Capacidades Estatais para o Desenvolvimento by Agenda Pública

COLEÇÃO METODOLOGIAS DE GESTÃO PÚBLICA

Sergio Andrade Eduardo José Grin

Capacidades Estatais para o Desenvolvimento Uma proposta metodológica para o planejamento e a gestão de governos municipais

Agenda Pública - 2015 Direção Executiva: Sergio Andrade Direção de Projetos: Bruno Gomes Coordenação de Projetos: Wenderson Gasparotto, Cassiele Moraes Chagas, Francisco Mendes e Rubens Souza Ações Educativas: Lisian Migliorin Lasmar e Walkíria Tercia

Sobre esta publicação Supervisão editorial: Sergio Andrade e Bruno Gomes Coordenação editorial: Cícero Nogueira Marra Edição: Eduardo José Grin Texto: Eduardo José Grin e Sergio Andrade Participação: Cícero Nogueira Marra e Cassiele Moraes Chagas Revisão: Serg Smigg Projeto gráfico e diagramação: Ricardo Hurmus

SOBRE A AGENDA PÚBLICA A Agenda Pública é uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), sem fins lucrativos, criada por um grupo de profissionais ligados à universidade e ao setor público, com o intuito de aprimorar a gestão pública, a governança democrática e incentivar a participação social. Defendemos um ideal de governo mais responsivo, inovador, democrático e eficiente politicamente. Para isso, trabalhamos pela construção de uma agenda coletiva, pautada no estabelecimento de parcerias para a formulação e a implementação de políticas públicas e pelo aperfeiçoamento das capacidades e do desempenho dos governos locais.

Missão Contribuir para o aprimoramento da gestão pública e a ampliação da participação social por meio da construção de capacidades para que governos e sociedade civil desenvolvam políticas públicas mais democráticas e eficazes.

Princípios 4

Os fundamentos que norteiam nossa atuação baseiam-se nos Princípios de Istambul, criados a partir do Open Forum for CSO Development Effectiveness, o qual definiu parâmetros mundiais de atuação para as Organizações da Sociedade Civil que trabalham pelo desenvolvimento. São eles: • Refletir sobre o interesse público e sobre inovações sociais e institucionais • Respeitar e promover os direitos humanos e a justiça social • Incorporar a equidade e a igualdade de gênero e ao mesmo tempo promover os direitos das mulheres e das meninas • Ter foco no empoderamento, na apropriação democrática e na participação de todas as pessoas • Promover sustentabilidade ambiental • Praticar a transparência e a prestação de contas • Estabelecer alianças equitativas e solidárias • Criar e compartilhar conhecimentos e comprometer-se com a mútua aprendizagem • Comprometer-se com a conquista de mudanças positivas e sustentáveis

SUMÁRIO Apresentação 7 Introdução 11 1. Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

2. Governos municipais: empresariamento urbano ou desenvolvimento local como foco?

3. Capacidades estatais como base da gestão governamental 37 4. Contexto das demandas da gestão municipal:

descentralização de políticas nos marcos

do federalismo brasileiro após 1988

5. Premissas e bases gerais do modelo de gestão:

política e gestão na ação governamental

6. Estrutura, funcionamento e metodologia

do modelo de gestão e planejamento

6.1. Sistema de diagnóstico estratégico

6.2. Sistema de planejamento governamental

6.2.1. Concepção central do sistema de planejamento

6.2.2. Sistema de planejamento e mudança

da cultura organizacional

6.2.3. A operacionalização do planejamento estratégico

SUMÁRIO

6.2.4. Premissas da concepção de

planejamento governamental

6.2.5. Sistema de Gestão: sua estrutura

e funcionamento

95 100

7. Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

120

7.1. Sistema de Indicadores de desempenho

133

7.1.1. Base metodológica do sistema de indicadores

137

7.2. Observatório da gestão para resultados

159

8. Sistemas de informação gerencial (portal de gestão) 166 9. Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

174

10. Conclusão 184

Referências bibliográficas

193

APRESENTAÇÃO Há certos lugares comuns que, quando falados, não se tornam cansativos se a realidade dá razão na sua insistência. A questão da fragilidade gerencial e administrativa da grande maioria dos municípios brasileiros é um fato que pode ser visto dessa forma. Mesmo que as cidades tenham assumido um novo status político, jurídico e administrativo após 1988, isso não exime o federalismo brasileiro de continuamente colocar em foco a forma como foi definida a inserção dos municípios. A autonomia municipal, nos termos que a Constituição Federal afirma, não pode ser compreendida como a senha para um autarquismo que imagina ser cada cidade capaz de responder a todos os complexos desafios da gestão pública. Tampouco a descentralização de políticas poderia ser tomada como a solução para os dilemas da cooperação intergovernamental entre os três níveis de governo. Entre esses dois extremos, que enfatizam aspectos essenciais das democracias federalistas, como são a liberdade de ação de todos os níveis de governo e a interdependência nas ações de interesse

comum à nação, ainda há tarefas essenciais que o pais precisa enfrentar. Os incentivos da União para ampliar a descentralização de políticas, associado a ação do Estado para reduzir desigualdades regionais são inegáveis conquistas do Brasil depois do final do regime militar. Mas esse processo, da forma como ocorreu, não foi capaz de enfrentar as demandas de 8 Apresentação

ampliação de mais capacidade estatal das cidades brasileiras. Como por aqui descentralização quase se confunde com municipalização, mais incumbências advindas da União, apesar dos recursos financeiros que são repassados, pouco foi acompanhada de avanços na gestão municipal. E esse é um tema diretamente relacionado ao federalismo, pois descentralização de politicas requer mais capacidade de implementação no nível local. Também é esse um desafio para a constituição de relações intergovernamentais em que a cooperação busque compreender as dificuldades da maioria das cidades brasileiras para dar conta de atribuições que foram e continuam sendo descentralizadas pelo governo federal. Nesse sentido, a presente publicação se insere nesse contexto no qual o senso comum acerca das dificuldades gerenciais, administrativas e técnicas dos municípios brasileiros é cada dia mais atual. Esse manual apresenta uma abordagem teórica e metodológica que insere a questão da gestão municipal como um tema que vai além das visões frágeis da defesa do autarquismo das cidades, mas também entende que a

descentralização de políticas resolveu vários problemas, mas trouxe outros. A modernização na gestão das cidades e suas capacidades para gerar desenvolvimento local é um tema de interesse federativo. Assim é, pois se os municípios conseguem inserir na sua agenda a ênfase continuada em ampliar suas capacidades estatais, os impactos gerados em todas as politicas públicas parecem evidentes. 9 Apresentação

Todavia, as carências gerenciais de grande parte das cidades é tão grande que há notórias dificuldades de inserir esse tema no horizonte das ações governamentais. A isso se associa a baixa eficácia e efetividade dos programas federais voltados a apoiar a gestão local, de modo que o resultado acaba sendo a colocação dessa questão como um campo de ação pouco priorizado, quando não relegado pelos municípios. O documento ora apresentado busca colaborar para esse debate de duas formas: apresentando uma discussão, apoiada na literatura, sobre descentralização, federalismo e capacidades estatais, e sugerido um roteiro metodológico que possa servir de referência para as cidades que desejarem inserir na sua pauta de ações a busca por mais qualidade e eficácia na sua gestão. Há outro senso comum que diz que as coisas fáceis são pouco desafiadoras e geram pouca satisfação, mas esse não se aplica ao caso em questão, pois a gestão das cidades implica em ambos. Colaborar para o avanço nas capacidades estatais em promover o desenvolvimento municipal é e continuará sendo essencial para aprimorar o federalismo

cooperativo no Brasil e suas relações intergovernamentais apoiada na descentralização de políticas públicas. Esse é o debate e contribuir para ele é tanto desafiador quanto fonte de satisfação para todos, como nós interessados, na melhoria da gestão municipal no Brasil.

Apresentação

INTRODUÇÃO Parece haver poucas dúvidas de que aumento de capacidade seja componente essencial para ampliar a capacidade de os governos atenderem sua missão legal, política, institucional e democrática junto à sociedade. Essa questão está assim colocada “dado que reformar a organização estatal somente tem sentido se contribui para aumentar a capacidade do Estado” (BRESSER PEREIRA, 2006: 10). Mas as escolhas por um modelo de gestão pública requer definição inicial de ordem política e não gerencial: de que Estado se fala? Se essa pergunta não for preliminarmente respondida, há sempre o risco de se ver na gestão pública um receituário de caráter instrumental, desprovido de natureza estratégica e orientado a melhorias incrementais no interior de padrão políticoadministrativo tradicional. As escolhas de modelos e formas de gestão pública, portanto, estão diretamente relacionadas à percepção, sobretudo, da busca por combinar suas capacidades técnicas, políticas,

institucionais e administrativas diante das demandas da sociedade. As escolhas a serem realizadas, desta forma, possuem componentes técnicos e valorativos, pois inexistem metodologias universais de respostas para modernizar a administração pública. Há, em regra, um acordo comum para adotar como ponto de partida a crítica aos limites do chamado modelo burocrático - por sua inflexibilidade, centralização decisória e foco nos procedimentos e não nos resultados da

Introdução

ação governamental. Mas se a ampliação da capacidade de gestão pode ser marco comum nesse debate sobre modernização da administração pública, não se pode esquecer que a definição de um modelo de gestão pública parte de visão sobre qual é o papel dos governos na sociedade. Por exemplo, mecanismos de rendición de cuentas serão menos prováveis de implantar em modelos de gestão centralizados que secundarizam processos participativos. Portanto, não há como pré-definir uma abordagem universal sobre gestão pública, mas sim um acordo inicial sobre necessidade de instituir novo formato organizativo e gerencial que avance para além do chamado modelo tradicional. Assim, este texto desenvolve concepção de gestão pública que toma esse pressuposto geral para apresentar uma metodologia que visa a contribuir especificamente para qualificar a performance da administração pública municipal. Nesses termos, a concepção e a metodologia que se apresentam neste texto afastam-se das concepções

alinhadas com visões de empresariamento urbano que viam a necessidade de os municípios alterarem sua organização considerada ineficiente pelo apego ao modelo burocrático e centralizado. Descentralização local e autonomia municipal são vistas, nessa ótica, como estímulos para adoção de políticas de apoio ao mercado que vê consumidores, mas não cidadãos. Não à toa, reformas administrativas devem ser apolíticas, pois os governos são atores que obstruem busca por eficiência

Introdução

econômica (GRIN, 2008). “A principal hipótese das reformas da Nova Gestão Pública é que mais mercado, mais gestão e mais autonomia produzirão mais eficiência, sem ter efeitos secundários negativos sobre outros valores do setor público, como o controle político.” (CHRISTENSEN e LAEGREID, 2005: 12) O que se apresenta neste documento vai na direção oposta à visão acima, pois o argumento central é que o papel do governo municipal como indutor do desenvolvimento local e como produtor de políticas públicas é estratégico para as localidades. Essa prerrogativa não pode ser substituída pelo mercado. Governar requer mais que fazer coisas com eficiência, pois demanda capacidade de governo para incidir na economia e sociedade buscando dar-lhes direção. No entanto, as reformas encetadas no setor público sob a ótica da Nova Gestão Pública geraram enfraquecimento dos mecanismos gerenciais e de planejamento (PETERS, 2003). As formas de governança democrática precisam repor a capacidade de governo,

[...] pois o envolvimento da sociedade deve vir acompanhado da capacidade para fazer com que o sistema funcione efetivamente no que respeita à implementação das decisões para que não se torne em uma forma aberta de alienação, que pode ser um dos problemas emergentes do sistema democrático contemporâneo. (PETERS, 2003: 11)

Daí a importância de desenvolver capacidades de governo e seus sistemas de gestão. É a partir dessa visão que se desenvolve sua argumentação e proposta de metodologia de

Introdução

planejamento e gestão governamental. Além dessa introdução, este texto está organizado em mais oito seções. Inicialmente, se apresentam as duas visões centrais acerca da reforma do Estado que protagonizaram este debate, sobretudo desde os anos 80 do século passado. Em seguida, traduz-se este debate para nível municipal e as duas visões o papel do Poder Público e suas interfaces com o desenvolvimento local: o empresariamento urbano e o governo das cidades como indutores e promotores do desenvolvimento econômico. A terceira parte discute o conceito de capacidade estatal e sua relevância na gestão governamental, sobretudo enfatizando as dimensões de natureza técnica e administrativa. Em função do foco deste texto, as capacidades políticas (exemplo: articulação com a sociedade) não serão trabalhadas, mas se assume que estas também são essenciais para legitimar o planejamento e a gestão governamental. Em seguida, discute-se o contexto da descentralização de políticas, eixo básico do federalismo e das relações

intergovernamentais no Brasil após 1988, buscando indicar a influência desse processo na gestão de governos municipais. A quinta parte apresenta algumas premissas consideradas centrais do modelo de planejamento e gestão governamental. A seção cinco está voltada para apresentar o desenho metodológico do modelo de gestão e planejamento. O primeiro tópico trata da construção do diagnóstico da gestão municipal, seguido do desenho e forma de implantação do

Introdução

sistema de planejamento e gerenciamento. A sétima seção discute implantação da gestão à vista e seu apoio necessário na construção de indicadores para avaliar desempenho governamental. A oitava parte trata da implantação de sistemas de informação gerencial como instrumentos necessários para ampliar a uniformidade na aplicação do modelo e qualificar a prestação de contas externa e interna. A nona seção realiza síntese da discussão prévia para, de forma integrada, apresentar como a metodologia proposta se organiza em suas etapas e fases.

1 Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

SITUANDO OS TERMOS DO DEBATE SOBRE OS MODELOS DE REFORMA DO ESTADO O debate sobre modernização da gestão pública e reforma do Estado teve seu turning point mais relevante com a ascensão do gerencialismo no fim dos anos 70 do século passado. Após período como referência internacional, esse modelo começou a perder força já em meados dos anos 80. Esses dois movimentos principais ficaram conhecidos como reformas de primeira e de segunda geração, que terão suas premissas centrais apresentadas nessa seção, já que influenciaram as distintas visões acerca da gestão pública em nível municipal. O gerencialismo tinha por argumento central a busca por maior eficiência na administração pública, baseada no argumento da incapacidade de o Estado e suas burocracias atuarem com padrões de produtividade e competividades pertinentes na iniciativa privada. O mercado passou a ser considerado a forma ideal de alocação de recursos de forma mais eficiente, pois permitiria fazer mais com menos e gerar economias de escala. Uma consequência dessa concepção foi comparar o chamado alto custo do Poder

Público diante de seus parcos resultados com as vantagens geradas na transação privada de bens e serviços. O argumento era que os contribuintes (não cidadãos portadores de direitos) poderiam auferir ganhos com a redução do papel do Estado, pagar menos impostos e ter mais qualidade na oferta de serviços. A ênfase na eficiência alocativa de recursos para combater o desperdício gerado pelas instituições públicas transformou-

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

-se em eixo essencial dessa concepção de reforma do Estado; e as empresas privadas, o modelo de gestão a servir de referência. Uma forma de atingir-se esse objetivo seria redução do tamanho e do poder decisório da burocracia, pois seus interesses corporativos operariam em detrimento da racionalidade administrativa e da busca por fazer mais com menos. Outra ação seria privatizar empresas e órgãos públicos em linha com a visão quanto menor, melhor. Ambos os processos seriam importantes para reduzir a ação de atores públicos autointeressados e alheios às demandas da sociedade. Em síntese: a redução do papel do Estado em favor da iniciativa privada seria pautada por ações de cunho fiscalista, pois, com menos gastos públicos, os consumidores receberiam mais. A busca por maior eficiência gerencial e por solução para a crise fiscal, segundo o mainstream dos anos 80, tinha como meta modificar o que se compreendia ser modelo gerencial dominado pela burocracia e seu funcionamento, marcado pela centralização decisória e orientação para manter os meios e não para fins da administração pública. Esse modelo organizacional se encontraria

em descompasso com as demandas sociais que exigiriam mais competência, eficiência, qualidade, serviço e preços adequados, tal como as empresas já haviam realizado em relação a seus clientes. Mas, no setor público, a rigidez do modelo tradicional seria incapaz de reduzir custos sem uma reforma de sua estrutura administrativa. De forma geral, o resultado alcançado foi redução das capacidades técnicas em sentido clássico weberiano e enfraquecimento das capacidades regulatórias do Estado.

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

19 Para tanto, medidas, como privatização de empresas, redução do quadro de pessoal, diminuição dos níveis de intervenção na economia, foco nas atividades centrais e terceirização de atribuições visando reduzir custos e reorganizar a forma de prestação de serviços, compunham agenda dedicada a garantir incremento nos níveis de eficiência. A redução do tamanho e dos papéis do Estado seria o “preço justo” que a sociedade pagaria pela obtenção das economias e demais qualidade na oferta de serviços. Nos termos de Osborne e Gaebler (1998), essa externalidade para o setor privado reforçaria a ação do Estado para “ensinar a navegar em vez de remar”. Antes de ser executor direto de atividades, o governo deveria propiciar ambiente institucional e econômico para facilitar a ação das empresas e assumir seu papel complementar para atender a demanda pela oferta de serviços públicos. Com efeito, o setor público precisaria modernizar seu modelo de gestão e incorporar métodos de administração para torná-lo mais empreendedor e eficiente.

Sinteticamente, o gerencialismo consistiria em um núcleo de ideias que enfoca qualidade de gestão, avaliação de desempenho, desagregação de burocracias em agências que se relacionam em bases contratuais e/ou monetárias, uso de quasi-mercados e terceirização para estimular competição, redução de custos e estilo de gestão que enfatiza metas, contratos periódicos e autonomia gerencial (COSTA, 2002). Essas eram as premissas centrais do gerencialismo e sua tradução nas reformas

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

de primeira geração. Na década de 80 do século passado, essa vaga mercadológica na iniciativa privada chegou ao setor público, dando origem às primeiras experiências de modernização na Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia. Essas, por sua vez, se constituíram em benchmarkings, sobretudo para instituições, como o Banco Mundial, como padrão para modernizar o Estado em qualquer contexto nacional. O problema é que a versão globalizada de gerencialismo tende a obscurecer o fato de que as diferenças são muito maiores do que as semelhanças entre as reformas implementadas em diferentes países (COSTA, 2002). Conforme Schick (1998), existem importantes pré-condições para uma bem-sucedida implementação dessa abordagem gerencial, difundida sobretudo a partir da experiência neozelandesa, que não deveriam ser ignoradas por países que buscam modernizar sua gestão. Em contraste para a visão alardeada que propaga que as deficiências gerenciais deveriam ser forças motrizes para determinar adequação desse tipo de reforma -, o

autor argumenta que esses deveriam ser fatores de dissuasão para avaliar especificidades de cada realidade. Mas, o fato é que gerencialismo e fiscalismo passaram a ser concebidos em uma relação de causa e efeito: a adoção das medidas preconizadas por uma “nova gestão pública” ampliaria a eficiência do Estado com menos custos fiscais. No entanto, a Nova Gestão Pública teria um principal problema a resolver para alcançar esse objetivo: a tensão entre seus dois princípios básicos - de um lado,

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

o fortalecimento dos mecanismos de controle hierárquicos, voltados para a redução de custos e equilíbrio fiscal, e, de outro, a redução de níveis hierárquicos e fortalecimento da autonomia gerencial da burocracia (COSTA, 2002). Portanto, a forma como foi concebida a necessidade gerar choques de gestão no Estado já vislumbrava sua saída: a empresa privada como modelo de eficiência na utilização de recursos e qualidade de serviços que entrega mais valor a seus clientes. Assim, um efeito dessa visão era reduzir os custos do Poder Público, notadamente impostos e taxas, visando diminuir o ônus dos produtos que as empresas ofertam a consumidores. Por outro lado, a maior parte das propostas constantes nos planos de NGP não representaria, separadamente, inovações em relação a processos de reforma anteriores. Afinal, avaliação de desempenho, subcontratação, privatização, utilização de técnicas gerenciais privadas na administração pública são práticas recorrentemente tentadas em todas as ondas reformistas desde o início do século passado. A novidade residiria na articulação dessas práticas em torno de um discurso forte, que atinge o

núcleo dos problemas fiscais e administrativos das burocracias (COSTA, 2002). O argumento era que a pressão da competição global requeria que empresas pagassem menos impostos, de modo que governos deveriam fazer a lição de casa reduzindo gastos que diminuíram encargos para a sociedade. Conforme Osborne e Gaebler (1998), as taxas e impostos tinham alcançado níveis

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

que a sociedade achava inaceitáveis e os contribuintes começaram a resistir à cobrança em função do alto custo gerado pelas instituições públicas se comparado à baixa qualidade e redução dos serviços oferecidos. Então, por processo de eliminação, a opção que restava era aumentar qualidade dos serviços com custo menor e com mais eficiência e produtividade no setor público (RESENCHTALER e THOMPSON, 1997). Em resposta aos fracassos dessas políticas, a partir da segunda metade da década de 90 do século passado, surgiram as reformas de segunda geração e o setor público passou a ter seu papel reconsiderado na relação com a sociedade. Não se defendia mais o estado provedor criticado pela visão eficientista, gerencialista e fiscalista nem tampouco o estado mínimo defendido por essa mesma concepção. O foco era a transição de Estado apenas prestador de serviços para Estado que faculta, embora retendo capacidade de exercer poderes substanciais sobre aspectos da sociedade (PETERS, 2007); governos com capacidades de planejamento, regulação, gestão, adaptação e implementação demandadas em grau de qualidade, eficiência

e eficácia novas para os padrões organizativos anteriormente praticados. É nesse contexto de revalorização da esfera estatal que os temas de qualidade e excelência na gestão pública adquirem relevância. Para responder às demandas da sociedade sem recair em críticas sobre ineficiência, morosidade, custos elevados, foco em rotinas administrativas e ausência de medição dos

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

resultados de suas ações, tal como já ocorreu no período das reformas de primeira geração, fortaleceu-se o tema da modernização da gestão pública. As primeiras reformas defendiam encolhimento do Estado sem necessariamente melhorá-lo. A busca por nova racionalidade organizativa do Estado ficou postergada para as reformas de segunda geração que passaram a defender aparato governamental mais eficaz e efetivo em seus resultados (OZLAK, 1999). Uma das questões centrais para a nova gestão pública passou a ser o item desempenho, capacidade de definir metas com acompanhamento e avaliação (BEHN, 1998), o que era considerado um avanço frente à chamada administração burocrática. Partindo desse aspecto, um conjunto de outras mudanças para “reinvenção do governo” apresentou-se como desdobramentos significativos, buscando maior efetividade do Poder Público, sobretudo em seu direcionamento estratégico como guia para planejamento organizacional e descentralização gerencial e administrativa. Assim, contra a mão invisível do mercado como provedor mais equitativo de bens e serviços e padrão de eficiência

alocativa, a revitalização da esfera estatal e efetividade da ação pública passaram a ser consideradas por meio da mão visível dos governos. A revalorização do Estado demandou, pois, revisão de modelo de gestão e de desafios para modernizar a administração pública. Menos que reforçar padrões “estadocêntricos”, as reformas de segunda geração pautaram-se pelo mote da gestão

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

por resultados como meio mais eficaz que o viés fiscalista e gerencialista anterior. Nesse contexto organizacional, a estrutura administrativa deve orientar-se pela redução das linhas de comando para flexibilizar direção, separação entre áreas formuladoras de políticas centralizadas e unidades executoras descentralizadas, flexibilidade organizacional em vez de concepção monolítica e controle de resultados da implementação em substituição ao controle rígido de normas (BRESSER PEREIRA, 1998a). Por certo que essa concepção estava baseada no reforço da capacidade de gestão e na reiteração da importância das instituições no processo de desenvolvimento econômico e social. Portanto, qualidade gerencial passou a ser concebida como variável dependente de atributos de capacidade institucional, sobretudo de caráter técnico e administrativo. É nesse contexto que assume relevância o debate sobre “trazer o Estado de volta” para que o Poder Público não seja refém do mercado e sua busca por eficiência alocativa, pois o papel da gestão pública deixou de ser visto como secundário no processo de desenvolvimento econômico e social.

Nesse sentido, a revalorização da esfera estatal repôs a importância da melhoria do desempenho da administração pública e de seus resultados, dialogando com a necessidade de modernizar a gestão. O objetivo de fortalecer a gestão pública representou ruptura com a visão gerencialista e fiscalista que defendia o quanto menor, melhor para os governos em favor de outro paradigma que argumenta quanto mais efetivo, melhor para as instituições públicas.

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

25 Resultados da gestão pública, portanto, deixaram de ser considerados apenas pelo viés das economias geradas e da redução de custos e deram lugar à seguinte pergunta chave: “para quê o Estado?” Antes da busca de eficiência alocativa como meta de choques de gestão, a efetividade da ação estatal passou ser referência básica para avaliar o papel dos governos. Assim, política, aqui entendida em sentido amplo como definição das ofertas do Estado para a sociedade, passou a incorporar a gestão não como obstáculo, mas como aliada central. Capacidades estatais assumiram espaço teórico e aplicado mais propício para ancorarem a modernização da gestão pública. O debate sobre modernização gerencial do Estado e sua tradução para o nível dos governos municipais será o tema da próxima seção. Mas, como lembra Rezende (2005), as reformas de segunda geração, como seu modelo institucional focado em delegação e controle como base para reorganizar o Estado, demandava rever padrões organizacionais da burocracia pública. As instituições e sua capacidade técnica e administrativa

passam a ser consideradas essenciais para o êxito da modernização gerencial e essenciais para lidar com as variáveis complexas de ambientes macroeconômicos incertos. A reforma do Estado, para o caso brasileiro, sofreu ajustes que a distinguiram das reformas levadas a efeito por governos conservadores que tiveram a Inglaterra e os Estados Unidos como dois dos exemplos mais proeminentes (o melhor Estado

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

seria o menor Estado). No Brasil, a reconstrução do Estado buscou redefinir formas de intervenção no econômico e no social e implantar administração pública gerencial, aumentando capacidades financeira e administrativa do Estado e garantindo melhor intermediação de interesses e atendimento às demandas sociais (CARVALHO, 1999). As reformas gerenciais foram acompanhadas de novo paradigma de gestão pública visando bases de ação com mais efetividade e eficiência para avaliar o desempenho do Estado. Segundo Rezende (2005), no Brasil, a reforma desencadeada em 1995 pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado foi um caso típico de reforma gerencial na qual a administração pública foi concebida em novas bases, sob novos modelos de delegação e controle de resultados. Na sua concepção, o objetivo central seria obter transição da administração pública burocrática para administração pública gerencial, de modo que se modificasse o modo em direção da avaliação de resultados. Para tanto, seria necessário modificar padrões organizacionais

da administração caracterizados por rigidez burocrática em direção a ampliar autonomia e descentralização de atividades, seja internamente aos órgãos públicos como também para a sociedade e o mercado. Nesse sentido, aos órgãos de comando, como Ministérios, caberia menos a tarefa de execução, mas sim o controle finalístico de resultados a serem avaliados me-diante instrumentos conhecidos como contratos de gestão. Conceber novo formato organizacional como menos centralização de-

Situando os termos do debate sobre os modelos de reforma do Estado

cisória (delegação e autonomia aos órgãos) e forma de avaliar resultados (e não controlar meios) eram vistos como centrais. Em síntese: um novo modelo de gestão pública onde modelos de responsabilização baseados em normas fossem substituídos pela avaliação de performance (BRESSER PEREIRA, 1998b). Segundo Carvalho (1999), supunha-se que a administração gerencial permitiria prestação de serviços públicos com mais qualidade e com menores custos, o que seria razão suficiente para atestar sua superioridade em relação à administração burocrática tradicional. Ao gerar essa inflexão, o Estado poderia aproximar-se da sociedade e gerar padrões de ação com mais accountablility, pois os resultados da avaliação de desempenho dos órgãos públicos seriam mais transparentes e acessíveis para população fiscalizar o Poder Público. A seguir, discute-se como essas duas visões acerca da reforma gerencial do Estado foram traduzidas para o âmbito das administrações municipais a partir da segunda metade dos anos 90.

2 Governos municipais: empresariamento urbano ou desenvolvimento local como foco?

GOVERNOS MUNICIPAIS: EMPRESARIAMENTO URBANO OU DESENVOLVIMENTO LOCAL COMO FOCO? Para a visão do empresariamento urbano, uma questão central consiste em ampliar eficiência econômica e fortalecer o papel do Poder Público como estimulador de ambiente propício à competitividade e planejamento urbano, concebendo a cidade como espaço que deve ser atrativo para empreendedores privados. A cidade deveria ser organizada para responder a limites provenientes de políticas fiscais e macroeconômicas do Estado Nacional para potencializar sua vocação empreendedora. Assim, seriam incrementadas as condições de competitividade para atrair investimentos para as localidades. Daí decorre o que Melo (1996) chamou de hobbesianismo municipal: municípios concorrendo numa guerra de todos contra todos para atrair investimentos. Nesses termos, o governo local deveria ser avaliado por sua capacidade de competição com eficácia econômica e apoiar-se em empreendimentos privados para alavancar o desenvolvimento municipal. Para tanto, a prioridade deve ser ampliação de

competitividade e produtividade urbana. Todavia, esse modelo gera deslocamento da agenda que vê o Estado como provedor de bens e serviços urbanos construída sobre uma “concepção universalista em relação aos direitos sociais, redistributiva em relação à renda e à riqueza produzidas na cidade e democrática em relação à gestão pública” (SANTOS JÚNIOR, 2001: 34). Tais modelos produzem práticas de gestão urbana voltadas para tornar as cidades “market-friendly” (CARNEIRO e BRASIL, 2007).

Governos municipais: empresariamento urbano ou desenvolvimento local como foco?

Dessa forma, para Santos Júnior (2001: 35): […] o eixo de análise se desloca para a produtividade urbana, e a identificação dos obstáculos, para a inserção competitiva das cidades nos circuitos globais. As funções do Poder Público também se deslocam: as da gestão e do planejamento da cidade, para a garantia de um meio ambiente favorável aos negócios e ao desenvolvimento econômico; as da provisão universal de bens e serviços urbanos, para o desenvolvimento de políticas focalizadas que visem reduzir os níveis crescentes de pobreza, percebida como um dos principais obstáculos a serem enfrentados pelas cidades.

A gestão urbana de cunho empresarial e competitivo aproxima-se da formulação de Osborne e Gaebler (1998) do Estado empresário. O Estado deveria ser gerenciado como empresa que promove concorrência entre os serviços públicos, compreende os cidadãos como consumidores e descentraliza o poder segundo mecanismos de mercado. “Vender as cidades como mercadoria, ou, mais propriamente, a sua imagem, suas características peculiares e seus atributos como atrativos locacionais constitui uma das bases da atuação empreendedora dos governos locais, conformada nos moldes empresariais.” (CARNEIRO e BRASIL, 2007:14).

Portanto, o planejamento estratégico das cidades orienta-se para e pelo mercado, pois as localidades precisam ser organizadas como empresas e adotar padrões similares de competitividade. É nessa medida que se fortalece a visão de governo empreendedor como resposta aos limites do Poder Público a oferecer serviços de qualidade à sociedade, descentralizando a provisão

Governos municipais: empresariamento urbano ou desenvolvimento local como foco?

de atividades antes diretamente produzidas para a iniciativa privada. Por outro lado, o empreendedorismo urbano alia-se à visão fiscalista e eficientista na oferta de serviços públicos para se adequar às demandas dos consumidores e contribuintes (não são cidadãos!) para os governos locais atenderem a sociedade com menos custos. Por tal razão, nas ações de modernização institucional e fomento à capacidade administrativa ganha destaque a dimensão da eficiência econômica e os processos de administração financeira com foco para a modernização tributária, orçamentária e financeira. Essa passa a ser a prioridade para a organização institucional e administrativa dos municípios. A descentralização de políticas, concebida como “devolução estrutural de atribuições de esferas superiores de governo para os municípios”, deveria vir acompanhada de medidas de eficiência alocativa. Essas medidas, de um lado, serviriam para reduzir o escopo da ação das localidades e, de outro lado, ampliaria a intervenção privada e abriria espaço para maior eficiência alocativa de recursos. Ademais, a descentralização seria mais bem organizada se fosse acompanhada de postura fiscalista

dos governos locais, alinhada com a equação: novas atribuições delegadas dos governos nacionais, menos recursos financeiros recebidos das esferas superiores de governo e mais qualidade em orientar o gasto para as necessidades da população. Todavia, essa orientação contribui para despolitizar o Estado e afastá-lo da sua responsabilidade público-Estatal (IVO, 2002). A eficiência adquire status de supervalor e parâmetro ge-

Governos municipais: empresariamento urbano ou desenvolvimento local como foco?

ral para orientar as opções das políticas dos governos locais. A eficiência torna-se valor em si, neutro e imparcial, tal como a concepção weberiana defendia a técnica e a racionalidade administrativa como modelos organizativos avessos à política. Sobra pouco espaço para política, pois as demandas da população por serviços públicos de qualidade e de baixo custo impõem-me como prioridade técnica e administrativa para ações dos governos (GRIN, 2008). Ademais, o debate sobre eficiência e eficácia na gestão pública não pode se restringir à administração da penúria como objetivo central. Mais do que controle financeiro e econômico, gestão governamental requer análise de aspectos como inovação e qualidade institucional. Assim, o viés gerado a partir dos programas de modernização - iniciados na Inglaterra no final da década de 70 do século passado e popularizados como os 03 Es (Economia, Eficiência e Eficácia) – é limitado como perspectiva de gestão pública. Conforme essa visão, a prioridade dos governos seria gerar mais economia antes de voltar-se às necessidades da sociedade (BRUGÉ, 2004). Segundo essa visão gerencialista

e fiscalista, a eficiência alocativa e a redução de despesas são o fator de qualidade e excelência administrativa per se. O interesse público passou a ter critérios financeiros como dominantes e voltados para ações economicamente eficientes na redução de custos, ainda que esses critérios sejam pouco aplicáveis para orientar análise e desenho de ações governamentais. Mas, com vistas a ampliar qualidade e excelência na

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gestão pública, é preciso ir além dessa visão fiscalista. Se a gestão pública ficar subordinada apenas à redução de custos e eficiência no uso racional dos recursos, deixará pouco espaço para gerar políticas públicas. Todavia, as instituições públicas precisam não de menos, mas de mais políticas para atender demandas da sociedade. Contudo, a visão econômica central pode ter outro enfoque e estar voltada a melhor uso dos ingressos provenientes dos impostos para gerar melhores serviços a custos mais baixos. Esse deve ser um dos motivos da reforma da gestão pública que responde de forma mais adequada à questão da eficiência e torna a ação governamental mais legítima (BRESSER PEREIRA, 2006). Assim, a resposta ao binômio eficiência-eficácia dialoga com os vínculos entre definições políticas e capacidades técnico-administrativas, pois a formulação de políticas públicas deve considerar duas escolhas valorativas a orientá-las: a) qual a marca de governo se deseja (p.ex., ênfase em políticas sociais gera mais demanda e mais recursos); b) quais as prioridades a orientar a alocação de recursos que combina decisão política e análise

técnica. Em outras palavras: definir agendas estruturantes além da questão fiscal em favor de resultados que agreguem oferta de bens públicos no território. São essas orientações políticas que materializam o marco estratégico de governo e, nesse sentido, a gestão e o planejamento governamental são guias centrais para orientar ações em busca de eficiência alocativa. A concepção sistêmica de gestão,

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como será apresentado, permite melhor resposta a esses desafios, pois compreensão integrada das instituições públicas qualifica as condições de análise, formulação, execução e avaliação dos objetivos das políticas públicas conforme os limites e o contexto de recursos disponíveis e restrições existentes. Esse processo demanda mudanças gerenciais, organizativas e comportamentais, pois o tecnológico-administrativo afeta capacidades gerenciais (THIRY-CHERQUES, 1996). As escolhas para implementar o modelo de gestão e de planejamento governamental são de natureza político-técnica (p.ex.: implementar ou não processos de administração participativa?) e possuem interface com produtividade organizacional. Assim, a obtenção de níveis superiores de eficiência e eficácia não são produtos exclusivos de decisões sobre alocação de recursos versus metas/resultados. O modelo de gestão com suas opções organizativas influi, de um lado, no padrão de relação entre política e técnica e, de outro lado, no comportamento da eficiência e eficácia organizacional e na obtenção da produtividade administrativa. Em outras palavras, o debate acerca da

eficiência, eficácia e produtividade administrativa relacionam-se ao tema do gerenciamento e do controle, visando criar sistema organizacional distinto daqueles avessos às formas de participação coletiva e responsabilização por resultados. Por isso, as definições sobre alocação de recursos e resultados esperados, quando implementadas por meio de fóruns coletivos, são mais pedagógicas e capazes de convencimento, como será visto adiante.

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35 A visão exposta neste documento, portanto, não reduz o desenvolvimento da gestão a questões de eficiência (exemplo: foco na questões fiscais e alocação “produtiva” de recursos financeiros) ou de capacidade instrumental (exemplo: autonomia local como sinônimo de incremento de receita via arrecadação de tributos). A concepção de capacidade estatal e autonomia associada a ela não será vista aqui pela ótica estreita do aprimoramento técnico e operacional do aparato responsável pelo gerenciamento fiscal do poder local. Não há como prescindir de modelo de gestão e de planejamento como requisito essencial para eficiência e desempenho do setor público. É nessa linha que se pode compreender o papel indutor e promotor do desenvolvimento local pautado por cinco grandes objetivos, segundo Neto e Araújo (2002: 55): “organizar nova base econômica, ampliar e melhorar a infraestrutura urbana, melhorar a qualidade de vida na cidade, promover a integração social e assegurar governabilidade”. Conforme Soares e Gondim (2002), essas novas atribuições dos municípios incorporam-se

com mais um papel estratégico que se soma às experiências de participação popular. A ideia chave é que administrações municipais bem-sucedidas são aquelas que conseguem gerar agenda de desenvolvimento econômico local, sobretudo com parcerias com a sociedade (iniciativa privadas, ONGs e associações comunitárias, por exemplo). Por certo que essa demanda requer sentido estratégico de governo e capacidades diretivas do Estado para com a sociedade (LES GALÈS, 2011); ou, o que quer

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dizer mesmo, capacidades estatais de planejamento e gestão para alinhar o Poder Público a atores sociais. A questão da gestão urbana decerto precisa ir além da função de zeladoria para avançar estrategicamente para temas de produção e oferta de serviços. A diferença central com a visão do empresariamento urbano, contudo, reside no controle e direcionamento estratégico que cabe ao Poder Público municipal e não ao mercado. Conforme Singer (2002), o desafio político com que se defrontam os governos municipais, no Brasil, é mobilizar as forças vivas da sociedade para fortalecer a economia urbana. Essa intenção estratégica pode ser viabilizada pela sinergia entre administrações públicas municipais e cidades vizinhas e entidades de trabalhadores, de empresas, de movimentos sociais, de universidades etc. Uma concepção de desenvolvimento com essa intencionalidade ainda mais reforça a importância de ampliar capacidades estatais dos governos municipais. Tratar desse tema é o objetivo da próxima seção.

3 Capacidades estatais como base da gest達o governamental

CAPACIDADES ESTATAIS COMO BASE DA GESTÃO GOVERNAMENTAL Como conceito polissêmico e sujeito a várias dimensões analíticas, capacidades estatais requerem delimitações mais precisas e alinhadas ao contexto e às finalidades de suas aplicações teóricas e empíricas. No livro “Capacidades Estatais e Democracia”, Gomide e Pires (2014: 20) argumentam que tais capacidades devem ser compreendidas a partir de dois componentes: o técnico-administrativo e o político: O primeiro deriva do conceito weberiano de burocracia, contemplando as competências dos agentes do Estado para levar a efeito suas políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados. O segundo, associado à dimensão política, refere-se às habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais de interlocução, negociação com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos.

Essa concepção adquire mais relevância em sociedades democráticas em que práticas de responsividade e responsabilização dos governos são forma de estreitar os vínculos entre Estado e Sociedade; ademais, de orientar formas de controlar resultados

da ação governamental. Em países como o Brasil, que após 1988 vem intensificando uma arquitetura política e institucional que fortalece inserção da sociedade na gestão pública por meio da expansão e consolidação de conselhos de políticas, conferências, audiências públicas, por exemplo, mais ainda a ideia e a prática da accountability materializam-se para os governos. Como argumentam os autores acima, decerto que, nesse

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ambiente, capacidades estatais vão além da condição necessária, mas insuficiente, de uma burocracia profissional e tecnicamente qualificada. Requer-se também capacidades políticas de negociação, mediação de conflito, diálogo com a sociedade e alinhamento aos instrumentos de controle interno. O modelo analítico proposto por Gomide e Pires (2014) sugere que, tendo como ponto de partida as orientações governamentais, a burocracia pública (eixo da capacidade técnico-administrativa) deve ser capaz de lidar com demandas das dimensões políticas externas (participação social e representação eleitoral) e internas (controle). A síntese das duas dimensões indica capacidades estatais como componente dinâmico para o Poder Público gerar resultados. Nessa mesma linha, para Grindle (1996), o conceito de capacidades estatais possui quatro dimensões: a) capacidade institucional: o Estado é a autoridade que efetiva as “regras do jogo” que condicionam a regulação econômica e o comportamento político dos atores; b) capacidade técnica: habilidades para formular e gerenciar políticas; c) capacidade administrativa:

administração eficiente e eficaz para executar funções organizacionais para implantar políticas e entregar bens e serviços; d) capacidade política: canais legítimos para resolver conflitos e tratar das demandas sociais, que dependem de responsivos líderes políticos e administradores. Mas, segundo Kjaer, Hansen e Thomsen (2002: 21), deve-se reconhecer que há um “conjunto de capacidades que repousam

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no núcleo em que qualquer aparato de estado pode ser identificado”. Para March, Olson e Olsen (1983), deve-se atentar para os atributos das estruturas, instituições e procedimentos do Estado que gravitam em torno de políticas, visando dotá-lo de recursos para implementar seus objetivos, sobretudo reforçar suas capacidades burocráticas. Quando Weber (1984) teorizou sobre a burocracia estatal, enfatizou sua importância em gerar capacidade técnica para o Estado intervir como indutor da vida social, sobretudo, porque a burocracia funciona com uma racionalidade administrativa baseada na estabilidade das normas, o que melhora suas condições de incidir no contexto social. Portanto, a burocracia, por sua estrutura institucional, contribui para reforçar as capacidades estatais de intervenção, o que torna seu desenvolvimento técnico condição necessária à racionalidade política e organizacional. Por isso, construir e qualificar o aparato burocrático são as primeiras tarefas para não limitar a capacidade de ação, além de gerarem um mútuo reforço: fortalecem as habilidades do Estado como ator corporativo e as condições para implementar políticas (OLSEN 2005; EVANS, 1995; EVANS & RUESHMEYER, 2002; GEDDES, 1990; SELZNICK, 1984). Em

síntese: essas são capacidades estruturantes e estratégicas para gestão governamental e para que o setor público tenha condições de agir de forma indutora para desenvolvimento local. Considerando as questões acima, a prioridade será, nesse texto, discutir e apresentar metodologia voltada para o eixo das capacidades técnico-administrativas. Mas essas serão expandidas para englobar dirigentes públicos e lideranças políticas

Capacidades estatais como base da gestão governamental

governamentais. Esse é o escopo teórico e conceitual mais amplo sobre o qual se desenvolve a metodologia que será proposta nesse documento. A segunda questão a justificar essa ênfase e a inclusão de esses outros atores é orientar o debate para tema relevante na literatura sobre capacidades estatais, a saber: o quanto ela serve de suporte para governos ampliarem seu poder de agência ou autonomia de ação. Essa é consideração importante, sobretudo em países como o Brasil, em que a descentralização de políticas públicas, iniciada após 1988, ao mesmo que amplia atribuições desse ente federativo, também complexificam gestão local que assume mais atribuições sem a correspondente contrapartida financeira. Em termos mais específicos, a literatura sobre capacidades estatais aborda como governos fortalecem infraestrutura institucional para implantar políticas (SCHIMITTER, WAGEMAN e OBYDENKOYA, 2005; SIKKINK, 1993; METCALFE, 1996; DROR, 1999). Isso se chama poder de agência, que decorre do

fortalecimento dessas capacidades, com consequente ampliação de autonomia dos governos. Claro que essa definição geral necessita de suporte empírico, pois se relaciona à análise institucional e à trajetória de configuração política e organizativa em cada governo municipal. Para Evans (1995), os aparatos estatais são locais potenciais para agência, pois estruturas mais robustas facilitam

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iniciativas dos atores políticos. Na mesma direção, segundo Skocpol (2002), o Estado pode ser visto como organização por meio da qual seus dirigentes perseguem metas, conforme disponibilidade de recursos em relação ao contexto social. Para esses autores, a construção de capacidades institucionais reforça a possibilidade de ação autônoma do Estado. Mas ampliar poder de agência requer qualificar aparato burocrático para formular e implantar objetivos políticos (EVANS & RUESHMEYER, 2002; SKOCPOL & FINNEGOLD 1982). Isso porque é definição de prioridades políticas (planejamento de governo) que determina o foco das capacidades estatais consideradas relevantes em um contexto histórico, social e econômico (WEIR & SKOCPOL, 2002). A existência de capacidade institucional, entendida como estruturas organizacionais e burocráticas, amplia a possibilidade de agência dos líderes políticos. Também enfatiza necessidade de a análise articular a ação dos atores políticos e estruturas organizacionais, política e gestão (MIGDAL, 1998), como veremos adiante na apresentação do modelo. Em linha com esse argumento, para Bowman & Kearney (1988), construir essas

capacidades também refere-se à seleção e ao desenvolvimento de arranjos institucionais políticos e administrativos. Portanto, a inexistência de certas capacidades estatais pode constranger o desenvolvimento de políticas ao reduzir poder de agência dos governos. Por outro lado, ampliar esse poder pode alterar a ação do Estado como agente de transformação no contexto social em que se insere.

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Para esses autores, mesmo existindo relações dinâmicas com a sociedade, o Estado, para implementar suas decisões políticas, deve fundamentar-se em capacidades administrativas e organizacionais como um staff especializado. Essas capacidades são cruciais no feedback entre Estado e sociedade, pois um governo que comanda poucos recursos pode ser incapaz de promulgar políticas (KJAER, HANSEN & THOMSEN 2002). As preferências dos atores governamentais podem ser constrangidas pelo jogo político na sociedade, mas construir capacidades estatais é uma condição necessária para viabilizar suas escolhas (SKOCPOL & FINNEGOLD, 1982). Assim, não só certas capacidades administrativas são essenciais para produzir políticas como as preferências dos atores governamentais podem ser constrangidas se essas forem fracas ou inexistem. Segundo Bowman & Kearney (1988), o incremento dessas capacidades está a serviço de melhorar as condições de os governos responderem às mudanças socioeconômicas ou rearranjos de cunho político e institucional, como descentralização de políticas como base do federalismo brasileiro depois de 1988.

Nesse sentido, nos municípios, uma das condições causais que demanda reforçar capacidades de gestão e tomada de decisão em políticas é como tratar com programas e responsabilidades políticas resultantes das divisões de competências existentes nos marcos desse novo formato do federalismo. A combinação entre a crescente descentralização de políticas públicas e incapacidades administrativas, técnicas e gerenciais dos governos locais requer construção e melhoramento de capacidades

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de gestão. Contudo, esse processo de reforço institucional precisa tratar dos porquês de construir e ampliar poder de agência dos governos. Para Aguillar (2007) e (Evans 1995), o desenvolvimento das capacidades governamentais é condição necessária, mas insuficiente, para se estabelecer novo processo diretivo da sociedade e como esta pode cooperar com o Estado. E, se enfoques de governança buscam ser alternativas de relação com a sociedade, ainda mais se requer que governos sejam dotados de capacidades institucionais. Como os efeitos do poder de agência refletem-se na forma de o Estado relacionar-se com a sociedade, por isso mesmo demanda fortalecer condições para implantar políticas. Nos termos de Le Galès (2010), a questão do poder de agência governamental deve responder não só a questão quem governa?, mas também às o que se governa? e como se governa?. Portanto, a reestruturação do Estado e o fortalecimento de suas capacidades organizacionais e institucionais são suporte necessário a esse poder de agência e ampliação de ações com níveis maiores de autonomia.

Esse é o tema da próxima seção ao abordar em que contexto político e institucional se insere o tema da ampliação das capacidades estatais municipais.

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4 Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

CONTEXTO DAS DEMANDAS DA GESTÃO MUNICIPAL: DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS NOS MARCOS DO FEDERALISMO BRASILEIRO APÓS 1988 Por certo que desenvolver capacidades estatais e gerenciais não se apresenta desprovido de intencionalidades e influenciado por variáveis de ordem política e institucional. Descentralização de políticas públicas, ampliação dos mecanismos de controle social em nível e critérios de repasse de recursos financeiros da esfera federal são três dimensões centrais do rearranjo do federalismo brasileiro, após 1988, que influíram na gestão municipal. Conforme Lofrano (2010: 5), o tema políticas de gestão pública é particularmente relevante, em especial quando se observa a complexidade dos arranjos institucionais que se sucederam ao processo de descentralização. Sob o mote da descentralização encetada no Brasil, conferiram-se visibilidade e primazia a governos locais no âmbito institucional, destacando-se novos papéis que devem necessariamente assumir (CARNEIRO e BRASIL, 2007). Essa situação deve ser considerada num ambiente onde a esfera local foi fortalecida pela redemocratização do país com sua reconquista de

autonomia política, mas em contrapartida assumindo encargos maiores no atendimento das demandas sociais. Mas a contradição da revalorização e retomada de relevância política é que a visão da maior autonomia municipal e ampliação de atribuições que se fizeram acompanhar com a descentralização não foi acompanhada da modernização e ampliação das capacidades estatais em nível local.

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

Para Abrucio (2005), Souza (2005) e Kugelmas e Sola (1999), no Brasil, a descentralização convive com a existência de municípios com precária estrutura administrativa. O êxito da descentralização, peça chave para rever o papel das cidades no interior do federalismo em nosso país, pode ficar comprometido diante de limitações institucionais e financeiras tidas como insuficientes para responder aos encargos assumidos pelo nível local. Esses autores veem na qualidade da gestão um meio de melhorar a capacidade de os municípios responderem às atribuições decorrentes da descentralização. Segundo Abrucio (2005:7), “a coordenação federativa pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decisões e tarefas – definição de competências no terreno das políticas públicas, por exemplo”. Mas para implantar esse sistema de atuação coordenada em nível intergovernamental, os municípios requerem capacidade técnica instalada, seja para qualificar relação com nível federal, seja para formular, executar e avaliar os resultados de programas pactuados ou mesmo de origem local. Assim, a descentralização implantada no Brasil é um dos fato-

res que demandam que a agenda dos governos locais insira a modernização da sua gestão. Coordenação de atividades descentralizadas e resolução de problemas comuns entre as esferas de governo demandam novos arranjos institucionais que incidem sobre o pacto federativo (AFFONSO, 2000; SOUZA, 2002). Em países como o Brasil, em que a descentralização se baseia em competências

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

comuns entre as três esferas de governo, relações intergovernamentais não podem ser compreendidas apenas no âmbito administrativo, pois dizem respeito a vínculos federativos de ordem política. Assim, as capacidades institucionais dos governos locais incidem e são influenciadas pela dinâmica das relações intergovernamentais. Aspectos de natureza técnica e gerencial para implantar políticas públicas, tal como introdução de planejamento, são condições necessárias para qualificar resultados da descentralização. Segundo Souza (2005) e Almeida (s/d), a Constituição de 1988, no Brasil, concedeu aos municípios autonomia administrativa considerável para gerir e implementar políticas aprovadas na esfera federal. Sendo os municípios provedores de serviços sociais, modernização gerencial insere-se na agenda dos governos locais com peso cada vez maior. Como Farah (2001) argumenta, pós-1988, a democratização e a descentralização das políticas públicas criaram, no Brasil, nova relação entre Estado e Sociedade que demanda dos governos locais esforços para ampliar legitimidade política frente à população. A modernização gerencial

pode, nesse sentido, cumprir um importante papel para a eficácia das iniciativas adotadas. Por isso, “a redefinição do papel dos governos locais tem sido acompanhada também por inovações na gestão administrativa stricto sensu” (FARAH, 2006: 70). Para Arretche (1999) e Souza (2004), o desenho institucional das políticas sociais é outra variável decisiva para incentivar ou constranger a descentralização. Estratégias indutivas do go-

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

verno federal que visam delegar implementação para outro nível de governo são exemplo desse processo. Mas, limitações administrativas, gerenciais e financeiras dos municípios também influenciam a decisão de assumir novas responsabilidades. As estratégias de indução do governo federal para delegar ao nível local a responsabilidade pela gestão podem compensar obstáculos estruturais e institucionais existentes nos municípios. Porém, capacidade administrativa tem peso determinante para descentralização, pois define recursos que municípios dispõem para desempenhar a gestão de políticas públicas (ARRETCHE, 1999). Nesse contexto, a inovação e a modernização da gestão local podem ajudar governos locais a definirem forma, ritmo e escopo desejado de responsabilização em relação às políticas federais descentralizadas. Melhorar a gestão local depende de decisões políticas e técnicas dos governos municipais, pois estes são, por Constituição, autônomos política e administrativamente. Claro que iniciativas federais de apoio à modernização dos governos locais podem criar ambiente institucional mais favorável ao repasse de novas

atribuições em condições administrativas mais adequadas. Para Abrucio (2005), visando a melhorar a coordenação federativa, o governo federal deveria auxiliar a criação de capacidades administrativas nos municípios. A modernização da gestão local, no contexto da descentralização, demanda que sejam desenvolvidas capacidades técnicas para que burocracias municipais também possam interagir com qualidade e eficiência com seus pares nos governos estadual e federal. A capacidade dos muni-

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cípios de formular e implementar políticas, bem com seu nível de desenvolvimento institucional, tem sido questão central para avaliar a efetividade da descentralização (WILSON et al, 2008). Segundo Melo (1996), um dos efeitos perversos da descentralização seria a existência de burocracias locais sem capacidade institucional para prover adequadamente bens e serviços sociais. Mas, fortalecer capacidade institucional não significa apenas melhorar performance da burocracia, mas, sobretudo, dinâmica interna de gestão governamental para criar nova cultura gerencial assentada na qualidade técnica e na democratização dos processos decisórios internos. “A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de um paradigma pós-burocrático, que enfatiza estruturas horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquizadas.” (MELO, 1996: 11) Assim, para governos subnacionais, sua “capacidade está sendo significativamente melhorada com os avanços na modernização da performance da burocracia, incluindo a adoção de

novas técnicas” (WILSON et al, 2008: 264). Mas essas inovações gerenciais não podem se basear em comandos hierárquicos e controle tradicional - Souza (2002) -, pois recursos de ordem política como negociação devem substituir regras da submissão na relação entre atores governamentais. Para Farah (2001), com maior proximidade do governo local frente às demandas da população ampliam-se as exigên-

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

cias para responder às necessidades da população em relação à prestação de serviços sociais. Com a crescente descentralização de políticas, e por extensão de reponsabilidade em nível municipal, torna-se condição necessária introduzir práticas de administração pública que ampliem a eficiência da ação estatal. Por exemplo, promoção de políticas públicas que superem a setorização e a fragmentação institucional por meio de ações coordenadas entres diversos órgãos, cuja ação é segmentada ou justaposta, o que gera perda de eficiência e de efetividade das políticas (FARAH, 2001). Mais adiante, ao apresentar o modelo de planejamento e gestão, voltaremos a este ponto. Ainda sobre o tema da qualificação da gestão local, Arretche (1996) registra que, durante o regime militar, ocorreu fortalecimento das capacidades administrativas dos municípios que foram úteis para a descentralização iniciada após 1988. Porém, a complexidade do novo cenário de políticas públicas repassadas para o nível local requereu salto qualitativo na organização da gestão municipal. Portanto, inovações em nível local devem considerar a introdução de novas capacidades institucionais

e gerenciais como componente necessário para o sucesso da descentralização das políticas públicas nos marcos do federalismo brasileiro. Para tanto, “falta de capacitação das unidades subnacionais para assumir novos encargos...” (AFFONSO, 2000:129) deve estar na ordem do dia dos governos locais. Essa visão é reiterada por governos locais, pois

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

53 [...] dada a inexistência de uma estratégia geral de descentralização [...] não existiu uma correspondência necessária entre distribuição de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e municípios não consigam arcar com as novas atribuições. (AFFONSO, 2000: 137)

Claro que não se resolve o desequilíbrio entre responsabilidades e nível de receita financeira apenas modernizando a gestão local. Mas, essa situação evidencia os problemas dos municípios brasileiros, sobretudo pela baixa capacidade técnica e gerencial. Fica novamente ressaltada a importância que a modernização institucional tem para se buscar soluções, no nível local, que respondam à inadequação entre encargos assumidos e seus limites gerenciais e fiscais. Por isso, conforme Afonso & Araújo (2001), a modernização da gestão local deve inovar e contribuir para aprimorar o federalismo fiscal brasileiro. O desenvolvimento gerencial e sua interface com a descentralização também é abordado por Nogueira (1997) enfatizando que técnicos e gestores de políticas públicas devem adquirir outra cultura gerencial que promova a gestão cooperativa e a colaboração institucional. “As prefeituras terão de dominar um

arsenal técnico-gerencial que não possuem” (NOGUEIRA, 1997: 18). Para o autor, são necessárias novas capacidades gerenciais e de entendimento da política. Política e gestão devem integrar novo processo de desenvolvimento institucional dos governos locais num contexto em que a descentralização das políticas públicas demanda inovação administrativa diante dos encargos assumidos. O novo paradigma gerencial deve “encarar seriamente o desafio da qualificação, aprimorar sua capacidade técnico-políti-

Contexto das demandas da gestão municipal: descentralização de políticas nos marcos do federalismo brasileiro após 1988

ca de conhecer criticamente o mundo, governá-lo e transformá-lo. [...]” (NOGUEIRA, 1997: 19). É nesse contexto de descentralização de políticas públicas que a modernização da gestão local se torna eixo estratégico para desenvolvimento municipal. Da forma como ocorreu, a descentralização não incorporou a gestão local, mas deixou espaço aberto para inovações institucionais: um modelo de gestão e de capacidades estatais com bases organizativas mais adequadas ao cenário da descentralização com todas as suas exigências para as cidades. E, mais importante, inovando localmente a cultura político-gerencial ao democratizar os processos decisórios internos, como se inicia a discutir a seguir com a concepção do modelo de gestão.

5 Premissas e bases gerais do modelo de gestão: política e gestão na ação governamental

PREMISSAS E BASES GERAIS DO MODELO DE GESTÃO: POLÍTICA E GESTÃO NA AÇÃO GOVERNAMENTAL Como discutido acima, a gestão governamental adquire, além de importância técnica, status político. Nesse sentido, o modelo de gestão com suas opções organizativas geram tanto um padrão de relação entre política e técnica como também para as metas requeridas de eficiência e eficácia organizacional. A busca da eficácia gerencial antes de ser valor per se é recurso para finalidades políticas da ação governamental que, nessa medida, contribui para sua legitimidade. Para Crozier (1989), a administração pública pode aproximar a política e a gestão e desenvolver novo aprendizado institucional desde que enfrente centralmente: a) a separação entre planejamento (política) e execução (administração); b) a comunicação entre unidades administrativas com base em método que rompa a tensão entre os “feudos” internos; e c) a criação de nova fonte de renovação intelectual nos governos. Requer-se alterar o padrão organizacional em que as lideranças definam políticas e a burocracia condene processos

participativos, isola a dimensão política e esteriliza mudança das práticas gerenciais. Como “a administração é uma máquina de tomada de decisões” governamental, pede-se modelo de preparação e avaliação de decisões distinto do tipo comando e controle. Deve-se construir ambiente interno de aprendizagem com relacionamento mais horizontal entre unidades organizacionais e menos hierarquizado entre política e administração. O sistema de comando deve reduzir a imposição de regras e controles e

Premissas e bases gerais do modelo de gestão: política e gestão na ação governamental

fortalecer o desenvolvimento intelectual na solução de problemas (CROZIER, 1983). A coordenação das políticas e atores no processo decisório visa substituir cadeias de comando centralizadas em que dirigentes tudo preveem e regulamentam. O processo de gestão demanda afastamento do modelo impessoal, estável, previsível e normatizado por outro sistema mais personalizado, instável, imprevisível e aberto às possibilidades das interações político-administrativas (CROZIER, 1989). Voltaremos a essa questão na apresentação do sistema decisório baseado nos fóruns coletivos de gestão participativa. Nesse sistema decisório, um novo profissional da política deve integrar-se a núcleos centrais de pensamento do governo para qualificar sua gestão estratégica (DROR, 1999). “Quanto mais complexa uma organização, menos pode se contentar apenas com a aplicação de seu regulamento, mais ela precisa contar com a cooperação de seu pessoal e mais deve obter a participação consciente em busca de objetivos comuns”. (CROZIER, 1983: 86)

E isso deve estimular sistema de aprendizado que se aproxime a realidade política e gerencial, como são os fóruns coletivos formados por esses dois níveis de decisão governamental. Desse modo, a participação contribui para gerar democracia em nível governamental, cooperação na busca de objetivos comuns e na construção coletiva de decisões. Um aprendizado cooperativo, estimulador da participação efetiva das pessoas

Premissas e bases gerais do modelo de gestão: política e gestão na ação governamental

na formulação política e nas análises técnicas (CROZIET, 1983). Organizar “células de preparação de decisões” junto às lideranças qualifica a gestão da política e seu embasamento técnico (CROZIER, 1989). Novas formas de relação entre política e gestão devem aproximar o processo de planejamento, gestão e decisão apoiados em rede de unidades internas que reforce a cooperação em vez de vínculos de subordinação (AGUILLAR, 2007). Sistemas coletivos de participação baseados em diálogo e em negociação contribuem para democratizar o debate interno, assim como processos de trabalho intersetoriais, e, distintos das estruturas internas de poder departamentalizado, podem democratizar decisões sobre políticas públicas (BRUGÉ, 2004). A instalação e o funcionamento de comitês gestores e temáticos, que será apresentado mais adiante, é exemplo dessa concepção que contribuiu para legitimar esses espaços internos de poder decisório no planejamento governamental. Tais mudanças institucionais servem para democratizar e descentralizar a gestão buscando horizontalizar processos decisórios. Com isso, pode-se caminhar para substituir um modelo

organizacional com normas centralizadas por outro sustentado em mais accountability administrativa (GARNIER, 2004). Cabe aos governos, além de dirigir e executar, também planejar e avaliar para recuperar as dimensões temporais de futuro e passado quase inexistentes na prática burocrática (OZSLAK, 1999). Dessa forma, um modelo de gestão e planejamento estratégico deve: a) ser marco conceitual de gestão organizacional

Premissas e bases gerais do modelo de gestão: política e gestão na ação governamental

em que o fator resultado aplicado a todo o processo de gestão seja referência chave; b) ser marco de aquisição de responsabilidade gerencial através da vinculação dos dirigentes aos resultados obtidos; c) ser marco de referência que integre os distintos componentes do processo de gestão para otimizar seu funcionamento; e d) ser marco para nova cultura organizativa, diretiva e de gestão por meio da qual enfatizem resultados e as atividades meios e procedimentos (CLAD, 2007: 13). Em síntese: o sonho do bom governo requer planejamento como uma carta de navegação e com políticas explícitas avaliadas pelo modelo de gestão e transparência nos resultados obtidos. No próximo capítulo, será apresentada a estrutura e o funcionamento do modelo de gestão e planejamento, tomando por referência a discussão até aqui realizada.

6 Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gest達o e planejamento

ESTRUTURA, FUNCIONAMENTO E METODOLOGIA DO MODELO DE GESTÃO E PLANEJAMENTO Esta parte do texto desenvolve duas atividades correlatas e sequencialmente alinhadas, além de coerentes em suas premissas: diagnóstico estratégico (leitura da realidade) e sistema de planejamento e gestão estratégica municipal (mudança da realidade). Frente a um cenário que cobra modernização da gestão pública municipal, existem diversos desafios a serem respondidos. Para facilitar organização de variáveis, elas serão divididas em cinco grupos que servem de referência teórica para o modelo de gestão e de planejamento que será apresentado. Ademais, tanto para apoiar diagnóstico como implantação do modelo de planejamento e gestão, há outras fontes, como pesquisas de opinião sobre o governo municipal e relatórios e estudos que auxiliam a compreender a realidade local. Dentre esses, pode-se citar: a pesquisa Munic-IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (PNAD-IBGE), IBGE Cidades (www.cidades.ibge.br), Censo Demográfico, IPEA Data (www.ipeadata.gov.br), Secretaria do Tesouro Nacional pesquisando a base de dados Fibra (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contas-anuais) e Índice de

Desenvolvimento Municipal (IDH-M) desenvolvido pelo PNUD, IPEA, Fundação João Pinheiro e Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM). Afora esses, há outras fontes de informação mais gerais, como os indicadores propostos pelos Objetivos do Milênio (ODM)1, referência que ajuda a contextualizar desafios relativos ao desenvolvimento em sentido mais amplo, socioambiental e econômico. Pode-se consultar também o MunicípioOnLine, o portal do município brasileiro (www.municipionline.com.br).

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

62 Importante lembrar que os Ministérios possuem informações e publicações setoriais que podem ser úteis para o diagnóstico municipal. Nessa linha, as informações disponíveis no site Agenda de Compromissos dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br), organizado pelo Governo Federal, são outra referência essencial para auxiliar na análise da realidade municipal. Fonte relevante também são as associações municipalistas, as quais possuem estudos em várias áreas relativas à gestão municipal: Associação Brasileira de Municípios (www.abm.org.br); Confederação Nacional de Municípios (www.cnm.org.br) e Frente Nacional de Prefeitos (www.fnp.org.br). No caso dessa última, a publicação anual Multi Cidades – Finanças dos Municípios do Brasil é outra referência. Ainda existem outras bases de dados que auxiliam nessa contextualização, como são os sites da Fundação Brava e o portal Meu Município (www.meumunicipio.org.br) ou o Instituto Pólis (www.polis.org.br). Ainda pode ser pesquisado o Banco de

1.A partir de setembro de 2015, a Assembleia Geral da ONU, definem os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), os quais traduzem a nova agenda de desenvolvimento global até 2030.

Experiências Inovadoras do Gestão Pública e Cidadania (http://ceapg.fgv.br/node/11344) da Fundação Getulio Vargas de São Paulo.

6.1. Sistema de diagnóstico estratégico O diagnóstico organizacional visa conhecer variáveis que caracterizam instituições públicas e seu estágio de desenvolvimento. Nesse sentido, a prioridade reside em identificar, sobretudo, as

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

forças e fraquezas organizacionais, pois conhecer o grau de governabilidade sobre causas controláveis é mais importante que a análise das oportunidades e ameaças em que a possibilidade de incidência é menor ou mediada por fatores não controláveis. A complexidade das organizações públicas requer instrumentos de leitura e compreensão de realidade que qualifique o processo de modernização da gestão de forma sistêmica. A abordagem dos “7S” proposta por Peters e Waterman (1984) apresenta modelo que permite análise integrada dos fatores centrais para analisar a realidade organizacional. O diagnóstico da situação e da análise estratégica considera sete parâmetros e sua interação, conforme descrição em inglês (shared vision, strategy, style, systems, structure, staff e skills), que podem ser compreendidos como segue: 1. Visão compartailhada (shared vision): busca conhecer valores, marcas e objetivos estratégicos que funcionem como catalizadores organizacionais que criam grandes referências de ação coletiva baseadas no interesse público

2. Estratégia (strategy): busca conhecer como se constrói a metodologia de planejamento em todos os níveis organizacionais, buscando materializar a visão estratégica, fazendo referência ao ponto de partida identificado no diagnóstico e a forma como se pretende alterar a situação para o futuro, fins objetivamente estruturados em metas 3. Estilo (style): busca analisar a forma como a cultura orga-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

nizacional se constitui para torná-la coerente com a visão compartilhada, bem como as dimensões técnico-políticas do modelo de gestão governamental, além de sua coerência com visão e estratégia 4. Sistema (system): busca conhecer os sistemas administrativos e organizacionais transversais, como pessoal, orçamentário, gestão, avaliação de desempenho e compras, cujas características incidem sobre o funcionamento dos órgãos 5. Estrutura (structure): refere-se a organograma, hierarquia organizacional e avanços na integração horizontal, a estrutura de cargos, mecanismos de coordenação e graus de autonomia das unidades internas 6. Pessoal (staff e skills): busca conhecer como se organiza a estrutura de pessoal com seus planos de carreira e organização do serviço civil, bem como as habilidades organizacionais e as técnicas existentes para identificar os gaps de qualificação necessárias para dar consequência ao planejamento e apoiar a implantação do modelo de gestão

A figura abaixo apresenta, de forma esquemática, as sete dimensões centrais do diagnóstico estratégico da administração municipal.

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

FIGURA 1: MODELO DE ANÁLISE ORGANIZACIONAL SISTÊMICA Modelo do 7 S

Estratégia

Sistemas

Estrutura

Visão Comum

Estilo

Habilidades

Pessoal

Fonte: baseado em Peters e Waterman (1984)

Cada um desses “S” serve de guia para direcionar diagnóstico situacional e, portanto, não se trata de construir formulários pré-definidos como instrumento universal. A finalidade central da análise organizacional reside em orientar o sistema de planejamento governamental com base em dados e fatos e na verificação da realidade para que a implementação do modelo de gestão e planejamento não desconsidere particularidades que permitam adequar melhor o plano de trabalho. A gestão governa-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

mental deve ser síntese entre as vontades políticas manifestas nos programas de governo. Assim, a equação entre capacidades institucionais instaladas e as demandadas pelo planejamento estratégico deve ser identificada para modelagem da modernização da administração municipal. Para os fins desse texto, serão desenvolvidas em maior profundidade os “S” estratégia, visão e estilo, pois dizem respeito ao planejamento estratégico e à gestão governamental. Os demais são relevantes para compreender de forma sistêmica o desenvolvimento das capacidades técnico-administrativas nos municípios, mas estão fora do foco desse documento. Ademais, os “S” de estrutura, habilidades, sistemas e pessoal precisam ser compreendidos não em si mesmo, mas como decorrências das definições estratégicas derivadas do planejamento e do modelo de gestão.

FIGURA 2: DESAFIOS SISTÊMICOS PARA MODELO DE GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

67 MODELO DE GESTÃO NÃO ATENDE ÀS NECESSIDADES ESTRATÉGICAS DO GOVERNO

NECESSIDADE DE REDESENHO ESTRUTURAL E ADMINISTRATIVO

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E SETORIAL INSUFICIENTE OU INEXISTENTE

ESTRUTURA DE DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL E DE RECURSOS HUMANO DEFICIENTES

SISTEMAS DE GESTÃO POUCO AMIGÁVEIS E COM BAIXA UTILIZAÇÃO

PROCESSOS DE TRABALHO FOCADOS NAS ROTINAS E POUCO ORIENTADOS PELAS DEFINIÇÕES ESTRATÉGICAS DO GOVERNO

CONSEQUÊNCIA CENTRAL:

MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO INSUFICIENTE

Fonte: Elaborado pelo autor.

A realização de análises situacionais possui importância significativa na alteração de práticas administrativas e gerenciais nas organizações públicas, pois produz leitura sistêmica e global das instituições, distintamente das abordagens tradicionais segmentadas por enfoque (análise específica de um aspecto como estrutura ou pessoal, por exemplo) ou por unidade organizacional (análise departamentalizada). O plano de trabalho decorrente dessa compreensão da complexidade organizacio-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

nal, multidisciplinar e intersetorial é superior aos modelos de desenvolvimento institucional e unidisciplinares e qualifica a implementação do modelo de gestão e planejamento. Ademais, introduzir o interesse público contribui para ampliar análises autocentradas apenas na gestão e de ponto de partida do diagnóstico para conhecer os stakeholders, suas necessidades e demandas. De forma resumida, o objetivo do diagnóstico é analisar o governo municipal para indicar ações que possam superar dilemas gerencias e organizacionais, bem como suas conexões, apresentadas no quadro acima. Assim, detalhar cada “S” situa sua relevância para a análise sistêmica da realidade organizacional e para o desenvolvimento de capacidades gerenciais e de planejamento. 1. Visão compartilhada e estratégia de ação a) Reduzir problemas de implantação do planejamento estratégico para que não se transforme em documento formal que acaba se incorporando na rotina administrativa

b) Transformar planos estratégicos em estruturas flexíveis, mas direcionadas por objetivos governamentais, qualifica o processo de adaptação e implementação em cenários externos e internos de contínua mudança econômica e política c) Construir estratégias calcadas em duas premissas: (1) identificação de objetivos centrais baseados em competências atuais e potenciais (2) serve para as organizações públicas se

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

manterem competindo consigo mesmas para melhoria contínua (RESCHENTALER e THOMPSON, 1996) d) Definir visão comum de objetivos governamentais e construída coletivamente com a alta direção política e gerencial como meio de motivar no geral sua implementação, gerando compromissos pactuados no âmbito total da administração e) Desenvolver a direção estratégica amparada em uma reflexão que conecte o âmbito organizativo, e as técnicas que este utiliza, com a missão e os objetivos da administração (RAMIÓ MATAS, 2001: 113) 2. Estrutura organizacional a) Desenvolver esforços para abordar problemas de forma interdepartamental, com grupos de trabalho que possam analisar a realidade de forma sistêmica e integrada, considerando que complexidade do diagnóstico é maior do que estrutura departamentalizada das organizações

b) Integrar a organização de modo a combinar descentralização de competências com alinhamento estratégico; em síntese: diferenciação e integração. A complexidade organizacional demanda diferenciação temática e o risco de departamentalização (segmentação), sistemas de integração, visando obter coerência da ação governamental. A descentralização de atribuições e o risco de segmentação respondem-se com alinhamento organizacional e dos quadros diretivos ao plano de governo

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

(CLAD, 2007) c) Combinar, como decorrência do anterior, necessidade da manter um modelo organizacional baseado na importância do conhecimento especializado com criação de estruturas de gerenciamento horizontalizado e interprocessual d) Garantir gradualmente que todas as unidades organizativas se envolvam na implementação do modelo de gestão para evitar que este chegue ao menor nível hierárquico deslegitimado e seja visto como mais uma prática burocrática “a tomar tempo à toa” (ALBAVERA, 2003) 3. Estilo gerencial a) Organizar um modelo decisório de bases coletivas em oposição à lógica de comando e controle centralizado, e que favoreça descentralização organizativa para retroalimentar planejamento e gestão municipal

d) Instituir cultura de delegação de responsabilidade focada na avaliação de resultados do planejamento estratégico d) Gerar compromisso da alta direção política com desenho de um modelo de gestão organizado por meio de fóruns coletivos que aproximem política e administração e) Criar ambiente em que a ênfase na transparência e na

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

prestação de contas não seja vista com receio e sim como estímulo pedagógico para processos de melhoria de desempenho com suporte de indicadores 4. Sistemas de gestão a) Equacionar a dicotomia estrutura departamentalizada vs. visão organizacional sistêmica, pois, enquanto questões políticas tendem a ser problemas “sistêmicos”, políticas públicas costumam ser tratadas por abordagens departamentalizadas e setoriais (RESCHENTALER e THOMPSON, 1996) b) Desestimular o jogo Soma Zero entre órgãos, que desencoraja cooperação e que, ao estimular competição interna, isola unidades de seu próprio sistema de gestão. Romper com a visão fragmentada de que cada departamento acredita ter seus próprios stakeholders externos que acentua essa compartimentalização gerencial (RESCHENTALER e THOMPSON, 1996) c) Implementar um sistema de trabalho que conviva

dialeticamente com estabilidade das normas internas e das rotinas administrativas e ambiente externo cambiante face às demandas de serviços como eixo regulador da relação entre cidadãos e governos d) Organizar procedimentos de gestão que instituam revisões e avaliações sobre o desempenho organizacional como forma de reduzir níveis de ineficácia e ineficiência

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

72 e) Desenvolver sistemas de informação com função de monitorar o ambiente organizacional, qualificar a avaliação de desempenho para subsidiar tomada de decisão da direção política e gerencial e demais níveis de governo (OZSLAK, 1999) 5. Habilidades organizacionais e desenvolvimento de pessoas a) Estimular capacidade de criatividade para superar a rotina burocrática e implantar processos educacionais orientados pelo planejamento estratégico e pelo modelo de gestão b) Assessorar desenvolvimento de cultura de gestão pública orientada a promover qualificação profissional como suporte das capacidades técnico-administrativas c) Estruturar modelo de aprendizagem contínua que desenvolva qualificações gerais e específicas, gere conhecimentos e amplie condições de aplicação em todos os órgãos - no sentido

das “organizações que aprendem” proposto por Senge (1998) d) Fixar referências éticas, normativas e conteúdos teóricos para repensar o papel do Estado e as exigências de capacitação da direção política e gerencial, além dos servidores públicos

6.2. Sistema de planejamento governamental Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

O sistema de planejamento governamental deve ser a mediação da vontade política com a realidade diagnosticada por meio da análise das variáveis organizacionais conforme o modelo dos 7S e a análise dos indicadores locais analisados com base nas fontes secundárias da pesquisa. A premissa política central é que governo decida onde deseja chegar ao fim do período de gestão, pois isso confere sentido e direção estratégica para a ação. A seguir, apresenta-se estrutura de planejamento estratégico e de modelo de gestão baseado em PMV (2005) e Grin (2008), iniciando com sua visão esquemática na figura abaixo. 6.2.1. Concepção central do sistema de planejamento 1. Marca de governo é referência estratégica que orienta a construção de posicionamento visando concretizar uma imagem (visão de futuro) perante a sociedade como decorrência da implementação do programa de governo (ou planejamento estratégico). Uma marca materializa símbolos que permitem à população reconhecer resultado governamental durante e após o término da gestão. Forma-se por convencimento ou das ações de comunicação institucional e da formação de opinião pública

favorável ao posicionamento escolhido pela administração. A definição de marcas exige priorização de eixos gerais de atuação que servem para orientar planejamento e gestão governamental. A construção de marcas de governo ocupa lugar de destaque na matriz metodológica, pois: a) em relação à sociedade, visa tornar reconhecida a imagem do governo através de em-

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preendimentos políticos e técnicos que buscarão viabilizá-la como prioridade; b) em relação ao governo, cumprem função de orientar seleção e hierarquização das prioridades, gerando foco, coerência e consistência na estruturação do planejamento estratégico

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

FIGURA 3: DIMENSÕES CENTRAIS DO MODELO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL Estrutura do Planejamento Estratégico Valores Projeto Programa

Valores

Eixo Estratégico

Atividade

M A

A Valores

Programa

C A

Projeto

Õ E

Valores

C E Projeto

S Valores

I D A D

Eixo Estratégico

Projeto Programa Atividade

Valores

Indicadores

Fonte: elaborada pelo autor com base em PMV (2005) e Grin (2008).

2. Valores são princípios éticos e orientadores da conduta da alta direção política e do conjunto da administração pública. Servem de referência a toda tomada de decisão e orientam posturas e atitudes dos gestores e profissionais ao criar linha de conduta unificada de atuação coerente com visão política e programática do governo. Por exemplo: transparência, valorização da democracia, defesa dos direitos e promoção da justiça social

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

3. Eixos estratégicos são guias de ações governamentais e de seus objetivos político-programáticos. São opções estratégicas definidas para gerar foco na atuação, identificar e/ou priorizar stakeholders e orientar análise e elaboração dos programas prioritários de governo. Esses guias estratégicos são definidos pela alta direção política do governo e validados coletivamente com o nível gerencial. Servem para gerar compromisso técnico e político pactuado em torno das marcas e principais objetivos e para direcionar avaliação de performance focada nas prioridades de ação. Esse mesmo processo implementa-se em cada órgão para construção do planejamento setorial. Segue abaixo exemplo de eixo estratégico. A ênfase em vincular desenvolvimento com inclusão social é forma de ir além da visão gerencialista e fiscalista ao buscar alinhar benefícios da economia local para parcelas mais amplas de cidadãos.

Quadro 1: Exemplo de eixo estratégico de governo Desenvolvimento sustentável com inclusão social

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

Esse é governo comprometido com construção de uma sociedade sem excluídos, justa e democrática para que a maioria da população possa se beneficiar das melhorias advindas do desenvolvimento econômico e social. Nosso governo coloca em primeiro lugar as pessoas como prioridade de sua ação política e social, ampliando e qualificando atendimentos de saúde, educação e trabalhando para melhorar indicadores sociais e de qualidade de vida. Nosso governo constituirá um projeto de cidade em que a prioridade do desenvolvimento econômico também será sustentada na preocupação com preservação ambiental. Olhar para o futuro, compreendendo que cuidar da cidade e pensar seu desenvolvimento econômico devem estar subordinados ao cuidado com as pessoas e o espaço urbano onde organizam suas vidas. Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2005).

Dessa forma, é constituída árvore de planejamento em toda a hierarquia governamental orientada por três questões: a) os objetivos estratégicos são os mesmos para todas as instituições; b) o planejamento dos órgãos deve responder com prioridade às demandas de governo e preserva espaço para a especificidade

de sua área de atuação; c) a metodologia de planejamento é a mesma para todas as estruturas visando uniformizar o processo de construção da estratégia de governo e das áreas. Em resumo, os fins (eixos e prioridades) são os mesmos e organizados com um só meio (método), de modo que a visão de governo se coloca como guia orientadora do planejamento das instituições públicas

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

O sonho do “bom governo” tem na valorização do planejamento estratégico (governamental e setorial), com a fixação de objetivos e metas factíveis voltadas para objetivos e resultados, um dos eixos centrais que, juntamente com organização gerencial e controle, constituem as medulas da capacidade técnico-administrativa (ALBAVERA, 2003) 4. Programas são ações com metas definidas coordenadas por unidades executoras que buscam propor solução a um problema ou atender a uma necessidade da sociedade. Para tanto, compreendem um conjunto de ações capazes de concretizar um objetivo comum voltado para um público-alvo. Seus objetivos são expressos em resultados mensurados por indicadores que avaliam sua performance. Os eixos estratégicos de governo, seu desdobramento no planejamento setorial dos órgãos e nos programas prioritários constituem marco estratégico da ação governamental. Definição clara dos problemas a solucionar, objetivos e metas quantificadas, metodologia de implantação, cronograma, responsabilidade definidas e orçamento disponível indicam que o fundamental não radica no planejamento

estratégico e sim no nível da gestão estratégica orientada pelos eixos prioritários de governo. A articulação entre plano estratégico e setorial é chave para potencializar a eficiência das unidades internas de gestão e constitui o centro nevrálgico da gestão governamental (ALBAVERA, 2003). Mas não se deve perder de vista que política é elemento orientador de planejamento de todos os órgãos e não apenas predomínio da técnica, pois governos são eleitos para pôr em prática sua plataforma aprovada

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pela sociedade. É nesse nível tático de elaboração de programas que a análise dos recursos é importante para formulação do orçamento público e para direcionar a base objetiva de avaliação dos resultados da ação governamental. Essa forma de organização de orçamento público permite que se combine verificação da alocação de recursos e análise de desempenho com base nas marcas e eixos estratégicos do governo e seus desdobramentos em cada órgão. Dito de outra forma, cada unidade recebe uma delegação de responsabilidades como parte que lhe cabe na estratégia de governo à qual se agrega seu planejamento e orçamento específico. Para implementar programas e ações, cada órgão recebe dotação orçamentária que corresponde a uma equação técnico-política entre demanda por recursos e disponibilidade efetiva para atingir as metas pactuadas. A avaliação comparada entre metas e desempenho obtido será orientadora de análises para o orçamento do exercício seguinte. A verificação da performance

deve ser realizada com base no sistema de medição de desempenho que será apresentado mais adiante. Abaixo, apresenta-se o quadro 2 que mostra como se elaboram relações entre marcas de governo, programas integrados e ações setoriais vinculadas. 5. Indicadores de desempenho para avaliar performance de planejamento estratégico e de hierarquia a ser estabelecida para analisar níveis complementares: eixos (estratégico), programas

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(tático) e ações (operativo). A avaliação e seus indicadores devem ir além de considerá-las como modesto aporte adicional ao melhoramento da produtividade para percebê-los como aspecto integral do planejamento estratégico, pois podem ser utilizados para cotejar metas e avaliar progressos em vista dos objetivos planejados (CAIDEN e CAIDEN, 1998) A modelagem para elaboração do planejamento e orientada pelas cinco variáveis estratégicas (marca, valores, eixos, programas e indicadores) baseia-se no reforço do trabalho coletivo em grupos setoriais e intersetoriais vinculados à estrutura formal da hierarquia organizacional (no item seguinte, trata-se dessa questão). A direção política e gerencial precisa ser capacitada a utilizar metodologia e instrumentos do planejamento estratégico que devem ser os mesmos para todo o governo visando fortalecer bases de cultura de gestão com as mesmas premissas. Dessa forma, evita-se a separação que geralmente ocorre entre visão estratégica e seu desdobramento operacional nos órgãos e programas de governo.

A sinergia entre níveis estratégico e operativo reforça-se também com: a) adoção de modelo padronizado de planejamento que qualifica descentralização, delegação e autonomia para gerenciar em cada órgão (FIGUEROA, 2008); b) repasse inicial de metas para cada órgão desdobrar em seu plano setorial visando pactuação e validação posterior; c) delimitação de responsabilidades no âmbito dos níveis hierárquicos e organizacionais; e d) melhor comunicação com a definição de metas e metodologias

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

comuns a todos os órgãos para elaborar seus planos setoriais alinhados aos objetivos estratégicos de governo.

QUADRO 2: MATRIZ DE RELACIONAMENTO ENTRE MARCAS DO GOVERNO E PROGRAMAS ESTRATÉGICOS Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

82 Tema:

POLÍTICAS SOCIAIS

Enunciado Marca:

ESTE GOVERNO CUIDA DAS PESSOAS EXCLUÍDAS

Descrição:

Este governo cuida das pessoas e promove a cidadania com políticas públicas integradas nos territórios da cidade para ampliar oportunidades de inclusão social.

Eixo estratégico

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COM INCLUSÃO SOCIAL PROGRAMAS E AÇÕES RELACIONADOS

Programa Escola Aberta

Ação

Órgão Responsável

Projeto Sócio-Cultural-Educativo na Escola Aberta.

Abertura dos Laboratórios de Informática.

Implantação de Telecentros Regionais

Centros de Referência da Juventude.

Núcleos Afros da Juventude.

Projeto Trabalho Ativo

Programa Nacional de Inclusão de Jovens.

Construção de Unidades Habitacionais para famílias beneficiadas por Programas de Habitação.

Secretaria de Habitação

Ações de Promoção da Igualdade Racial e de Gênero.

Secretaria de Educação

Centro de Referência para Mulheres e Negros Vítimas de Violência e de Discriminação.

Secretaria de Direitos Humanos

Inclusão Digital

Secretaria de Educação Secretaria de Trabalho Secretaria de Assistência Social

Juventude Ativa

Moradia

Direitos Humanos

Fonte: elaborado pelo autor.

Secretaria de Educação

O planejamento estratégico e setorial deve reforçar a intersetorialidade como premissa central para evitar departamentalização, fragmentação e evitar duplicação de esforços concorrentes para a mesma finalidade. Essa forma de trabalho dá origem ao que se pode chamar de programas integrados que são caracterizados por sua transversalidade e cuja orientação estratégica é busca de solução para problemas em que a abordagem é multidisciplinar.

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83 Para garantir que esse modelo sustentado na organização do trabalho coletivo, na intersetorialidade e nos eixos estratégicos seja implementado de forma coordenada, é importante utilização de alguma ferramenta de gerenciamento (softwares, portais de gestão ou até mesmo planilhas). O ideal são instrumentos como Portais de Gestão, pois o recurso da internet facilita comunicação interna, transparência de informações e livre acesso a status do planejamento governamental, como veremos mais adiante. Ademais, tais ferramentas auxiliam a uniformizar compreensão dos objetivos e padroniza metodologia de trabalho, pois todos os órgãos se valem do mesmo recurso para a gestão de seus planos setoriais. A elaboração dos programas pode ser monitorada e avaliada de forma rápida e integrada e as correções relativas ao estabelecimento de metas, objetivos, prazos, responsabilidades e recursos orçamentários podem ser equacionadas antes da sua validação final. Garante-se dessa forma planejamento estratégico de governo e setorial com qualidade superior pela possibilidade de revisões contínuas.

6.2.2. Sistema de planejamento e mudança da cultura organizacional A adoção de sistema de planejamento com essas características gera modificações na cultura organizacional, pois: a) implementa um processo que, desde o início, está vinculado de forma orgânica com a alta liderança política e gerencial e que não concebe de forma separada planejamento e gestão e,

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

por essa razão, já se vale de fóruns coletivos que permanecem atuando no processo de implementação dos planos setoriais e na avaliação de seus resultados b) fortalece o conceito de direção estratégica amparado, pois não separa planejamento e gestão, mas se planeja para gerenciar melhor e se faz grande esforço na gestão da mudança para revisar continuamente o planejamento (RAMIÓ MATAS, 2001) c) descentraliza elaboração do planejamento em todo governo, pois o desenho das estratégias não é competência que está localizada em unidade especializada e com escassas conexões com o conjunto dos órgãos. A direção estratégica se fundamenta em descentralização participativa do planejamento que envolve todos os âmbitos da gestão. Distancia-se, dessa forma, da concepção tradicional que separa planejamento e execução d) aproxima objetivos, estratégias e elementos organizativos e gerenciais. Essa forma de vincular o que com o como das

organizações proporciona direção estratégica a governos (RAMIÓ MATAS, 2001) e) busca-se assim evitar o problema da departamentalização do planejamento comum na administração pública ao conceber a gestão governamental de forma sistêmica f) estrutura uma visão de longo prazo que estimula a inter-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

setorialidade entre todas as unidades de gestão e das pessoas orientadas para a “captação de oportunidades” afastada da administração inercial de rotinas (ALBAVERA, 2003). O pressuposto básico é que formas coletivas de gerenciamento são meios para estimular a aprendizagem governamental g) indica os caminhos a serem seguidos de forma conjunta pela liderança política e gerencial que fortalecem consensos com base num marco estratégico definido em substituição à inércia organizacional da administração baseada em normas ou modelo de gestão apenas focado nos temas da eficiência fiscalista) h) vincula planejamento com suas medidas de desempenho visando traduzir de forma objetiva marcas, eixos e objetivos de governo de modo a reduzir o problema dos desacordos sobre as metas e resultados a serem atingidos nos processos de avaliação e monitoramento

6.2.3. A operacionalização do planejamento estratégico Além das considerações anteriores, esse processo possui dois objetivos fundamentais: a) político: legitimar definições e metas de governo com base em discussão nas instâncias internas; b) gerencial: lançar bases da gestão participativa e com intersetorialidade (FARAH, 2001). O planejamento estratégico pode ser elaborado conforme o seguinte roteiro metodológico:

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

86 1. Elaboração das Definições Estratégicas (marcas de governo, principais diretrizes políticas etc.) e dos programas prioritários pelos secretários e gestores 2. Realização de reuniões consultivas com diversos segmentos da sociedade civil (movimento social e sindical, partidos políticos, Câmara de Vereadores etc.) 3. Realização do seminário de planejamento estratégico para definir, com base nas consultas externas e internas e nas definições políticas de governo, os programas prioritários que deveriam detalhar seus projetos (atividades, metas, valores financeiros e o cronograma) 4. Organização de comitês setoriais nos órgãos, formado por sua direção política (secretários e diretores), responsáveis por planejar e gerir programas setoriais (cabe a esses coletivos elaborarem seu planejamento com base nas definições gerais do governo)

5. Organização de programas integrados e intersetoriais em comitês intersetoriais, que são fóruns formados por secretários dos órgãos com afinidade em campo comum de ação. Podem ser organizados quatro comitês responsáveis pelas áreas de gestão administrativa, políticas sociais, desenvolvimento urbano e desenvolvimento econômico e social, por exemplo. Nesse momento, constituem-se ações de governo integradas e intersetoriais

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87 6. Sistematização e detalhamento dos programas estratégicos de governo 7. Validação do Planejamento Estratégico junto a todos os Secretários Municipais (nesse momento, é importante que se busque alinhar planejamento geral, integrado e setorial com demandas do Plano Plurianual para vincular esse processo em um só modelo de planejamento governamental) 8. Apresentação do planejamento estratégico para a Câmara de Vereadores, fóruns internos de gestão governamental, entidades da sociedade civil, sindicatos e associações de servidores, entre outros atores sociais e políticos que sejam considerados relevantes 9. Publicação e divulgação do planejamento estratégico, intersetorial e setorial para que os atores sociais e governamentais possam acompanhá-lo (por exemplo:

cadernos impressos, por meio do portal da prefeitura ou outros meios disponíveis em cada município) Abaixo, segue esquema que apresenta de forma geral o processo de formulação do planejamento estratégico governamental.

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

FIGURA 4: SISTEMÁTICA DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Base Estratégica Definições estratégicas

Consultas à sociedade

Previsão de Recursos por Órgão/Entidade

Programas setoriais Organização dos Comitês Gestores

Organização e definição dos programas integrados e intersetorias

Levantamento das Ações Integradas e Setoriais Variáveis externas e internas do Planejamento

Fonte: elaborado pelo autor com base em Braule Piinto (2001).

Validação e Consolidação do P. Estratégico

Organização dos Comitês Temáticos Documento Final a ser divulgado

Em termos mais operacionais, a modelagem de planejamento materializa-se em programas e projetos, que podem ser assim organizados: 1. Programas: conjunto de ações (projetos, atividades etc.), entidades executoras e pessoas buscando alcançar um objetivo comum. Esse objetivo é concretizado num resultado avaliado por indicadores da ação governamental.

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

Articula conjunto coerente de ações (projetos ou atividades) que contribuem para objetivos preestabelecidos, como segue:

Quadro 3: matriz básica de programas e seus nexos com o planejamento governamental Denominação: traduz os propósitos do programa em uma palavra ou frase síntese, de fácil compreensão pela sociedade e demais públicos-alvo Órgão responsável: órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando este for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial) Marca de governo e eixo relacionado: especifica o principal desafio e megaobjetivo para o qual o programa contribui

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

Objetivo: após identificação adequada do problema e de suas causas, sua solução será traduzida no objetivo do novo programa, confirmação ou revisão do objetivo de um programa em andamento. Um objetivo expressa um resultado a alcançar, ou seja, a finalidade do programa e deve ser mensurável por um ou mais indicadores. Exemplo: manter status dos Estados já reconhecidos como áreas livres de febre aftosa e erradicar a doença nas demais regiões do País Público-alvo: para correta identificação do problema, é preciso demarcar a parcela da sociedade que sofre com o problema e que será beneficiada com a execução do programa. A definição do público-alvo é importante para identificar ações que devem compor o programa. Exemplo: público-alvo são famílias com renda familiar per capita menor ou igual a meio salário mínimo, sem acesso digno e regular a alimentos em quantidade e qualidade necessárias Justificativa: descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar. A justificativa deve: a) abordar o diagnóstico e as causas da situação-problema para a qual o programa foi proposto; b) alertar quanto às consequências da não implementação do programa; c) informar existência de condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa Horizonte temporal: identifica a natureza (contínua ou temporária) do Programa. Apenas no caso de programa de natureza temporária, identificar datas de início e

término previstas (mês e ano). Como cada programa é composto por um conjunto de ações, seu prazo de início e término coincidirá com o da ação que começar primeiro e com a da que por último terminar respectivamente Valor anual do programa: somatório do valor anual das ações (orçamentárias e não-orçamentárias) integrantes do programa

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Multissetorial ou setorial: indicar as demais secretarias e órgãos que fazem parte desse programa, caso, para o cumprimento de suas finalidades, seja necessário estrutura integrada de gerenciamento. Ou se for setorial, indicar essa situação Indicadores: os programas possuem indicadores utilizados para medir a evolução na solução do problema. Deve ser sempre associado a um objetivo, marca e eixo de governo, sendo concebido de forma a possibilitar sua utilização como unidade de medida para mensuração de resultados desejados com a realização do programa Projetos: apresentar quantidade dos projetos que farão parte do programa e que serão detalhados em outro formulário para possibilitar melhor gerenciamento Índice base: expressa a situação mais recente do problema e sua respectiva data de apuração. Consiste na aferição de indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, acompanhado da data

Índice desejado ao fim do programa: é aquele que define o resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir com a conclusão do programa Fonte: elaborado pelo autor.

2. Projetos: os planos de ação constituem-se dos projetos de melhoria que são o desdobramento e detalhamento das soluções para resolver problemas apontados no

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diagnóstico e indicados nos programas (estratégicos de governo ou setoriais). Para definir os projetos de melhoria, pode-se se utilizar o seguinte roteiro do quadro abaixo:

Quadro 4: matriz básica de projetos e seus nexos com o planejamento governamental Nome do projeto: selecionar um nome para facilitar compreensão e comunicação do projeto Programa (código): se o projeto elaborado for de atividade que conste no Plano Plurianual, deve ser selecionado o nome do programa e seu respectivo código de identificação Tipo de projeto: apontar se o projeto é estratégico de governo (prioritário para ser acompanhado pelo Prefeito e comitês temáticos) ou do órgãos (prioritário para o plano de ação da área)

Data de início projetada: apresentar o período de início previsto Data de término projetada: apresentar o período de término previsto Data de início efetiva: apresentar a data de início real

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Gerente responsável: sempre deve ser indicado o profissional responsável pelo projeto. Podem ser mencionados ou indicados outros profissionais e suas respectivas áreas de trabalho, mas sempre deixando claramente expresso o nome e o setor do profissional responsável Grupo de trabalho e comitê setorial: indicar a equipe de trabalho (seja da área ou interdisciplinar) responsável pelas tarefas e atividades do projeto, bem como suas respectivas responsabilidades, e o fórum coletivo em que se insere Áreas envolvidas: indicar outros órgãos envolvidos na gestão ou execução do projeto e suas respectivas atribuições como forma de organizar o planejamento de sua implementação Metas físicas: todo projeto (seja anual ou com tempo maior de duração) deve ter apresentada metas físicas como forma de orientar gerenciamento de objetivos a serem atingidos durante ou ao fim do cronograma físico de execução. Um projeto desprovido de metas se apresenta sem parâmetros e torna seus resultados incompatíveis com verificação de êxito final ou intermediário

Situação atual do projeto: caso o projeto já esteja em andamento, descrever seu status atual como forma de definir o marco zero das atividades. Especialmente, devem ser indicados os resultados atingidos para orientar definição de metas futuras

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O que será realizado: apresentação sintética do projeto identificando seu objetivo central. Por exemplo, Implantação da Central de Atendimento, Qualificação dos servidores Como será implantado: metodologia e caminho para realização do projeto. Explique como será implantado projeto, indicando as etapas necessárias para desenvolvimento Recursos necessário: indicação dos recursos financeiros necessários para execução do projeto. Os recursos devem ser indicados em valores (reais ou estimados). Caso não seja possível, indicá-los por meio de alguma unidade de referência, como 01 computador, 01 veículo etc. Datas importantes: nesse campo, deve ser detalhado o cronograma físico de execução, destacando as atividades que devem ser consideradas sob duas óticas: a) aquelas que são importantes para execução técnica do projeto; b) aquelas que são importantes de ser divulgadas face à relevância de comunicar aos públicos-alvo os resultados finais e/ou intermediários. Eventualmente, um projeto pode ter ações ou atividades que mereçam ser destacadas por sua importância

técnica e de comunicação de forma simultânea

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Indicadores: o que será medido e que números serão apresentados para justificar o sucesso dessa solução/ projeto. Todos os projetos devem ter indicadores específicos para mensurar seu desempenho. Esses indicadores serão alimentados na planilha geral de indicadores. Nesse momento, devem ser selecionados indicadores de cada projeto Problemas relacionados: indicar os problemas e selecionar, do conjunto de problemas apontados no diagnóstico, apenas aqueles relacionados com cada um dos projetos Marcas relacionadas: indicar as marcas de governo que têm relação com o projeto em questão para orientar suas vinculações com a estratégia geral. Dessa forma, serão selecionados, do conjunto de marcas, apenas aqueles relacionados com cada um dos projetos

Fonte: elaborado pelo autor.

6.2.4. Premissas da concepção de planejamento governamental Essa visão de desenvolvimento estratégico compreende que é necessário explicitar a estratégia política que se apresenta como guia da ação governamental. Por outro lado, essa construção coletiva permite definir prioridades que ajudem o governo a obter consensos e acordos sobre programas e políticas para se

alcançar as metas e objetivo propostos. Apenas dessa forma, os governos podem gerar sentido estratégico com sentido de realidade e aderência ao conjunto de seus órgãos (desdobramento do planejamento estratégico nos planos setoriais e temáticos). A falta desse sentido de responsabilidades bem definidas e metas para avaliar o desempenho governamental pode resultar no seu oposto: alocação inercial e rotineira de recursos para ações que olham o passado e não o futuro e em linha com as demandas

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da sociedade (GARNIER, 2004). Segundo Matus (1993), para reverter essa situação, um governo precisa: 1. ter projeto claro sobre o que fazer e orientado por prioridades que manifeste a vontade política, o desejo e a direção da mudança 2. ter ambiente de governabilidade que pondere as variáveis controláveis e não controláveis, considerando que a ação de governo opera com diversos atores (câmara de vereadores, organizações da sociedade civil etc.) e 3. ter capacidade de governança ou capacidades instaladas como conhecimento, liderança, experiência gerencial etc. necessárias para implementar o plano de governo Esse triângulo de governo compreende que o planejamento governamental qualifica seus resultados e processo de formula-

ção se for apoiado nas seguintes premissas: 1. Planejamento é prática social permanente e processo de gestão e não plano de trabalho que se defasa rapidamente em contextos de rápida mudança 2. Planejamento não é tarefa de planejadores e sim prática que envolve atores que participam da ação; logo, é construção

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coletiva e descentralizada que combina gestão top down na etapa de definição de diretrizes e bottom up na formulação e desdobramento operacional 3. Planejamento, embora exija desafios organizacionais e intelectuais, não é declaração de intenções que, desprovida de base real, afete credibilidade caso os objetivos colocados não sejam factíveis 4. Planejamento deve promover nova cultura institucional e organizações que aprendem a pensar estrategicamente seu desenvolvimento através da gestão participativa que envolve pessoas com formulação e responsabilização pelos resultados. O planejamento exerce, portanto, função pedagógica em que as pessoas aprendem a operar com um método em que a melhoria contínua é característica de desenvolvimento organizacional 5. Planejamento é processo político que envolve atores sociais e gerenciais que buscam coletivamente construir consensos sobre prioridades e estratégias para alcançá-las

6. O planejamento é ferramenta de gestão participativa que contribui para aumentar o compromisso das pessoas, uma vez que foi construído de forma democrática e participativa 7. Planejamento é forma de pactuar objetivos e resultados de maneira coletiva e, com isso, estabelecer de modo claro e transparente as metas e desafios organizacionais

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8. Planejamento estratégico indica meios para alcançar esses objetivos e define o sistema organizacional necessário para operacionalizar o plano elaborado. Ou seja, o planejamento operacional refere-se a desdobramento de ações (planos de trabalho) que permitam organizar a execução das estratégias planejadas em outro nível de planejamento Planejamento precisa ser compreendido como momento inicial para incentivar intersetorialidade e evitar departamentalização e fragmentação das políticas públicas. Como enfatiza Melo (1996), o esforço deve buscar nova forma de governance mais horizontalizada em que algumas questões iniciais que necessitam ser respondidas e/ou superadas, visando criar organização dos fóruns coletivos de gestão, tais como: 1. existência de visão departamentalizada e do tipo comando controle, pouco afinada com a democratização do debate no processo decisório sobre políticas públicas 2. ausência de dinâmica de trabalho coletivo e solidária que

se afasta de uma cultura de aprendizado institucional e em oposição aos modelos hierarquizados (Souza, 2002) 3. ritmo e dinâmica de funcionamento desigual dos fóruns, bem como da presença de órgãos e da alta direção política em suas atividades 4. dificuldade de comunicação interna em face de visão

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tradicional dos órgãos em atuar isoladamente, e não de forma integrada, para não perderem poder e 5. modelo de gestão pouco estruturado com o planejamento de governo não organizado em torno de prioridades integradas e intersetoriais O desafio central consiste em transformar o momento do planejamento estratégico de governo e o planejamento setorial de cada órgão em processo de construção da agenda de governo e sua dinâmica política e técnica de gestão. Há, nesse sentido, dupla demanda: a) ampliar capacidades técnico-administrativas; b) modificar a cultura técnico-política de administração pública que não considera a necessidade de definições políticas como orientadoras para a ação dos governos municipais. Apresentar essa estrutura política e organizacional e a arquitetura do modelo de gestão é o que segue.

6.2.5. Sistema de Gestão: sua estrutura e funcionamento Conforme essa visão gerencial, o modelo ampara-se em fóruns de gestão e decisão coletiva sustentado em três princípios: 1. todas as áreas se organizam coletivamente para evitar divisões internas

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

100

2. todas os órgãos com afinidade temática devem operar ações integradas 3. todas os órgãos acessam informações do planejamento governamental Com base nessas premissas, os desafios para implementação de organização gerencial baseada em coletivos de trabalho são: a) condições de as equipes atuarem como times de trabalho; b) condições para enfrentar diferenças internas para desenvolverem ações cooperadas; d) convencimento da direção política que times de aprendizado e equipes de trabalho possuem potencial mais significativo a longo prazo (Resenchtaler e Thompson, 1996). Para implantar esse modelo de gestão, coerente com mudança da cultura organizacional e com sistema de planejamento, a estruturação de fóruns coletivos é o mecanismo mais adequado. Esses coletivos de gestão, que devem passar a fazer parte do sistema decisório formal e ser gerencialmente legitimados pela alta direção política, podem organizar-se em três níveis gerais, como sistematizado na figura a seguir:

a) fóruns de alinhamento estratégico (secretariado, comitê de gestão estratégica e comitê executivo da gestão governamental); b) estruturas executivas de gestão (comitês intersetoriais, comitês setoriais e grupos de trabalho); c) fóruns de assessoria estratégica (secretaria de gestão estratégica e assessorias temáticas).

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101

FIGURA 5: CONCEPÇÃO GERAL DO MODELO DE GESTÃO GOVERNAMENTAL E S T R A T É G I C O

T Á T I C O

O P E R A C

Prefeito

Comitê Executivo

Comitê Estratégico

Outras assessorias

Secretaria de Coordenação da Gestão Governamental Secretariado

Comitê Intersetoriais Comitê de atividades meio

Comitê de Políticas Sociais

Comitê de Políticas Urbanas

Comitê de Desenv. Econômico

Comitês setoriais nos órgãos governamentais Grupos de trabalho de projetos

linha de assessoramento Fonte: adaptado pelo autor com base em Fund. Desen. Cient. Tecnológico (2005).

linha de subordinação

A seguir, apresenta-se estrutura e atividades centrais de cada um desses níveis, de acordo com Grin (2006; 2007; 2008; 2012), Intercorp (2003) e PMV (2005). 1. Fóruns de alinhamento estratégico: coletivos com responsabilidade pelo gerenciamento geral do planejamento estratégico de governo, tais como coordenação de governo e coletivo formado por titulares de todos os órgãos diretivos (secretarias

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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municipais, geralmente). Sua função central reside em definir e avaliar planejamento estratégico de governo e seus resultados, apoiando-se executivamente e vinculando racionalidade política e racionalidade técnica, por dois comitês de trabalho: a) Secretariado: formado pelo Prefeito, Vice-prefeito, Secretários municipais, presidentes de empresas municipais, autarquias e fundações. Dentre suas atribuições estão: a) apresentação de síntese de pesquisa de opinião e respectiva análise (quando houver); b) avaliação da conjuntura com definição de políticas gerais; c) avaliação do planejamento estratégico; d) avaliação do desempenho do governo através de apresentação e análise de indicadores estratégicos (quando implantados) para fins de definição de correção de rumo e qualificação da estratégia de governo. De forma mais geral, é um fórum de alinhamento político estratégico b) Comitê de gestão estratégica do governo: composto pela área responsável pela coordenação e avaliação da

gestão governamental (secretaria de gestão estratégica), coordenadores dos comitês intersetoriais e staff de assessoria da alta direção política. Esse comitê deve avaliar e monitorar implementação do planejamento governamental e do modelo de gestão para resultados, indicando ações corretivas para todos os órgãos, metas dos programas e ações, indicadores de desempenho e revisão das marcas e eixos estratégicos. Ferramentas como

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o portal de gestão ou similares devem ser o sistema de informações estratégicas para disponibilizar relatórios gerenciais, acompanhamento gerencial e demais elementos necessários para acompanhamento do planejamento de governo, seus órgãos e programas. De forma mais geral, é fórum de alinhamento gerencial estratégico c) Comitê executivo da gestão governamental: composto pela área responsável pela coordenação da gestão governamental (secretaria de gestão estratégica) e unidade e/ou responsáveis (unidades internas com a tarefa central de coordenar – e não como nível hierárquico decisório centralizado que contrariaria a gestão participativa e descentralizada - o modelo de gestão em cada órgão setorial). Cabe a esse comitê o monitoramento e avaliação da implementação do planejamento governamental e do modelo de gestão em todos os órgãos, estimular troca de experiências (benchmarkings internos), verificar dificuldades e problemas existentes em relação a planejamento, metodologia de trabalho, funcionamento

do portal de gestão, dentre outros temas relevantes. De forma mais geral, é fórum de monitoramento e avaliação do planejamento estratégico 2. Estruturas executivas de gestão estratégica a) Organização integrada de áreas com afinidade temática (comitês intersetoriais) (nível tático): esses re-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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únem órgãos que podem atuar conjuntamente pela sua afinidade temática e alinhadas a eixos estratégicos de governo em pelo menos quatro grandes áreas (gestão administrativa, políticas sociais, desenvolvimento econômico/ciência e tecnologia e desenvolvimento urbano) e pautam-se pela identificação de problemas cuja solução apenas seja possível pelo planejamento integrado das iniciativas. Cabe a esse fórum a tarefa de integrar programas e ações que, por sua natureza, são formatados em sua concepção e operação por mais de uma área. A complexidade e as características dos programas integrados (como costuma ocorrer nos Planos Plurianuais) exige interfaces com outras áreas e seu processo de gestão deve envolver órgãos com afinidade temática. Por isso que a arquitetura do planejamento de governo deve ser alinhada com essa matriz temática de organização gerencial para dar conta da abrangência e do escopo dos projetos e ações A gestão integrada de programas, distintamente do modelo

tradicional, compreende que, segundo Blanco e Goma (2003), a transversalidade gera inter-relação de diferentes áreas temáticas e órgãos nos marcos de projetos compartilhados. Essa dinâmica intersetorial afeta os princípios da fragmentação de responsabilidades típica da administração pública burocrática, o que implica reconhecer a fragmentação institucional e a pretensão de criar contexto gerencial com novos marcos de integração.

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

105 A estruturação desses fóruns é importante para romper com a cultura da fragmentação administrativa, da departamentalização e de baixa integração entre as áreas. Esses fóruns qualificam programas integrados e suas ações que podem apresentar maior abrangência e escala (um número mais amplo de experiências atuando conjuntamente), definir objetivo e metas mais ousadas (maior volume de recursos disponíveis), evitar duplicidade de ações (definição combinada de iniciativas) e reduzir custos (otimização e compartilhamento de recursos financeiros, materiais, tecnológicos e humanos). Os comitês intersetoriais podem desenvolver pedagogia coletiva para educar a alta direção política e gerencial a compreender os limites da ação governamental departamentalizada e carente de mecanismos de gestão coletiva e integrada. Aos comitês intersetoriais cabe: a. Realizar diagnóstico dos problemas que exigem atuação integrada com foco nos programas estratégicos do governo

b. Formular e implementar programas integrados de governo e estabelecer interfaces necessárias entre os órgãos que o compõe c. Acompanhar implantação dos projetos que constituem marcas e eixos de governo e que fazem interface com órgãos envolvidos

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

106

d. Otimizar recursos humanos, financeiros e organizativos por gestão intersetorial de projetos que fortaleçam atuação integrada, com ênfase nas marcas e programas e projetos estratégicos do governo Os comitês intersetoriais possuem agenda anual de reuniões sempre coordenadas pela liderança política de um dos órgãos e com rodízio periódico visando aprendizado de todos os integrantes. A secretaria executiva desse fórum cabe à secretaria de gestão estratégica, que assume tarefas organizativas, como atas de reunião, distribuição de documentos e planejamento da pauta dos encontros sempre orientada pelo planejamento estratégico de governo e suas prioridades. Cada comitê intersetorial possui assessoria especifica fornecida pela equipe da secretaria de gestão estratégica, que será apresentada abaixo, que assim conecta em poucas estruturas (quatro ou cinco fóruns integrados) visão sistêmica do planejamento de governo. Essa secretaria ainda deve organizar encontros periódicos com o Prefeito e seu staff de assessores e agendados como parte de um calendário anual para realizar avaliações e monitoramento da

implementação do planejamento estratégico e seus resultados. Além disso, torna-se possível identificar os órgãos com melhor e pior desempenho e que tipo de ação pode ser realizada para atender cada caso. b) Organização por área de atuação (comitês setoriais) (nível operacional ou funcional): sistema coletivo de gestão setorial baseado em uma mesma metodologia

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

107

para todos os órgãos e formado pela liderança política e gerencial dos mesmos. Esse fórum tem o objetivo de organizar as unidades de gestão em torno de uma estrutura geral e de funcionamento padronizado visando facilitar cooperação e integração com base nas mesmas concepções, metodologia e instrumentos de gerenciamento e organização. O comitê setorial é estrutura coletiva de consulta, decisão e apoio com agenda e periodicidade de reuniões de trabalho organizadas e com as seguintes atribuições centrais: a. Estabelecer modelo de gestão orientado pela descentralização, delegação, ampliação da responsabilidade gerencial e organização coletiva do trabalho b. Gerenciar planejamento estratégico (programas e ações): a) específicos de sua área de atuação; b) ações que fazem parte de um programa integrado, cuja responsabilidade é de outro órgão, visando executar o plano de governo, de forma compartilhada e

intersetorial, para problemas e situações em que a complexidade assim exigir. O planejamento estratégico pode indicar prioridades somente viabilizadas de maneira intersetorial e através de mecanismos horizontais de gestão que integram as ações de mais de uma área. Nesse caso, o comitê setorial assume a responsabilidade de gerenciar tanto seus programas específicos como tarefas que lhe cabem em progra-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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mas gerenciados por outra área, com o suporte do comitê intersetorial e da assessoria que lhe cabe da secretaria de gestão estratégica c. Gerenciamento dos indicadores de desempenho que materializam resultados da gestão e do planejamento tanto de seus programas e projetos setoriais como daquelas ações em que o órgão participa das iniciativas integradas de governo Desse modo, a descentralização da gestão pode ser amparada em metodologia de trabalho padronizada para todas as áreas. Essa concepção serve para aumentar o grau de autonomia dos gestores, desde que respeitada uma condição básica: os órgãos precisam ser orientados pelo planejamento estratégico elaborado em que constam suas prioridades de ação e metas. Em síntese: um modelo de gestão que combina descentralização e autonomia gerencial com responsabilidades atribuídas pelas metas definidas no planejamento.

A integração dos comitês intersetoriais com os comitês setoriais é fundamental para o desempenho do modelo de gestão e da capacidade em atingir metas do planejamento. Esse fluxo de comunicação entre órgãos e demais áreas com afinidade temática é importante, pois permite realizar integração funcional (em cada área) com integração temática (atuação em campo comum de assuntos). O modelo de gestão, dessa forma, lança bases para romper limitações do modelo tradicional com sua

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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característica fragmentação e isolamento administrativo entre as áreas. Esse fluxo de comunicação entre secretarias e demais áreas com afinidade temática é importante, pois permite realizar integração funcional (em cada área) com integração horizontal (atuação em campo comum de assuntos). O relacionamento entre comitês setoriais e comitês intersetoriais ocorre da seguinte forma: 1. As reuniões dos comitês setoriais pautam o debate de programas e as ações de governo sob sua responsabilidade. A análise resultante gera relatório on line no portal de gestão ou de outras formas se a ferramenta for distinta, o que serve para indicar o plano de ações corretivas 2. O diagnóstico realizado pelos comitês setoriais subsidia os comitês intersetoriais, pois as ações de cada programa cuja responsabilidade é dos órgãos são levadas para as reuniões desse fórum integrado. O debate nesse fórum integrado confirma ou não essa análise e as definições adotadas retornam para o órgão específico com o

plano de ação indicado 3. Esse fluxo geral e a inter-relação entre órgãos fortalece integração necessária entre todas as áreas, mediadas pelos comitês setoriais e comitês intersetoriais com as devidas responsabilidades pactuadas em cada programa e ação. Dessa forma, o modelo de gestão qualifica sua execução de forma específica nos órgãos e de forma te-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

110

mática e integrada em todo o governo Em resumo: a base gerencial descentralizada desse modelo de gestão são dois níveis de fóruns coletivos: comitês setoriais em todas as áreas e comitês intersetoriais compostos por áreas com afinidade de atuação. Em outras palavras, sistema gerencial que qualifique tomada de decisão, reforce delegação de responsabilidades e descentralização gerencial, mas se apoie em adequado monitoramento e avaliação centralizada, como se vê abaixo. c) Organização de grupos de trabalho e fóruns específicos: esses grupos são definidas ad hoc conforme necessidades de cada secretaria, sendo ou não formalizadas por portaria ou ato legal do prefeito e/ou secretário (por exemplo, um grupo de trabalho responsável pela Escola de Governo ou pela Central de Atendimento ao Cidadão) Alinhamento entre processo de planejamento governamental, gestão estratégica e capacidades técnico-administrativas

pode ser sistematizado conforme a figura abaixo:

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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FIGURA 6: VISÃO INTEGRADA DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO GOVERNAMENTAL

Programa de governo

Ambiente externo/interno

Sistema de diagnóstico estratégico

Marcas e eixos estratégicos de governo

Programas intersetoriais e setoriais

Modelo de gestão estratégica

Avaliação e monitoramento (indicadores)

Capacidades técnico-admistrativas

Fonte: elaborado pelo autor.

3. Estruturas de assessoramento estratégico Para realizar o trabalho de coordenação do modelo de gestão e planejamento governamental, a arquitetura organizacional estrutura-se conforme esquema abaixo. O monitoramento detalhado opera como segue:

112 Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

ACOMPANHAMENTO ESTRATÉGICO

GESTÃO SENSORIAL

COMITÊS NOS ORGÃOS

GESTÃO MATRICIAL

COMITÊS INTERSETORIAIS

CONEXÃO SISTÊMICA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO GOVERNAMENTAL

ACOMPANHAMENTO ESTRATÉGICO

Fonte: elaborado pelo autor.

a) Secretaria de Coordenação da Gestão Governamental: órgão vinculado à alta direção política do governo e voltado a monitorar, avaliar e acompanhar a gestão do

planejamento governamental, com ênfase em programas e ações prioritárias e resultados verificáveis em indicadores de desempenho. O papel dessa área para mudança da cultura organizacional reside em quatro pontos centrais: a) com estruturação dos fóruns coletivos de gestão, seu funcionamento é central para reduzir e/ou evitar tendência de cada unidade interna a mostrar-se segmentada; b) com modelo de gestão sistêmico e integrado, faz-se ne-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

113

cessário trabalho de sistematização e acompanhamento do conjunto das áreas para garantir continuidade e uniformidade na metodologia adotada; c) a avaliação do modelo de gestão e do planejamento estratégico não configura a função dessa área como estrutura executiva ou de controle, mas de apoio e assessoria, já que a execução descentralizada ocorre setorialmente nos órgãos (via comitês setoriais); d) com o portal de gestão (ou outra ferramenta utilizada para monitorar e avaliar o planejamento e a gestão dos programas e indicadores), cabe a essa Secretaria criar cultura de uso das informações oriundas desse tipo de instrumento para obter-se transparência de informações e accountability gerencial. Cabe a essa Secretaria ser organizada e operar como centro de excelência em gestão e qualidade voltada para criar condições de implementar modelo de gestão para resultados e seus recursos mais importantes (metodologia de planejamento, fóruns gerenciais, indicadores de desempenho e utilização do portal de gestão como

ferramenta de gerenciamento, visando uniformizar e padronizar o sistema gerencial do governo). Ademais, cabe a essa área apoiar tecnicamente os órgãos de governo na elaboração de seus projetos voltados a estabelecer convênios junto a outras esferas da administração pública (governo federal e governos estaduais). Desse modo, essa área apoia a elaboração dessas

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

114

propostas em todas as suas etapas (formulação, submissão, contratação, implementação, avaliação e prestação de contas). De forma mais específica e operacional para garantir continuidade das ações direcionadas à mudança da cultura organizacional, é importante: 1. Organizar-se em assessorias por área temática (desenvolvimento urbano, desenvolvimento econômico, gestão administrativa e políticas sociais, por exemplo), visando acompanhamento desses fóruns acima apresentados 2. Realizar monitoramento e avaliação do sistema de gestão (planejamento com seus programas e ações prioritárias, indicadores de desempenho, utilização do portal de gestão e funcionamento das estruturas coletivas e suas reuniões)

3. Elaborar relatórios gerenciais que apontem ações corretivas para programas, ações e indicadores de desempenho e para funcionamento do sistema de gestão 4. Assessorar o funcionamento dos fóruns coletivos de governo, com ênfase em fóruns gerais e comitês intersetoriais, orientada pelas informações, que acom-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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panham e monitoram, do planejamento estratégico e do modelo de gestão via portal de gestão 5. Exercer o papel de facilitadora e de apoio aos fóruns gerenciais do governo (comitês setoriais, comitês intersetoriais e secretariado) na implementação do modelo de gestão através da assessoria e participação nas suas atividades e encontros b) Assessorias Temáticas: organizadas conforme a divisão realizada pelo governo para aproximar as áreas com base em campos comuns de ação, desde que fique definida uma para cada comitê intersetorial. Às assessorias temáticas cabe: a) acompanhar reuniões dos comitês intersetoriais, redigir atas preparando - juntamente com o coordenador daquelas - reuniões com o recurso do portal de gestão (relatórios, atas etc.) e amparando implementação de deliberações perante os responsáveis pelas ações de todos os programas; b) acompanhar as reuniões dos subcomitês setoriais de todas as áreas afins

com o comitê intersetorial (por exemplo, todos os órgãos que compõem o comitê de desenvolvimento econômico) garantindo utilização da metodologia de gestão (atas de reunião, indicadores de desempenho, gestão de programas e ações, alimentação do portal de gestão etc.), unificação do debate dos assuntos de uma mesma área temática e facilitando integração dos assuntos entre vários comitês setoriais; c) monitorar implementação do

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

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modelo de gestão por meio do portal de gestão em todas as áreas do governo. Cada assessoria temática deve monitorar o planejamento governamental e o modelo de gestão nas áreas afetas a um comitê. Esse monitoramento deve assessorar cada área nas seguintes atividades: a) verificação com o responsável e o coordenador da gestão nos órgãos setoriais sobre o status dos programas, ações e indicadores; b) análise dos relatórios gerenciais oriundos do

portal de

gestão (ou ferramenta similar); c) realização de reuniões com os responsáveis de programas/ações para analisar problemas e ações de melhoria necessárias; d) assessorar a utilização do portal de gestão (ou similar) pelos técnicos e gestores dos órgãos. Em síntese, esses assessores são a ponta avançada da Secretaria de gestão estratégica em todos os fóruns temáticos e comitês setoriais. c) Comitê setorial da secretaria de gestão estratégica:

fórum gerencial dessa Secretaria em que participam assessores temáticos para realizar avaliações da execução do planejamento governamental e da implementação do modelo de gestão para resultados. Esse processo coletivo de avaliação coordenado por essa Secretaria tem a função central de indicar medidas corretivas e/ou de reforço à metodologia de planejamento e gestão, tais como capacitações, seminários de revisão, análise de desem-

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

117

penho com base nos indicadores de programas e ações, dentre outras iniciativas gerais ou específicas para algum órgão que apresente problemas e dificuldades. Na próxima página, segue tabela com visão geral de todos os fóruns de gestão (alinhamento, gestão estratégica e assessoramento).

FIGURA 7: DINÂMICA DO MONITORAMENTO ESTRATÉGICO DA GESTÃO GOVERNAMENTAL Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

118 Alimentação primária

Gestão

Monitoramento da Gestão

Agenda da Gestão

Avaliação

Menu de decisões para orientar das Assessorias Temáticas no planejamento dos fóruns coletivos

Balanço da Gestão

1. Auditoria 2. Relatórios 1. Plannejamento Estratégico

1. Gestão nas Secretarias

2. Reuniões dos Comitês Intersetoriais

2. Reuniões Comitês Setoriais

3. Processamento ténico-político 4. Reunião Comitê Setorial da área de coordenação estratégica

Fonte: elaborado pelo autor.

É esse conjunto de instâncias e fóruns gerenciais que é responsável pela conexão entre planejamento estratégico governamental e seu desdobramento operacional no interior do governo. Ambas as etapas são essenciais, mas, embora a construção das definições estratégicas governamentais seja condição necessária, ela é insuficiente para responder aos desafios de

implementação e avaliação sistemática. Por essa razão, o modelo de gestão é de importância vital para materializar marcas, programas e projetos de governo. Nesse sentido, a figura 7 busca mostrar, de forma sistêmica, como o modelo de avaliação e monitoramento encabeçado por uma área de coordenação pode conectar o planejamento e a gestão governamental.

Estrutura, funcionamento e metodologia do modelo de gestão e planejamento

119

7 Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

121

SISTEMA DE AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL E DE GESTÃO À VISTA Coerente com a concepção sistêmica de planejamento e gestão governamental acima apresentada, faz-se necessário institucionalização de processo de avaliação, monitoramento e verificação do desempenho governamental. Esse processo pode ser organizado com base nos pressupostos da gestão à vista, que infere accountablility (prestação de contas) externa e interna, de acessibilidade às informações tanto pela sociedade e partes interessadas como também por todos os níveis governamentais. Nesse sentido, a accountablility democrática tem quatro componentes interrelacionados: a) Quem decidirá quais resultados devem ser produzidos? b) Quem deve responder pela produção desses resultados? c) Quem é responsável pela implementação do processo de accountablility? d) Como funcionará esse processo de accountablility? A gestão pública precisa de um paradigma de accountablility que responda a essas quatro perguntas (BEHN, 1998).

Para responder a essas quatro perguntas, deve ser considerado o problema da assimetria de informação entre administração pública e sociedade como um desafio a ser superado. Para tanto, do ponto de vista político e gerencial, é importante prestar atenção a três perguntas, visando institucionalizar a transparência e accountability como características da administração para objetivos: O que informar? Por que informar? Para quem informar?

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

122

QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

123

Reunião

Objetivo

Pauta

Participantes

Periodicidade

Alinhamento estratégico

Reunião de Secretariado

1. Avaliar o desempenho do governo

1. Apresentação de síntese de pesquisa de opinião e respectiva análise

2. Alinhar estrategicamente a equipe de governo

2. Avaliação da conjuntura com definição de políticas gerais

Secretários e Dirigentes de Órgãos Municipais

Bimestral

Prefeito, Vice-Prefeito, Secretaria de gestão estratégica, Secretaria do Planejamento, Secretaria da Fazenda e de Comunicação

Mensal

Secretário de Gestão Estratégica, Coordenadores dos comitês intersetoriais e o staff de assessoria de alta direção política

Quinzenal

3. Avaliação do planejamento estratégico 4. Avaliação do desempenho do governo através da apresentação e análise de indicadores estratégicos

Comitê de gestão estratégica

1. Definir as grandes linhas de atuação, explicitando as opções estratégicas da gestão e garantindo eficiência coletiva das ações

1. Avaliar e monitorar a implementação do planejamento governamental e do modelo de gestão para resultados 2. Indicar ações corretivas para todos os órgãos, metas dos programas e ações, indicadores de desempenho e revisão das marcas e eixos estratégicos

2. Acompanhar e mensurar a execução por meio da medição periódica dos resultados, do planejamento de novas ações e da revisão das metas Comitê executivo da gestão governamental

1. Avaliar o desempenho das áreas temáticas 2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico

1. Monitorar e avaliar a implementação do planejamento governamental e modelo de gestão 2. Estimular troca de experiências (benchmarkings internos) 3. Verificar dificuldades e problemas no planejamento, metodologia de trabalho, funcionamento do portal de gestão, dentre outros temas

QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

124

Reunião

Objetivo

Pauta

Participantes

Periodicidade

Estruturas executivas de gestão estratégica

Comitês intersetoriais

1. Avaliar o desempenho das áreas temáticas 2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico com base nos programas integrados

1. Realizar diagnóstico dos problemas que exigem atuação integrada com foco nos programas estratégicos do governo 2. Formular e implementar programas integrados de governo e estabelecer interfaces necessárias entre os órgãos que o compõe 3. Acompanhar a implantação dos projetos que constituem marcas e eixos de governo e que fazem interface com os órgãos envolvidos

Comitês setoriais

1. Avaliar o desempenho das áreas setoriais 2. Avaliar e monitorar planejamento estratégico em nível setorial

1. Estabelecer o modelo de gestão setorial 2. Gerenciar planejamento estratégico (programas e ações): a) específicos de sua área de atuação; b) ações que fazem parte de um programa integrado

Secretários que das áreas temáticas de gestão administrativa, políticas sociais, desenvolvimento econômico/ciência e tecnologia e desenvolvimento urbano e assessoriais temáticas da Secretaria de gestão estratégica

Quinzenal

Secretário da área e seus principais cargos de direção política e técnica

Semanal

Integrantes designados

A definir

3. Gerenciar indicadores de desempenho setoriais e das ações integradas de governo em que o órgão participa Grupos de Trabalho

1. Executar ou apoiar ações específicas e com prazos definidos

1. Estruturas coletivas são definidas ad hoc e implantadas conforme as necessidades de cada secretaria

QUADRO 5: ARQUITETURA ESTRATÉGICA DO MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

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Reunião

Objetivo

Pauta

Participantes

Periodicidade

Estruturas de assessoramento estratégico

Secretaria de gestão estratégica

1. Avaliar a evolução do método de gestão

1. Realizar monitoramento e avaliação do sistema de planejamento e gestão

2. Avaliar o desempenho individual dos Programas e das Secretarias/ Órgãos

2. Elaborar relatórios gerenciais que apontem ações corretivas para programas, indicadores e funcionamento do sistema de gestão

3. Avaliar o desempenho dos comitês setoriais e temáticos

Assessorias Temáticas da Secretaria de gestão estratégica

Comitê setorial da Secretaria de gestão estratégica

Secretário de Gestão e Acompanhamento Estratégico e assessores temáticos

Semanal

Assessores temáticos

Quinzenal (comitês intersetoriais) e semanal (comitês setoriais)

Secretário de Gestão e Acompanhamento Estratégico e assessores temáticos

Semanal

3. Assessorar os fóruns coletivos de governo (fóruns Gerais e comitês intersetoriais) 4. Apoiar (comitês setoriais, comitês intersetoriais e secretariado) na implementação do modelo de gestão.

1. Assessorar os comitês intersetoriais e setoriais na implantação do modelo de gestão

1. Acompanhar as reuniões dos comitês intersetoriais.

2. Avaliar o desempenho dos comitês setoriais e temáticos

3. Monitorar a implementação do modelo de gestão todas as áreas

1. Avaliar a implementação do planejamento e do modelo de gestão governamental

1. Indicar medidas corretivas e/ ou de reforço à metodologia de planejamento e gestão

2. Acompanhar as reuniões dos Comitês setoriais de todas as áreas afins com o Comitê Intersetorial

2. Avaliar a performance do modelo de gestão e dos órgãos e comitês para implantar ações de melhoria 3. Organizar capacitações para os órgãos

Comunicação e política andam muito próximas. Para um governo, o que informar deve estar orientado de forma prioritária pela sua estratégia materializada em metas e resultados a serem atingidos. Essa opção permite estabelecimento de núcleo comum de informações entre governo e sociedade que orienta a gestão à vista e a hierarquia de conteúdo a serem trabalhadas pelos órgãos com vistas à transparência da comunicação para a sociedade e os públicos internos.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

126 Assim, o processo de gestão à vista adquire caráter de accountability política. Os meios de implementação podem ser mecanismos de comunicação (boletins setoriais, páginas na internet, atividades de prestação de contas, relatórios de gestão etc.), o que também serve para gerar evidências que qualificam e retroalimentam o modelo de gestão. Os governos são instrumentos para formular, executar e avaliar políticas públicas para a sociedade. Quanto mais organizados, mais eficazes na produção de ações e oferta de bens e serviços, maior a legitimidade de suas iniciativas e, por extensão, maior a qualidade e a excelência dos mecanismos de prestação de contas. A gestão à vista permite que os cidadãos controlem melhor os governantes e tenham maiores e melhores elementos para julgá-los. Com a explicitação de suas marcas, eixos, estratégias e resultados esperados mediante planejamento estratégico, tático e operacional, amplia-se a transparência da gestão pública e, sobretudo, criam-se condições para que ações de governo tenham maior eficiência (ALBAVERA, 2003). Essa característica

é relevante no modelo de gestão para resultados, pois inclui aspecto organizacional e aspecto de gestão ou responsabilização (accountability). Por um lado, há demanda sobre como estruturar serviços públicos; por outro lado, está o problema de como organizar o conjunto da gestão pública nessa direção como um tema de processo gerencial mais que de estrutura (AGUILLAR, 2007). A figura 8 abaixo ilustra de forma esquemática essa concepção integrada de gestão à vista.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

127 De forma esquemática, a informação organizada para a sociedade deve dar-se em três níveis: a) de ordem estratégica é aquela relacionada ao planejamento de governo (marcas, eixos, programas e indicadores estratégicos); b) de ordem operacional é aquela relacionada ao planejamento setorial e suas prioridades; c) de ordem administrativa é aquela oriunda da prestação de serviços públicos e do atendimento cotidiano das demandas dos cidadãos e que se materializa nos contatos entre serviço prestado e sua utilização efetiva. Assim, os meios de organizar a informação alinham-se a cada um dos três níveis acima: a) de ordem estratégica através de meios de divulgação e controle social gerais como sites, jornais dos governos e fóruns amplos para debater e referendar políticas de governo, bem como para debater a prestação de contas com ampla representação social); b) de ordem operacional organizando a comunicação setorial e seus fóruns específicos – temático e/ou territorial - com base no mesmo raciocínio acima; c) de ordem administrativa através de painéis de controle

com indicadores da qualidade dos serviços e cartas ao cidadão (ou cartas de serviços) com base em standards de desempenho previamente definidos, dentre outros recursos. A gestão pública para resultados deve ser organizada com qualidade necessária para processar e disponibilizar de forma sistêmica, integrada e transversal informações para aqueles três níveis de públicos. Face às demandas contemporâneas,

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

128

complexidade da dinâmica social e qualidade do controle institucional requerido, esses são desafios para que os governos possam cumprir a real função de aprimorar sua performance e não se percam em mais uma formalidade administrativa e burocrática.

FIGURA 8: QUADRO GERAL DO MODELO DE GESTÃO À VISTA Eficácia da Gestão Visão Interna

Eficácia da Gestão Visão Externa

Governo

Sociedade Civil Secretarias (Adm. Direta) e Autarquias, etc (Adm. Indireta)

Fonte: elaborado pelo autor.

Em relação ao público interno, a ênfase é de accountablility administrativa e gerencial. Coerente com a premissa da descentralização gerencial organizada nos comitês setoriais temáticos e setoriais, a informação deve ser acessível ao gestor, visando qualificar sua decisão. A implementação de sistemas de informação gerencial não deve, nessa medida, servir para controle centralizado sob pena de criar desresponsabilização gerencial e reduzir agilidade das decisões gerenciais, face à pouca autono-

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

129

mia dos órgãos. O resultante dessa arquitetura deve ser um sistema de informações gerenciais que permita análise e avaliação de projetos e atividades e, no âmbito de competência de cada organização, qualifique alocação de recursos para atender principalmente demandas e necessidades mais significativas apontadas pelos diversos públicos-alvo, em especial os cidadãos. Os indicadores, ao medir níveis de eficiência, eficácia e efetividade, representam possibilidade de gerenciamento da organização, uma vez que permitem visualização do desempenho. É fundamental que seja estruturado o sistema de indicadores de desempenho como forma de evidenciar, com base em dados e fatos, a situação das ações e projetos, possibilitando que o sistema de gestão e o planejamento estratégico estejam em contínua evolução e melhoria. Por isso, o sistema de informações e descentralização de responsabilidades reforçam mutuamente o modelo de gestão e planejamento governamental. O sistema de informações geren-

ciais qualifica a ação dos gestores nos órgãos em oposição a modelos organizacionais centralizados que inibem essa autonomia. O controle centralizado sem contrapartida de desenvolvimento gerencial das áreas desestimula o aprendizado organizacional e profissional. Cabe, portanto, ao modelo de gestão disponibilizar informações para os órgãos qualificarem competências decisórias e fortalecerem capacidades de avaliação de desempenho, pois: a) a informação deve ser acessível para quem está próximo

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

130

da situação para gerar ações corretivas de forma descentralizada; b) qualifica decisão dos gestores, já que a análise da situação com dados e fatos disponibilizados pode ser mais eficaz e rápida e; c) adoção de gestão descentralizada demanda informações confiáveis para análise, planejamento e execução. Esses princípios gerenciais reforçam e combinam-se com o modelo de gestão para amparado no funcionamento dos coletivos de trabalho apresentados no item anterior. A composição daqueles fóruns pela alta direção política e o nível gerencial, como já destacado, faz do modelo de gestão para resultados uma síntese entre racionalidade política e racionalidade técnica, visando dotar de maior qualidade, excelência e efetividade o planejamento governamental. Se válido como etapa e metodologia de verificação, os indicadores, ao serem orientadores dos resultados das metas definidas, funcionam como bússola que ensina o melhor caminho organizacional. Assim, implantação e utilização dos indicadores na rotina gerencial funcionam como grande impulsionador do

processo de aprendizagem organizacional. Na medida em que haja disponibilidade sistemática e contínua de informações e que estas estejam relacionadas aos serviços e projetos que configuram prioridades organizacionais, necessariamente se instala dinâmica de provocação e desafio intelectual na busca por soluções para responder às evidências objetivas geradas pelos indicadores.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

131

Há, pois, de forma inequívoca, relação direta entre qualificação da pedagogia que deve se instalar como variável estratégica de desenvolvimento institucional e existência e utilização de indicadores como ferramenta que, periodicamente, emite atestados que sinalizam o que deve ser feito para alterar o curso de uma ação para o futuro. A relação estimativa para o que fazer daqui para frente dialoga de forma mais consistente, objetiva e pragmática se a análise do presente estiver assentada em dados de realidade. O indicador sinaliza e viabiliza construção de análise que, por essência, deve ser mais qualificada, visto estar orientada por dados objetivos da realidade organizacional. Eis aqui uma missão vital a ser considerada quando da estruturação do sistema de indicadores de performance. Além de qualificar aprendizagem organizacional, o sistema de indicadores deve, como já vimos, ser expressão objetiva das iniciativas organizacionais. Servem para publicizar externa e internamente resultados gerenciáveis e controláveis, contribuindo para que a aprendizagem organizacional também seja estimulada por outro fator: divulgação sistemática dos indicadores e

seus índices para a cidadania. Com isso, o ciclo administrativo incorpora variável que sempre exigirá esforço de superação contínua para que, em período seguinte, a performance tenha sido melhorada. Complexificando: accountability, aprendizagem organizacional, busca por resultados e transparência administrativa são componentes organicamente vinculados à implantação de novo modelo de gestão pública e que têm na utilização de indicadores de desempenho o elemento de motivação essencial.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

132 Em linha com essas considerações, a metodologia para implantar gestão à vista, seja para a sociedade ou para os públicos internos do governo, implementa-se através de dois instrumentos: a) estruturação do sistema de indicadores de desempenho e de resultados; b) a organização do observatório da gestão para resultados, cuja apresentação segue abaixo. Antes disso, a figura 9 mostra visão esquemática do sistema de gestão à vista, considerando públicos externo e interno como destinatários.

FIGURA 9: RELAÇÕES SISTÊMICAS DETERMINANTES DO SISTEMA DE INDICADORES Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

133 SOCIEDADE (VISÃO DE TOTALIDADE)

INSTITUIÇÕES

CIDADÃOS

POLÍTICAS PÚBLICAS

Fonte: elaborado pelo autor.

7.1. Sistema de Indicadores de desempenho No setor público, faz-se necessário aprimorar a metodologia de gestão e os instrumentos de controle e avaliação de resultados. Há demanda para disponibilização de informações no processo gerencial, pois, em cada estrutura organizacional, há níveis definidos de responsabilidade que caracterizam delegação e descentralização para busca de resultados. Esse processo de accountability (ou gestão à vista interno) requer que os órgãos

disponham de sistemas de informações. O gerenciamento será mais eficaz quanto mais efetivos forem os sistemas de indicadores como ferramenta de monitoramento e avaliação de resultados. Em síntese, modelo de avaliação e de gestão à vista com base em indicadores deve responder a esses dois objetivos acima citados para:

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

134 a) politicamente contribuir na avaliação da gestão estratégica e no desempenho de seus objetivos, metas e programas, o que implica em mais qualidade da accountability e democratização da gestão pública com mais transparência e acessibilidade externa e interna aos indicadores de resultado das ações (CUNILL GRAU & OSPINA, 2003) b) administrativamente contribuir na melhora da gestão organizacional ao gerar informações que qualifiquem análise do desempenho e execução das ações Esse mútuo condicionamento é que faz dos sistemas de gestão e de avaliação um mecanismo de síntese entre política (planejamento e projeto de governo) e técnica (o modelo de gerenciamento). Gerar ambiente de modernização que qualifica condições de execução e gestão dos programas e serviços para garantir mais eficácia e efetividade da atividade governamental é insuficiente para avaliar o alcance político da análise de desempenho. Por outro lado, essa visão tecnopolítica só

constitui-se plenamente se for considerada a conexão com ambiente externo e suas oportunidades e ameaças e com ambiente interno com suas forças e fraquezas organizacionais e gerenciais, pois ambos influem no planejamento governamental. A figura 8 sintetiza o modelo de gestão e sua inserção nos ambientes externo e interno que envolvem gestão e planejamento governamental.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

135

A construção do sistema de indicadores de desempenho deve ser compreendida no ambiente organizacional externo e interno em que se situa. Não há processo de mensuração descontextualizado das condições objetivas em que se gerem políticas públicas e na qual se obtém informações para sua avaliação. Por outro lado, política pública deve ser avaliada através de sistema de medições que apreenda a complexidade dos processos de gestão. O sistema de informações gerenciais deve compreender essa realidade ambiental complexa ao priorizar informações a serem coletadas e utilizadas na avaliação de programas e ações. Se desenvolvimento da accountability perante profissionais deve ser buscado, o processo de comunicação interna pode sem forte aliado. Isso porque todos os indicadores selecionados estão endereçados para profissionais específicos que devem reconhecer-se como responsáveis por todas as suas etapas (definição, coleta, mensuração, análise e definição de alguma ação de melhoria ou de manutenção dos índices). É por isso que o desenvolvimento de cultura de maior

responsabilização sobre efetividade dos indicadores deve vir, sempre que possível, acompanhado de modelos de gestão à vista. Ou seja, todos os indicadores e seus índices devem ser, após realizadas as avaliações de ordem técnica e política, disponibilizados e transparentes para a população. Se o ambiente organizacional apresenta essas condições favoráveis, os indicadores são um vetor importante para gestão, pois servem para evidenciar em que áreas ou processos as forças e fraquezas organi-

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

136

zacionais manifestam-se com mais contundência. Ao mesmo tempo, servem para avaliar oportunidades e ameaças externas. Portanto, as informações no processo decisório devem considerar essas duas dimensões como fonte de auxílio e análise no planejamento e gestão governamental, conforme a figura 10 apresenta.

FIGURA 10: INFORMAÇÃO NO PROCESSO DECISÓRIO FONTES DE INFORMAÇÃO EXTERNA INFORMAÇÕES GERENCIAIS

EFEITOS SOBRE O AMBIENTE PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO

FONTES DE INFORMAÇÃO INTERNA

ANÁLISE COMPARATIVA COM PADRÕES

EFEITOS SOBRE A ORGANIZAÇÃO IDENTFICAR A AÇÃO CORRETIVA

Fonte: elaborado pelo autor com base em Trosa (2001) e Grin (2005).

7.1.1. Base metodológica do sistema de indicadores Um sistema eficaz de informações gerenciais deve expressar, em primeiro plano, demandas da cidadania como razão de ser da ação pública. Para tornar esse conceito instrumento prático de gestão, indicadores de performance (informação orientada para a gestão) são compreendidos como representação quantificável da qualidade, eficiência, eficácia e efetividade de qualquer

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

137

ação. O processamento da informação cumpre função de qualificar análise de desempenho de ação ou órgão no planejamento, execução, checagem, atuação corretiva e melhoria visando à retroalimentação. Os outputs desse processo configuram em si mesmo gestão à vista que, por sua vez, tem nessas mesmas informações inputs para realimentar o modelo de gestão em seu processo de melhoria contínua. Na modelagem do sistema de indicadores, que são insumos essenciais do modelo de gestão à vista, há três considerações sobre o tipo de informação desejada na avaliação: 1. Eficiência: relação a ser obtida entre menor custo, menor prazo, melhor qualidade, menor esforço para gerar melhores resultados que evidenciem boa utilização de recursos financeiros, materiais e humanos. Os atributos passíveis de mensuração nessa dimensão são: rendimento técnico e administrativo, capacidade de atender à demanda, adequação e otimização do uso do espaço e equipamentos

2. Eficácia: adequação da ação aos objetivos e metas para alcançar os resultados previstos objetivando uma congruência entre a intenção e a ação realizada. A principal dimensão avaliativa é a verificação entre os objetivos e metas e os resultados atingidos 3. Efetividade: compreendida como impactos e resultados permanentes de longo prazo da ação pública sobre realidade e

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

138

geradores de benefícios ou mudanças. Os principais atributos passíveis de mensuração nessa dimensão são, dentre outros, cobertura, relevância, abrangência e capacidade de influenciar políticas públicas com melhora da qualidade de vida dos públicos-alvo impactados com a ação governamental

Com base nessa concepção, o primeiro cuidado a ser

adotado durante análise e seleção das informações disponíveis consiste em separar os bons indicadores do conjunto de dados existentes. Não é aconselhável gerar acúmulo e excesso de informações que secundarizem a análise prioritária dos resultados alinhados com marcas e eixos estratégicos (ALECIEN e FOUCHER, 2001). Muitos painéis de controle demasiadamente carregados podem gerar perda de foco em relação ao objetivo central da gestão estratégica de resultados. Então, “se os indicadores não puderem ser construídos logo, deixe-os em espera. Valem melhor alguns indicadores confiáveis do que muitos indicadores incertos” (ALECIEN e FOUCHER, 2001: 308). Devem ser selecionadas informações relativas às

metas e objetivos do planejamento estratégico de governo, com ênfase para os programas como materialização das marcas e eixos. Essa vinculação entre gestão e indicadores contribui para gerar processo pedagógico suscitado pelos números medidos, pela análise realizada e pelas iniciativas a serem implantadas. Outra importante consideração é que sempre o sistema de indicadores precisa estabelecer padrões iniciais para realizar

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

139

comparações futuras com metas definidas para programas e ações. Sem definição do marco zero, as medições ficam desprovidas de referências que apontem progresso em relação aos objetivos traçados, o que torna a gestão à vista pouco transparente e confiável em termos dos indicadores apresentados. Além das observações gerais acima, a metodologia para implantar o sistema de indicadores deve considerar que: 1. A construção e utilização dos resultados deve ser integrada, envolvendo todos os órgãos governamentais 2. Haja envolvimento da alta direção política do governo ao menos na apresentação dos resultados nos fóruns coletivos de gestão governamental. Os órgãos que coletam, medem e analisam os indicadores devem ter seu trabalho reconhecido e valorizado, especialmente pela importância e utilização que as informações precisam ter para quem gerencia uma área ou as instâncias coletivas de governo

3. A criação de um sistema de indicadores adaptado ao diversos perfis de usuários. Em uma organização composta por vários níveis hierárquicos, a direção deverá ter indicadores de natureza geral e as áreas, indicadores específicos de desempenho geral ou de projetos. Esses indicadores integram o sistema global e são destacados para servirem a uma análise mais ampla e genérica. É importante destacar esse aspecto prático para não cairmos na

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

140

tentação de concluir que indicadores gerais são índices compostos ou ponderados por fatores com pesos distintos, por exemplo. 4. As metas a serem atingidas e medidas pelos indicadores devem ser um desafio e os indicadores devem ser exigentes, mas realistas, para apresentarem desafios mobilizadores 5. A ética da mensuração deve ser clara: quem utiliza os Indicadores? Como? Com que finalidade? Sem isso, pode-se exigir um esforço coletivo cuja utilização é pouco definida ou não claramente estabelecida 6. A principal qualidade de um indicador é sua continuidade de mensuração. Medições descontínuas são poucos úteis, pois não são confiáveis. Indicadores são mais úteis quando se mantêm durante períodos longos, permitindo efetuar comparações úteis

7. Se indicadores subsidiarem debates e análise, a comparação de mensurações num período de tempo ou entre unidades pode estimular o desenvolvimento organizacional. Isso ajuda a diminuir o receio de que os gestores têm de ser responsabilizados pelo desempenho de seus indicadores. A comparação não deveria ser utilizada de maneira punitiva, mas para melhor compreender porque dois prestadores de serviços, com os mesmos efetivos,

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

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produzem serviços com, por exemplo, cinquenta por cento de variação. Pode ser que existam razões explicáveis (o público é diferente, mais difícil, o serviço situa-se em zona de desemprego etc.), mas também pode ser que haja razões como desempenho abaixo do possível 8. Na definição dos indicadores, é fundamental que se considere que “os serviços têm objetivos gerais: trata-se de fazer com que expressem por quais etapas se passam esses objetivos gerais para as atividades concretas” (TROSA, 2001: 196). Sem adotar esse procedimento, permanece o risco de definir-se e estruturar-se indicadores genéricos e com baixa adesão à realidade operacional 9. Na definição dos indicadores, especialmente na etapa conceitual que determina o que será coletado de informação, ter o cuidado de não misturar elementos e questões heterogêneas. Ao incidir nesse erro, o indicador coletado será, provavelmente, confuso e de baixa aplicação prática. Segundo Trosa (2001: 196):

Não se trata de criar listas longas e ingerenciáveis, mas de ter indicadores que permitam cruzamentos e assegurem a confiabilidade do julgamento. Por exemplo, em um guichê da Seguridade Social a rapidez de regularização de processos é um indicador quantitativo legítimo para os usuários, mas ele deve ser associado a um indicador qualitativo quase oposto, o da precisão nos pagamentos, que é uma exigência de boa gestão do dinheiro público para o governo. Deve-se poder cruzar os indicadores, contrabalançá-los, conferi-los uns com os outros, para dar uma imagem satisfatória dos objetivos perseguidos.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

142

10. Os indicadores devem ser transparentes e sem restrições de circulação no interior do governo. Após estruturação do sistema de indicadores, deve ser definida a forma de acesso e utilização das informações, considerando sua complexidade, importância e prioridade para todos os níveis da hierarquia organizacional. Com isso, fica concluída a modelagem do sistema de indicadores. Em termos mais operacionais, a organização de um indicador, considerando essas observações, pode ser assim estruturada2:

Quadro 6: Matriz básica de indicadores 1.

Tipo (programa, ação, desempenho geral)

Padrão anterior de desempenho (marco zero de comparação)

2.A construção dos indicadores pode ser realizada com apoio de ferramentas informatizadas, como portais de gestão. Com o recurso dessa ferramenta on line, todos os órgãos podem elaborar seus indicadores de forma simultânea, padronizada e integrada em função da transparência e comunicação interna viabilizadas dessa forma.

Tendência esperada (ampliação, diminuição ou manutenção)

Meta da gestão (definição de uma meta – objetivo quantitativo – e prazo)

Fórmula do indicador (definição de como será obtido ou calculado)

Legenda (explicação da fórmula)

Valor meta do período (desafio proposto para o período)

Valor medido (medição do período como resultado atingido)

Referência externa de comparação (para avaliar como está o indicador em relação aos benchmarkings selecionados como referência)

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

143

10. Interpretação (intenção esperada para o desempenho do indicador [elevação, manutenção e redução]) 11. Análise (parecer técnico) 12. Indicação de ação corretiva (proposição do que fazer) Fonte: Elaborado pelo autor com base em seu trabalho de 2005.

Considerando essas questões iniciais, a modelagem do sistema de indicadores, como insumo básico da gestão à vista, pode orientar-se pelo seguinte raciocínio: a) Indicadores devem ter medidas estabelecidas para orientar coleta de dados. Medidas são atributos selecionados por

serem julgados importantes, com base em critérios técnicos e políticos (a decisão sobre o que medir não é neutra e imparcial) que orientam avaliações das prioridades. É a determinação dos atributos que serão coletados e seu confronto com a realidade medida que produzirá informação válida para ação de melhoria b) Dessa comparação e análise qualitativa dos atributos será possível determinar qual é o valor da informação obtida para

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

144

qualificar o desempenho de uma área, ação ou projeto. Saber o valor agregado da informação voltada à gestão por objetivos é consequência de escolhas realizadas sobre o que medir ou o que excluir da coleta e mensuração. Essas questões seguem sumarizadas no quadro abaixo.

Quadro 7: Categorias relacionadas aos indicadores de resultado Dado = realidade medida Realidade medida = conforme atributos selecionados Atributos selecionados = geram análise qualitativa Análise qualitativa = geração do valor da informação Fonte: Grin (2008).

Coerente com a visão acima, a arquitetura do sistema de indicadores compreende:

Quadro 8: Hierarquia do sistema de indicadores

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

145

INDICADORES ESTRATÉGICOS (marcas e eixos de governo)

INDICADORES TÁTICOS (programas temáticos prioritários de governo)

INDICADORES OPERACIONAIS (desempenho geral dos órgãos e seus programas e ações setoriais) Fonte: Grin (2008).

Essa matriz metodológica estrutura uma árvore de indicadores com coerência interna e encadeamento lógico entre níveis estratégico, tático e operacional com programas, projetos e respectivas ações. Como os indicadores organizam-se de maneira sistêmica e integrada e cada nível hierárquico, ao mesmo tempo, se aproveita dos resultados das outras esferas e contribui para melhor entendimento de forma global, o processo de retroalimentação qualifica-se de forma substancial. A gestão para resultados pode, dessa forma, ampliar acessibilidade dos

indicadores de forma descentralizada aos gestores de todos os órgãos e coletivos de trabalho e qualificar suas decisões, como já frisado. Essa descentralização é coerente com o modelo de gestão que busca construir nova cultura organizacional baseada em maior accountability política e gerencial. Cria-se, dessa forma, um ciclo de gestão que combina fases execução-avaliação ao fazer dos resultados medidos e ana-

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

146

lisados um mecanismo que ora avalia atingimento de metas, ora fundamenta plano de ação corretiva com vistas a melhorar a performance. Executar ação sem avaliação posterior e avaliar sem implementar ação corretiva, a rigor, são práticas anacrônicas ante as evidências de dados e fatos gerados pelos indicadores e estímulo para ações inovadoras. Em termos dos nexos com o modelo de gestão acima apresentado, a construção do sistema de indicadores precisa ser realizada por meio dos comitês intersetoriais e comitês setoriais com foco central em análise, formulação e estruturação dos indicadores de desempenho dos programas prioritários do governo. Essa é consideração central no governo: se o processo de mensuração não contribui para retroalimentar a avaliação e a execução das ações, os indicadores podem não cumprir sua função de base de informação gerencial para o processo decisório. Para exemplificar essa construção do sistema de indicadores, pode-se verificar o exemplo abaixo. Na secretaria de saúde, um dos programas prioritários de

governo pode ser “Atenção Integral à Saúde do Cidadão” com o objetivo central de “redução da morbimortalidade e melhoria da qualidade de vida dos munícipes”. Para avaliar os resultados desse programa, os indicadores definidos podem ser (observe-se o caráter sistêmico das múltiplas medições): 1. Acesso a consultas com médicos especialistas

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

147

2. Detecção de casos DST AIDS 3. Efetividade do Projeto Prevenção em Ação 4. Gestantes atendidas na rede municipal de saúde com seis consultas de pré-natal 5. População assistida pela atenção básica resolutiva 6. Taxa Efetivação das Ações de Referência em DST – AIDS Vinculado a esse programa, existem cinco ações com seus respectivos indicadores, conforme segue abaixo (mais uma vez, o caráter sistêmico das múltiplas medições requeridas face à complexidade das ações):

QUADRO 9: MATRIZ DE PROGRAMAS E INDICADORES Ações

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

148

Objetivos

Indicadores

Construção da Unidade de Saúde Cruzamento

Concluir a construção da Unidade de Saúde

Conclusão da obra

DST AIDS Ações de referência

Reduzir transmissão vertical do HIV. Reduzir transmissão vertical da sífilis. Aumentar cobertura do tratamento das DST. Aumentar cobertura da prevenção para populações vivendo com HIV/Aids

1. Redução da transmissão do HIV 2. Redução da transmissão da sífilis 3. Aumento da cobertura das ações de prevenção 4. Redução do número de pessoas vivendo com HIV/AIDS

Organização, regulação e manutenção do sistema de atenção hospitalar, urgência e emergência

Reorganização, ampliação, regulação e manutenção da atenção básica

Organizar e regular a rede de assistência às urgências de acordo com as diretrizes do Ministério da Saúde e ampliar acesso dos munícipes à rede hospitalar

1. Elaboração do protocolo de atendimento às urgências

Reorganizar atenção básica à saúde do município em três funções: atendimento à demanda do usuário, apoio a grupos/indivíduos em situação de vulnerabilidade/risco com busca ativa e promoção à saúde

1. Ampliação do PSF para todo o município

2. Capacitação dos enfermeiros e médicos das UBS 3. Central de Regulação Médica e SAMU estruturados

2. Ampliação do horário de atendimento nas UBS 3. Ampliação do acesso à odontologia básica 4. Implementação da rede de assistência de saúde mental

Reorganização, ampliação, regulação e manutenção da atenção especializada

Ampliar acesso da população à atenção especializada de forma integrada com atenção básica para aumentar resolutividade da assistência à saúde

1. Ampliação de consultas especializadas 2. Criação de Centros Odontológicos 3. Implementação da rede de saúde mental 4. Implementação do Centro de Reabilitação Física

Fonte: Grin (2008).

Observando-se o exemplo, vê-se que a complexidade dos cinco indicadores do programa é superior àqueles definidos para as ações que o compõem. Os primeiros são também mais genéricos e os segundos mais específicos das atividades realizadas em cada ação. Essa matriz metodológica gera árvore de indicadores com coerência interna e encadeamento lógico dos programas e suas respectivas ações definidas inicialmente na etapa do planejamento estratégico.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

149 Outro importante aspecto que resulta da aplicação dessa metodologia é a constituição de indicadores acessíveis de forma descentralizada aos gestores, o que configura característica essencial do modelo de gestão à vista. Todos os programas e ações possuem gestores responsáveis para coordenar ações e responder por metas. Assim, a acessibilidade aos indicadores é coerente com o modelo de gestão caracterizado por descentralização e autonomia dos gestores, considerando liberdade controlada para agir tendo um planejamento governamental como referência de atuação. Mas quando se trata de implementar indicadores de desempenho, há outra face do modelo de gestão: a cobrança controlada com base nas metas estabelecidas para programas e ações, conforme as figuras 10 e 11 que seguem abaixo. Dessa forma, fecha-se o ciclo da execução-avaliação de forma coerente ao se verificar resultados das prioridades definidas. Tanto o planejamento governamental tem foco de ação claro como também o esforço coletivo de mensuração e avaliação.

Executar uma ação sem avaliação posterior e avaliar sem implementar uma ação corretiva e/ou de melhoria se tornam, pois, práticas cada vez mais secundárias. Em outras palavras: síntese entre planejamento-execução-avaliação e retroalimentação dos programas e ações, instituída como cultura gerencial implementada por todas as áreas e gestores. O exemplo do quadro seis abaixo serve como modelo para avaliar o nível de execução dos programas e suas ações, conforme seus indicadores.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

150 Conforme essa compreensão, o processo de avaliação é concebido não apenas de forma cronológica (agir → avaliar) e sim lógica (agir

avaliar). Ação e informação são aspectos in-

tegrados da atividade humana e a precedência de qualquer um dos dois aspectos depende do estágio de implementação em que esta se encontra. Ainda assim se pode ordenar o raciocínio analítico para realizar quatro momentos de avaliação: 1. Avaliação inicial (input ex-ante): verificação a partir de marco referencial (ponto zero) e válida para diagnóstico organizacional e estruturado através de: a) conhecer o problema ou necessidade, contexto da ação e o perfil do público-alvo; b) estabelecer quadro referencial da situação para comparação na avaliação de impacto (ex-post); c) conferir viabilidade técnica, política e econômica de um programa ou projeto 2. Avaliação da eficiência e eficácia (monitoramento e acompanhamento da eficiência) das ações através de:

a) aperfeiçoar conhecimento do problema, seu contexto e público-alvo; b) adequar planejamento definido com programas e ações; c) acompanhamento de processos e atividades previstas; d) identificar pontos críticos na implementação; e) corrigir fatores “dificultadores” da ação 3. Avaliação de resultados realizada ao fim da etapa de execução do programa ou projeto através (ouput ou eficácia)

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

151

de: a) verificar se foram alcançadas as metas previstas em seus objetivos; b) aferir alterações provocadas na situação, contexto e público-alvo; c) identificar ganhos de aprendizagem; d) oferecer elementos importantes para conhecer a efetividade do programa 4. Avaliação de impacto (ex-post ou impacto): realizada após conclusão do projeto: a) verificando os efeitos estritamente imputáveis ao projeto ou programa; b) comparando alterações provocadas na situação, contexto, público-alvo ex-ante; d) identificando ganhos de aprendizagem; e) comparando objetivos e investimentos realizados com os resultados e impactos obtidos

QUADRO 10: AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS SETORIAIS CONFORME A VISUALIZAÇÃO DE SEU STATUS PROGRAMA Atenção Integral à Saúde do Cidadão

152

META PARA 2014

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

ÓRGÃO

SEMUSaúde

Ampliar em 30% a oferta de consultas especializadas

SEMUSaúde

Ampliar horário de atendimento em três unidades de saúde

SEMUSaúde

Colocar em funcionamento dois centros de especialidades Odontológicas

SEMUSaúde

Concluir a capacitação dos enfermeiros e médicos das unidades básicas e o protocolo de atendimento ás urgências

SEMUSaúde

Concluir o pronto-atendimento (PA) municipal 24 horas

SEMUSaúde

Disponibilizar exames especializados necessários para atender a demanda da rede municipal de saúde

SEMUSaúde

Estruturar o Projeto do Centro de Formação em Saúde

SEMUSaúde

Integrar a Central de Regulação Médica de Urgências e o SAMU

SEMUSaúde

Lançar a política nacional de humanização no município

NÍVEL DE EXECUÇÃO

33,3%

Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).

Como se pode ver, dependendo do status de realização de uma ação ou do nível de atingimento de um indicador, para fins de monitoramento e avaliação, ele recebe sinalização com cores diferentes. Isso é uma forma didática e de fácil compreensão que sinaliza o status das ações e indicadores. O mesmo

33,3%

procedimento pode servir para avaliar programas, embora seja um pouco diferente, pois estes são formados por vários projetos. Assim, é importante que o comitê intersetorial defina quais serão os critérios a utilizar para avaliar o status de um programa por meio de seus indicadores. Em termos de pré-requisitos ou demandas para cada um dos momentos acima:

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

153 1. Para a fase ex-ante, é importante: a) conhecer o problema ou necessidade, contexto da ação e o perfil do público-alvo; b) estabelecer quadro referencial da situação para comparação na avaliação de impacto (ex-post); c) conferir nível de articulação dos setores envolvidos e; d) conferir viabilidade técnica, política e econômica do projeto 2. Para a fase de monitoramento (controle da eficiência e da eficácia), os objetivos a serem atingidos estavam voltados para: a) aperfeiçoar conhecimento do problema/ contexto/público- alvo; b) adequar planejamento definido com programas e ações; c) acompanhamento de processos e atividades previstas; d) identificar pontos críticos na gestão; e) corrigir fatores dificultadores da ação 3. Para a fase de avaliação de resultados (controle da eficácia), os objetivos a serem atingidos estavam voltados para: a) avaliar se o projeto alcançou metas previstas em seus objetivos; b) aferir alterações provocadas na

situação/contexto/público-alvo; c) identificar ganhos de aprendizagem; d) oferecer elementos importantes para conhecer a efetividade (eficácia + eficiência) do projeto ou programa. 4. Para a fase de avaliação de impacto, os objetivos a serem atingidos devem: a) verificar efeitos estritamente imputáveis ao projeto ou programa para não envolver fatores

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

154

geradores de resultados externos ao programa ou projeto em avaliação; b) comparar alterações provocadas na situação/contexto/público-alvo entre o “antes” e do “depois”; c) identificar ganhos de aprendizagem e; d) comparar objetivos e investimentos com resultados e impactos obtidos. Um exemplo dessa modelagem pode ser visto na construção do sistema de indicadores focados na efetividade das políticas públicas para agir sobre a vulnerabilidade infanto-juvenil. Alguns indicadores ideais deveriam operar com outra dimensão, como garantia de integridade física, psíquica e moral (taxa de violações, p. ex.) ou segurança de sobrevivência (condições sociais que, conjugadas, configuram situação de risco de vida à população infanto-juvenil). Mas a análise ex-ante mostra situação em que todas as variáveis que influem na efetividade da política pública não são controláveis pelas ações de governo. Aceitando que as avaliações possam ser parciais ou incompletas, a opção metodológica pode ser definir indicadores de

resultado ou de efetividade mesmo não dominando todas as variáveis explicativas (por exemplo, a taxa de mortalidade de jovens ou crianças por causas violentas não pode ser completamente solucionada apenas pela ação governamental, pois não há como intervir em questões do ponto de vista sociológico [crise familiar], econômico (desemprego derivado de problemas de mercado de trabalho) ou culturais (apologia da violência veiculada pelos meios de comunicação). Os indicadores possíveis

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

155

de ser utilizados para avaliar esse índice de vulnerabilidade são aqueles em que há grande governabilidade como resultante de ações da administração, como segue no exemplo.

QUADRO 11: AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS CONFORME A VISUALIZAÇÃO DE SEU STATUS. Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

156

ÓRGÃO

META PARA 2015

SecADministração

Modernização Administrativa

Implementar política de redução de gasto e aumentar eficiência e qualidade do serviço oferecido de consultas especializadas

SecGoverno

Apoio à Implementação da Região Metropolitana

Elaborar estudo básico de análise técnico-econômica da RMetropolitana

SecServiçosUrbanos

Cidade Limpa

Elaborar o Plano de Gestão de Resíduos Sólidos

SecDesenvEconômico

Desenvolvimento do Distrito Industrial

Concluir estudo de potencial da atividade econômica

SecMeioAmbiente

Despoluição dos rios da cidade

Ampliar a rede de coleta de esgoto sanitário do sistema de tratamento.

SecInfrEstrutura

Ampliação do saneamento básico

Ampliar número de ligações domiciliares à rede pública de coleta de esgoto

SecHabitação

Acesso à moradia

Concluir estudo de viabilidade econômica e projeto arquitetônico das habitações populares

SecAdministração

Qualificação dos Servidores

Concluir estudos para implantar a Escola de Governo

SecDesenEconômico

Sustentabilidade do Desenvolvimento Econômico Municipal

Concluir projeto sobre potencialidades econômicas locais

Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).

NÍVEL DE EXECUÇÃO TOTAL

PARCIAL

NÃO REALIZADO

QUADRO 13: DIMENSÕES E VARIÁVEIS PARA AVALIAR A VULNERABILIDADE INFANTO-JUVENIL 157

DIMENSÕES

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

Dimensão Ambiental Dimensão Cultural Dimensão Econômica

VARIÁVEIS 1. Acesso à moradia 2. Acesso à infraestrutura básica 1. Acesso à escolaridade 1. Acesso ao trabalho 2. Acesso à renda 1. Acesso à saúde

Segurança de Sobrevivência

2. Acesso à Segurança Nutricional 3. Segurança contra violência urbana

Fonte: Grin (2008).

Para ilustrar a definição dos indicadores, segue tabela com vinculação destes via conceitos de eficiência, eficácia e efetividade, sua relação com cada uma das quatro fases de avaliação e com as variáveis em que há governabilidade de ação, conforme apresentado acima, tomando como exemplo o tema da mediação de conflitos familiares.

QUADRO 14: PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

158

Fase Avaliação ex-ante

Monitoramento

Parâmetro

Eficiência

Eficácia

Efetividade

Avaliação de Resultado

Avaliação de Impacto

Percentual da Demanda Atendida em relação ao total enfrentado

Percentual das atividades previstas e realizadas

Percentual da Demanda Atendida em relação ao total enfrentado

Diminuição do tempo de obtenção de resoluções e conclusões de forma satisfatória

Percentual de Atendimentos que segue Protocolo preconizado.

Percentual das atividades “muito críticas” e “criticas” previstas e realizadas

Percentual de Atendimentos que segue Protocolo preconizado.

Percentual de Casos não concluídos de forma satisfatória por falha no atendimento

Percentual de Atendimentos sob Protocolo Preconizado que são concluídos de forma satisfatória

Índice de realização do cronograma e metodologia previstos

Percentual de Atendimentos sob Protocolo Preconizado que são concluídos de forma satisfatória

Percentual da demanda com origem externa aos canais de comunicação” da Secretaria Municipal da Assistência Social.

Fonte: elaborado pelo autor com base em PMV (2006).

Como veremos a seguir, cabe ao observatório de gestão a constituição de arquitetura organizativa voltada a sistematizar essas avaliações, visando qualificar sua utilização descentralizada em todos os órgãos e os fóruns coletivos de gestão e a delegação de responsabilidades pactuadas à base de objetivos e resultados. É essa estrutura governamental que tem a responsabilidade de organizar a gestão à vista para os públicos externos e internos.

7.2. Observatório da gestão para resultados O Observatório consiste na formalização de um sistema de avaliação da gestão governamental com foco em resultados e em metodologia de implementação. A criação dessa unidade e/ou forma de trabalho é essencial para viabilizar o modelo de gestão à vista. Não se trata apenas de estrutura voltada a compilar e analisar relatórios. Sua função central reside em ser área de apoio técnico em que pesquisa e produção de conhecimento

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

159

têm sentido prático e aplicado, voltado a modernização gerencial. A conexão estabelecida entre execução avaliação tem na mediação dos indicadores o ponto central de suporte que enfatiza o aspecto pedagógico (aprender a medir e definir ações orientadas por juízos de fato – os dados coletados + juízo de valor – e sua análise qualitativa) e gerencial (necessidade de tomar decisões sempre sustentadas em informações coletadas e analisadas). Assim, para cumprir essa finalidade, uma série de indicadores só tem sentido se os gerentes analisarem os resultados com seu pessoal para saber se é preciso fazer menos, mais, ou melhor. Os indicadores devem estar na ordem do dia de reuniões de equipe, não como uma tarefa que precisa ser feita, mas como um instrumento de análise preciso. A obrigação quer dizer uma cultura dividida por todos e em todos os níveis da hierarquia. Quantas vezes cumprimos obrigações de contas prestadas sem utilizar os dados no cotidiano ou em uma análise coletiva? (TROSA, 2001:211).

Coerente com essa visão, o observatório funciona como sala de situação da gestão e as informações processadas e

analisadas são insumos para retroalimentar o conjunto da gestão governamental, com ênfase para suas prioridades estratégicas. Objetivamente, deve ser concebido como espaço que desenvolve estudos técnicos sobre a gestão, seja interna com base nas informações disponíveis no

portal de gestão (ou instrumento

similar) e outras bases de dados, seja como radar captando experiências e inovações na área da gestão pública (benchmarkings que orientam processos de aprendizagem organizacional). Em

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

160

termos práticos, não se trata de unidade à parte, mas de função e atividade centrais a serem organizadas como parte das responsabilidades da secretaria de gestão estratégica. Os principais objetivos do observatório de gestão estão voltados para: a) organizar sistema de acompanhamento, avaliação e monitoramento do processo de planejamento e gestão governamental com base nos programas estratégicos e indicadores de desempenho; b) organizar estrutura de suporte técnico para assessorar todas as unidades internas de governo no seu processo de gestão; c) funcionar como escritório de projetos para qualificar o diagnóstico da realidade e adequação metodológica e de objetivos para iniciativas a serem planejadas e executadas; d) organizar sistema de relatórios gerenciais através do portal de gestão (ou instrumento similar) que qualifique a disponibilidade de informação para tomada de decisão em todos os níveis hierárquicos; e) desenvolver e aprimorar rotinas operacionais de acompanhamento do modelo de gestão para resultados. Por coerência, a vinculação é com a secretaria de gestão es-

tratégica face à atuação global em todos os coletivos de gestão e órgãos do governo. Deve realizar assessoramento técnico para elaboração, gestão e avaliação (diagnósticos, monitoramento, resultados e impactos) dos projetos e a atividades de apoio à execução efetiva do planejamento de governo e em todos os órgãos e coletivos de gerenciamento. Esse assessoramento deve priorizar concretização do Projeto Político de Governo com construção das marcas, eixos estratégicos e programas.

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

161 A estrutura básica do Observatório da Gestão é formada por técnicos da secretaria de gestão estratégica e assessores especialmente escolhidos junto a todos os órgãos de governo para consolidar caráter sistêmico. É equipe de caráter multidisciplinar que apoia rotinas de gestão para desenvolver nova cultura organizacional que enfatize integração de políticas públicas, sistemas de auditoria que façam dos indicadores. Dessa forma, o desenvolvimento dos planos executivos das ações prioritárias de Governo qualifica sua implementação para atingir objetivos definidos. Essa equipe cumpre o papel de ser a principal instância a demandar qualidade e capacidade de governar dos grupos gestores dos órgãos de governo e deve atuar com a seguinte rotina de trabalho: 1. Identificar e reunir técnicos necessários à produção dos planos executivos que orientem a realização das atividades e que garantam alcance dos resultados fixados para cada das ações de governo consideradas prioritárias

2. Realizar reuniões técnicas para qualificar a elaboração de projetos e programas 3. Produzir documentos técnicos, tendo como ferramenta o portal de gestão, voltados para o escopo do projeto, descrição da metodologia, cronograma, estimativa de custos e programação orçamentária, plano de comunicação, matriz de responsabilidades, plano de avaliação

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

162

(diagnóstico, monitoramento/indicadores e metas) e plano de aquisições (cronograma das licitações e contratos) 4. Validar planos junto aos comitês intersetoriais e comitês setoriais dos órgãos envolvidos 5. Capacitar, orientar e supervisionar gerentes e/ou responsáveis em metodologia de elaboração, gerenciamento e avaliação de projetos (elaboração de diagnósticos, indicadores, relatório de execução, análise de resultados, avaliação de impacto) 6. Desenvolver auditoria de gestão que produza análises críticas que comporão relatórios técnicos 7. Estudar e consolidar informações sobre práticas de referência, temas relevantes para aprimoramento do planejamento e gestão governamental por meio de pesquisas para cada tema que contribua para melhoria de

desempenho dos órgãos e seus programas e ações 8. Atender demandas específicas surgidas nos diversos fóruns coletivos de gestão, seja a partir de auditorias realizadas cujas evidências reforcem a importância de intervenções de correção de rumo, seja por solicitação dos órgãos

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

163

O foco de atuação do observatório de gestão, portanto, pauta-se por planejamento estratégico e marcas, eixos de governo, programas e indicadores de resultado que constituem a agenda prioritária. A ação é proativa e, com base na análise dos programas, projetos e indicadores, propõe iniciativas de qualificação da atividade de governo e de seu planejamento. Ainda que a alta liderança política e gerencial deva ser capacitada para atividades de autocontrole e avaliação, seu cotidiano ocupa-se de forma prioritária para executar programas e seu orçamento. O suporte oferecido pelo observatório é assessoria técnica que oferece subsídios para implementação de planejamento governamental e de busca por resultados. A atuação do observatório de gestão e da equipe técnica repõe em níveis de qualidade superior as capacidades e as possibilidades de execução dos programas e da avaliação de desempenho pelos órgãos e coletivos de trabalho. Cabe ainda a este órgão acompanhamento da agenda e trabalho de todos os fóruns coletivos do modelo de gestão. O processo de planejamento estratégico consolidado e validado com seus programas

e indicadores de resultado tem no observatório um “avalista” que conecta o âmbito estratégico e seu desdobramento operacional aos comitês setoriais e comitês intersetoriais. O observatório de gestão, dessa forma, deve ser responsável pela implementação de rotina de auditoria do planejamento estratégico e seus respectivos indicadores. Essa unidade/função produz relatórios circunstanciados contendo processamen-

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

164

to técnico-político das informações e da situação atual de gestão e provê subsídios para realização de avaliações estratégicas por parte dos fóruns coletivos da gestão de governo. Como resultado desse processo de constante auditoria e avaliações, o observatório, com participação do nível gerencial dos órgãos, busca identificar pontos críticos a terem algum nível de intervenção, visando atingir os resultados desejados. O plano de melhorias decorrente das auditorias também visa qualificar níveis de coerência e consistência entre planejamento estratégico de governo e planejamento tático (temático) e operacional (setorial) devido a sua leitura sistêmica e integrada. As auditorias operam com base em evidências diagnosticadas na realidade organizacional e facilitam comprometimento dos gestores com mudança de forma pedagógica, além de buscar convencimento dos órgãos para adotar planos de ação corretiva em seu planejamento e metas projetadas de desempenho. Busca-se, dessa forma, auditorias que se afastem da cultura tradicional de controle centralizado para ser momento de cunho educativo. Evidências geradas com tais auditorias por

meio de comparação entre metas projetadas e resultados atingidos, por exemplo, devem servir para que se instale um processo de aprendizagem em relação ao processo de planejamento, gestão e seus objetivos estratégicos. Por outro lado, o funcionamento do observatório é aspecto essencial do modelo de gestão à vista, pois auxilia o governo a organizar informações e indicadores a serem disponibilizados

Sistema de avaliação do desempenho governamental e de gestão à vista

165

para a sociedade com níveis superiores de qualidade. Assim, o processo de accountablility tem nesse suporte interno um aliado central. Como recordam Cunill Grau e Ospina (2003: 28), “a gestão pública é a instância mediadora entre as políticas públicas no campo da política e os resultados que se obtenham de sua implantação no campo da administração”. Em outras palavras, o observatório é instância governamental que cumpre essa função de mediação entre política e gestão com vistas a melhor organizar a relação entre o governo municipal e a sociedade. Em termos operacionais, o órgão requer implementação de instrumentos que auxiliem organização, disponibilização e consulta de informações internamente pelo governo e pela sociedade, como se apresenta a seguir.

8 Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

167

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GERENCIAL (PORTAL DE GESTÃO) Implementação de sistema de controle e monitoramento do planejamento governamental e de suporte à gestão de resultados a partir da internet é eixo central do portal de gestão (ou de instrumentos similares). Com a definição de marcas e de eixos de governo, seus programas e indicadores de resultado, a complexidade do processo gerencial demanda uma ferramenta com capacidade de gerenciamento estratégico de forma transparente, ágil e facilitadora da tomada de decisão. Um dos grandes desafios do planejamento estratégico reside em trazê-los à rotina organizacional e gerar elementos que qualifiquem sua análise, gerenciamento e avaliação. A necessidade de manter-se contínua comunicação governamental (interna e externa) integrada e focada no planejamento demanda meios de informação e qualificação adequados. O uso da tecnologia da informação atua como facilitadora para que o planejamento estratégico seja incorporado à rotina das áreas através de sistemas on line que possibilitam registro de informações de

forma estruturada e padronizada, além de viabilizar compartilhamento em tempo real, seja para gestores ou para a sociedade. Afora essa tarefa central, o portal de gestão incorpora ao acompanhamento e monitoramento do planejamento duas outras metodologias de gerenciamento: gestão do conhecimento e gestão da informação. Ambas cumprem a função de estimular troca de ideias e de aproximar órgãos objetivando gerar o que é

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

168

fundamental para uso de um sistema de informações: atratividade para consultá-lo e utilizá-lo face às suas funcionalidades e recursos disponíveis. O portal de gestão, portanto, busca enfrentar limites usuais de um sistema de informações que não enfoca compartilhamento para criar e transferir conhecimento. Uma dessas limitações, a síndrome do “conhecimento é poder”, requer formas de convencer as pessoas a compartilharem seu conhecimento, enfatizando que o saber isolado também não tem valor organizacional e, portanto, não é útil sob o enfoque da gestão do planejamento governamental. O

portal de gestão reforça a importância da

integração entre as áreas com foco nas prioridades de governo e facilita a utilização de tecnologias de informação e comunicação. O portal de gestão é resposta operacional à concepção sistêmica do modelo de gestão e planejamento governamental, pois articula todos os níveis gerenciais. Assim, essa ferramenta auxilia os níveis gerenciais em funções e responsabilidades

a vincularem seu saber produtivo aos marcos de um modelo de gestão que concentra ação de instituições públicas na obtenção de resultados que respondam às demandas da sociedade (PATIÑO, 2006). O portal de gestão, nesse sentido, opera de forma integrada com a seguinte concepção: a) Gestão Estratégica: A gestão estratégica é processo informacional sistemático, voltado à tomada de deci-

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

169

são, com capacidade de antecipar movimentos do ambiente organizacional que impactem ações de governo e indicadores de gestão, buscando reduzir incertezas da tomada de decisão ao permitir adequado “enlace bidirecional” entre a gestão estratégica e a gestão operativa, indicadores e informações, metas e resultados. Essa é parte mais relevante, pois incorpora gestão de planejamento governamental e seus indicadores e serve como instrumento de trabalho para fóruns coletivos de gestão, ademais de subsidiar a gestão à vista b) Gestão do Conhecimento: é estratégia de transferência de bens intelectuais produzidos pela experiência aplicada da gestão para resultados, de informações registradas e de talento dos seus membros, tendo como função apoiar e orientar, a partir de planejamento estratégico, a melhor forma de otimizar desenvolvimento de competências organizacionais c) Gestão da Informação: base de todo o conhecimento

que controla e qualifica a transformação dos dados do governo em informação e como condição fundamental para medição de resultados do planejamento estratégico via indicadores de resultado A aplicação do portal de gestão estrutura-se da seguinte forma: a) elabora controle e monitoramento gerencial desenvolvendo pessoas; b) cria instrumentos de comunicação interna e

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

170

integração governamental; c) implementa solução tecnológica em plataforma web; d) executa, de forma padronizada, o planejamento governamental, pois todas as áreas passam a utilizar a mesma ferramenta gerencial; e) organiza indicadores de desempenho e relatórios gerenciais que qualifiquem a retroalimentação da gestão governamental. É, portanto, ferramenta para auxiliar na avaliação do desempenho governamental. Mais do que sistema de informações, sua utilidade não se restringe à disponibilidade e leitura dos resultados da gestão. Seu objetivo central reside em verificar eficiência, eficácia e efetividade da ação governamental e apoiar a melhora da gestão por meio de: a) fomento à cultura da transparência e do acesso às informações; b) incentivo a melhoramento contínuo da gestão governamental ao oferecer ferramenta gerencial que permite detectar oportunidades para melhorar; c) fomento da cultura de autoavaliação e rendición de cuentas; d) apoio à liderança de cada setor, criando espaços para coordenação, retroalimentação e intercâmbio de experiências e ideias entre gerentes públicos (PATIÑO, 2006); e) apoio às bases tecnológicas

e operacionais de implantação da gestão à vista. O desenvolvimento e implementação do portal de gestão, coerente com descentralização gerencial, permite que o planejamento estratégico seja monitorado de forma centralizada pela secretaria de gestão estratégica, alimentado e utilizado de forma descentralizada por todos os fóruns e níveis gerenciais do governo. Ao mesmo tempo, o portal de gestão cria ambiente de

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

171

envolvimento, participação, integração governamental e qualificação da comunicação interna e externa em que todo o governo se vê através dessa ferramenta. Operacionalmente, o portal vincula metodologia com instrumentos práticos de implementação, pois suas funcionalidades e recursos traduzem o modelo de forma aplicada e pedagógica. A contribuição desse sistema para fortalecimento de cultura de maior transparência interna de informações relacionadas à gestão fortalece a avaliação de metas e de resultados de maneira efetiva e não apenas formal. A seguir, apresentamos outros aspectos de inovação da cultura organizacional derivada da implementação do portal de gestão. O portal de gestão é ferramenta com foco central na gestão do planejamento estratégico governamental que influi para alterar a cultura organizacional, pois: a) cria uniformidade e padronização da metodologia de gestão que racionaliza e simplifica a execução e o monitoramento do planejamento governamental em todos os órgãos

b) estrutura um sistema on line de gestão com informações disponíveis e armazenadas em um único local que rompe com a departamentalização do conhecimento e amplia acessibilidade c) estimula a pesquisa, a consulta e o contínuo monitoramento dos programas e indicadores

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

172

d) amplia a democratização e transparência da informação também como forma de enfrentar a departamentalização e a fragmentação típicas existentes na administração pública e) apoia mecanismos de aprendizagem dos profissionais, pois as informações disponibilizadas induzem a reflexões sobre planejamento estratégico e seus resultados f) fortalece a descentralização, pois sua utilização em todos os órgãos e níveis gerenciais amplia a eficácia decisória com mais conhecimento da realidade g) contribui para a capacitação de lideranças gerenciais, evitando centralização decisória em favor de cultura gerencial mais descentralizada e participativa h) amplia a agilidade na tomada de decisão ao possibilitar que a informação esteja disponível de forma organizada e acessível para os fóruns coletivos de gestão

estimula seu uso por ser sistema amigável para ser alimentado e utilizado de forma descentralizada por todos os gestores

qualifica a organização dos fóruns gerenciais e reforça a construção de cultura de trabalho integrada e Interprocessual ao ser uniforme para todas as áreas

Sistemas de informação gerencial (portal de gestão)

173

9 Uma sĂntese preliminar da metodologia de gestĂŁo e planejamento governamental

175

UMA SÍNTESE PRELIMINAR DA METODOLOGIA DE GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL O percurso realizado até aqui permite que seja realizada uma síntese dos tipos de gestão e as principais questões de natureza política e gerencial. De maneira geral, na gestão pública orientada estrategicamente por metas de governo desdobradas em um planejamento com eixos e metas a serem atingidas, o processo de avaliação de desempenho segue em linha com esse modelo. A organização coerente de objetivos coordenados em políticas públicas e a articulação de prioridades comuns à sociedade em programas com seus indicadores são pilares básicos da gestão municipal. E os indicadores contribuem para melhorar a capacidade de governo e qualificam a aprendizagem organizacional com base no desempenho passado, possibilitando ajuste entre metas iniciais, resultados atingidos e comportamentos futuros (PETERS, 2003). Daí a importância fundamental de saber se é possível e como estabelecer relações entre as atividades governamentais e os resultados (CAIDEN e CAIDEN, 1998). Estabelecer prioridades e metas e meios para alcançá-las e

avaliá-las é elemento central da arte de governar. Essa capacidade institucional de atingir objetivos definidos requer suporte em dois aspectos: um projeto de governo organizado (politicamente definido) e um modelo de gestão (tecnicamente organizado e competente) (DROR, 1994). A aproximação entre racionalidade política e racionalidade administrativa pode ser obtida por mecanismos de modernização que definem os ciclos de planejamento estratégico, sistemas de gestão e avaliação de resultados e, de

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

176

forma objetiva, materializados na estrutura e funcionamento do sistema de gestão apresentado anteriormente. A definição de um modelo de avaliação com base em indicadores deve responder aos dois objetivos acima citados para: a) politicamente contribuir na avaliação da gestão estratégica e no desempenho de seus objetivos, metas e programas; b) administrativamente contribuir na melhora da gestão organizacional ao gerar informações que qualificam a análise do desempenho e execução das ações. Dessa forma, faz-se aproximar avaliação da política e esta de um processo de aprendizagem organizacional realimentado de forma contínua. Esse mútuo condicionamento é que faz dos sistemas de gestão e de avaliação um mecanismo de síntese entre política (planejamento e projeto de governo) e técnica (o modelo de gerenciamento). Gerar ambiente de modernização que qualifica condições de execução e gestão dos programas e serviços para garantir mais eficácia e efetividade é insuficiente para avaliar o alcance político da análise de desempenho. Fins políticos (efe-

tividade do planejamento governamental) e meios gerenciais (sistema de gestão e os avaliação dos indicadores de resultado) necessitam estar alinhados na administração pública. Portanto, a estrutura e funcionamento dos fóruns coletivos de gerenciamento contribuem para gerar significativa mudança de cultura organizativa que: a) mantém órgãos orientados na busca de metas e indi-

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

177

cadores de desempenho, já que sua função consiste em ser “guardiães” da gestão governamental e de suas prioridades a serem implementadas de forma coletiva b) mantém instituições governamentais com foco de ação definido tendo planejamento de governo como referência estratégica c) fortalece cultura gerencial distinta da rotina burocrática ao enfatizar a importância do planejamento estratégico e da busca de resultados d) constitui visão sistêmica e integrada da estrutura e planejamento de governo face à implementação em todos os órgãos e) qualifica diagnóstico de problemas organizacionais e gerenciais identificados na implementação do planejamento e suas metas a serem direcionadas para processos de aprendizagem organizacional

f) modifica cultura de comando e controle ao fazer do assessoramento uma atividade de acompanhamento horizontalizado, de natureza técnica e com viés pedagógico g) estrutura painel de controle sobre o planejamento governamental e seus resultados que permite avaliação integrada dos problemas, suas causas e proposição de planos de ação

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

178 h) estimula e cobra utilização de sistemas de informação, como

portal de gestão, como mecanismo chave da

gestão para resultados em todo o governo i) apoia a descentralização gerencial e a delegação de atribuições através de assessoramento técnico que visa fortalecer práticas j)

opera como meio de gerar circulação e disponibilização de conhecimento e experiências realizadas no âmbito do governo e em outras instituições públicas

k) motiva existência de ambiente de gestão participativa ao estimular fóruns coletivos a aproximarem democracia e eficiência (racionalidade política e racionalidade técnica) orientadas pelas prioridades de governo Como síntese geral, o estilo de gestão amparado em fóruns coletivos ajuda as autoridades a melhorar eficiência ao gerar

ambiente estimulante e conjunto de técnicas compreensíveis e práticas que facilitam alcançar objetivos. Constitui forma de gestão que elabora, avalia e se aperfeiçoa de forma participativa, mas com suporte técnico e gerencial. São os gestores e a alta direção política que, em função das diretrizes governamentais, interagem para definir as características que terão planejamento estratégico, tático e operativo. É dessa forma que se define metas e seus indicadores de desempenho em ambiente

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

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de aprendizagem organizacional continuada (ALBAVERA, 2003). O bom governo, e com direção estratégica, deve, portanto, constituir um modus operandi em que o modelo de gestão com visão compartilhada, estratégia, sistema de indicadores, habilidades organizacionais e estilo de administração, com ênfase para processos participativos e coletivos, opere em todas as instâncias e procedimentos estratégicos, táticos e operacionais aproximando técnica e política. Desse ponto de vista, o modelo de gestão apoiado nos fóruns gerenciais coletivos, orientados pelas definições político-estratégicas e com metodologia utilizada pelo sistema de avaliação de desempenho, contribui para institucionalizar uma cultura organizacional orientada para obtenção de resultados através da qualificação das capacidades técnico-administrativas. A dinâmica operacional da metodologia de gestão oferece solução sistêmica para funcionamento do governo, desde que formalizada e legitimada por capacidade política e técnica de análise da realidade, formulação, execução e retroalimentação

com base na avaliação de resultados. Os objetivos são a tradução da vontade política mediada por análise técnica para produzir elementos concretos de materialização em metas finalísticas que são operacionalmente traduzidos nos seus programas e projetos. Essa visão cria bases mais organizadas e qualificadas para características importantes da nova gerência pública, tais como descentralização e autonomia.

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

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Definição do planejamento de governo nos níveis estratégicos, tático (temático) e operacional (setorial) divide melhor as competências entre os órgãos e os fóruns coletivos, como já apresentamos. As atribuições assumidas para cada nível hierárquico já são produto da decisão política e técnica e, sobre elas, cada órgão e fórum coletivo recebe delegação para atuar com maior autonomia. O binômio comando e controle coloca-se em outros termos, pois a decisão centralizada pode ser substituída por mecanismos coletivos e democráticos de construção das definições mais significativas de governo, de cada órgão e dos demais fóruns coletivos. É com base nessa visão gerencial que o controle de input (insumos) pode ser substituído pela verificação dos outputs (produtos) e outcomes (resultados). O mecanismo chave desse processo é a avaliação por meio do sistema de indicadores em três níveis: estratégico, tático e operacional. A implementação dessa sistemática pode ocorrer de duas formas complementares: a) autoavaliação em cada órgão e fórum coletivo com base no planejamento (ações prioritárias de governo+ações temáti-

cas com contribuição+ações setoriais) e indicadores definidos para essa verificação; b) avaliação realizada pela secretaria de gestão estratégica e pelo observatório da gestão de forma participativa com cada fórum coletivo que faz que essa área, como staff da alta liderança de governo, contribua para que política e técnica estejam presentes, de forma combinada, na análise de resultados do planejamento governamental.

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A accountability administrativa e gerencial pode, conforme essa concepção, ser implementada com maior legitimidade, seja por acordos técnicos e políticos realizados, seja por apresentar vários pontos de controle em todo o processo de gestão, tais como: a) realização de encontros dos fóruns coletivos que reúnem as lideranças política, gerencial e técnica em nível estratégico, tático e operacional para debate, avaliação de resultados e prestação de contas por meio de indicadores de desempenho; b) monitoramento realizado em cada nível organizacional de forma descentralizado (autoavaliação) com base em plano de ação pactuado entre liderança política e técnica; c) acompanhamento da gestão governamental pela secretaria de gestão estratégica e observatório da gestão, que é a “guardiã” do planejamento estratégico de governo e apoiadora do planejamento tático e operacional; d) o portal de gestão, com suas informações acessíveis e transparentes (programas, projetos, atas de reunião, relatórios gerenciais e de indicadores, avaliação de marcas e eixos estratégicos, por exemplo) cria um sistema de gestão à vista que democratiza a avaliação política e técnica da execução do planejamento de governo em todos os níveis (estratégico, tático e operacional).

É claro que não se pode esquecer a serviço de que finalidade está a organização do modelo de planejamento e gestão governamental. É importante considerar como ponto de partida o controle social e institucional inerentes da vida democrática como interação política e regras do jogo característicos das poliarquias (liberdade de associação, liberdade de imprensa, eleições livres, liberdade de opinião e preferências, fontes de informação disponíveis para a sociedade, dentre outros aspectos) (DAHL,

Uma síntese preliminar da metodologia de gestão e planejamento governamental

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2005); daí as mútuas influências que existem entre controle social, legitimidade política e técnica do modelo de gestão para resultados, pois esse deve traduzir um compromisso substantivo do governo com a sociedade e os cidadãos. Esse contrato com a sociedade requer, portanto, instituições fortalecidas e organizadas para responder às demandas. Em modelo de gestão focado em resultados, com o perdão da tautologia, a relação dos governos com a sociedade pauta-se por resultados. Aqui não é foco discutir como a sociedade incide na definição do programa de governo, pois já há literatura abundante sobre processos participativos, especialmente em âmbito municipal. Para fins desse texto, interessa analisar a relação entre produto de planejamento estratégico (eixos, programas e metas) com mecanismos que qualificam a rendición de cuentas para a sociedade e a retroalimentação do modelo de gestão governamental. Gestão por objetivos permite que cidadãos, com base da qualidade política e gerencial dos governos, controlem melhor

os governantes e tenham maiores e melhores elementos para julgá-los. Com explicitação de suas marcas, eixos, estratégias e resultados esperados mediante planejamento estratégico, tático e operacional amplia-se a transparência da gestão pública em linha com modelos de gestão à vista (ALBAVERA, 2003). Essa característica é relevante no modelo de gestão, pois inclui aspecto organizacional e aspecto de gestão ou responsabilização (accountability). Por um lado, há a demanda sobre como estrutu-

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rar os serviços públicos; por outro, está o problema de como organizar o conjunto da gestão pública nessa direção como tema de processo gerencial e de prioridade política (AGUILLAR, 2007). A adequação ao novo paradigma de accountability requer combinação distinta entre política e comunicação institucional. A comunicação de governo não é apenas meio de informação, mas centralmente de reforço da imagem de governo com marcas, eixos e programas estratégicos. Dessa forma, a relação entre o controle social e o planejamento e gestão governamental pode ser aprimorada por meio da gestão à vista e seus indicadores e resultados de programas e projetos. A política de comunicação pode funcionar ex-ante, durante a execução do programas e ex-post e ser integrada à gestão governamental na sua relação com a sociedade. Para concretizar essa visão política e gerencial, é importante que a formulação de objetivos e resultados se apoie em informações a mais precisas possível sobre o que demandam e pensam os diversos grupos sociais que, ao mesmo tempo, se valem desses insumos para ter mais controle social sobre a gestão pública.

10 Conclus達o

185

CONCLUSÃO O que foi visto sobre metodologia de implantação da gestão e planejamento governamental fundamenta-se, como vimos, enfatizando quatro aspectos centrais: a) Qualificação das lideranças políticas e gerenciais, pois o modelo gerencial deve sustentar-se no desenvolvimento e formalização dos fóruns coletivos de gestão para, ao mesmo tempo, ampliar eficácia organizacional e delegação da capacidade decisória b) Capacidade de implementar a direção estratégica (planejamento e modelo de gestão) com recurso de um método e processo de gestão padronizado para ser replicado em todas as estruturas organizacionais, eficaz para gerar controle democrático e participativo ao envolver gestores e direção política forma integrada c) Avaliação do desempenho organizacional por meio de

metodologia que verifica resultados e ajuda a manter o sistema gerencial em funcionamento e centrado na estratégia de governo. Conforme Kettl (2001: 113): O planejamento estratégico, a construção de indicadores, os processos de aferição e as exigências do dia-a-dia da burocracia facilmente podem se transformar em fins em si mesmos. Mas, como o objetivo básico do processo não é produzir números, e sim melhorar os resultados, é muitíssimo mais útil pensar em termos de “administração por desempenho” do que em aferição de desempenho.

Conclusão

186 d) Comunicação interna e accountability política e gerencial por meio do portal de gestão que organiza informações e as disponibiliza em forma de indicadores, relatórios, documentos técnicos e status de programas e ações. Com apoio do observatório de gestão e do portal, a liderança política e gerencial dispõe de informações para auxiliar suas decisões. Dispondo sobre o desempenho da gestão, também qualifica as condições para comunicação e interação com a sociedade sobre resultados e impactos das ações do governo. Ou seja, “a administração baseada no desempenho tem a ver com comunicação política...” (KETTL, 2001: 114). A comunicação (interna e externa) e a transparência da informação assumem relevância para apresentar resultados e interagir com as instituições públicas e a sociedade. A concepção aqui apresentada visa facilitar busca de consenso em torno de metas e objetivos pactuados coletivamente, como a figura abaixo busca representar. Não se trata apenas de

constatar carências e aplicar sanções, pois o essencial reside na melhora da gestão pública. Contrariamente às visões mais tradicionais que, em vez de promover integração, solidariedade interna e estímulo às ações inovadoras, fortalecem anonimato burocrático e suspeita em detrimento da confiança como valor e prática organizacional. O modelo de planejamento e gestão governamental sugerido opõe-se a essa visão em favor de administração em que responsabilidade e objetivos sejam trans-

Conclusão

187

parentes (BEHN, 1998). A busca de resultados organizacionais amparada em modelo de gestão coletivamente formado por fóruns gerenciais não pode conviver com uma cultura que estimule competição interna e que, ao mesmo tempo, peça às pessoas que colaborem entre si, que escutem os que têm outras perspectivas e que busquem se entender com os demais (BRUGÉ, 2004).

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL COMITÊS INTERSETORIAIS COMITÊS SETORIAIS MODELO DE GESTÃO GOVERNAMENTAL GESTÃO À VISTA DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

Fonte: elaborado pelo autor.

Um modelo de planejamento e gestão governamental depende de método eficaz e eficiente, mas ele só se implementa por meio da pessoas. Por isso, confiança mútua e cooperação intragovernamental entre os órgãos, direção política e nível gerencial não podem prescindir de compreensão de que todos fazem parte do mesmo projeto com seus objetivos comuns e compartilham de um mesmo modelo de gerenciamento como método e estilo de atuação (BRUGÉ, 2004). É por essa razão que a mudan-

Conclusão

188

ça da cultura organizacional, os processos de desenvolvimento de competências e a aprendizagem institucional são centrais para o progresso e retroalimentação da gestão pública para resultados. Responder com eficácia a esse desafio significa ampliar condições de sustentabilidade do modelo de gestão para resultados: uma efetiva mudança institucional em que qualidade organizacional e conhecimento técnico e gerencial são aspectos centrais para introduzir um padrão de melhorias contínuas na agenda de modernização gerencial. Ao organizar-se apoiado em processos coletivos de participação, esse modelo incorpora elementos de natureza política como diálogo e negociação, que contribuem para democratizar a burocracia (BRUGÉ, 2004). Os fóruns coletivos de gestão operam contra a departamentalização burocrática, estimulam a democratizar decisões e operar como instâncias mediadoras para buscar resultados na estratégia governamental. Esses processos incrementam produtividade decisória ao reduzir custos de processamento de informações e de processos entre órgãos. Eis aí um desafio viral a esse

modelo: ampliar a coordenação entre a alta direção política e o nível gerencial para definir responsabilidades e compromissos mutuamente assumidos (MAKÓN, 2002: 3). Claro que a constituição desse modelo precisa considerar alguns desafios políticos e técnicos que são relevantes para governos municipais os terem presentes, pois podem ser dificuldades ou obstáculos a serem enfrentados:

Conclusão

189 1. Gestão integrada de programas: criação de um novo aprendizado institucional, baseado na gestão coletiva e transversal, é variável dependente dos distintos interesses políticos e burocráticos. Essa situação pode gerar desigualdade no ritmo e intensidade de implementação entre órgãos e comitês intersetoriais, afetando possibilidades de qualificar a gestão intersetorial das políticas. Assim, a questão da falta de uniformidade e/ ou diferença nas informações disponíveis para fundamentar decisões coletivas e de base intersetorial pode influir na qualidade da gestão governamental 2. Construção de interesses convergentes: políticas públicas e programas intersetoriais podem encontrar dificuldade de definir interesses integrados, sujeito a gerar metas justapostas e não construção de interesses comuns. Essa situação pode ser reflexo de situações contraditórias em que alguns órgãos deparam-se com o dilema da colaboração ou do isolamento e/ou oposição

na constituição do modelo de gestão 3. Envolvimento da direção política: o modelo gerencial cobra participação efetiva da alta direção política na formulação, execução e avaliação das políticas públicas. Como a administração tradicional opera com lógica, segundo a qual para cada área especialista corresponde um nível decisório, garantir presença de lideranças à

Conclusão

190

frente de um processo integrado de gestão geralmente é um grande desafio 4. Manutenção dos fóruns coletivos: departamentalização como estrutura interna de poder decisório possui fortes raízes na gestão pública, sendo difícil alterar esse habitus administrativo e cultural. Assim, criar fóruns coletivos em que a direção política debata e decida sobre políticas públicas é processo de construção e convencimento interno. Porém, garantir agenda de encontros na periodicidade definida requer atenção e cobrança para que a presença da alta direção política confira legitimidade ao modelo de gestão e suas deliberações adotadas 5. Política no planejamento governamental: distinto da visão que despolitiza a política e compreende o planejamento pelo viés técnico, o desafio é manter foco nas prioridades políticas do governo e evitar a tentação tecnicista do modelo de gestão como fim em si mesmo

6. Avaliação política e técnica do planejamento de governo: na gestão pública tradicional, mensurar resultados é secundário e constituir uma gestão para avaliar política e tecnicamente resultados é desafio necessário de ser enfrentado 7. Democratização de informações: departamentalização da gestão pública torna o fluxo de informações seg191

mentado e moroso. Por essa razão, a ênfase na consti-

Conclusão

tuição dos fóruns coletivos integrados opera no sentido de ampliar disponibilização de informações. O esforço aqui reside em evidenciar que democratizar e dar mais transparência às informações não seja confundido com sinônimo de perda de poder no jogo político interno ao governo Portanto, a adoção desse modelo de planejamento de gestão busca criar condições políticas e organizacionais para que, em todos os níveis hierárquicos, se gerem pactos com metas e responsabilidades focadas nas prioridades de governo. Nessa medida, a orientação para objetivos efetivamente pode ser gradativamente assumida como valor organizacional que parte de um marco estratégico comum a todo governo e estrutura a cadeia de atribuições em todos os níveis hierárquicos.

Mas para essa concepção criar bases mais susten-

táveis, a administração pública deve instituir um processo sistemático de gestão baseado em marcos estratégicos de

governo (valores, eixos, programas e indicadores de resultado) e os desafios a sua tradução gerencial de modo a gerar um meio de retroalimentação contínua. Manter um processo de desenvolvimento organizacional continuado, baseado em resultados da gestão de governo e no aprendizado coletivo, é o desafio central a ser respondido para que esse modelo de planejamento e gestão governamental possa contribuir para gerar mais qualidade, eficiência, eficácia e efetividadade nas políticas públicas,

Conclusão

192

visando desenvolvimento econômico municipal com inclusão social e mais equidade.

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COLEÇÃO METODOLOGIAS DE GESTÃO PÚBLICA