirió 26.000 hectáreas en los Esteros del Iberá, Corrientes (Rodríguez; 06/08/2006). GNC Combustibles SRL, de capitales norteamericanos, posee 600.000 hectáreas en Catamarca, en la localidad de Fiambalá (Dagotto; Op. Cit.). En Salta,

la aseguradora y financiera American International Group (AIG)

adquirió 1.500.000 hectáreas, lo que equivale al 7% de la superficie de la provincia (Seoane; 16/10/2005). Mientras tanto, el holding italiano Nettis Impianti, compró en La Rioja 418.000 hectáreas en la localidad de Jagüé.

En 1999 la prensa difundió que el grupo empresario Nieves de Mendoza, de la inversora Walbrook, de capitales británicos y malayos, había adquirido 145.000 hectáreas en Malargüe, poblado de la provincia de Mendoza a escasa distancia de la Cordillera de los Andes. Posteriormente, el grupo se extendió hasta poseer 240.000 hectáreas en esa zona (Los Andes; 18/04/2009).

Uno de los casos más emblemáticos de extranjerización de tierras es el del estadounidense Douglas Tompkins, que declaró poseer a título personal 13.680 hectáreas en la cuenca del Iberá. También adquirió las estancias Monte León, a 30 km del estuario del Río Santa Cruz, y El Rincón, contigua al Parque Nacional Perito

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Moreno en Santa Cruz, para ser donadas a Parques Nacionales, y es dueño de otra estancia, Don Aike, de 33.000 hectáreas (Seoane, Op. Cit).

Otro caso representativo de extranjerización de tierras es el del empresario y accionista británico Joseph Lewis, dueño de 14.000 hectáreas de tierras que bordean al Lago Escondido, en la frontera con Chile, a 30 km de la localidad de El Bolsón, Río Negro. Sumado a ello, la firma Bahía Dorada S.A. vinculada a este magnate obtuvo tierras en el departamento de San Antonio en la provincia de Río Negro, en las que construyó un aeródromo privado (Legislatura de Río Negro; 25/05/2010).

Análogamente, la

familia Benetton cuenta con 900.000 hectáreas, en su mayoría

tierras en la zona de frontera de Santa Cruz, Chubut, Río Negro y Buenos Aires. En 1998, Ward Lay, presidente de PepsiCo Inc. compró la estancia Alicurá en Neuquén, que consta de 8000 hectáreas al pie de los Andes, atravesada por los ríos Collón Cura, Limay y Caleufú. Ted Turner, el fundador de la CNN y presidente de AOL Time Warner, compró en 1996 La Primavera, una estancia de 5000 hectáreas, que se suma a las estancias Collón Cura, en Neuquén y San José en Tierra del Fuego.

La estructura social Dado que las características de la estructura institucional argentina anteriormente expuestas facilitaron el ingreso de las fuerzas transnacionales, corresponde explorar cómo ha sido su interacción y su grado de adaptación al segundo nivel de la estructura interna: las estructuras sociales.

Las fuerzas transnacionales que accedieron a Argentina se encontraron con una estructura social cuya nota distintiva fue la agudización de la polarización y fragmentación social preexistentes, tras la implementación de las reformas políticas y económicas neoliberales, al tiempo que emergían nuevas brechas políticas, económicas, sociales y culturales. (Svampa; 2005). Esto condujo a un escenario que es caracterizado por Svampa (2008) como de

gran asimetría de fuerzas entre la

fragmentación y pérdida de poder de los sectores populares y franjas de la clase media, por un lado, y la concentración política y económica de las elites de poder internacionalizado, por el otro.

Estas asimetrías se replicaron tanto a nivel regional, en el desarrollo económico de un área central en contraposición a un área mixta y un área periférica; así como dentro del sector agropecuario, donde hacia 1990 una serie de situaciones favorecieron la concentración del control de la tierra productiva en unas dimensiones hasta entonces desconocidas. Esto fue simultáneo a la llegada de inversiones extranjeras, y tuvo

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como contrapartida una disminución del número de explotaciones agropecuarias3, lo que se vio reflejado en los resultados del Censo Nacional Agropecuario (CNA) de 1988 y el de 2002. Entre ambos desaparecieron 87.000 explotaciones agropecuarias en todo el país, es decir, 6263 por año. De ese total, 75.293 eran inferiores a 200 hectáreas, mientras que

aumentó el segmento de explotaciones de 1000 a 2500

hectáreas (Teubal; 2008:7). Entre el CNA de 2002 y el de 2008 desaparecieron 59.943 explotaciones pequeñas (Federación Agraria Argentina; 2010:42).

A pesar de que la disminución del número de explotaciones agropecuarias tuvo causas diversas, es útil como un indicador de la concentración de tierras, que está parcialmente asociado a la extranjerización. De otra forma, el CNA de 2002 da cuenta de la tendencia en la distribución del recurso en el país al mostrar que el 10% de las explotaciones agropecuarias más grandes concentraban el 78% del total de las hectáreas registradas, en tanto que el 60% de las explotaciones más pequeñas no llegaba a reunir un 5% de las mismas (Conferencia Episcopal Argentina; 2006: 25).

Por consiguiente, el primer dato que surge de la estructura social argentina es la heterogeneidad. Entonces es conveniente centrar el análisis en los sectores de la población más cercanos a la problemática de la extranjerización de tierras, es decir, pequeños productores, campesinos, trabajadores rurales y pueblos originarios, para quienes la tierra constituye su sustento y forma de vida (Teubal; 2005).

Cuando

comenzaron las grandes adquisiciones de tierras las poblaciones

denunciaron prácticas similares a las acontecidas con la fuerte expansión de la frontera agropecuaria, cuando los precios internacionales de la soja la convirtieron en el nuevo “oro verde” y se produjeron procesos de expulsión y desalojo de pequeños productores y pueblos originarios de tierras, hasta entonces consideradas como marginales, para ser desplazados hacia porciones de tierras no aptas o insuficientes para el desarrollo humano (Teubal; 2005). En otros casos, los desalojos incluyeron la violencia contra los bienes y la seguridad personal de los pobladores, como ocurrió en los Esteros del Iberá, donde Forestal Andina y The Conservation Land Trust fueron denunciados judicialmente por hechos de intimidación y amenazas contra los habitantes del lugar para hacerlos ceder sus tierras (Rodríguez; Op.Cit.).

Un mecanismo para obtener la propiedad de la tierra establecido en el Código Civil es el de prescripción adquisitiva, por el que si se ha poseído continuamente por más de veinte años un inmueble rural sin un título legal, se puede adquirir su propiedad. Pero se han registrado casos en que familias asentadas en tierras por décadas, sin haber 3

La Explotación agropecuaria se define como la unidad de organización de la producción, con una superficie no menor a los 500 m2, dentro de los límites de una misma provincia que, independientemente del número de parcelas, produce bienes agropecuarios. (Slutzky ;2007)

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regularizado el dominio, fueron obligadas a desalojar los campos por los nuevos propietarios en desconocimiento de sus derechos posesorios. Un ejemplo de ello, que generó gran repercusión a nivel nacional e internacional, es el conflicto que mantiene Benetton con la comunidad mapuche de Santa Rosa Leleque. Este se inició cuando en Octubre de 2002 la familia Curiñanco-Nahuelquir fue desalojada de 542 hectáreas de tierras que habían sido ocupadas antes de que las mismas fueran adquiridas por Benetton, quien denunció a la familia por usurpación. Luego de enfrentar un juicio en el cual fue sobreseída, la comunidad volvió a su territorio en febrero de 2007, pese a que la disputa judicial continuó. Finalmente, en marzo y octubre de 2011 el Tribunal de Esquel dictó ordenes de desalojo por considerar que la ocupación desde el año 2007 fue clandestina e ilegal (Diario Judicial; 01/08/2012).

La falta de seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, que hace a las poblaciones susceptibles a presiones para su abandono no es el único asunto problemático para los habitantes de los lugares donde son compradas las tierras.

Además son

abundantes los conflictos por el derecho de paso, es decir, al acceso a fuentes de agua y caminos a áreas de pastura o producción. De hecho, la propiedad de Joe Lewis en El Bolsón adquirió notoriedad cuando fue cerrado el acceso público al Lago Escondido. Este impedimento derivó en una causa judicial que finalizó en 2009 cuando el Supremo Tribunal de Justicia de Río Negro falló a favor del libre acceso a los bienes de dominio público, ordenando la apertura de un camino al lago con la adecuada señalización en un plazo de 120 días (AN Bariloche; 17/08/2009). No obstante, ese fallo no fue acatado. Tompkins también fue denunciado por clausurar los caminos de servidumbre utilizados por los pobladores para llegar a su casa sin dar enormes rodeos y el acceso a los espejos de agua al comprar las tierras en el Iberá (Zacarías; 16/12/2006).

En pocas palabras, la anteriormente descripta puede considerarse otra forma de expulsar a las poblaciones, ya que repercute negativamente en la economía y la cultura de las comunidades de la región, a la vez que pone de relieve que la concentración de la tierra es una manera de controlar otros recursos naturales.

En respuesta a estas realidades, los pobladores se movilizaron reivindicando el derecho a sus territorios, sus recursos naturales y sus formas de vida (Giarracca; 2006). La reacción social se manifestó mayoritariamente en forma de protestas de aquellos sectores directamente afectados tanto en el campo como en la ciudad.

Ilustrativa de esta situación es la resistencia llevada a cabo por los Vecinos Autoconvocados de Mallín Ahogado y la Comarca Andina en defensa de la tierra y el agua frente al proyecto de Hidden Lake S.A de adquirir 100 hectáreas en la zona rural del El Bolsón, Río Negro, para la construcción de un aeródromo privado de uso

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público. Amparándose en leyes provinciales que prohíben la concentración de tierras y defienden la libre utilización de los ríos, así como movilizaciones hacía el Concejo Deliberante y la municipalidad, esta asamblea logró que no se concretara ese plan (Brat; 26/03/2013).

La Fundación Iberá Patrimonio de los Correntinos fue otra de las organizaciones sociales que se manifestó, en su caso, contra el plan de manejo sustentable de los esteros del Iberá presentado por una fundación ligada a Tompkins.

Además, el

Movimiento Campesino de Formosa (MOCAFOR), y la Asamblea Coordinadora Patagónica por la vida y el territorio contra el saqueo y la contaminación

se

pronunciaron en contra de la extranjerización de tierras. Incluso organizaciones sociales y políticas de distintos lugares del país, y pobladores rurales se unieron para protestar frente a la estancia "La Primavera” de Ted Turner en Neuquén, exigiendo el uso público del río Traful, y el cumplimiento del acuerdo alcanzado con Parques Nacionales para que se expropie el espacio que garantice el libre acceso al río (AN Bariloche; 25/11/2008).

Asimismo, los pueblos originarios, en su lucha por defender sus tierras y su derecho al desarrollo en ellas, respaldaron a la comunidad de Santa Rosa Leleque en su disputa judicial con Benneton. Es importante recordar que los desalojos a grupos aborígenes de sus tierras involucran además cuestiones de identidad. Los pueblos originarios demandan territorio, no tierras. En su cosmovisión el territorio no es sólo un espacio geográfico, sino un ámbito en el que los seres humanos y la naturaleza constituyen un todo indivisible, un “nosotros” en el que están igualmente incluidos, y que se contrapone a la visión productivista que concibe la tierra sólo como un recurso económico explotable (Giarracca; Op. Cit).

En términos organizativos, estas movilizaciones se iniciaron con demandas puntuales ante un hecho concreto, desarrollando acciones directas y se estructuraron de manera no jerárquica.

Como se argumentó arriba, el contexto en el que se desenvuelven está signado no sólo por la existencia de asimetrías económicas, culturales y políticas, sino también por las asimetrías propias de la dinámica entre lo global y lo local, ya que estos movimientos

locales

deben

enfrentarse

a

los

flujos

de

capitales

privados

internacionales (Svampa; 2008). Por otra parte, los reclamos en no pocas ocasiones se han dirigido contra el mismo Estado a sus distintos niveles.

La cuestión es más compleja si se observa la capacidad que han tenido estas inversiones para adaptarse a las instituciones políticas y aprovechar la debilidad y los vacíos normativos para el logro de sus propósitos. Indicativo de ello son las ventas de tierras fiscales sin la aprobación de las Legislaturas, incumpliendo normas provinciales

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que limitan la formación de latifundios, como fue denunciado en Corrientes (Rodríguez; Op. Cit.); la entrega de títulos de propiedad desconociendo los derechos posesorios de las poblaciones allí asentadas; las sentencias judiciales favorables a los grandes capitales; o la falta de mecanismos para lograr el cumplimiento de las sentencias que limitan los objetivos de estos actores transnacionales, tales como los que ordenan la apertura de caminos. Más aún, esto no descarta la existencia de alianzas con actores gubernamentales provinciales y nacionales e incluso con sectores de la misma sociedad que hayan brindando un apoyo e influencia fundamental para el logro de sus objetivos.

A pesar de que estos rasgos acentúan la disparidad de fuerzas dentro de una estructura social caracterizada por su debilidad, en tanto que la heterogeneidad y fragmentación social obstaculizaron la posibilidad de que un sector adquiriera la suficiente fuerza para oponerse y presionar en contra de la adquisición de tierras por extranjeros, la realidad es que, en ciertas ocasiones, al crear una mayor visibilidad del problema, estas reacciones sociales

lograron imponer sus demandas frente a los

objetivos de los actores transnacionales.

Al margen de esas acciones locales, a nivel nacional tuvo un rol destacado la Federación Agraria Argentina, entidad que representa a pequeños y medianos productores agropecuarios, al colocar a la extranjerización de tierras en el debate legislativo mediante la presentación ante el Congreso Nacional de proyectos de ley para regular el fenómeno y

concientizar sobre su importancia

dentro de la

problemática más amplia de la tierra en Argentina.

De igual relevancia fue la publicación del informe “Una tierra para todos” en el que la Conferencia Episcopal Argentina (Op. Cit.) alertó sobre la extranjerización de tierras y condeno “…las injusticias provocadas por las formas de apropiación indebida de la tierra por parte de propietarios o empresas nacionales e internacionales y en algunos casos con el apoyo de instituciones estatales…”.

Progresivamente, la preocupación por las dimensiones de esta problemática fue extendiéndose al conjunto de la sociedad argentina. Según una encuesta realizada en el año 2005 por la firma D’ Alessio para el diario Clarín, nueve de cada diez encuestados se opuso a que tierras nacionales pasen a manos de extranjeros y demandó una legislación que restringa estas ventas (Seoane; Op. Cit.).

Las instituciones intermedias Las protestas de pueblos originarios y ambientalistas, las denuncias de trabajadores rurales y el eco que encontraron en los medios de comunicación algunas situaciones

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concretas contribuyeron a generar conciencia de la necesidad de una respuesta desde la esfera estatal.

En el año 2002 fueron presentados en el Congreso Argentino tres proyectos de ley con el objetivo de regular la extranjerización de tierras. Uno de ellos fue el Proyecto de Ley de Restricciones y Límites a la adquisición del dominio de inmuebles rurales por extranjeros que la Federación Agraria Argentina presentó a la Cámara de Diputados de la Nación, a través de la diputada Elisa Carrió de la Coalición Cívica-ARI.4 Esa iniciativa, que apuntaba además a la creación de un registro nacional de propietarios y productores agropecuarios, fue avalada por diputados

y senadores de distintos

bloques, pero no fue tratada y perdió estado parlamentario. Con posterioridad, ese proyecto fue presentado cada dos años, pero tampoco consiguió el apoyo necesario.

A partir de ese año los distintos partidos políticos fueron insistiendo sucesivamente todos los años con iniciativas legislativas que apuntaban en la misma dirección. De esa manera, en el año 2003 fueron presentados dos proyectos, mientras que en 2004 el número aumento a cinco; en 2005 y 2006 dos; en 2007 existió una sola iniciativa y en el año 2008 fueron presentados tres proyectos de ley en la Cámara de Diputados y uno en la de Senadores. Sin embargo, en ninguna de esas ocasiones se logró el consenso político indispensable para el tratamiento de estas iniciativas, que fueron bloqueadas y perdieron estado parlamentario.

Una situación distinta se produjo en la provincia de Corrientes, que en 2007 promulgó una nueva Constitución en la que consagró el dominio público del Acuífero Guaraní y las tierras fiscales ubicadas en el Iberá, e incorporó en el Art. 61: El Estado Provincial propenderá a establecer incentivos con el fin de mantener la propiedad de los bienes inmuebles ubicados en zonas de seguridad o en áreas protegidas o que constituyan recursos estratégicos, en manos de habitantes argentinos nativos, o del propio Estado Provincial o de los municipios.

Por otra parte, declaró patrimonio estratégico, natural y cultural de la Provincia de Corrientes al ecosistema Iberá, en el que debe preservarse el derecho de los pobladores originarios, respetando sus formas de organización comunitaria e identidad cultural.

IV. Las implicaciones políticas del proceso.

Tradicionalmente, las fronteras estatales delimitaron la base sobre la que se incluía y se excluía a los individuos de la participación en las decisiones que afectaban sus 4

Los otros dos proyectos fueron el Régimen para la adquisición de Inmuebles y explotación de bienes ubicados en zonas de seguridad, firmado por los diputados Damiani, Soda y Solmoraigo; y el Régimen de regulación de la propiedad de tierras de los diputados Picazo, Pascual, Corfield, Courel, Martínez y Bayonzo.

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vidas. Los ejemplos de desalojos así como de privatización de espacios públicos, ponen en evidencia que la expansión de las empresas agrícolas, la explotación de los recursos naturales y las grandes ocupaciones de tierra son decididos, planificados y realizados sin el conocimiento ni la participación de las comunidades involucradas (Conferencia Episcopal; Op.Cit.). Como exponente de esta situación se puede citar la denuncia realizada por la prensa argentina cuando la empresa Nettis Impianti adquirió hectáreas que incluían en su interior el pueblo de Jagüé, en La Rioja. Los habitantes del lugar no tuvieron conocimiento de la operación hasta que se presentaron al lugar los nuevos dueños interesados en la explotación turística del lugar (González Toro; 25/05/1997).

De esta manera, así como ocurre con otros procesos transnacionales, y a la luz del examen anterior, la extranjerización de tierras se muestra como una fuerza que afecta el bienestar de la población trascendiendo las fronteras. Su impacto crea, como sostienen Keohane y Nye (Op. Cit.) una brecha entre la aspiración de control estatal y la capacidad de lograrlo.

Sin embargo, en Argentina puede sugerirse que la pérdida del control estatal sobre su territorio es tanto causa como consecuencia del proceso de extranjerización, ya que su inicio coincidió con la aplicación de las reformas estructurales de inspiración neoliberal que, de acuerdo a Vilas (2007), obedecieron una abdicación del Estado de su capacidad de decisión soberana sobre un amplio arco de asuntos y recursos vinculados al desarrollo nacional. Tampoco puede desconocerse que los bajos niveles de regulación adoptados por las esferas gubernamentales en ciertos casos son un una manera de fomentar la llegada de inversiones que contribuyan desarrollo del país.

A su vez, la extranjerización de tierras resulta en una pérdida de capacidad de control y negociación del Estado sobre sectores estratégicos, que quedan expuestos a intereses ajenos al territorio y pasan a integrar lógicas globales (Casalis; 2008). Pero los límites al ejercicio de la autoridad del Estado dentro de sus fronteras en Argentina van más allá del desconocimiento de quiénes poseen tierras y en qué extensión dentro de su territorio, hasta la vulnerabilidad ante los movimientos financieros que está representada por el hecho que la composición accionaria de AIG, dueña de tierras en Salta, pasara al gobierno de Estados Unidos tras el crack financiero de 2008, lo que significa que este país sería el nuevo titular del inmueble en la zonas de seguridad (Cutrona;2010).

En la esfera interna, la transferencia de poder desde los Estados hacia otros actores erosiona la responsabilidad de las autoridades nacionales, socavando derechos fundamentales de la población cuya protección debería ser un fin fundamental de todo Estado, debido a que, según Dahl (1992; 382), “…los miembros del demos no pueden

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recurrir a su gobierno nacional para ejercer el control directo de actores cuyas decisiones gravitan imperiosamente en su vida”.

Entre los derechos que son vulnerados cabe mencionar el derecho de todos los pueblos a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, plasmado en el primer artículo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), que además reconoce el derecho a la autodeterminación y que

no podrá

privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.

Los desplazamientos de comunidades aborígenes contradicen tanto los derechos sancionados en el inciso 17 del Artículo 75 de la Constitución Nacional, que reconoce su preexistencia étnica y cultural y la posesión y propiedad de las tierras que ocupan, la Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria indígena aprobada en 2006, que suspendió por cuatro años los desalojos, así como el artículo 16 del Convenio Internacional 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, que garantiza su derecho a no ser desplazados por la fuerza de sus territorios y declara que no serán trasladados sin su consentimiento libre, previo e informado.

El acceso a la tierra está estrechamente vinculado al derecho a una alimentación adecuada. El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados a asegurar el acceso al mínimo de alimentos a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción. Ese derecho sería violado si los Estados arrendando o vendiendo tierras privaran el acceso de la población a los recursos para su subsistencia.

Esto guarda conexión con el derecho a la información y la participación de cada comunidad en los asuntos que la afectan. La Declaración sobre el derecho al desarrollo (1986) expresa que los Estados deben formular políticas de desarrollo nacional con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población sobre la base de su participación activa, libre y significativa y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de este.

Al contrario, Argentina, de acuerdo a García Delgado (2006:7) “…le ha otorgado un papel relevante en el desarrollo regional a actores extralocales cuyos intereses no se relacionan con los de la región…”.

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V. Consideraciones Finales A lo largo de este ensayo se analizó la manera en que las estructuras institucionales de Argentina condicionaron el inicio y la evolución de la extranjerización de tierras. A pesar de que el país se inserta en el actual escenario internacional como un enorme territorio con importantes reservas de recursos naturales, como se sugirió en la hipótesis, durante el período estudiado, la debilidad de la estructura interna posibilitó el inicio de dicho proceso.

Como demostró el estudio de las instituciones políticas, la inexistencia de una ley federal que regulara el proceso, excepto en las zonas de fronteras, en conjunción con la variedad de normativas provinciales, generó una situación de fragmentación institucional que facilitó el acceso de las fuerzas transnacionales interesadas en la adquisición de inmuebles rurales, sin que existiese una respuesta estatal unificada.

Es menester recordar que la flexibilidad para que personas físicas y jurídicas extranjeras adquieran tierras guarda coherencia con la Constitución Nacional, que en su preámbulo asegura “…los beneficios de la libertad…para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino…”, y el artículo 20 que reconoce a los extranjeros la igualdad de derechos con los ciudadanos argentinos.

Asimismo, tampoco parecería contradecir al Decreto-Ley que está en la base de la estructura normativa de las zonas de seguridad, ya que este no prohíbe la propiedad de extranjeros en las fronteras. Pero cabe preguntarse si no fueron las modificaciones de la ley que yuxtapusieron normas, transfirieron las responsabilidades a organismos sin capacidad ejecutiva, sustrajeron el asunto del ámbito de la defensa nacional y la prescindencia de los requisitos para la previa conformidad las que están en contradicción con las previsiones de defensa y desarrollo de esas zonas, en tanto que posibilitaron y facilitaron el ingreso masivo de capitales, ignorando la conveniencia de que esos inmuebles pertenecieran a ciudadanos argentinos nativos.

Por otra parte, las brechas económicas, políticas y culturales que caracterizan a la sociedad argentina facilitaron la rápida adaptación y el logro de los objetivos de las fuerzas transnacionales, una vez que accedieron al país. Las asimetrías provocaron que el grado de vulnerabilidad y rechazo a las actividades de estos actores fuera desigual, dificultando el surgimiento de una oposición social lo suficientemente fuerte.

Las demandas sociales tampoco pudieron canalizarse políticamente, ya que la falta de consenso de los partidos políticos termino por obstaculizar todo intento de sancionar una ley para regular el fenómeno.

La debilidad de la estructura interna ante las fuerzas transnacionales se hizo evidente a través del

estudio de las implicaciones del proceso. Como se examinó, la

extranjerización de tierras afecta las actividades tradicionales de subsistencia de las

22

comunidades,

vulnera

derechos

consagrados

en

Tratados

Internacionales

y

reconocidos en nuestra Constitución, incluidos el acceso a la tierra y otros recursos naturales y el derecho a la alimentación. Ello comporta, en términos estrictamente políticos, un deterioro del poder y la autoridad del Estado para decidir sobre los recursos estratégicos que se encuentran en su territorio. La inexistencia de mecanismos de supervisión y el desconocimiento de quién posee el dominio de esas áreas, convierten a la extranjerización de tierras en el país en un proceso que erosiona la capacidad del Estado para controlar el movimiento a través de sus fronteras y de regular efectivamente el comportamiento dentro de las mismas (Krasner; Op. Cit.).

No obstante, no se puede concluir definitivamente que la extranjerización de tierras no haya causado ninguna reacción dentro del Estado. Las protestas de pueblos originarios, las denuncias de trabajadores rurales y el eco que encontraron en los medios de comunicación algunas situaciones concretas contribuyeron a generar conciencia de la necesidad de una respuesta desde la esfera estatal. De allí, que las iniciativas provinciales y nacionales para limitar el proceso que comenzaron a ser presentadas desde el año 2002 puedan interpretarse como un indicio del retorno de este actor en el ejercicio del derecho soberano sobre su territorio.

En último lugar, conviene tener presente que el ingreso de inversiones extranjeras y sus contribución al crecimiento del país no son objeto de discusión. Lo que se cuestiona es la carencia de regulación para evitar que esas inversiones atiendan intereses o razones estratégicas de otros actores en detrimento del bien común y el desarrollo de la nación y, fundamentalmente, que impidan a Argentina aprovechar las enormes oportunidades que se abren en un contexto de creciente demanda mundial de productos primarios.

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