Periódico – Nº 189 – Universidad Nacional de Colombia
JUNIO 2015 | 14
No se puede ordenar el territorio sin gestión del riesgo Especial Gestión del riesgo
Gustavo Peralta Mahecha, profesor asistente de la Escuela de Arquitectura y Urbanismo Universidad Nacional de Colombia
La nueva misión asignada a los municipios, de incorporar la gestión del riesgo a sus planes de ordenamiento territorial, demanda un esfuerzo técnico y económico especial, que difícilmente podrán asumir alrededor de 870 localidades que cuentan con un esquema básico. El reto implica un tiempo de preparación y adaptación.
en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial (pot), los municipios deben tener en cuenta ciertas determinantes que constituyen normas de jerarquía superior, relacionadas, entre otros aspectos, con la conservación y protección del medioambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales (Ley 388 de 1997, artículo 10). Para incorporar la gestión del riesgo al ordenamiento territorial y para promover la sostenibilidad ambiental en la expedición de nuevos pot y en la revisión de los existentes, el Decreto Ley 19 de 2012 obliga a delimitar y zonificar previamente las áreas de amenaza y riesgo y, consecuentemente, a determinar las medidas específicas para su mitigación. En la misma línea, la Ley 1523 de 2012, como parte de la política nacional de gestión del riesgo de desastres, obliga a incorporar esta tarea en la planificación del desarrollo regional y en el ordenamiento territorial. El Gobierno nacional reglamentó, mediante el Decreto 1807 de 2014, las condiciones para incorporar gradualmente dicha gestión en la revisión de contenidos de mediano y largo plazo de los pot o en la formulación de nuevos planes. Este decreto, además, diferencia los estudios básicos de los detallados respecto al tema. Los primeros se refieren a fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa en suelos urbanos, rurales y de expansión poblacional. Los segundos categorizan el riesgo y establecen medidas para su mitigación. El decreto también define contenidos, escalas de trabajo y condiciones técnicas para elaborar los citados estudios. Lo anterior significa que desde el 19 de septiembre de 2014, los análisis descritos deben formar parte de los proyectos de revisión de contenidos de mediano y largo plazo de los pot existentes y de la formulación de planes nuevos. También significa que los alcaldes no podrán someter a consideración de la autoridad ambiental este tipo de proyectos y que los concejos municipales no podrán revisarlos ni formularlos sin contar con los respectivos estudios básicos. En el mismo sentido, tampoco pueden autorizar la elaboración o presentación posterior de estos últimos.
didas de intervención, a través de normas urbanísticas restrictivas o condicionantes. El logro de los propósitos descritos exigirá a los distritos y municipios del país un esfuerzo técnico y económico especial, que muy probablemente podrá ser asumido por los cerca de 50 de estos entes territoriales con pot, incluso por los aproximadamente 170 poblaciones que disponen de un plan básico. Pero, ¿qué sucederá en las 870 que cuentan con un esquema básico de ordenamiento territorial (eot), dada su limitada capacidad técnica y económica para realizar los estudios básicos y detallados? Al respecto, el Decreto 1807 de 2014 pareciera asignar la carga de la elaboración de los estudios, principalmente locales, con la posibilidad de que aquellos de categorías 5 o 6 (población inferior a 10,000 habitantes e ingresos corrientes de libre destinación inferiores a 15,000 salarios mínimos legales vigentes) reciban apoyo del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. El decreto no repara en las obvias diferencias entre municipios; además la mera posibilidad de apoyo ofrecida resulta a todas luces insuficiente, pues, como se sabe, la gran mayoría de los municipios del país pertenece a la categoría 6. No obstante lo anterior, la Ley 1523 de 2012 dispuso que las corporaciones autónomas
regionales deben apoyar complementaria y subsidiariamente a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental, en todos los estudios necesarios para conocer y reducir el riesgo, los cuales deberán ser integrados a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo (artículo 31). Sin embargo, cuando se trate de municipios de categorías 5 y 6, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y, en especial, de subsidiariedad positiva, las corporaciones citadas deben apoyarlos y serán corresponsables en la implementación (artículo 31). Todo parece indicar que nada impediría que los municipios puedan acudir tanto al citado fondo como a la corporación autónoma regional, en la búsqueda de apoyo para realizar los estudios básicos y detallados para la gestión del riesgo.
colaboración armónica Otro interrogante que surge del Decreto 1807 de 2014 se relaciona con la pertinencia de la escala municipal para determinar áreas de amenaza y para proponer medidas de mitigación, pues la existente no parece ser la más adecuada. En efecto, en muchas ocasiones, dichos factores y las medidas de mitigación sobrepasan el límite
político-administrativo municipal. Por lo tanto, se hace necesaria una aproximación supramunicipal al problema, así como también una colaboración armónica entre diferentes entidades territoriales y la autoridad ambiental. Otra dificultad que eventualmente traerá la aplicación del Decreto 1807 de 2014 se refiere a la suficiencia, en términos cuantitativos y cualitativos, de los servicios de consultoría técnica especializada existentes en el país, particularmente en relación con la ‘avalancha’ de estudios que eventualmente se demandarán para el ordenamiento territorial de los distritos y municipios. Las universidades que cuenten con trayectoria académica e investigativa suficiente en el campo especializado e interdisciplinario de la gestión del riesgo podrían jugar un papel estratégico en esta labor. En todo caso, la puesta en marcha del proceso de incorporación de la gestión del riesgo al ordenamiento territorial implicará un tiempo de preparación y adaptación que postergará considerablemente la revisión de la primera generación de planes en el país y la formulación de la segunda.
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Tarea urgente Sin dudarlo, se trata de una tarea importante y urgente para el ordenamiento territorial. Con la realización de los estudios básicos previstos, se delimitarán y zonificarán áreas de amenaza por inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa, en los cerca de 1.100 distritos y municipios del país. Esto mismo ocurrirá con áreas en condición de amenaza y riesgo, en las que se requiera adelantar estudios detallados. También se establecerán me-
foto: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
las obras de infraestructura son parte de las tareas preventivas que se deben realizar.